3 Dagens politi- og lensmannsetat m.v.
3.1 Innledning
Dette kapitlet inneholder en beskrivelse av hvordan politiet er organisert, samt fordelingen av ansvar og arbeidsoppgaver mellom de forskjellige nivå og organer i politiet.
Hovedprinsippene for organiseringen av politiet er gitt ved bestemmelser i politiloven, politiinstruksen, kongelige resolusjoner og rundskriv fra departementet.
Politiet i Norge er et rikspoliti som ledes av Justisdepartementet. Departementet har både det politiske ansvar og det overordnete faglige, operative og administrative ansvar for politiet, men det operative ansvar ligger i det alt vesentlige i ytre etat. I påtalemessig sammenheng er politiet underlagt Riksadvokaten. Departementet har det administrative ansvar for Riksadvokaten og statsadvokatembetene, i påtalemessige spørsmål er Riksadvokaten direkte underlagt Kongen i statsråd.
Landet er inndelt i politidistrikter med en politimester som leder i hvert distrikt. Distriktene er igjen inndelt i funksjonelle og geografiske enheter. De geografiske enhetene utgjør primærområdet for et lensmannskontor eller en politistasjon. Departementet har full styringsrett i alle spørsmål med unntak av påtalemessige spørsmål hvor Riksadvokaten har det faglige ansvaret. Både departementet og Riksadvokaten kan således legge føringer på hva som skal være lokalt nivås hovedprioriteringer. For departementets vedkommende skjer dette først og fremst ved det årlige tildelingsbrevet.
I direkte organisatorisk linje under departementet er det opprettet sentrale særorganer (sentrale forvaltningsorganer) for bestemte politigjøremål. Disse er både administrativt og faglig underlagt departementet. Hovedmålsettingen med de etablerte særorganene er å utvikle og opprettholde bistandsressurser med landsdekkende kapasitet. De forvalter spisskompetanse og forutsettes benyttet i saker hvor de lokale politidistrikt ikke selv har kapasitet eller kompetanse til å håndtere oppgaven. To av særorganene; POT og Økokrim, har påtalekompetanse og er i så henseende underlagt Riksadvokaten.
I 1986 ble det opprettet en landsdelsordning for politiet. Landet ble delt i fem landsdeler; Østlandet, Agder/Rogaland, Vestlandet, Midt-Norge og Nord-Norge. Hovedformålet med opprettelsen av landsdelsordningen var å styrke politiet regionalt med sikte på en koordinering og samordning av ressursene i politidistriktene.
3.2 Bakgrunn for dagens politi- og lensmannsetat
3.2.1 Politioppgavenes rettslige grunnlag
Det er et grunnprinsipp i vår konstitusjon at det offentlige må ha hjemmel i rettsregel for å kunne utøve myndighet over borgerne (legalitetsprinsippet). Politiet er fellesskapets sivile maktapparat, og ved politiloven av 4. august 1995 nr.53 er politiets materielle kompetanse lovfestet. Rammene for politiets virksomhet er formalisert og samlet ved politiloven. Politiet hadde også samme myndighet og kompetanse før 1995, men fullmaktene var dels spredd i forskjellige lover og dels basert på sedvanerett.
Hjemmel for politiets myndighetsutøvelse er nå klart gitt ved politiloven §1,1.ledd, som fastslår at staten har enerett til å utøve politimyndighet. Politiet er også pålagt en plikt til å utøve slik myndighet. Det rettslige grunnlag for politiets oppgaver/plikter er angitt i politiloven §1, 2.ledd, jf. Politiinstruksen §2-1, 3.ledd, hvor politivirksomhetens mål angis:
«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»
I politiloven angis klart hvilke oppgaver politiet skal utføre, samt hvordan polititjenesten skal utføres. Av politioppgaver omtales i politiloven først og fremst de politimessige (ordensmessige) oppgaver. Politiloven § 2, nr 3 fastslår for øvrig at også etterforskning og påtale er politiets oppgaver. For å få et helhetlig bilde av de rettslige rammene for politiets virksomhet må følgelig også vises til Straffeprosessloven av 22.mai 1981 nr.25 og påtaleinstruksen fastsatt ved kgl.res. av 28.juni 1985, samt Riksadvokatens rundskriv. Politiet har også oppgaver som forvaltningsorgan og er da underlagt de samme forvaltningsrettslige regler som den offentlige forvaltning ellers. Sentrale sider ved politiets virksomhet/tjenesteutøvelse reguleres også ved bestemmelser i annen lovgivning; straffeloven, tjenestemannsloven, arbeidsmiljøloven etc.
Politiloven §§15-17 fastsetter hovedstrukturen for politiets organisering, og vil i relasjon til utvalgets arbeid være de mest sentrale bestemmelsene.
3.2.2 Tidligere utredninger m.v.
Flere utredninger som tidligere er utarbeidet, har også inngått som del av rammen for utvalgets arbeid. Spesielt vises til:
«Innstilling om den sentrale politiadministrasjon» avgitt den 20.11.70 (Aulie-utvalget),
Utredning av intern arbeidsgruppe i Justisdepartementet i 1974 (Ekanger-utvalget),
«Politiets rolle i samfunnet» delutredning I, NOU 35:1981
St.prp. 1 (l986-87) omtaler landsdelsordningen for politiet
«Politiets rolle i samfunnet» delutredning II, NOU 27:1987,
«Politi og påtalemyndighet», NOU 39:1988
«Lensmannsetatens oppgaver og organisering», NOU 29:1991,
St.meld.nr.23 (1991-92) om bekjempelse av kriminalitet,
Innst.S.nr. 192-1991/92,
«Rapport om organisering av politiets sentrale ledelse» avgitt 12.12.91
Utredning om overføring av det administrative ansvaret for lensmannsetaten fra fylkesmann til politimester (Veierød-utvalget) avgitt 17.03.93,
St.prp.nr.1 (l992-93) omtaler overføring av den adm styring av lensmannsetaten til politimesteren
Budsjettinnst.S.nr.4 (l992-93)
Ot.prp.nr.22 (l994-95) om lov om politiet (politiloven)
Fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet (Reinskou) datert 18.02.97
«Politiets overvåkingstjeneste», NOU l998:4
Aulie-utvalget
Etter krigen ble det igangsatt store omorganiseringer av den sentrale politiforvaltning. På bakgrunn av et diskusjonsgrunnlag fra Rasjonaliseringsdirektoratet, hvor omorganisering ble foreslått, ble det i 1966 ved kgl.res. oppnevnt et utvalg (Aulie-utvalget) for å se nærmere på organiseringen av den sentrale ledelse. Utredningen konkluderte med at det var grunnleggende svakheter ved den daværende ordning og utvalget ga utrykk for følgende prinsipielle synspunkter:
«Den grunnleggende svakhet ved den gjeldende administrasjonsordning består i at det mer langsiktige planleggings- og organisasjonsarbeide ikke i tilstrekkelig grad har kunnet ivaretas. Det er åpenbart at man her står overfor omfattende uløste oppgaver.
Fot øvrig er det en svakhet ved det nåværende system at man mangler en faglig sentral ledelse på det operative plan, spesielt når det gjelder koordinerings- og prioriteringsoppgaver.
Endelig må det karakteriseres som en alvorlig mangel ved det bestående system at det ikke føres kontroll med hvorledes polititjenesten utføres og med tjenestens effektivitet, og at man derfor i for sterk grad har neglisjert den nødvendige inspeksjons- og instruksjonsvirksomhet.»
På bakgrunn av de svakheter som ble avdekket ved den daværende ordning, foreslo Aulie-utvalget opprettelse av et frittstående direktorat underlagt departementet. I sin utredning uttalte utvalget:
«Statsråden vil under den ordning som drøftes, ha ansvaret for den sentrale politiadministrasjon, men uten personlig i noen særlig utstrekning å kunne befatte seg med de faglige, operative saker. Og dette arbeid vil i tilfelle komme i tillegg til de mange andre gjøremål. De store organisatoriske planleggingsoppgaver som forestår innen etaten, vil gjøre det nødvendig å styrke kontakten mellom sentralorganet og den ytre etat. Dette vil ikke være lett å gjennomføre innenfor en departemental ledelse. Alt i alt mener utvalget at det vil være vanskelig å bygge ut en hensiktsmessig, faglig sentralledelse for politiet innenfor politiavdelingen.»
Utvalget uttalte videre:
«Utvalget forutsetter at politiet fortsatt, uansett hvilken direktoratsform man velger, bør sortere under Det kgl. Justis- og politidepartement. Dette vil innebære at statsråden også under en direktoratsordning vil ha det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for politiet. Rent faktisk vil imidlertid dette ansvar arte seg annerledes under et frittstående direktorat enn ved et inkorporert direktorat. I første tilfelle vil ordningen måtte være at det store flertall av avgjørelser faktisk treffes av direktoratet og ikke på departementets vegne. Opprettelsen av et frittstående direktorat vil falle i tråd med den praksis som i de senere år er fulgt ved organiseringen av sentrale forvaltningsenheter.»
Forslaget om opprettelse av et frittstående direktorat ble fremlagt for Stortinget ved Ot.prp.nr. 60 (1972-73) og det var i utgangspunktet antatt at forslaget ville få støtte av et flertall i Stortinget. Fremleggelsen skjedde på slutten av stortingsperioden, og Odelstinget fattet den 25. mai 1973 vedtak om at proposisjonen ikke skulle tas under behandling av det da sittende Storting. Valget samme år førte til et regjeringsskifte (Bratteli-regjering nr 2), og det ble derfor denne regjerings oppgave å fremme forslaget på nytt. Departementet fattet imidlertid vedtak om å ikke fremme forslaget om direktoratsmodell for Stortinget igjen, men oppnevnte isteden en intern arbeidsgruppe for å se på saken på nytt.
Denne arbeidsgruppen (Ekanger-utvalget) sluttet seg til Aulie-utvalget og Rasjonaliseringsdirektoratet med hensyn til at det var svakheter ved daværende ordning, men mente at dette kunne løses ved annet enn direktorat. I Ekanger-utvalgets rapport, datert november 1974, ble det uttalt:
«Det har vært fremholdt at et direktorat har sin styrke ved at det kan gis en fleksibel organisasjon, bl a ubundet av kontorer, og ved at saksbehandlingen kan foretas i friere former, bl a ubundet av den såkalte trinnvise behandling. Det vil også være en noe videre adgang til delegasjon av myndighet innen et direktorat enn i en departementsavdeling.
Imidlertid er der et spørsmål om man ikke langt på vei kan oppnå tilsvarende fleksibilitet innen en departementsavdeling. Forutsetningen må da være at man oppnår dispensasjon fra Reglementet for departementenes organisasjon og saksbehandling, for derved å finne frem til en organisasjon og saksbehandlingsmåter som forener direktoratets og departementsavdelingens fortrinn.»
Utvalget stilte i tillegg tre andre forutsetninger for at deres forslag for organisering av den sentrale ledelse ville kunne fungere: Det måtte etableres en regionordning som på et operativt plan skulle bidra til å løse koordinerings- og prioriteringsproblemene innen politiet. Videre måtte det vurderes hvordan samarbeidet mellom de to politiavdelingene utviklet seg, og om det var behov for å opprette et politiråd. Disse forutsetningene ble ikke gjennomført i forbindelse med innføringen av «Ekanger-modellen». Arbeidsgruppen anbefalte at det samtidig med styrkingen av politiavdelingen ble igangsatt en utredning for å vurdere nærmere politiets rolle i dagens og morgendagens samfunn.
Politiets rolle i samfunnet NOU 35:1981 og NOU 27:1987
Ikke før i 1976, da politirolleutvalget ble oppnevnt ved kgl.res. av 10. Desember 1976, ble arbeidet med å utrede politiets rolle i samfunnet igangsatt. Det viktigste innholdet i delutredning I - NOU 35:1981 - var drøftingen av de grunnleggende prinsipper for politiets virksomhet i Norge. Som svar på hva slags politi man vil ha, stilte utvalget opp ti viktige prinsipper:
Politiet skal avspeile samfunnets idealer.
Politiet skal ha et sivilt preg.
Vi skal ha et enhetspoliti.
Politiet skal være desentralisert.
Politimannen skal være generalist.
Politiet skal virke i samspill med publikum.
Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet.
Politiet skal ha bred rekruttering.
Politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet.
Politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side.
St.prp.nr. 1 1986-87
Både i Aulie-utvalgets og i Ekanger-utvalgets forslag ble det pekt på behovet for en regionordning i politiet. Dette ble senere utredet nærmere, og ved kgl. res. av 31. januar 1986 ble landsdelsordningen etablert.
I St.prp.nr.1 (l986-87) under «1.2.3. Spesielle etatsprosjekter» heter det om landsdelsordningen for politiet:
«Etableringen har sin bakgrunn i et ønske og behov for å styrke politiet på regionnivå. De endrede forhold når det gjelder samfunnsstruktur, kriminalitetsutvikling osv. har vist at den nåværende sterkt desentraliserte politiordning ofte gjør det vanskelig å gjennomføre en hensiktsmessig koordinering av personell- og materiellressurser.
Særlig på områder som etterforskning av narkotikasaker, økonomiske forbrytelser og annen organisert kriminalitet forventer man at regionale bistandsordninger og samordnede innsatsplaner vil få stor betydning.»
Lensmannsetatens oppgaver og organisering, NOU 29:1991
Den 20. juni 1990 ble det av Justisdepartementet oppnevnt et utvalg for å effektivisere polititjenesten i distriktsnorge. Utvalget fremkom med konkrete forslag til prinsipper for inndeling av lensmannsdistrikter. I relasjon til politiets sentrale ledelse uttalte utvalget i sin utredning:
«Utvalget går inn for et desentralisert enhetspoliti slik politirolleutvalget har omtalt det, og hvor enhetlig ledelse og nærhet til publikum er sentrale forutsetning. Videre forutsetter utvalget at man reorganiserer den sentrale politiledelse. Det er behov for en faglig samordnet ledelse hvor rammevilkårene og prioriteringene samordnes. Etter utvalgets syn foregår det en betydelig grad av dobbeltarbeid som følge av manglende delegering og detaljstyring innenfor dagens sentralledelse.»
Rapport om organisering av politiets sentrale ledelse, avgitt 12.12.91
Våren 1991 ble det nedsatt en styringsgruppe av justisministeren for å foreta en ny vurdering av organiseringen av den sentrale politiledelse. Også denne gruppen konkluderte med at det var svakheter ved daværende ordning, og anbefalte opprettelse av PSF-modellen (politiets sentrale forvaltning), som i realiteten er en direktoratsmodell. Utvalgets rapport ble aldri realitetsbehandlet.
Fra utredningens kap. 4.5. «Konklusjon - behov for endring» hitsettes:
«På departementsnivå er det behov for å organisere en sentral ledelse som i større grad kan rendyrke rollen som sekretariat for politisk ledelse. Dette krever at Politiavdelingen må kunne delegere omfattende deler av sine nåværende oppgaver. Avdelingen bør bli mindre. Enkeltsaker av forvaltningsmessig karakter bør ikke behandles i departementet og kontrollspennet mot etaten kan ikke være så stort som i dag. Etatsledelses-funksjonen må styrkes og oppgaver delegeres.»
«Lokalt nivå må kunne forholde seg til en mer enhetlig ledelse og et bedre organisert sentralt støtteapparat (inkl. særorganene). Dette tilsier en forenkling på høyere nivå både med hensyn til administrativ og faglig styring. Den administrative ledelse bør bli mer enhetlig og særorganenes rolle bør vurderes med hensyn til. at de bør fylle en støttefunksjon for et lokalt nivå med totalansvar for den operative polititjeneste.»
Styringsgruppen utredet alternative organisasjonsmodeller for den sentrale ledelse: Den ene modellen (Politiets Sentrale Forvaltning - PSF) baserer seg på opprettelse av et sentralt organ på mellomliggende nivå. Den andre modellen er en regional ordning basert på en løsning i tilknytning til fylkesmennene eller med politimestre direkte underlagt departementet. Utvalget anbefalte PSF-modellen fremfor en regional modell, og begrunnet dette blant annet med:
«En regionalmodell vil medføre at departementet bare i begrenset utstrekning kan delegere administrative funksjoner og operative samordningsoppgaver. Det vil lett kunne bli uklare dobbeltfunksjoner; henholdsvis. i regionen og i departementet. Samordningen av oppgavene, støtte og servicefunksjonene til lokalt nivå vil ved en regionmodell bli spredt på en slik måte at departementet vil bli sittende igjen med en rekke samordningsfunksjoner som PSF antas å kunne utføre på en adskillig mer funksjonell, effektiv og formålstjenlig måte.
PSF-modellen gir etter styringsgruppens vurdering:
-Bedre politisk styring og mulighet for å realisere politiske og faglige målsettinger for politiets arbeid.
-Bedre administrativ og forvaltningsmessig ledelse av etaten.
-Bedre forutsetninger for effektiv oppgaveløsning og delegering av oppgaver til lokalt nivå.»
St.meld. nr.23 1991-92, «Om bekjempelse av kriminalitet»:
St.meld. nr. 23 er en melding Regjeringen la frem for Stortinget om bekjempelse av kriminalitet. Ved utarbeidelsen av meldingen var det en målsetting at Stortinget skulle få mulighet til en samlet gjennomgang og prioritering for å kunne bidra til å kunne fremme helhetsløsninger som er en forutsetning for å kunne bekjempe kriminaliteten.
Fra meldingen refereres:
«Hovedprinsippene fra politirolleutvalget ligger fortsatt fast: Regjeringen ønsker et desentralisert, lokalt tilpasset og sivilt politi. Politiet og lensmannsetaten skal virke i samsvar med samfunnsutviklingen, ha bred rekruttering og være under betryggende demokratisk kontroll.»
Fra kriminalmeldingens omtale av de organisatoriske endringer hitsettes:
«Et sentralt element i kriminalitetsbekjempelsen er å ha organisasjonsformer som er tilpasset de utfordringer politietaten står overfor. Dagens organisering er ikke tilfredsstillende. Departementet belastes med for mange enkeltsaker som blant annet gjør det vanskelig å ivareta etatsledelsen på en god nok måte. Det er også ønskelig å styrke lokalt nivå ved å overføre oppgaver til lokalt nivå..»
og
«Målsettingen for departementet og styringsgruppens arbeid, er å finne fram til en organisatorisk modell som bygger på:
-Demokratisk styring og kontroll med samfunnets sivile maktapparat
-God administrativ etatsledelse og oppfølgning av det lokale nivå
-Overføring av oppgaver til operativt nivå, slik at dette kan utøve en best mulig tjeneste lokalt.»
Under behandlingen av Kriminalmeldingen ga et flertall i stortingets justiskomite tilslutning til at det administrative ansvaret for lensmannsetaten skal overføres fra fylkesmennene til politimestrene.
St.prp.nr.1 for 1992/93, side 76
«Målsettingen med en slik omorganisering (utvalgets merknad: dvs. overføring av den administrative styring fra fylkesmannen til politimesteren) vil være å utvikle politidistriktet til en samlet enhet både politifaglig og administrativt. Justisdepartementet vil i samarbeid med de ansattes organisasjoner finne fram til en organisasjonsform som har som siktemål å
skape nærhet mellom politi og publikum
tilrettelegge forutsetningen for at politimesteren skal ta ansvar for polititjeneste og ressurser i politidistriktet
etablere en organisasjonsform som knytter lensmannsetaten til politiledelsen på en faglig forsvarlig måte
opprettholde lensmannsetatens muligheter til å ivareta sine oppgaver i samsvar med Stortingets forutsetninger og etatens mangeårige tradisjon.»
Budsjettinnstilling S.nr.4 1992-93,side 30
«Flertallet forutsetter at denne endring (utvalgets merknad: dvs. overføring av den administrative styring fra fylkesmannen til politimesteren) ikke medfører at lensmannsetatens identitet og langvarige tradisjon med nær tilknytning til de enkelte kommuner og lokalsamfunnet blir forandret. Lensmannsetatens ansatte har bidratt til nærhet mellom politi og publikum. Flertallet vil understreke viktigheten av at dette videreføres, og slutter seg til departementets vurderinger om lensmannsetatens rolle i lokalsamfunnene, slik det fremstilles i proposisjonen.»
«Overføring av det administrative ansvaret for lensmannsetaten fra fylkesmann til politimester»,(Veierød-utvalget)
Den 12.02.92 ble det av Justisdepartementet oppnevnt en prosjektgruppe som skulle utrede de praktiske konsekvensene av at det administrative ansvaret for lensmannsetaten ble overført fra fylkesmennene til politimestrene. De avga sin innstilling 17.03.93.
Fra prosjektgruppens hovedkonklusjoner og forslag hitsettes spesielt:
«Det foreslås en lik organisering av politidistriktene, med unntak av Oslo politikammer, med muligheter for nødvendige lokale tilpasninger. Det foreslås at det enkelte politidistrikt organiseres i 2 nivåer, med
-En politimester som ansvarlig leder for hele politidistriktet, og som har fellesfunksjoner knyttet til seg i et støtteapparat for distriktet. Fellesfunksjonene organiseres i to enheter:
-en juridisk enhet
-en administrativ enhet
-Et antall driftsenheter (operative enheter) som hver ledes av en driftsleder som rapporterer direkte til politimesteren.
Driftslederen har fullt resultatansvar for sin driftsenhet.»
«Ny lederrolle for politimestrene.
Prosjektgruppen foreslår at Justisdepartementet utarbeider nærmere retningslinjer for en «lederpolicy» som baseres på mål-, resultat- og verdibasert ledelse. Gruppen foreslår prosedyrer og rutiner for samhandling og ledelse.»
Veierød-utvalgets rapport ble sendt på høring i etaten. En sentral styringsgruppe fulgte opp arbeidet og departementet iverksatte rapportens forslag, med visse modifikasjoner, ved rundskriv. Særlig nevnes G-18/94; Rammemodell for politidistriktets organisering m.v., G-45/94; Stillingsbeskrivelse og betegnelser på nye lederstillinger i politidistrikter mv. og G-111/95; Fastsetting av ny organisasjonsstruktur i politidistriktene.
Fra instruksen om gjennomføring av ny rammemodell (G-18/94) hitsettes:
«De endringer som nå gjennomføres i forbindelse med overføringen av det administrative ansvaret fra fylkesmann til politimester, representerer starten på en langsiktig organisasjonsutvikling (OU) innen politi- og lensmannsetaten.
Etter å ha gjennomført fase 1: ny organisasjonsmodell, vil det etterhvert bli nødvendig å foreta en vurdering av antall driftsenheter og politidistrikter, samt regulering av grenser mellom enhetene (fase 2). Dette vil skje i lys av bl a kriminalitetsutvikling, demografiske og kommunikasjonsmessige forhold.
Man må sikre at resultatene av fase 1 ikke skaper hindringer som kan bli aktuelle under fase 2.»
«Ressursprosjektet«
Det ble opprettet et ressursprosjekt med bakgrunn i at Justisdepartementet gjennom budsjettinnstilling S.nr. 1995-96 fikk i oppdrag å utarbeide forslag til bemanningsplan frem mot år 2005. Rammen og mandatet for prosjektet er gitt innenfor hovedforutsetningen om at:
«Politiavdelingen skal kartlegge ressursbruken i politi- og lensmannsetaten og med bakgrunn i denne kartleggingen fremme forslag til hvordan de samlede ressurser kan utnyttes mer effektivt.»
Det vil være viktig å vurdere både nye former for kriminalitet, og det behov politiet vil ha for nye metoder og endringer i oppgaveløsning. Prosjektet er oppdelt i fire delprosjekter, og delrapportene vil bli samordnet våren 1999.
Utkast til fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet», Utredning 18.02.97, side 31
Utvalget er kjent med at det er gjennomført en utredning om organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet. Utredningen går inn for at oppgavene som utføres av de sivile lensmannskontorene samordnes med den myndighet som har polititjenesten i kommunen, alternativt at de sivile oppgavene for de største kommunene blir overført en «underfogdordning» e.l. som administrativt rapporterer til departementets Domstolavdeling. Det er imidlertid foreløpig ikke tatt stilling til om, og eventuelt i hvilket omfang, utredningens tilrådinger skal følges opp av departementet.
Avslutning
Av ovennevnte utredninger fremgår at organiseringen av politi- og lensmannsetaten har vært gjenstand for drøfting og utredning med jevne mellomrom de siste tiår. Målsettingen har vært å finne en organisasjonsform som sikrer en best mulig utnyttelse av etatens ressurser, sikrer god publikumsrettet virksomhet, samt sikrer den politiske kontrollen med vårt samfunns sivile maktapparat. Ressursprosjektet og foreliggende utredning er en videreføring av dette arbeidet.
3.3 Justisdepartementet - den sentrale ledelse
Stortinget, Regjeringen og den politiske ledelse i Justisdepartementet fastsetter de sentrale overordnede mål og ressursrammene for politi- og lensmannsetaten. Departementet har ansvar for å følge opp de politiske vedtak og trekke opp hovedlinjene for politi- og lensmannsetatens virksomhet ved de direktiver og instrukser som gjennomføringen krever, samt kontrollere og instruere den ytre etat under gjennomføringen. Herunder ligger at departementet er sekretariat for politisk ledelse, ivaretar det overordnete etatsledelsesansvar, samt er sentralorgan for forvaltningsrettslige lover.
Disse oppgaver er i departementet lagt til Politiavdelingen. Avdelingen er delt i fire seksjoner; etatsstyring-, personal- og organisasjon-, økonomi- og juridisk seksjon. I tillegg til seksjonene er det opprettet et sekretariat under ekspedisjonssjefen, som blant annet har ansvar for internasjonale saker i avdelingen, herunder koordinere det internasjonale politisamarbeidet i Norge med et spesielt ansvar for Schengensamarbeidet. Det vises til organisasjonskart for Politiavdelingen over seksjons- og kontorstruktur, jf. vedlegg. Politiavdelingen har 82,5 faste årsverk, samt 15 innbeordrede medarbeidere fra ytre etat pr. 1.1.99.
Etatsstyringsseksjonen har det koordinerende ansvaret for en enhetlig styring av ytre etat og for å styrke det politifaglige element ved gjennomføring av etatsstyringen.. Seksjonen er inndelt i operativ/faglig enhet, etatsstyringsenhet og beredskapsenhet. Seksjonens oppgaver omfatter ikke bare den overordnede styringsrolle, men også enkeltsaker av forvaltningsmessig karakter.
Personal- og organisasjonsseksjonen ivaretar oppgaver knyttet til ekstern og intern personalfunksjon, hovedavtalen, hovedtariffavtalen, lønnsforhandlinger, organisasjonsutvikling, informasjonsteknologi og arbeidsmiljøforhold.
Økonomiseksjonen har oppgaver knyttet til økonomistyring og eiendomsforvaltning i politi- og lensmannsetaten og særorganene.
Juridisk seksjon behandler et stort antall klagesaker vedrørende politidistriktenes forvaltningsvedtak. Seksjonen behandlet totalt 2.250 saker i 1998, herav 2.100 klagesaker (førerkortsaker, våpensaker, passaker og klager etter politiloven og strafferegisterloven.) og 150 andre saker.
I alle seksjoner behandles i tillegg saker som forberedes for politisk ledelse og saker som skal fremmes for Kongen i Statsråd, samt utredningssaker og prosjekter.
Det faglige ansvar for en del av de oppgaver som utføres av politi- og lensmannsetaten, er tillagt/overført andre avdelinger i Justisdepartementet. Således har Utlendingsavdelingen (UTA), som ble etablert i 1988, fått ansvaret for saker som vedrører utlendingslovgivningen, og med virkning fra 1.1.96 ble det faglige ansvar for redningstjenesten og for saker vedrørende lotterilovgivningen overført fra Politiavdelingen til henholdsvis Rednings- og beredskapsavdelingen (RBA) og Sivilavdelingen (SIA).
3.4 Politidistriktene
Den nåværende inndelingen i politidistrikter har røtter svært langt tilbake i tiden - til opprettelsen av fogderiene på 15 - 1600-tallet. Før politiet ble etablert som organisasjon hørte politioppgavene på landet under fogden, som var lensmannens foresatte. En fogd hadde gjerne en rekke lensmannsdistrikter under seg, og dette utgjorde et fogderi. I byene lå politioppgavene under byfogden.
Etter eneveldets innføring (1660) var tiden kommet til en større grad av spesialisering innen embetsverket. Det er på denne bakgrunn man må se opprettelsen av politimesterembetene og derved av politiet som en egen etat.
De første politimesterembeter ble etablert på slutten av 1600-tallet - i to av stiftstedene (Trondheim 1686, Bergen 1692). Man kan si at derved ble de første egentlige politidistrikter her til lands opprettet. Men de omfattet kun selve byen. Utviklingen videre gikk meget langsomt. I 1744 ble Christiania politimesterembete opprettet og i 1776 fulgte Christianssand etter. I kjøpstedene utenom disse fire stiftsteder lå politioppgavene fortsatt til byfogdene. Den alminnelige dansk-norske politiforordning av 1701 gjaldt imidlertid også for dem (fra 1738), slik at man på sett og vis kan si at samtlige kjøpesteder utgjorde «politidistrikter».
Politimesterens (og byfogdens) nærmeste foresatte var stiftamtmannen.
I 1814 var det fortsatt bare fire politimestre i Norge, men utover på 1800-tallet fikk i alt 16 andre kjøpsteder sin politimester. I noen tilfeller ble politimesterembetet utskilt fra byfogdembetet, mens det andre steder ble utnevnt politimester samtidig med at byen ble skilt fra det omkringliggende landfogderi. Politimesterens embetsdistrikt omfattet bare selve byen.
På landet fortsatte systemet med fogder og lensmenn som før, og ble heller ikke påvirket av innføringen av kommunalt selvstyre i 1837.
Fogdens foresatte var hele tiden amtmannen, som man dermed kan kalle «fylkespolitimester», idet hvert amt omfattet flere fogderier.
Det var først på slutten av 1800-tallet at også fogdembetene ble gjort til gjenstand for spesialisering, slik som byfogdembetene 200 år tidligere. Ved lov av 21. juli 1894 om delvis omordning av det sivile embetsverk, ble fogdembetene besluttet avskaffet, og fogdenes oppgaver fordelt på andre statlige embets- og tjenestemenn (politimestre, sorenskrivere, amtskasserere og lensmenn). I denne forbindelse ble det opprettet en rekke nye politimesterembeter, i alt 26. Samtidig ble distriktsinndelingen undergitt en total revisjon. De nye politimesterembetene som trådte i stedet for en rekke fogedembeter, fikk seg tillagt områder som i stor utstrekning tilsvarte de tidligere respektive fogderier. Noen av disse omfattet både by- og landkommuner, andre bare landkommuner. Samtidig ble 13 allerede bestående politimesterembeter i byene regulert gjennom utvidelse av embetsdistriktet til å omfatte tilgrensende eller nærliggende landkommuner.
Reformen medførte at det skarpe organisatoriske skillet mellom by- og landpoliti opphørte. Politiet i byene og på landet fikk en felles ledelse, med en politimester som øverste sjef både for bypolitiet og for lensmennene. Hele riket skulle fra nå av være inndelt i politidistrikter. Man må imidlertid erindre at dette bare gjaldt politioppgavene, ikke lensmennenes sivile gjøremål eller administrasjonen av lensmannsetaten. Lensmannen skulle fortsatt være lokal representant for ulike statlige etater, hvis grenser sjelden falt sammen med politidistriktets.
Gjennomføringen av reformen tok lang tid. Man ventet gjerne med reguleringen av det enkelte distrikt til vedkommende fogd gikk av. Først i 1919 var samtlige fogedembeter opphevet og alle politimestrene på plass.
Da Norge i 1927 fikk sin første politilov, var ikke distriktsinndeling noe tema. Man hadde jo nettopp fullført en omfattende reform.
Politidistriktsinndelingen ble heller ikke påvirket av at politiet gikk over til å bli en rent statlig etat i 1937 (Politiloven av 13.03.1936). Tidligere var politiet en blandet etat- delvis statlig, delvis kommunal.
Det kan være grunn til å spørre om kommunen har hatt noen innflytelse på organiseringen av politiet, herunder distriktsinndelingen. Politiet i Norge er alltid blitt ledet av de sentrale statlige myndigheter. Fagansvaret har helt siden 1818 ligget hos Justis- og politidepartementet. Formelt sett har politiet vokst frem rundt statlige embeter i by og på land. Det kommunale ansvar for politiet gikk aldri lenger enn til å finansiere de såkalte konstabelkorpsene, som gjorde at staten ikke fritt kunne disponere disse utenfor kommunens grenser. Det var en av grunnene til at staten overtok det fulle ansvar for politibudsjettet fra og med 1937.
Alt i alt blir det forhold, at en del kommuner i stor grad bidro til politiets finansiering fra 1859 frem til 1937, uten relevans for inndelingen i politidistrikter.
Distriktsendringer etter 1894-reformens gjennomføring har kun bestått i mindre justeringer og vært knyttet til enkeltsaker. Antall politidistrikter har praktisk talt vært konstant helt frem til i dag. Den neste store reform som fikk direkte konsekvenser for politidistriktene var overføringen av det administrative ansvar for lensmannsetaten fra fylkesmennene til politimestrene i 1994 - nøyaktig 100 år etter 1894 - reformen.
I 1989 ble det igangsatt arbeid med å utrede en ny politilov. Målsettingen var at loven skulle regulere administrative, materiellrettslige og organisatoriske forhold av sentral betydning. Forslaget om ny politilov ble sanksjonert den 4. august 1995 og ble iverksatt fra og med den 1. oktober 1995.
Politiloven av 1995 gir bestemmelser om politi- og lensmannsetatens organisasjon. Landet er inndelt i 54 politidistrikter, som igjen er inndelt i geografiske driftsenheter (lensmannskontorer og politistasjoner) eller unntaksvis funksjonsbaserte driftsenheter (fagavdelinger for ordenstjeneste, etterforsking og forvaltning) i noen få større distrikter. Siden våren 1996 er det gjennomført flere sammenslåinger mellom driftsenheter. I hovedsak gjelder dette sammenslåing mellom lensmannskontorer og politistasjoner som tidligere lå i samme kommune. Arbeidet er foreløpig ikke fullført, men pr. 31.12.98 var det 337 lensmannskontorer og 64 politistasjoner.
Hvert politidistrikt ledes av en politimester. Det er definert to nivåer i et politidistrikt.
Nivå 1 er politimesternivået, og inkluderer fellesfunksjoner for politidistriktet; retts- og påtaleenhet og administrativ enhet. Ved enkelte av de største distriktene har departementet gitt adgang til avvik fra denne rammemodellen.
Med utgangspunkt i både overføringen av det administrative ansvaret for lensmennene fra fylkesmann til politimester og at regjeringen har lagt til grunn mål- og resultatstyring som basis for driften av statlig virksomhet, ble det i 1994 påbegynt innføring av nye organisasjonsplaner i politidistriktene. De nye organisasjonsplanene innebar blant annet at den tidligere politikammermodellen ble oppløst ved at det meste av den operative del av tjenesten ble overført til politistasjoner og de administrative og planleggingsmessige funksjoner til politidistriktets ledelse. Ved innføringen av den nye organisasjonsmodellen ble politimesteren klarere markert som distriktsleder med det overordnede ansvar for virksomheten i politidistriktet. Politimesteren har fortsatt det politioperative ansvaret, men skal som leder først og fremst fungere i kraft av sitt totalansvar i forhold til driftsenhetsnivået. Det følger av totalansvaret at han/hun kan og må gripe inn overfor både faglige, administrative og andre problemstillinger vedrørende driften i politidistriktet. Men politimesterens ledelse vil normalt utøves gjennom nær kontakt med lederne for driftsenheter, retts- og påtaleenhet og administrativ enhet, og utforming og oppfølging av mål og resultatkrav, med vekt på strategi og langsiktig planlegging. For de fleste av oppgavene har politimesteren kompetanse til å delegere sin myndighet, men på enkelte områder fremgår av lov, forskrift eller instruks at kompetansen er tillagt politimesteren alene. Dette gjelder for eksempel bevæpningsavgjørelser etter våpeninstruksen.
Retts- og påtaleenhetens oppgaver og ansvar knyttet til straffesaksbehandlingen i politidistriktet, er regulert i straffeprosessloven og påtaleinstruksen. Øverste lederen av påtalemyndigheten i Norge er Riksadvokaten. I straffesaksbehandlingen er således påtalemyndigheten i politiet, herunder politimesteren, underlagt statsadvokaten som er direkte underlagt Riksadvokaten. Lederen av retts- og påtaleenheten koordinerer påtalefunksjoner, har på politimesterens vegne ansvar for straffesaksbehandlingen i hele politidistriktet og skal i samarbeid med lederne av driftsenhetene bistå politimesteren med utarbeidelse av strategi for kriminalitetsbekjempelsen i politidistriktet. Lederen av retts- og påtaleenheten er også tillagt ansvar for å gi generelle direktiver for straffesaksbehandlingen i distriktet, herunder nærmere regler om prioritering og gjennomføring av etterforskning i straffesaker i distriktet. Den enkelte påtaleansvarlige kan i henhold til lov og forskrifter gi direktiver og pålegg (direktivretten), og er ansvarlig for etterforskningen i den konkrete saken. Retts- og påtaleenheten treffer også forvaltningsavgjørelser. Leder av enheten er politimesterens faste stedfortreder, bortsett fra i enkelte av de største distriktene.
Administrativ enhet ivaretar politidistriktets administrative fellesfunksjoner. Enheten har oppgaver knyttet til blant annet økonomiforvaltning, politidistriktets personalpolitikk, strategisk planlegging, kompetanseutvikling, HMS (helse, miljø og sikkerhet), og vedlikehold og videreutvikling av politidistriktets IT-løsninger.
Nivå 2 utgjøres av driftsenhetene (geografisk- og funksjonsbaserte) med ansvar for operativ virksomhet. Geografiske driftsenheter ledes av lensmenn i lensmannsdistrikter eller normalt politistasjonssjefer på politistasjoner. Funksjonsbaserte driftsenheter ledes normalt av politiinspektører. Driftsenhetene er tillagt ressurs- og resultatansvar for virksomheten i sine respektive områder innenfor politidistriktet. Dette innebærer at den daglige og løpende tjenesten innenfor den enkelte driftsenhet ledes av driftsenhetsleder. Driftsenhetene er sideordnede og driftsenhetslederne er direkte underlagt politimesteren. Lensmannsdistriktene er i tillegg til politioppgavene, også tillagt oppgaver innenfor den sivile rettspleie på grunnplanet, herunder oppgaver for skifteretten, namsmannsforretninger og hovedstevnevitneoppgaver som de mest omfattende.
Politidistriktene har også ansvaret for tilstøtende sjøterritorier. Enkelte politidistrikter er tillagt et ansvar utenfor territorialgrensen, dvs ansvar for politioppgaver på kontinentalsokkelen og i norsk økonomisk sone.
3.5 De sentrale særorganene
Hovedmålsettingen ved opprettelsen av særorganene er å etablere landsdekkende institusjoner med ressurser til å bistå de enkelte politidistrikter i oppgaver som de ikke selv har kompetanse eller kapasitet til å løse. Politiloven § 16, 2.ledd gir hjemmel til opprettelse av særorganer. Politidistriktene betaler hverken vederlag eller dekker kostnader i forbindelse med bistand fra særorganene.
Særorganene er direkte underlagt Justisdepartementet.
3.5.1 Kriminalpolitisentralen - KRIPOS
KRIPOS ble organisert som eget sentralorgan i 1959, og fungerer som et landsdekkende bistandsorgan. KRIPOS har 236,5 stillinger og et budsjett på 104 mill i 1999. KRIPOS' spisskompetanse forutsettes benyttet i de tilfeller det lokale politidistrikt ikke selv har kapasitet eller kompetanse til å håndtere den konkrete oppgave. I bistandsperioden er personell fra KRIPOS underlagt det enkelte politidistrikt.
Primæroppgavene for KRIPOS er kriminalteknisk og taktisk etterforskningsbistand, samordning av politiets kriminaletterretning og samarbeid på det internasjonale plan, og fra år 2000 ansvar for SIS (Schengen Information System) og SIRENE (SIRENE-kontorene er den instans i de enkelte Schengen-land som har ansvaret for den operative drift av det nasjonale SIS-register). KRIPOS er stadig blitt tilført nye oppgaver og er tillagt et nasjonalt ansvar for kriminaletterretning; fra og med 1996 fikk de et nasjonalt ansvar for å koordinere politiets arbeid med kriminaletterretning innenfor alle kriminalitetsområder, men med unntak for fagområder som hører inn under Politiets overvåkingstjeneste.
3.5.2 Politiets overvåkingstjeneste - POT
Politiets overvåkingstjeneste er organisert som en del av det norske politi. Overvåkingstjenesten ble etablert som egen tjeneste i 1937, men ikke før i 1957 ble det opprettet eget embete som overvåkingssjef. Tjenesten hadde frem til da vært underlagt politimesteren i Oslo. Overvåkingstjenesten ledes av en åremålstilsatt overvåkingssjef gjennom det sentrale politiorganet, Overvåkingssentralen. Overvåkingssjefen er også direkte ansvarlig for overvåkingstjenesten i Oslo politidistrikt.
En egen regionordning er fastsatt for POT. Jf. kap. 3.7.3.
POT's ansvarsområder fremgår hovedsakelig av overvåkingsinstruksen: POT har til oppgave å forebygge, motvirke og etterforske lovbrudd mot statens selvstendighet og sikkerhet, ulovlig etterretningsvirksomhet, ulovlig teknologioverføring, spredning av masseødeleggelsesvåpen og sabotasje og politisk motivert vold (terrorisme). Justisdepartementet kan også tillegge POT ansvar for å forebygge, motvirke og etterforske internasjonal organisert kriminalitet knyttet til viktige samfunnsinteresser. Hittil er for øvrig ikke slike oppgaver tillagt POT.
Et offentlig oppnevnt utvalg la den 27.mars 1998 frem en utredning vedrørende omorganisering m.v. av POT, hvor det blant annet konkluderes med at POT fremdeles bør være et særorgan og ha regionale ledd. Høringsrunden ble avsluttet 15. september 1998.
3.5.3 Utrykningspolitiet - UP
Utrykningspolitiet ble opprettet i 1937 i forbindelse med overgangen fra kommunalt til statlig politi. UP har en fast stab på 30 stillingshjemler, herunder 11 distriktsledere. I tillegg er det innbeordret 293 polititjenestemenn fra politidistriktene til tjeneste ute i de 11 UP-distriktene, som landet er inndelt i. Jf. nærmere omtale av den regionale inndeling i kap. 3.7.5. Budsjettet for 1999 er på 61 mill. UP var i utgangspunktet ment å skulle være en sentral enhet som skulle forsterke det enkelte politidistrikt etter behov. Enheten har etter hvert utviklet seg til å bli et trafikkpoliti, og har fått sine oppgaver definert ved instruks. UP har som oppgave å redusere antall trafikkulykker og forebygge lovovertredelser i trafikken. Herunder gis kontroll- og overvåkingsinnsats på landets hovedferdselsårer særlig prioritet. I henhold til instruksen har UP et særlig ansvar for kontroll med transport av farlig gods, støy og avgassforurensning fra kjøretøy, tunge kjøretøy, kjøre- og hviletidsbestemmelser, samt kjøretøy og personer som kan mistenkes for ulovlig bruk, transport, omsetning mv. av narkotika.
UP skal yte politidistriktene bistand til planlegging, tilretteleggelse og gjennomføring av trafikkinnsatsen, og de utfører også selv trafikktjeneste i de enkelte distrikter. UP skal også om nødvendig bistå politidistriktene i forbindelse med andre kriminalitetstyper enn trafikkforseelser. Sjefen for UP er ikke tildelt påtalekompetanse. De forseelser, og unntaksvis forbrytelser, som UP avdekker blir derfor forfulgt av det politidistrikt hvor forholdet er begått.
3.5.4 Den sentrale enhet for etterforsking og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet - ØKOKRIM
ØKOKRIM ble opprettet i 1989 i den hensikt å øke innsatsen mot lovbrudd på disse områdene. ØKOKRIM's budsjett for 1999 er på 55 mill. Enheten har 90 ansatte. Hovedoppgaven er således å etterforske, påtale og rettergangsføre straffesaker vedrørende alvorlig økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. ØKOKRIM har en stab på 90 stillingshjemler bestående av jurister, polititjenestemenn og sivilt ansatte med kompetanse innen data, økonomi etc. Staben er organisert i forskjellige team, som er kompetanse sammensatt etter fagområde, og er lokalisert til Oslo.
ØKOKRIM er både politienhet og statsadvokatembete. Innen sitt område kan enheten overta saker fra lokal påtalemyndighet og påbegynne etterforsking av eget tiltak, og den er da ved etterforsking og øvrige påtalefunksjoner underlagt Riksadvokaten. Statsadvokatene i ØKOKRIM; herunder enhetens leder, har generell påtalekompetanse for hele landet. Innen sitt saklige kompetanseområde har leder for enheten også myndighet som politimester. Administrativt er enheten underlagt Justisdepartementet. Enheten er videre bistands- og rådgivningsorgan for de enkelte politidistrikter, og skal virke for å styrke kompetansen hos disse. Enheten har også ansvar for kriminaletterretning på sitt område, og har i samarbeid med Justisdepartementet ansvaret for internasjonalt samarbeid innenfor arbeidsområdet.
3.5.5 Politiets datatjeneste - PD
Politiets datatjeneste ble opprettet i 1982, som et sentralt særorgan direkte underlagt Justisdepartementet med ansvar for utvikling, drift og vedlikehold av EDB-baserte informasjonssystemer for politi- og lensmannsetaten og eventuelt andre organer underlagt Justisdepartementet etter nærmere godkjenning. PD's oppgaver omfatter alle sider ved anvendelsen av EDB-baserte systemer, som planlegging, utvikling, iverksetting, drift, utstyrsanskaffelser og brukerstøttetjeneste for iverksatte systemer. I tillegg til oppgavene som sentralt rådgivings- og utviklingsorgan står PD for driften av de sentrale politiregistrene og tar seg av opplæring og brukerstøtte for hele politi- og lensmannsetaten.
PD disponerer for 1999 et budsjett på 118 mill kr og har en fast stab på 86 stillingshjemler bestående av administrativt, datateknisk og politiutdannet personell. I tillegg har PD innbeordret personell.
3.5.6 Politihøgskolen - PHS
Politiutdanningen ble bygd opp til en høgskoleutdannelse i 1992, men en sentral institusjon for politiutdannelse ble etablert allerede i 1919. PHS er lokalisert til Oslo og med en avdeling i Bodø. Høgskolen kan ikke anses som et ordinært politiorgan, men står i en særstilling i forhold til andre høgskoler, idet den er underlagt Justisdepartementet. Det er oppnevnt et styre for høgskolen. Rektor ved høgskolen er tilsatt på åremål. PHS har for 1999 et budsjett på 139 mill kr, og har 121,5 stillinger. I tillegg har PHS innbeordret personell.
PHS skal gjennomføre utdanning som gir den kompetansen ansatte i etaten trenger for å ivareta oppgavene de står overfor og vil komme til å stå overfor i nærmeste fremtid. Grunnutdanningen skal gi et bredt og solid grunnlag for å utføre de vanlig forekommende politioppgavene (generalist-oppgavene). Etter- og videreutdanningen skal gi de ansatte i etaten muligheter for å ajourføre, videreutvikle og utvide sin kompetanse og til å spesialisere seg innen forskjellige fagområder og innen ledelse. Videre skal høgskolen drive forskning og utviklingsarbeid, samt opplysningsarbeid.
3.5.7 Politiets materielltjeneste - PMT
Politiets materielltjeneste ble etablert i 1989, som en videreføring av Politiintendanturen - opprettet i 1940 for å forsyne politiet med ensartede uniformer. PMT's driftsbudsjett for 1999 er på 19 mill kr, og de har 44 ansatte. I tillegg har PMT ansvar for bevilgning på 95 mill kr til investering/anskaffelser og 31 mill kr til drift for politi- og lensmannsetaten. Videre er det bevilget 26 mill kr som er øremerket år 2000-problemet og skal benyttes til utskifting av telefonsentraler i ytre etat. PMT skal forestå den sentrale materiellforvaltning i politi- og lensmannsetaten og skal arbeide for en optimal utnyttelse av etatens materiell. Lederen for PMT rapporterer direkte til Justisdepartementet og har direktivmyndighet overfor politimestrene innenfor sitt ansvarsområde. PMT skal bistå politi- og lensmannsetaten innenfor oppgaver knyttet til blant annet planlegging og budsjettering av materiellanskaffelser, utvikling og forsøk av ulike typer materiell, og inspeksjon og kontroll av materiellforvaltningen. Fra 1995 har PMT også forestått utvikling og innkjøp av intendanturmateriell for fengselsvesenet og tollvesenet.
Materiellbehovet har de senere år vært økende, ikke minst på grunn av bemanningsøkninger og en viss omlegging av det operative virksomhetsmønsteret har også bidratt til større behov på materiellsiden. Kriminalitetsutviklingen stiller også større krav til materiell og sikkerhetsmessig utstyr.
PMT har administrasjon og lager på Jaren.
3.5.8 Statens innkrevingssentral - SI
Statens innkrevingssentral (SI) ble etablert ved kgl. res. av 19.1.89 og lokalisert til Mo i Rana. SI fikk ved opprettelsen som permanent forvaltningsorgan under Justisdepartementet ansvaret for å kreve inn, bøter, erstatninger, saksomkostninger og inndragninger. SI har disponerer for 1999 et budsjett på 103 mill kr, og har 212 ansatte. SI har gradvis utviklet seg til en innkrevingsenhet som benyttes av en rekke statlige organer til innfordring Av de krav som SI innkrever, og som ikke har tilknytning til politiets virksomhet kan nevnes vegadministrasjonsgebyr, tvangsmulkt etter statistikkloven, gammel bidragsgjeld (det vil si bidragssaker der det ikke lenger er løpende bidrag og der bidragspliktige står i gjeld til staten), skipskontrollgebyr, forsinkelsesgebyr etter aksjeloven og avgifter fra Produkt- og elektrisitetstilsynet.
SI benytter det ordinære namsmannsapparatet til tvangsinndrivelse der SI selv ikke har nødvendig myndighet.
3.5.9 Avslutning
I dette kapittel er nevnt de frittstående særorganer som er opprettet. Med hjemmel i politiloven § 16, 2.ledd er i tillegg enkelte politidistrikt gitt særorganfunksjoner innen enkelte områder. Oslo politidistrikts narkotikaseksjon er gitt bistandsansvar overfor andre politidistrikt under konkrete situasjoner. Likeledes skal politidistriktets beredskapstropp i spesifiserte situasjoner bistå andre distrikt. Det må også nevnes at det i Sør-Varanger er oppnevnt en Grensekommissær for å ivareta forskjellige oppgaver i relasjon til grenseavtalen mellom Norge og Russland. Han er formelt sett ikke en del av politi- og lensmannsetaten, men er underlagt Justisdepartementet. Videre vises til pkt 3.7.8. og 3.7.9, i neste kapittel 3.7, som omhandler regionale ordninger innen politiet.
3.6 Sysselmannen på svalbard
Ved lov om Svalbard av 17 juli 1925 nr 11 § 5 ble det bestemt at det på Svalbard skulle være en sysselmann på åremål, som oppnevnes av Kongen. Sysselmannen har samme myndighet som en fylkesmann. Han/hun er også politimester, notarius publicus og hjelpedommer for underretten.
For 1999 har sysselmannen via Justisdepartementet fått bevilget ca 60 mill kr. I tillegg har Miljøverndepartementet bevilget 2,05 mill kr, som Sysselmannens miljøavdeling disponerer til kulturminnetiltak.
Sysselmannens ansvarsområde og oppgaver er nærmere beskrevet i instruks gitt ved kgl res 20 april 1979. Her fremgår at sysselmannen skal være regjeringens øverste representant på øygruppen. Han/hun skal ivareta statens interesser på øygruppen med tilhørende territorialfarvann, herunder Norges rettigheter og forpliktelser etter traktat angående Spitsbergen av 9 februar 1920. Han/hun skal søke samordnet statens virksomhet der, og må holde seg orientert om den virksomhet som kan ha betydning for dette arbeidet. Han/hun skal virke til gagn og beste for Svalbard og i den forbindelse ta de initiativ han finner påkrevet. Sysselmannen utfører for øvrig de oppgaver som pålegges ham/henne i lov eller forskrift, eller ved særskilt bestemmelse av overordnet myndighet.
Fra 1 januar 1997 har embetet vært delt inn i 3 avdelinger, politi, miljøvern og administrasjon. I tillegg er det opprettet en stabsenhet som jobber på tvers av avdelingene. Ved utgangen av 1998 var 25 personer ansatt i åremålsstillinger hos Sysselmannen.
Sysselmannen er administrativt underlagt Justisdepartementet, men mottar faglige direktiv også fra fagdepartementene.
3.7 Regionale ordninger
Innenfor forskjellige fagfelt er det opprettet enkelte regionale ordninger med hjemmel i politilovens § 16, 2.ledd. Slike kan opprettes enten i forbindelse med et avgrenset tidsrom og for spesielle oppgaver, som eksempelvis OL på Lillehammer 1994, eller på fast basis for bestemte politigjøremål.
3.7.1 Landsdelsordningen
Landsdelsordningen ble etablert ved kgl.res. av 31.01.86. Hovedmålsettingen ved opprettelsen var å oppnå en bedre planlegging, tilrettelegging og koordinering av utnyttelsen av landsdelens samlede politiressurser. Landsdelene er ikke organisert som et eget forvaltningsnivå mellom politidistriktene og departementet, men ledes av politimestre fra utpekte politidistrikter. I motsetning til særorganene, må landsdelene fakturere de enkelte politidistrikter for den bistand de yter.
Landet er inndelt i fem landsdelspolitidistrikter:
Landsdel Østlandet (Oslo politidistrikt)
Landsdel Agder/Rogaland (Kristiansand politidistrikt)
Landsdel Vestlandet (Bergen politidistrikt)
Landsdel Midt-Norge (Trondheim politidistrikt)
Landsdel Nord-Norge (Troms politidistrikt)
Ved hver landsdel er det opprettet et stabselement med 6 - 12 faste stillingshjemler, samt noen midlertidige stillinger En politiinspektør forestår den daglige ledelse.
Det er gitt egen instruks for landsdelspolitimestrene 27.01.87, som trekker opp rammene for landsdelspolitimesterens oppgaver og virkeområde. Av instruksen fremgår at landsdelspolitimesteren i samarbeid med politimestrene skal planlegge, tilrettelegge og koordinere utnyttelsen av landsdelens samlede politiressurser for løsning av samordnede oppgaver i landsdelen. Videre skal landsdelspolitimesteren ta initiativ til utvikling og effektivisering av politiressursene i landsdelen. En annen hovedoppgave for landsdelspolitimesteren er plikten til å yte politimestrene i landsdelen bistand til å opprettholde orden, forfølge lovbrudd og utføre andre oppgaver som etter lov og sedvane påhviler politiet. Landsdelspolitimesteren er også landsdelsberedskapspolitimester og skal løse pålagte oppdrag i Politiets beredskapsplan mot terror-/sabotasjevirksomhet. De har administrativt/faglig ansvar for fagtjenestene; hundetjeneste, datatjeneste, sambandstjeneste og sjøtjeneste i landsdelene, samt at de i samarbeid med Utrykningspolitiet og politimestrene skal planlegge og samordne trafikktjenesten i landsdelen.
Riksrevisjonen foretok en analyse av landsdelsordningen basert på aktivitet/drift i 1991 av landsdelene Østlandet, Agder/Rogaland og Vestlandet. Riksrevisjonen konkluderte med:
«Denne gjennomgangen av landsdelsordningen viser altså at det stort sett er fagtjenestenes bistands- og opplæringsvirksomhet, samt øvrig opplæringsaktivitet politikamrene har hatt nytte av denne ordningen. I forhold til instruks for landsdelspolitimestrenes omfattende oppgaver er utbyttet meget begrenset, spesielt når en er klar over at fagtjenestene eksisterte før inndelingen i landsdeler ble foretatt. Mye av årsaken til at landsdelsordningen har fungert så lite tilfredsstillende skyldes imidlertid faktorer som begrensede ressurser, frafall av oppgaver som var tenkt tillagt landsdelsstabene, for lite behov og ingen reell utbygging av ordningen slik det var forutsatt. De oppgaver som blir tilfredsstillende ivaretatt av landsdelsstabene er for små til at landsdelsordningen bør opprettholdes i sin nåværende form. Dersom landsdelsordningen fortsatt skal eksistere må forholdene legges til rette for videre drift.»
På bakgrunn av det som fremkom i Riksrevisjonens rapport, ble det i februar 1996 nedsatt en arbeidsgruppe som skulle foreta en evaluering av landsdelsordningen. Av rapporten som ble avgitt 25.02.97 fremgikk at ordningen ikke hadde fungert etter forventningene. Rapporten fremkommer ikke med noen klar konklusjon av hvorfor den hittil ikke har fungert tilfredsstillende, men en av hovedinnvendingene synes å være at det ikke har vært politisk vilje til å gjennomføre landsdelsordningen fullt ut. Arbeidsgruppen som foretok evaluering av ordningen uttalte i sin rapport, at:
«Landsdelsordningens historie viser at samarbeidet og kontakten med Justisdepartementet har sviktet på svært mange måter. Både ressurstildeling, oppmerksomhet i det daglige arbeide og utviklingen av ordningen har til tider vært dårlig/skiftende fra departementets side. Dette må rettes på i en fremtidig ordning.»
Av konkrete tiltak pekes i rapporten blant annet på at Justisdepartementet bør vurdere om flere forvaltningsoppgaver kan legges til landsdelene/politidistriktene, behov for klarere retningslinjer for samordning av kriseberedskapstiltak i landsdelene, samt at det må vurderes om landsdelene bør tilføres midler som er øremerket for bistandsoppdrag i landsdelen.
3.7.2 Beredskapsinndelingen
Ved kgl.res. av 13. desember 1964 ble gitt bestemmelser om regional koordinering av politiets og sivilforsvarets beredskapsarbeid i fred, samt om oppnevnelse av rådgivere i krig for fylkesmenn og landsdelsledere i politi- og sivilforsvarsspørsmål.
Justisdepartementet ved Rednings- og beredskapsavdelingen har oppnevnt landsdelspolitimestrene som landsdelsberedskapspolitimestre. Som fylkesberedskapspolitimestre er følgende oppnevnt:
Politimesteren i Oslo (Oslo og Akershus fylker)
Politimesteren i Moss (Østfold fylke)
Politimesteren i Hamar (Hedmark fylke)
Politimesteren i Gudbrandsdal (Oppland fylke)
Politimesteren i Drammen (Buskerud fylke)
Politimesteren i Tønsberg (Vestfold fylke)
Politimesteren i Skien (Telemark fylke)
Politimesteren i Arendal (Aust-Agder fylke)
Politimesteren i Kristiansand (Vest-Agder fylke)
Politimesteren i Stavanger (Rogaland fylke)
Politimesteren i Bergen (Hordaland fylke)
Politimesteren i Sogn (Sogn og Fjordane fylke)
Politimesteren i Romsdal (Møre og Romsdal fylke)
Politimesteren i Trondheim (Sør-Trøndelag fylke)
Politimesteren i Inntrøndelag (Nord-Trøndelag fylke)
Politimesteren i Bodø (Nordland fylke)
Politimesteren i Troms (Troms fylke)
Politimesteren i Vadsø (Finnmark fylke)
3.7.3 Regioninndelingen av politiets overvåkingstjeneste
Ved kgl.res. av 16. desember 1994 ble det bestemt at POT organiseres i regioner hvor hver region ledes av den politimester som departementet bestemmer. POT er inndelt i syv regioner (åtte medregnet Sysselmannen på Svalbard, som hører direkte inn under overvåkingssentralen i overvåkingsspørsmål). Politimesteren i det distrikt som er utpekt som regionansvarlig leder overvåkingstjenesten i regionen. Han har ansvar for å lede, samordne og motivere overvåkingstjenesten i regionen. De regionansvarlige distrikt skal også innberette alle forhold av overvåkingsmessig betydning til overvåkingssentralen, samt organisere et sentralarkiv for regionen. Den lokale politimester er ansvarlig for overvåkingstjenesten i sitt distrikt, men alle forhold av betydning skal innberettes til regionsdistriktet.
Landet er inndelt i regionene:
Region Østlandet Øst (Romerike politidistrikt)
Region Østlandet Vest (Asker og Bærum politidistrikt)
Region Sørlandet (Kristiansand politidistrikt)
Region Vestlandet (Bergen politidistrikt)
Region Midt-Norge (Trondheim politidistrikt)
Region Nordland og Troms (Bodø politidistrikt)
Region Finnmark (Sør-Varanger politidistrikt)
Ansvaret for overvåkingstjenesten i Oslo politidistrikt ivaretas av overvåkingssentralen, som for øvrig har et nært samarbeid med politimesteren i Oslo.
«Politiets overvåkingstjeneste» NOU 1998:4 har vært på høringsrunde og er nå under behandling i departementet.
3.7.4 Avhørskamre i asylsaker
Våren 1990 ble det innført nye rutiner for arbeidet med asylsaker i politiet, jf. Justisdepartementets rundskriv G-74/90 av 10. april 1990. Seks politidistrikter ble utpekt som avhørskamre og gitt ansvar for hver sin gruppe politidistrikter, men med unntak for Oslo som bare har ansvar for eget distrikt. De øvrige avhørspolitikamrene har ansvar for å foreta avhør og nødvendig etterforskning av asylsakene som oppstår hos politidistriktene i sitt område. Når asylsøkere henvender seg til de lokale politidistriktene, skal disse oversende asylsøkeren til det aktuelle avhørspolitikammer. Avhørspolitikamrene overtar derved saken og påser at registrering av søkeren er korrekt utført, og foretar etterforskning av saken før den oversendes Utlendingsdirektoratet for avgjørelse. Oppfølging av eventuelle vedtak tilligger også avhørspolitikamrene.
Asker og Bærum politidistrikt har et riksdekkende ansvar for koordinering av effektuering av vedtak om uttransportering, men med unntak for Oslo politidistrikt som har det fullstendige ansvar for utlendingssaker i sitt distrikt. I forbindelse med flytting av hovedflyplassen til Romerike er endringer i fordelingen av disse oppgaver under utredning, men ny oppgavefordeling antas tidligst gjennomført i år 2001.
Justisdepartementet har utpekt seks avhørspolitikamre:
Oslo politidistrikt (Oslo)
Asker og Bærum politidistrikt (Halden, Sarpsborg, Fredrikstad, Moss, Follo, Romerike, Kongsvinger, Hamar, Østerdal, Gudbrandsdal, Vestoppland, Ringerike, Drammen, Kongsberg, Nord-Jarlsberg, Tønsberg, Sandefjord, Larvik, Skien, Telemark, Notodden, Rjukan og Kragerø)
Kristiansand politidistrikt (Arendal og Vest-Agder)
Stavanger politidistrikt (Rogaland og Haugesund)
Bergen politidistrikt (Hardanger, Hordaland, Sogn og Fjordane)
Trondheim politidistrikt (Sunnmøre, Nordmøre, Romsdal, Uttrøndelag, Inntrøndelag, Namdal, Helgeland, Rana, Bodø, Narvik, Lofoten og Vesterålen, Senja, Troms, Vestfinnmark, Vardø, Vadsø og Sør-Varanger)
I 1998 ble det av avhørskamrene behandlet totalt 8 373 saker, mot 2 271 i 1997. Sakene for 1998 fordelte seg på avhørskamrene; med 3 067 på Oslo, 4 235 på Asker og Bærum, 294 på Kristiansand, 287 på Stavanger, 278 på Bergen og 212 på Trondheim.
I desember 1997 ble det besluttet av Regjeringen at avhør i utlendingssaker ikke lenger skal utføres av politiet, men skal overføres til Utlendingsdirektoratet. Dette er ennå ikke iverksatt.
3.7.5 Utrykningspolitiet - UP
Landets politidistrikter er inndelt i 11 UP-distrikter og med en fast ansatt politiavdelingssjef for hvert distrikt. Han har ansvaret for den daglige tjeneste. Viser til omtale av Utrykningspolitiet i punkt 3.5.3. Politidistriktene er gitt følgende inndeling:
Follo, Fredrikstad, Halden, Moss og Sarpsborg
Hamar, Kongsvinger, Romerike og Østerdal
Gudbrandsdal og Vestoppland
Asker og Bærum, Drammen, Kongsberg og Ringerike
Kragerø, Larvik, Nord-Jarlsberg, Notodden, Rjukan, Sandefjord, Skien, Telemark og Tønsberg
Arendal, Haugesund, Kristiansand, Rogaland, Stavanger og Vest-Agder
Bergen, Fjordane, Hardanger, Hordaland og Sogn
Nordmøre, Romsdal og Sunnmøre
Inntrøndelag, Namdal, Trondheim og Uttrøndelag
Bodø, Helgeland, Lofoten og Vesterålen, Narvik og Rana
Senja, Sør-Varanger, Troms, Vadsø, Vardø og Vestfinnmark
3.7.6 Polititjeneste knyttet til miljøkriminalitet/naturoppsyn m.v.
Landsdelspolitimesteren i Nord-Norge har, som en prøveordning fått ansvaret fra 01.01.99 for å samordne polititjeneste i forbindelse med reindriftsnæringen og naturoppsyn i Nord-Troms og Finnmark. Reinpolititjenesten er organisert med faste polititjenestemenn og en koordinator.
Justisdepartementet iverksatte ordningen ved en instruks av 10.11.98 som regulerer polititjeneste knyttet til miljøkriminalitet og naturoppsyn, tverretatlig samarbeid mv. Ordningen skal evalueres etter ett år.
3.7.7 Norsk kontinentalsokkel og økonomisk sone
Stavanger, Nordmøre, Helgeland og Troms politidistrikter er pålagt et særskilt ansvar for etterforsking av kontinentalsokkelsaker. Stavanger politidistrikt er også tillagt et bistandsansvar ved politietterforsking av slike saker.
Ved utøvelse av politimyndighet i kontinentalsokkelsaker er landet inndelt mellom de fire politidistriktene i områder:
Stavanger politidistrikt: Sør for 62. Breddegrad
Nordmøre politidistrikt: Mellom 62. Breddegrad og 65.breddegrad 30 minutter.
Helgeland politidistrikt: Mellom 65.breddegrad 30 minutter og 67. breddegrad.
Troms politidistrikt: Nord for 71. breddegrad, samt i havområdene utenfor Svalbards territorialfarvann.
Koordineringsbehov ved planlegging og utøvelse av den forebyggende politioperative virksomhet i forbindelse med. med forebyggende tiltak mot mulige anslag mot fangst av sel, vågehval etc., overvåkes og ivaretas av:
Politimesteren i Troms: nord for 65. breddegrad 30 minutter
Politimesteren i Stavanger: syd for 65. breddegrad 30 minutter.
Vedrørende påtalemyndighet i disse saker vises til omtale i pkt. 6.2.om statsadvokatembetene.
3.7.8 Hovedredningssentraler - HRS
Det er to hovedredningssentraler som leder redningstjenesten i hver sin landsdel:
Bodø: nord for 65.breddegrad og landområdet fra og med. Helgeland politidistrikt og nordover, samt Sysselmannen på Svalbard.
Stavanger: sør for 65.breddegrad og landområdet sør for Helgeland politidistrikt.
Lederne av hovedredningssentralene er politimestrene i Bodø og Stavanger. Den daglige ledelse ved hver av sentralene forestås av en redningsinspektør, som har ansvaret for en fast stab av redningsledere og administrativt personell.
3.7.9 Sivilforsvaret
Landet er inndelt i 40 sivilforsvarskretser med en politimester oppnevnt som kretssjef for hver av disse. Sivilforsvarskretsene følger inndelingen av de eksisterende politidistrikt, men slik at en krets flere steder omfatter flere politidistrikter.
3.7.10 Avslutning
I dette kapittelet er dagens organisering av politi- og lensmannsetaten mv. i Norge presentert, samt samarbeidende og/eller tilstøtende organer utenfor politiet. I neste kapittel redegjøres organiseringen i de andre nordiske landene. Tidligere eller pågående omorganiseringsprosesser i de respektive land omtales spesielt.