6 Finansieringsordning – alternativer og utvalgets anbefalinger
6.1 Innledning
Utvalget har fått i oppdrag å vurdere og foreslå etablering av et fond eller en annen finansieringsordning for søk etter omkomne på havet, i innsjøer og vassdrag. Utvalget er særskilt bedt om å vurdere hvorvidt søk etter omkomne til lands skal omfattes av den finansieringsordning som foreslås etablert. Utvalgets mandat dekker søk etter mennesker som fryktes å være omkommet etter ulykker og andre akuttsituasjoner, eller som er savnet av andre grunner, begrenset til det territoriet som dekkes av norsk redningstjeneste, jf kart i vedlegg 1. I de fleste tilfeller vil en redningsinnsats, ledet av den offentlige redningstjenesten, gå forut for et søk etter omkomne, men redningsaksjonen avsluttes når det ikke lenger er håp om å finne personer i live.
Fram til i dag har søk etter omkomne som omfattes av utvalgets mandat, særlig søk til sjøs, i stor grad vært basert på privat finansiering, innsamlede midler, gaver eller liknende. Utvalget har innhentet opplysninger fra politidistriktene (lensmannskontorene) som tilsier at det pr 1. januar 1999 var 3 fond som var opprettet med hensikt å søke etter omkomne, dette utgjorde ca 600 000 kr. Mange finner det uverdig at det ikke eksisterer noen offentlig ordning som har som oppgave å søke etter omkomne, og peker på at samfunnet ofte ellers påtar seg utgifter for å finne omkomne, for eksempel av hensyn til etterforsking av ulykker. Av og til har arbeidsgivere, for eksempel oljeselskap som ved Norneulykken, påtatt seg meget store utgifter for å finne sine omkomne ansatte. Sjøfolk og fiskere har følt at de ofte må sørge for innsamlinger o l for å finansiere søk etter omkomne yrkesbrødre, mens samfunnet ellers i stor grad sørger for at omkomne fra andre yrkesgrupper blir funnet og kan begraves på ordinær måte. Synet på våt grav har forandret seg, slik som beskrevet under kapittel 4.
Ved søk etter omkomne til sjøs kan utgiftene komme opp i meget store beløp, idet kostbar, moderne teknologi nå er tilgjengelig. For de etterlatte kan det være en tung ekstra belastning at de i tillegg til sorgen må bekymre seg om å skaffe til veie store beløp. De pårørende må da ofte ta stilling til tilbud fra ulike operatører om bistand til søk med ulike metoder. Få etterlatte har kjennskap til bransjen eller innsikt i tekniske spørsmål vedrørende utstyr og metoder. Useriøse operatører som tilbyr sine tjenester representerer en fare for at meningsløse søk igangsettes med store kostnader som følge. For de etterlatte er det også vanskelig å være i den situasjonen at de må ta stilling til operative spørsmål med hensyn til søket, f eks spørsmålet om å innstille søket uten at den eller de omkomne er funnet. Imidlertid er det også slik at lokale initiativ til innsamling av midler kan oppleves positivt både av de etterlatte og av lokalsamfunnet, som derved får anledning til å vise solidaritet og gi hjelp i en vanskelig tid for de pårørende. Ved å opprette en offentlig finansieringsordning, kan det lokale engasjement som nå vises, reduseres eller falle bort.
Under punkt 3.3 og 3.4 beskrives redningstjenestens og politiets oppgaver med hensyn til savnede personer som fryktes eller er konstatert omkommet, og finansieringen av disse oppgavene. Problemstillingen utvalget står overfor er å foreslå en finansieringsordning for søk etter omkomne i de tilfellene hvor ingen offentlige budsjetter dekker utgiftene til søk etter omkomne. I mandatet nevnes uttrykkelig kun utgifter til søk etter omkomne, men utvalget legger til grunn at en finansieringsordning også bør dekke utgifter ved opptak og transport av omkomne fra funnstedet og til det sted hvor likene mest hensiktsmessig kan overtas av pårørende eller av eventuelle myndighetsrepresentanter.
Utvalget mener at politiet i dag ivaretar søk etter omkomne på landterritoriet, i innsjøer, vassdrag og kystnære farvann, og at de også i fremtiden bør ha denne oppgaven. Denne ordningen finansieres over de ordinære politibudsjetter, og utvalget mener at også denne ordningen bør opprettholdes.
Utvalget har vurdert ulike alternative finansieringsordninger for søk til sjøs. Utvalget legger til grunn at man ikke er bundet til å foreslå fondsfinansiering dersom en annen finansieringsordning etter en totalvurdering finnes mer hensiktsmessig.
Utvalget har i punkt 6.2 – 6.5 vurdert følgende finansieringsmåter:
6.2 Løpende finansiering over statsbudsjettet
Utvalget har vurdert om søk etter omkomne bør finansieres løpende over statsbudsjettet. Med løpende finansiering menes at inntekter og utgifter realiseres i samme budsjettermin.
Hovedprinsippet er at en bevilgning skal disponeres innenfor den beløpsmessige ramme som er fastsatt i bevilgningsvedtaket, og at det bare unntaksvis skal fremmes forslag om tilleggsbevilgning for Stortinget. Ifølge bevilgningsreglementet § 7a kan Stortinget vedta å knytte stikkordet overslagsbevilgning til en budsjettpost. Dette innebærer at bevilgningen bygger på foreløpige kalkyler og kan overskrides om nødvendig. Det er ført en restriktiv praksis ved bruk av overslagsbevilgninger. Vilkåret for å benytte stikkordet er at det dreier seg om tilskudd eller lån som staten i det vesentlige er pliktig til å dekke i henhold til regler fastsatt i lov eller andre stortingsvedtak, som f eks folketrygden. Som det fremgår av beskrivelsen under punkt 3.3 har redningstjenesten (hovedredningssentralene) i 1999 en tilskuddsbevilgning på til sammen ca 44 mill kr, samt en tilskuddsbevilgning på 52 mill kr til kystradioen. Redningshelikoptertjenesten har en budsjettramme på 189 mill kr for 1999. Ingen av disse budsjettpostene har tilknyttet stikkordet overslagsbevilgning. Så langt utvalget kan se har heller ingen andre av de viktigste bidragsyterne til redningstjenesten overslagsbevilgninger på sine budsjetter.
Bevilgningsreglementet § 7 inneholder hjemmel for å overføre inntil 5% av statlige driftsbevilgninger fra ett budsjettår til det neste. Dersom dette ikke er tilstrekkelig og Stortinget finner det påkrevet for å oppnå best mulig resultat av en bevilgning, kan stikkordet kan overføres tilføyes Stortingets bevilgningsvedtak. Bevilgningen kan da overføres i inntil to etterfølgende budsjetterminer.
Tar man utgangspunkt i at utvalget tilrår at ansvaret for en ordning for søk etter omkomne til sjøs legges til hovedredningssentralene, innebærer løpende finansiering av oppgaven over statsbudsjettet således en nødvendig styrking av hovedredningssentralens driftsbudsjett til dekning av de økte administrative kostnadene. I tillegg må hovedredningssentralene tilføres midler som kan dekke de operative kostnadene. Størrelsen på denne bevilgningen må tilpasses fordeling av oppgaver mellom politiet og hovedredningssentralen. Disse utgiftene kan eventuelt bevilges på egen driftspost.
6.3 Avgifter, øremerkede midler
For å sikre at et formål som anses spesielt viktig tilføres midler over statsbudsjettet, kan det etableres ordninger hvor bestemte inntekter kanaliseres direkte til dette formålet. En slik ordning betegnes som øremerking av midler. Øremerking har historisk sett hatt stor betydning på statsbudsjettene i de fleste land, men utviklingen har gått i retning av stadig færre slike ordninger. I Norge er det få øremerkingsordninger. Øremerking innebærer at bestemte inntekter og utgifter bindes opp og dermed holdes utenfor den samlede prioriteringen i budsjettet. Dette innskrenker beslutningstakernes handlefrihet i budsjettpolitikken. Dersom inntektene ikke øremerkes vil man imidlertid stå fritt til å prioritere et bestemt formål med like store bevilgninger som ved øremerking. Dersom en antar at øremerking av inntekter til bestemte utgiftsformål bare vil være aktuelt i finansieringen av oppgaver som anses som svært viktige, vil formålet sannsynligvis også bli prioritert uten øremerking. Det er imidlertid helt tilfeldig om den ressursmengden som blir resultat av en øremerket ordning, sammenfaller med de prioriteringene som ville ha blitt gjort om man ble stilt fritt med hensyn til bevilgende myndigheter ble stilt fritt i disponeringen av inntektene.
For å finansiere søk etter omkomne kan en tenke seg ordninger hvor store brukergrupper, som for eksempel fiskere, sjøfolk, småbåteiere og andre, betaler en avgift som settes av til dette formålet.
6.4 Fond
Et fond kan defineres som en formuesmasse, kapital, som er satt av til et bestemt formål, slik at formuesmassen som regel blir en selvstendig juridisk enhet som er gjenstand for rettigheter og forpliktelser. Da vil fondet ofte være betegnet som en stiftelse, og være regulert i en egen lov (lov av 23. mai 1990). I den statsfinansielle terminologi har imidlertid begrepet fond en videre betydning og dekker også kapital som ikke nødvendigvis er en egen juridisk enhet, men som er regnskapsmessig adskilt fra statens øvrige midler, og hvor anvendelsen er bundet til et nærmere angitt formål av varighet utover et budsjettår.
Et fond kan etableres som et rent statlig fond med konto i Norges Bank. Dette er en løsning som er valgt for en rekke tilskuddsordninger hvor det er viktig at en kan utbetale tilskuddet over flere år, og er en rent budsjetteknisk innretning. Hovedregelen er at Stortingets budsjettvedtak gjelder for ett år av gangen. Ved å etablere et fond unngår man dette prinsippet. Siden ettårsprinsippet er grunnlovfestet, og dermed et av hovedprinsippene i Stortingets bevilgningsreglement, bør en ha gode grunner for å etablere ordninger som uthuler denne regelen.
Staten kan også bidra med midler til et fond hvor også andre parter deltar i finansieringen. Et slikt fond kan bygges opp gradvis over tid inntil fondet er stort nok til at avkastningen dekker utgiftene til fondets formål.
Det er flere måter å bruke kapitalen i et fond på. For det første kan en avsette et stort beløp og bruke avkastningen til å finansiere søk etter omkomme. Dermed vil en binde opp store ressurser, og det kan ta lang tid før fondet er stort nok til at avkastningen vil kunne finansiere formålet. En annen mulighet er å tære på kapitalen i fondet løpende. Det finnes også mellomløsninger hvor en tærer noe på kapitalen, samtidig som en bruker avkastningen. Avkastningen av et fond vil avhenge av rentenivået og andre faktorer ved plasseringen. Tilskuddet til den aktiviteten en ønsker å stimulere kan derfor variere sterkt avhengig av mer eller mindre tilfeldige faktorer.
6.5 Forsikringsordninger
Dersom forsikring skal inngå som finansieringsordning for søk etter omkomne, må man være klar over at forsikringsordningen som ansvarsgrunnlag bygger på en avtale mellom forsikringstaker og selskap. I norsk rett er det ikke vanlig å fastsette plikt til å tegne forsikring. Vanligvis vil den ansvarlige (reder/eier for søk på havet) identifiseres og pålegges å dekke omkostningene ved søket. Den ansvarlige kan identifiseres i ulike registre, jf NIS- og NOR registrene, merkeregisteret for fiskefartøy eller småbåtregisteret.
Reder/eier påføres dermed en risiko som han kan søke dekket ved å tegne forsikring. Aktuelle forsikringsformer er en ansvarsforsikring eller en særordning spesielt opprettet for formålet. Gjennomgangen nedenfor har til hensikt å skissere kort en aktuell ansvarsforsikring innenfor sjøretten samt en særordning.
Ansvarsforsikring
Ansvarsforsikring for skip er i utgangspunktet en frivillig forsikringsordning. Kun på et område er det fastsatt internasjonale regler om tvungen ansvarsforsikring, nemlig for skade som oppstår som følge av oljesøl etter last i bulk.
Den sentrale ansvarsforsikring i sjøfartsforhold er P&I-forsikring (Protection and Indemnity). Denne dekker i utgangspunktet rederens ansvar for person- eller tingskade som er en direkte følge av driften av skipet. Søk etter omkomne faller etter dagens regler utenfor dekningsområdet. Forsikringsordningen anses som en internavtale mellom reder og forsikringsselskap og gir ikke tredjeperson adgang til å fremme krav overfor selskapet.
Dersom ansvarsforsikringen P&I skulle utvides til også å gjelde søk etter omkomne, ville de spesielle reglene rundt denne type forsikring medføre følgende fremgangsmåte ved søk:
søket må igangsettes og gjennomføres
reder, som er forsikringstaker, kreves for sluttbeløpet
på grunn av uenighet om kravets størrelse forlanger normalt reder kravet fastsatt ved dom
reder fremsetter deretter kravet overfor forsikringsselskapet
forutsatt at vilkårene i forsikringsavtalen er oppfylt utbetaler forsikringsselskapet til reder
reder foretar sluttoppgjøret
P&I forsikring er et eget område innen sjøforsikringsbransjen og er operert av selskaper som arbeider på internasjonal basis. Det foregår et arbeid i internasjonal regi for å utvide pliktig ansvarsforsikring til å gjelde flere skipstyper og gi ordningen dekning for flere typer skader, blant annet skade som følge av søl av bunkersolje. Norge spiller en aktiv rolle innenfor dette arbeidet.
Fra norsk side er en tilbakeholden med å fremme ensidige norske regler om ansvarsforsikring. Justisdepartementet har i sitt høringsforslag vedrørende endringer i sjøloven, jf brev av 24. august 1998 uttalt at
«lovgivning om tvungen ansvarsforsikring til sjøs bør imidlertid primært baseres på internasjonale avtaler på området. Dette er ønskelig både av hensyn til Norges omdømme i skipsfartssammenheng, og fordi sjøforsikringsbransjen opererer så internasjonalt at et system basert på internasjonale regler antagelig vil fungere vesentlig mer effektivt enn et rent nasjonalt system».
Et ytterligere moment som bør vurderes, er at en plikt til å dekke omkostninger for søk etter omkomne vil ramme en innbyrdes ulik gruppe, fra store kommersielle rederier innen handels- og fiskeflåten, til små kystfartøyer som opererer i marginale områder. Ved en ordning som innlemmer fritidsfartøy vil ansvarlig reder være privatpersoner med ulik forståelse for behovet for en slik forsikring og varierende økonomisk evne.
Annen forsikringsordning
Et alternativ til ansvarsforsikring kan være en særordning for forsikring av skip til formålet søk etter omkomne. Ordningen vil fremstå som særnorsk på et forsikringsområde som for øvrig opererer med internasjonalt sammenlignbare rammevilkår og standardavtaler.
Spørsmålet om forsikringsbransjen ønsker å gå inn på en egen forsikring av søk etter omkomne er uavklart. En avgjørende faktor for en slik ordning vil være om forsikringsbransjen anser dette som et forretningsmessig interessant område. Tilsvarende vil det fra forsikringstakersiden være et spørsmål om kostnadsnivå i relasjon til hvilke vilkår som utløser rett til å forlange søk, i hvor lang tid søket skal pågå og med hvilke midler.
6.6 Utvalgets anbefaling
Utvalget har i sin vurdering av finansieringsordningene lagt vekt på likhetsprinsippet med hensyn til ulike typer søk, prinsippene for statlig budsjettering og at en bør søke å tilpasse en finansieringsordning innenfor en realistisk økonomisk ramme.
Med likhetsprinsippet forstås vanligvis at like tilfeller skal behandles likt. I mandatet gis utvalget i oppdrag å utrede en finansieringsordning som er uavhengig av omkomnes nasjonalitet og yrke, ulykkesårsak og antall forulykkede. Utvalget mener at en ordning som skal omfatte alle omkomne innenfor norsk redningsansvarsområde bør finansieres over statsbudsjettet. Utvalget mener det ikke er rimelig å pålegge enkeltgrupper som lett lar seg identifisere å finansiere en så omfattende ordning, f eks norske fiskere og sjøfolk eller deres arbeidsgivere, når ordningen skal gjelde generelt for samtlige omkomne. Dette er også et argument mot å benytte øremerkede avgifter til finansiering av en generell ordning for søk etter omkomne.
Det kan tenkes tilfeller hvor for eksempel en arbeidsgiver, et lokalsamfunn eller bidrag fra private gjør det mulig å fortsette et søk etter at det offentlige har stanset en søkeaksjon. Det vil fortsatt være rom for privat initiativ på dette området. Alt i alt, vil likevel en offentlig finansiering, etter utvalgets mening, best ivareta likhetsprinsippet.
I sin anbefaling har utvalget lagt vekt på å foreslå en ordning som ikke bryter med grunnleggende prinsipper for statlig budsjettering. Utvalget er spesielt bedt om å vurdere opprettelse av et fond til finansiering av søk etter omkomne. Utvalget har tidligere påpekt at avkastningen av et fond vil avhenge av rentenivå og andre faktorer ved plasseringen av fondet, og at omfanget av midlene som stilles til disposisjon til den aktiviteten en ønsker å tilgodese vil variere.
Et statlig fond er adskilt fra statens øvrige midler, og anvendelsen er bundet til et nærmere bestemt formål av varighet utover ett budsjettår. Avhengig av hvordan det organiseres, vil fondet som finansieringsordning kunne bryte med følgende to grunnleggende prinsipper for statlig budsjettering:
fullstendighetsprinsippet, som innebærer at budsjettet skal omfatte alle statens utgifter og inntekter i en termin. Prinsippet skal ivareta hensynet til at budsjettet samlet gir et dekkende uttrykk for statens utgifter og inntekter kommende år.
ettårsprinsippet, som innebærer at stortingets budsjettvedtak kun gjelder for én budsjettermin, noe som er en viktig forutsetning for den finanspolitiske styringen.
Øremerking av statlige inntekter til bestemte formål er en annen mulig finansieringsform som vil bryte med grunnleggende budsjetteringsprinsipper, først og fremst fullstendighetsprinsippet. Øremerking innebærer at bestemte utgifter og inntekter bindes opp og holdes utenfor den samlede prioriteringen i budsjettet. Utvalget vil ikke anbefale en finansieringsordning som baserer seg på øremerkede statlige inntekter. Av de offentlige finansieringsformene utvalget har vurdert, er det løpende finansiering over statsbudsjettet som best ivaretar prinsippene for statlig finansiering.
Den teknologiske utviklingen gir stadig nye muligheter for å lokalisere og ta opp omkomne fra havet. Denne utviklingen innebærer også at det kan benyttes ubegrensede beløp i søk etter omkomne. Utvalget har lagt vekt på at en må finne fram til en finansieringsordning som kan tilpasses innenfor en realistisk økonomisk ramme, sett i forhold til andre samfunnsoppgaver.
En finansieringsordning basert på årlige bevilgninger over statsbudsjettet kan spenne fra en stramt budsjettstyrt ordning med strenge kriterier til en overslagsbevilgning hvor kriteriene for søk utformes slik at den omkomne nesten uansett kostnad skal bli funnet og tas opp.
Under punkt 6.2 er bruken av overslagsbevilgninger nærmere beskrevet. Det heter her at det har vært ført en restriktiv praksis på dette området, og at bevilgningsformen primært benyttes i tilfeller hvor staten er rettslig forpliktet til å dekke visse utgifter.
Utvalget har vurdert om søk etter omkomne bør være en lovhjemlet rettighet for de etterlatte som i så fall vil kunne medføre meget store utgifter for staten. Det eksisterer ikke noen lovhjemlet rett til å bli reddet dersom en befinner seg i en fare- eller ulykkessituasjon. Det ville fremstå som et paradoks dersom staten påtar seg en sterkere forpliktelse til å søke etter omkomne enn til å redde mennesker i livsfare. Utvalget mener på denne bakgrunn at søk etter omkomne ikke bør være en lovbestemt rettighet, og således at bevilgningen til formålet heller ikke bør være en overslagsbevilgning.
Utvalget anbefaler at søk etter omkomne finansieres som en budsjettstyrt ordning over en egen post på statsbudsjettet. Utvalget har funnet dette som den mest hensiktsmessige finansieringsordning sett i lys av likhetsprinsippet, prinsippene om statlig finansiering og ut fra at det må være realistiske økonomiske rammer for søk. For å få en viss fleksibilitet i ordningen bør bevilgningen kunne overføres til neste budsjettermin jf bevilgningsreglementet § 7b, da det vil kunne være store variasjoner i antall og omfang av søkeaksjonene fra år til år.