6 Vurdering av ulike alternativer for eventuell finansiering og innpassing av kompetansereformen

6.1 Innledning – «Ny sjanse» og «Ny kompetanse»

Økt satsing på etter- og videreutdanning skal øke kunnskapen og kompetansen i arbeidsstyrken for derigjennom å bidra til høyere produktivitet. Økt etter- og videreutdanning vil også kunne bidra til at nye grupper kommer inn i arbeidsstyrken og til at omstillingsevnen i arbeidsstyrken øker.

Produksjonen i næringslivet er stadig blitt mer kunnskapsbasert. Den teknologiske utviklingen gjør at mange manuelle operasjoner er erstattet av maskiner. Evnen til å lage produkter som markedet vil ha, er avgjørende for bedriftenes evne til å overleve.

En høyt utdannet arbeidsstokk kan være et konkurransefortrinn. Internasjonalt er det vesentlig større lønnsforskjeller mellom lavt og høyt utdannet arbeidskraft enn i Norge. Ved å oppgradere kompetansenivået på arbeidsstokken i Norge vil dermed norske bedrifter kunne bli mer konkurransedyktige.

I Norge har allerede en svært høy andel av befolkningen videregående eller høyere utdanning, og andelen har økt etter innføring av Reform 94. Omfanget av etter- og videreutdanning i Norge ligger om lag på et europeisk gjennomsnitt. For at økt satsing på etter- og videreutdanning skal påvirke verdiskapingen positivt, må reformen innrettes slik at produktiviteten øker, at eldre ønsker å stå lengre i arbeidslivet og at arbeidskraften lettere flyter til de yrker og bransjer hvor etterspørselen etter arbeidskraft er størst.

Økt satsing på etter- og videreutdanning medfører også kostnader. Kostnadene vil først og fremst bestå i produksjonstapet ved at sysselsatte tar permisjon samt eventuelle kostnader ved finansiering av livsopphold. I tillegg må flere ressurser settes inn i utvikling og drift av undervisningstilbud.

I Buerutvalget og i St meld om kompetansereformen ble det forutsatt en gradvis innfasing av etter- og videreutdanningsreformen bla. fordi gevinstene ved reformen ble vurdert å være betydelig mer usikre enn kostnadene. Målsettingen med hele reformarbeidet er at systematisk kompetanseutvikling skal bli en viktig del av arbeidslivet. Videre er det en uttalt målsetting at hele befolkningen skal kunne trekkes med, også de grupper som tradisjonelt ikke har deltatt i etter- og videreutdanning. For å få dette til, må både tradisjoner og systemer endres. Det er ikke lett å vite på forhånd hvordan det best skal gjøres. En gradvis innfasing, for å vinne innsikt og erfaring, er derfor viktig for å nå målsettingen om en bred deltakelse.

«Ny sjanse» og «Ny kompetanse»

Utvalget har valgt å se på kompetansereformen som to ulike deler. Den ene delen omtales som «Ny sjanse» og innebærer at personer som ikke omfattes av Reform 94 og som ikke har avsluttet videregående skole, skal tilbys tilpasset tilbud om videregående opplæring. I denne delen hører også grunnskoleopplæring for voksne. Den andre delen av reformen, «Ny kompetanse», omfatter all etter- og videreutdanning utenom «Ny sjanse».

Spleiselag; Tredeling eller teigdeling?

I diskusjonen rundt kompetansereformen er det hevdet at den skal være et spleiselag hvor arbeidstaker, arbeidsgiver og staten skal bidra. I Buerutvalget og i stortingsmeldingen var forslaget at spleiselaget skulle ta form av en teigdeling, myndighetene skulle bidra på sine felt og partene på sine.

Det organiserte arbeidsliv eller alle arbeidstakere?

De reformelementer som staten står for, vil gjelde alle. Spørsmålet er om de tiltak som de organiserte partene blir enige om, også skal gjelde alle. Her er det argumenter som trekker i ulike retninger. Dersom noen av de tiltak partene blir enige om er fordelaktige både for virksomhetene og arbeidstakerne, og dermed ønsket av begge parter, kan de, i mange tilfeller med fordel, avtalefestes. I slike tilfeller skulle det ikke være noen grunn til å binde de uorganiserte til de samme tiltak. Dersom noen tiltak går ut over det som er virksomhetenes behov, kan de fremstå som en byrde for det organiserte arbeidsliv. De organiserte virksomhetene tar på seg en forpliktelse som ikke deles av de uorganiserte, og hensynet til likebehandling av alle arbeidstakere kan gjøre at en ønsker å binde alle virksomheter til å gjennomføre de samme tiltakene.

6.2 «Ny sjanse» – tilbudssiden

Ett av hovedelementene både i Buerutvalget, i stortingsmeldingen om kompetansereformen og i stortingets innstilling er å øke voksnes mulighet til å delta i grunnskoleutdanning og videregående opplæring. Denne satsningen er av flere markedsført som en målrettet, tidsbegrenset satsing på 10 år fra iverksettelsesdatoen for reformen, rettet inn mot de som av ulike årsaker ikke har grunnskole eller videregående opplæring fra før.

Både Storting og Regjering har slått fast at det er et offentlig ansvar å gi et tilbud om videregående opplæring til voksne. Det er imidlertid fremdeles ikke avklart hvordan dette skal gjøres. I prosessen fra Buerutvalget og frem til i dag har det vært diskutert og foreslått ulike modeller for rettigheter, plikter og finansieringsformer, jf tabell 6.1.

Regjeringens forslag i stortingsmeldingen var en forsterket plikt for fylkeskommunene. Det ble lagt til grunn at dette forslaget allerede var finansiert gjennom de årlige kommuneøkonomioppleggene. Ved innføring av Reform 94 var den en målsetting at fylkeskommunene skulle gi videregående opplæring til elever og lærlinger ut over de som hadde rett til videregående opplæring. Fylkeskommunene skulle tilby undervisning tilsvarende et omfang på minimum 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16-18 åringer. Dette omfanget er forskriftsfestet, men fylkeskommunene oppfyller i dag ikke denne omfangsforskriften fullt ut.

Buerutvalget gikk inn for fylkeskommunal plikt og øremerket finansiering.

I Stortingskomiteens innstilling ble både plikt og individuell rett diskutert uten at det var flertall for noen løsning.

De ulike innretningene har fordeler og ulemper, avhengig av konkret utforming. I oppfølgingen av reformen må staten og kommunesektoren i fellesskap sikre at tilbudsiden tilrettelegges, utvikles og at omfanget øker. Dagens system med rammefinansiering og et forskriftsfestet omfang på videregående opplæring har ikke fungert godt nok for voksne. I en fremtidig modell må finansieringen av tilbud for voksne sikres bedre enn i dag, ikke minst i forhold til at innretningen også bidrar til at institusjonene innen videregående opplæring utvikles til aktive, motiverte kompetansetilbydere som i større grad må forutsettes å rette seg inn mot arbeidslivet.

Mye tyder på at tilbudene i videregående opplæring ikke er godt nok tilrettelagt for voksne. Det å utvikle fleksible tilbud tilpasset voksne er viktig for å nå «Ny sjanse» gruppen. Dette kan fremstå som kostnadskrevende for den enkelte fylkeskommune. På den andre siden vil fastsettelse av realkompetanse, muligheten for komprimerte løp for voksne og § 20 ordningen bidra til at videregående opplæring for voksne blir mindre kostnadskrevende enn opplæring for unge. Hvordan plikt/rettighetsbestemmelser og finansieringen blir lagt opp, er ikke et enkelt spørsmål verken i forhold til kostnader eller i forhold til å lage gode opplegg for voksne.

I dag koster hver elevplass i den videregående skolen om lag 60 000 kroner i gjennomsnitt. Antallet voksne som vil benytte seg av muligheten til å ta videregående opplæring vil, i tillegg til utformingen av undervisningstilbudet, særlig avhenge av hvordan ordningene for finansiering av livsopphold utformes og av situasjonen på arbeidsmarkedet. Hvordan kostnadene ved ekstratiltak på tilbudssiden skal fordeles mellom stat og fylkeskommune, vil måtte avgjøres som ledd i budsjettbehandlingen.

Dokumentasjon av realkompetanse

Arbeidslivet må i årene som kommer løse betydelige utfordringer knyttet til å utvikle, vedlikeholde og dokumentere nødvendig kompetanse. Behovet for å legge til rette for livslang læring må føre til at læring i arbeid og læring i utdanningsinstitusjon mer og mer smelter sammen.

Ny teknologi og bedre organisering av læringsprosessen kan gi den enkelte arbeidstaker helt nye muligheter for utvikling av egen kompetanse. Kjernen i fremtidens opplæringssystemer vil være den enkelte arbeidstakers behov sammenholdt med arbeidsplassens behov og bedriftens fremtidige strategi.

Dagens utdanningssystem bygger i hovedsak på at vi gjør ferdig vår utdanning før vi går ut i arbeidslivet. Utdanning er imidlertid i ferd med å bli en kontinuerlig og livslang prosess, hvor praktisk erfaring og teoretisk læring kombineres etter behov. For foretakene blir læring og innovasjonsevne viktige egenskaper for å mestre nye trender og utfordringer. De foretak som finner frem til den kunnskap de har bruk for, uansett hvor den måtte finnes i verden, og som evner å ta den effektivt i bruk, har de beste muligheter for å utvikle seg videre. Det er en økende erkjennelse i næringslivet, nasjonalt og internasjonalt om at:

• Kostnadene/effektiviteten til de gamle læringsmodellene er for høy/liten i forhold til forventet verdi.

• Fremveksten av nytt jobbinnhold og nye livsmønstre krever forandringer. Morgendagens opplæringssystem må ta utgangspunkt i arbeidstakernes reelle livs- og arbeidssituasjon.

• Fleksibilitet og hurtige markedsendringer tilsier nye løsninger.

• Organisatoriske endringer på arbeidsmarkedet samsvarer ikke med de gamle lærings- og undervisningsmodellene.

Stortinget har gått inn for at realkompetanse i større grad oppvurderes og sidestilles med formalkompetanse. Systemer for dokumentasjon av realkompetanse må ha legitimitet både i arbeidslivet og i utdanningssystemet. En forutsetning for at et system skal få en slik legitimitet, er at aktørene utvikler en bred forståelse, og enighet om, hvordan et slikt dokumentasjonssystem må se ut og funksjonere.

Den viktigste funksjonen til et dokumentasjonssystem er å bidra til mer effektiv kompetanseutøvelse og økt mulighet for mobilitet hos arbeidstakere innen arbeidslivet for det store flertall av arbeidstakere som sjelden eller aldri viser interesse for en formell videreutdanning. Muligheten til å dokumentere realkompetanse vil gjøre at mange arbeidstakere står sterkere på arbeidsmarkedet. Dokumentasjonssystemer vil kunne være brobyggings- og integrasjonsprosjekter mellom de to store organiserte læringssystemene i landet; arbeidsliv og formalisert utdanning.

En legitimitet i arbeidslivet innen et slikt perspektiv vil kreve et engasjement av ansatte og bedrifter for å finne frem til metodeverktøy og prosedyrer som arbeidslivet oppfatter som et positivt bidrag til arbeidslivets og de ansattes totale kompetanseutvikling.

I budsjettet for 1999 slutter Stortinget seg til regjeringens forslag om å prioritere etableringen av et system for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse. Det vil gi mulighet til å «fase inn» deltakerne på riktig nivå i utdanningen, og arbeidslivet får et bedre verktøy for kompetansekartlegging. Dermed unngår en at personer må ta utdanning de strengt tatt ikke trenger, noe som er viktig både ut fra et økonomisk effektivitetshensyn og et rettferdighetshensyn. Dokumentasjon og verdsetting av de kunnskaper, den innsikt og de erfaringer den enkelte har, må derfor ligge som basis for et tilpasset opplæringstilbud for voksne.

6.3 «Ny sjanse» – støtte til livsopphold

Det er i dag ingen særskilt ordning for finansiering av livsopphold til denne gruppen voksne. Arbeidstakerorganisasjonene har hevdet at det må etableres en bedre finansiering enn den som gis gjennom de generelle støtteordningene i Lånekassen hvis «Ny sjanse» skal være en reell mulighet for voksne.

Et mindretall i Buerutvalget og halvparten av medlemmene i Pettersenutvalget har gått inn for en finansieringsmodell hvor staten dekker 60 prosent av lønnskostnadene i inntil ½-tid. Inntektsgrensen settes til maksimalt 6 ganger folketrygdens grunnbeløp. Ordningen er foreslått begrenset til ett år regnet som fulltidsutdanning. Den årlige støtten blir da maksimalt kr 81 000. Kostnadene ved ordningen er avhengig av antallet støttemottakere, lønnsnivået til støttemottakerne og hvor mye fri støttemottakerne velger å ta.

Det er svært usikkert hvor mange som vil benytte seg av en «Ny sjanse» ordning. Potensialet er betydelig. Ifølge Buerutvalget var det i 1994 vel 1,1 mill. personer i alderen 25-66 år som ikke hadde fullført videregående utdanning. Av disse var nesten 730 000 sysselsatte. Søkningen til «Ny sjanse» vil særlig avhenge av hvilke ordninger som etableres for støtte til livsopphold og situasjonen på arbeidsmarkedet. Som følge av den store usikkerheten har en, på samme måte som Buerutvalget, valgt å anslå kostnadene under flere alternativer. En har i likhet med Buerutvalget lagt til grunn en gjennomsnittsinntekt på 200 000 kroner og at 2/3 tar fri i halv tid, mens 1/3 tar fri i 10 prosent av tiden (den siste gruppen er § 20-kandidater, dvs kandidater etter §20 i lov om fagopplæring).

Et annet alternativ som har vært diskutert er at det etableres et stimuleringstilskudd på kr 30 000 per voksen som mangler grunnskole eller videregående opplæring. Det stilles krav om tidligere tilknytning til arbeidslivet og studieprogresjon. Med 25 000 voksne under ordningen vil stipendutbetalingen øke med 750 mill. kroner.

Å endre de generelle støttereglene i Lånekassen er også et alternativ. I motsetning til i de fleste andre land er studiefinansieringen i Norge uavhengig av alder. Dette innebærer at også voksne arbeidstakere har rett på støtte i Lånekassen. Det er imidlertid to forhold som er blitt trukket frem som problematiske i forhold til målgruppen voksne:

1. Lånekassens ytelser er behovsprøvd i forhold til inntekt. Dette innebærer at det foretas en avkortning dersom inntekten overstiger visse grenser. Arbeidstakere som får delvis lønn eller andre ytelser, vil ofte komme over denne inntektsgrensen, og i mange tilfeller såpass mye over at de ikke er berettiget til støtte i det hele tatt.

2. Ytelsene i Lånekassen er for små for personer som er etablert med familie og høye levekostnader.

Det er vanskelig å se for seg at studiefinansieringen ikke skal være behovsprøvd. Å fjerne behovsprøvingen vil bryte med et fundamentalt prinsipp som har vært bærende siden Lånekassen ble opprettet. Det er også vanskelig å se for seg at det skal innføres ulike regler for ungdom og voksne. Støttereglene i Lånekassen må ikke bidra til å motivere ungdom til å utsette grunnutdanning innenfor videregående opplæring eller høyere utdanning fordi det blir «økonomisk lønnsomt» å få utdanningen betalt på et senere tidspunkt. Det tilsier at hvis reglene i Lånekassen endres for bedre å treffe «Ny kompetanse» gruppen, vil endringene også måtte omfatte alle andre utdanningssøkende. Et annet moment er at det allerede i dag finnes mange eldre studenter ved universiteter og høgskoler. Ved Universitetet i Oslo er 10 000 av 37 000 studenter over 30 år. Dette viser at det vil bli vanskelig å skille fremtidens etter- og videreutdanningsstudenter fra dagens eldre studenter. Et slikt skille kan også være urimelig, fordi disse gruppenes livssituasjon ofte vil være den samme. De er etablert med boliglån, omsorgsansvar for familie osv. Dermed vil det kunne oppstå et betydelig press for at eventuelle regelendringer skal gjelde alle grupper.

Flertallet i Buerutvalget gikk inn for at støtte til livsopphold burde gis innenfor de etablerte ordningene i Lånekassen, men at ordningene eventuelt burde tilpasses bedre til voksnes behov. Pettersenutvalget har gått gjennom regelverket i Lånekassen, med sikte på tilpasning til voksnes behov.

I dag er reglene slik at støtten fra Lånekassen avkortes med 60 prosent av arbeidsinntekt over 3 380 kroner per måned. Ved arbeidsfri inntekt, inklusive stipend og legat, avkortes 60 prosent uten fribeløp. Et mulig endringsforslag er at fribeløpet for arbeidsinntekt og arbeidsfrie ytelser fra arbeidsgiver/fond settes til kr 5 000 per måned og at fradragsprosenten beholdes på dagens nivå, det vil si 60 prosent. Det legges vekt på at reglene skal være like for alle utdanningssøkende og at det blant annet derfor er viktig å ikke sette fribeløpet så høyt at det vil kunne påvirke gjennomstrømmingen i utdanningen på en negativ måte. Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) gjennomførte i 1997 et forskningsprosjekt om studiefinansiering for Lånekassen. Det går fram av NIFU's rapport at 10 timers yrkesaktivitet per uke lar seg kombinere med studier uten at det går ut over progresjonen. Med en gjennomsnittlig timelønn på omlag kr 100 (studenter arbeider ofte i helger og på fridager) trekker resultatene av denne undersøkelsen i retning av at fribeløpet vil kunne økes til i området kr 4 - 5 000 uten at studieprogresjonen påvirkes i vesentlig grad. Lånekassen har i tidligere forslag til endring av regelverket lagt til grunn at studentene kan ha inntil 50 timers yrkesaktivitet per måned, dvs. i overkant av 11 timer per uke, uten at det får innvirkning på studieprogresjonen.

Flertallet i Pettersenutvalget foreslo at arbeidsinntekt og arbeidsfri inntekt behandles likt, og at inntektsgrensen for avkorting heves fra 3 380 kroner til 7 000 kroner. Mindretallet foreslo 5000 kroner pga. hensynet til ordinære elever. Videre foreslo flertallet at avkortingssatsen reduseres fra 60 prosent til 30 prosent.

Etter dagens regelverk blir forsørgertillegget behovsprøvd etter ektefelle/samboer sin inntekt når denne overstiger 11 900 kroner brutto per måned. For en familie med ett barn, faller forsørgertillegget bort når ektefellens inntekt overstiger 15 800 kroner per måned. Flertallet i Pettersen-utvalget gikk inn for at behovsprøvingen av forsørgertillegget skulle fjernes.

En voksen helårselev i videregående opplæring mottar om lag 17 000 kroner i stipend i året etter dagens regelverk. Det innebærer at uten endringer i regelverket vil f eks 25 000 helårsstudenter øke stipendkostnadene med 425 mill. kroner.

I tabellene 6.3 og 6.4 nedenfor har en anslått kostnadene for statsbudsjettet ved å endre reglene for både avkorting mot inntekt og behovsprøving av forsørgertillegget mot ektefelles inntekt. Hvis en i tillegg legger til grunn 25 000 «Ny sjanse» elever som søker støtte i Lånekassen, vil de samlede kostnadene for staten beløpe seg til i overkant av 800 mill. kroner per år hvis regelendringene omfatter alle stønadsmottakere, jf tabell 6.3. Hvis endringene begrenses til «Ny sjanse» gruppen vil de samlede stønadene beløpe seg til i underkant av 600 mill. kroner per år, jf tabell 6.4. Det må understrekes at de administrative konsekvensene av å la regelendringene bare omfatte «Ny sjanse» gruppen kan bli betydelige. Dette har en ikke gått nærmere inn på i denne omgang.

Hvor mange som ønsker å tre ut av arbeidet for å ta videregående opplæring, er meget usikkert. Mange vil kunne ønske å få avslutte fagutdanning til fag-/svennebrev etter § 20 i fagopplæringsloven. Andre ønsker generell studiekompetanse som i dag gis som ½ -års tilbud på dagtid i de fleste fylker og som deltidsstudium (dvs. kveldsstudier) ved skoler og studieorganisasjoner. Opptak og utdanning på bakgrunn av et nytt system for dokumentert realkompetanse, slik Stortinget har bedt om, vil også redusere omfanget av fullstendige løp i videregående opplæring. Det er grunn til å tro at svært mange vil søke løsninger knyttet til deltid og kombinasjoner av arbeid og studier.

6.4 «Ny kompetanse» – tilbud og utvikling

Tilbud

De offentlige utdanningsinstitusjonene er i dag i liten grad rettet inn mot etter- og videreutdanningsmarkedet. I Buerutvalget var det enighet om å starte opp med såkalte utviklingskontrakter, dvs. at de ordinære utdanningsinstitusjonene i samarbeid med virksomhetene tilføres midler på prosjektbasis for å utvikle undervisningstilbudet til etter- og videreutdanningsstudenter.

Kompetanseutviklingsprogrammer

I St meld nr 42 (1997-98) Kompetansereformen omtales kompetanseutviklingsprogrammer på følgende måte:

«Planlegging, gjennomføring og finansiering av kompetanseutvikling har virksomhetene selv et hovedansvar for. Men noen virksomheter kan trenge bistand til å utvikle sin kompetanse slik at de blir mer omstillings- og konkurransedyktige. Særlig små og mellomstore bedrifter i distriktene vil kunne ha behov for finansiell støtte og rådgiving for å bli bedre i stand til å definere behov og arbeide for å heve kompetansen. Staten eller arbeidslivsorganisasjonene kan stimulere dette arbeidet ved hjelp av kunnskap eller økonomisk støtte.»

I forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 78 (1998-99) om kompetansereformen vedtok Stortinget: «Stortinget ber Regjeringen legge opp til at en større andel av de ulike tilskudds- og støtteordninger forvaltet av SND blir rettet inn mot kompetanseheving i små og mellomstore bedrifter.»

Det er viktig at det legges til rette for at kompetanseutvikling i arbeidslivet i stor grad kan skje på arbeidsplassen. Dette både for å unngå at store deler av arbeidsstyrken trekkes ut av arbeid, spesielt i et stramt arbeidsmarked, og fordi arbeidsplassen ofte kan være den beste læringsarenaen for voksne. Dette sikrer også i større grad at kompetanseutvikling blir tilpasset den enkelte og bedriftens behov. Et viktig element i reformen blir derfor å utvikle opplæringstilbud som utnytter de store mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Det er her snakk om samarbeidsprosjekter mellom arbeidsliv og opplæringstilbydere for å legge opp til systematisk kompetanseutvikling. Tiltaket vil være spesielt viktig for små og mellomstore bedrifter.

Hvor store avsetninger som vil være nødvendig for å utvikle markedet for etter- og videreutdanning tilstrekkelig, er usikkert. I Buerutvalget er det anslått at det trengs 200 – 300 mill. kroner per år til sammen for å bringe virksomhetene og de ordinære utdanningsinstitusjonene sammen for å utvikle markedet for etter- og videreutdanning. Prøveprosjekter med utviklingskontrakter kan trolig iverksettes relativt raskt.

En kan tenke seg en modell hvor det settes av en sum penger som kan fordeles til ulike prosjekter på grunnlag av søknad. Det kan lages ulike potter til ulike programmer eller målgrupper fordelt etter tariffområde, bransje e.l. Prosjekter kunne initieres av enkeltvirksomheter, nettverk av virksomheter, bransjeorganisasjoner, tariffparter mv. Arbeidsgiver kunne stille opp med noe betalt arbeidstid, tilrettelegging, materiell, ressurspersoner mv. Arbeidstakers bidrag kunne være å benytte deler av sin fritid til utdanning, innkjøp av bøker mv., og staten kunne «toppfinansiere» det hele med prosjektstøtte.

Det er mulig å prøve ut ulike innretninger og vinne erfaring. Grensen mellom arbeidsgivers ansvar og individets behov (som er flytende) trengte ikke trekkes så skarpt som i en rettighetsbasert modell fordi en kunne være interessert i å få prøvet ut modeller for kompetanseheving uavhengig av utdanningsinnhold.

Avtaler

Arbeidsgiver har en egeninteresse av at de ansatte til enhver tid har en oppdatert kompetanse i forhold til de oppgavene og utfordringene den enkelte står overfor i det daglige arbeidet i virksomheten. Det er derfor viktig å motivere arbeidstakerne til å bygge opp og vedlikeholde slik kompetanse. I tråd med dette har arbeidsgiversiden inngått avtaler som gir arbeidstakernes organisasjoner til dels omfattende medvirknings- og medbestemmelsesrettigheter i forhold til etterutdanning og delvis også videreutdanning.

Inntrykket er at avtalebestemmelser om kompetanseutvikling, etter- og videreutdanning mv. finnes innen alle sektorer i arbeidslivet, på mange ulike nivåer - bedrift/virksomhet, bransje, sektor og tariffområde - og at de bl.a. gir arbeidstakerorganisasjonene rett til å kunne forhandle og drøfte ulike forhold knyttet til arbeidsplassen. Avtalene inneholder partenes felles satsinger/avsetninger, og de gir individuelle rettigheter.

Følgende eksempler illustrerer dette:

• Hovedavtalen i staten hjemler bl.a. drøftingsrettigheter og åpner for inngåelse av lokale avtaler i den enkelte virksomhet om gjennomføring av opplæringsplaner som er vedtatt, og som det er bevilget penger til. Avtalen gir videre drøftingsrettigheter sentralt, bl.a. om generelle regler som skal gjelde all opplæringsvirksomhet i staten og om sentrale opplæringsplaner og programmer. I hovedtariffavtalen i staten har de sentrale partene gått sammen om å avsette midler for å stimulere til økt satsing på virksomhetsbasert kompetanseutvikling i etater og institusjoner. Retningslinjer for bruken av midlene fastsettes av staten, i samråd med hovedsammenslutningene.

• Hovedavtalene mellom LO og NHO og mellom YS og NHO gir arbeidstakerorganisasjonene rett til å delta i kompetansekartlegging og initiere tiltak. Videre gis arbeidstakerne muligheter for dekning av utgifter til etter- og videreutdanning, såfremt det foreligger kompetansegap i bedriften, som tiltaket for den enkelte kan medvirke til å fylle. Det slås fast at kostnadene til etter- og videreutdanning som er i samsvar med bedriftenes behov, er bedriftens ansvar.

Hovedavtalen LO-NHO Kap. 16 Kompetanseutvikling

Kap. 16 i Hovedavtalen mellom LO og NHO om kompetanseutvikling har følgende ordlyd:

§ 16-1 Innledning

«Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen i Norge erkjenner den store betydning økt utdanning har for den enkelte, bedriftens utvikling og samfunnet. Dette gjelder både allmennutdanning, yrkesutdanning, voksenopplæring, etterutdanning og omskolering.

Partene vil derfor understreke det verdifulle i at arbeidstakerne stimuleres til å øke sine kunnskaper og styrke sin kompetanse, samt at bedriftene legger stor vekt på planmessig opplæring av sine ansatte, ved eksterne eller interne tilbud.»

§ 16-2 Etter- og videreutdanning

«Etter- og videreutdanning er et særlig viktig virkemiddel i utviklingen av bedriftens konkurranseevne. I alle ledd i verdikjeden er aktuell kompetanse en forutsetning for at bedriften skal kunne ta imot og nyttiggjøre seg ny viten. Utviklingen av kompetanse gjennom etter- og videreutdanning må bygges på bedriftens nåværende og fremtidige behov. Dette må ta utgangspunkt i de mål bedriften har for sin virksomhet.

Med etterutdanning menes vedlikehold av kompetanse innenfor nåværende stilling, mens videreutdanning omfatter kvalifisering for nye og mer kvalifiserte oppgaver i bedriften. Både bedriften og den enkelte medarbeider har interesse for så vel etterutdanningen som videreutdanning, og må derfor ta ansvar for utviklingen av slik kompetanse.»

§ 16-3 Tiltak/virkemidler

«Den enkelte bedrift skal legge frem sine mål for fremtidig utvikling som grunnlag for kartlegging av behov for kompetanse. Det er bedriftens ansvar, i samarbeid med de ansatte, å foreta kartleggingen og initiere eventuelle tiltak. Kartleggingen oppdateres vanligvis en gang per år. Der hvor det er gap mellom bedriftens nåværende kompetanse og fremtidige behov, forutsettes dette dekket med aktuelle opplæringstiltak eller med andre virkemidler. Kostnadene til etter- og videreutdanning i samsvar med bedriftens behov, er bedriftens ansvar.

Bedriften og de ansatte har alle ansvar for at et eventuelt kompetansegap blir tilfredsstillende dekket.»

Tilnærmet tilsvarende regler er nedfelt i flere andre tariffavtaler.

6.5 «Ny kompetanse» – støtte til livsopphold

Dersom en arbeidstaker i dag ønsker å tre ut av arbeidsforholdet for å ta utdanning, kan dette finansieres på flere måter:

1. Egen sparing

2. Arbeidsgiver gir hel eller delvis lønn eller tilskudd

3. Ulike typer stipender fra egne ordninger i arbeidslivet

4. Statens lånekasse gir støtte til all godkjent utdanning

Forslag om forbedringer på dette feltet kan i prinsippet bygge videre på alle disse fire innfallsvinklene eller på kombinasjoner.

Egen sparing

En kan tenke seg ordninger hvor en stimulerer til sparing, for eksempel gjennom gunstige skatteregler. Det er også mulig med tvungen sparing, for eksempel ved at hver arbeidstaker må sette av en viss prosentandel av lønnen til etter- og videreutdanning. Denne avsetningen kan enten individualiseres – hver enkelt person forholder seg til sin egen konto -, eller kollektiviseres – alle betaler inn. Uttak skjer etter egne regler og en kan få ut både mer eller mindre enn det en selv har «spart».

Arbeidsgiver

Arbeidsgiver kan enten forpliktes til å betale hel eller delvis lønn under utdanningspermisjon, eller pålegges å spare deler av lønnsmassen/overskuddet på vegne av den enkelte arbeidstaker eller virksomheten. Hvor stor den praktiske forskjellen blir, avhenger av utformingen.

Ulike typer stipender fra egne ordninger i arbeidslivet

Arbeidslivets organisasjoner kan som en del av lønnsoppgjørene bygge ut egne stipendordninger. Alternativt kan tvungen sparing fra arbeidstaker og virksomhet kanaliseres inn i ulike ordninger.

Statens lånekasse

Jf punkt 6.3.

6.6 «Ny kompetanse» - ulike fondsmodeller

Begrepet fond brukes i flere ulike betydninger:

• Avsetting eller opparbeiding av en formuesmasse for å dekke fremtidige forpliktelser eller behov. Dette har bl.a. vært diskutert i forbindelse med folketrygdens forpliktelser. Formålet er da å utjevne forbruk og sparing over en tidsperiode. Slike avsetninger kan være individuelle eller kollektive. Motsatsen er «pay as you go», dvs. at løpende forbruk dekkes av løpende inntekter.

• Avsetning og bruk skjer mer eller mindre samtidig, dvs. at fondet kan betraktes som en «brukskonto». Formålet kan være å isolere midlene til en bestemt bruk eller ha fleksibiliteten til å spare i noen perioder for å kunne bruke mer i andre. Slike fond kan ha en generell finansiering eller egne øremerkede inntekter.

• En ren synliggjøring av midler som blir brukt eller planlegges å bli brukt til et bestemt formål.

• I diskusjonen om etter- og videreutdanning har både den individuelle oppsparingsmodellen og brukskontomodellen vært nevnt. Et fond kan videre være sentralt evt.(statlig), på virksomhets- (eller bransje/tariffområde) eller på individnivå. Dersom det er snakk om et statlig fond, er det naturlig å ha en eller annen form for «obligatorisk deltakelse».

Gjennom utvalgets arbeid har det vært spilt inn en rekke ulike modeller fra LO, YS, AF, KS og Akademikerne. Disse ligger som vedlegg til innstillingen. Hovedelementene i disse modellene er gjengitt og drøftet nedenfor i form av ulike prinsipielle modellskisser.

Hvilke formål fondene skal finansiere, konsentrerer seg i hovedsak til følgende forhold:

• Støtte til livsopphold for den enkelte i forhold til de permisjonsrettigheter som ventes lovfestet eller som er avtalefestet.

• Støtte til bedrifter for kartlegging av kompetansebehov og planlegging av opplæringstiltak

• Utvikling av opplæringstilbud.

• Utjevningsstøtte til fordel for små bedrifter/bedrifter med særlig stort behov.

Noen av innspillene går i retning av ett sentralt fond med bidrag fra staten, arbeidstakere gjennom en trekkordning og innbetaling av arbeidstakernes og arbeidsgivernes andel via arbeidsgiverne. Innspillene varierer noe mht fondets karakter av «bank». Alternativene er individuell konto for støtte til livsopphold (tidskonto), støtte etter generelle regler og evt. køordning ved oversøkning eller en søknadsbehandling som foregår bedriftsvis (med refusjon i fondet).

Andre innspill går i retning av at fonderingen legges i den enkelte bedrift, som igjen innbetaler en viss andel videre til et sentralt fond. Systemet innebærer at den enkelte forholder seg til sin egen arbeidsgiver mht til støtte for livsopphold og individuelle utdanningskostnader. Bedriften bruker av egen avsetning til kartlegging av behov og planlegging/utvikling av tiltak. Det sentrale fond tar seg av fellesoppgaver som krever en sentral instans. Forslagene varierer noe mht til oppgavene for det sentrale fondet. I en slik modell ligger hovedvekten av partsfinansieringen i bedriftene, og det er et nært forhold mellom den som beslutter permisjoner og andre utdanningstiltak og disponeringen av midler i forhold til opplæringsstrategi og lokale behov.

Modell 1 Tidskonto

Ett alternativ kan være at retten til utdanningspermisjon ledsages av en lovbestemt opptjening i en tidskontoordning med betalt tid til utdanningspermisjon.

Eksempel på modell for opptjening av rett til betalt utdanningspermisjon: (Tidskonto)

• Arbeidstaker opptjener løpende rett til betalt utdanningspermisjon gjennom sitt arbeidsforhold. Opparbeidet permisjonstid per måned kan f eks tilsvare 1,5 dagers rett til permisjon med full lønn inntil 6 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Samlet opptjeningstid per kalenderår tilsvarer da 18 virkedagers rett til betalt permisjon.

• Arbeidstaker må ha vært i arbeidslivet i minst 3 år og ha vært tilsatt hos nåværende arbeidsgiver de 2 siste år, for å kunne benytte seg av tidskonto, og kan da ta ut utdanningspermisjon for inntil 3 år. Betingelser, varslingsfrister, ankemuligheter mv. for denne ulønnede permisjonsretten fremgår av de relevante bestemmelsene i Arbeidsmiljøloven. Minimum opparbeidet permisjonstid før mulighet for uttak tilsvarer 10,8 uker.

• Rett til lønnet permisjon etter tidskontoordningen er å oppfatte som en minimumsrettighet som kommer i tillegg til de lønnede utdanningspermisjoner partene måtte bli enige om i de respektive overenskomstområder.

• Arbeidstaker og arbeidsgiver innbetaler hver 0,5 prosent av lønnsutbetalingen til en sentral statlig tidskontobank. Staten skyter til 1 prosent av utbetalt lønn. Den enkelte arbeidstakers løpende opptjente permisjonstid, og uttak av permisjonsrett, registreres i den sentrale banken.

• Arbeidsgiver refunderes fra tidskontobanken utbetalt lønn for den enkelte i henhold til uttak av opparbeidet lønnet permisjon.

• Partene i de respektive overenskomsområder kan i lønnsoppgjøret avsette midler i f eks bransjevise fond for delfinansiering av livsopphold til de som ønsker å ta etter- og videreutdanning, utover de rettigheter som opptjenes gjennom tidskontoordningen.

Modell 2 Sentral fondsordning uten individuell opptjening

For å sikre likebehandling kan en etablere en ordning som omfatter hele arbeidslivet - også den uorganiserte delen. Den organiseres som en ordning - altså ikke sektor-, bransje- eller bedriftsvise ordninger. Det opprettes ikke nye systemer for å kreve inn avgiften eller administrere ordningen. Avgiften kan kreves inn gjennom arbeidsgiveravgiftsystemet. Avgiften kan settes til x prosent hvorav arbeidsgiveren trekker 50 prosent fra arbeidstakernes lønn. Ordningen kan eventuelt bygges opp over flere år. Arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget utgjør ca. 550 mrd. kroner. Hvis avgiften settes til f.eks. 1 prosent, vil det innbringe ca. 5,5 mrd. kroner per år. Ordningens midler bør kunne brukes til å dekke følgende formål:

• Livsopphold for individuelt bestemt opplæring.

• Kursavgifter/kostnader for slik opplæring.

• «Kap. 16-planlegging/kartlegging».

Dekning av livsopphold kan f eks settes til stipend tilsvarende 50 prosent av bruttolønn. Resten av inntektsbortfallet kan dekkes gjennom Lånekassen ordninger og eventuelt fra andre kilder. Ved en slik dekningsgrad og 1 prosent avgift vil man kunne finansiere ca. 40 000 løpende utdanningspermisjoner.

Ved eventuell oversøkning kan man f.eks. lage et «vente på tur»system for å ordne køen. For kursavgifter/-kostnader bør man kunne dekke x prosent, men innenfor et maksimumsbeløp som kan differensieres ut fra opplæringstiltakets lengde.

Når det gjelder type utdanning det kan gis støtte til, krav til opptjeningstid m.v., kan tilsvarende regler som i forslaget fra Utdanningspermisjonsutvalget legges til grunn.

Kartlegging og planlegging av kompetansetiltak i den enkelte bedrift/virksomhet vil være av vesentlig betydning for gjennomføringen av Kompetansereformen. Dette er et arbeid som i mange virksomheter ligger nede - særlig i små- og mellomstore bedrifter. Det bør derfor gjennom ordningen kunne gis tilskudd til bedrifter/virksomheters arbeid på dette feltet. Tilskuddet kan settes til x prosent av kostnadene, eventuelt som et beløp per ansatt. Ordningen forutsettes ikke å dekke gjennomføringen av tiltakene som fortsatt bør være bedriftens ansvar.

Modell 3 Fond i bedriftene/virksomhetene

Det kan opprettes fond på alle bedrifter/virksomheter i Norge, også ansatt personell hos selvstendig næringsdrivende/frie yrker. For de selvstendig næringsdrivende selv må det på enkelte områder utarbeides særregler. Avgrensning av enheter må i hovedregelen følge skattelovens avgrensning av hva som er skattesubjekt. I staten må det kunne avgjøres internt i hvilken grad staten skal oppfattes som én virksomhet med tilhørende sentralt fond for fellestiltak og enkeltvirksomheter med lokalt fond. I kommunesektoren kan kommuner og fylkeskommuner regnes som virksomheter med lokalt fond for samtlige ansatte. Dersom underliggende mer selvstendige enheter (stiftelser, aksjeselskaper og interkommunale selskaper m.m.) skal ha eget fond, avgrenses i så fall dette til å omfatte selvstendige juridiske enheter.

Finansieringen sikres ved at en pålegger alle bedrifter/virksomheter og næringsdrivende med minimum 1 ansatt i minimum x prosent stilling å avsette minst x prosent av arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Det bør innføres en ny hjemmel i skatteloven for fradrag for avsetning til et bedriftsvist kompetansefond. Gjennom forskrifter bør det settes en øvre grense for den fradragsberettigede avsetningen, for eksempel 5 prosent av arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget. Avkastning av avsetningen bør inngå i fondet og være skattefritatt for bedriften, men bør ikke regnes som avsetning – dvs. at det ikke må være anledning for bedriften å benytte avkastning til å dekke kravet til minimumsavsetning.

Det bør være anledning til å variere avsetningen utover minimumsnivå fra år til år – avhengig av bedriftens økonomiske situasjon og utdanningsbehov. Det bør imidlertid legges begrensninger på muligheten for å akkumulere de årlige avsetningene over flere år for å sikre at midlene faktisk brukes til utdanningsformål, og ikke bare som en skatteutsettelse/strategisk skatteplanlegging – for eksempel ved at avsetningsbeløp som er ubenyttet etter 2 år, skattlegges som overskudd kombinert med en hel eller delvis overføring av midlene til det nasjonale fondet. Inn- og utbetalinger til/fra fondet må fremgå av bedriftens regnskap og dokumenteres på ordinært vis.

Formålet med disse fondene kan være:

• En del kan øremerkes til å dekke livsopphold, reise- og øvrige utdanningsutgifter for den enkelte i hht. lokalt fastsatte kriterier/evt. innenfor rammene av sentrale tariffbestemmelser.

• En mindre del kan dekke virksomhetens kostnader til kartlegging og planlegging/utvikling av kompetansebehov.

Bedriftenes ansvar for å organisere og finansiere tiltak for egne opplæringsbehov må prinsipielt bestå. Dvs. at utgifter som ikke dekkes gjennom de regler som gjelder for de partsfinansierte fondsordninger, må dekkes av bedriften selv.

Selvstendig næringsdrivende

Det gis anledning til regnskapsmessig fradrag for den enkelte næringsdrivende for en avsetning på inntil kr. x per år inntil akkumulert kr. xx. Hjelpepersonell holdes utenom og omfattes av reglene ovenfor.

Avsetningsbeløpet bindes på konto i Norges Bank som forrentes med 2 prosent pa. Avkastningen gjøres skattepliktig.

Hele avsetningsbeløpet må være benyttet innen 6 år fra utløpet av det inntektsåret hvor innskudd første gang gjøres. Avsetningen bør kunne benyttes til alle formål som per i dag er fradragsberettiget, samt til tilsvarende formål som nasjonalt og bedriftsvise fond jf ovenfor.

Når det gjelder utgifter til livsopphold, bør det være anledning – innenfor klart opptrukne regler og med relativt strenge krav til dokumentasjon av faktisk fravær i utdanningsøyemed – å ta ut avsatte midler til livsopphold. Dette må da beskattes på vanlig måte. Dette betyr i praksis at de næringsdrivende gis anledning til å spare til utdanningsformål og gis en skatteutsettelse i så måte.

Dersom innestående midler benyttes i strid med bestemmelsene, eller ikke er benyttet innen 6-årsfristen, bør beløpet tas til inntekt og tillegges et renteelement på 10 prosent per år fra utløpet av det år hvor fradrag er krevet til utløpet av det år hvor inntektsbeskatning skjer.

Fradrag for avsetning kreves på særskilt skjema med bekreftelse om foretatte innskudd i Norges Bank. Inntektsføring skjer på samme skjema med vedlagt dokumentasjon for bruk som skal medfølge selvangivelsen.

Modell 4 Todelt fondstruktur

Fondstrukturen kan være delt ved at det opprettes et mindre sentralt fond samtidig som alle virksomheter pålegges å opprette lokale fond. Det sentrale fondet kan finansieres ved at den enkelte arbeidstaker trekkes x prosent av beregnet lønn til enhver tid (tilsvarende arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget). Trekket inngår ikke i lønnstakernes skattbare bruttoinntekt. Den enkelte arbeidsgiver innbetaler sin andel på x prosent av beregnet lønn til enhver tid etter de samme regler. I tillegg kommer eventuelt bidrag fra staten (som myndighet og 3. part). Et annet alternativ er at deler av den lokale fondsavsetningen betales inn til et sentralt fond.

Formål med det sentrale fondet kan være å dekke:

• Den delen av «Ny sjanse» som ikke finansieres på annen måte – dvs. utgifter til livsopphold utover det som evt. dekkes som stipend i Lånekassen – og slik at ytelsen blir lik 100 prosent lønn på det tidspunkt utdanningen påbegynnes.

• Utviklings- og kartleggingskostnader og andre særskilte tiltak – herunder utjevningstilskudd og andre særlige tilskudd til bedriftsvise fond - (som vurderes særskilt av fondsstyret) i den enkelte virksomhet/bedrift/tariffområde etter søknad fra virksomhet/bedrift/sentral part i tariffområde. Køordning praktiseres i den grad det er oversøkning.

Fondene på den enkelte virksomhet kan finansieres og benyttes i tråd det med det som er omtalt i punktet foran.

Fordelene og ulemper ved ulike modeller

Målsettingen med forslag om fond er en generell kompetanseheving i arbeidslivet, dvs. at det samlet sett settes inn mer midler til etter- og videreutdanning enn det som er tilfellet i dag. I realiteten må dette i all vesentlig grad skje ved at arbeidsgiversiden – dvs. virksomhetene – setter inn mer penger (bl.a. med motpost i arbeidstakernes moderasjon i lønnsoppgjørene). Særlig viktig er det å få med bedrifter som i dag i liten eller ingen grad setter av midler til systematisk kompetanseutvikling, noe som i seg selv antakelig vil ha en utjevnende effekt mht. fordeling av utdanning som et gode i samfunnet. Utfordringen er imidlertid ikke bare å sikre avsetningene, men også å sikre at midler brukes og at det skjer en kompetanseheving i hele arbeidslivet.

Kombinert med avtalebaserte ordninger / lønnet permisjon fra arbeidsgiver, ordninger fra Statens Lånekasse for utdanning og med bidrag fra den enkelte arbeidstaker selv, kan en tidskontoordning eller en individuell rett gi arbeidstakerne en reell mulighet til å tre ut av et arbeidsforhold for kortere eller lengre tid – på eget initiativ og på grunnlag av egne behov.

Pliktige innbetalinger til et sentralt fond vil være en ny form for beskatning av bedriftene. Det er også fare for at virksomheter som i dag har en lav aktivitet hva gjelder kompetanseutvikling, vil begrense sitt engasjement til obligatoriske innbetalinger til det sentrale fondet.

Et sentralt fond som organiseres som en bank for «individuelle rettigheter», kan sette virksomhetene på sidelinjen, og dermed svekke muligheten for et hensiktsmessig samspill mellom systematisk samordning av bedriftenes kompetansebehov og den enkeltes utdanningstiltak. Et rettighetsbasert fond – som arbeidsgiver har ingen eller liten innflytelse over - vil kunne påvirke den enkelte arbeidstakers arbeidsmarkedssituasjon; individuelle rettigheter til lønnet utdanningsfravær fra et sentralt fond som en potensiell ny arbeidsgiver har liten innflytelse over, vil ikke nødvendigvis oppfattes positivt. Videre vil det faktum at 2 mill. yrkesaktive individer har opptjente rettigheter til lønnet permisjon, påvirke tilbudssiden i markedet.

En arbeidsgiveravgiftsfinansiert fondsordning medfører en årlig kostnad på 5-10 mrd. kroner ut fra de forslag som er spilt inn i utvalget. I tillegg kommer midler til utvikling og drift av relevante utdanningstilbud. Samlet sett vil dette innebære en betydelig økning av lønnskostnadene for arbeidslivet. For den enkelte ansatte og den enkelte virksomhet, kan ordningen i utgangspunktet ikke synes så kostbar. Imidlertid må også statens bidrag på en eller annen måte finansieres. Dersom et slikt forslag ikke skal fortrenge andre utgifter, må utgiftene dekkes ved økning av skattene.

I en opptjeningsmodell vil det ta tid før tilstrekkelige rettigheter er tjent opp. Dette kan være en ulempe, men også en fordel for mange grupper. Mange arbeidstakere er i en situasjon hvor det ikke eksistere noe tilbud som passer for dem.

Ved virksomhetsvise fond kan en enten etablere en pott til felles forvaltning (dvs. ingen individuelle rettigheter) eller ha klare regler for rettigheter til arbeidstaker. I det første tilfellet kan en spørre seg om en oppnår særlig mye i forhold til hva som er dagens situasjon i mange virksomheter. For det andre om hvorfor en ikke kan innføre rettighetene direkte uten å gå veien om en byråkratisk fondsordning.

Alle modeller vil stå overfor følgende utfordringer:

• Personer som av ulike grunner faller utenfor det ordinære arbeidsmarkedet, må inkluderes.

• En må fastsette hvilke kriterier skal ligge til grunn for uttak (til hva, hvor mye, krav til mottaker, dokumentasjon mv.).

• Det må finnes frem til en hensiktsmessig administrering av ordningene. Jo klarere og mer veldefinerte regler, jo enklere å administrere (og desto større fare for uheldige grensetilfeller og utilsiktede tilpasninger). Jo større innslag av skjønnsanvendelse i vurderingene, desto tyngre og mer kostbar administrasjon (og større fare for ulik behandling).

• Utforme regelverket slik at virksomhetsspesifikke kostnader ikke overføres på de nye ordningene.

• Ordningene må sammenholdes med Lånekassens ordninger, slik at et nytt regelverk ikkeovertar Lånekassens ansvar. Studenter er også arbeidstakere, og spesielt innenfor handel- og servicenæringen arbeider det mange studenter på deltid.

• Nye ordninger må lages slik at de ikke bidrar til at ungdom utsetter sin førstegangsutdanning.

• Ordningene bør fange opp arbeidstakere/arbeidstakergrupper som verken har ønske eller tradisjon for å tre ut av arbeidet for lengre tid for å ta utdanning.

• Ordningene bør ikke legges opp slik at store grupper bruker ordningen bare for å «ta ut rettighetene», dvs. uten at det er et reelt behov.

Administrative forhold

Generelt for alle modeller er at de administrative konsekvensene ikke må undervurderes. Det vil ta tid og kan være kostbart å bygge opp et administrativt apparat.

I en individbasert sentral fondsmodell vil det være naturlig at innbetalingen fra arbeidsgivere og arbeidstakere går via de vanlige systemene for skatte- og avgiftsbetaling. For arbeidstaker innebærer en slik ordning at det legges et påslag på trygdeavgiften for arbeidsgiver at det legges et påslag på arbeidsgiveravgiften. Statens bidrag vil måtte tas over de ordinære skattene.

Arbeidstakernes rettigheter må registreres på hvert enkelt individ, og innbetalte midler må forvaltes. Vi har i dag tre etater som kan peke seg ut. Alle tre har som hovedoppgave å utbetale kontanter til enkeltindivider:

• Trygdeetaten

• Arbeidsmarkedsetaten

• Lånekassen

Det er også mulig å tenke seg private løsninger (forsikringsselskaper) eller organer bygget opp av arbeidslivets organisasjoner.

Arbeidsmarkedsetaten og Trygdeetaten har et landsdekkende apparat med desentraliserte kontorer og arbeidsmarkedsetaten har også god kjennskap til arbeidslivet og feltet kompetanseutvikling. Lånekassen har god kjennskap til etablerte utdanningstilbud. Det er flere forhold som må vurderes nærmere hvis disse etatene skal pålegges så store oppgaver som en fondsløsninging vil innebære:

• Oppgavene vil være nye og spesielle i forhold til dagens primæroppgaver og virksomhetenes kjerneområde. Forvaltning av en ordning i den foreslåtte størrelsesorden vil kreve at etatene må rette en betydelig del av sitt fokus mot nye grupper.

• Det kan bli vanskelig å foreta et skille mellom etatens innsats overfor sine tradisjonelle grupper og innsats i forhold til fondsordningen.

• Ikke alle etatene har kompetanse til å foreta evt vurderinger av virksomhetenes behov for støtte til kartlegging og planlegging av kompetansetiltak.

• Ingen av etatene har i dag administrative ressurser til å påta seg en oppgave som er så omfattende.

• Sannsynligvis må oppbygging av nye systemer skje skjermet fra kjerneaktiviteten.

Økonomisk omfang

Forslag om øremerke arbeidsgiveravgiften inn i ulike fondsordninger for å finansiere «Ny kompetanse» innebærer en årlig kostnad på mellom 5 og 10 mrd. kroner som dekkes inn ved en ekstra avgift på 0,9-2 prosent på det som i dag er grunnlaget for arbeidsgiveravgiften.

Ved forslag om fond for etter- og videreutdanning i den enkelte virksomhet vil kostnadene for bedriftene bli den samme. Fondet kan imidlertid konstrueres slik at sammenhengen mellom kostnad og nytte for den enkelte arbeidsgiver vil være sterkere. En slipper også problemene knyttet til administrering av sentrale ordninger. På den andre siden vil dette forslaget innebære at virksomhetene pålegges ved lov å foreta avsetning til etter- og videreutdanning.

Etter- og videreutdanning i regi av virksomhetene har i dag et betydelig omfang. I Buerutvalget ble det anslått at etter- og videreutdanningen svarer til 15 – 20 mrd. kroner på årsbasis. En nyere undersøkelse viser at 90 prosent av virksomhetene i privat sektor drev etter- og videreutdanning i større eller mindre grad i 1996.

Det er svært viktig å tilpasse de enkelte elementene i «Ny kompetanse» delen av en etter- og videreutdanningsreform på en slik måte at den omfattende etter- og videreutdanningen som allerede gjennomføres i dag ikke fortrenges.

6.7 Permisjonsrett

For at kompetansereformen skal omfatte alle, er det viktig at en rett til permisjon blir gitt ved lov. Statsministeren uttalte i brev av 14. februar 1998 til hovedorganisasjonene i arbeidslivet at regjeringen var innstilt på å fremme lovforslag om en individuell rett til utdanningspermisjon på visse vilkår.

Det ble nedsatt et partssammensatt utvalg 21. august 1998 for å utrede spørsmålet. Utvalget la fram sin innstilling i NOU 1998:20, avgitt til Kommunal- og regionaldepartementet 7. desember 1998. I utredningen foreslår utvalget at arbeidstakere gjennom lov gis en individuell rett til permisjon fra sitt arbeid for å ta videre utdanning. For å gjøre denne rettigheten reell foreslås særlige regler som sikrer arbeidstakeren rett til å komme tilbake til virksomheten etter endt permisjonstid. Hvorvidt arbeidstakeren skal kunne oppebære hel eller delvis lønn i permisjonstiden, eller om det skal gis økonomisk støtte til utdanningen, falt utenfor det mandat utvalget var gitt. Utvalgets flertall foreslår at:

• Rettigheten til utdanningspermisjon skal tilkomme alle arbeidstakere uavhengig av ansettelsesform, hvilken sektor de arbeider i og ved hva slags virksomhet de er ansatt. Som grunnbetingelser for rett til utdanningspermisjon foreslår utvalget at arbeidstakerne må ha vært i arbeidslivet i minst tre år og har vært ansatt hos arbeidsgiveren de siste to år.

• Det kan i medhold av lovforslaget kun tas ut permisjon for å delta i organiserte utdanningstilbud som gir en dokumentert kompetanse. Arbeidstakere som ikke har fullført grunnskole eller ikke har tatt eller fullført en videregående opplæring, skal ha rett til permisjon for å ta slik utdanning. Utdanning utover dette må være yrkesrelatert for å gi rett til permisjon.

• Permisjon kan kreves i inntil tre år for å gjennomføre utdanning. Arbeidstaker og arbeidsgiver kan likevel avtale lengre permisjonstid. Utdanningspermisjon kan likevel ikke kreves når det vil være til hinder for virksomhetens forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer. For å løse uenighet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om det er grunnlag for å nekte permisjon, foreslår utvalget at det opprettes en tvistenemnd.

Regjeringen vil slik Stortinget har forutsatt fremme et lovforslag om en individuell rett til utdanningspermisjon. Lovforslaget vil bli fremmet i løpet av vårsesjonen 1999.

6.8 Likebehandling av alle arbeidstakere og virksomheter: Allmenngjøring av tariffavtale eller egen lov

En eventuell avtale om finansiering av etter- og videreutdanning som partene i arbeidslivet inngår, vil omfatte alle tariffbundne bedrifter og de arbeidstakere som er ansatt der. En kan legge til grunn at i tillegg til de organiserte arbeidstakerne ved bedriftene, vil også de uorganiserte ved disse bedriftene komme inn under avtalen. Dersom en skal sikre rett til etter- og videreutdanning for alle arbeidstakere må finansieringen av ordningen sikres også ved ikke-tariffbundne bedrifter. Dette kan gjennomføres på flere måter. Man kan gjennom lov allmenngjøre den tariffavtalen partene i arbeidslivet inngår. Dermed vil den gjelde også for ikke-tariffbundne bedrifter. Det kan også vedtas en egen lov som sikrer det samme som tariffavtalen. Det kan være delte meninger om hvilken løsning som er best, og det er fordeler og ulemper ved begge metoder.

Allmenngjøring av tariffavtalen

Allmenngjøring av avtalen om finansiering av etter- og videreutdanning vil si at den avtale partene har inngått, gjennom lov gjøres gjeldende også for arbeidstakere i de ikke-tariffbundne bedriftene, dvs. de som ikke er omfattet av avtalen.

En mulighet er da at en egen allmenngjøringslov slår fast at «Avtale X skal gjelde i alle arbeidsforhold». Eventuelle avgrensninger kan fremgå av avtalen.

En annen måte å gjennomføre slik allmenngjøring av tariffavtalen på, er gjennom lov å gi Kongen fullmakt til å allmenngjøre avtalen. Dette er en mer fleksibel løsning som gjør det lettere å gjennomføre endringer, dersom avtalen som skal allmenngjøres, blir endret. Det vil da være tilstrekkelig å fastsette en ny forskrift.

Det finnes et eksempel på en slik fremgangsmåte. Ved gjennomføringen av EU-direktivet om opprettelse av europeiske samarbeidsutvalg forhandlet LO og NHO seg fram til en avtale om slik gjennomføring. Ved lov av 23. august 1996 nr 63 om allmenngjøring av bestemmelser i tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg mv. fikk Kongen fullmakt til «å treffe vedtak om at bestemmelser i landsomfattende tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg eller tilsvarende samarbeidsformer skal gjelde i alle arbeidsforhold». Ved forskrift av 18. oktober 1996 traff Kongen slikt vedtak. Forskriften fastslo at tariffavtalen av 30. november 1995 mellom LO og NHO om opprettelse av slike samarbeidsutvalg skal gjelde i alle arbeidsforhold.

I dette tilfellet inneholder både lov og forskrift også flere andre bestemmelser, ut over det å allmenngjøre avtalen. Det har sammenheng med at direktivet som her lå i bunnen, stilte visse krav som LO/NHO-avtalen ikke oppfylte. Dermed måtte man fylle ut ved lov og forskrift.

Egen lov

En annen metode er som nevnt å vedta en egen lov som er i tråd med avtalen partene i arbeidslivet har inngått. Poenget er at loven skal sikre det samme som avtalen. Den må mao mer eller mindre ha samme innhold som avtalen.

Et moment som taler for en slik fremgangsmåte, er at hele ordningen vil legge sterke økonomiske forpliktelser på arbeidsgiver. Det er mulig at en lov lettere vil bli akseptert av ikke-tariffbundne arbeidsgivere enn en allmenngjort tariffavtale.

Et annet forhold er at dersom gjennomføringen skal følges opp med sanksjoner overfor arbeidsgivere som ikke følger opp sine forpliktelser, er det enklest å få til gjennom lov.

6.9 Generelle problemstillinger vedrørende kollektiv finansiering av videre- og etterutdanning

De spørsmål som drøftes i forbindelse med kompetansereformen gjelder bl.a. prinsippvalg mellom generelle, kollektivt finansierte løsninger og løsninger basert på beslutningsprosesser i enkeltbedrifter og samhandling lokalt mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Når det finnes et direkte kostnadsansvar både for de som utarbeider og tilbyr ordningene og de som benytter dem, er ordningene direkte arbeidsmarkedsbasert. Direkte arbeidsmarkedsbaserte løsninger for finansiering og organisering kan i mange sammenhenger sikre en effektiv ressursbruk.

I forbindelse med videre- og etterutdanning betyr dette at enkelte arbeidsgiver og/eller arbeidstaker vurderer nytten ved de kostnader som påløper på den enkelte arbeidsplass. Denne kontrollen kan ses på som en form for lokal kvalitetsikring som hindrer dårlig bruk av ordningen. På den annen side er det mulig at lokale løsninger ikke bidrar til å realisere samfunnsmessige målsetninger. Folketrygdens ordninger er eksempel på at arbeidsmarkedsbaserte og lokale løsninger er vurdert som utilstrekkelige. Andre velferdsordninger, så som permisjoner, yrkesskadeforsikring og supplerende sykelønn- og pensjonsytelser, er ofte klart arbeidsmarkedsbasert og lokalt forankret i enkeltbedrifter. Disse ordningene kan enten være helt uavhengige i forhold til trygden, eller utgjøre tilleggsordninger. På dette punkt er det store variasjoner mellom ulike land.

Nedenfor gjennomgås hensyn som er viktige i valg mellom kollektiv organisering og finansiering på den ene side og arbeidsmarkedsbaserte løsninger på den annen, eller eventuelt ulike mellomløsninger. Utgangspunktet er hele tiden at kollektiv finansiering og organisering må vurderes når det oppstår svikt i forhold til viktige effektivitetshensyn eller rettferdighetshensyn.

En må samtidig sikre seg at de kollektive løsningene ikke medfører større problemer, f eks i form av uheldige tilpasninger, enn de arbeidsmarkedsbaserte ordningene som de skal erstatte. Det kan tenkes at en da ikke vil kunne finne tilstrekkelig gode kollektive løsninger.

1. Effektivitetshensyn:

Kollektive finansieringsordninger for videre og etterutdanning kan ha ulike konsekvenser for samfunnsmessig effektivitet. Følgende forhold må vurderes:

1. Positive ringvirkninger og utilsiktede tilpasninger

2. Paternalisme: skal de berørte stimuleres til å velge annerledes?

3. Administrative forhold: er ordningene praktisk utformet?

1a. Positive ringvirkninger og utilsiktede tilpasninger

Summen av de individuelle valg som gjøres av den enkelte arbeidstaker eller den enkelte virksomhet med hensyn til videre- og etterutdanning er ikke nødvendigvis mest fordelaktig i forhold til samfunnets behov for kompetent arbeidskraft. Det at den enkelte øker sine kunnskaper og ferdigheter kan ha samfunnsmessig positive ringvirkninger knyttet til for eksempel økt omstillingsevne i virksomheter som det ikke nødvendigvis blir tatt hensyn til i de individuelle valgene. Men en kollektiv finansieringsordning kan også medføre redusert arbeidstilbud og dermed lavere produksjon. Kollektiv kostnadsdekning vil også påvirke den enkeltes nyttevurdering av å delta i etterutdanningen. Dette kan bidra til et for høyt antall deltakere på visse deler av utdanningstilbudet. Slike vridninger er vanlige virkninger av tredjepartsfinansiering.

Generelt må en vurdere effekten av kollektive ordninger i forhold til ulike mulige tilpasninger. Aktørene kan tilpasse seg tiltakene på en måte som gjør at totalresultatet kan bli et helt annet enn det som var målsettingen i utgangspunktet. Eksempel på dette kan være at en virksomhet foretar en investering i etter- og videreutdanning som gir lavt utbytte både for den enkelte og for virksomheten (og kanskje negativ samfunnsøkonomisk avkastning), fordi myndighetene bærer en del av den økonomiske risikoen.

I tillegg kan en lett få en «fortrengningseffekt». Allerede etablert aktivitet finansieres med nye tilskudd, for å dra mest mulig penger ut av en støtteordning. Støtteordningen fremmer da ikke sitt formål. Utdanningstilbud initiert av myndighetene fortrenger da samfunnsøkonomisk lønnsom kunnskapsoppbygging i virksomheter ved at ansatte og arbeidsgivere kan finne det lønnsomt å erstatte intern opplæring med et offentlig tilbud.

En avsetning av for eksempel 1 prosent av lønnsmassen til kompetanseheving vil fungere som en skatt på arbeidskraft, og vil ikke fremme høyere sysselsetting, men isolert sett tvert om stimulere til overgang til mindre arbeidsintensiv produksjon. Videre er det heller ikke klart at finansiering bør bestemmes gjennom nettopp en lovpålagt minimumsavsetning til kompetanseheving. Det kan tenkes å gi et utilsiktet signal om at dette er det riktige nivå, og vil kunne medføre at enkelte virksomheter reduserer eller ikke bygger opp kapasitet når det gjelder kompetanseheving.

En kan videre risikere at en ny ordning som finansierer livsopphold ved utdanning etter hvert går over på Lånekassens ansvarsområde. Det kan bli etablert insentiver som gjør det attraktivt å utsette utdanningen for ungdom, og en kan få A- og B-studenter. Ordninger som favoriserer formelle utdanningsløp utenfor virksomhetene, kan bidra til å svekke de drivkrefter som søker å oppgradere den realkompetanse som er ervervet gjennom arbeidslivet.

Det er sjelden at et virkemiddel fungerer i et vakuum. Som regel vil ulike tiltak virke i et samspill med andre tiltak, og det vil derfor være lite meningsfylt å vurdere effektene av hvert enkelt virkemiddel for seg. En gunstig finansieringsordning i seg selv trenger ikke være tilstrekkelig for å løse et problem. Det hjelper f eks lite med rause stipendordninger hvis det ikke finnes et studietilbud. En rettighet kan være verdiløs dersom det tilbudet den enkelte har rett til, ikke passer ønskene, behovene og livssituasjonen.

1b. Paternalisme: skal de berørte stimuleres til å velge annerledes?

I tillegg til at eventuelle positive ringvirkninger for andre kan begrunne kollektive ordninger, kan offentlige myndigheter vurdere det slik at den enkelte «trenger» eller «bør» ha mer utdanning enn det som den enkelte selv mener. En slik paternalistisk innstilling ligger som et grunnlag for den obligatoriske grunnutdannelsen, men er vanskelig å bruke som begrunnelse for videre- og etterutdanning for voksne.

1c. Administrative forhold: er ordningene praktisk utformet?

Det å lage gode tilskudds- og støttesystemer er ingen enkel oppgave, spesielt innenfor områder hvor behovene er meget forskjellige, hvor tilpasningsmulighetene er mange og hvor sammenhengene er kompliserte. Et regelverk må nødvendigvis være klart og definert. Hvem skal være kvalifisert til støtte, til hvilken aktivitet og under hvilke forutsetninger? Det er først når en går dypt ned i detaljene og avgrensningene at det er mulig si noe kvalifisert om virkningene av et regelverk. I enhver instans som forvalter penger på vegne av andre må det være mekanismer som sikrer at midlene går til formålet. I statlig økonomistyring er det relativt strenge regler for slik kontroll.

Generelt for alle modeller og tiltak er at de administrative konsekvensene ikke må undervurderes. Det kan ta tid og være kostbart å bygge opp et administrativt apparat.

Jo klarere og mer veldefinerte regler jo enklere å administrere (og desto større fare for uheldige grensetilfeller og utilsiktede tilpasninger). Jo større innslag av skjønnsanvendelse i vurderingene, desto tyngre og mer kostbar administrasjon (og større fare for ulik behandling).

2. Rettferdighetshensyn:

Ordninger kan vurderes i forhold til:

1. Effekter for utjevning

2. Hvorvidt prosessen for fordeling av byrder og goder er rettferdig

2a. Utjevning

En tilskuddsordning kan ha som oppgave å utjevne forskjeller. Men det er ikke alltid slik at like rettigheter gir god fordeling. Formelt sett har alle lik rett til å få dekket sine utgifter til spesialisthjelp over folketrygden. Både den geografiske tilgangen til spesialister og ulik kunnskap og evne til å benytte seg av tilbudet, gjør at fordelingen av disse ytelsene likevel er meget skjev. Utdanning er også meget tilbuds- og kunnskapsstyrt. Lik rett til å få finansiert utdanning vil kunne favorisere de gruppene som både har en etablert tilbudsside og som er vant med å forholde seg til en utdanningssituasjon. Slik sett kan like regler forsterke en skjevfordeling som allerede ligger der.

2b. Fordelingsprosessen og like sjanser

Det ligger som en forutsetning bak kollektive ordninger at prosessen for fordeling skal være rettferdig. Det innebærer gjerne et krav om likebehandling og forutsigbarhet. Likebehandling innebærer da at alle som oppfyller visse kriterier skal ha like ytelser. Dette trenger imidlertid ikke bety at alle får like muligheter. Kriteriene – som nødvendigvis må være mer eller mindre firkantede – kan passe meget ulikt for ulike grupper. For at en person eller virksomhet skal kunne planlegge i forhold til fremtidige ytelser, må kriteriene være klare. Både hensynet til likebehandling og forutsigbarhet gjør det vanskeligere å ta i bruk skjønn og utøve fleksibilitet.

I en rettighetsstyrt ordning hvor midler automatisk skal tildeles de som oppfyller kriteriene, er det ingen mulighet for budsjettstyring. Budsjettstyring kan innføres enten ved å fordele tilgjengelige midler på antall søkere – eller ved å etablere en køordning. Begge deler går på bekostning av forutsigbarhet og likebehandling.

3. Andre vurderinger:

En grunnleggende utfordring vil ligge i å identifisere hvor innsatsen er for liten og hvor sterkt en bør dosere virkemidlene, samt å forutsi i hvilken grad ulike politikkvalg vil gi et «riktigere» nivå på ressursinnsatsen.

Fellesfinansierte tiltak er over tid avhengig av å ha legitimitet hos de som bidrar inn i ordningen. Dersom en ordning favoriserer enkelte grupper eller blir gjenstand for misbruk kan den miste denne legitimiteten.

Hovedproblemet med å utforme generelle ordninger for en stor gruppe arbeidstakere med svært ulike behov, er at en må ha - og kunne håndtere - store mengder informasjon til enhver tid. All erfaring tilsier at økonomiske virkemidler ikke alltid virker slik som de var tiltenkt.

4. Forholdet til statsbudsjettet og finanspolitisk styring

Forlagene om fond innebærer alle at fondene tilføres midler ved å innføre en avgift, med samme beregningsgrunnlag og innkreving som arbeidsgiveravgiften. Begrunnelsen for å knytte innbetalingene til grunnlaget for arbeidsgiveravgift er at dette er et etablert system for innkreving av midler fra partene i arbeidslivet. Selve innkrevingen vil da kunne foretas med minimale administrative kostnader. Dersom det skulle bygges ut et eget innkrevingssystem for en ny «kompetanseavgift», vil dette kunne bli meget kostbart og byråkratisk, både for virksomhetene og ved at det må bygges opp et eget administrativt apparat.

En synliggjøring av en «kompetanseavgift» trukket som en andel av lønnen og kanalisert til etter- og videreutdanningsformål, vil kunne gi legitimitet og aksept for at deler av lønnen skal gå til dette formålet. I hvert fall i starten vil det kunne fremstå som noe annet enn skatt. I og med at avgiften skal være pliktig, hjemlet i lov og gjeldende for alle, vil et slikt opplegg redusere Stortingets handlingsrom i skattepolitikken.

Et påslag på arbeidsgiveravgiften for å finansiere et fond for etter- og videreutdanning er i prinsippet det samme som å øke skatten på lønn og annen godtgjørelse for arbeid, og øremerke skatteøkningen til etter- og videreutdanningsformål. En slik øremerking innebærer at en utvalgt reform får en inntektsside i form av et eget skattefundament, og en utgiftsside som løftes ut av statsbudsjettet. I tillegg til at statsbudsjettet svekkes som styringsinstrument i den økonomiske politikken, kan et slikt forslag ha flere uheldige sider.

• Næringsspesifikke og øremerkede skatter og avgifter bidrar til at skatte- og avgiftssystemet blir unødig komplisert og uoversiktlig.

• Sammenhengen mellom kostnad og nytte for den enkelte arbeidsgiver vil være svak.

• Øremerking av skatter til enkelte formål bidrar til at disse unndras fra den samlede prioriteringen og behandlingen i den ordinære budsjettprosessen..

• Arbeidsgiveravgift er differensiert i fem geografiske soner, fra 0 prosent til 14,1 prosent. Forslagene som er fremmet innebærer at en også må kreve inn arbeidsgiveravgift i sone 5 (Finnmark og Nord-Troms).

Avhengig av utformingen vil en fondskonstruksjon bryte også med flere av hovedprinsippene som statlig budsjettering bygger på:

• Fullstendighetsprinsippet skal ivareta at budsjettet samlet gir et dekkende uttrykk for statens utgifter og inntekter kommende år og slik at bevilgningen kan inngå i totalvurderingen av det økonomiske og politiske opplegget for vedkommende år. Det er viktig å være klar over at opprettelsen av et fond ikke innebærer at det blir flere realressurser tilgjengelig.

• Bruttoprinsippet skal sikre at en får budsjettmessig vurdering av samtlige utgifter og inntekter.

• Kontantprinsippet skal medvirke til at budsjettet gir et godt bilde av aktiviteten som følger av bevilgningene, og er nødvendig for å foreta mest mulig korrekte beregninger av finanspolitikkens virkning på økonomien.

• Ettårsprinsippet er viktig for den finanspolitiske styringen. Dersom det er stor usikkerhet om hvor stort beløp som faktisk blir brukt i budsjettåret er det vanskelig å bruke statsbudsjettet til å gi treffsikre aktivitetsimpulser inn i økonomien.

6.10 Virkninger på arbeidsmarkedet

«Ny sjanse» og «Ny kompetanse» fører til at flere personer velger utdanning framfor ordinært arbeid. Dersom etter- og videreutdanningsreformen får et stort omfang, kan konsekvensene for økonomien bli betydelige.

Yrkesfrekvensene i Norge er svært høye i forhold til andre land, og det er usikkert hvor stort rom det er for ytterligere økning. Deltakelsen er fortsatt på vei opp for kvinner, mens en for eldre ser en langsiktig fallende tendens. Dette innebærer at det ligger en reserve blant de som på ulike måter er undersysselsatt. Dessuten kan det ligge et potensiale i utenlandsk arbeidskraft, særlig blant den delen av innvandrerbefolkningen som i dag er utenfor arbeidsmarkedet. Demografiske forhold alene tilsier at arbeidsstyrken bare vil øke med vel 10 000 personer årlig fram til 2010, og at gjennomsnittsalderen i arbeidsstyrken vil øke betydelig. Det trekker i retning av svak vekst i arbeidsstyrken og, isolert sett, mangel på flere typer arbeidskraft gjennom flere år.

Hvor mange som vil ønske å tre ut av et arbeidsforhold for å ta etter- og videreutdanning er svært usikkert, og vil avhenge av forholdet på arbeidsmarkedet og hvilke ordninger som etableres. Dersom antallet raskt blir meget stort, vil knappheten på arbeidskraft kunne bli betydelig. Det vil kunne føre til at lønnsveksten tiltar og dermed svekker bedriftenes konkurranseevne.

Arbeidslivet er preget av betydelig raskere omstillinger enn for noen tiår siden. Etter- og videreutdanning vil for mange være viktig for ikke å falle utenfor ved omstillingsprosesser. Ikke minst vil evnen til å beherske og gjøre bruk av datateknologi bli viktig for å bevare fotfeste i arbeidsmarkedet. Å satse offensivt på etter- og videreutdanning er således viktig for å unngå en høy strukturell arbeidsledighet.

Mangelen på arbeidskraft vil kunne bli særlig stor i helse- og omsorgssektoren. Behovet for arbeidskraft i denne sektoren vil også øke ytterligere i årene som kommer, bla. som følge av allerede vedtatte reformer (psykiatriplanen og eldresatsingen) og sterk vekst i antallet pleie- og omsorgstrengende etter hvert som andelen eldre i befolkningen øker.

Virkningene på arbeidsmarkedet vil mao kunne være todelt. Dersom mange trekkes ut av arbeidsmarkedet, vil det kunne bli mangel på arbeidskraft og press i økonomien. På noe lenger sikt vil imidlertid en vellykket kompetansereform kunne føre til en større og mer omstillingsdyktig arbeidsstyrke. Det er derfor viktig å finne en riktig balanse, og at tiltakene i kompetansereformen innføres gradvis.

6.11 Innfasing og kobling mot rammene i inntektsoppgjørene

Noen reformelementer kan lettere tilpasses ulik dimensjonering, og vil dermed lettere kunne fases inn og reverseres enn andre. Slike tiltak kan derfor egne seg bedre til å inngå i statens bidrag til lønnsoppgjørene. Statlige bevilgninger til utviklingstiltak er eksempel på slike. Andre elementer kan være vanskelig å koble til fremtidige inntektsoppgjør dersom de først er iverksatt. Det er f eks vanskelig å tenke seg at de generelle reglene i Lånekassen skal måtte endres hvert år som følge av resultatene i de årlige lønnsoppgjør. Dette fordi disse reglene også gjelder for andre grupper enn arbeidstakere. Innfører man økonomiske ordninger for å sikre tilbud til videregående opplæring for voksne, eller lovfestede økonomiske rettigheter til lønnet studiepermisjon, er disse også vanskelig å dimensjonere i forhold til årlige lønnsoppgjør.