6 Begrepet «kontrollspenn» - i teori og praksis

Notat av spesialrådgiver Mette Haarstad, Statskonsult Februar 1999

6.1 Bakgrunn

I diskusjoner omkring utforming og endring av formelle organisasjonsstrukturer blir begrepet «kontrollspenn» ofte brakt på bane. Ofte råder det imidlertid en viss usikkerhet både om begrepets innhold, og om og hvordan det kan brukes som et nyttig hjelpemiddel i praksis.

Hensikten med dette notatet er å bidra til en begrepsmessig avklaring ved å redegjøre kort for

• begrepet og dets historiske forankring i organisasjonsteorien

• hvordan det har vært utbredt og brukt som et generelt normativt prinsipp

• kritikk som har vært reist mot prinsippet og de forutsetninger det hviler på

• noen empiriske studier /dokumentasjon som viser hvordan det faktiske kontrollspennet i ulike organisasjoner har variert i praksis

• noen sentrale faktorer som bør legges til grunn ved vurdering av størrelsen på kontrollspennet i en gitt situasjon.

6.2 Begrepets innhold, teoretiske forankring og utbredelse

6.2.1 Innhold

Definisjon: «Med kontrollspenn menes antallet underordnede som rapporterer til en enkelt leder.» Begrepet dreier seg med andre ord om hvor mange underordnede en leder kan ha uten at det skaper kommunikasjons- og koordineringsproblemer.

Dette spørsmålet står i direkte sammenheng med antallet hierarkiske nivåer i en organisasjon og vil derfor bidra til å avgjøre om formen på organisasjonspyramiden blir spiss eller flat. Kontrollspennbegrepet har derfor stått sentralt, særlig i eldre organisasjonslitteratur, og det har vært skrevet kilovis med litteratur om temaet. Men meningene har vært svært delte 1.

6.2.2 Ideen om kontrollspenn har røtter i klassisk organisasjonsteori

Historisk har ideen om kontrollspenn sine røtter i det man gjerne omtaler som klassisk organisasjonsteori. Grovt sett besto den tradisjonelle skolen av to- tre grupperinger, som sammen dominerte mesteparten av tenkningen omkring organisasjoner fra århundreskiftet og helt frem til 1950-tallet.

Den administrative skolen, med franskmannen Henri Fayol, som først publiserte sine ideer i 1916 2, var særlig opptatt av formell autoritet og i realiteten den rollen direkte kontrolleller tilsyn med de ansatte spiller i organisasjoner. Disse forfatterne populariserte begreper som kontrollspenn,enhetlige kommandolinjer fra topp til bunn ogenhetsledelse, dvs. prinsippet om at en underordnet bare skulle ha en sjef. Scientific Management med amerikaneren Fredrich Taylor (først publisert i 1916) og tyskeren Max Weber (1864-1920) ga fra hver sin side av Atlanteren vektige bidrag til den klassiske organisasjonsteorien. Begge var opptatt av standardiseringav arbeidet gjennom hele organisasjonen. Taylor ved å vektlegge programmering av arbeidsoperasjonene, Weber ved den vekt han la på formalisering gjennom regler, jobbeskrivelser og opplæring. Gjennom disse tre grupperingenes dominans kom synet på organisasjonsstruktur i stor grad å være preget av et sett med formelle, standardiserte arbeidsrelasjoner bygget rundt et fasttømret system av formell autoritet.

Felles for den klassiske skolen var bl a:

• troen på at det var ønskelig og mulig å finne frem til allmenngyldige prinsipper om den beste måten å organisere på

• vektlegningen av de formelle sidene av organisasjonen

• synet på organisasjoner som mekaniske innretninger, som liksom en maskin kunne rigges til med rasjonelle og til dels vitenskapelige metoder

• synet på lederen som en allvitende og allmektig farsfigur

• et menneskesyn som understreket behovet for direkte kontroll og tilsyn med den enkelte medarbeider

• fokus på den koordinering som utøves fra toppen av hierarkiet.

Idealene som ble lagt til grunn var ofte hentet fra militærvesen og ingeniørfag, og referansepunktene ut i arbeidslivet var ikke sjelden større masseproduserende industriforetak som den gang hadde sin glanstid. Det er mot dette bakteppet vi må vurdere opphavet til begrepet kontrollspenn og hvilken utbredelse og gjennomslag det har fått.

6.2.3 Bred utbredelse og status som normativt prinsipp: «Jo mindre, jo bedre!»

Kontrollspennbegrepet fikk etter hvert karakter av et allmenngyldig prinsipp som anga det ideelleantall underordnede en leder kunne håndtere. Det vil si at istedenfor å brukes som et nøytralt begrep for diagnostisering og analyse, ble kontrollspenn anvendt og utbredt som en normativ regel som kunne brukes overalt. Poenget er at det oppsto en slagsidei bruken av begrepet som gikk i favør av et lite kontrollspenn. Normen om at spennet skulle være minst mulig, fikk bred tilslutning i vide kretser, både blant teoretikere og praktikere. Prinsippet fikk dermed status som «standardisert oppskrift » på den bestemåten å organisere på.

Det var mye diskusjon omkring det «magiske» tallet og anbefalingene varierte, som oftest fra 3, til 5 eller 7. Den amerikanske teoretikeren og management-konsulenten Lyndall Urwick, som var en av de ivrigste forkjemperne for kontrollspenn som prinsipp, mente at det ideelle antallet (for toppledere) var 4 og at det ikke burde overstige 5 eller 6. Begrunnelsen for dette valget var dels bekymringer for lederes, særlig topplederes, voksende arbeidsbyrde og dels innebygde begrensninger i menneskets kognitive kapasitet. Men Urwick var også opptatt av å fremelske lederskap. En virkelig leder må ha en løpende, nær og personlig kontakt med alle sine underordnede. Som svar på kritikk modifiserte Urwick sitt syn noe ved å understreke at et kontrollspenn på maksimalt 6 først og fremst gjelder når oppgavene henger tett sammen, slik at det er behov for hyppig kontakt og samarbeid mellom de underordnede. Videre hevdet han at jo mindre ansvar de underordnede har, jo lettere er det å håndtere et større kontrollspenn enn regelen tilsier. Denne nyanseringen fra prinsippets mest kjente talsmann synes imidlertid i liten grad å ha påvirket den populære versjonen av begrepet, nemlig som en generell regel som kan anvendes i alle situasjoner.

Som et uttrykk for tallfikseringen rundt kontrollspennbegrepet, kan det også nevnes at det ble utarbeidet matematisk bevis for at et lite kontrollspenn var det korrekte (Graicunas, publ. 1933).

Dette arbeidet var basert på det syn at ledere også må forholde seg til de interpersonlige relasjonene mellom alle medlemmene i den gruppen de leder. Formelen beviste at disse relasjonene øker mer enn proporsjonalt med antallet underordnede og at det maksimale tallet derfor bør være 6.

Ifølge Urwick (1956) ble kontrollspenn først lansert som et normativt prinsipp ved et foredrag i Taylor-foreningen i 1922. Og det var i den formen det ble allment kjent og vant stor utbredelse i de kommende tiår. Det ble i mange bedrifter et mål i seg selv å redusere kontrollspennet for å vise at man var en moderne og strømlinjeformet organisasjon. Årsakene til at prinsippet vant så stor utbredelse kan dels forklares ved at det hadde et kvantitativt aspekt ved seg og derfor lett lot seg omforme til forslag til konkrete organisasjonsendringer. Dels samsvarte det godt med de mer allmenne tanker man i denne perioden hadde om organisasjon og ledelse.

6.3 Fra en klassisk til en situasjonsbestemt tilnærming til kontrollspennbegrepet

6.3.1 Kritikk av prinsippet og de forutsetninger det hviler på

I tiårene etter annen verdenskrig ble det reist mange kritiske spørsmål om hvilken betydning «kontrollspenn» egentlig har i teorien om organisasjoner.

Kritikken av kontrollspennprinsippet kom både fra teoretikere og praktikere og var av ulik karakter. Dels var det i noen tiår før og etter annen verdenskrig mye debatt om det optimale tallet og om de problemene et lite kontrollspenn skaper i en organisasjon. Dels ble det reist kritikk mot selve begrepet og det teoretiske fundamentet det hvilte på. Talsmenn for et stort kontrollspenn bidro på sin måte til en ny dogmatisme rundt begrepet ved å opprettholde troen på at det var mulig å komme frem til generaliserbare regler om «den beste løsningen». Tilhengere av mer situasjonsbestemte tilnærminger til spørsmålet om hvordan organisasjonsstrukturer bør designes, utfordret på 60- og 70-tallet sentrale antakelser hos både tilhengere og motstandere av det klassiske kontrollspennprinsippet.

6.3.2 Kritikk av såkalte administrative prinsippers holdbarhet

Herbert Simon rettet allerede på 40-tallet kraftig skyts mot de såkalte «administrative prinsippene», som da dominerte organisasjonsteorien, ved å hevde at de i realiteten ikke var noe annet enn «ordspråk», som aldri var blitt vitenskapelig testet. Han påpekte at disse såkalte prinsippene gjerne opptrådte i par som var innbyrdes motstridende. Prinsippet om et lite kontrollspenn står i direkte motsetning til prinsippet om å holde antallet nivåer en sak må passere gjennom, på et minimum. Sistnevnte prinsipp står igjen i motsetning til kravene om spesialisering og til kravene om en enhetlig kommandolinje fra topp til bunn osv. Simon hevdet at innen rammene av de rådende administrative prinsipper, ville både en økning og reduksjon av kontrollspennet ha uønskede effekter, og han mente derfor at det var villedende å angi et bestemt optimalt tall. Forkjemperne for et lite spenn hadde aldri gitt en fullgod forklaring på det tallet de landet på, og prinsippet om kontrollspenn bidro ikke i seg selv til å kaste lys over dette grunnleggende spørsmål (Simon, 1976).

Simons hovedanliggende var å påpeke at den daværende administrasjonsteori led av svakheter som overforenkling og overflatiskhet. Men hans spesielt kritiske omtale av kontrollspenn bidro til å sette prinsippet i et tvilsomt lys som kom til å vedvare. Hovedproblemet var ifølge Simon at noe som egentlig var kriterier for å beskrive en administrativ situasjon, ble behandlet som prinsipper uten operasjonelle definisjoner. Løsningen måtte være å balansere gjensidig utelukkende fordeler opp imot hverandre og det overordnede kriteriet i en slik vurdering måtte være hensynet til hele organisasjonens effektivitet. Han etterlyste mer empirisk forskning som etter hvert kunne bidra til et sikrere grunnlag for å gi vekt til de ulike kriteriene.

6.3.3 Ulike argumenter for et større kontrollspenn

6.3.3.1 Nye perspektiver på organisasjon og ledelse

Human relations-bevegelsen utfordret på 50- og 60-tallet den klassiske skolens vektlegging av formelle strukturer og satte fokus på de menneskelige og uformelle sidene ved organisasjonsstrukturer. Denne skolen var opptatt av de psykososiale skadevirkningene av standardisering og direkte kontroll og tilsyn med de ansatte. Implisitt i skolens ideologi lå en grunnleggende mistillit til det kontrollbehovsom man antok var hovedmotivet bak idealet om et lite kontrollspenn. Søkelyset ble satt på motivasjon, selvrealisering og arbeidsmiljø. En oversentralisering av autoritet ble ansett som et hinder for medvirkning og større bedriftsdemokrati. Desentralisering ble et middel for å oppnå mer menneskevennlige strukturer, særlig for arbeideren på fabrikkgulvet.

6.3.3.2 Endringer i lederadferd og synet på ledelse

Andre kritikere understreket hvordan endringer i beslutningspraksis og ledelsesstil i tiårene etter krigen har påvirket kontrollspennprinsippet. Lederen som den «allmektige» og allvitende farsfiguren er delvis blitt erstattet med lederteamet og nye beslutningspraksiser vokser frem i konkurranse med de tradisjonelt hierarkiske. Denne utviklingen har fullstendig endret hele kommunikasjons- og kontaktmønstret innen organisasjoner, og dermed også de forutsetningene kontrollspennteorien hviler på. Med fremveksten av den nye lederstilen var kontrollspennbegrepet i ferd med å bli like avlegs som kontroll i form av direkte ordregivning, ble det hevdet (bl a Souhainen,1955, i Pfiffner og Sherwood, 1971).

6.3.3.3 Effektivitetsproblemer knyttet til et lite kontrollspenn

Mye av kritikken mot kontrollspennprinsippet tok utgangspunkt i de effektivitetsproblemene man mente oppstod som en følge av et lite kontrollspenn. De viktigste ankepunktene var:

• En økning av antall hierarkiske nivåer i organisasjonen, som bidrar til økt byråkratisering, tregere kommunikasjons- og informasjonsflyt samt problemer som informasjonssiling og forvrengning mellom nivåene

• Jo mindre kontrollspenn, jo flere uproduktive administrative roller (som ikke er direkte involvert i produksjonen. For å rettferdiggjøre dette må kostnadene ved flere lederstillinger balansere mot den effektivitetsøkning man antar vil følge av økt vertikal spesialisering (Galbraith, 1977)

• Direkte kontroll med arbeidstakerne påvirker arbeidsprestasjoner i negativ retning

Det ble hevdet at en økning av kontrollspennet vil forhindre ledere fra å hengi seg til uheldige tilbøyeligheter av ulik art: direkte kontroll eller overvåking, avhengighet av overordnede og for tett involvering med underordnede. En slik lederadferd kan være fristende utfra kortsiktige fordeler, men ville skade den langsiktige effektiviteten (Blau og Scott, 1962).

6.3.3.4 Ny slagside mot stort kontrollspenn og flate strukturer: «Jo større, jo bedre !«

En av de mest kjente og siterte talsmenn for et stort kontrollspenn begrunnet sitt standpunkt ut fra et human-relations perspektiv på organisasjoner. Sosiologen James Worthy 3 var opptatt av arbeidsmoral og understreket behovet for å bygge inn selvtillit og selvstendighet i mellomlederstillingene. Han argumenterte med at et lite kontrollspenn frarøver de underordnede muligheten til å prøve og feile og avskjærer dem derfor fra deres viktigste kilde for læring. Flate strukturer ville derimot nærmest garantere reell desentralisering av administrative prosesser: Ledere med mange underordnede får ikke tid til å henge seg opp i trivialiteter, og de ansatte blir oppmuntret eller tvunget til å strekke seg mot grensene av sin kompetanse eller enda lenger (Worthy, 1950). Worthy publiserte sine » kjetterske» synspunkter på 50-tallet, og fikk mye oppmerksomhet som den mest kjente og iherdige forkjemper for et stort kontrollspenn på topp- og mellomledernivå. Hovedbegrunnelsen var å tvinge frem økt delegering og desentralisering (Pfiffner og Sherwood 1971, Mintzberg 1979).

Desentralisering og flate strukturer fikk fra 60- og 70-tallet mange tilhengere, og en økning av kontrollspennet ble i mange tilfelle brukt som virkemiddel og konkret endringsstrategi. 4 Slik oppstod det etter hvert en ny normativ slagside i bruken av begrepet, men denne gangen med motsatt fortegn. Det nye idealet var jo større, jo bedre ! Når stort kontrollspenn ble lansert som et generelt organisasjonsprinsipp, var det duket for en ny dogmatisme som var minst like unyansert som den tradisjonelle bruken av begrepet.

6.3.4 Kritikk av koplingen mellom kontrollspennbegrepet og direkte kontroll - noen situasjonsorienterte tilnærminger

6.3.4.1 Flate strukturer innebærer ikke nødvendigvis desentralisering

En underliggende premiss i debatten om det optimale kontrollspennet var forestillingen om at flate strukturer var mer desentraliserte og dermed mer demokratiske. Et stort kontrollspenn ville hindre lederen i å føre direkte tilsyn med de underordnede og dermed sikre dem en større grad av autonomi.

Sosiologen Charles Perrow utfordret på 70-tallet denne populære oppfatningen av fordelene knyttet til flate strukturer og ville bidra til et mer nyansert syn på styrkene i hierarkiske strukturer slik de var beskrevet i Webers klassiske byråkratiteori. Med utgangspunkt i et maktperspektiv angrep han holdbarheten i den utbredte antakelsen om at sentraliseringen av makt øker med antallet hierarkiske nivåer. Perrow tok til orde for det motsatte, nemlig at et stort kontrollspenn kunne anses som motvilje mot å delegere og derfor innebære en sterkere sentralisering av makt enn et lite. Han falt imidlertid ikke tilbake til et forsvar for et lite kontrollspenn som prinsipp, og hans synspunkter innebærer en vesentlig nyansering i synet på begrepet.

Ifølge Perrow var hovedproblemet at begrepet hadde vært for tett koplet sammen med behovet for direkte kontroll av underordnede. For å komme videre i debatten måtte kontrollspennbegrepet vurderes uavhengig av graden av direkte kontroll. En organisasjon kan utøve kontroll enten ved hjelp av direkte tilsyn eller ved hjelp av regler, rutiner og profesjonell ekspertise. Kontrollen kan derfor være direkte eller indirekte både ved et bredt og et smalt kontrollspenn. For å løse dette dilemmaet argumenterte Perrow for at en måtte skille mellom ulike typer organisasjoner og situasjoner. I en gitt kontekst kan et kontrollspenn på for eksempel 10 innebære tett oppfølging, mens det i en annen kan gi de ansatte stor selvstendighet til selv å løse oppgavene. Behovet for tett oppfølging og kontroll er avhengig av en rekke andre faktorer og er derfor et sammensatt spørsmål som det ikke fins generelle svar på (Perrow, 1986).

6.3.4.2 Direkte kontroll er bare en av flere kontroll- og koordineringsmekanismer

Organisasjonsteoretikeren Henry Mintzberg (1979, 1983, 1988 og 1995) har i en rekke arbeider omhandlet formell organisasjonsstruktur og som et ledd i dette også drøftet spørsmålet om kontrollspenn. I sin tilnærming må Mintzberg sies å tilhøre den situasjonsbestemte skole (contingency-theory), dvs det grunnsynet at struktur er avhengig av og reflekterer en rekke interne og eksterne forhold ved organisasjonens situasjon: alder, størrelse, oppgavenes art og produksjonssystem, omgivelsenes kompleksitet og endringstempo m.v. Mintzbergs utgangspunkt er at litteraturen om formell struktur ikke tar tilstrekkelig hensyn til hvordan organisasjoner egentlig fungerer.

Struktur dreier seg om arbeidsdeling og koordinering. Koordineringsmekanismene er de mest grunnleggende elementene i strukturen; de er «limet» som holder organisasjonen sammen. Mintzberg (1988) identifiserer seks slike mekanismer:

1. Gjensidig tilpasning

2. Direkte kontroll eller tilsyn (direct supervision)

3. Standardisering av arbeidsprosesser (f.eks ved prosedyrer og regelstyring)

4. Standardisering av resultater/resultatkrav (for eksempel ved mål-og resultatstyring)

5. Standardisering av kompetanse

6. Standardisering av normer (ved sterk bedriftskultur eller korpsånd)

Alle mekanismene vil i større eller mindre grad være virksomme i alle organisasjoner, men poenget er at i de fleste organisasjoner vil en av mekanismene være dominerendeog inngå i grunnlaget for å bestemme hva slags konfigurasjon eller organisasjonstype det er snakk om.

I likhet med Perrow påpeker Mintzberg det uheldige i at kontrollspennbegrepet i den klassiske litteraturen nesten utelukkende har vært forbundet med bare en av de seks grunnleggende koordineringsmekanismene, nemlig direkte kontroll. Fokuset på lederens kontroll er malplassert og avsporende, siden behovet for kontroll bare er en av mange faktorer som avgjør hvor mange stillinger som bør inngå i hver organisatorisk enhet. Mintzberg forkaster bruken av selve begrepet siden det gir slike misvisende språklige assosiasjoner, og erstatter det med «størrelse på enheter» (unit size).

Mintzberg hevder videre at en nærmere analyse av de ulike koordineringsmekanismene og de syv konfigurasjonene eller ulike organisasjonstypene som fremtrer på grunnlag av dem gir den beste forklaringen på de mange variasjonene i «kontrollspennet » eller størrelsen på enheter som er dokumentert i ulike empiriske studier eller observert i reelle organisasjoner. Han oppsummerer sine konklusjoner i to grunnleggende påstander:

• Jo større bruk av standardisering, jo større kontrollspenn

• Jo større behov for gjensidig tilpasning, jo mindre kontrollspenn

6.3.5 Studier av kontrollspennet i praksis

Gjennom flere tiår var det mye og til dels opphetet debatt om det klassiske prinsippet. Likevel fantes det lenge få empiriske studier og seriøs analyse av det faktiske kontrollspennet i ulike organisasjoner.

Noen tidlige studier og dokumentasjon av kontrollspenn i praksis (gjennomført i USA) understøttet det klassiske prinsippet ved å påvise et gjennomsnittlig kontrollspenn på 6 for toppledere (bl.a referert i Pfiffner og Sherwood,1971). Men også eksempler som avvek sterkt fra regelen ble trukket frem, f eks butikkjeden Sears & Roebuck, hvor over 100 oppkjøpere rapporterte til en overordnet og Bank of America, hvor over 600 filialer rapporterte direkte til hovedkvarteret.

På basis av den litteraturen som danner grunnlag for dette notatet, får man inntrykk av at det faktiske kontrollspennet, som ble dokumentert i ulike surveys og andre undersøkelser, gjennomgående hadde en tendens til åvære større enn det klassiske prinsippet anbefalte(bl a Dale, 1952). Prinsippets forsvarere innrømmet for øvrig at det ofte ble brutt i praksis på alle nivåer i bedriftene, men tilskrev dette menneskelige svakheter som statusbehov og tendenser til emperiebygging. Dessuten ble det hevdet at slike avvik fra regelen som oftest hadde sammenheng med store ledelsesmessige problemer (Urwick, 1956).

Hovedinntrykket er imidlertid først og fremst at undersøkelsene dokumenterer store variasjoneri det faktiskekontrollspenneti praksis. Enkelte surveys rapporterer om variasjoner fra 0 til 127 (i Galbraith, 1995). Videre er det verdt å nevne at empiriske studier påviste at det ikke er noen direkte sammenheng mellom størrelsen på kontrollspennet og den grad av direkte kontroll som underordnede blir utsatt for(bl.a Bell, 1967).

Et banebrytende forskningsprosjekt når det gjaldt å finne frem til faktorer som påvirker kontrollspennet, ble gjennomført i England på begynnelsen av 60-tallet (Woodward, 1965).Også i denne undersøkelsen ble det kartlagt store variasjoner i kontrollspennet, som verken lot seg forklare ved bedriftens størrelse, bransjetype eller forretningsmessige suksess. Den faktoren som best forklarte disse (og andre strukturelle) variasjoner fant Woodward i det tekniskeproduksjonssystemet, idet bedrifter med likeartet produksjonssystem også syntes å ha organisasjonsstrukturer med klare likhetstrekk.

Produksjonssystemene ble i denne studien inndelt i tre hovedkategorier: Masseproduksjon (etter samlebåndsprinsippet), stykkproduksjon (skreddersøm) og prosessindustri (kontinuerlig og i høy grad automatisert produksjon av olje, kjemikalier o.l.) Det viste seg at topplederes kontrollspenn var størst i prosessindustri (gjennomsnitt på 10), minst i stykkproduksjon (gjennomsnitt på 4), mens masseproduksjon kom nærmest det klassiske prinsippet (gjennomsnitt på 7). På mellomledernivå var kontrollspennet størst i stykkproduksjon, men hadde en tendens til å bli mindre jo mer avansert produksjonssystemet var. Førstelinjelederes kontrollspenn var veldig stort i masseproduksjon, relativt lite i stykkproduksjon og minst i prosessindustri.

I sin analyse la forskerne vekt på at prosessindustrien hadde de mest avanserte metodene og en høyere andel spesialutdannet personale på alle nivåer. Særpreget ved strukturen i disse bedriftene var et stort kontrollspenn i toppen, men lite på det operative nivået, dvs det stikk motsatte mønsteret av det vanlige i masseproduksjon. Teknisk kompleksitet bidro ikke bare til å øke topplederes kontrollspenn, men ble også satt i sammenheng med:

• antallet ledernivåer økte i avdelinger involvert direkte i produksjonen

• større bruk av lederteam i prosessindustri, slik at topplederes rolle i større grad ble å lede et felles beslutningsorgan enn selv å opptre som autoritære beslutningstakere

• antallet ledere i forhold til antall ansatte økte og de hadde bedre formelle kvalifikasjoner; også antallet støtte- og administrativt personell økte i forhold til dem som var direkte involvert i produksjon

Selv om denne studien påviste en klar empirisk sammenheng mellom det tekniske produksjonssystemet og kontrollspennet, ble det også dokumentert betydelige individuelle variasjoner i lederes vilje og evne til å delegere myndighet og ansvar. Forekomsten av delegering var likevel størst i de mest avanserte tekniske systemene.

Denne undersøkelsen viste videre at de generelle administrasjonsprinsippene, herunder prinsippet om kontrollspenn, bare passet med virkeligheten i en avgrenset del av industrien, nemlig i standardisert masseproduksjon. Likevel er det denne typen bedrifter som har vært fremholdt som ideal og generelt mønster i store deler av den klassiske organisasjonslitteraturen. Studien ga derfor bred empirisk støtte til en mer situasjonsbestemt tilnærming til organisasjoner, herunder også kontrollspennbegrepet.

Woodwards resultater har fått støtte i senere studier. Dette gjelder både tendensen til at kontrollspennet blir mindre når oppgavenes kompleksitet og usikkerhet øker og når medarbeidernes kvalifikasjoner blir høyere (bl.a. Blau, 1968) samt at antallet ledere i forhold til ansatte blir større jo bedre kvalifikasjoner de ansatte har. Denne tendensen bør ikke tolkes som et uttrykk for økt kontrollbehov i slike organisasjoner, men snarere betraktes som forsøk på å forbedre informasjonsformidlingen og øke kapasiteten til å fatte vanskelige beslutninger (bl. a Bell, 1967 og Galbraith, 1977).

6.3.6 Oppsummering: En situasjonsbestemt tilnærming er eneste farbare vei. «Det fins ingen allmenngyldige svar!»

Kontrollspennbegrepet har røtter i klassisk administrasjonsteori og er blitt viet stor oppmerksomhet særlig i eldre organisasjonsteori. I lang tid var begrepet nærmest synonymt med et generelt prinsipp om at kontrollspennet skulle være minst mulig og ikke overskride 6 underordnede. Det var mye debatt om det optimale antallet uten at teoretikerne kunne bli enige og empiriske studier omkring spørsmålet var lenge en mangelvare. Pendelen svingte etter hvert i motsatt retning slik at det nye idealet ble et stort kontrollspenn, vesentlig som et middel for å fremme desentralisering og flate strukturer eller oppnå økonomisk innsparing.

Kritiske innspill både fra sentrale teoretikere og senere empiriske studier har vist begrensningene ved de klassiske organisasjonsprinsipper generelt - og kontrollspennbegrepet spesielt. Kritikken rammer bruken av begrepet når det brukes som et allmenngyldig prinsipp eller standardoppskrift - enten det rådende idealet til enhver tid tilsier at spennet skal være lite eller stort.

En situasjonsbestemt tilnærming hvor en skiller mellom ulike typer organisasjoner og situasjoner, synes i dag å være den eneste gangbare og konstruktive tilnærmingen til spørsmålet om kontrollspenn. En må da styre unna den fallgruven som hefter ved mye av situasjonsteori. Også disse teoretikerne har en hang til å ville formulere generelle lover selv om oppmerksomheten nå er rettet mot systemer. Selv om organisasjonsstrukturer påvirkes av interne og eksterne situasjonsfaktorer, er det ikke snakk om determinisme i den forstand at bare man kjenner faktorene så er den «riktige» strukturen gitt. Strukturspørsmål, som størrelsen på kontrollspennet, vil fortsatt være åpent for skjønnsmessige vurderinger og valg - og dermed også store individuelle variasjoner i mangfoldet av eksisterende organisasjoner.

Kontrollspennbegrepet er både blitt kalt » hierarkiets viktigste byggekloss» og den mest «mosegrodde levning i organisasjonsteoriens rikholdige folkeminnesamling». Det er naturlig å stille spørsmål om begrepet fortsatt er relevant og verdt å beskjeftige seg med i dag, ikke minst fordi det nå er anerkjent at organisasjoner er og rommer så mye mer enn de rent formelle aspektene som dette begrepet er uttrykk for. Etter vår oppfatning er det to hovedbegrunnelser for at begrepet fortsatt bør være et aktuelt tema:For det første er det gamle klassiske idealet fortsatt levende i manges forestillinger og vil, uansett om dette blir gjort til et eksplisitt tema eller ei, påvirke de vurderinger og valg som blir gjort. For det andre er selve spørsmålet om hvor mange underordnede en leder kan ha, stadig like aktuelt i alt praktisk arbeid med etablering og endringer av organisasjoner.

Som standardisert oppskrift på «den beste måten å organisere på», er begrepet avlegs, men som nøytralt begrep kan det være et nyttig hjelpemiddel. Begrepet er imidlertid langt fra så enkelt som noen har hevdet. En vesentlig svakhet ved kontrollspennbegrepet er, som flere kritikere har påpekt, fokuset på kontroll. Dette kan språklig sett gi assosiasjoner i gal retning når begrepet skal brukes som et nøytralt redskap. Enkelte har derfor foreslått andre betegnelser som «enhetsstørrelse» (unit size), «lederens oppmerksomhetsspenn» (span of attention) eller tilgjengelighetsspenn («span of access»). Uansett valg av terminologi er det viktig å være klar over at størrelsen på kontrollspennet ikke nødvendigvis avgjør hvor stor kontroll som faktisk utøves. For en mer fruktbar tilnærming kan det derfor være grunn til å reformulere det gamle prinsippet om kontrollspenn til følgende hovedspørsmål:

Hvor mye kommunikasjon, koordinering - og direkte lederkontroll - trengs i det enkelte tilfelle og hvilke mekanismer og virkemidler er tilgjengelige for å ivareta dette behovet i denne spesielle organisasjonen?

6.4 Bruk av begrepet i praktisk organisasjonsutforming

6.4.1 Situasjonsbestemte faktorer som kan påvirke valget av kontrollspenn

I det følgende vil det bli redegjort for noen ulike situasjonsbestemte faktorer som må vurderes når en skal finne praktiske løsninger på spørsmålet om størrelsen på kontrollspennet. Det er viktig at kontrollspenn ikke brukes som eneste kriterium ved valg av organisasjonsløsninger. Spørsmålet må vurderes i en helhetlig sammenheng med både interne og eksterne forhold ved organisasjonens situasjon. I det følgende vil vi drøfte noen av de mest sentrale forholdene som berører kontrollspennet direkte og da med hovedvekt på formelle sider av organisasjonen. De faktorene vi har valgt å vektlegge i dette generelle prinsippnotatet er:

• Trekk ved virksomhetens omgivelser, rammebetingelser og overordnet rolle

• Oppgavenes art og gjensidige avhengigheter mellom dem

• Valg av overordnet organiseringsprinsipp

• Kompetanse

• Ledelse på ulike ledernivåer

• Individuelle variasjoner mellom ledere

• Forekomst og bruk av ulike styrings- og kommunikasjonssystemer

Gjennomgående temaer i fremstillingen vil i hovedsak være 1)hvordan disse ulike faktorene påvirker behovet for direkte kommunikasjon mellom leder og ansatt, overordnede koordineringsbehov og behovet for direkte lederkontroll, 2) hvilke konsekvenser dette kan få i retning av et stort eller lite kontrollspenn.

6.4.1.1 Virksomhetens omgivelser, rammebetingelser og overordnet rolle

Virksomhetens rolle og særtrekk ved omgivelsene har ikke direkte betydning for størrelsen på kontrollspennet på ulike nivåer, men kan likevel indirekte gi noen viktige føringer for utformingen av den interne ledelsesstrukturen. Jo mer forholdene er preget av usikkerhet og turbulens, jo viktigere blir det å sørge for at ledelsen har tilstrekkelig evne og kapasitet til å rette oppmerksomheten mot strategiske spørsmål og ivareta eksterne relasjoner. Dette vil igjen sette begrensninger på hvor krevende interne lederfunksjoner særlig en toppleder kan ha, og dermed påvirke vurderingen av hvor stort kontrollspennet bør være.

I offentlige virksomheter og særlig statlig forvaltning vil behovet for politisk og parlamentarisk kontroll av den enkelte virksomhet gi som en generell premiss at ansvars- og rapporteringslinjene må være klare og ryddige. Dette gjelder både de overordnede styringsrelasjonene mellom departement og underliggende etater og internt i den enkelte virksomhet. Kravene til klarhet, ryddighet og oversikt vil ofte bli ytterligere skjerpet innen sektorer hvor den politiske oppmerksomheten er stor og hvor statsråden er spesielt utsatt for å måtte svare for enkeltsaker i Stortinget eller kritiske oppslag i media.

For eksempel vil rollen som samfunnets sivile maktapparat tilsi at politi- og lensmannsetaten i særlig grad blir underlagt politisk styring og kontroll. I forhold til vårt tema vil dette gi to slags overordnede føringer:

• For å ivareta den overordnede styringen av etaten må Justisdepartementet ha et rimelig antall enheter å forholde seg til (spørsmål om departementets kontrollspenn og myndighetstrukturen i hele sektoren, evt finne løsninger som kan kompensere for/oppveie ulempene ved et for stort kontrollspenn)

• Det må stilles særdeles store krav til klare ansvarsforhold og ryddig styring internt i det enkelte politidistrikt slik at ledelsen til enhver tid har tilstrekkelig oversikt over det som skjer innen distriktet og et godt nok grunnlag for rapportering til departementet(spørsmål om kontrollspennet på ulike ledernivåer innen det enkelte politidistrikt, herunder hvilke lederfunksjoner og ansvar de ulike nivåene skal ha).

Etter disse innledende betraktningene rundt noen overordnede premisser skal vi i det følgende se nærmere på noen viktige faktorer som generelt sett har direkte betydning for størrelsen på kontrollspennet og som derfor må vurderes mer konkret i det enkelte tilfelle.

6.4.1.2 Oppgavenes art og gjensidige avhengigheter mellom dem

En av de viktigste faktorene som avgjør størrelsen på kontrollspennet, er hvilke typer oppgaver som utføres og særpreg ved oppgaveløsningen. Viktige spørsmål i denne sammenheng er:

• Hvor enkle eller komplekse oppgavene er

• Innslag av rutiner og mulighet for standardisering og forhåndsplanlegging

• Innbyrdes eller gjensidige avhengigheter mellom oppgavene

Oppgavenes enkelhet eller kompleksitet

Enkle oppgaver i betydningen sterkt spesialiserte, med et begrenset ansvarsområde og hvor resultatene lett lar seg måle, vil dra i retning av et stort kontrollspenn. Motsatt er det i undersøkelser påvist at jo mer komplekse jobber de underordnede utfører, jo mindre har kontrollspennet en tendens til å bli. Med kompleksitet menes her bl a høy grad av uforutsigbarhet, ansvar, sammensatthet samt innslag av skjønn som er tillagt den enkelte jobb. Dimensjonen enkel - kompleks har imidlertid isolert sett ikke så stor utslagskraft for størrelsen på kontrollspennet. Det fins mange komplekse jobber hvor kontrollspennet har en tendens til å være uvanlig stort, for eksempel professorer på et universitet eller annen høyt utdannet arbeidskraft som jobber på selvstendig grunnlag.

Rutineinnslag og muligheter for standardisering

Et viktigere spørsmål er hvorvidt oppgavene er preget av rutine og dermed i hvilken grad de gir muligheter for standardisering og forhåndsplanlegging av arbeidsprosessene. I mange tilfelle vil rutinejobber også være enkle jobber, men det er ikke alltid tilfelle. F. eks vil piloter eller hjertekirurger arbeide etter standardiserte rutiner, selv om de er høyt kvalifiserte. Det er graden av standardisering som er viktigst for kontrollspennet fordi dette vil redusere behovet for løpende kommunikasjon og koordinering. Standardisering er en viktig koordineringsmekanisme og kan skje på tre grunnleggende måter: ved

• å beskrive arbeidsprosesser og fremgangsmåter i interne instrukser eller annet regelverk

• å stille bestemte krav til resultatene (og kontrollere disse)

• å standardisere ansattes kompetanse, f eks ved krav om en bestemt profesjons- eller etatsutdanning eller ved intern opplæring.

I jo større grad oppgavene lar seg standardisere ved hjelp av en eller flere av disse mekanismene, jo større er lederes muligheter til å håndtere et stort kontrollspenn.

Et viktig moment som vil påvirke mulighetene for standardisering er grad av forutsigbarhet knyttet til oppgaver og resultater, eller i hvilken grad oppgavene er styrt av forhold utenfor enhetens kontroll. Hvis den løpende virksomheten er preget av høy grad av usikkerhet eller uventede hendelser, vil det være behov for vektlegge organisasjonens evne til fleksibilitet og håndtering av uventede problemer som krever raske beslutninger. Slike akutte og kanskje krisepregede situasjoner vil innebære et stort behov for direkte kommunikasjon og gjensidig tilpasning mellom lederen og hans underordnede. Eksempler på oppgaver preget av usikkerhet: utviklingsoppgaver, som f eks en gruppe dataspesialister som skal utvikle nye programmer, eller et politidistrikt under et gisseldrama.

I virksomheter eller enheter hvor viktige oppgaver ikke lar seg standardisere på grunn av høy grad av usikkerhet, vil dermed kontrollspennet ha en tendens til å være lite.

Innbyrdes avhengigheter mellom oppgavene

Enda viktigere enn spørsmålene om kompleksitet og standardisering er spørsmålet om hvordan oppgavene innen en gitt enhet eller en hel virksomhet henger sammen, dvs om den gjensidige avhengigheten er stor eller om de er løst koplet.

Det er vanlig å skille mellom tre ulike typer avhengigheter som kan foreligge når det er snakk om å utføre en oppgave i en arbeidsenhet, som kan være en gruppe, avdeling eller hel virksomhet (Thompson, 1967):

• Avhengighet av felles ressurser, materiell, kompetanse

• Sekvensiell avhengighet, hvor ting må skje i en bestemt rekkefølge

• Innbyrdes eller gjensidig avhengighet, hvor hyppig og gjensidig kommunikasjon kreves for å løse oppgaven på en tilfredsstillende måte

Ved den første typen avhengighet har enheten felles infrastruktur og deler kanskje overordnede mål, men oppgavene er oppsplittet og/eller spesialiserte og det felles resultatet er summen av individuelle bidrag. Behovet for løpende koordinering og kommunikasjon mellom de underordnede er lite. Lederens oppgaver vil hovedsakelig være å inspirere til individuell og selvstendig innsats, planlegge og holde oversikt og lederens kontakt med de underordnede skjer oftere en- til- en enn med alle samlet.

Ved den andre typen er behovet for koordinering større siden aktiviteter og deloppgaver må skje i en bestemt rekkefølge for at sluttresultatet skal bli bra. De ulike leddene i arbeidsprosessen er avhengig av hverandres bidrag, men arbeidet kan innen fastsatte rammer utføres på selvstendig grunnlag uten høy grad av løpende dialog mellom deltakerne. Også her vil ledelse i stor grad bestå i planlegging, en- til- en kontakt med underordnede samt oppfølging for å sikre god flyt i arbeidets gang.

Disse to første typene av avhengighet har det til felles at koordinering i hovedsak kan skje gjennom planer, hierarkisk kontroll og standardiserte prosedyrer.

Når oppgavene er relativt løst koplet som i disse tilfellene, trekker det i retning av et stort kontrollspenn.

Den tredje typen, innbyrdes avhengighet, er av en helt annen krevende og kompleks natur. Oppgavene må her løses i fellesskap, ofte i et nært og komplisert samspill både mellom de underordnede innbyrdes og mellom dem og lederen. Behovet for koordinering og kommunikasjon (ofte muntlig og uformelt) er stort, men kan ikke alltid løses ved forhåndsbestemte prosedyrer. Det kreves gjensidig utveksling av ideer, resonnementer eller kunnskap underveis i arbeidsprosessen, og det er ikke alltid mulig å forutse på forhånd når slik dialog blir mest påkrevet. Viktige utfordringer for lederen vil i slike settinger være å tilrettelegge for god gjensidig tilpasning ved å bidra til gode samarbeidsrelasjoner og lagånd, å samstemme arbeidsteamets virksomhet, samt å være tilgjengelig som veileder eller samtalepartner i det løpende arbeidet.

Når oppgavene er preget av tette innbyrdes avhengigheter, har kontrollspennet, eller størrelsen på enheten, en tendens til å være liten.

Dersom oppgavene i tillegg er komplekse og preget av usikkerhet og manglende grad av standardisering, vil disse faktorene forsterke føringene i retning av et lite kontrollspenn, men det er graden av innbyrdes avhengigheter mellom oppgavene som synes å være det mest utslagsgivende kriteriet. Eksempler på denne forskjellen kan være: Individuelle forskings- og utredningsoppgaver (stort kontrollspenn) versus en prosjektgruppe som skal løse en utviklingsoppgave som krever sammensatt kompetanse (lite kontrollspenn).

Konklusjonen blir at særpreg ved oppgavene og produksjonssystemet/ de metoder som benyttes i oppgaveløsningen, må tillegges meget stor vekt når størrelsen på kontrollspennet skal vurderes i en gitt virksomhet. Siden de fleste virksomheter ivaretar ulike oppgavetyper, er det også åpenbart at kontrollspennet kan og bør variere innen en og samme virksomhet, ikke bare vertikalt mellom ulike ledernivåer, men også horisontalt mellom ulike avdelinger og enheter - alt etter hvilke oppgaver som utføres.

6.4.1.3 Valg av overordnet organiseringsprinsipp

I forlengelse av resonnementene og konklusjonen ovenfor (betydningen av innbyrdes avhengigheter) kan det være hensiktsmessig å fremheve overordnet organiseringsprinsipp som en egen faktor som påvirker kontrollspennet. Med overordnet organiseringsprinsipp menes her hvilket hovedprinsipp som er lagt til grunn ved inndeling i avdelinger eller arbeidsenheter i virksomheten. Det fins to hovedkategorier av slike prinsipper, enten funksjon(arbeidsfunksjon, arbeidsprosess, fag, metode) eller marked(markeder, brukergrupper, sektorer, geografi, produkter /tjenester).

I en funksjonsinndelt organisasjon vil det være stor avhengighet mellom avdelingene og dermed også relativt store kommunikasjons- og koordineringsbehov sett fra toppledelsens side. Funksjonsinndeling vil derfor trekke i retning av et lite kontrollspenn. Motsatt vil en markedsinndelt organisasjon som regel ha alle nødvendige funksjoner for den løpende oppgaveløsningen integrert i enhetene, som dermed vil fungere på et mer selvstendig grunnlag. En slik måte å organisere på generer derfor mindre behov for løpende koordinering og kommunikasjon og drar i retning av et større kontrollspenn. 5

I senere år har det både innen privat og offentlig sektor vært en økende tendens til markedsorganisering og bruk av konsernmodeller med selvstendige divisjoner og resultatenheter. Denne utviklingen kan bidra til at overordnet konsernledelse eller myndighet etter hvert kan håndtere et langt større antall underordnede enheter enn tidligere i en funksjonsinndelt organisasjon.

6.4.1.4 Kompetanse

Det synes å være en populær oppfatning at kontrollspennet kan øke i takt med medarbeidernes kompetanse. Dette baserer seg antakelig på en antakelse om at høyt kompetente mennesker trenger mindre direkte oppfølging og kontroll enn mindre kvalifiserte.

Som tidligere understreket er det viktig å løsrive kontrollspennbegrepet fra den kontroll som lederen utøver overfor den enkelte ansatte. Undersøkelser har f eks ikke kunnet påvise noen direkte sammenheng mellom størrelsen på kontrollspennet og hvor ofte den enkelte underordnede blir kontrollert eller detaljstyrt i sitt arbeid. Tvert imot har forskning vist at jo mer kvalifiserte medarbeiderne er, jo mer har kontrollspennet en tendens til å krympe. I samme retning er det påvist at lederandelen i forhold til antall ansatte i en virksomhet øker i takt med medarbeidernes kvalifikasjoner og utdannelsesnivå. Disse tendensene har ikke noe med økte kontrollbehov å gjøre, men kan være uttrykk for at mange virksomheter med høyt kvalifiserte medarbeidere ofte løser komplekse oppgaver, som i tillegg er preget av innbyrdes avhengigheter, og at arbeidet derfor er organisert i små grupper (jf pkt 4.1.2 ovenfor). Dessuten kan den høyere andelen ansatte med lederfunksjoner tolkes som forsøk på å forbedre informasjonsutveksling og beslutningskapasitet i kompliserte virksomheter.

Vi kan allikevel ikke se bort ifra at kvalifiserte og erfarne medarbeidere kan jobbe mer selvstendig og trenger mindre faglig oppfølging enn mindre erfarne eller kvalifiserte. Under ellers like omstendigheter vil den lederen som har et erfarent og høyt utdannet personale, lettere kunne håndtere et stort kontrollspenn. Men likevel bør særpreget ved oppgavene tillegges større vekt enn kompetanse når det optimale kontrollspennet skal vurderes.

Dersom lederen og de underordnede har samme type kompetanse eller utdanningsbakgrunn, vil denne likheten kunne minske behovet for kommunikasjon om en del faglige spørsmål. Forutsatt at ikke andre faktorer drar i motsatt retning, vil dette kunne lette de belastninger som kan følge av et stort kontrollspenn.

Standardisering av kompetanse (ved at arbeidstakerne må oppfylle bestemte utdanningskrav eller gjennomgå omfattende intern opplæring) er en viktig koordineringsmekanisme som anvendes i de fleste moderne organisasjoner, også innen forvaltningen. I et samfunn med stadig høyere utdanningsnivå skjer denne formen for koordinering i økende grad ved universiteter og høyskoler, dvs utenfor virksomhetenes og ledernes kontroll og ansvar. Det er mulig at denne tendensen på sikt vil kunne føre til større kontrollspenn i enkelte typer virksomheter, fordi lederne dermed blir fritatt for deler av et grunnleggende opplæringsansvar som de tidligere i større grad måtte ivareta.

Dimensjonen høy eller lav kompetanse synes ikke å være særlig velegnet som et generelt kriterium for å vurdere kontrollspennet. Det er viktigere å spørre om denne kompetansen er standardisert (f eks ved etatsutdanning eller andre kompetansekrav), fordi dette vil lette kommunikasjon og koordinering. Standardisering er et viktig aspekt å vurdere når det gjelder å beskrive særpreg ved oppgaver og oppgaveløsning. Det samme gjelder innbyrdes sammenhenger mellom oppgavene som, når det foreligger, synes å oppheve den effekten høy kompetanse kan ha på kontrollspennet (økning) ved å dra i motsatt retning(reduksjon).

Vår konklusjon blir derfor at selv om kompetanse kan synes å ha en viss innvirkning på størrelsen av kontrollspennet, vil vi likevel hevde at trekk ved oppgavene og produksjonsprosessene er viktigere og at disse må vurderes i første rekke. Aller viktigst synes innbyrdes avhengigheter å være.

6.4.1.5 Ledelse på ulike ledernivåer

En annen viktig faktor som påvirker kontrollspennet, er hvilket ledernivå det er snakk om, og hvilke lederoppgaver og type koordineringsbehov som er mest fremtredende på hvert nivå. Det er en generell tendens til at lederoppgaver øker i kompleksitet jo høyere opp i lederhierarkiet en beveger seg og at kontrollspennet tilsvarende har en tendens til å bli mindre på de øverste nivåene.

Det tradisjonelle bildet, som fortsatt gjelder for mange virksomheter, har derfor vært at kontrollspennet er lite for toppledere, større på mellomledernivå og aller størst for operative arbeidsledere. Som studier har vist (bl a Woodward,1965) er dette mønsteret ikke entydig, og det kan forekomme store avvik fra hovedregelen, bl a avhengig av særtrekk ved oppgavenes art og det tekniske produksjonssystemet som er dominerende i virksomheten. Det er derfor viktig åanalysere hvilke ledelsesfunksjoner som må ivaretas på hvert nivå i hvert enkelt tilfelle,og legge dette til grunn når kontrollspennet i virksomheten skal vurderes.

Til tross for variasjoner i ulike typer organisasjoner, er det likevel ikke til å komme bort ifra at kontrollspennet som oftest er relativt sett minst i toppen av en virksomhet, og vi skal nedenfor nevne to hovedårsaker til dette:

• Toppledere må ha tilstrekkelig kapasitet til å ivaretaoverordnet og strategisk styringog ledelse av virksomheten. Dette omfatter en rekke ulike oppgaver av intern og ekstern karakter som samlet sett bidrar til at topplederstillingene blir svært sammensatte. På dette nivået bør ikke ledelse av personale og koordinering av operative driftsoppgaver kreve for mye tid og oppmerksomhet. Dette hensynet trekker i retning av et lite kontrollspenn.

• Siden lederutfordringene ofte er for omfattende til å ivaretas av en person alene, er bruk avlederteamblitt stadig mer utbredt som et virkemiddel for overordnet koordinering av virksomheten. I den grad lederteamet skal være noe mer enn et rådgivende informasjonsorgan og fungere som et organ for felles problemløsning og beslutninger, bør ikke gruppen være for stor. Gjensidig tilpasning vil være en viktig koordineringsmekanisme i en slik ledergruppe og antallet deltakere kan derfor ikke være større enn at hyppig og uformell kommunikasjon og samhandling mellom alle medlemmene er mulig. Hensynet til effektiveog beslutningsdyktige lederorganer er derfor en annen hovedårsak til at topplederes kontrollspenn ikke bør være for stort. Synet på hva som er det optimale antallet for en effektiv gruppe, kan imidlertid variere og vil også avhenge av hva som skal være gruppens primære funksjon 6.

6.4.1.6 Individuelle variasjoner mellom ledere

I løpet av de siste tiårene har det i tråd med endringer i samfunnet for øvrig skjedd relativt store forandringer i synet på ledelse og i lederpraksis. Fra den autoritære, allvitende leder som samlet all kontroll i egen hånd, har det utviklet seg mer demokratiske og delegerende lederstiler og beslutningsformer. Det er skapt forventninger om at ledere i mindre grad skal være kontrollør og ordregiver og i større grad også ivareta roller som for eksempel inspirator, tilrettelegger, støttespiller, integrator og felles talsmann.

Hvordan individuelle ledere imøtekommer de mangfoldige forventningene til lederrollen og utøver sitt lederskap i praksis, vil imidlertid variere og i stor grad avhenge av personlig legning, evner og preferanser. Det er for eksempel dokumentert store individuelle forskjeller i viljen og evnen til å delegere og til å håndtere et gitt kontrollspenn på en vellykket måte.

Synet på hva som er den optimale størrelsen på kontrollspennet i en gitt kontekst, vil derfor kunne variere svært mellom ulike ledere avhengig av den enkeltes personlighet og ferdigheter. Dersom kontrollspennet i en bestemt situasjon synes å være for stort, kan det som et alternativ til å redusere antallet være like aktuelt at lederen revurderer hva som er viktigst å vektlegge i eget lederskap eller at andre tiltak som kan tilføre økt kompetanse eller tidsressurser, vurderes. Slike alternative tiltak kan være etablering av nestlederfunksjoner, delegering av oppgaver til enkeltpersoner/underliggende enheter eller oppbygging av ulike former for staber eller støttefunksjoner rundt lederen. I slike tilfelle må imidlertid eventuelle gevinster i form av frigjort tid og økt kompetanse nøye veies opp imot kostnadene i form av økt ressursbruk og andre problemer som kan oppstå som følge av tiltakene.

6.4.1.7 Forekomst og bruk av ulike styrings- og kommunikasjonssystemer

I tillegg til de faktorene som vi har vurdert ovenfor, må tilgjengeligheten til og utnyttelsen av ulike styrings- og kommunikasjonssystemer tas med når kontrollspennets størrelse skal vurderes. Vi vil kort kommentere dette nedenfor.

Det er både spørsmål om hva slags styringsinformasjon som overordnet nivå har behov for å motta, hva slags systemer som er utviklet for å produsere og levere denne og hvor hyppig denne type informasjon skal rapporteres og behandles. I tillegg kommer hvordan planlegging og budsjettering foregår i virksomheten, hva slags systemer som er utviklet for dette, og hvor sentralisert eller desentralisert planleggings- og budsjettprosessen er.

I jo større grad det er utviklet avanserte (og databaserte) systemer for planlegging, budsjettering og rapportering, jo lettere vil det være å håndtere et større antall underliggende enheter. Utviklingen av moderne styringssystemer kan derfor dra i retningen av et økt kontrollspenn dersom ikke andre hensyn tilsier at det er behov for mye direkte kontakt og gjensidig tilpasning. I det minste vil godt fungerende styringssystemer bidra til å avlaste ledere fra å utøve mye direkte kontroll og koordinering og dermed frigjøre ressurser som kan settes inn mot andre viktige lederoppgaver.

I tilknytning til spørsmålet om styringssystemer vil vi også understreke at det er viktig å tenke gjennom hvilke andre virkemidler for koordinering som anvendes i virksomheten og hvordan de samlede sumvirkningene av disse er. Store deler av offentlig virksomhet er regelstyrt og i tillegg er det i løpet av de siste tiår lagt økende vekt på utvikling av mål- og resultatstyringssystemer. Bruk av disse koordineringsmekanismene (standardisering av arbeidsprosesser og krav til out-puts/resultater) reduserer den relative betydningen av koordinering ved direkte kontroll eller kommunikasjon. Dersom en ikke tar høyde for dette, men bruker alle koordineringsmekanismene (jf pkt 3.4.2 ovenfor om 6 grunnleggende mekanismer) samtidig og med fortsatt lik styrke, kan det foreligge en fare for overstyring og tiltakende byråkratisering av organisasjonen. 7

Forekomsten av nye styringsformer og gode systemer for å understøtte den løpende styringen, tilsier derfor at betydningen av direkte kontroll må tillegges mindre vekt. Utvikling av gode systemer kan tvert imot være et alternativ til å redusere kontrollspennet, i tilfeller hvor dette blir ansett for å være for stort.

Tilgjengeligheten til og utnyttelsen av moderne kommunikasjonsvirkemidler har endret seg sterkt de siste årene. Intranett og annet teknologisk kommunikasjonsutstyr som fax, mobiltelefon, personsøkere, telefonmøter etc. gjør at tilgjengeligheten mellom leder og underordnede er blitt adskillig enklere. Moderne IT- teknologi har allerede i dag redusert betydningen av geografiske avstander, som tidligere ble ansett som et hinder mot et stort kontrollspenn. Denne utviklingen er akselerende og investering i moderne felles kommunikasjonsutstyr og databaserte systemer vil på sikt åpne for nye muligheter - enten det dreier seg om den faglige delen av oppgaveløsningen eller den administrative styringen av geografisk spredte enheter.

6.4.2 Oppsummering

6.4.2.1 Forhold som kan dra i retning av et stort kontrollspenn

Kontrollspennet har en tendens til å øke når

• oppgaveløsning og koordinering er preget av standardisering av alle slag (standardisering av arbeidsprosesser, kompetanse, resultater eller normer)

• likheter mellom oppgavene som utføres i en gitt organisatorisk enhet er store

• underliggende enheter er organisert etter et markedsbasert prinsipp

• underordnede utfører enkle oppgaver, med et begrenset ansvarsområde, hvor det er lett å måle resultater

• underordnede har stort behov for autonomi og selvrealisering

• det er behov for å redusere «informasjonsforvrengning» og treghet i informasjonsflyten oppover i hierarkiet ved å kutte ledernivåer

• det er snakk om mellomledere og operative ledernivåer, særlig i virksomheter som driver masseproduksjon

• virksomheten har utviklet gode systemer som bidrar til å identifisere og avgrense nødvendig styringsinformasjon for ledelsen og bidrar til å forenkle kommunikasjonen

• tilgjengeligheten til moderne kommunikasjonsmidler er god.

6.4.2.2 Forhold som kan dra i retning av et lite kontrollspenn

Kontrollspennet har en tendens til å bli mindre når

• oppgavene til underliggende enheter/underordnede er preget av innbyrdes avhengigheter

• gjensidig tilpasning er den viktigste koordineringsmekanismen mellom underordnede

• når oppgavene øker i kompleksitet og usikkerhet (innebærer mye skjønn og risiko)

• det er en tendens til å organisere arbeidet i mindre problemløsende og relativt selvstyrte grupper, som har stort behov for løpende og uformell dialog seg imellom, særlig når det er snakk om et høyt kvalifisert personale

• underordnede har stort behov for hyppig tilgang til lederen for konsultasjon eller råd

• behovet for koordinering i form av direkte kontroll eller tett oppfølging er stort

• underliggende enheter er inndelt med funksjon som overordnet organiseringsprinsipp

• lederen må frigjøre kapasitet for andre lederoppgaver enn kontakt med sine underordnede

• det er snakk om komplekse lederoppgaver på de øverste nivåene i organisasjonen, særlig i virksomheter som driver tradisjonell masseproduksjon eller stykkproduksjon (skreddersøm)

• systemer for styring er mangelfullt utviklet eller vanskelig lar seg utvikle, fordi viktige trekk ved virksomheten ikke egner seg for rutinisering eller forhåndsplanlegging.

Litteratur

Bell, Gerhard, «Determinants of Span of Control», American Journal of Sociology 73, 1967

Blau, Peter, «The Hierarchy of Authorithy in Organizations», American Journal of Sociology 73, 1968

Blau, Peter and Scott, W. Richards, Formal Organizations, 1962

Dale, Ernest, Planning and Developing the Company Structure, AMA Research Report no. 20, 1952

Filley, A.C and House, R.J., Managerial Process and Organizational Behavior,1969, 2nd edit. with Kerr, S., 1976

Galbraith, Jay, Organization Design, 1977

Galbraith, Jay, Designing Organizations, 1995

Graicunas, A.V., «Relationships in Organizations», Bulletin of the International ManagementInstitute,1933. (Reprinted in Luther Gulick and Lyndall Urwick (edit), Papers on the Science of Administration, 1937)

Mintzberg, Henry, The Structuring of Organizations, 1979

Mintzberg, Henry, Structure in Fives, 1983

Mintzberg, Henry and Quinn, James B., The Strategy Process, 1988

Mintzberg, Henry, Quinn, James B. And Ghoshal, Sumantra, The Strategy Process, European Edtion, 1995

Perrow, Charles, Complex Organizations. A Critical Essay, 1972, 3rd.Edtion, 1986

Pfiffner, John M. and Sherwood, Frank P., Administrative Organization, 1960, 12th reprint 1971

Scott, Richards, Organizations. Rational, Natural and Open Systems, 1981

Simon, Herbert, Administrative Behavior, 1947, 3rd edition, 1976

Soujanen, Waino W., «The Span of Control - Facts or Fable», Advanced Management 20, 1955

Soujanen, Waino W., «Leadership, Authority and the Span of Control», Advanced Management, 1957

Thompson, James D., Organizations in Action, 1967

Urwick, Lyndall F., «The Manager's Span of Control», Harvard Business Review, 1956

Woodward, Joan, Industrial Organization. Theory and Practice, 1965

Worthy, James, «Factors Influencing Employee Morale», Harvard Business Review 28, 1950

Worthy, James, «Organizational Structure and Employee Morale », American SociologicalReview 15, 1950