1 Innledning
1.1 Bakgrunn
Hvert år meldes en rekke personer savnet på havet eller på land under omstendigheter som gjør det rimelig å anta at de er omkommet. Politiet har i dag ansvar for søk etter omkomne på land, i innsjøer og vassdrag. Politiet foretar også søk og sokning i havner og av og til i de mest kystnære farvann. Når det gjelder øvrige søk etter omkomne til sjøs, har hverken staten eller andre noe formelt ansvar for denne oppgaven i dag.
I de senere år er dagens ordning når det gjelder søk på havet blitt sterkt kritisert, og det er fra flere hold blitt uttrykt ønske om å få i stand rettferdige og verdige ordninger for slike søk. Moderne teknologi gjør det i dag mulig å finne omkomne på havet hvor dette tidligere var umulig, men slike undervannsøk er kostbare. Kritikken har for en stor del gått på at det er uverdig at søk på havet må finansieres privat, ofte gjennom innsamlinger, samt at de pårørendes ønsker og behov ikke blir tilfredsstillende ivaretatt. Det fokuseres på det uheldige i at pårørende skal måtte fatte beslutningen om å innstille søket uten at den savnede er funnet, samt faren for at pårørende som normalt ikke har innsikt i den undervannsteknologi som kreves, kan bli lurt av useriøse operatører. I tillegg pekes det på at bestemte yrkesgrupper diskrimineres, idet det hevdes at søk etter fiskere og sjøfolk ofte avsluttes raskt på grunn av kystbefolkningens tradisjon med våt grav for nevnte yrkesgrupper, slik at eventuelle fortsatte søkeaksjoner derved overlates til private i langt større omfang enn for andre savnedes vedkommende. Med hensyn til søk på land har det ikke vært reist nevneverdig kritikk.
Utvalget skal utrede organisering og finansiering av søk etter omkomne på havet, i innsjøer og vassdrag, og på landterritoriet, uavhengig av de savnedes nasjonalitet, yrke eller antall og uavhengig av årsaken til ulykken. Utvalget tar utgangspunkt i at alle søk er foranlediget av en avsluttet redningsaksjon eller en innstilt politiinnsats. Den eller de savnede er ikke funnet og er konstatert eller antas å være omkommet. Utvalget skal med andre ord foreslå retningslinjer, organisering og finansiering for en ordning som skal vurdere hvorvidt de søk som redningstjenesten eller politiet har avsluttet, skal føres videre, hvordan de skal organiseres og endelig termineres.
Tidlig på 90-tallet vedtok Norges Fiskarlag, Norges Fiskarkvinnelag og Norsk Sjømannsforbund og en rekke politiske organer i mange kystkommuner å henstille om at staten må påta seg ansvar for å finansiere og gjennomføre søk etter omkomne på havet. Saken ble også tatt opp i Stortinget flere ganger i 1992-93. På denne bakgrunn besluttet Justisdepartementet og Fiskeridepartementet i samarbeid å nedsette en arbeidsgruppe for å utrede og foreslå løsninger i saken. Denne arbeidsgruppen leverte sin rapport 24. juni 1994 og konkluderte med at staten bør påta seg et meransvar for å søke etter enkelte grupper omkomne på havet, og at det burde etableres en ordning for å søke etter norske fiskere. Ordningen skulle finansieres ved å opprette et fond. Under punkt 1.5 i dette kapittel fremstilles hovedkonklusjonene til arbeidsgruppen mer utfyllende. Rapporten førte ikke til at det ble vedtatt noen ordning for søk etter omkomne.
Spørsmålet om å opprette finansieringsordninger for søk etter omkomne har igjen vært tatt opp i Stortinget i den senere tid, sist av representanten Steinar Bastesen (dokument 8:14 , 1997-98), som foreslo at det opprettes et fond for søk etter omkomne på havet. Justiskomiteen støttet dette og fremmet forslaget overfor Stortinget, som fattet følgende vedtak 5. mars 1998: Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 å foreta en avklaring om etablering av et fond eller annen finansieringsordning for søk etter omkomne på havet. Et eventuelt forslag må inneholde fullstendig avklaring om ansvarsforhold, eventuelt avgrensning, organisering og finansieringsordninger.
På denne bakgrunn ble nærværende utvalg nedsatt 7. august 1998 som angitt i punkt 1.2 for igjen å se på problemstillinger vedrørende søk etter omkomne på havet. I den senere tid har det i tillegg til ulykkene hvor fiskere og sjøfolk er innblandet, vært en sterk økning i antall ulykker med fritidsbåter. Det har også vært foretatt søk etter omkomne etter ulykker i tilknytning til petroleumsinstallasjoner til havs. Dette har ført til at oppmerksomheten rundt problemene ved søk etter omkomne til sjøs ikke bare har blitt rettet mot fiskere og sjøfolk, men også mot andre. Dette utvalgets mandat er derfor videre enn det arbeidsgruppen fikk i 1994.
1.2 Utvalgets mandat
Ved kronprinsregentens resolusjon av 7. august 1998 ble det oppnevnt et utvalg for vurdering av en finansieringsordning for søk etter omkomne på havet, i innsjøer og vassdrag. Utvalget ble gitt følgende mandat:
legge frem forslag til en finansieringsordning ved etablering av et fond eller annen finansieringsordning for søk etter omkomne på havet, i innsjøer og vassdrag, herunder administrative og økonomiske konsekvenser i henhold til utredningsinstruksen.
vurdere behov for opprettelse av et fast fagutvalg som bl a skal kunne gi råd til de etterlatte og ta beslutninger om utbetaling fra fondet, herunder også hvem som beslutter at leting iverksettes og hvem som beslutter at den skal innstilles. I tillegg skal utvalget komme med forslag til mandat og representasjon (etater) og vurdere administrative og økonomiske konsekvenser.
legge frem forslag til kriterier for søk etter omkomne. Med kriterier menes her (generelle) retningslinjer bl a for under hvilke omstendigheter det skal søkes etter omkomne, og når en eventuell leteaksjon skal avsluttes. Slike kriterier vil for eksempel være retningsgivende for et eventuelt fagutvalg, jf punkt 2.
andre problemstillinger som måtte bli aktualisert gjennom utvalgets arbeid, herunder vurdere om også søk etter omkomne på norsk landterritorium bør trekkes inn under ordningen. Rapport av 24. juni 1994, Søk etter omkomne, vil bli brukt som underlagsmateriale for utvalgets arbeid.
Finansieringsordning for leting etter omkomne på havet, i innsjøer og vassdrag gis et geografisk virkeområde tilsvarende norsk redningstjenestes ansvarsområde, som angitt i vedlegg 1. Uttrykket omkomne er i denne sammenheng ment å være uavhengig av:
a) nasjonalitet b) yrke (fiskere, sjøfolk, fritidsutøvere, oljearbeidere mv) c) årsak (roere, forliste fly, helikoptre, skipsforlis, petroleumsinstallasjoner) d) antall forulykkede.
Utvalget ble gitt frist til 1. mars 1999 med å fremlegge sin rapport. Senere ble fristen forlenget til 1. april.
1.3 Utvalgets sammensetning
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Sysselmannen på Svalbard, nåværende fylkesmann i Vest-Agder Ann-Kristin Olsen, leder
Underdirektør Ole Hafnor, Justisdepartementet
Fungerende politimester i Troms politidistrikt, nåværende politiinspektør Torun Sandal
Fungerende underdirektør Marit Rønning, Finansdepartementet
Utredning sleder Håkon Torgersen, Fiskeridepartementet
Rådgiver Tone E Svendsen, Forsvarsdepartementet
Res kap Agnar Holme, Kirkerådet
Førstekonsulent Hilde Gunn Avløyp, Nærings- og handelsdepartementet
Rudolf Johannessen, Norges Fiskarlag
Solfrid Evensen, Norges Fiskarkvinnelag
Sølvar Martinussen, Norsk Sjømannsforbund
Styremedlem Arvid Eik, Njord-stiftelsen
Førstekonsulent Gro Øien, Justisdepartementet, sekretær for utvalget
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har i alt hatt åtte møter i perioden fra 21. september 1998 til 23. februar 1999. Utvalget avholdt et møte på Svalbard, hvor utvalget bl a fikk en gjennomgang av flyulykken på Svalbard i 1996 ved informasjonskonsulent Elisabeth Aarsæther. Utvalget så nærmere på de problemer som oppsto i forbindelse med denne ulykken, særlig med hensyn til organisering av arbeidet, informasjon til presse, forholdet til pårørende fra andre nasjoner, samt identifiseringsarbeidet mv.
Utvalget har hatt møter med leder for arbeidsgruppen av 1994, Magnhild Bjørseth, Fiskeridepartementet, som informerte om arbeidsgruppens rapport og andre problemstillinger rundt emnet. Videre har utvalget besøkt Hovedredningssentralen i Nord-Norge, hvor utvalget fikk en grundig gjennomgang av hovedredningssentralens arbeid og oppbygning ved leder av Hovedredningssentralen i Nord-Norge, politimester Bjørn Hareide.
Leder av Hovedredningssentralen i Sør-Norge, politimester Olav Sønderland, orienterte utvalget under et av utvalgets møter. Havarikommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, representert ved medlem av kommisjonen, prof Emil Aall Dahle, ga en orientering om havarikommisjonens arbeid, og deres erfaring med søk etter omkomne, teknologi innen undervannssøk mv. I tillegg har sekretær for utvalget, Gro Øien, hatt møte med formann i kommisjonen, byrettsdommer Njaal Sæveraas, og mottatt nyttig informasjon vedrørende kostnadsberegninger i tilknytning til søkeaksjoner som kommisjonen har ledet. Utvalget har også fått en orientering om et utvalgsarbeid som er igangsatt for å vurdere og revidere ordningen med sjøforklaring. Orienteringen ble gitt av utvalgets sekretær, førstekonsulent Ingeborg Holtskog Olebakken, Justisdepartementet.
I tillegg til dette har utvalget kontaktet en av forfatterne av boka Politirett, politimester i Sarpsborg, Ragnar R. Auglend, som har gitt nyttig informasjon og rettledning angående politiets ansvar når det gjelder søk etter omkomne.
Utvalget takker for de bidrag som er gitt.
1.5 Utredning fra 1994 om søk etter omkomne fiskere og sjøfolk
I 1993 nedsatte Fiskeridepartementet en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede spørsmål knyttet til søk etter omkomne fiskere og sjøfolk. Arbeidsgruppen besto av representanter fra Fiskeridepartementet, Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Norges Fiskarlag, Norges Fiskarkvinnelag og Norsk Sjømannsforbund, og fikk følgende mandat: Innen 31. desember 1993 skal arbeidsgruppen legge frem en tilråding om retningslinjer for den som skal avgjøre i hvilke tilfeller et søk etter omkomne fiskere og sjøfolk skal fortsette, og når det skal opphøre. Gruppen skal også legge frem tilråding om finansiering av søkeaksjoner og derpå eventuell henting av omkomne, og beslutningsmyndighet når det gjelder å fortsette og avslutte søking.
Arbeidsgruppen anbefalte at staten bør påta seg større ansvar når det gjelder å søke etter omkomne på havet, og at det bør etableres en ordning hvoretter det kan søkes etter omkomne når merkepliktige norske fiskefartøyer forulykker under utøvelse av fiske. Ordningen skulle gjelde i hovedredningssentralenes operasjonsområde. Arbeidsgruppen står som helhet bak anbefalingene i rapporten, men arbeidsgruppen var delt med hensyn til hvem ordningen skulle omfatte. Arbeidsgruppens mindretall mente at ordningen også burde omfatte merkepliktige fiskefartøyer fra NOR- og NIS registerte fartøyer. Mindretallets prinsipielle holdning var at ordningen bør omfatte alle som ferdes på sjøen, ikke bare fiskere og sjøfolk, men at arbeidsgruppens mandat var begrenset i så henseende.
Arbeidsgruppen konkluderte enstemmig med at søk etter omkomne bør finansieres med statlige bevilgninger, eventuelt over Fiskeriavtalen. Brukerbidrag, samt eventuelle bidrag fra andre, skulle utredes nærmere. Arbeidsgruppen anbefalte at de bevilgede midler burde gå inn i et fond. Det ble anslått at søk etter omkomne fiskere og sjøfolk vil koste opp til 5 mill kr i året. Arbeidsgruppen foreslo primært at staten (over det ordinære budsjettet eller over Fiskeriavtalen) yter et engangsbeløp stort nok til at avkastningen utgjør et beløp stort nok til å finansiere drift av en ordning. Subsidiært gikk arbeidsgruppen inn for å bevilge midler over en viss periode for å gradvis bygge opp et fond, ved at det bevilges 10 mill kr årlig, og det benyttes 5 mill kr hvert år til søk etter omkomne. Arbeidsgruppen antok at det ville ta 6-7 år før avkastningen vil være 5 mill kr i året.
Arbeidsgruppen anbefalte videre å opprette et fondsstyre med 3-5 medlemmer som gis myndighet til å fatte beslutninger om å igangsette og avslutte søk etter omkomne. Fondsstyret skulle knytte til seg den daglige kompetansen det anser nødvendig i den enkelte sak. De viktigste retningslinjene for fondsstyret bør være at søk etter omkomne må være realistisk og ønsket av de nærmeste pårørende. Videre skal det være god kommunikasjon med pårørende og overlevende ved søk etter omkomne, og at de pårørende må informeres om muligheten for seremoniell markering selv om omkomne ikke er funnet. Arbeidsgruppen mente også at det burde vurderes å innføre standardseremonier for å markere at et liv er avsluttet på havet, og at det på lokalplanet bør innarbeides en beredskap for å følge opp etterlatte og overlevende. Arbeidsgruppen presiserte viktigheten av å sikre at en avgjørelse om å søke etter omkomne på sjøen fattes på bakgrunn av visse retningslinjer, selv om det ikke er hensiktsmessig å lage detaljerte retningslinjer for den enkelte avgjørelse. På lokalplanet mente arbeidsgruppen at det bør innarbeides en beredskap for å følge opp etterlatte og overlevende i forbindelse med fiskebåtforlis.
I mandat for nærværende utvalg er det vist til at utvalget skal benytte rapporten fra arbeidsgruppen av 1994 som underlagsmateriale for sitt arbeid. I relasjon til dette vil utvalget bemerke at arbeidsgruppens mandat var svært begrenset, siden det bare tok sikte på å finne ordninger for omkomne fiskere og sjøfolk. Utvalgets mandat er mer generelt utformet, i det utvalget skal finne ordninger for omkomne uansett hva som er årsaken til ulykken og uavhengig av hvor mange som er omkommet, de omkomnes nasjonalitet og yrke. Den finansieringsordning og organisasjonsmodell som foreslås skal med andre ord vurdere svært ulike typer ulykker både med hensyn til størrelse og årsak. Utvalget skal også vurdere hvorvidt ulykker på land skal omfattes av de ordninger som foreslås. Dette er vesentlige forskjeller i forhold til mandatet for arbeidsgruppen av 1994. Utvalget har likevel hatt nytte av rapporten som underlagsmateriale. Utvalgsmedlem Solfrid Evensen var også medlem i arbeidsgruppen av 1994.
1.6 Situasjonen i andre land
Sverige
Sverige har ingen lovgivning når det gjelder å søke etter omkomne. Ved redningsaksjoner har vedkommende redningsleder ansvaret for å fortsette søk så lenge letingen anses å gi mulighet for å redde liv. Redningsleders beslutning om å avblåse leting kan overprøves av sjefen for sjøredningstjenesten. Redningstjenesten i Sverige vil i enkelte tilfeller søke etter omkomne.
Når en redningsaksjon er avsluttet, er det politimyndighetenes oppgave å finne liket for endelig dødsfallsregistrering, samt identifisering av omkomne etter en ulykke. Politiet har også som oppgave å søke etter forsvunnede personer. All etterforskning av forsvunnede personer som ikke er et ledd i etterforskning i forbindelse med mistanke om en kriminell handling, betraktes som redningstjeneste. Det er opp til det enkelte politikammer å vurdere hvorvidt og i tilfelle hvilke ressurser som kan settes inn. Slik leting er vanligvis ingen prioritert oppgave. Påtalemyndigheten kan innenfor rammen av en forundersøkelse ta opp omkomne dersom det behøves for å bekrefte eller å avkrefte mistanke om en kriminell handling.
Sverige har en havarikommisjon som utreder alvorlige ulykker, og denne kan etter loven foreta berging av et fartøy når det vurderes som nødvendig for at myndighetene kan klarlegge hendelsesforløpet.
I forbindelse med Estoniaulykken ble spørsmålet om statens plikt til å ta hånd om omkomne fra Estonia prøvd for retten. Både tingsretten og hovretten fant at staten ikke hadde noen plikt til å ta hånd om de omkomne, hverken i følge sedvanerett eller på grunnlag av den europeiske konvensjonen for menneskerettigheter og de grunnleggende frihetene.
Finland
Ansvaret for redningstjenesten er todelt. Så lenge det er håp om finne overlevende, ligger ansvaret i Innenriksministeriets grensbevåknings- og kystvaktavdeling. Når håp om å finne overlevende er ute, går ansvaret for det videre arbeid over til politiet.
Etter to døgns leting, antas personen(e) å være omkommet, og letingen avsluttes. Finnes det håp om at de(n) forulykkede er i live, fortsetter imidlertid letingen.
Ved ulykker i skjærgårdshavet, det vil si at leteområdet er geografisk begrenset, er det ikke en slik tidsbegrensning på letingen. Det er da stor sannsynlighet for å finne savnede på en holme eller et skjær.
Søk etter omkomne er politiets ansvar og blir utført dersom man vet hvor ulykken har skjedd. Utgiftene, inkludert til leteutstyr og kompensasjon til frivillige letemannskaper, dekkes over politiets budsjett.
Island
Ansvaret for redningstjenesten på Island hører inn under Justisministeriet. Redningstjenesten er ikke integrert, dvs at det ikke er samme organ som har det operative ansvar for landredning, sjøredning og redning etter flyulykker. Luftfartsdirektoratet har ansvar for søk etter flyulykker frem til flyet er funnet, hvoretter politiet overtar ansvaret. Luftfartsdirektoratet leder en sentral flyredningssentral og lokale flyredningssentraler. Kystvakten og frivillige yter bistand ved behov. Til sjøs er det operative ansvaret delt mellom henholdsvis Slysanvarnafelag innenfor 12 n mil, og Kystvakten utenfor 12 n mil. Kystvakten driver en sjøredningssentral og samarbeider med Livredningsselskapet, som er et forbund av frivillige redningskorps som driver flere redningsstasjoner på Island.
Redningstjenesten finansieres med 10% offentlige midler, resten kommer fra private bidragsytere og tippemidler. Under redningsaksjoner er det god kontakt med familie/pårørende.
Det er finnes ingen finansieringsordning for søk etter omkomne på havet eller på land. De ulike offentlige institusjoner og de frivillige hjelpekorpsene er selv ansvarlige for kostnader som er påløpt i forbindelse med en søkeaksjon. I noen tilfeller støtter det offentlige redningskorpsene. Det er heller ikke oppstilt særlige kriterier for søk etter omkomne. Den offentlige institusjon som har ansvaret for søk tar beslutning vedrørende søkeaksjonen. Pårørende er ofte med i denne prosessen. På Island anses det som viktig å få brakt på land omkomne, og det søkes lenge etter at man med sikkerhet kan si at det ikke lenger er overlevende etter en ulykke. Det er ikke fastsatt regler på dette området, men politi, kystvakt eller redningstjeneste tar beslutning om å fortsette eller avbryte søk i samråd med og i fellesskap med pårørende og eventuelt andre involverte parter.
Canada
I Canada søkes det etter overlevende til sjøs så lenge det er håp om å finne overlevende. I praksis søkes det også etter omkomne når det er lite håp om å finne overlevende.
Når en redningsaksjon iverksettes, etableres det en redningsledelse tilknyttet forsvaret. Denne er ansvarlig for å beslutte når redningsaksjonen skal avsluttes, det vil si når det ikke lenger er håp om å finne overlevende. Det foreligger ikke noe regelverk for slike beslutninger.
Det videre søk etter omkomne ivaretas av Royal Canadian Mounted Police (RCMP). I denne fasen trappes operasjonen gradvis ned, og nye/ andre redningsaksjoner har prioritet med hensyn til bruk av utstyr. Den ansvarlige RCMP-leder for operasjonen avgjør når den avsluttes. Det er ikke fastlagt retningslinjer for denne beslutningen.
Det offentlige bærer alle kostnader ved rednings- og leteaksjoner. Det vurderes imidlertid å etablere lovgivning som gjør det mulig å ta betalt for rednings- og leteaksjoner. Hensikten er å forhindre uansvarlige handlinger og eventuelt å kunne kreve erstatning for eksempel fra forsikringsselskaper.
Fremstillingen om situasjonen i andre land er i stor grad basert på utredningen som er gjort av arbeidsgruppen av 1994.