3 Søk etter omkomne: Dagens situasjon, beskrivelse og avgrensning mot redningstjenesten og politiets arbeidsoppgaver, samt havarikommisjonene

3.1 Innledning

Utvalget skal utrede organisering og finansiering av søk etter omkomne, samt gi retningslinjer for søk. Utgangspunktet for de søk som ligger under utvalgets mandat er en avsluttet redningsaksjon eller avsluttet politiinnsats. Utvalget skal foreslå en ordning for å fortsette søk som redningstjenesten eller politiet har organisert og gjennomført uten å finne den eller de omkomne. På grunn av den nære sammenheng mellom redningstjenestens, politiets og havarikommisjonenes oppgaver og utvalgets mandat, er det nødvendig å beskrive dagens ordning og avgrense mot de nevnte etatenes oppgaver for å klargjøre nærmere hvilken sammenheng søk etter omkomne står i. En klar forståelse av den praktiske situasjon som foreligger på det tidspunkt det skal tas stilling til hvorvidt søk skal fortsette eller eventuelt settes i gang igjen, er avgjørende for å kunne vurdere en hensiktsmessig organisering og finansiering av søkeaksjoner. Utvalget mener det er viktig at det organ som gis det formelle og operasjonelle ansvaret for aksjonen, også har budsjettansvaret.

For redningstjenesten er det ofte vanskelig å trekke grensen mellom en redningsaksjon og en aksjon hvor en søker etter omkomne. Pr definisjon skal redningsaksjonen avsluttes når det ikke er sannsynlig at forulykkede vil bli funnet i live. Imidlertid trekkes ofte redningsaksjoner ut i tid av ulike grunner slik at det i realiteten søkes etter omkomne. Det sies at redningstjenesten ofte leter så lenge at man i realiteten leter etter et under. Motsatt hender det at folk blir funnet i live etter at en redningsaksjonen er avsluttet og alt håp om å finne overlevende er oppgitt. Også i de tilfeller hvor politiet forestår søk etter savnede på land, i havner, i innsjøer og vassdrag, hender det at man vurderer feil med hensyn til hvorvidt det er overlevende eller ikke. Det er derfor en viss usikkerhet til stede når redningstjenesten eller politiet vurderer om deres innsats skal avsluttes. Hensynet til pårørende gjør det også vanskelig å avslutte en redningsaksjon, fordi politiet og redningstjenesten vet at avslutning innebærer at intet mer blir gjort i offentlig regi for å finne den eller de omkomne. Erfaringsvis samles det ofte inn midler ved sjøulykker til å fortsette søket i privat regi etter at redningsaksjonen er avsluttet fordi de pårørende har et sterkt ønske om å finne de omkomne og gi dem en grav på land. Utvalget skal vurdere i hvilke tilfeller det offentlige eventuelt bør påta seg et meransvar for å søke etter omkomne i forhold til i dag. Det anses derfor hensiktsmessig i dette kapittel å beskrive dagens ansvarsforhold og redningstjenesten, politiet og havarikommisjonenes praksis.

3.2 Presisering av begrepet omkomne

Med begrepet omkomne forstås vanligvis mennesker som er døde som følge av en ulykke eller er drept. Utvalgets mandat omfatter også tilfeller hvor det letes etter mennesker som antas å være omkommet. Søk etter mennesker som antas å være i live, er en oppgave for redningstjenesten. Det kan i mange tilfeller hvor man søker etter en savnet være usikkert om vedkommende er omkommet eller fortsatt i live.

Det har skjedd flere ganger at redningstjenesten har funnet mennesker i live, til tross for at en på det daværende tidspunkt antok at de var omkommet. Det kan derfor være vanskelig å vite sikkert om man står overfor en redningsaksjon, eller om en søker etter omkomne. Et eksempel som illustrerer dette er et søk i oktober 1998 etter en ung kvinne på Dalsøyra som ble funnet i live etter 6 døgn. De fleste trodde at kvinnen etter så lang tid ikke ville bli funnet i live, slik at man i alle fall de siste par dagene i realiteten søkte etter en avdød.

Redningstjenesten vil som regel lete etter savnede etter at redningsaksjonen realistisk sett er over. Redningstjenesten trekker på den måten ut redningsaksjonen for om mulig å finne de savnede i live, eller for å hente opp de omkomne. Redningstjenesten har i tillegg en ordning som innebærer at det ytes inntil 30 000 kr for å lete etter omkomne etter at redningsaksjonen er avsluttet. Ved etablering av en ny ordning med å søke etter omkomne, kan denne praksis bli endret.

3.3 Redningstjenesten

Redningsbegrepet

Med redningstjeneste forstås vanligvis den offentlige organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkessituasjoner, og som ikke blir ivaretatt av særlige opprettede organer eller ved særlige tiltak. Denne definisjonen er ikke lovfestet, men fremgår bl a av Justisdepartementets budsjettproposisjon, og direktiv for politiet om redningstjenesten. Søk etter omkomne omfattes ikke av definisjonen og er følgelig ikke en oppgave for redningstjenesten, slik redningstjenesten er organisert i dag.

Redningstjenestens organisasjon

Redningstjenesten i Norge er ikke fastlagt eller regulert i en egen lov. Det finnes imidlertid tallrike lovbestemmelser av betydning for redningstjenesten i andre lover, instrukser, kgl res og direktiver. Fra flere hold er det reist spørsmål om det ikke bør fremmes en egen lov om redningstjeneste. Justisdepartementet vurderer for tiden disse spørsmålene.

Det følger av lov om politiet (politiloven) av 4. august 1995 § 27 at det tilligger politiet å iverksette og organisere redningsinnsats. Videre fremgår det av kongelig resolusjon av 4. juli 1980, at Justisdepartementet har ansvaret for den administrative samordningen av redningstjenesten. Hovedredningssentralene har det overordnede, koordinerende ansvar i hver sin del av landet. De to hovedredningssentralene i henholdsvis Bodø og Sola og 55 lokale redningssentraler har ansvaret for å lede og koordinere søks- og redningsaksjoner. De 55 lokale redningssentralene tilsvarer antall politidistrikter samt Sysselmannen på Svalbard. De større redningsaksjonene på land og alle redningsaksjoner ved sjøulykker koordineres fra hovedredningssentralene, mens øvrige redningsaksjoner ledes fra de lokale redningssentralene, dersom ikke hovedredningssentralene bestemmer noe annet.

Nærmere om ansvarsfordelingen ved sjøulykker

Den nærmere fordeling av oppgaver ved sjøulykker, mellom hovedredningssentralene og de lokale redningssentraler, følger formelt sett skillelinjene for politidistriktenes utstrekning i havet. Hovedredningssentralene har ansvaret for redningstjenesten i et geografisk avgrenset virkeområde som inkluderer havområder utenfor politidistriktene, men hovedredningssentralene har ikke politimyndighet.

Politimestrene har politimyndighet ut til territorialgrensen, dvs 4 nautiske mil ut i havet. Dette innebærer at politiet har politimyndighet i indre farvann, dvs innenfor de såkalte rette grunnlinjer, på samme måte som på landterritoriet, og i sjøterritoriet, dvs området mellom yttergrensen for det indre farvann og territorialgrensen. Utgangspunktet er her at politidistriktene har den samme kompetanse, og det samme ansvar på sjøterritoriet som i politidistriktet ellers fordi sjøterritoriet er en del av staten. Innenfor disse grensene gjelder det samme systemet som ellers med at politiet har ansvar for søk etter omkomne i den utstrekning politiinstruksen bestemmer.

Utenfor territorialgrensen har Norge jurisdiksjon over installasjoner på kontinentalsokkelen. Med hensyn til utøvelse av politimyndighet innebærer gjeldende rett at enkelte politidistrikt (Stavanger, Nordmøre, Helgeland og Troms) fordeler den norske del av kontinentalsokkelen og økonomisk sone mellom seg. De utvalgte politidistrikter skal utøve politimyndighet på innretninger og anlegg for undersøkelse etter eller utnytting, lagring eller transport av undersjøiske naturforekomster på den norske delen av kontinentalsokkelen og i norsk økonomisk sone. Ut over dette har de ikke politimyndighet utenfor territorialgrensen. Dette følger av forskrift om politimyndighet mm i havområdene.

Etter lov av 13. juni 1997 om kystvakten er denne gitt en begrenset politimyndighet innenfor et gitt virkeområde jf § 21 i lov om kystvakten. Det er forutsatt at kystvaktens politimyndighet skal utøves i samråd med politi og påtalemyndighet. I utkast til instruks om kystvakten heter det at kystvakten skal utøve sin lovbestemte begrensede politimyndighet i henhold til generelle politifaglige instrukser og retningslinjer, så langt disse passer. Innenfor territorialgrensen og i saker tilknyttet virksomheten på kontinentalsokkelen, skal kystvakten være underlagt vedkommende politimester eller særskilt utpekt politimester ved utøvelsen av gitte politimyndighet. Utenfor territorialgrensen skal kystvakten for saker som ikke er tilknyttet virksomheten på kontinentalsokkelen utøve sin lovbestemte begrensede politimyndighet i samråd med utpekt politimester.

Det følger av dette at politiet i utgangspunktet har ansvaret for redningsaksjoner til sjøs innenfor politidistriktet, dvs ut til territorialgrensen, mens hovedredningssentralene har ansvaret for redningsaksjoner utenfor dette området, men fordelingen av oppgaver er i praksis løst på en mer hensiktsmessig måte. For sjøulykker har hovedredningssentralene i samarbeid med rederier, aktuelle myndigheter og brukere ombord i skipene utarbeidet en Mønsterplan for sjøulykker. Av mønsterplanen fremgår det at hovedredningssentralene koordinerer alle sjøredningsaksjoner inntil noe annet er bestemt av hovedredningssentralene. De lokale redningssentralene koordinerer redningsaksjoner hvor fartøyet ligger ved kai, med bistand fra hovedredningssentralen. De lokale redningssentralene skal varsle hovedredningssentralene om alle redningstilfelle i politidistriktet.

Ved varsel til hovedredningssentralene fra andre enn de lokale redningssentralene om hendelser i politidistriktet, skal hovedredningssentralen varsle vedkommende lokale redningssentral. Det gjelder også hendelser i sjøområdet utenfor politidistriktet når de lokale redningssentraler eller politiet vil få oppgaver, eller på annen måte har behov for informasjon. Hovedredningssentralene koordinerer sjøredningsaksjoner inntil den bestemmer noe annet, og de lokale redningssentraler skal bistå så langt det er nødvendig.

Det følger videre av Mønsterplanen for sjøulykker at de lokale redningssentraler ved behov skal etablere og organisere mottak av overlevende, skadde og omkomne fra fartøy som kommer til land. Videre skal politiet i det politidistrikt ulykken skjer, varsle pårørende i henhold til retningslinjer i rundskriv G-50/90 som er utgitt av Justisdepartementet i samråd med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, og som omhandler formidling av dødsbudskap ved ulykker, katastrofer og kriminelle handlinger. Rundskrivet peker på at det skal oppnevnes en prest som rådgiver ved de to hovedredningssentralene og ved alle lokale redningssentraler, og at de skal inngå i en gruppe sammen med politiet for å få en hurtig og korrekt varsling til pårørende. Videre gir rundskrivet anvisning på at det bør videreutvikles et samarbeid mellom politi, prest og helsevesen når det gjelder den krisepsykiatriske delen av redningsarbeidet.

Ved ulykker i sjøområdet utenfor politidistriktet, fremgår det av Mønsterplanen for sjøulykker at Stavanger eller Bodø politidistrikt vil etablere en pårørendeseksjon ved hovedredningssentralen. Seksjonen vil sørge for informasjon til aktuelle instanser for varsling av norske og utenlandske pårørende. Når det gjelder informasjon til de pårørende og media, gjelder generelt at informasjonsansvarlige for de etater og organisasjoner som deltar i redningsaksjonen gir informasjon om sin rolle, og sine oppgaver i redningsaksjonen. Informasjonsansvarlige ved koordinerende redningssentral skal snarest mulig ta kontakt med andre medvirkende sine informasjonsledd for samordning av informasjonstjenesten. Koordinerende redningssentral er ansvarlig for å gi informasjon om organisering, utførelse og resultater av den samlede redningsinnsats. De lokale redningssentraler som etablerer mottaksapparat er ansvarlig for å gi informasjon om mottak av nødstedte. Sykehus er ansvarlig for å gi informasjon om personer som blir brakt til sykehus og rederier. Videre er operatører, eiere og agenter ansvarlige for å gi informasjon om egen virksomhet, opplysninger om skip, last, berging, årsak, forsikring, oppfølgning av reddede (passasjerer og besetning) mv.

Felles redningstjeneste for alle typer ulykker

Redningstjenesten er integrert, dvs at den omfatter alle typer redningsaksjoner uavhengig om de skjer i sjøen, på land eller om det er en flyredningsaksjon. Redningstjenesten i Norge er basert på et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private selskaper og frivillige organisasjoner. Alle offentlige etater med ressurser egnet for redningsformål plikter å delta i redningstjenesten. Det er bare hovedredningssentralene, statens Sea King redningshelikoptre (som forsvaret i dag har operatøransvaret for) og Sysselmannen på Svalbards helikopter som har redning som primæroppgave.

Redningstjenestens ledelse

Hovedredningssentralene ledes av politimesteren i henholdsvis Bodø og Stavanger. Den daglig driften ved hovedredningssentralene ledes av en administrasjonssjef (daglig leder) og en inspektør som er operativ leder. I tillegg er det alltid minst to redningsledere på vakt, og de har som oppgave å ta seg av alarmene og lede redningsaksjonene. I større ulykker, som anslagsvis inntreffer ca 10 ganger i året, innkalles redningsledelsen i tillegg til dem som står for den daglige driften ved hovedredningssentralene. Redningsledelsen består av representanter fra luftforsvaret, sjøforsvaret, lufttrafikktjenesten, helsevesenet, kystradioen/Telenor i tillegg til politimesteren, som er leder og har det avgjørende ord ved uenighet i redningsledelsen. Redningsledelsen ved de lokale redningssentralene er bygd opp på samme måte, men med representanter fra brannvesenet, helsevesenet, havne- og losvesen, forsvaret, Telenor og lufttrafikktjenesten. Representanter fra andre institusjoner og organisasjoner innkalles som rådgivere for redningsledelsen etter behov.

Samvirkeprinsippet og redningstjenestens finansiering

Redningstjenestens hovedoppgave er å redde liv dersom det oppstår en akutt faresituasjon, jf definisjonen som er nevnt innledningsvis i dette kapitlet. Alle offentlige instanser har plikt til å stille sine ressurser til rådighet for redningstjenesten uten vederlag, dvs yte gratis bistand for å redde liv. En redningsaksjon avsluttes når det ikke er håp om å redde liv. Dette vil være en skjønnsmessig vurdering, men som nevnt tidligere vil hovedredningssentralene, eller de lokale redningssentralene, av ulike grunner ofte forlenge en redningsaksjon, selv om det i realiteten søkes etter omkomne. En avslutning av redningsaksjonen har som konsekvens at prinsippet om at alle offentlige instanser selv dekker sine utgifter, opphører. Ingen offentlige etater har plikt til å bidra med ressurser uten vederlag for å søke etter omkomne. Dersom sokning skjer i umiddelbar forlengelse av en avsluttet søke- eller redningsaksjon, kan hovedredningssentralene samtykke i å dekke politiets utgifter til søk etter omkomne med inntil 30 000 kr i enkelte tilfeller. Denne ordningen medførte at redningstjenesten bidro med ca 1 200 000 kr for å søke etter omkomne i 1998.

Det er vanskelig å få en fullstendig oversikt over de samlede midlene som brukes innen redningstjenesten. Justisdepartementets budsjett dekker bare driften av hovedredningssentralene, refusjon av utgifter til de frivillige mv. For budsjettåret 1999 består bevilgningen til redningstjenesten av ulike drifts- og investeringsbevilgninger (hovedredningssentralene) og en tilskuddsbevilgning til frivillige organisasjoner på til sammen ca 44 mill kr. I tillegg kommer en tilskuddsbevilgning på 52 mill kr til kystradioen. Redningshelikoptertjenesten dekkes over forsvarsbudsjettet, og det er bevilget 189 mill kr til dette formål for 1999. I tillegg til dette er det mange andre bidragsytere til redningstjenesten som stiller med redningsressurser samt frivillig arbeid.

Årsaken til den manglende oversikten over hvor mye redningstjenesten koster, er at det bærende prinsipp om samvirke innen redningstjenesten medfører at alle offentlige instanser selv dekker de utgifter som påløper i forbindelse med en redningsaksjon. Dette prinsippet ble fastsatt i St meld nr 86 (1961-62), og det gjentas hvert år i Justisdepartementets budsjettproposisjon. Justisdepartementet ved hovedredningssentralene blir således ikke belastet utgifter i forbindelse med at for eksempel forsvaret, sivilforsvaret, politiet og helsetjenesten bidrar med ressurser i søke- og redningsaksjoner. Dersom private bedrifter (for eksempel operatørselskaper på kontinentalsokkelen, private fly- og helikopterselskaper) eller frivillige hjelpemannskaper er rekvirert av hovedredningssentral eller lokal redningssentral eller dekker redningstjenestens budsjett legitimerte utgifter til frivillige organisasjoner, som for eksempel transportutgifter, tap eller skade på materiell og refusjon av andre utgifter etter faste satser. Tapt arbeidsfortjeneste for frivillige erstattes normalt ikke. Utgifter som private bedrifter har hatt i en redningsaksjon, dekkes i samsvar med bransjens prisnivå. Større deler av samfunnets utgifter til redningstjenesten dekkes således over andre offentlige instansers budsjett.

3.4 Politiets oppgaver

Politiets oppgaver i ettersøking- og/eller redningsaksjoner

Politiet har fra gammel tid hatt som oppgave å ettersøke savnede personer, tre til ved ulykker og i det hele tatt sørge for at nødstedte og savnede individer blir ettersøkt, tatt hånd om, reddet eller soknet etter. Gjeldende regler reflekterer dette ved at politiet er gitt et omfattende ansvar både når det gjelder redningstjeneste, og når det gjelder søk etter omkomne på land, i innsjøer og vassdrag. Det følger av politiloven av 4. august 1995 nr 53 § 2 nr 4:

«Politiet skal yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner, i lovbestemte tilfeller og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevet og naturlig.»

Bestemmelsen peker på at politiet spiller en viktig rolle som borgernes alminnelige rednings- og bistandsorgan. Den kan også tolkes dithen at politiet har et lovhjemlet ansvar for å søke etter omkomne på land og til sjøs så langt det er påkrevet og naturlig. Hva som er påkrevet og naturlig vil være gjenstand for en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. Et moment i denne vurderingen vil være om andre myndigheter har et ansvar på området, for eksempel hovedredningssentralene. En annen dimensjonerende faktor for politiets hjelpeinnsats, er politiets økonomiske rammebetingelser. Det vil alltid være nødvendig for politimesteren å foreta en prioritering av politiets oppgaver innenfor det enkelte politidistrikts budsjett.

Bistand fra forsvaret til politiet i fredstid

I denne sammenhengen kan det nevnes at politiet i henhold til Instruks for forsvarets bistand til politiet i fred av 13. februar 1998 har mulighet for trekke inn bistand fra forsvaret i søkeaksjoner. Instruksenes formål er å fastsette redningslinjer for forsvarets bistand til politiet og for samarbeidet mellom forsvaret og politiet i fredstid. Instruksen har også som formål å klargjøre og konkretisere den formelle oppgave- og myndighetsfordeling mellom forsvaret og politiet og gi aktuelle sjefer i forsvaret og politiet generelle og praktiske retningslinjer for rask og sikker vurdering og handling. I instruksens § 2 heter det:

«Når det er forenlig med forsvarets primære oppgaver, skal forsvaret gi støtte til det sivile samfunn i fredstid. Det gjelder også bistand til politiet i situasjoner hvor politiets egne ressurser ikke strekker til.»

Videre følger det av § 6 :

«Ved større ulykker, naturkatastrofer og lignende situasjoner kan forsvaret yte personell- og/eller materiellmessig bistand til politioppgaver, dersom politiets egne personell- og/ eller materiellressurser ikke strekker til.

Forsvarets deltakelse i den organiserte offentlige redningstjeneste er særskilt regulert i kgl res av 4. juli 1980.»

I de tilfellene som beskrives i § 6 er det kun ved ulykker av en viss størrelse eller lignende situasjoner hvor det ytes bistand, mens § 2 er mer generell og ikke begrenset i forhold til størrelsen på en ulykkessituasjon. Det er en absolutt forutsetning for bruk av forsvarets bistand til politiet at politiets personell- og/eller materiellressurser ikke strekker til. Anmodning om bistand skal fremsettes av politimester. Beslutning om alminnelig bistand kan treffes av øverstkommanderende i vedkommende landsdel. Dersom bistanden er av betydelig omfang (som for eksempel under flomkatastrofen på Østlandet), kreves imidlertid beslutning av henholdsvis Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet. Bistand fra forsvaret til politiet i fredstid skjer ikke vederlagsfritt.

Nærmere om politiets oppgaver når liv eller helse er truet

Politiloven § 27 bestemmer at det tilligger politiet å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv og helse er truet, hvis ikke annen myndighet er pålagt ansvar. Denne bestemmelsen er ikke først og fremst gitt av hensyn til politiet, men av hensyn til de som deltar i redningsaksjonene. Det vil si at politiloven § 27 fastsetter at politiet skal ha en stående beredskap for å kunne ta seg av slike oppgaver, og at politiet skal lede redningsaksjoner. Bestemmelsen forutsetter videre at det eksisterer en organisert redningstjeneste. Etter politiloven § 27, 3 ledd, ligger det også til politiet å iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade. Politiet skal organisere og koordinere hjelpeinnsatsen inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet. I henhold til kgl res av 12.desember 1997 er fylkesmannen tillagt denne oppgaven.

Politiinstruksens bestemmelser om ulykkestilfeller

De viktigste bestemmelsene for politiet når det gjelder søk etter omkomne er gitt med hjemmel i alminnelig tjenesteinstruks for politiet (politiinstruksen), som er fastsatt med hjemmel i politiloven § 29, hvor det fremgår at kongen kan fastsette en alminnelig tjenesteinstruks for politiet.

I § 12-2 har politiinstruksen særskilte regler om politiets plikter i ulykkestilfelle:

«Politiet plikter å sette iverk, lede og organisere ettersøkning- og/eller redningsaksjoner av en hvilken som helst art i samsvar med organisasjonsplan for redningstjenesten, fastsatt ved kgl res av 4. juli 1980.

Hvis ikke annen myndighet er pålagt ansvaret, skal politiet også ellers forestå redning av person eller gods som er eller står i fare for å bli skadet, og i tilfelle gjøre det som er mulig for å begrense skaden eller avverge faren, og for øvrig sørge for opprettholdelse av den alminnelige orden og sikkerhet på stedet. Så langt tjenesten og forholdene ellers tillater, kan politiet også bistå ved berging av gods.

Videre har politiet plikt til å ettersøke personer som er kommet bort under omstendigheter som gir grunn til å anta at det har skjedd eller kan skje en ulykke. Ved drukningsulykker plikter politiet å iverksette og lede sokning etter den forulykkede så langt det finnes rimelig og hensiktsmessig. § 10-6 kommer til anvendelse dersom noen er omkommet ved ulykken.

For øvrig påligger det politiet å varsle eller besørge varslet pårørende til personer som er saknet eller kommet til skade, med mindre dette ansvar tillegger annen offentlig myndighet eller institusjon.»

En nærmere presisering av politiets oppgaver i ulykkestilfeller finnes i Ragnar R. Auglends kommentarer til politiinstruksen § 12-2 første ledd, hvor det heter :

«Politiets posisjon som iverksetter, leder og organisator av ettersøkings- og/eller redningsaksjoner av en hvilken som helst art er fastslått i kgl res av 4. juli 1980 (om redningstjenesten).

§ 12-2 annet ledd omhandler politiets plikter ved ulykkestilfelle mv ellers. Her er det tale om mindre tilfeller der omfanget av politiets innsats ikke kvalifiserer for betegnelsen redningsaksjon eller ettersøkningsaksjon. I fagterminologien har man søkt å trekke en grense mellom rednings- / ettersøknings aksjoner og ulykkes-/ettersøknings tilfeller av annen art. Således er den siste kategori blitt definert som situasjoner som det ordinære hjelpeapparatet er i stand til å løse med de daglig og normalt oppsatte/tilgjengelige ressurser. Når omstendighetene gjør det påkrevet å involvere andre etater/institusjoner/organisasjoner, herunder etablere et eget ledelsesapparat mv, er man over i en aksjon. Noen eksakt grenseoppgang mellom disse kriterier skulle ikke være påkrevet, da politiet har et ansvar i begge tilfellene, dog er plikten av noe subsidiær karakter ved ulykkestilfelle mv av annen art. Således gjelder plikten etter § 12-2 annet ledd bare hvis ikke ansvaret er pålagt andre offentlige myndigheter. Dette er bl a tilfelle for selve slokningsarbeidet i branntilfelle, jf § 8-4 og kommentarene til denne.

Tredje ledd (i politiinstruksen §12-2) omhandler politiets plikt til å iverksette sokning ved drukningsulykker, dersom de pårørende ikke har anledning til å gjøre det. Etter min mening er dette en naturlig politioppgave som politiet, og ikke de pårørende bør ha det primære ansvar for. Oppgaven må for øvrig sies å ligge i forlengelsen av redningslederfunksjonen. Jf også politiets plikt til å ta hånd om lik, jf § 10-6. Instruksreguleringen er formulert i samsvar med dette.»

Utvalget slutter seg til ovenstående beskrivelse av politiets oppgaver i ulykkestilfeller og vil bemerke at politiinstruksen § 12-2 gir politiet en generell plikt til å ettersøke personer som er kommet bort under omstendigheter som gir grunn til å anta at det har skjedd eller kan skje en ulykke, for eksempel barn, selvmordskandidater eller sinnslidende. Slike tilfeller er relativt hyppige på landsbasis. Politiet har også plikt til å varsle pårørende i slike tilfeller.

Politiets plikt til å ta hånd om lik samt etterforskning av straffbare forhold og ulykker

Politiets plikt til etterforskning av likfunn følger av politiinstruksen § 10-6:

«Politiet plikter å ta hånd om lik som blir funnet, og har ansvaret for at dette blir identifisert. Når det er rimelig grunn til å undersøke om døden kan være forvoldt ved en straffbar handling eller en ulykke bør så vidt mulig både liket og funnstedet bevares urørt og nødvendig vakthold opprettes inntil etterforskningsarbeidet kan påbegynnes. Politiet skal uten opphold søke å bringe klarhet i de omstendigheter som kan være egnet til å kaste lys over dødsårsaken.

Ved funn av lik plikter politiet å underrette eller besørge underretning til de pårørende.»

Denne bestemmelsen sikter til lik som blir funnet, dvs at bestemmelsen er snever og omhandler i første rekke likfunn på land og i strandkanten. Det er ikke like naturlig å anvende bestemmelsen direkte på de tilfellene hvor en aktivt går inn og søker etter omkomne til sjøs. Her er det mer naturlig å anvende lov av 22. mai 1981 nr 25 (straffeprosessloven) § 224, første og annet ledd:

«Etterforskning foretas når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.

Ved brann og andre ulykker kan det foretas etterforsking om årsaken selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold.»

Det foreligger ingen absolutt påtaleplikt. Det vil være opp til politiet å vurdere påtale i det enkelte tilfellet. Avveiningen vil gjerne betraktes som et praktisk og teknisk spørsmål. Normen har imidlertid en dypere mening, da den uttrykker en generell og grunnleggende forutsetning om at mest mulig skal søkes oppnådd med minst mulig innsats og omkostninger. Det blir da en vurdering av grad av måloppnåelse og omkostningene ved dette. Effektivitet må likevel ikke gå på bekostning av forsvarlighet, rettssikkerhet mv.

Det følger av dette at politiet alltid vil måtte kobles inn selv om redningstjenesten får tillagt oppgaven med å søke etter omkomne til sjøs. Politiet må kobles inn med hensyn til opptagelse og ilandføring av lik. Politiet skal også utstede dødsattest. Videre må politiet vurdere om ulykken bør etterforskes, som oftest vil innebære at politiet tar opp omkomne for identifisering og obduksjon. Søk blir da et ledd i etterforskning. Dersom det viser seg at det i forbindelse med en straffesak er nødvendig å søke etter omkomne, vil politiet iverksette nødvendige tiltak. Et eksempel som illustrerer dette kan være Theresesaken hvor det bli søkt i Ringentjernet i Østfold i håp om å finne bevis til bruk i etterforskningen av denne saken. Søkeaksjoner som denne skal dekkes av politiets budsjett. En ordning for søk etter omkomme skal bare gjelde utenfor søk i forbindelse med politiets etterforskning.

Identifisering av lik

Ved enkelte av de store politidistriktene har man egne ressurser til å identifisere lik, men de lokale identifiseringsressursene kan ikke håndtere ulykker av et altfor stort omfang. I slike tilfeller kan den lokale politimesteren søke om bistand fra identifiseringsgruppen (ID-gruppen) ved Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) i det enkelte tilfellet dersom det er nødvendig. Bistand fra denne gruppen ble gitt bl a i Scandinavian Star ulykken i 1990, hvor 158 mennesker omkom som følge av indirekte (røyk og gass) og direkte brannskader. Et annet tilfelle er flyulykken på Operafjellet på Svalbard i 1996.

Det er ved kgl res av 25. april 1975 opprettet en tverrfaglig sammensatt identifiseringsgruppe ved Kriminalpolitisentralen. Gruppen er sammensatt av en formann (politimann) med to stedfortredere, en kriminaltekniker med to stedfortredere, fem rettsmedisinere, hvorav en ansvarlig leder og kontaktperson for den rettsodontologiske del av ID-gruppen, samt fem rettsodontologer, hvorav en ansvarlig leder og kontaktperson for den rettsodontologiske del av ID-gruppen. Sjefen for KRIPOS avgjør i samråd med vedkommende politimester og formannen om hele gruppen eller bare enkelte medlemmer og/eller stedfortredere skal delta i granskningen, eller om andre sakkyndige skal tilkalles. Gruppen gir bistand etter anmodning fra lokal politimester. Den stedlige politimesteren har ledelsen og ansvar for etterforskningen og sakens behandling med mindre dette ansvar etter gjeldende bestemmelser eller etter beslutning av Riksadvokaten er overført til et annet politidistrikt eller for eksempel til en undersøkelseskommisjon. Identifiseringsgruppen er således underordnet vedkommende politimester. I instruksen for gruppen heter det bl a at dens oppgaver er:

1. Å søke å fastslå identiteten når flere mennesker samtidig er omkommet ved fly-, skred-, flom-, skipsulykke eller annen katastrofe, og når ukjent lik eller rester av ukjent lik blir funnet.

2. Under identifiseringsarbeidet skal gruppen sikre bevis, som kan være av betydning for å fastslå årsaks- og ansvarsforhold ved hendelsen.

Riksadvokaten har i rundskriv av 10. juli 1975 gitt bestemmelser om at det i alminnelighet skal rettes henvendelse fra vedkommende politimester til KRIPOS om bistand fra ID-gruppen når det blir funnet lik eller rester av lik av ukjent person, og liket er i en slik tilstand at identifikasjon ikke er mulig ved enkle identifiseringsmetoder (for eksempel ved dokumenter, merker el vedkommende har hatt på seg, særlige karakteristiske klesplagg, deformiteter eller andre karakteristika). Videre skal det rettes henvendelse til KRIPOS ved katastrofer, dvs ved plutselig inntrufne hendelser forårsaket av naturkrefter, ulykker eller menneskers forsettlige eller uaktsomme handlinger (flom, skred, flyulykker, skipsulykker, jernbaneulykker, eksplosjoner, branner osv) i Norge, og hvor flere personer er omkommet og noen av likene er i en slik tilstand at de ikke lar seg identifisere ved enkel identifiseringsmetoder. I andre tilfeller kan vedkommende politimester be om bistand fra ID-gruppen.

Av fremstillingen ovenfor fremgår det at ID-gruppen ofte vil kunne kobles inn de tilfeller som utvalget er bedt om å behandle, og at politiet allerede har denne oppgaven i dag. Det vil særlig være i de store ulykkene at ID-gruppen kobles inn.

Ut fra oppsummeringen ovenfor fremgår det at politiet har omfattende oppgaver som berører utvalgets arbeid. Politiet har et ansvar med hensyn til søk etter omkomne generelt, både på land, i innsjøer, vassdrag samt til sjøs. Politiet har likevel bedre forutsetninger for å utføre søkeaksjonene på land og i mindre innsjøer og vassdrag, enn i større innsjøer og til sjøs. Hensikten med å gi en såvidt grundig oppsummering av politiets ansvar er å belyse hvor vidt politiets hjemmelsmessige ansvar strekker seg med hensyn til søk etter omkomne. På denne bakgrunn har utvalget konkludert med at politiet allerede har et omfattende ansvar når det gjelder søk etter omkomne, men at det er søk til sjøs som er problematisk da det etter utvalgets mening ikke er like naturlig og praktisk at politiet leder søkeaksjoner her.

3.5 Avgrensning mot havarikommisjonsarbeid

3.5.1 Havarikommisjonen for sivil luftfart

Havarikommisjonen for sivil luftfart, som er opprettet ved kgl res 8. desember 1961 i medhold av luftfartsloven av 16. desember 1960 nr 1, § 164, har som oppgave å undersøke ulykker med dødsfall, betydelig personskade eller betydelig skade ellers. Havarikommisjonen har ikke selvstendig ansvar for å søke etter omkomne, men det søkes i de tilfellene hvor skadene omkomne har kan gi informasjon om årsakene til flyhavariet.

Politiet vil alltid etterforske en flyulykke parallelt med at havarikommisjonen gransker ulykken. I slike tilfeller vil politiet alltid søke, og ta hånd om de omkomne. Politiet har også plikt til å ta hånd om lik som blir funnet, og har ansvar for at dette blir identifisert. I tillegg vil politiet oftest besørge underretning til de pårørende.

3.5.2 Havarikommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten

Organisasjon og formål

Havarikommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten ble opprettet ved kgl res av 28. november 1980 med hjemmel i sjøfartsloven av 20. juli 1893 nr 1 § 314. Bakgrunnen var at det hadde vært en periode hvor det hadde inntruffet mange ulykker. Kommisjonen består av tre medlemmer, hvorav en skal oppfylle vilkårene for å være høyesterettsdommer, i tillegg til en fisker og en skipsteknisk sakkyndig. I den enkelte sak kan departementet oppnevne ytterligere ett eller flere medlemmer. Kommisjonen er frittstående, men administrativt underlagt Justisdepartementet. Kommisjonen har ikke noe fast budsjett, men den innhenter på forhånd i hvert enkelt tilfelle tilsagn fra Justisdepartementet om økonomisk dekning av utgifter til det enkelte søk. Kommisjonen har erfaring med å inngå kontrakter med bergningskyndige og operatører som skal bistå ved operasjonen.

Havarikommisjonens oppgave består i å granske visse ulykker innen fiskeflåten, det vil i denne sammenheng si fiskebåtforlis der alle om bord fryktes omkommet. Kommisjonen skal bare unntaksvis granske forlis av fiskefartøy under 35 fot.

Formålet med kommisjonens arbeid er å få klarhet i de faktiske omstendigheter, og finne årsaken til en ulykke. Kommisjonen skal særlig søke å klarlegge forhold av betydning for bedømmelsen av skipets sjødyktighet og sikkerheten til sjøs generelt sett. Videre skal forhold av betydning for vurdering av eventuelt straffeansvar for reder, skipsfører eller andre søkes klarlagt. Kommisjonen skal også komme med forslag til tiltak som forhindrer ulykker av lignende art.

Havarikommisjonen og søk etter omkomne

Havarikommisjonen har ikke i oppdrag å søke etter omkomne. Dersom kommisjonen anser det nødvendig for å finne årsaken til ulykken, gjennomfører kommisjonen søk etter havaristen og hever vraket. I slike tilfeller hender det at man samtidig får opp omkomne. I praksis vil også havarikommisjonen i rimelig grad lete etter omkomne i den utstrekning det er naturlig og praktisk under arbeidet med for eksempel å heve vraket og at de har utstyr som er egnet. Havarikommisjonens erfaring tilsier at det er få omkomne som blir funnet inne i vrakene, fordi mannskapet som regel har vært på dekk eller har hatt tid til å komme seg ut før fartøyet går ned. De omkomne kan da ofte være ført langt unna vraket pga strømforhold mv.

3.6 Store ulykker og katastrofer

I mandatet forutsettes det at utvalget skal finne finansieringsordninger for søk etter omkomne uavhengig av antall forulykkede. Meget store ulykker slik som Alexander Kielland- Scandinavian Star- og Estoniaulykken vil kreve særskilt behandling. En ulykke av et slikt omfang kan i tillegg til den sorgen som de pårørende føler, være en stor utfordring for et samfunn. I store katastrofer vil det ofte bli fremsatt krav om at regjering og Storting skal gripe inn. Spørsmål og problemer som ikke før har vært aktuelle, krever svar og løsninger. Estoniaulykken viste at enkelte av de beslutninger som ble fattet av svenske myndigheter og det arbeid som ble utført fra det offentliges side, i mange tilfeller ble gjenstand for til dels sterk kritikk. Mange pårørende påpekte at kontakten med beslutningstagere var dårlig, noe som igjen førte til en minsket tillit til myndighetene. Det har også vært reist en diskusjon om samfunnet i det hele tatt har et organ som er egnet til å ta seg av slike katastrofer. Et samfunn som har en organisasjon med erfaring fra å håndtere de spørsmål som reises ved søk etter omkomne og som kan være handlekraftig som rådgiver og iverksetter av overordnet organs beslutninger under katastrofer og store ulykker, vil kunne forebygge noen av de negative følger man har erfart at store, akutte hendelser kan ha for samfunnet.

Utvalget har sett på enkelte store ulykker og særlig på de utredninger som er gjort i Sverige som følge av Estoniaulykken. Det har vært gjort et omfattende arbeid for å kartlegge håndteringen av ulykken og de spørsmål den har reist. Særlig har spørsmålet om å heve fartøyet, og å ta hånd om de pårørende, skapt mye diskusjon. Som underlagsmateriale har utvalget lagt vekt på En granskning av Estoniakatastrofen och dess Följder som er en delrapport av Analysgruppen for granskning av Estoniakatastrofen och dess följder, fra 1998. I den videre fremstilling vil utvalget se på tre store ulykker: Alexander Kielland, Scandinavian Star og Estonia. Da utvalget særlig har satt seg inn i Estoniaulykken er denne gjennomgått grundigere enn de to andre.

Alexander Kielland

Oljeplattformen Alexander Kielland veltet i mars 1980, 123 personer omkom og 89 ble reddet. Rett etter ulykken uttalte statsministeren at man skulle berge riggen og de omkomne. Et forsøk på å snu riggen ble gjort samme høst, men mislykkes. I Alexander Kiellandulykken, som i Estoniaulykken, besluttet regjeringen ikke å ta opp de omkomne, noe som i Alexander Kiellandtilfellet ble forandret etter påtrykk fra de pårørende. Tre og et halvt år etter ulykken ble plattformen berget, og 6 av 36 savnede ble funnet. De som fikk hjem sine savnede har uttrykt at de nå har fått ro. En representant for de pårørende har i etterkant uttrykt at de som ikke fikk hjem sine vet nå at det som er tekniske og økonomiske mulig er gjort. Det er først da de pårørende kunne betrakte havet som en verdig grav.

Scandinavian Star

Natten til 7. april 1990 utbrøt det brann ombord på passasjerfergen Scandinavian Star, som var på vei fra Oslo til Frederikshavn i Danmark. 482 personer var ombord. 324 ble reddet, mens 158 ble igjen ombord. Alle de omkomne kunne identifiseres. Fire dager etter ulykken ble det avholdt en minnegudstjeneste, som representerte avslutningen på akuttfasen i ulykken.

Estonia

Natt til den 28. september 1994 forliste og sank passasjerfergen M/S Estonia, som var på vei fra Tallinn til Stockholm. Fergen ligger på 70 meters dyp i internasjonalt farvann sør for finske Utö. Så vidt man vet var det 989 personer ombord på fergen, hvorav 137 ble reddet, 97 ble funnet omkommet og 758 er fortsatt savnet. Selv over fire år etter forliset lever mange pårørende i dyp sorg, og de samfunn som ble rammet er fortsatt berørt av ulykken og de følger den har hatt. Utvalget har spesielt sett på virkningene det har hatt for det svenske samfunn.

Rett etter ulykken uttalte statsminister Carl Bildt at det vil bli gjort mye for å berge de omkomne. Konsekvensene av å ta opp de omkomne ble utredet av det svenske Sjøfartsverket i 1994. I analysen fra Sjøfartsverket pekes det på at det vil være psykisk belastende for personellet som skal ta opp de omkomne, samt at kroppene kan skades dersom en tar opp hele fartøyet.

Et Etisk Råd, som ble nedsatt for å gi råd med hensyn til Estoniaspørsmål, ga den svenske regjering råd om ikke å heve Estonia, og ikke ta opp de døde. Det Etiske Rådet foreslo å dekke til fartøyet for å forhindre gravplyndring og privat dykking. Den 15. desember 1994 fattet regjeringen en beslutning i tråd med det Etiske Råds anbefalinger. Svært mange pårørende godtok ikke denne beslutningen, og kjempet videre for å få tatt opp de omkomne. I juni 1996 gikk regjeringen tilbake på beslutningen om å tildekke Estonia, og arbeidet som var igangsatt ble stanset.

Den 18. september 1997 nedsatte den svenske regjeringen en arbeidsgruppe for å analysere og granske Estoniaulykken og hvordan ulykken har påvirket det svenske samfunn. Mange har hatt vanskelig for å akseptere beslutningen om å ikke heve fartøyet eller å ta hånd om de omkomne, og mange av dem som analysegruppen møtte bærer fortsatt på sorg og sterke følelser av å ha blitt satt utenfor. Analysegruppens fremste mål var å gjen-opprette grunnleggende tillit i samfunnet, som risikerer å bli skadelidende gjennom Estoniaulykkens langsiktige konsekvenser, først og fremst for pårørende og overlevende. Ifølge analysegruppen burde dykking med hensikt på å ta hånd opp de omkomne vært gjennomført allerede i løpet av høsten 1994. I den første fasen etter ulykken ble det fokusert på å heve hele fartøyet.

Analysegruppen konkluderte med at forsøk på å ta hånd om de omkomne skaper mulighet til forsoning for pårørende. Pårørende aksepterer at alle omkomne ikke blir funnet eller tatt opp, men først etter at det er gjort forsøk. Inntil da lever pårørende åpenbart med en følelse av at ikke alle muligheter har vært prøvd. Analysegruppen mener derfor at det bør gjøres anstrengelser for å ta hånd om og identifisere omkomne som finnes inne i eller utenfor Estonia. Målet bør være å ta hånd om de døde under verdige former og begrave de omkomne på den måte de pårørende ønsker. For omkomne som ikke kan identifiseres, bør det lages en felles minneplass i Sverige eller Estland.

Den svenske regjeringen besluttet den 11. februar 1999 å opprettholde sitt opprinnelige vedtak om ikke å hente opp de omkomne. Sverige vil snarest inngå avtaler med landene rundt Østersjøen for å få området rundt Estoniavraket fredet.

Hva kan en organisasjon som tar seg av søk etter omkomne tilføre ved store ulykker og katastrofer?

Ved store ulykker og katastrofer vil som regel staten gå inn og dekke utgiftene til rednings- og bergingsaksjonen. En organisasjon som skal håndtere søk etter omkomne generelt, vil ikke være dimensjonert for å kunne finansiere søk og berging ved store ulykker og katastrofer uten å få godkjenning på overordnet nivå. Organisasjonen som skal håndtere søk etter omkomne (det vil si redningstjenesten ved store sjøulykker etter utvalgets forslag), vil likevel kunne være en betydelig ressurs hvis kompetanse og erfaring overordnet etat kan benytte seg av når det kreves beslutning om det skal igangsettes søk eller ikke, eller om omkomne skal tas opp. I det etablerte organet vil det være personer som har kompetanse innen undervannssøk og som kan gjøre løpende vurderinger og gi råd angående mulighetene for å ta opp de omkomne, hva slags utstyr som bør benyttes, hva dette vil koste mv. På denne måten vil en få råd fra et organ som er vant til å vurdere de spørsmål som reises, og det vil være til stede et apparat som tar hånd om kontakten med de pårørende, selv om det naturligvis må utvides ved store ulykker.

Likeledes vil det være enkelt å benytte seg av erfarne informasjonsmedarbeidere som kan bistå med å gi relevant informasjon til media. Det er erfaringsmessig meget viktig at det raskt gis saklig og troverdig informasjon, slik at det ikke oppstår feilaktige rykter og panikkreaksjoner. Dette vil lette arbeidet til overordnet organ, eventuelt regjeringen, og man kan kanskje unngå de negative følger som analysegruppen ved Estoniaulykken peker på. Selv om ansvaret for håndteringen av en ulykke blir hevet helt opp på regjeringsnivå, vil en organisasjon som er etablert for søk etter omkomne kunne være til stor hjelp i en slik situasjon som rådgiver og iverksetter av ulike tiltak, både for regjeringen, og ikke minst for de pårørende. Dette krever selvfølgelig at organet gis tilstrekkelig ressurser og at det har den nødvendige fagkompetanse for også å kunne ivareta en rolle ved søk etter omkomne etter store ulykker og katastrofer.

3.7 Geografisk virkeområde

I mandatet er det aktuelle virkeområdet for opprettelsen av en finansieringsordning for søk etter omkomne, angitt å være tilsvarende norsk redningsansvarsområde. Ansvarsområdet er trukket opp av internasjonale konvensjoner i regi av IMO og ICAO (International Maritime Organization og International Civil Aviation Organization), som er organisasjoner i FN. Innenfor dette området er Norge forpliktet til å yte redningstjeneste med tilgjengelige ressurser. Ansvarsområdet er større enn grensene for norsk jurisdiksjon, se vedlegg 1.

3.8 Søk etter omkomnes betydning for arbeidet med sikkerhet til sjøs

Sjøfartsdirektoratet er fagorganet med ansvar for arbeidet med sikkerhet til sjøs. Dersom det under gjennomføringen av søket etter omkomne fremkommer opplysninger som kan bidra til oppklaringen av sjøulykken, eller generelle forhold som har betydning for arbeidet med sikkerhet til sjøs, bør dette videreformidles til Sjøfartsdirektoratet. Utvalget vil også innstille på at slike forhold i størst mulig grad meddeles direktoratet med en gang de oppdages, slik utvalget har fått opplyst at Havarikommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten gjør.