5 Organisering av søk etter omkomne, alternativer og utvalgets anbefaling

5.1 Innledning

I foregående kapitler er redningstjenesten, politiet og havarikommisjonenes oppgaver nøye beskrevet for å gi grunnlag for å kunne vurdere den mest hensiktsmessige organisering av søk etter omkomne, sett i lys av nevnte etaters oppgaver, organisasjon og finansiering. Videre er kriterier for søk beskrevet. I dette kapitlet vil utvalget skissere ulike alternative organisasjonsmodeller, herunder opprettelse av et fast fagutvalg som nevnt i mandatet. Utvalget tolker mandatet slik at man ikke er bundet til å foreslå og etablere et fagutvalg, jf mandatets ordlyd hvor utvalget bes om å vurdere behovet for et fast fagutvalg.

Utvalget beskriver ulike alternative organisasjonsmodeller og anbefaler enstemmig at søk på land, i innsjøer og vassdrag ivaretas av politiet som i dag, mens søk etter omkomne til sjøs legges til redningstjenesten som en ny oppgave, administrert av hovedredningssentralene. Utvalget anbefaler at Justisdepartementet ser nærmere på ansvarsfordelingen og grensedragningen mellom politiets og redningstjenestens ansvar for søk til sjøs i den grad det er nødvendig for å få en hensiktsmessig ordning. Det vil for eksempel etter utvalgets mening ofte være gode grunner for at den etat som har ledet den forutgående redningsaksjon, også får ansvaret for søket når den savnede må anses å være omkommet.

Med hensyn til politiets ansvar for redningsaksjoner og søk etter omkomne, vil utvalget bemerke at arbeidsgruppens rapport fra 1994 etter utvalgets mening er noe ufullstendig med hensyn til politiets ansvar for søk etter omkomne, med den følge at arbeidsgruppens utgangspunkt om at staten ikke har ansvar for å søke etter omkomne, verken på land eller sjø, blir misvisende. Arbeidsgruppen av 1994 beskriver kort politiets oppgaver på side 9 i sin rapport uten å nevne politiets rolle som alminnelig bistandsorgan, noe som gir politiet en lovhjemlet plikt til å søke etter omkomne på land og til sjøs så langt det er påkrevet og naturlig, jf politiloven § 2 nr. 4 og § 27, politiinstruksen § 12-2 første, annet og tredje ledd og politiinstruksen §10-6, samt relevante forarbeider. Utvalget viser til at politiets oppgaver i søke- og redningsaksjoner slik som utvalget tolker denne, er utførlig beskrevet i kapittel 3, punkt 3.4.

Det organ som gis ansvar for søk etter omkomne, på land og til sjøs må ta kompliserte og vanskelige avgjørelser. Man må vektlegge utstrakt kontakt med overlevende og pårørende, i tillegg til de operasjonelle beslutninger, og det vil være press fra media og andre. Ordningen skal i tillegg administreres, og de nødvendige økonomiske avveininger må tas. Både de pårørendes behov og det offentliges behov skal ivaretas. De pårørende har behov for visshet, og vil som regel ha et ønske om å få en grav på land som de kan å gå til. Det offentlige har behov for å finne årsaken til ulykken (jf straffeprosessloven § 224, 2. ledd), samt å synliggjøre kulturelle, humanitære og samfunnsmessige verdier. Det er både de pårørendes og det offentliges behov å fastslå identitet på de omkomne som blir funnet, med de rettsvirkninger dette har.

De pårørendes ønske om å gjøre det som er mulig for å finne de omkomne og bringe dem til en grav, skal ivaretas på en god måte. Samtidig skal organet i det enkelte tilfellet ut fra faglige og etiske betraktninger vurdere om det skal iverksettes søk etter den eller de omkomne. Videre skal det besluttes hvordan et søk skal foretas, hvor det skal søkes, hvem som skal utføre søket, hvilke personer en skal rådføre seg med mv. Endelig må det besluttes når et søk skal avsluttes. Organet bør også disponere og ha ansvar for budsjettmidlene som avsettes til oppgaven.

Utvalget har drøftet flere mulige alternativer når gjelder organisering av søk etter omkomne. Utvalget har foretatt en helhetsvurdering av hvilken organisering som antas å ville gi best resultat i flest mulig søkeaksjoner. Utvalget har med andre ord konkret vurdert hvordan søk bør organiseres for å finne flest mulig omkomne, raskest og mest kostnadseffektivt, sett i sammenheng med de tilgrensende oppgaver som redningstjenesten, politiet og havarikommisjonene allerede utfører. Å etablere et nytt frittstående fagutvalg, med relevant kompetanse og egen finansiering, men uten tilknytning til noen av de etatene som i dag foretar søk etter overlevende og omkomne, synes å måtte bli kostbart og lite hensiktsmessig. Utvalget mener at den beste løsningen vil være å bygge videre på redningstjenesten uten å opprette et nytt og frittstående fagutvalg. Ved å legge søk etter omkomne til hovedredningssentralene vil ordningen bli lettere å administrere, og mindre kostnadskrevende enn et frittstående fagutvalg.

Utvalget mener at det er så store forskjeller mellom søk til sjøs og andre søk, at det er forsvarlig og hensiktsmessig å foreslå ulike organisasjonsmodeller for søk til sjøs og andre søk. Det er søk til sjøs som representerer den store utfordringen i dagens situasjon, og som det har vært fokusert på og hvor det bør foretas forbedringer. Øvrige søk vurderes tilfredsstillende ivaretatt av politiet i dag.

Utvalget foreslår enstemmig at politiet bør beholde ansvaret for de søk som i dag er tillagt etaten i henhold til lov, politiinstruks og praksis, og at søk til sjøs legges til redningstjenesten (hovedredningssentralene) som en ny oppgave. Utvalget har lagt vekt på at hovedredningssentralene har en allsidig og bred kompetanse om sjøulykker, og at denne kompetansen kan videreutvikles med hensyn til undervannssøk. Videre har hovedredningssentralene stor operativ kompetanse og erfaring med å lede redningsaksjoner. De har bl a et apparat for å ta seg av pårørende og presse, og det er redningsledere på vakt 24 timer i døgnet. Som nevnt tidligere bør den nærmere ansvarsfordeling mellom politiet og hovedredningssentralen for søk etter omkomne i sjøen foretas senere. Utvalget har også vurdert andre alternativer, som for eksempel å legge alle typer søk etter omkomne til politiet eller til en av havarikommisjonene, eller å opprette et frittstående fagutvalg.

Utvalget foreslår en todelt modell, som i store trekk tilsier at redningstjenesten har ansvar for søk til sjøs, og at politiet har ansvar for øvrige søk. Det er store praktiske og økonomiske ulikheter ved søk etter omkomne på land, i innsjøer og vassdrag med mer, og søk i forbindelse med ulykker til sjøs. Utvalget vil derfor i de neste punktene drøfte særskilt de ulike typer søk som utvalget foreslår skal ledes av henholdsvis politiet og redningstjenesten. Deretter drøftes hvilken kompetanse som trengs ved søkeaksjoner generelt, og til slutt beskrives fire alternative organisasjonsmodeller, hvor utvalget enstemmig anbefaler det første alternativet beskrevet i punkt 5.5.1.

5.2 Søk etter omkomne på land, i innsjøer, vassdrag og langs kysten

Søk etter omkomne på land er av en annen karakter enn søk til sjøs. Ved søk etter omkomne på land trenger man en annen kompetanse enn ved søk etter omkomne etter sjøulykker. Den avanserte teknologi og den kunnskap om maritime forhold som nyttes ved undervannssøk trenger man stort sett ikke ved disse søkene, selv om innsikt til en viss grad vil være aktuelt i enkelte søk i store innsjøer. Søkeaksjoner på land krever blant annet kompetanse om feltmessig søk, geografiske og lokale forhold og etterforskning. Politiet må avdekke hvor den antatt omkomne personen befinner seg, hva som kan ha skjedd, bakenforliggende årsaker for ulykken mv. Ofte er det heller ikke det samme tidsaspektet ved søkeaksjoner på land som til sjøs, men her er store variasjoner. Til sjøs kan omkomne drive med undervannsstrømmer over store områder, slik at det vil være viktig at søket foretas i umiddelbar tilknytning til redningsaksjonen. På land har man ofte ikke det samme tidspress. Det hender for eksempel at søkeaksjoner blir avbrutt på vinteren for deretter å tas opp igjen om våren.

Av fremstillingen i punkt 3.4 vedrørende politiets oppgaver, fremgår det at politiet har et omfattende ansvar når det gjelder søk etter omkomne på land, i innsjøer og vassdrag. Politiets ansvar for å søke etter omkomne i disse tilfellene innebærer også finansiering av søkeaksjoner innenfor de ordinære politibudsjettene. Utvalget har innhentet opplysninger fra politidistriktene om hvor mye ressurser politiet bruker på å søke etter omkomne. De tilbakemeldinger utvalget mottok fra landets politidistrikt gir uttrykk for at politiet ikke bruker store økonomiske ressurser på denne oppgaven. Utvalget anslår at det oppstår ca ett tilfelle i hvert politidistrikt i året, og at hvert politidistrikt bruker ca 10 000 kr til å søke etter omkomne i året. Lønnskostnader til polititilsatte er ikke tatt med i beregningene. Tallene er noe usikre da politidistriktene ikke fører fullstendig statistikk over disse tilfellene, men ser dette i sammenheng med redningsaksjoner. Utvalget mener likevel på grunnlag av politidistriktenes egne oppgaver å kunne fastslå at kostnader ved søk etter omkomne på land generelt ikke er av stort omfang. Utvalget reserverer seg her med hensyn til store ulykker som er sjeldne og ressurskrevende. Det kan som eksempel nevnes forlis av større passasjerskip i innsjø eller flyulykke. I slike tilfeller vil politimesteren måtte ta saken opp med sine overordnede og finne en løsning i samarbeid med Justisdepartementet jf punkt 3.6.

Ved søkeaksjoner innenfor politidistriktet er det politimesteren som er ansvarlig for å avgjøre spørsmålet om hvorvidt og hvor lenge det skal søkes i den enkelte sak. Politimesteren er i tillegg ansvarlig for å iverksette søk, herunder bestemme hvilke metoder, mannskaper og utstyr som skal benyttes, samt om det er nødvendig å leie inn private firmaer som kan utføre søk etter omkomne i innsjøer og vassdrag.

Avgjørelsen om det skal soknes eller søkes og hvor lenge dette skal pågå, er en skjønnsmessig avgjørelse som må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Ved denne avgjørelsen legges det blant annet vekt på sannsynligheten for å finne omkomne og hvor realistisk søket er. De pårørendes meninger vil bli tillagt vekt. I tillegg blir den økonomiske siden vurdert, og medias fremstilling tas med i betraktning idet den ofte er bestemmende for allmennhetens oppfatning av hva som bør gjøres. Det har vært relativt lite offentlig kritikk med hensyn til politiets søk etter omkomne. Utvalgets inntrykk er at politimestrene gir søk etter omkomne tilstrekkelig prioritet.

Politiet bruker ofte frivillige organisasjoner som for eksempel Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Norske Redningshunder, og andre frivillige i søkeaksjoner på og langs land. De frivillige stiller opp gratis, og de gjør ofte den største jobben i disse tilfellene. I tillegg har de aller fleste politidistrikt et godt opplegg for å ivareta de pårørende. Dette inngår i redningsplanene. Det er derfor ingen grunn til å foreslå endret organisering, nye kriterier eller annen finansieringsordning når det gjelder søk etter omkomne på land.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet frem til at politiet ivaretar søk på land, i innsjøer og vassdrag på en tilfredsstillende måte i dag. Det er ikke behov for å opprette hverken en ny organisasjon eller en ny finansieringsordning for disse tilfellene. Dagens ordning fungerer bra. Forutsatt at politibudsjettet tar tilstrekkelig høyde for at politidistriktene vil ha behov for midler til noen mindre søkeaksjoner hvert år, og at Justisdepartementet i samråd med berørt politimester bistår med ressurser ved ekstraordinære uhell som medfører ressurskrevende søk, mener utvalget enstemmig at politiet skal beholde det ansvaret etaten i dag har for søk etter omkomne og at ordningen finansieres over politiets budsjett.

5.3 Søk etter omkomne etter sjøulykker som utvalget foreslår skal ledes av redningstjenesten

Søk til sjøs er mer komplisert og er ofte mer kostnadskrevende enn søk etter omkomne på land, i innsjøer og vassdrag. De omkomne kan ha drevet langt vekk fra ulykkesstedet og være spredt over et stort havområde, og dermed være meget vanskelig å lokalisere. Ny teknologi innen undervannssøk gjør det mulig å foreta søk der dette tidligere var umulig å søke etter omkomne, fordi det nå er utviklet avansert teknologisk utstyr for undervannssøk. Imidlertid kreves det særlig fagkompetanse av ulik art for å kunne foreta søk til sjøs og finne omkomne. Det kreves kunnskap om undervannsstrømmer, sjødrift, lokale forhold, hva slags utstyr og teknologi som er best egnet i det enkelte søk mv.

En søkeaksjon til sjøs vil som regel kreve økonomiske ressurser av en helt annen størrelsesorden enn ved søk på land. En søkeaksjon til sjøs vil kunne koste fra 10 000 kr og opp mot 1 mill kr i døgnet avhengig av hvilket utstyr som benyttes, jf punkt 7.2. Søk til sjøs kan innebære utgifter i en størrelsesorden som hverken redningstjenesten eller politiets ordinære budsjetter i dag kan bære. Bortsett fra politiet som i et begrenset omfang har ansvar for å sokne etter omkomne jf punkt 3.4, har ingen offentlig instans i dag ansvar for å søke etter omkomne til sjøs.

5.4 Hvilken kompetanse trengs i det organ som får ansvaret for søk etter omkomne generelt

Utvalget har med utgangspunkt i de oppgaver som skal løses, vurdert hvilken kompetanse som bør være representert i det organ som skal ta beslutninger vedrørende søk etter omkomne.

Kompetanse som ivaretar de pårørendes behov

Det organ som får ansvaret for å søke etter omkomne skal sørge for at de pårørende får informasjon og blir hørt på en hensiktsmessig måte. Personell som har erfaring med pårørende i ulykkesituasjoner bør derfor være med i organet. Kommunikasjonen med de pårørende må ivaretas av en person som har innsikt i reaksjonsmønstre i forbindelse med akuttsituasjoner og evne til å formidle kontakt og vekke tillit. Mange av Den norske kirkes tilsatte er særskilt skolert for å ta seg av pårørende og eventuelt overlevende, og enkelte er allerede involvert som rådgivere for redningstjenesten. Utvalget finner det formålstjenlig å bygge videre på den kompetanse som allerede finnes i kirken i tilknytning til redningstjenesten. Prester er i dag knyttet til hovedredningssentralene og de lokale redningssentralene. Overalt i landet kan det skaffes til veie en godt kvalifisert prest for å ivareta kommunikasjonen med de pårørende. Erfaringene med denne ordningen er gode etter den informasjon utvalget har fått om dette.

Dersom personer uten tilknytning til Den norske kirke er involvert som pårørende i en ulykke, formidler presten i redningsstaben kontakt med en medhjelper med passende bakgrunn og ønsket konfesjon for å kunne gi veiledning og støtte. På grunn av at de pårørende som ønsker det, hele tiden bør informeres om hvilke beslutninger som tas med hensyn til søket, er det nødvendig med kompetanse innen kommunikasjon med mennesker i sjokk og sorg. De pårørendes ønsker og meninger bør høres og formidles på hensiktsmessig måte til ledelsen. Situasjonen stiller store krav til den som får ansvaret for kontakten med de pårørende. De pårørende bør involveres i søkeaksjonen som rådgivere i den grad det er mulig, men vil først og fremst ha behov for å få informasjon. Det vil imidlertid kunne være et operativt fortrinn å ha tett kontakt med de pårørende som kan gi verdifull informasjon av betydning for søket, slik at de pårørendes rolle som rådgivere må tilrettelegges. Det er nødvendig å presisere at de pårørende ikke bør være med på å detaljplanlegge aksjonen. De bør heller ikke komme i så tett kontakt med de som deltar i aksjonen, at mannskapene blir utilbørlig påvirket eller stresset og derved i verste fall tar sjanser som innebærer en risiko for mannskapene selv. De pårørendes rolle må tilpasses hensynet til å sikre den beste og tryggeste jobbplanlegging og gjennomføring av søkeaksjonen.

De pårørende skal under enhver omstendighet ikke være beslutningstagere under søket. De pårørende må behandles slik at det til enhver tid er klart at de ikke er delaktige i beslutninger om å avslutte søket, hvilket utstyr som skal leies inn eller liknende vanskelige avgjørelser som vil være en byrde for de fleste pårørende. Dette må formidles til hver enkelt pårørende, noe som kan være svært krevende, særlig dersom antallet pårørende er stort eller meningene innen gruppen er delte. Utvalget mener imidlertid at en slik modell for kommunikasjon og kontakt med de pårørende vil være velegnet. Utvalget antar av det fleste pårørende vil oppleve det positivt at de blir holdt løpende og korrekt informert, og at de blir hørt og får sine synspunkter formidlet til ledelsen. Det er likeledes viktig at de pårørende får tilbakemelding fra ledelsen, uten at de deltar i beslutningsprosessen. Dersom de pårørende får en slik rolle vil det kunne føre til at beslutningen om eventuelt å stanse et søk blir enklere å ta. Beslutninger bør så langt det er mulig fattes i samråd med, og helst i forståelse med, de pårørende, men det vil ikke alltid være mulig å oppnå enighet hos alle.

Erfaring tilsier at det ofte innen gruppen pårørende er delte meninger om hvilke avgjørelser som bør tas. De fleste vil være i en vanskelig situasjon preget av sjokk og sorg, noe som gjør kommunikasjonen vanskelig. Det bør derfor være godt skolerte prester eller andre hjelpere som får dette oppdraget. Deres rolleforståelse må være i tråd med ovenstående synspunkter og legges til grunn for arbeidet med de pårørende. Det må legges opp til ytterligere skolering av de prester som trekkes inn, i samarbeid mellom redningstjenesten, politiet og kirken. Prestene eller den presten henviser til, vil i de fleste tilfelle kunne skape tillit hos de pårørende og kunne bistå dem i å komme videre i sorgprosessen. Vedkommende må sørge for at de pårørende får den hjelp og støtte de trenger i en vanskelig situasjon og ha forståelse for at de kan ha ulike behov, som varierer individuelt og etter den konkrete situasjon. Vedkommende må videre ha kompetanse til å henvise pårørende til relevant instans for ivaretagelse og hjelp ut over den støtte som vedkommende prest selv kan gi, for eksempel henvise til helsepersonell som har kompetanse til å ta vare på mennesker i sjokk og sorg.

Utvalget har etter nøye vurdering kommet frem til at en representant fra Den norske kirke bør ivareta de pårørendes behov i den organisasjoner som utvalget anbefaler for søk etter omkomne. Presten bør trekke inn og henvise til representanter fra andre trossamfunn og med forskjellige livssyn etter behov og dersom de pårørende ønsker det. Som følge av statskirkeordningen mener utvalget at det er naturlig at det offentlige trekker på de ressurser som offentlig tilsatte prester representerer for å ivareta viktige offentlige oppgaver hvor prestene har god kompetanse. For øvrig vil kirkens representant kunne knytte til seg helsepersonell og andre i de tilfellene det viser seg nødvendig. Disse vil formelt kunne være rådgivere for kirkens representant og for øvrig etablere klientforhold med de pårørende på vanlig måte.

Bergningskompetanse, kompetanse innen undervannssøk

I den organisasjonen som skal ivareta oppgaven å søke etter omkomne, må det være personer med egnet kompetanse slik at de er i stand til å ta gode operative beslutninger som bygger på grundig faglig innsikt. De må bl a vite hvor det bør søkes, hvilken søkemetode som bør benyttes og hva slags utstyr som det er mest hensiktsmessig å benytte i den konkrete sak. Videre må de vite om tilgjengelig ekspertise, hvilke firmaer eller instanser som best kan utføre søket, soliditet og profesjonalitet av firma og kontrakts- og prisforhold. Det er i tillegg nødvendig å ha kunnskap om maritime forhold for eksempel kunnskap om overflatestrøm, bunnstrømsforhold, sjødrift, måleinstrumenter og tilgjengeligheten av dette mv. Det avgjørende kriteriet for suksess ligger i at de operative beslutninger som fattes, fører til at de omkomne blir funnet. Den kompetanse som trengs er sammensatt av kunnskap fra forskjellige fagfelt. Den best mulige, reelle kompetanse på hvorledes omkomne til sjøs finnes, bør tilføres eller bygges opp innen organet.

Videre må organisasjonen skaffe seg kunnskaper og holde seg oppdatert på teknologi og metoder innen undervannssøk mv, for å kunne foreta profesjonelle vurderinger ved en søkeaksjon etter omkomne.

Informasjon

På grunn av at det ofte fokuseres på søk etter omkomne i media og at dette er av interesse for allmennheten, er det nødvendig å tilrettelegge en informasjonsfunksjon i det organ som får ansvar for søkeoperasjonene. En erfaren og profesjonell informasjonskonsulent er nødvendig for å kunne håndtere media, særlig i de større, kompliserte aksjonene, hvor den operative ledelse trenger råd om hvordan media skal behandles. Godt tilrettelagt kommunikasjon med media i større aksjoner, planlagte pressekonferanser og rikelig med bakgrunnsinformasjon til journalistene, krever faglig kompetanse som den operative ledelse normalt ikke besitter. Utvalget vil understreke hvor viktig det er at det settes av ressurser til informasjonsfunksjonen. Det inntrykket som media gir av aksjonen er oftest det bildet folk flest får av søkeaksjonen.

Informasjonskonsulenten bør også kunne gi de pårørende råd om hvordan de bør opptre overfor media. Det forekommer dessverre atskillige eksempler på at mennesker i sorg og sjokk kan trenge å bli beskyttet også mot seg selv, blant annet fordi enkelte i øyeblikket ikke selv makter å vurdere virkningen av sine uttalelser til media. Mange er også uvant med journalister og opplever media som påtrengende i en svært vanskelig situasjon. Råd fra en profesjonell informasjonskonsulent vil kunne være meget verdifullt for pårørende. Utvalget peker på at redningstjenesten har lang erfaring med mediahåndtering fordi redningsaksjoner alltid får mye oppmerksomhet i media. Ved mindre aksjoner vil ofte lederen av hovedredningssentralen eller den lokale politimesteren selv ta seg av informasjonsoppgaven, eller man benytter en egen pressekontakt som formelt er organisatorisk tilknyttet hovedredningssentralene. Ved å bygge på den kompetanse som finnes innen redningstjenesten og politiet, samt tilrettelegge for etter behov å kunne trekke på de profesjonelle informasjonskonsulenter som allerede er tilknyttet hovedredningssentralene, mener utvalget at informasjonsfunksjonen vil bli godt ivaretatt.

Kompetanse innen ledelse, administrasjon

Ledelsen av søkeaksjonen må ivaretas av en person som har kompetanse innen ledelse og koordinering, og som kan samordne virksomheten innen organisasjonen. Lederen har et særlig ansvar når det gjelder planlegging og ledelse av de enkelte aksjoner, informere deltakere om oppdraget, gi instruksjoner mv. Videre må lederen sørge for kontakt og samarbeid med andre i den aktuelle sak, og særlig påse at politiet blir brakt inn i aksjonen i den grad det er nødvendig (se punkt 3.4). Lederen bør ha som oppgave å opprette kontakt med myndigheter, eksperter og institusjoner som det kan være aktuelt å søke bistand hos og samarbeide med i aktuelle saker, samt å forhandle frem og inngå kontrakter med mulige operatører. Ledelsen må dessuten ha oversikt over tilgjengelig utstyr. I tillegg skal lederen representere organisasjonen utad og i forhold til overordnede. Ansvarlig organ skal også ivareta helhetlig økonomisk og budsjettmessig ansvar for oppgaven.

Annen kompetanse

Det kan i tillegg være behov for ytterligere kompetanse i søketilfeller. Utvalget har vurdert dette, og konkludert med at annen nødvendig kompetanse bør innhentes etter en konkret vurdering i henhold til behovet i den enkelte sak. Det er for eksempel viktig at de som skal ta avgjørelser med hensyn til søk støtter seg på lokalkunnskap. De som bor i søkeområdet, eller fiskere i området, vil inneha viktig kunnskap om strømforhold o l som kan være til stor hjelp under aksjoner. Slike kompetansepersoner bør derfor knyttes til organisasjonen som rådgivere i den enkelte sak.

Organisasjoner som er spesielt opptatt av problemstillinger rundt søk etter omkomne, vil også kunne bidra med nyttig kunnskap. Norges Fiskarkvinnelag, Fiskarlaget, Redningsselskapet, Sjømannsforbundet, representanter for fritidsbåteiere, oljebransjen m fl, bør trekkes inn som rådgivere i saker hvor det er naturlig. Slike organisasjoner vil som regel ha et mer helhetlig og langsiktig perspektiv på det å søke etter omkomne utover den aktuelle aksjon og vil bibringe erfaring og faglig innsikt.

5.5 Organisering av søk etter omkomne – alternativer

5.5.1 Søk etter omkomne til sjøs som en ny oppgave for redningstjenesten og videreføring av politiets ansvar ved øvrige søk etter omkomne på land med mer

Utvalget har konkludert med at det vil være mest hensiktsmessig at politiet fortsatt har ansvaret for søk etter omkomne på land, i innsjøer, slik som beskrevet i innledningen til dette kapittel og i punkt 5.2. Videre bør redningstjenesten tillegges ansvaret for søk etter omkomne som en ny oppgave. Utvalget anbefaler altså en todelt organisasjonsmodell.

Utvalget har nøye vurdert alle sider ved den foreslåtte todelte organisasjonsmodell og har konkludert med at ordningen blir hensiktsmessig og god, idet man kun foreslår å endre på situasjon for søk til sjøs som har vært kritisert, og for øvrig lar politiet i hovedsak videreføre etablert praksis. Når det gjelder søk etter savnede i havner og i de helt kystnære forhold, sokner politiet i dag etter drukningsulykker og ved meldinger om saknede som antas å være druknet.

Når utvalget foreslår at redningstjenesten skal få søk til sjøs som en ny oppgave, har en tatt utgangspunkt i at de fleste søk starter som en redningsaksjon. Ved å knytte ansvaret til hovedredningssentralene vil en kunne benytte den kunnskapen hovedredningssentralen har ervervet under redningsaksjonen i sitt videre arbeid med å søke etter omkomne. Hovedredningssentralen vet hvor det har vært søkt, og hva slags ressurser som er brukt i redningsfasen med videre. Situasjonen i dag er at hovedredningssentralen av ulike grunner ofte trekker ut redningsaksjonen i tid selv om det er lite eller intet håp om å finne overlevende. Hovedredningssentralene har derfor allerede noe erfaring med å søke etter omkomne, selv om de ikke i dag har tilstrekkelig kompetanse om undervannssøk. Ved å legge ansvaret for søk etter omkomne etter sjøulykker til redningstjenesten, vil slike søk bli en fortsettelse av redningsaksjonen, og det blir ingen kompetanselekkasje ved at et helt nytt fagutvalg eller en annen organisasjon, som ikke har noe tilknytning til redningsfasen overtar. Hovedredningssentralene ivaretar alle de kompetanseområder om er diskutert i punkt 5.4.

Utvalget anbefaler at Justisdepartementet ser nærmere på ansvarsfordelingen og grensedragningen mellom politiets og redningstjenestens ansvar for visse søk til sjøs i den grad det er nødvendig for å få en hensiktsmessig ordning. Det vil for eksempel etter utvalgets mening ofte være gode grunner for at den etat som har ledet den forutgående redningsaksjon, også får ansvaret for å søke når den savnede må anses å være omkommet. Mønsterplan for sjøulykker fastslår at hovedredningssentralene koordinerer alle sjøredningsaksjoner inntil sentralene eventuelt bestemmer at andre skal overta. De lokale redningssentralene bistår hovedredningssentralene ved sjøulykker. Det vil derfor være et nærliggende alternativ å tillegge hovedredningssentralene ansvaret for søk etter omkomne hvor de har ledet den forutgående redningsaksjonen.

Organisering av søkeaksjoner ved hovedredningssentralene

Utvalget har vurdert om søk etter omkomne som oppgave skal legges til begge hovedredningssentralene eller om det bør være en av sentralene som har ansvaret i hele redningstjenestens ansvarsområde. Dersom en av hovedredningssentralene får oppgaven, bør den legges til hovedredningssentralen i Bodø, bl a fordi sentralen i nord til tider har mindre arbeidspress enn hovedredningssentralen på Sola. Lederen for hovedredningssentralen i Bodø har dessuten gitt uttrykk for sentralens vilje til å ta på seg denne oppgaven, noe lederen av sentralen i sør for øvrig ikke ønsker. Leder av hovedredningssentralen i Sør-Norge har i møte med utvalget uttrykt bekymring for tilliten til hovedredningssentralen dersom den tillegges ansvar for søk etter omkomne. I samme forbindelse ble det nevnt som et alternativ at sjøforsvaret burde få nevnte oppgave, med fullmakt til å leie inn kompetanse etter behov.

Det er igangsatt et IT-prosjekt ved hovedredningssentralene som skal være ferdig i løpet av 1999. Det nye systemet vil gjøre det mulig for de to hovedredningssentralene å følge hverandres redningsaksjoner og gå inn i hverandres logg mv. Dette innebærer at en hovedredningssentral enkelt kan overta og lede aksjoner for den andre sentralen. Hovedredningssentralene vil på denne måten bli nærmere knyttet til hverandre. I relasjon til søkeaksjoner vil hver av hovedredningssentralene kunne følge med og ta over en søkeaksjon uten noen kompetanselekkasje, idet informasjon fra den forutgående redningsaksjonen vil være tilgjengelig. En ulempe med at en av hovedredningssentralene får ansvaret for alle søkeaksjoner, er at kontakten med pårørende kan tenkes å bli dårligere i de tilfellene hvor søket koordineres av hovedredningssentralen i nord mens de fleste pårørende er tilknyttet hovedredningssentralen i sør.

Utvalget har etter grundig vurdering kommet frem til at ansvaret for søk etter omkomne bør legges til redningstjenesten og tilrår enstemmig at man følger gjeldende system innenfor organiseringen av redningstjenesten og derved legger søk etter omkomne til begge hovedredningssentralene.

Ved å legge søk etter omkomne til hovedredningssentralene, vil man få kontinuitet i kontakten med de pårørende. Under redningsaksjonen har hovedredningssentralen hele tiden denne kontakten. Redningstjenesten kan derfor stille sitt apparatet til rådighet og bygge videre på den kontakten noen allerede har opprettet. På denne måten får de pårørende færre å forholde seg til.

Etter utvalgets mening har hovedredningssentralene en oppbygning og virkemåte som er egnet for søk etter omkomne. Ved å legge slike søk til redningstjenesten bygges det videre på et eksisterende system som fungerer bra. Det vil derfor ikke være nødvendig å bygge opp en ny organisasjon. Videre er det en fordel at man kan følge samme ansvars- og kommandolinjer ved søk etter omkomne, som for redningstjenesten, hvor Justisdepartementet har det overordnede ansvaret, og hovedredningssentralene og de lokale redningssentraler har det operative ansvaret. Det er et kommandosystem og et hierarki som er kjent og som fungerer godt. Redningstjenestens oppgave er å redde liv. Å søke etter omkomne når det ikke lenger er håp om redning, er ikke en oppgave for redningstjenesten i dag. Likevel ligger redning og søk etter omkomne nær hverandre, slik at det er naturlig å se disse oppgavene i sammenheng og gi samme organ ansvaret når det gjelder sjøulykker.

Redningsledelsen som fagutvalg

Utvalget har vurdert hvordan hovedredningssentralen internt bør organiseres seg, og har sett på om det for eksempel er mulig å benytte redningsledelsen som et fagutvalg. Det vil kanskje være naturlig å ta inn andre personer i søkeaksjonen, siden det til dels er andre hensyn som må ivaretas ved søk etter omkomne enn ved redning. Det fremgår av punkt 4.2 at redningsledelsen som innkalles ved større redningsaksjoner, består av representanter fra forsvaret (sjø og luft), lufttrafikktjenesten, helsevesenet, kystradioen/Telenor og politimesteren. Ved de lokale redningssentraler er brannvesenet, helsevesenet, havne- og losvesen, forsvaret, Telenor og lufttrafikktjenesten representert i tillegg til politiet. Dersom en foretok visse endringer i redningsledelsen ved hovedredningssentralen slik at ledelsen besto av folk med erfaring fra redningsfasen, i tillegg til enkelte andre med relevant kompetanse, kunne denne gruppen fungere som et fagutvalg. Lederen av hovedredningssentralen (politimesteren), bør delta i et eventuelt fagutvalg, siden politimesteren er ansvarlig overfor Justisdepartementet for redningstjenesten, og har ansvar for å holde virksomheten innenfor de budsjettrammer som er gitt. Forsvaret (sjøforsvaret) vil kunne være representert og f eks bistå med maritim og/eller bergningsfaglig kompetanse. Videre bør det tilknyttes en prest, ytterligere bergningsfaglig kompetanse og en informasjonsmedarbeider. Et slikt fagutvalg vil ha bred kompetanse innen søk etter omkomne, og vil ikke belaste redningstjenesten, slik at beredskapen svekkes i tilfelle nye redningsaksjoner. Dersom en skal benytte redningslederne til denne oppgaven, vil en måtte sette inn ekstra ressurser som kan styrke hovedredningssentralen i nødvendig utstrekning.

Utvalget ønsker ikke å endre redningsledelsen slik at det kan fungere som et fagutvalg ved for å søke etter omkomne. Redningsledelsen møtes sjelden og består av de største ressursleverandørene som yter gratis bistand til redningstjenesten. Som tidligere nevnt gjelder det andre prinsipper under en redningsaksjon, og det vil ikke være like naturlig at de samme personer benyttes under en søkeaksjon etter omkomne. Prinsippet om at alle offentlige instanser må bidra til redningsinnsats uten vederlag, mener utvalget neppe vil bli akseptert når det gjelder søk etter omkomne. Folk flest har forståelse for at det å redde liv er en så høyt prioritert oppgave at alle offentlige ressurser settes inn uten at man vurderer kostnader i det enkelte tilfellet, og uten at man fakturerer hverandre. Når det gjelder søk etter mennesker som er døde, vil det neppe være samme brede enighet om at dette er en oppgave som bør prioriteres på linje med redning. Utvalget finner derfor ikke å anbefale at prinsippet om at det offentlige stiller gratis ressurser til disposisjon i henhold til prinsippet om samvirke i redningstjenesten, utvides til å gjelde søk etter omkomne. Å bygge ut redningsledelsen ville nærmest bli å opprette et frittstående fagutvalg under ledelse av politimesteren.

For å organisere søk etter omkomne mener utvalget det vil være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i den operative daglige driften av hovedredningssentralen, som består av minst to redningsledere. Det mest praktiske er at disse, som har ledet det forutgående redningsaksjonen, igangsetter og leder et eventuelt søk etter omkomne. Redningslederne har i dag liten kompetanse på undervannssøk, og må derfor tilegne seg og bygge opp slik kompetanse.

Redningslederne kan trekke inn rådgivere etter behov. Dersom søk etter omkomne skulle komme i konflikt med et redningsoppdrag, er det selvsagt at hovedredningssentralen prioriterer redningsaksjonen. Det å redde menneskeliv må alltid komme foran det å søke etter omkomne. Søkeaksjonen kan eventuelt gjenopptas når ressursene ved hovedredningssentralene tillater det.

Ved å legge søk etter omkomne til den daglige ledelsen av hovedredningssentralene, vil de enkelte søkeaksjonene som regel ledes av minst to redningsledere, hvorav en er ansvarlig for aksjonen overfor sjefen for hovedredningssentralen. Utvalget ønsker å organisere søk etter omkomne etter samme organisasjonsmodell som for redningstjenesten. Utvalget vil bare skissere hovedtrekkene i modellen og derved gi redningstjenesten selv rom for å organisere arbeidet på hensiktsmessig måte, uten å gå i detalj med hensyn til den nærmere organiseringen.

Det vil være nødvendig å tilføre hovedredningssentralene ressurser for å ivareta en ny oppgave. Det vil også måtte ta noe tid før hovedredningssentralene vil være fullstendig oppdatert på teknologi mv.

Når det gjelder de pårørende, bør de håndteres på samme måte som under en redningsaksjon. I enkelte tilfeller vil det være naturlig at hovedredningssentralen overfører denne oppgaven til de lokale redningssentralene. Det er allerede i dag tilknyttet en prest til hovedredningssentralene og de lokale redningssentralene. For pårørende uten tilknytning til statskirken, vil presten formidle videre kontakt til ønsket instans. Utvalget mener at en bør ta utgangspunkt i dagens ordning og tror at den vil være tilfredsstillende for pårørende i de tilfellene vi omtaler. I redningsaksjoner vil hovedredningssentralene knytte til seg pårørendeseksjoner fra politidistriktene i Stavanger og Bodø. Disse kan ivareta de varslingsoppgaver politiet har i henhold til lov og sedvane. Ved begge hovedredningssentralene er det utpekt prester som rådgivere. De lokale redningssentralene vil også kunne bistå hovedredningssentralene i slike oppgaver. I denne sammenheng vises det til rundskriv G-50/ 90, som er nevnt tidligere. Kirken, politiet og kommunene har ansvar i denne sammenheng og utvalget ser ingen grunn til å behandle pårørende til omkomne som det letes etter annerledes enn andre pårørende. En bør bygge på eksisterende apparat.

Hovedredningssentralene må tilføres ressurser for å kunne håndtere enkeltulykker og andre ulykker av rimelig omfang. Det vil alltid være en linje opp til Justisdepartementet som kan fatte beslutninger og eventuelt utløse budsjettmidler. Ved de store katastrofene som for eksempel Estonia, Scandinavian Star mv, vil det kunne forekomme at avgjørelser tas på et politisk nivå (se punkt 3.6). Når en ulykke skal løftes opp på et høyere nivå må avgjøres særskilt. Som nevnt i punkt 3.6 vil hovedredningssentralene og politiet kunne bidra med kompetanse og rådgiving ved store ulykker og katastrofer og derved gi overordnede bistand når vanskelige beslutninger skal fattes.

I en redningsaksjon legges det ikke avgjørende vekt på økonomiske hensyn, og tidsmomentet er avgjørende. I de tilfellene hvor en søker etter omkomne vil en måtte ta økonomiske hensyn, og det er ikke like stramme tidsrammer som det vil være når det står om liv.

Tillegge redningstjenesten ansvaret for søk til sjøs som en ny oppgave, jf politiloven §27

Utvalget har vurdert hvordan søk etter omkomne til sjøs formelt bør knyttes til redningstjenesten som en ny oppgave og foreslår som det fremste alternativ å bruke politiloven §27 som hjemmel. Et annet alternativet kunne eventuelt være å utvide redningsbegrepet til også å omfatte søk etter omkomne, noe utvalget imidlertid ikke vil anbefale fordi redningsbegrepet er fast innarbeidet og fordi det gjelder egne prinsipper for redningstjeneste som ikke anses like relevante i en søkeaksjon. Dette gjelder for eksempel prinsippet om at alle offentlige instanser ved redningsaksjoner har plikt til å stille tilgjengelige redningsressurser til rådighet og selv må dekke omkostningene ved dette. I de tilfellene hvor en søker etter omkomne vil en måtte ta økonomiske hensyn, noe en som hovedregel ikke gjør i en redningsaksjon. I tillegg er det ikke like stramme tidsrammer ved søk som når det står om liv. Dessuten er det noe uvilje innenfor redningstjenesten mot å utvide redningsbegrepet, særlig på grunn av prinsippet om at offentlige bidragsytere dekker egne kostnader, og fordi man prinsipielt mener at de økonomiske betingelser for å redde liv ikke uten videre kan overføres til søk etter omkomne, fordi denne oppgaven bør prioriteres lavere enn livreddende innsats.

Det fremgår av politiloven av 4. august 1995 nr 53 § 27, at politiet skal iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke annen myndighet er pålagt ansvaret. I politiloven § 27 annet ledd, gis Kongen myndighet til å gi nærmere bestemmelser om redningstjenestens oppgaver og organisasjon. Av lovens forarbeider fremgår det at annet ledd i fremtiden vil være lovhjemmel for bestemmelser som i dag er fastsatt ved kgl res. Gjeldende kgl res om redningstjenesten ble sist endret i 1980, og er nå moden for revisjon (jf punkt 3.4).

Justisdepartementet vurderer for tiden om det bør fremmes en egen lov om redningstjenesten, noe som er bakgrunnen for at revisjon av gjeldende organisasjonsplan ikke har vært prioritert. Det vil ta lang tid å vedta en eventuell ny lov om redningstjenesten, slik at det nå er aktuelt å oppheve den foreldede organisasjonsplanen og å utgi en forskrift med hjemmel i politiloven § 27 annet ledd om organiseringen av redningstjenesten. I en slik forskrift vil en også kunne gi bestemmelser om redningstjenestens oppgaver og kriterier for søk. Fordelen med å benytte forskriftsformen, er at fremgangsmåten er relativt rask. Det tar ikke like lang tid som å fremme et lovendringsforslag eller en egen lov.

Et annet mulig alternativ vil være å lage et nytt ledd i § 27 som gir redningstjenesten ansvaret for søk etter omkomne. Dette ville være pedagogisk og opplysende for publikum og ville dessuten kunne gi oppgaven høyere status og prioritet. Et nytt tredje ledd i § 27 kunne muligens utformes slik: Det tilligger redningstjenesten å organisere og iverksette ettersøkningsaksjoner etter omkomne til sjøs.

En kan også legge søk etter omkomne til redningstjenesten ved å endre nåværende § 27 annet ledd ti å lyde: Kongen gir nærmere bestemmelser om redningstjenestens oppgaver og organisasjon og om søk etter omkomne.

Det vil være hensiktsmessig i tillegg å hjemle den nærmere ansvarsfordeling mellom politiet og redningstjenesten i en forskrift etter samme mønster som Mønsterplan for redningstjenesten.

Dersom det senere blir aktuelt med en egen redningslov, vil det være mulig å ta med søk etter omkomne i loven.

Budsjettmessig konsekvens

Innenfor redningstjenesten gjelder prinsippet om at alle offentlige etater selv bærer egne utgifter ved deltakelse i en redningsaksjon (se punkt 3.3 -økonomi). Dette prinsippet er ikke gyldig når redningsaksjonen er avsluttet og det ikke lenger er håp om å finne den savnede i live. Utvalget har vurdert om prinsippet om at offentlige etater dekker egne kostnader bør gjelde ved søk etter omkomne. Det omtalte prinsipp tilsier at offentlige instanser med egnede redningsressurser har plikt til å delta i redningsaksjoner. Plikten er ikke lovfestet, men ble som nevnt under punkt 3.3, fastsatt i St meld nr 86 (1961-62) og er senere gjentatt hvert år i Justisdepartementets budsjettproposisjon. Gjennom tidene har de fleste offentlige institusjoner fulgt dette prinsipp uten å stille spørsmålstegn ved plikten. I dag er det en viss motstand mot prinsippet og det har i enkelte tilfeller vært vanskelig å få gjennomslag for at det offentlige dekker utgifter i redningsaksjoner over eget budsjett. Utvalget tror det både vil være vanskelig og prinsipielt uheldig å arbeide for å få gjennomslag for dette prinsippet når det gjelder å finansiere søk etter omkomne. De fleste etater stiller opp når det er snakk om å redde liv, men har neppe den samme viljen til å dekke utgifter til å søke etter omkomne innenfor egne budsjetter. I tillegg er det ofte private firmaer som har kompetanse på å søke etter omkomne og som har egnet utstyr. Private omfattes naturlig nok ikke av det omtalte prinsippet for offentlig bistand i redningsaksjoner. Utvalget konkluderer derfor med at prinsippet ikke bør søkes anvendt med hensyn til leting etter omkomne.

5.5.2 Politiet gis ansvar for søk etter alle omkomne til sjøs

Utvalget mener subsidiært at det nest beste alternativ vil være å tillegge politiet å søke etter omkomne til sjøs. Som nevnt under punkt 3.4 har politiet omfattende ansvar når det gjelder søk på land, i innsjøer og vassdrag, samt i utgangspunktet også for visse søk til sjøs såfremt det er påkrevet og naturlig, for eksempel sokning i havner etter drukningsulykker. Politiet har derfor erfaring med planlegging og gjennomføring av søkeoperasjoner fra før. Politidistriktene har også kompetanse, rutiner og ressurser til å ta seg av pårørende, samt nødvendig lokalkunnskap. En organisering tilknyttet de enkelte politidistriktene vil i tillegg ha en god lokal forankring med tanke på de pårørende mm.

I følge politiloven § 2 nr 4 har politiet allerede et ansvar for å søke etter omkomne når forholdene tilsier at bistand er påkrevet og naturlig. Det vil si at det allerede finnes hjemmel for å legge denne oppgaven til politiet. Det er derfor mer et spørsmål om nye retningslinjer og økte økonomiske ressurser.

Politiet oppretter i enkelte tilfelle når det er nødvendig en operativ stab, f eks som lokal redningssentral. Det vil i praksis si at en oppretter et stabsapparat med ressurspersoner og rådgivere som bidrar til at det tas gode operative beslutninger. Et stabsapparat bygges ut med ulik kompetanse alt etter behovet i den enkelte aksjon og brukes allerede når det gjelder søk etter omkomne i havner og i strandkanten. Eksempler på slike saker er Halvorsensaken fra Stavanger og dykkerulykken utenfor Tønsberg 2. januar 1999, hvor to kvinner ble funnet omkommet den 6. januar 1999. Politiet kan således bygge på et allerede kjent stabsapparat dersom etaten gis et generelt ansvar for søkeaksjoner til sjøs.

Organiseringen av søk etter omkomne kan knyttes til hvert enkelt politidistrikt langs kysten, men det er kanskje mest naturlig å legge det til enkelte større politidistrikter, som gis ansvar for søk innen et nærmere angitt ansvarsområde. Ulempen med lokale eller regionale ordninger er at politiet ikke vil ha særlig kompetanse innen undervannssøk. Det vil antakelig være få søk årlig etter omkomne til sjøs i det enkelte politidistriktet eller hver region og det fremstår derfor for utvalget som uhensiktsmessig at hvert politidistrikt eller region skal skaffe seg kompetanse om undervannssøk mv. I tillegg må man innhente informasjon fra hovedredningssentralen om den forutgående redningsaksjon, og den enkelte søkeoperasjon vil kunne innebære budsjettmessige vanskeligheter. Søk til havs vil erfaringsmessig kreve store økonomiske ressurser som det kan være vanskelig for de enkelte politidistrikter eller regionen å finne dekning for.

Utvalget har vurdert om det kunne være hensiktsmessig å legge søk etter omkomne til landsdelspolitikamrene (Oslo, Kristiansand, Bergen, Trondheim og Tromsø), men peker på at dette ikke synes praktisk fordi landsdelspolitidistriktene bl a er ikke operative enheter.

I de tilfellene hvor det søkes etter omkomne til sjøs under politiets ledelse, og ikke under ledelse av redningstjenesten, har ikke politiet hjemmel for å kreve at redningsressurser avgis gratis. Forutsetningen om at andre offentlige instanser plikter å bidra med egne redningsressurser, gjelder ikke i disse tilfellene. Politiet har likevel en mulighet til å få bistand fra andre, for eksempel forsvaret, jf instruks av 13. februar 1998, som er omtalt under punkt 3.4.

Et annet mulig alternativ, vil være å opprette et sentralt, nasjonalt fagutvalg som et bistandsorgan til politiet, f eks tilknyttet KRIPOS eller deres ID-gruppe. Denne ordningen vil etter utvalgets mening ha en del av de ulemper som et frittstående fagutvalg vil ha og vil for øvrig være relativt tungdrevet og ressurskrevende.

5.5.3 Ledelse av søk til sjøs legges til Havarikommisjonen

Utvalget har vurdert muligheten for å knytte søk etter omkomne til sjøs til den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten. I de tilfellene hvor havarikommisjonen gransker ulykker, vil søk etter omkomne kunne skje i forlengelsen av kommisjonens granskning og deres arbeid vil kunne innrettes med henblikk på å finne omkomne. Kommisjonen har gjennom sin erfaring med fiskebåtforlis og ulykker på havet, alle hvor personer har omkommet, ervervet noe ekspertise hva angår søk på havet. En utvidelse av kommisjonens mandat som foreslått, vil trolig bli en rimeligere ordning enn opprettelsen av en ny instans med eget sekretariat. Kommisjonen har allerede sitt sekretariat på samme sted som kommisjonens formann har sitt embete. Det forutsettes at denne ordningen vil kunne fortsette. Dersom kommisjonen skulle få utvidet sitt mandat til også å omfatte søk etter omkomne, bør kommisjonen utvides med en person som har som oppgave å formidle kontakt med de pårørende. I tillegg må nåværende havarikommisjon skaffe seg ytterligere kunnskap om undervannssøk mv.

Utvalget anser det problematisk å tillegge havarikommisjonen ansvar for søk til sjøs generelt sett hen til at havarikommisjonen etter sitt mandat kun har ansvar for å granske visse ulykker innen fiskeflåten. Det er ikke hensiktsmessig at havarikommisjonen overtar ansvaret for å søke etter omkomne i de tilfellene hvor kommisjonen ikke har mandat til å granske ulykken. Da er det sannsynligvis mer naturlig at oppgaven ivaretas av redningstjenesten som vil ha ledet den foregående redningsaksjonen i de fleste tilfellene. Slik havarikommisjonen er organisert i dag, er det også en ulempe at de tre representantene ikke arbeider på heltid idet arbeidets omfang vil øke vesentlig dersom kommisjonen skal overta søk til sjøs i tillegg til sine nåværende gjøremål.

Dersom en velger å legge søk etter omkomne til havarikommisjonen, vil utvalget tilrå at søk på land, i innsjøer og vassdrag fortsatt ivaretas av politiet. Ansvarsfordelingen mellom politiet og kommisjonen må fastsettes nærmere dersom dette alternativet blir aktuelt.

5.5.4 Ledelse av søk legges til et frittstående fagutvalg

Utvalget har vurdert om ledelse av søk etter omkomne til sjøs bør ledes av et frittstående fagutvalg, men har funnet at dette alternativet er det minst hensiktsmessig av utvalgets alternative forslag til organisering. Et frittstående fagutvalg vil være mer kostnadskrevende enn de andre modellene for organisering. En vesentlig ulempe med et slikt frittstående utvalg er uklare kommandolinjer og kompliserte samarbeidslinjer. Et frittstående fagutvalg vil ikke ha formell tilknytning til redningstjenesten og vil være avhengig av å få overført informasjon fra redningstjenesten om den forutgående redningsaksjonen. Faren for kompetanselekkasje er til stede. I de tilfeller hvor utvalget drar til åstedet, vil man være avhengig av praktisk bistand fra andre etater med hensyn til lokaler og samband, for eksempel fra redningstjenesten eller politiet. De praktiske problemer vil nok kunne la seg løse, men det vil kreve betydelig innsats å realisere denne modellen. Det bør nevnes at det sannsynligvis vil ta tid å samle et slikt utvalg siden medlemmene vil være i annet arbeid og kan bo på forskjellige steder i landet.

Dersom en velger å legge søk etter omkomne til et frittstående fagutvalg, vil utvalget tilrå at søk på land, i innsjøer og vassdrag fortsatt ivaretas av politiet. Ansvarsfordelingen mellom politiet og fagutvalget må fastsettes nærmere dersom dette alternativet blir aktuelt.

Dersom det nedsettes et frittstående fagutvalg, bør det sikres tilgang til all informasjon fra den foregående redningsaksjon fra hovedredningssentralene. Videre bør et frittstående utvalg ha kompetanse vedrørende kontakt med pårørende, relevant teknologi, berging og undervannssøk, informasjon og pressehenvendelser, samt at det bør utpekes en leder, jf punkt 5.4.

Et frittstående fagutvalg bør maksimalt bestå av fem personer, minimum tre, og det bør administrativt underlegges Justisdepartementet. Utvalget foreslår en modell lik den som gjelder for den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten. Fagutvalget bør få sitt mandat fra Justisdepartementet. Fagutvalget vil tre sammen i de tilfellene hvor det er aktuelt å lete etter omkomne og må søke Justisdepartementet om bevilgning i hvert enkelt tilfelle av søk.

Utvalget synes det er hensiktsmessig at en politimester er med i fagutvalget og ivaretar ledelsesfunksjonen etter mønster fra redningstjenesten hvor politimesterne har ledelsen av de lokale redningssentralene.

En fast representant i fagutvalget bør ha som hovedansvar å ta seg av kontakten med de pårørende. En prest vil kunne inneha denne funksjonen samt å formidle kontakt til andre instanser eller personer etter pårørendes ønske. Utvalget har lagt vekt på at Norge har en statskirke, og at det derfor er naturlig med en fast representant fra Den norske kirke i utvalget. Mange prester i Den norske kirke har bred erfaring med omsorg for pårørende i vanskelige situasjoner og de spørsmålene som aktualiseres i søksaksjoner. Dersom andre trossamfunn er berørt, vil det være naturlig å trekke inn deres representanter som rådgivere.

Under søkeoperasjonen bør det utpekes en person som tar seg av informasjon til media. Lederen av fagutvalget vil i en viss grad måtte være tilgjengelig for media, men informasjonsarbeidet bør planlegges og styres av en profesjonell fagperson.

Utvalget har kommet frem til at de som skal avgjøre om søk bør foretas eller ikke, bør ha meget solid bergningskompetanse og innsikt i teknologi- og metodespørsmål. Det bør derfor helst være to representanter som innehar slik kompetanse i fagutvalget. Disse representantene bør blant annet ha inngående kjennskap til undervannssøk.

Representanter fra Havarikommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten, sjøforsvaret m fl vil kunne ha en god del erfaring med undervannssøk og vil derfor kunne være verdifulle medlemmer i fagutvalget for å ivareta denne oppgaven. Både Redningsselskapet og kommersielle selskaper har likeledes kompetanse på undervannssøk. Disse vil kunne få i oppdrag å utføre søkeoperasjoner og på den måten bli koblet inn i forskjellige søkeaksjoner. De blir da rådgivere til fagutvalget, uten å ha beslutningsmyndighet. Det må ikke være slik at det sitter representanter ved beslutningsbordet som har kommersielle interesser i søkeaksjonen.

Et eget fagutvalg med tre medlemmer

Utvalget har vurdert et utvalg bestående av tre personer som et alternativ til et utvalg på fem personer. Utvalget bør da bestå av en politimester som leder av utvalget, en representant fra Den norske kirke og en representant med kompetanse innen undervannssøk mv. Et fagutvalg som består av tre personer vil være lettere å administrere, mindre kostnadskrevende, muligens mere operativt, og det vil kunne være lettere å ta beslutninger.

5.6 Utvalgets anbefaling

Utvalget sondrer mellom søk etter omkomne på land, herunder søk i innsjøer og vassdrag, og søk til sjøs. Utvalget foreslår en todelt organisasjonsmodell hvor ansvaret for søk etter omkomne på land, i innsjøer og vassdrag ivaretas av politiet og ansvaret for søk til sjøs tillegges hovedredningssentralene som en ny oppgave for redningstjenesten.

Når det gjelder søk etter omkomne til sjøs peker utvalget på at det er viktig å være klar over at det er store forskjeller mellom ulike typer søk til sjøs. For det første foretas en del søk i åpent vann eller til havs, for eksempel etter forlis og sjøulykker. Slike søk krever ofte omfattende bruk av dypvannsteknologi og er meget ressurskrevende. Men det søkes også nærmere land, for eksempel i havner, langs kysten og mellom holmer og skjær nær land, ofte etter drukningsulykker av forskjellig slag. Også her kan det kreves en del ressurser og teknologisk kompetanse, men disse søkene er som hovedregel mindre kompliserte og ikke så kostbare som førstnevnte søk. Politiet sokner i dag i havner og kystnære strøk, fortrinnsvis etter savnede som fryktes druknet. Utvalget anbefaler at det foretas en nærmere ansvarsfordeling mellom hovedredningssentralene og politiet når det gjelder søk til sjøs. Det vil kunne være hensiktsmessig at den organisasjon som har hatt ansvaret for den forutgående redningsaksjon, også har ansvaret for å søke etter omkomne når redningsaksjonen er avsluttet. Justisdepartementet bør se på grensedragningen og foreta en hensiktsmessig ansvarsfordeling i samråd med hovedredningssentralene og politiet i disse tilfellene.

Utvalget har lagt vekt på at politiet i dag, som beskrevet i kapitel 3, har et relativt omfattende ansvar for å søke etter savnede som fryktes omkommet. Utvalget mener at politiet ivaretar denne oppgaven på en tilfredsstillende måte slik at det ikke er nødvendig å foreslå noen ny organisasjonsmodell for søk på land, i innsjøer og vassdrag. Politiet har etter utvalgets mening meget god kompetanse for søk på land, i innsjøer og vassdrag, hvor det særlig kreves kunnskap om feltmessig søk, geografiske og lokale forhold og etterforsking. Søk på land vil som hovedregel ikke kreve like store økonomiske ressurser som søk til sjøs.

Utvalget foreslår som nevnt at søk etter omkomne til sjøs bør legges til redningstjenesten som en ny oppgave, administrert av hovedredningssentralene. Det enkelte søk foreslås ledet av den hovedredningssentralen som har ansvaret for det området hvor søket skal foretas. Utvalget har særlig lagt vekt på at hovedredningssentralene har en oppbygning og virkemåte som anses meget godt egnet for å søke etter omkomne og peker i denne forbindelse på at sentralene er oppbygd for å redde liv og har lang erfaring i å lete etter overlevende til sjøs.

Redningsoppgaven er på mange måter beslektet med søkeoppdragene, og hovedredningssentralene er etter utvalgets mening bedre kvalifisert enn noen annen eksisterende instans i Norge med hensyn til å lede og gjennomføre søk etter omkomne til sjøs. Utvalget foreslår derfor å bygge på et administrativt apparat som fins tilgjengelig i dag og som operativt fungerer bra. Søk etter omkomne til sjøs krever kunnskap om undervannsteknologi, sjødrift, strømforhold mv, som hovedredningssentralene allerede til en viss grad har, selv om de må skaffe seg mer kunnskap på enkelte områder. Hovedredningssentralene har i de fleste tilfelle ledet den forutgående redningsaksjonen, og har på den måten tilegnet seg inngående kunnskap om forhold som vil være av viktighet i søkeaksjonen. Utvalget finner det hensiktsmessig at det i noen grad overlates til hovedredningssentralene å organisere seg internt for å ivareta søk etter omkomne som en ny oppgave, men utvalget foreslår at søkeaksjonene ledes av dem som har ansvaret for den operative driften ved hovedredningssentralen. Det vil si at minst to redningsledere vil lede og koordinere søkeaksjonene, og at de har mulighet for å trekke inn rådgivere ved behov.

Ved å legge søk etter omkomne til hovedredningssentralene, vil det bli kontinuitet i kontakten med de pårørende, som derved ikke behøver å forholde seg til nye mennesker når redningsaksjonen går over i en søkeaksjon etter omkomne. I søkefasen vil de pårørende bli ivaretatt på samme måte som under en redningsaksjon i henhold til de fastsatte retningslinjene. Informasjonskonsulenten ved hovedredningssentralen vil under leteaksjonen kunne ivareta oppgaven med å gi informasjon til media.

Ved større ulykker og katastrofer hvor ansvaret for søk etter omkomne overtas av overordnet myndighet, kan hovedredningssentralene eventuelt ha rollen som rådgivingsorgan for beslutningstakerne.

Det gjeldende prinsippet om at offentlige instanser deltar med egne ressurser uten vederlag i redningsaksjoner, antas ikke å kunne overføres til også å gjelde søk etter omkomne. Redningstjenesten vil måtte få tilført økte ressurser for å ivareta søk som en ny oppgave, jf kapittel 7.