Del 2
Utgangssituasjonen

3 Utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet

3.1 Innledning

Utvalget er bedt om å gi en beskrivelse av utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet. Hovedvekten i dette kapitlet er lagt på å drøfte drivkreftene i konjunkturutviklingen, mens drivkreftene for samfunnsutviklingen mer generelt er drøftet i kapitlene 5–9. Utvalget har lagt vekt på å få fram det ulike utgangspunktet dette utvalget har hatt i forhold til Sysselsettingsutvalget som la fram sin innstilling i 1992. 1 Den gang var arbeidsledigheten rekordhøy, mens de siste årene har vært preget av mangel på arbeidskraft innen en rekke sektorer og til dels et betydelig press oppover på lønningene. Problemene med knapphet på arbeidskraft har også omfattet deler av offentlig sektor, noe som delvis må ses i sammenheng med nye reformer innen helse, omsorg og utdanning. Sammenhengen mellom offentlige reformer og utviklingen i arbeidsmarkedet vil bli berørt i dette kapitlet, men drøftes grundigere i kapittel 6.

Utvalget er også bedt om å drøfte inntektspolitikkens rolle på 1990-tallet. Dette berøres i noen grad i dette kapitlet, men en grundigere drøfting av erfaringene med det inntektspolitiske samarbeidet på 1990-tallet er gitt i avsnitt 12.3.

Avsnitt 3.2 gir en oversikt over sentrale drivkrefter i konjunkturutviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet. I lys av at utviklingen på 1990-tallet henger så nært sammen med nedgangskonjunkturen på siste del av 1980-tallet, har utvalget funnet det hensiktsmessig å trekke linjene tilbake til midten av 1980-tallet. I tillegg settes konjunkturbevegelsene det siste tiåret inn i et mer langsiktig perspektiv. Sammenliknet med perioden 1950–1980 har veksttakten i norsk økonomi avtatt markert på 1980- og 1990-tallet, samtidig som konjunkturutslagene har tiltatt. Avsnittet avsluttes med noen vurderinger av den aktuelle situasjonen i norsk økonomi og utsiktene fremover.

Siden 1992 har utviklingen i norsk økonomi på en rekke områder vært betydelig mer positiv enn lagt til grunn i det såkalte Solidaritetsalternativet, som ble trukket opp av Sysselsettingsutvalget i 1992. Dette belyses nærmere i avsnitt 3.3, som bl.a. viser at sysselsettingen har økt betydelig sterkere enn anslått i Solidaritetsalternativet, mens arbeidsledigheten har avtatt vesentlig raskere. Samtidig har reallønnsutviklingen blitt klart bedre enn det Sysselsettingsutvalget så for seg. Avslutningsvis gis enkelte vurderinger av hva som har ligget bak den økonomiske utviklingen på 1990-tallet.

I avsnitt 3.4 trekkes enkelte implikasjoner for utvalgets arbeid.

3.2 Drivkrefter i konjunktur- utviklingen i Norge

Ved inngangen til 1990-tallet var norsk økonomi inne i den kraftigste nedgangskonjunkturen i etterkrigstiden. Arbeidsledigheten økte dramatisk, boligprisene falt kraftig og en betydelig finansiell krise var under utvikling. Konjunkturene snudde imidlertid ganske tidlig på 1990-tallet, og i 1993 gikk fastlandsøkonomien inn i en langvarig oppgangskonjunktur. Fra 1993 til 1998 ble arbeidsledigheten halvert, og yrkesdeltakelsen kom opp på det høyeste nivået noen sinne. Veksttakten i norsk økonomi avtok markert i andre halvår 1998, noe som først og fremst må ses i sammenheng med uroen i de internasjonale kapitalmarkedene, et kraftig fall i prisen på olje og andre råvarer og en dobling av rentenivået i Norge. Vekstpausen i norsk økonomi ble imidlertid betydelig kortere enn lagt til grunn så sent som høsten 1999. Bedre utvikling internasjonalt, en kraftig oppgang i prisene på olje og andre råvarer og lavere rentenivå bidro til at veksten i fastlandsøkonomien tok seg opp mot den trendmessige veksttakten gjennom høsten og vinteren 1999–2000. Dermed er norsk økonomi preget av høy aktivitet ved utgangen av 1990-tallet, med mangel på kvalifisert arbeidskraft i flere sektorer.

Gjennom 1950- og 1960-årene var den økonomiske veksten relativt sterk både i Norge og internasjonalt. I motsetning til de fleste andre OECD-land, holdt veksttakten i norsk økonomi seg oppe også på 1970-tallet, jf. tabell 3.1. Dette skyldes bl.a. at oljeprissjokket i 1973 førte til innstramminger i den økonomiske politikken i mange OECD-land, mens det ble ført en relativt ekspansiv finanspolitikk i Norge. I tillegg økte oljeinvesteringene kraftig som følge av utbyggingen av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, noe som også bidro til oppgangen i norsk fastlandsøkonomi. På 1980-tallet avtok imidlertid veksttakten også i Norge, og utviklingen var i denne perioden svakere enn i resten av OECD. Veksttakten i norsk økonomi har tatt seg klart opp igjen på 1990-tallet, mens den i OECD-landene fortsatte å falle gjennom 1990-årene.

Fra 1950 til 1980 var norsk økonomi utsatt for relativt små konjunkturbevegelser. Det var riktignok svingninger i veksttakten i økonomien, men disse svingningene slo i liten grad ut i arbeidsmarkedet, jf. figur 3.1, noe som bl.a. må ses i sammenheng med at veksttakten gjennomgående var relativt høy. Mens BNP-veksten i Fastlands-Norge på 1950-, 1960- og 1970-tallet lå i området 3-4 pst. pr. år, falt veksttakten markert på 1980- og 1990-tallet. Nedgangen i den økonomiske veksten finner en igjen også for andre OECD-land, og den er således ikke noe særnorsk fenomen. Den svakere økonomiske veksten henger bl.a. sammen med lavere produktivitetsvekst og en svakere vekst i arbeidsstyrken. 2 Trendveksten i norsk fastlandsøkonomi anslås nå – på usikkert grunnlag – til om lag 2 pst., jf. figur 3.2.

Siden starten av 1980-tallet har konjunkturbevegelsene i norsk økonomi vært hyppigere og sterkere enn i perioden 1950–1980. I tillegg har svingningene i produksjonen i større grad enn tidligere også slått gjennom i arbeidsmarkedet, med betydelige svingninger både i sysselsetting og arbeidsledighet. Den økte ustabiliteten i norsk økonomi skyldes flere forhold. Dereguleringen av kredittmarkedet i første halvdel av 1980-tallet, kombinert med lave realrenter etter skatt og en endret adferd hos lånekunder og kredittinstitusjoner, bidro i vesentlig grad til å forsterke konjunkturoppgangen midt på 1980-tallet. Den kraftige gjeldsoppbyggingen som fant sted gjennom denne perioden, samt overinvesteringer innenfor bl.a. forretningsbygg, la grunnlaget for den meget sterke nedgangen som fulgte etterpå. I tillegg har betydningen av petroleumsvirksomheten økt over tid, slik at endret aktivitet innenfor denne sektoren gradvis har fått større betydning for konjunkturutviklingen i Fastlands-Norge. Utviklingen i petroleumsinvesteringene har i vesentlig grad bidratt til å forsterke svingningene i fastlandsøkonomien på 1980- og 1990-tallet. Tendensen til økt ustabilitet er imidlertid ikke noe særnorsk fenomen, men observeres også i flere andre OECD-land, jf. tendensen til økte utslag i arbeidsledigheten i figur 3.1.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I boks 3.1 er utviklingen fra 1980 og fram til i dag delt inn i ulike konjunkturfaser. Hvis en ser bort fra nedgangskonjunkturen på begynnelsen av 1980-tallet, siden denne faller utenfor den tidsperioden som en her vil fokusere på, kan den videre utviklingen deles inn i fire konjunkturfaser:

• En kraftig, men kortvarig oppgangskonjunktur midt på 1980-tallet.

• En langvarig og meget kraftig nedgangskonjunktur på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet

• En kraftig og langvarig oppgangskonjunktur midt på 1990-tallet.

• En moderat konjunkturnedgang, som startet høsten 1998. Den lavere veksten i norsk økonomi i 1999 og 2000, sammenliknet med perioden 1993–1998, må ses i sammenheng med den markerte nedgangen i petroleumsinvesteringene fra et rekordhøyt nivå i 1998.

Nedenfor gis det en nærmere oversikt over sentrale drivkrefter bak konjunkturbevegelsene i norsk økonomi siden midt på 1980-tallet. Det vises for øvrig til vedlegg 11, som gir en gjennomgang av Statistisk sentralbyrås konjunkturhistorieprosjekt.

3.2.1 Oppgangen midt på 1980-tallet

I 1983 startet en relativt kortvarig, men meget sterk, konjunkturoppgang i norsk økonomi . Oppsvinget begynte med et internasjonalt omslag mot slutten av 1982, som slo ut i en kraftig økning i norsk vareeksport i 1983 og 1984. Etter hvert ble imidlertid oppgangen betydelig forsterket av innenlandske forhold, med en gjennomsnittlig årlig vekst i etterspørselen fra Fastlands-Norge på nesten 8 pst. fra 1983 til 1986, jf. tabell 3.2. Oljeinvesteringene ble mer enn doblet fra 1981 til 1984. I tillegg ble den etter hvert særnorske konjunkturoppgangen forsterket gjennom utformingen av den økonomiske politikken. Finanspolitikken ble lagt om i ekspansiv retning i 1984 og 1985, og bidro dermed til oppgangen. Videre bidro, som tidligere nevnt, opphevelsen av den direkte utlånsreguleringen fra januar 1984, og den endrede atferden en da fikk hos lånekunder og kredittinstitusjoner, til en reell dobling av bankenes utlån over de neste fire årene. Motstykket til dette var en sterk økning i privat forbruk og investeringer, jf. figur 3.4. Alt i alt tiltok veksten i norsk økonomi kraftig disse årene, mens arbeidsledigheten (AKU) ble redusert fra 3,9 pst. i 1983 til 2,5 pst. i 1986.

Boks 3.1 Konjunkturbevegelser i norsk økonomi

Ved analyser av konjunkturbevegelser er det ofte hensiktsmessig å sammenlikne den faktiske og den trendmessige utviklingen for aktuelle indikatorer. Som følge av økt arbeidsstyrke, økt kapitalbeholdning og produktivitetsfremgang vil bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge vise et trendmessig stigende forløp. Den observerte utviklingen vil svinge rundt denne trendutviklingen, og det er disse svingningene som betraktes som konjunkturbevegelser. Det bør understrekes at analyser av konjunkturbevegelser er usikre, og vil i noen grad kunne avhenge av valg av indikator, valg av tidsperiode, samt valg av metode for å beregne trendutviklingen.

I figur 3.3 illustreres avviket mellom faktisk nivå og beregnet trendnivå for BNP for Fastlands-Norge. Begrepene høy- og lavkonjunktur, og oppgangs- og nedgangskonjunktur, kan defineres med utgangspunkt i figur 3.3, jf. avmerkingene i figuren. Et positivt trendavvik reflekterer at det faktiske nivået er høyere enn trendnivået, og økonomien sies da å være i en høykonjunktur. Motsatt sies økonomien å være

i en lavkonjunktur dersom trendavviket er negativt. Med oppgangskonjunktur menes en periode hvor veksten i økonomien er sterkere enn trendveksten, mens en nedgangskonjunktur brukes for å benevne en periode med lavere vekst enn trenden.

Med de definisjonene som her legges til grunn kan utviklingen i norsk økonomi på 1980- og 1990- tallet deles inn i følgende konjunkturfaser:

• Nedgangskonjunktur på begynnelsen av 1980-tallet.

• En kraftig, men kortvarig oppgangskonjunktur midt på 1980-tallet.

• En kraftig og langvarig nedgangskonjunktur på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet.

• En kraftig og langvarig oppgangskonjunktur midt på 1990-tallet.

• En moderat avdemping på slutten av 1990-tallet. Til tross for svakere vekst enn midt på 1990-tallet, er norsk økonomi fortsatt preget av høy aktivitet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Oppgangen midt på 1980-tallet representerer på mange måter et brudd med det tradisjonelle konjunkturmønsteret i norsk økonomi. Fram til midt på 1980-tallet svingte norsk økonomi stort sett i takt med handelspartnerne. 3 Oppgangskonjunkturer internasjonalt forplantet seg inn i norsk økonomi gjennom en eksportledet oppgang i innenlandsk etterspørsel. Fra midt på 1980-tallet har imidlertid konjunkturbevegelsene i norsk økonomi stort sett vært i utakt med handelspartnerne. 4 De sterke konjunkturbevegelsene de siste par tiårene kan derfor først og fremst tilskrives innenlandske forhold, herunder petroleumsinvesteringene.

Midt på 1980-tallet bygde det seg opp betydelige ubalanser i norsk økonomi. For det første økte det private forbruket klart sterkere enn inntektene, slik at husholdningenes sparing falt markert, jf. figur 3.5. Negativ samlet sparing, sammen med økte boliginvesteringer, førte til en svært kraftig reduksjon i husholdningenes finansielle sparing. Netto finansformuen, som hadde økt sterkere enn inntektene i første del av 1980-tallet, falt dermed dramatisk. Ved utgangen av 1988 var husholdningene samlet sett i en netto gjeldsposisjon tilsvarende 5 pst. av disponibel inntekt, jf. figur 3.6. Det kraftige fallet i sparingen og økningen i låneopptakene var trolig basert på svært optimistiske forventninger om framtidige inntekter, og ble stimulert av lave realrenter og et skattesystem som motiverte til store låneopptak. I tillegg bidro dereguleringen av boligmarkedet på begynnelsen av 1980-tallet til å synliggjøre den kraftige oppgangen i boligformuen.

For det andre hadde det bygd seg opp betydelige kostnads- og strukturproblemer i norsk økonomi gjennom 1970- og 1980-tallet. Lønnsveksten tiltok kraftig under oppgangen på 1980-tallet, og sammen med arbeidstidsforkortelsen i 1987 førte dette til en markert oppgang i timelønnskostnadene i Norge. Fra 1980 til 1988 økte lønnskostnadene i norsk industri om lag 20 pst. sterkere enn hos våre handelspartnere. For å hindre en tilsvarende kraftig svekkelse av konkurranseevnen, ble den norske kronen devaluert flere ganger, siste gang med 10 pst. i mai 1986. De hyppige devalueringene bidro imidlertid også til en høyere inflasjon og et høyere nominelt rentenivå i Norge enn i utlandet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Også driftsbalansen overfor utlandet ble dramatisk forverret midt på 1980-tallet. Oljeprisen ble mer enn halvert fra 1985 til 1986, noe som i vesentlig grad bidro til å svekke både utenriksøkonomien og de offentlige finansene. I tillegg førte den kraftige veksten i innenlandsk etterspørsel til en svært sterk vekst i importen, mens økt kostnadsvekst og svakere internasjonale konjunkturer dempet veksten i den tradisjonelle eksporten. Alt i alt ble driftsbalansen overfor utlandet redusert fra et overskudd på 4 pst. av BNP i 1985, til et underskudd på 6 pst. i 1986. Underskuddet var stort også i 1987 og 1988, selv om det ble noe mindre enn i 1986.

Til tross for tiltakende ubalanser i fastlandsøkonomien holdt aktiviteten seg relativt godt oppe også i 1987, med en vekst i BNP for Fastlands-Norge på 1,7 pst. Både det private forbruket og bedriftsinvesteringene viste imidlertid nedgang fra 1986 til 1987, etter svært kraftig vekst årene før. Sysselsettingen målt i antall utførte timeverk var om lag uendret fra 1986 til 1987, mens antall sysselsatte personer økte med over 43 000, noe som må ses i sammenheng med arbeidstidsforkortelsen som ble avtalt i lønnsoppgjøret i 1986. Arbeidsledigheten holdt seg om lag uendret på 2 pst. fra 1986 til 1987.

Kilde: Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.2 Nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-tallet

I 1988 gikk norsk økonomi inn i det mest omfattende konjunkturtilbakeslaget i etterkrigstiden . Den kraftige nedgangen falt sammen med en internasjonal oppgangskonjunktur og en usedvanlig sterk vekst i den tradisjonelle vareeksporten fram til 1990. Nedgangen på slutten av 1980-tallet må derfor først og fremst tilskrives innenlandske forhold, og da særlig ubalansene som bygde seg opp under oppgangen midt på 1980-tallet. Tilbakeslaget ble imidlertid forlenget av en internasjonal nedgangskonjunktur som startet i 1990.

Kilde: Norges Bank.

Som følge av de betydelige ubalansene i norsk økonomi, ble kronen satt under sterkt press våren 1986 . Det kortsiktige rentenivået steg dermed markert, jf. figur 3.7. I 1987 var den gjennomsnittlige rentemarginen i forhold til ECU om lag 8 prosentenheter. Etter innstrammingen av den økonomiske politikken og devalueringen av kronen i 1986 ble det ført en penge- og valutapolitikk med sikte på å stabilisere kronekursen. Etter hvert som troverdigheten til pengepolitikken ble gjenopprettet, ble renteforskjellen overfor utlandet gradvis redusert fra 1987 til 1990. Det europeiske rentenivået økte imidlertid markert som følge av konjunkturoppgangen i disse landene, slik at rentenivået holdt seg relativt høyt i Norge. Pengemarkedsrenten falt dermed klart mindre enn prisstigningen, slik at realrenten økte. Fram til 1986 var realrenten etter skatt negativ, men den steg til knapt 3 pst. i 1988 og videre til nesten 8 pst. i 1992, jf. figur 3.8. Den økte realrenten på slutten av 1980-tallet reflekterte dels økte realrenter internasjonalt, men kan i noen grad også tilskrives lavere prisvekst i Norge enn i andre europeiske land, noe som må ses i sammenheng med at norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur.

Kilde: Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den svake finansielle situasjonen som hadde bygd seg opp i husholdningssektoren, innebar et behov for en betydelig finansiell konsolidering på slutten av 1980-tallet. Den kraftige gjeldsoppbyggingen, og etter hvert økte realrenter, førte til at husholdningenes brutto renteutgifter økte til over 20 pst. av disponibel inntekt i 1988. Samtidig begynte boligprisene å falle, jf. figur 3.8, slik at husholdningenes lånesikkerhet ble redusert. Denne utviklingen kunne ikke vare ved, og fra og med 1989 tok sparingen seg derfor betydelig opp, noe som bidro til å dempe veksten i husholdningenes forbruk. Det private konsumet økte med i underkant av pst. årlig fra 1986 til 1993, mens boliginvesteringene i gjennomsnitt falt med vel 10 pst. årlig. Den svake utviklingen i husholdningenes etterspørsel ble ledsaget av et kraftig fall i eiendomsprisene, og påfølgende problemer i finansnæringen.

For å redusere ubalansene i norsk økonomi, ble det ført en stram finanspolitikk i årene 1986–1988, jf. figur 3.9. Innstrammingen i 1988 framstår i ettertid som et bidrag til den negative utviklingen på arbeidsmarkedet. På den annen side var veksten i konsumprisene betydelig høyere i Norge enn hos våre handelspartnere og det var underskudd på driftsbalansen overfor utlandet. Som følge av den svake utviklingen i arbeidsmarkedet, ble finanspolitikken lagt om i ekspansiv retning i begynnelsen av 1989. Målt ved det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte overskuddet på statsbudsjettet bidro finanspolitikken til en positiv impuls til aktivitetsnivået tilsvarende om lag 5 prosentpoeng av BNP for Fastlands-Norge over perioden 1989–1993. Uten denne stimulansen ville arbeidsledigheten blitt vesentlig høyere.

Kilde: Finansdepartementet.

Som følge av den svake utviklingen i fastlandsøkonomien, avtok pris- og kostnadsveksten markert mot slutten av 1980-tallet. Moderate lønnstillegg bidro til å dempe kostnadsveksten, og fra 1988 til 1994 var veksten i timelønnskostnadene betydelig svakere i norsk industri enn hos handelspartnerne. Nedgangen i lønnsveksten må også ses i sammenheng med lønnslovene i 1987 og 1988. I tillegg til å dempe lønnsveksten, kan lønnslovene også ha dempet forventningene til den videre økonomiske utviklingen og dermed påvirket bl.a. sparetilbøyeligheten i husholdningene.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Prisstigningen avtok markert gjennom første halvår 1988, og var for første gang siden våren 1980 lavere enn hos handelspartnerne, jf. figur 3.10. Prisstigningen falt ytterligere på begynnelsen av 1990-tallet. Etter at en rekke europeiske land hadde gitt opp å holde faste valutakurser, ble svingningsmarginene for norske kroner suspendert i desember 1992. Kronen falt da noe i verdi, men pengepolitikken ble fortsatt rettet inn mot stabil valutakurs. Den lave pris- og kostnadsveksten ble videreført. Tilliten til norsk økonomi kom til uttrykk i et sterkt fall i både det kortsiktige og langsiktige rentenivået fra årsskiftet 1992–1993, i tråd med fallet i internasjonale renter.

Driftsbalansen overfor utlandet bedret seg i årene etter 1986, jf. figur 3.11. Dette skyldes dels en kraftig vekst i eksporten som følge av bedret kostnadsmessig konkurranseevne og en internasjonal konjunkturoppgang, og dels en svak utvikling i importen som følge av konjunkturnedgangen i norsk økonomi. I tillegg økte oljeproduksjonen kraftig på slutten av 1980-tallet, noe som i vesentlig grad bidro til at underskuddet på driftsbalansen ble snudd til et overskudd i 1990. I perioden 1990–1995 hadde Norge et overskudd på driftsbalansen tilsvarende rundt 4 pst. av BNP.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den svake utviklingen i innenlandsk etterspørsel førte til en kraftig svekkelse i arbeidsmarkedet på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet. Timeverkssysselsettingen ble i gjennomsnitt redusert med 1 pst. årlig gjennom perioden 1988–1991, mens antall sysselsatte personer ble redusert med om lag 100 000. Nedgangen i norsk økonomi flatet ut gjennom 1991, og veksten i fastlands-BNP tok seg opp til 2 pst. i 1992 og 2 pst. i 1993. Dette bidro til å stoppe nedgangen i sysselsettingen. Arbeidsledigheten økte likevel noe, og utgjorde i 1993 6 pst. av arbeidsstyrken.

3.2.3 Oppgangen på 1990-tallet

Blant annet som følge av den markerte rentenedgangen, gikk norsk økonomi våren 1993 inn i en ny kraftig oppgangskonjunktur. Etter flere år med svak vekst, lå forholdene i norsk økonomi etter hvert godt til rette for et konjunkturomslag. Pris- og kostnadsveksten hadde over flere år vært lavere enn hos handelspartnerne, slik at den kostnadsmessige konkurranseevnen var betydelig bedret. Solidaritetsalternativet bidro samtidig til forventninger om ytterligere styrket konkurranseevne. Dette la grunnlaget for sterk vekst i konkurranseutsatt sektor i årene som fulgte. Flere år med tilbakebetaling av gjeld hadde også bedret privat sektors finansielle stilling betraktelig. I tillegg hadde det etter hvert bygd seg opp et behov for fornyelse av bilparken og beholdningen av andre varige konsumgoder. Det lå dermed igjen til rette for en vekst i det private forbruket mer på linje med veksten i inntektene.

Det private konsumet økte i gjennomsnitt med knapt 4 pst. årlig fra 1993 til 1998, jf. tabell 3.3. I motsetning til under oppgangen midt på 1980-tallet, var konsumveksten relativt godt i tråd med oppgangen i husholdningenes inntekter, slik at sparingen holdt seg om lag uendret gjennom denne perioden. Gjennom hele konjunkturoppgangen lå husholdningenes sparerate om lag på samme nivå som før dereguleringen av kredittmarkedet i 1984. Boliginvesteringene økte med hele 25 pst. i 1994 og ytterligere 9 pst. i 1995, men har etter dette flatet noe ut, til tross for en kraftig oppgang i realprisen på brukte boliger. Den svake utviklingen i boliginvesteringene etter 1995 må ses i sammenheng med kapasitetsskranker på tilbudssiden, bl.a. mangel på byggeklare tomter i sentrale områder og høy kapasitetsutnyttelse i bygge- og anleggsnæringen. Husholdningenes sparing er således i mindre grad blitt plassert i realkapital og i større grad i finanskapital. Sammen med en kraftig oppgang i verdien på husholdningenes aksjebeholdning, bidro dette til at husholdningenes samlede netto finansformue økte markert, jf. figur 3.6.

Eksportmarkedsandelen for norsk industri var relativt stabil i perioden 1986 til 1992, etter en klar nedgang i første halvdel av 1980-tallet, jf. figur 3.12. Fra 1993 til 1996 økte imidlertid markedsandelen betydelig, og da særlig for eksporten av verkstedsprodukter. Den økte eksportmarkedsandelen må ses i sammenheng med bedret kostnadsmessig konkurranseevne etter flere år med lav pris- og kostnadsvekst. De økte markedsandelene bidro til en relativt sterk oppgang i den tradisjonelle eksporten. Den gunstige utviklingen på eksportmarkedene bidro til en vekst i industriinvesteringene på knapt 13 pst. årlig fra 1993 til 1998. Oppsvinget i investeringene må ses i sammenheng med økt inntjening og kapasitetsutnyttelse i bedriftene som følge av redusert rentenivå, lav kostnadsvekst og økt etterspørsel både hjemme og ute. Den kraftige eksportveksten, oppgangen i investeringene og en oppgang i industrisysselsettingen på nesten 12 pst. tyder på en markert bedring i konkurranseevnen for norsk industri. Denne utviklingen står i klar motsetning til utviklingen midt på 1980-tallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Etter flere år med ekspansive budsjetter, ble finanspolitikken strammet inn fra og med 1994. Målt ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren, ble finanspolitikken strammet inn tilsvarende om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge fra 1994 til 1998. Innstrammingen var særlig sterk de to første årene, men ble gradvis redusert utover i perioden. Finanspolitikken dempet dermed oppgangen i fastlandsøkonomien. I tillegg til en stram finanspolitikk, bidro økte skatte- og avgiftsinntekter som følge av konjunkturoppgangen til en kraftig bedring i det oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet. Samtidig tok oljeprisen seg markert opp gjennom 1995 og 1996, noe som førte til en kraftig vekst i statens inntekter fra oljevirksomheten. De betydelige underskuddene på statsbudsjettet i årene 1991–1994 ble dermed snudd til overskudd fra og med 1995, jf. figur 3.13. I tråd med retningslinjene for Statens petroleumsfond, førte dette til at det i 1996 for første gang ble foretatt en netto avsetning til fondet.

Kilde: Finansdepartementet.

I starten av oppgangen midt på 1990-tallet var det betydelige ledige ressurser i norsk økonomi. Den sterke produksjonsveksten som startet våren 1993, slo derfor ikke ut i vesentlige pressproblemer i norsk økonomi de første årene. Først i 1996 var norsk økonomi tilbake på et mer normalt aktivitetsnivå. Veksten i norsk økonomi fortsatte imidlertid gjennom 1997 og 1998, og etter hvert bygde det seg opp et betydelig press i deler av økonomien. I motsetning til under oppgangen midt på 1980-tallet, var presset denne gangen ikke knyttet til en ubalansert og lånefinansiert oppgang i privat konsum og private investeringer. På den annen side er det også viktige likheter mellom oppgangene på 1980- og 1990-tallet. Blant annet bidro også denne gangen utviklingen i oljeinvesteringene og relativt lave realrenter etter skatt til en kraftig oppgang i norsk økonomi:

• Etter en betydelig nedgang gjennom 1993 og 1994, økte oljeinvesteringene med hele 42 pst. fra 1995 til 1998, jf. figur 3.14. Dette ga kraftige impulser mot fastlandsøkonomien i en situasjon hvor norsk økonomi allerede var preget av en høy kapasitetsutnyttelse innenfor en rekke næringer.

• Også nedgangen i realrenten etter skatt fram til 1997 bidro til å forsterke oppgangen i norsk økonomi. Som følge av den svake konjunkturutviklingen i Sentral-Europa, falt de nominelle rentene med om lag 2 prosentenheter gjennom 1995 og 1996. Nedgangen i de norske rentene var klart mindre fram til høsten 1996, slik at rentedifferansen mot ECU økte betraktelig. Som følge av den betydelige rentedifferansen, samt lav pris- og kostnadsvekst og overskudd på driftsbalansen, oppsto det et betydelig appresieringspress mot kronen mot slutten av 1996. For å dempe presset mot kronen, satte Norges Bank ned sine styringsrenter tre ganger fra november 1996 til januar 1997, og intervenerte for betydelige beløp i valutamarkedet. Renten ble satt ned med i alt 1 prosentpoeng, og rentedifferansen ble dermed igjen redusert til om lag prosentpoeng. De norske rentene holdt seg på et relativt lavt nivå gjennom 1997 og inn i 1998, og var således i liten grad tilpasset den norske konjunktursituasjonen. Dette må ses i sammenheng med at de landene som kronen stabiliseres mot var inne i en konjunkturfase med svak vekst og lave renter, mens norsk økonomi var i sterk oppgang. I motsetning til midt på 1980-tallet var imidlertid realrentene klart positive gjennom oppgangen på 1990-tallet, jf. figur 3.8.

Finanspolitikken har – perioden sett under ett – bidratt til å dempe oppgangen i norsk økonomi på 1990-tallet, jf. figur 3.9. Sammen med et nært inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet bidro dette til at pris- og kostnadsveksten lenge var moderat, i en situasjon med markert nedgang i arbeidsledigheten. Mot slutten av oppgangskonjunkturen var imidlertid ikke finanspolitikken tilstrekkelig stram til å forhindre pressproblemer i økonomien. I denne perioden var det samtidig en klar tendens til glidning i budsjettpolitikken gjennom året, slik at finanspolitikken samlet sett ikke ble så stram som det i utgangspunktet ble lagt opp til. Gjennom perioden 1996–1999 økte også aktiviteten i kommunesektoren klart sterkere enn det overføringene fra staten og veksten i skatteinntektene skulle tilsi. Sammen med byggingen av Gardermobanen, bidro den lånefinansierte aktivitetsveksten i kommunene til å øke aktiviteten i norsk økonomi, noe som ikke fanges opp i den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren. I tillegg kom den offentlige utgiftsveksten særlig innenfor arbeidsintensive områder, som helse, omsorg og utdanning. Dette har forsterket mangelen på arbeidskraft innenfor disse sektorene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av den langvarige konjunkturoppgangen i norsk økonomi, ble situasjonen på arbeidsmarkedet betydelig bedret. Sysselsettingen økte med over 229 000 personer fra 1993 til 1998, mens arbeidsledigheten om lag ble halvert. Sysselsettingen i offentlig sektor økte i samme periode med om lag 59 000 personer, noe som må ses i sammenheng med en betydelig satsing innenfor helsesektoren, pleie- og omsorgssektoren og barnehagesektoren. Den sterke sysselsettingsveksten førte til at det etter hvert oppsto mangel på kvalifisert arbeidskraft i en rekke næringer. Yrkesfrekvensene økte samtidig til et rekordhøyt nivå, slik at rommet for ytterligere sysselsettingsvekst ble begrenset. Det tiltakende presset i arbeidsmarkedet økte utfordringene i inntektspolitikken. Lønnsveksten ble riktignok noe redusert fra 1996 til 1997, men økte så kraftig i 1998. Fra 1997 til 1998 økte lønningene i Norge med i gjennomsnitt 6 pst., dvs. om lag det dobbelte av handelspartnerne.

Blant annet som følge av store underskudd i utenriksøkonomien, ble flere land i Sørøst-Asia utsatt for en betydelig valutauro vinteren 1997–1998. I flere av landene ble krisen i tillegg forsterket av problemer i banksystemet. Uroen i valuta- og finansmarkedene førte til en kraftig nedskriving av valutaen for flere av landene, og krisen spredte seg etter hvert til Russland og Latin-Amerika. Denne utviklingen i internasjonal økonomi påvirket også utviklingen i norsk økonomi. Det ble en markert nedgang i etterspørselen internasjonalt, og dermed et kraftig fall i prisene på olje og andre råvarer. Oljeprisen ble om lag halvert fra 1997 til 1998, jf. figur 3.15, noe som i vesentlig grad bidro til et underskudd på driftsbalansen i 1998 for første gang siden 1989. Lavere etterspørsel, lavere salgspriser på norske eksportprodukter og økt kostnadsvekst bidro samtidig til lavere overskudd i norske bedrifter. Veksten i bedriftsinvesteringene stoppet opp gjennom 1998, etter flere år med svært sterk vekst.

Etter et sterkt appresieringspress rundt årsskiftet 1996–1997, beveget kronen seg tilbake til det såkalte utgangsleiet sommeren 1997. 5 I 1998 ble kronen etter hvert utsatt for et betydelig depresieringspress i valutamarkedet. For å dempe presset mot kronen økte Norges Bank styringsrentene i alt 7 ganger fra 19. mars til 25. august 1998, med til sammen 4 prosentpoeng. Svekkelsen av kronen må ses i sammenheng med den lave oljeprisen, den internasjonale finansuroen og de betydelige ubalansene i norsk økonomi. Den kraftige renteøkningen ble til en viss grad motvirket av en svakere kronekurs, men alt i alt virket endringen i de pengepolitiske forholdene dempende på veksten i norsk økonomi.

Finanspolitikken ble også strammet inn fra 1998 til 1999 for å dempe presset i fastlandsøkonomien og for å skape større tillit til den økonomiske utviklingen. Også det inntektspolitiske samarbeidet ble styrket. I forkant av tariffoppgjøret våren 1999 var partene i arbeidslivet og myndighetene i utvalget for forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 (Arntsen-utvalget) enige om behovet for moderate lønnsoppgjør i 1999 og i årene framover. I tråd med Arntsen-utvalgets innstilling ble lønnsveksten brakt betydelig ned fra 1998 til 1999, til tross for et fortsatt sterkt press i deler av arbeidsmarkedet.

Som følge av mangel på kvalifisert arbeidskraft innenfor de fleste næringer, kunne veksten i norsk økonomi uansett ikke ha fortsatt i samme tempo som gjennom perioden 1993–1998. Asia-krisen, innstrammingen i både penge- og finanspolitikken og styrkingen av det inntektspolitiske samarbeidet bidro dermed til å dempe aktivitetsveksten i Norge på et tidspunkt da vi begynte å få betydelige pressproblemer.

Kilde: Norges Bank og Finansdepartementet.

Til tross for de pressproblemene som etter hvert kom til syne, var oppgangskonjunkturen midt på 1990-tallet på flere måter vesentlig mer balansert enn oppgangen midt på 1980-tallet. For det første økte det private konsumet stort sett i takt med inntektene på 1990-tallet. Dermed falt ikke husholdningenes sparing slik som midt på 1980-tallet. For det andre økte eksporten av tradisjonelle varer svært sterkt under oppgangen på 1990-tallet, noe som bidro til en kraftig oppgang i bedriftsinvesteringene og i industrisysselsettingen. Dette ga en mer parallell utvikling mellom sektorer utsatt for internasjonal konkurranse og de øvrige delene av økonomien enn under oppgangskonjunkturen på 1980-tallet. På denne bakgrunnen framstår utviklingen i privat sektor som mer robust og balansert denne gangen.

3.2.4 Konjunktursituasjonen på slutten av 1990-tallet

Etter flere år med svært sterk vekst avtok veksttakten i norsk økonomi markert gjennom 1998 . Veksttakten holdt seg lav også gjennom første halvår 1999, men tok seg så noe opp igjen i andre halvår av 1999 og i starten av 2000. Veksttakten er imidlertid fortsatt klart lavere enn i perioden 1993–1998, først og fremst som følge av en markert nedgang i investeringene i oljesektoren og i enkelte fastlandsnæringer. Sysselsettingsveksten stoppet også opp i andre halvår av 1998, og sysselsettingen holdt seg om lag uendret gjennom 1999 og inn i 2000. Utviklingen var imidlertid markert forskjellig i ulike næringer og geografiske områder. På den ene siden ble industrisysselsettingen redusert med 8 500 personer fra 1998 til 1999. Nedgangen må bl.a. ses i sammenheng med det kraftige fallet i oljeinvesteringene, som har ført til lavere aktivitet innenfor skipsbygging og oljerelaterte næringer, samt reduserte markedsandeler bl.a. som følge av svekket kostnadsmessig konkurranseevne. På den annen side fortsatte sysselsettingen i kommuneforvaltningen og i enkelte private tjenesteytende næringer å øke gjennom 1999. Sysselsettingen innenfor offentlig forvaltning, og da først og fremst kommuneforvaltningen, økte med 12 900 personer fra 1998 til 1999, mens sysselsettingen innenfor private tjenesteytende næringer økte med 14 500 i samme periode.

Etter flere år med svært sterk vekst, var arbeidsstyrken relativt stabil gjennom 1999. Arbeidsledigheten flatet dermed ut, og holdt seg uendret på 3 pst. fra 1998 til 1999. Til tross for en viss oppgang i arbeidsledigheten (AKU) gjennom høsten 1999 og i starten av 2000, er det fortsatt mangel på kvalifisert arbeidskraft innenfor mange sektorer.

I lys av de markerte konjunkturbevegelsene en har sett de siste 20 årene, må en regne med at norsk økonomi også i årene framover vil kunne bli utsatt for betydelige konjunkturbevegelser. De fleste institusjoner som lager prognoser for norsk økonomi synes imidlertid å legge til grunn en relativt balansert utvikling de nærmeste årene framover, med kun svak oppgang i arbeidsledigheten. En nærmere omtale av de økonomiske utsiktene for årene framover er gitt i kapittel 11.

3.3 Hvordan har utviklingen blitt sammenliknet med anslagene i Sysselsettingsutvalget fra 1992?

Dette avsnittet gir en oversikt over de makroøkonomiske framskrivingene som ble presentert av Sysselsettingsutvalget i NOU 1992: 26 «En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene». Utvalgsrapporten, som ble lagt fram i august 1992, presenterte to alternative utviklingsbaner for norsk økonomi fram mot år 2000; «Basisalternativet» og «Solidaritetsalternativet». Det såkalte Basisalternativet skisserte en mulig økonomisk utvikling fram til år 2000, med utgangspunkt i en videreføring av de mellomlangsiktige framskrivingene til Revidert nasjonalbudsjett 1992. Solidaritetsalternativet inneholdt i tillegg hovedelementene i den nasjonale strategien for økt sysselsetting i 1990-årene som utvalget foreslo. Dette alternativet ga dermed en tallmessig oppsummering av utvalgets forslag til å forbedre situasjonen på arbeidsmarkedet. Solidaritetsalternativet illustrerte en utviklingsbane hvor en på varig basis fikk økt sysselsetting og redusert ledighet i Norge.

Utviklingen på arbeidsmarkedet har blitt bedre enn anslått i Solidaritetsalternativet, jf. figur 3.16. Antall sysselsatte personer økte svært sterkt fram til 1998, men har siden flatet noe ut. Den gjennomsnittlige sysselsettingen i år 2000 anslås nå likevel noe høyere enn i Solidaritetsalternativet, og betydelig høyere enn i Basisalternativet. Sysselsettingen i offentlig forvaltning har imidlertid økt noe svakere enn lagt til grunn i Solidaritetsalternativet. Dette må ses i sammenheng med en noe strammere finanspolitikk enn forutsatt som følge av den sterke konjunkturoppgangen i norsk økonomi. På den annen side har sysselsettingen innenfor næringsvirksomhet økt betydelig sterkere enn lagt til grunn. Fra 1992 til 2000 ser det nå ut til at vi får en sysselsettingsvekst på om lag 160 000 personer innenfor næringsvirksomhet, mot et anslag på 93 000 i Solidaritetsalternativet.

Kilde: NOU 1992: 26, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av den kraftige sysselsettingsveksten, har arbeidsledigheten falt markert siden 1993. Ledigheten har vært betydelig lavere enn i det såkalte Basisalternativet, jf. figur 3.16B. Sammenliknet med Solidaritetsalternativet var ledigheten noe høyere gjennom 1995 og 1996, men så falt den kraftig i 1997 og 1998. Til tross for en svak oppgang i 2000, anslås arbeidsledigheten fortsatt lavere enn i Solidaritetsalternativet, og betydelig lavere enn i Basisalternativet.

Kilde: NOU 1992: 26, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den positive utviklingen på arbeidsmarkedet henger sammen med flere forhold. Blant annet har oppsvinget i den innenlandske økonomien vært noe kraftigere enn det som ble lagt til grunn i Solidaritetsalternativet, jf. figur 3.17A. I Solidaritetsalternativet ble BNP for Fastlands-Norge anslått å øke med 2 pst. årlig i perioden 1992–2000, mens veksten nå anslås til knapt 3 pst.

Det private forbruket har økt betydelig sterkere enn lagt til grunn både i Basisalternativet og i Solidaritetsalternativet. Den høye konsumveksten kan tilskrives en sterk vekst i husholdningenes reelle inntekter, dels som følge av sterkere vekst enn ventet i sysselsettingen, og dels som følge av klart sterkere vekst i reallønnen enn lagt til grunn. Fra 1992 til 2000 anslås det nå en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 1 pst., mot anslag på henholdsvis og 1 pst. i Solidaritetsalternativet og Basisalternativet. Husholdningenes sparing, målt i pst. av disponibel inntekt, har holdt seg noe høyere enn antatt og har dermed isolert sett bidratt til å dempe konsumveksten.

Det offentlige konsumet har økt om lag som forutsatt i Solidaritetsalternativet, men klart sterkere enn i Basisalternativet. Et av elementene i Solidaritetsalternativet var nettopp at det skulle skapes rom for en noe sterkere vekst i offentlig kjøp av varer og tjenester, dels som følge av lavere pris- og kostnadsvekst og dels som følge av lavere overføringer til husholdningene, sammenliknet med Basisalternativet. Til tross for at utviklingen i offentlig konsum har vært i tråd med Solidaritetsalternativet, perioden sett under ett, har veksten ikke vært jevnt fordelt gjennom perioden. Fram til 1995 var veksten i offentlig konsum klart svakere enn lagt til grunn i Solidaritetsalternativet, mens det motsatte var tilfelle for årene 1996–1998. Den sterkeste veksten i offentlig konsum fant således sted i de årene hvor aktiviteten i norsk økonomi allerede var høy.

Kilde: NOU 1992: 26, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: NOU 1992: 26, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fra 1993 til 1998 økte bruttoinvesteringene i private fastlandsnæringer betydelig sterkere enn anslått både i Basisalternativet og i Solidaritetsalternativet, jf. figur 3.17D. Investeringene anslås imidlertid å falle i 1999 og 2000, slik at nivået i år 2000 anslås om lag som i Solidaritetsalternativet. Den sterkere oppgangen i bedriftsinvesteringene må ses i sammenheng med sterk vekst både i eksporten av tradisjonelle varer og i innenlandsk etterspørsel, samt at realrentene er blitt lavere enn antatt.

Fra 1992 til 1998 økte bruttoproduktet i industrien om lag som anslått i Solidaritetsalternativet, jf. figur 3.18. Aktiviteten i industrien falt imidlertid noe gjennom 1999, noe som bl.a. må ses i sammenheng med nedgangen i oljeinvesteringene.

Eksporten av tradisjonelle varer har økt betydelig sterkere enn anslått i de to beregningsalternativene utarbeidet av Sysselsettingsutvalget, jf. figur 3.19. Den kraftige eksportveksten må først og fremst ses i sammenheng med at markedsveksten for norsk eksport har blitt sterkere enn antatt, men markedsandelene for verkstedindustrien har også økt noe.

Veksten i relative timelønnskostnader , regnet i felles valuta, lå i perioden 1992–1994 under anslagene i Solidaritetsalternativet. Siden 1995 har imidlertid lønnskostnadene økt betydelig sammenliknet med handelspartnerne, og de relative lønnskostnadene ligger nå klart høyere enn i både Solidaritetsalternativet og Basisalternativet, jf. figur 3.20. De økte lønnskostnadene henger sammen med en sterkere bedring i inntjeningen i næringslivet, og en lavere arbeidsledighet, enn forutsatt.

Kilde: NOU 1992: 26, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den økte aktiviteten i fastlandsøkonomien har bidratt til at også importen av varer og tjenester har økt mer enn antatt. Som følge av økt eksport av tradisjonelle varer, samt en kraftig oppgang i oljeproduksjon, har likevel driftsbalansen overfor utlandet utviklet seg betydelig bedre enn anslått, jf. figur 3.21. Også offentlige finanser har utviklet seg langt gunstigere enn forutsatt i Solidaritetsalternativet, jf. figur 3.22. I 1999 var overskuddet i offentlig forvaltning på 57,5 mrd. kroner, mot et underskudd på 13,6 mrd. kroner i 1992. Kommuneforvaltningen har i samme periode gått fra et overskudd på 0,8 mrd. kroner til et underskudd på 9,3 mrd. kroner, slik at hele bedringen i de offentlige finansene kan tilskrives en kraftig økning i overskuddet i statsforvaltningen. Økt aktivitet som følge av bedrede konjunkturer anslås å ha styrket statsbudsjettet med over 25 mrd. kroner, mens innstramning i finanspolitikken anslås å ha bidratt med knapt 30 mrd. kroner. 6 Overskuddet på andre statsregnskaper mv., herunder Folketrygdfondet, har samtidig økt med over 10 mrd. kroner. I tillegg var statens inntekter fra petroleumsvirksomheten 14 mrd. kroner høyere i 1999 enn i 1992. For 2000 anslås det nå en ytterligere kraftig økning i overskuddet i offentlig forvaltning, først og fremst som følge av en forventet kraftig økning i statens inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Kilde: NOU 1992: 26, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Alt i alt kan en fastslå at utviklingen i norsk økonomi samlet sett har vært svært god siden 1992, og bedre enn det som ble anslått i Solidaritetsalternativet. Det private forbruket, eksporten av tradisjonelle varer og de private investeringene har økt sterkere enn anslått i Solidaritetsalternativet. Den sterke oppgangen i norsk økonomi har bidratt til en kraftig sysselsettingsvekst, særlig i privat sektor, samtidig som ledigheten er redusert til et relativt lavt nivå. Verdiskapingen innenfor industrien har utviklet seg om lag som anslått i Solidaritetsalternativet, til tross for at utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen ble svakere enn forutsatt. Industrisysselsettingen har økt betydelig fra 1992, mens det i Solidaritetsalternativet ble lagt til grunn en fortsatt nedgang i industrisysselsettingen. Sammen med en god makroøkonomisk utvikling over flere år, hadde Norge også solide statsfinanser og en sunn utenriksøkonomi ved utgangen av 1990-tallet. Dette gir handlefrihet både i finanspolitikken og i utenriksøkonomien, noe som var klare mål i Solidaritetsalternativet. De store overskuddene i offentlig sektor på siste del av 1990-tallet har i betydelig grad blitt satt til side i Statens petroleumsfond, noe som også har bidratt til at Norges nasjonalformue er blitt mer diversifisert. Slikt sett er norsk økonomi blitt mindre oljeavhengig i løpet av 1990-tallet.

Kilde: NOU 1992: 26 og Finansdepartementet.

At utviklingen i norsk økonomi siden 1992 på mange måter er blitt bedre enn det Sysselsettingsutvalget så for seg, kan ha sammenheng med at omstillingsevnen i norsk industri og øvrig næringsliv har vært større enn forventet. Den meget sterke veksten i eksporten av verkstedprodukter gjennom 1990-tallet er en indikasjon på det. I lys av et stagnerende hjemmemarked på siste del av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, endret mange bedrifter fokus over mot eksportmarkedene. Videre ble nok potensialet for vekst i arbeidsstyrken undervurdert. Vekstevnen i norsk økonomi var således større enn man trodde. Dernest har oppbyggingen av oljevirksomheten i Nordsjøen gitt vesentlig sterkere etterspørselsimpulser inn i norsk fastlandsøkonomi enn man hadde sett for seg. Samtidig har oljeproduksjonen økt betydelig, bl.a. som følge av økt utvinningsgrad i eksisterende oljefelt på grunn av bedre teknologi, og dette har i vesentlig grad bidratt til en langt bedre utvikling i statsfinansene enn det Sysselsettingsutvalget så for seg i 1992.

3.4 Konsekvenser for utvalgets arbeid

Norsk økonomi har siden 1992 gått gjennom en meget langvarig oppgangskonjunktur som startet om lag på det tidspunktet da Sysselsettingsutvalget la fram sin innstilling. Oppgangen tok til med utgangspunkt i det mest alvorlige og langvarige konjunkturtilbakeslaget i norsk etterkrigshistorie. Arbeidsledigheten var rekordhøy, og den fortsatte å øke helt frem til sommeren 1993. Hovedutfordringen for Sysselsettingsutvalget i 1992 lå derfor i å skape en så sterk vekst i sysselsettingen at arbeidsledigheten på varig basis igjen ble redusert til et lavt nivå, uten at det skulle føre til en markert svekkelse av statsfinansene. For å få til dette måtte sysselsettingen øke også i privat sektor, både innen internasjonalt konkurranseutsatte næringer og de øvrige delene av næringslivet. Det ble derfor lagt vekt på å finne fram til tiltak som kunne forbedre norsk næringslivs konkurranseevne overfor utlandet. Utvalget kalte sin strategi Solidaritetsalternativet. Et viktig element i denne strategien var at en gjennom det inntektspolitiske samarbeidet mellom LO, NHO og myndighetene skulle sikre en pris- og lønnsutvikling som ga grunnlag for en bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Som følge av den sterke oppgangen siden Solidaritetsalternativet ble trukket opp, er tilstanden i norsk økonomi vesentlig endret sammenliknet med 1992. Etter den kraftige oppgangen fra 1993 til 1998, har både sysselsettingen og yrkesdeltakelsen økt markert. Samtidig er arbeidsledigheten redusert til et relativt lavt nivå, selv om den har økt noe igjen gjennom 1999 og inn i 2000, særlig innenfor enkelte sektorer hvor kapasitetsutnyttelsen har falt. Til tross for lavere vekst i 1999 og 2000 enn i årene 1993–1998, er hovedbildet at fastlandsøkonomien fortsatt er preget av en høy kapasitetsutnyttelse og et stramt arbeidsmarkedet innenfor en rekke sektorer.

På mange måter er utfordringen nå å hindre at norsk økonomi drives inn i en tilsvarende utvikling som ti år tilbake, da store konjunkturbevegelser til slutt endte opp i en finansiell krise og det mest alvorlige konjunkturtilbakeslaget i norsk etterkrigshistorie. Utfordringen ligger derfor først og fremst i å videreføre grunnlaget for en varig høy verdiskaping og sysselsetting og fortsatt lav ledighet. For å møte denne utfordringen må vi ha en velfungerende lønnsdannelse og en godt tilpasset stabiliseringspolitikk. Samtidig er det viktig å dekke opp behovet for arbeidskraft i de sektorene hvor etterspørselen i dag er stor. I tillegg er det viktig at vekstevnen i norsk økonomi er så god som mulig. Dette er temaer som utvalget drøfter i del IV av denne rapporten.

4 Norge i et internasjonalt perspektiv

4.1 Innledning

Mens fokus i kapittel 3 først og fremst er drivkreftene i konjunkturutviklingen, vil en i dette kapitlet sammenlikne situasjonen i Norge med andre land. Hovedsiktemålet er å gi et grovt bilde av vilkårene for sysselsetting og verdiskaping i Norge i et internasjonalt perspektiv. Internasjonale sammenlikninger er beheftet med usikkerhet, og en må bl.a. ta hensyn til at landene kan være i ulike konjunktursituasjoner. Den internasjonale dimensjonen vil også gå igjen i flere av kapitlene i del IV av rapporten hvor utvalgets strategi trekkes opp.

I avsnitt 4.2 omtales arbeidsmarkedet, i avsnitt 4.3 verdiskaping, i avsnitt 4.4 offentlig sektor, i avsnitt 4.5 omtales enkelte bredt anlagte undersøkelser for å sammenlikne vilkårene for verdiskaping mellom land. Avsnitt 4.6 gir en kort oppsummering av kapitlet.

4.2 Arbeidsmarkedet

På 1990-tallet har sysselsettingen økt markert i Norge, og andelen sysselsatte i forhold til befolkningen er nå blant de aller høyeste i OECD-området. I Norge har sysselsettingen økt med til sammen 227 000 personer fra 1990 til 1999, svarende til en årlig vekst på 1,2 pst. I tilsvarende periode har sysselsettingen i EU-området bare økt marginalt, mens det i USA har vært en årlig vekst på om lag samme nivå som i Norge.

Sammenliknet med gjennomsnittet i EU har Norge en langt høyere andel sysselsatte i befolkningen i alle aldersgrupper. Forskjellen mellom Norge og EU er særlig stor for den eldste aldersgruppen, og da spesielt for kvinner, jf. figur 4.1. De høye sysselsettingsfrekvensene i Norge må blant annet ses i sammenheng med at andelen deltidsysselsatte er relativt høy i Norge sammenliknet med mange andre land, og som følge av dette at den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt er relativt lav.

Det er forholdsvis store forskjeller i sysselsettingsfrekvensen mellom land i EU-området. I både Tyskland og Frankrike er bare i underkant av 30 pst. av kvinnene i alderen mellom 55 og 64 år sysselsatt, mot vel 60 pst. i Norge. Gjennomgående har land i Nord-Europa langt høyere sysselsettingsfrekvens enn land i Sør-Europa, og de nordiske EU-landene har sysselsettingsfrekvenser som ikke avviker mye fra Norge Forskjellen i sysselsettingsfrekvensen mellom EU og Norge er minst for grupper som generelt har sterkest tilknytning til arbeidslivet, nemlig menn mellom 25–54 år. Sysselsettingsfrekvensene i Norge er mer like USA enn EU. For de yngste aldersgruppene er sysselsettingsfrekvensen i Norge og USA om lag like, mens i den eldre delen av befolkningen har USA en noe lavere andel sysselsatte enn Norge.

Kilde: OECD.

Arbeidsledigheten i Norge ble kraftig redusert på 1990-tallet, og er blant de aller laveste i OECD-området. I 1999 utgjorde arbeidssøkere uten arbeidsinntekt 3,2 pst. av arbeidsstyrken ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU). I EU under ett er ledigheten blitt værende på et høyt nivå gjennom hele 1990-tallet, og var i 1999 tre ganger så høy som i Norge. Det er imidlertid store forskjeller i ledigheten mellom EU-land, jf. tabell 4.1. I Spania utgjorde ledigheten i 1999 16 pst. av arbeidsstyrken, mens land som Nederland, Portugal, Danmark, Sverige og Storbritannia har en langt lavere ledighet enn gjennomsnittet i EU, og disse landene har en ledighet i området 3 – 6 pst. I USA er ledigheten blitt betydelig redusert gjennom siste halvdel av 1990-tallet, og er nå rundt 4 pst., som er det laveste nivået siden 1970.

Størst forskjell i ledighet mellom Norge og EU er det blant kvinner, jf. figur 4.2 og tabell 4.1. Ledigheten i EU er over 10 ganger så høy som i Norge blant kvinner over 55 år. I USA er ledigheten gjennomgående noe høyere i alle aldersgrupper sammenliknet med Norge. Størst forskjell i ledighetsraten mellom Norge og USA er det i den eldste aldersgruppen. I kapittel 12.2 er årsaker til arbeidsledighet drøftet nærmere.

Også i de yngste aldersgruppene er det store ledighetsforskjeller mellom Norge og EU. I 1999 var ledigheten i den yngste aldersgruppen i gjennomsnitt 8 prosentpoeng høyere i EU enn i Norge. Det er imidlertid store variasjoner innenfor EU-området. Den lavere ledigheten blant ungdom i Norge sammenliknet med EU-området må ses i sammenheng med at den samlede ledigheten er lav i Norge.

I Sverige er ledigheten blant den yngste aldersgruppen bare noe lavere enn gjennomsnittet i EU, og dermed betraktelig høyere enn i Norge, mens ledigheten i Danmark i den yngste aldersgruppen er om lag på samme nivå som i Norge. Den lave ledigheten blant ungdom i Danmark må blant annet ses i sammenheng med innstramminger i dagpengerettighetene for denne gruppen. Definisjonsforskjeller gjør imidlertid at en må være noe varsom med å sammenlikne ledighetsnivåene for ungdom mellom ulike land.

Norge og USA har en svært lav andel langtidsledige – her definert som personer som sammenhengende har vært ledige i minst ett år – sammenliknet med andre land i OECD-området, jf. figur 4.3. I 1999 utgjorde langtidsledigheten i Norge og USA bare 0,2 og 0,3 pst. av arbeidsstyrken. Til sammenlikning hadde 4 pst. av arbeidsstyrken i EU-området vært ledige i ett år eller mer. Det er flere forhold som bidrar til de store forskjellene i langtidsledigheten mellom land. En vil særlig peke på utformingen av dagpengesystemet, nivået på ledigheten og praktisering av dagpengeregelverket, etterspørselen etter arbeidskraft og utforming og innretningen av arbeidsmarkedspolitikken.

I de fleste OECD-land er det en tendens til at arbeidsledigheten avtar med økende utdanningsnivå . Sammenliknet med andre OECD-land, herunder Sverige og Danmark, er ledigheten i Norge særlig lav blant personer som bare har grunnskoleutdanning, jf. figur 4.4.

Kilde: OECD.

Kilde: OECD.

Selv om sysselsettingsandelene er svært høye og arbeidsledigheten er lav i Norge, er andelen uføretrygdede på et høyt nivå i internasjonal sammenheng, jf. figur 4.5. Antall nye uførepensjonister i Norge har steget siden begynnelsen av 1990-tallet, og i 1999 ble 33 600 personer uføretrygdet. Det svarer til 1 pst. av arbeidsstyrken, dvs. mer enn halvparten av dagens fødselskull. Alt i alt er 9,6 pst. av befolkningen i alderen 18–67 år i Norge uføretrygdet, som er svært høyt sammenliknet med land som Tyskland og Danmark, og om lag på linje med Sverige og Nederland, jf. figur 4.5.

I Norge er arbeidsmarkedstiltakene brukt aktivt i konjunkturpolitikken. Reduksjonen i ledigheten i Norge gjennom 1990-tallet har ført til nedtrapping av tiltaksnivået, og dermed lavere utgifter til arbeidsmarkedstiltak. Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak svarte til 0,8 pst. av BNP i 1999, og til 0,2 pst. av BNP hvis tiltak overfor yrkeshemmede holdes utenom. Etter nedtrappingen gjennom 1990-tallet, er Norge nå blant de landene i OECD som har lavest utgifter til arbeidsmarkedstiltak, noe som må ses i sammenheng med den lave ledigheten. Av de samlede utgiftene til ordinære arbeidsmarkedstiltak og dagpenger brukte Norge 33 pst. til arbeidsmarkedstiltak i 1999, jf. figur 4.6.

Tall for sysselsetting og arbeidsledighet skjuler mye av dynamikken i arbeidsmarkedet fordi de viser nivåer og netto endringer. Dermed kommer det ikke fram at det hele tiden skapes og nedlegges mange arbeidsplasser, uansett om antall sysselsatte øker eller reduseres. Tall over den totale jobbskapingen og jobbnedleggelsen i løpet av en periode vil kunne fortelle oss noe om fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Jobbskaping og jobbnedleggelse i en gitt næring er definert som henholdsvis økningen og reduksjonen i antall sysselsatte for hver arbeidsgiver i løpet av en periode, summert for alle arbeidsgivere i næringen. Det er gjennomført flere undersøkelser av jobbflyten i Norge, der jobbflyten er definert som summen av jobbskapingen og jobbnedleggelsen. Resultatene fra ulike undersøkelser varierer betydelig. I denne rapporten har en vist resultatene fra en nylig gjennomført undersøkelse 7 , jf. figurene 4.7 og 4.8 som viser at jobbskapingen i Norge, både i industrien og når en ser hele økonomien under ett, er noe lavere enn i andre OECD-land. Dette bekreftes også av tidligere studier fra OECD. I vedlegg 7 til denne rapporten konkluderes det imidlertid med at jobbskapingen i norsk industri er på linje med andre OECD-land og ikke så mye lavere enn i USA. Det må understrekes at undersøkelser av jobbflyt er beheftet med betydelig usikkerhet, og tallmaterialet påvirkes også av at landene er i ulik konjunktursituasjon. Undersøkelser tyder på at jobbflyten i små virksomheter er høyere enn i større virksomheter. Land med større andel småbedrifter vil dermed kunne ha en høyere jobbflyt enn i land hvor andelen småbedrifter er lavere. Dette kan forklare noe av forskjellen i jobbflyt mellom land. En legger også merke til at USA ikke har noe større jobbflyt enn europeiske land.

Kilde: OECD.

Kilde: Europäisches Zentrum für wholfahrtpolitik und sozialforshung 1999, Nordic Social Statistical Committee 12–1999.

Kilde: OECD.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utformingen av stillingsvernet påvirker bl.a. virksomhetenes muligheter til å tilpasse sin arbeidsstokk til endringer i etterspørselen etter sine produkter. Et restriktivt stillingsvern gjør det vanskeligere for virksomhetene å redusere antall ansatte, noe som kan føre til at virksomhetene blir mer forsiktige med nyansettelser.

Kilde: Employment Outlook 1999, OECD.

Kilde: Employment Outlook 1999, OECD.

Kilde: BDA (Bundesvereignung der Deutschen Arbeitgeberverband).

På den annen side kan et restriktivt stillingsvern føre til økt satsing på opplæring og kvalifisering av de ansatte. Med et strengt stillingsvern vil endringer i etterspørsel og produksjon i større grad føre til at virksomhetene benytter andre muligheter til å tilpasse produksjonen til endringer i etterspørselen etter sine produkter. Dette kan være innleie av arbeidskraft, bruk av pålagt overtid, kjøp av tjenester og bruk av underleverandører.

OECD har nylig foretatt en undersøkelse av stillingsvernet i de ulike medlemslandene. Ifølge denne undersøkelsen har landene i Sør-Europa gjennomgående det strengeste stillingsvernet, jf. figur 4.9. Norge rangeres sammen med bl.a. Sverige og Tyskland, og befinner seg nærmere de restriktive landene i Sør-Europa enn de mer liberale angloamerikanske landene. Ut fra figuren ser det ut til å være en tendens til at land med strengt stillingsvern gjennomgående har lave sysselsettingsfrekvenser. Sysselsettingsfrekvensen blir imidlertid påvirket av flere andre forhold enn stillingsvernet. Undersøkelsen fra OECD kan tyde på at et strengt stillingsvern øker sysselsettingen for menn i aldersgruppen 30–54 år samtidig som det kan føre til redusert sysselsetting for grupper som er på vei inn i arbeidsmarkedet, som ungdom og kvinner. For sistnevnte grupper er virkningene svært små. Totalt sett viser de statistiske analysene utført av OECD ingen klar sammenheng mellom stillingsvern og sysselsettingsfrekvens (Employment Outlook, juni 1999). OECD finner heller ingen sammenheng mellom stillingsvern og samlet ledighet. I Norge har vi en svært høy sysselsettingsfrekvens og et relativt strengt stillingsvern.

Det samlede arbeidstilbudet bestemmes av antall personer i arbeidsstyrken og av gjennomsnittlig arbeidstid . Gjennomsnittlig arbeidstid påvirkes blant annet av den avtalefestede arbeidstiden, andelen deltidssysselsatte, ferier, sykefravær, permisjoner og overtid. I OECD-området har det vært en langsiktig trend i retning av at de sysselsatte i gjennomsnitt jobber mindre. Det er imidlertid ikke i alle land hvor gjennomsnittlig arbeidstid er redusert. I både Sverige og USA er gjennomsnittlig arbeidstid høyere enn for 20 år siden. I USA må det for en stor del ses i sammenheng med at den enkelte arbeidstaker arbeider flere timer, mens økningen i Sverige må ses i sammenheng med at deltidssysselsatte jobber stadig mer. Gjennomsnittlig arbeidstid i Norge er svært lav i internasjonal sammenheng. Dette henger sammen med at andelen deltidssysselsatte er relativt høy, jf. figur 4.10.

Kilde: Trends in international migration 1999, OECD.

Hvis en sammenliknet den årlige arbeidstiden for arbeidstakere som arbeider et fullt årsverk, blir bildet noe annerledes enn ved sammenlikning av gjennomsnittlig arbeidstid pr. sysselsatt. I 1997 arbeidet en heltidsansatt industriarbeider i Norge mer enn både i Tyskland og Sverige, jf. figur 4.11. Også blant heltidsansatte i industrien har USA høyest arbeidstid.

Andelen innvandrere i arbeidsstyrken har økt i de aller fleste land på 1990-tallet, men Norge har en lav andel innvandrere i arbeidsstyrken i forhold til mange andre land. Andelen innvandrere i arbeidsstyrken i Norge er på linje med Danmark, men ligger lavere enn i Sverige. Ulikheter i datakilder fører imidlertid at en må være noe varsom med å legge for stor vekt på forskjellene mellom land. For Norge sin del omfatter ikke tallene selvstendige næringsdrivende og arbeidsledige innvandrere. For enkelte andre land i figur 4.12 er antall arbeidsledige heller ikke inkludert i tallene. Tallgrunnlaget innebærer at arbeidsstyrken blant innvandrere i flere land er noe høyere enn det figur 4.12 gir uttrykk for, særlig gjelder dette Norge hvor bare antall arbeidstakere er inkludert i tallene.

4.3 Verdiskaping

Arbeidskraft og realkapital er de viktigste innsatsfaktorene som benyttes i produksjonen av varer og tjenester. Dermed vil tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft og kapital, og hvor godt disse ressursene utnyttes, være viktig for den økonomiske veksten og velferden. En god utnyttelse av ressursene bidrar til høy verdiskaping, og på lengre sikt er en bedre utnyttelse av ressursene avgjørende for velstandsutviklingen. Produktivitet er et mål på evnen til å utnytte arbeidskraft, realkapital og andre ressurser. Figurene 4.13–4.23 peker på sentrale trekk knyttet til utnyttelsen av innsatsfaktorene arbeidskraft og kapital og belyser omfanget av investeringer i realkapital og kunnskap.

Verdiskapingen i et land er avhengig av en rekke forhold, og en systematisk sammenlikning av forhold som påvirker verdiskapingen ville sprenge rammene for dette kapitlet. Imidlertid gjennomføres det jevnlig undersøkelser både i Norge og internasjonalt som på ulikt vis sammenlikner forholdene for verdiskaping mellom land. Slike undersøkelser bygger gjerne på en blanding av økonomisk statistikk og intervjuundersøkelser. I avsnitt 4.5 vil vi komme nærmere inn på tre slike undersøkelser.

Bruttonasjonalproduktet (BNP) er et mål på verdiskapingen i et land, dvs. hvor store økonomiske verdier som skapes av virksomhetene og i offentlig sektor. Gjennom 1980- og 1990-tallet har BNP i Norge økt med til sammen nesten 80 pst., mens økningen i EU har vært nesten 50 pst og i USA nesten 70 pst., jf. figur 4.13. Den sterke veksten i verdiskapingen i Norge må ses i sammenheng med oppbyggingen av oljesektoren. Fra 1980 til 1999 har produksjonen av olje og gass økt med vel 300 pst., og oljesektorens etterspørsel etter varer og tjenester fra fastlandsøkonomien har økt betydelig.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Kilde: OECD og NIESR.

I Norge er nivået på BNP pr. innbygger relativt høyt. Målt i felles valuta var det i 1998 bare Sveits og Luxemburg som hadde et høyere nivå blant OECD landene, jf. figur 4.14a. Forskjeller i prisene mellom land er ikke fullt ut reflektert i valutakursene og svekker dermed sammenliknbarheten mellom land. For å ta hensyn til forskjeller i prisnivå mellom land, beregnes såkalte kjøpekraftskorrigert BNP. Kjøpekraftskorrigering innebærer at det justeres for forskjellene i prisnivået mellom land ut fra hvor mye en gitt kurv varer koster i de forskjellige landene. Kjøpekraftskorrigering innebærer betydelige metodiske problemer, så resultatene må tolkes med varsomhet. I forhold til OECD- gjennomsnittet er prisene relativt høye i Norge, uten at dette er fullt ut reflektert i valutakursen, slik at kjøpekraftskorrigering medfører en betydelig nedjustering. Høyt prisnivå kan blant annet skyldes svak konkurranse mellom innenlandske produsenter som i liten grad utsettes for konkurranse fra utenlandske produsenter. Men også kjøpe-kraftskorrigert ligger BNP pr. innbygger i Norge svært høyt. Det er bare USA og Luxembourg som ligger foran, og nivået i Norge ligger vel 20 pst. over gjennomsnittet i EU.

Figur 4.14b viser BNP pr. arbeidet time, målt i USD, for en del land. Som figuren viser, kommer Norge godt ut i en slik sammenlikning. Det kan tyde på at måten arbeidet organiseres på i Norge er effektivt. Samtidig påvirkes tallene for Norge av petroleumsaktiviteten som gir høy avkastning, men er relativt lite sysselsettingsintensiv.

I avsnitt 4.2 ble en rekke forhold knyttet til arbeidskraften belyst. Blant annet ble det pekt på at sysselsettingen i Norge er svært høy i internasjonal sammenheng. Investering i realkapital , dvs. den delen av verdiskapingen som brukes til å øke realkapitalbeholdningen, har i perioden 1991–1997 i gjennomsnitt vært noe lavere i Fastlands-Norge enn for EU, jf. figur 4.15. De siste årene har imidlertid investeringsraten i Fastlands-Norge vært høyere enn i EU, som følge av at investeringsnivået har tatt seg markert opp. Det må blant annet ses i sammenheng med sterk produksjonsvekst gjennom flere år i norsk økonomi, og mangel på flere typer arbeidskraft.

Kilde: OECD.

Kilde: OECD.

A vkastningen på investeringene har gjennomgående vært lavere i Norge enn i andre land, jf. figur 4.16. Dette kan være et tegn på at vi ikke får så mye igjen for den høye kapitalinnsatsen i produksjonen sammenliknet med andre land. Tallene er imidlertid beheftet med betydelig usikkerhet blant annet fordi det kan være forskjeller i hvordan kapitalbeholdningen blir definert i forskjellige land. OECD har stoppet publiseringen av tallene som følge av manglende rapportering ved overgangen til ny nasjonalregnskapsstandard.

Hvor godt produksjonsfaktorene utnyttes, kan blant annet belyses ved utviklingen i total faktorproduktivitet, som gir uttrykk for den veksten i verdiskapingen som ikke kan henføres til økt innsats av arbeidskraft og kapital. En internasjonal sammenlikning av produktivitetsutviklingen er vanskelig på grunn av stor usikkerhet både i de norske og de utenlandske tallene, blant annet knyttet til forskjeller mellom landene i hvordan kapitalbeholdningen måles. I tillegg kan det se ut som om sammenliknbarheten svekkes ytterligere ved at vareinnsats, målt i volum, beregnes på ulik måte i forskjellige land. OECD publiserer tall for utviklingen i total faktorproduktivitet, jf. figur 4.17. Tallene tyder på at produktivitetsveksten i Fastlands-Norge har vært om lag på samme nivå som hos flere av våre handelspartnere.

Kilde: OECD.

Hvor stor avkastning en investering gir, er blitt stadig viktigere for hvilke land en virksomhet velger å investere i. En direkte investering er en investering over landegrensene der investor har til hensikt å opprette en varig økonomisk forbindelse og utøve innflytelse på virksomheten i investeringsobjektet. I statistikken som er gjengitt i figur 4.18 operasjonaliseres denne definisjonen ved at en direkte eierandel på 10 pst. eller mer regnes som en direkte investering. Hoveddelen av de direkte investeringene er knyttet til kapasitetsutvidelse eller eierskifte i allerede eksisterende bedrifter og ikke til nyetablering av bedrifter. En sammenlikning av størrelsen på de direkte investeringene, regnet i prosent av BNP, viser at utenlandske investeringer i Norge er om lag på samme nivå som utenlandske investeringer i Finland og Tyskland, jf. figur 4.18. En legger også merke til at med unntak av Tyskland, er utgående investeringer større enn inngående investeringer. Figur gir tall for 1997. For årene deretter har de inngående investeringene også i Norge vært høyere enn de utgående. Hvis en ser hele verden under ett, må summen av inngående direkte investeringer være lik summen av utgående direkte investeringer. Direkte investeringer er nærmere omtalt i kapittel 5.

Kilde: OECD.

Bruk av ny teknologi er viktig for å bedre utnyttelsen av produksjonsfaktorene. Med innovasjon menes introduksjon av et nytt eller endret produkt, eller en ny eller endret produksjonsmetode. Utgifter til innovasjon er blant annet knyttet til kostnader ved FoU, produktdesign, prøveproduksjon, produksjonsoppstart og kjøp av produkter og lisenser. For de fleste land er utgiftene til innovasjon høyere i industrien enn i tjenestesektoren, og et lands samlede utgifter til innovasjon vil påvirkes av næringssammensetningen. Utgiftene til innovasjon er relativt små i Norge sammenliknet med andre land, jf. figur 4.19. Utgiftene i industrien som andel av totalt salg er dobbelt så høye i Sverige som i Norge. Forskjellene mellom utgiftene til innovasjon i industrien og i tjenestesektoren er imidlertid klart mindre i Norge enn i mange andre land. Det vises til kapittel 13.4 for en bredere omtale av innovasjon.

Kilde: OECD.

Lønnskostnadene er den enkeltfaktoren som betyr mest for virksomhetenes kostnader. Derfor er lønnskostnadene viktige for virksomhetenes lønnsomhet og derigjennom bedriftenes investeringsbeslutninger, herunder valg av land. De totale lønnskostnadene består både av de direkte lønnskostnadene og de indirekte kostnadene som arbeidsgiveravgift, sykelønnskostnader, pensjonskostnader, samt andre pålagte eller framforhandlede rettigheter. Tall for lønnsnivået for industriarbeiderne tyder på at lønnskostnadsnivået i Norge i 1999 for denne gruppen, lå 17 prosent over gjennomsnittsnivået for handelspartnerne målt i felles valuta, jf. figur 4.20. Nivået er noe høyere enn i perioden fra 1993 til 1996, men klart lavere enn på slutten av 1980-tallet. Tallmessige indikasjoner for enkelte land innenfor EU-området peker i retning av at forskjellen i lønnskostnadene i industrien mellom Norge og våre handelspartnere ville vært vesentlig mindre dersom funksjonærene hadde vært med i sammenlikningene. Direkte sammenliknbare nivåtall for arbeidere og funksjonærer totalt foreligger foreløpig ikke, og internasjonale sammenlikninger av lønnsnivået for andre sektorer er vanskelig fordi statistikkgrunnlaget er mangelfullt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: OECD.

Kunnskap er viktig blant annet for å utvikle og ta i bruk ny teknologi og dermed også viktig for verdiskapingen. I OECD-landene under ett er investeringer i kunnskap , målt ved offentlige utgifter til utdanning, totale utgifter til FoU og investeringer i programvare (software), i samme størrelsesorden som investeringsnivået i maskiner og annet fysisk utstyr. I de nordiske landene er investeringsnivået i kunnskap klart høyere enn gjennomsnittet for EU og OECD, jf. figur 4.21. Dette må blant annet ses i sammenheng med at i enkelte OECD-land er private utgifter til utdanning, herunder kostnader knyttet til livsopphold, høyere enn i Norge og de andre nordiske land.

Utdanning er viktig både for å utvikle og ta i bruk ny teknologi. Andelen av befolkningen med minimum videregående utdanning er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD- landene, jf. figur 4.22. I Norge hadde 82 pst. av befolkningen i aldersgruppen 25–64 år minimum videregående utdanning i 1996, og andelen er økende. Det tilsvarende tallet for alle OECD-landene under ett var 63 pst, og for USA 86 pst.

I de fleste land foregår det en betydelig etter- og videreutdanning av arbeidstakerne. Statistikkgrunnlaget på området er imidlertid ganske svakt. En undersøkelse foretatt av Eurostat i 1997 viser at andelen arbeidstakere som har deltatt i etter- og videreutdanning i en undersøkelsesperiode på fire uker er høyere i Danmark, Sverige og Finland enn i andre europeiske land, og høyere enn Norge, jf. figur 4.23. Norge ligger likevel over gjennomsnittet i Europa, og på et vesentlig høyere nivå enn Tyskland og Frankrike.

Kilde: OECD.

4.4 Offentlig sektor

Offentlig sektor griper inn i økonomien på mange ulike måter, også ut over det som gjenspeiles i offentlige budsjetter. Skatte- og avgiftspolitikken, lover og regler og markedsreguleringer utgjør viktige rammebetingelser for både offentlig og privat virksomhet. Offentlig sektor ivaretar viktige samfunnsoppgaver og produserer varer og tjenester som er viktige for den enkelte og for verdiskapingen. I dette avsnittet vil vi belyse offentlig sektors omfang ved å sammenlikne sysselsettingen i offentlig sektor og størrelsen på offentlige utgifter og inntekter. Omfanget av offentlig sektor varierer imidlertid betydelig mellom land. Det må blant annet ses i sammenheng med i hvor stor grad det offentlige omfordeler ressurser mellom innbyggerne og i hvor stor grad produksjonen av tjenester, for eksempel helsestell, foregår i offentlig eller privat regi.

Kilde: Eurostat.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Norge er blant de land i OECD-området som har høyest andel sysselsatte i offentlig sektor , jf. figur 4.24. Andelen sysselsatte i offentlig sektor er mer enn dobbelt så høy i Norge som i USA, mens Danmark og Sverige ligger på nivå med Norge. Etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren vil øke betydelig framover, blant annet som følge av at befolkningen eldes. I tillegg vil en videreføring av dagens tilbud innen helse- og sosialsektoren og gjennomføringen av vedtatte reformer i det kommunale tjenestetilbudet (bl.a. full barnehagedekning, handlingsplan i eldreomsorgen og psykiatriplanen) bidra til en kraftig økning i behovet for arbeidskraft innen kommunal sektor framover.

Offentlige utgiftene kan deles i offentlig konsum og offentlige overføringer . Offentlig konsum angir hvor store ressurser offentlig sektor forbruker, for eksempel til forsvar, politi og i helsevesenet, mens offentlige overføringer angir hvor store ressurser som omfordeles i privat sektor, for eksempel pensjonsutbetalinger og overføringer til landbruket. I Norge utgjør både offentlig konsum og offentlige overføringer om lag 20 pst. av BNP, som er lavere enn i Sverige og Danmark, men høyere enn i USA og Tyskland, jf. figur 4.25. Hvis en alternativt ser konsum og overføringer i forhold til BNP for Fastlands-Norge, viser figur 4.25 at Norge fremdeles ligger noe lavere enn Danmark og Sverige.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Det offentlige finansierer konsum og overføringer vesentlig ved skatter og avgifter. I Norge har skatte- og avgiftsnivået, målt i forhold til samlet BNP, ligget på om lag det samme nivået som gjennomsnittet av EU-landene de siste årene. Skattenivået i Norge er lavere enn i gjennomsnittet for de nordiske landene, men vesentlig høyere enn gjennomsnittet for industrilandene, jf. figur 4.26. Det må ses i sammenheng med at tjenester innenfor helsesektoren og innen undervisning i Norden i stor grad er et offentlig ansvar, mens det mange andre land i større grad blir produsert i offentlig sektor og finansiert ved brukerbetalinger. Hvis en holder oljesektoren utenom, er skatte- og avgiftsnivået i Norge om lag på samme nivå som gjennomsnittet i de andre nordiske landene.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Norge har stort sett hatt betydelige overskudd i offentlige finanser de siste årene, mens land i EU og OECD-området har hatt til dels store budsjettunderskudd. De årlige over-/underskuddene gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av den finansielle stillingen til offentlig sektor. Det skyldes blant annet at helse- og pensjonsutgiftene i de aller fleste industrilandene ventes å øke betydelig framover fordi det blir færre personer i arbeidsdyktig alder i forhold til antall alderspensjonister. Såkalte generasjonsregnskapsberegninger forsøker å ta hensyn til dette ved å beregne hvor stor innstramming i budsjettet som må til for at nålevende og framtidige generasjoner skal ha samme skattebelastning (skatter og avgifter fratrukket overføringer). Beregninger utført med 1995 som basisår, viser at alle EU-land, med unntak av Irland, har et innstrammingsbehov i offentlige finanser, jf. figur 4.27. Av de nordiske EU-landene har Danmark et betydelig mindre innstrammingsbehov enn Sverige og Finland. Dette skyldes bl.a. at de to sistnevnte landene står overfor en sterkere aldring av befolkningen enn Danmark. Forutsetningene om vekst og rente i disse beregningene fra EU avviker noe fra tilsvarende forutsetninger som Finansdepartementet benytter for Norge. Hvis de norske beregningene utføres med samme forutsetninger og basisår som anvendt for EU-landene, vil generasjonsregnskapet for Norge vise et innstrammingsbehov på om lag 3 mrd. kroner dvs. i størrelsesorden 0,3 pst. av BNP i 1995. Generasjonsregnskapsberegningene som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2000 baserer seg på litt andre forutsetninger, og i disse beregningene ble det anslått et innstrammingsbehov for Norge i størrelsesorden 5–20 mrd. kroner.

Kilde: European Economy, Report and Studies, No 4/1999 og Finansdepartementet.

4.5 Internasjonale sammenlikninger av vilkår for verdiskaping

Gjennomgangen ovenfor har fokusert på enkelte forhold som er viktige for verdiskapingen. Gjennomgangen er på ingen måte uttømmende. Som nevnt innledningsvis gjennomføres det jevnlig undersøkelser som forsøker å sammenlikne forholdene for verdiskaping mellom land. I dette avsnittet refereres resultatene fra tre slike undersøkelser; utført av henholdsvis International Institute for Management Development (IMD), World Economic Forum (WEF) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Utvalget har merket seg at det er nedsatt et referansetestingutvalg, som skal utvikle en rekke indikatorer som kan brukes til å sammenlikne rammevilkår i Norge med utlandet, jf. nærmere omtale i kapittel 13.2.

Siktemålet med NHOs studie er primært å belyse vilkårene for lokalisering av næringsvirksomhet i Norge, mens de to andre studiene er noe bredere anlagt ved at de fokuserer på vilkårene for verdiskaping og økonomisk vekst mer generelt. Alle de tre undersøkelsene bygger både på økonomisk statistikk og intervjuundersøkelser med investorer og ledere i samfunns- og næringsliv. Disse ulike informasjonene veies sammen til indekser som rangerer de ulike landene. I undersøkelsen til IMD har intervjuundersøkelsen en vekt på om lag 1/3, mens de har en vekt på over 40 pst. i undersøkelsen til WEF. Undersøkelsen til NHO bygger blant annet på intervjuundersøkelsene til IMD, og intervjuundersøkelsene utgjør i underkant av 40 pst. i indeksene til NHO. Alle undersøkelsene bygger på et bredt sett av informasjon. Undersøkelsen fra IMD bygger på over 220 indikatorer, mens WEF og NHO bygg1er på hhv. 170 og 92 indikatorer. Undersøkelsene fra IMD og WEF sammenlikner vilkårene for verdiskaping og vekst i hhv. 47 land og 59 land, mens NHO sammenlikner vilkårene for lokalisering i til sammen 10 land.

De tre undersøkelsene kan fremstilles og presenteres på flere måter. Vi har innledningsvis valgt å fokusere på undersøkelsen fra NHO. NHOs undersøkelse er oppdelt i 12 kategorier, men det er ikke foretatt en sammenveiing til en indeks. Figur 4.28 sammenstiller hvordan Norge, Nederland og Sverige rangeres mht. vilkår for lokalisering. Vi har valgt å sammenlikne Norge med disse to landene fordi Nederland kommer bra ut i undersøkelsen og fordi Sverige er nærmeste nabo. Norge kommer relativt godt ut på områder knyttet til utdanning, IKT, velferd og offentlig sektor og forutsigbarhet i den økonomiske politikken. På andre områder plasserer Norge seg mindre fordelaktig. Det gjelder særlig arbeidsmarked og lønnskostnader, markedsstørrelse, forskning og innovasjon og transport. Norge plasserer seg på en tredjeplass i kategorien utdanning, noe som må ses i sammenheng med at utdanningsnivået i befolkningen er høyt.

Kilde: Konkurranseevnebarometeret (NHO).

Den kraftige veksten i etterspørselen etter arbeidskraft de seneste årene har gitt flere personer innpass på arbeidsmarkedet og ført til lavere ledighet. Mangel på arbeidskraft og den sterke lønnsveksten i 1998 er hovedårsaken til at Norge plasserer seg lavt i kategorien arbeidsmarked og lønnskostnader. Selv om veksten i etterspørselen etter arbeidskraft har flatet ut, er det fremdeles betydelig mangel på arbeidskraft i flere sektorer. Vår geografiske plassering i utkanten av Europa, kombinert med at Norge oppleves å ikke være integrert i det europeiske fellesskapet, er hovedårsakene til at Norge plasserer seg lavt i kategorien marked. Norge plasserer seg også lavt i kategorien forskning og innovasjon.

En alternativ måte å fremstille undersøkelsene på, er å sammenlikne Norges plassering relativt til de 18 landene som Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene inkluderer ved beregning av industriens effektive valutakurs. Det innebærer at undersøkelsen til NHO ikke inngår i denne sammenlikningen fordi den inkluderer for få land og fordi den ikke oppsummerer resultatene i et samlemål. I 2000 var det 11 av Norges handelspartnere som ifølge IMD hadde bedre betingelser for verdiskaping enn Norge, mens undersøkelsen til WEF fra 1999 plasserer 9 av våre handelspartnere høyere enn Norge, jf. tabell 4.2. I undersøkelsen fra IMD har Norges rangering blitt svekket de siste årene. Norge har falt fra en 6. plass i 1998 til henholdsvis en 13. og 16. plass i 1999 og 2000. Datagrunnlaget for Norges vedkommende ble vesentlig forbedret fra 1998 til 1999. Spørreundersøkelsen er blitt mer representativ både med hensyn til bransjer og landsdeler. Dette gjør sammenlikning fra 1998 til 1999 vanskelig. Nedgangen i rangeringen fra 1999 til 2000 skyldes flere forhold. For eksempel var oljeprisen lav i siste del av 1998 og i første del av 1999. Dette medførte både lavere inntekter for landet og lavere investeringer i olje- og gassektoren, noe som bidrar til å trekke Norges plassering ned.

I tabell 4.3 har en forsøkt å summere opp de tre undersøkelsene ved å trekke fram forhold som de enkelte undersøkelsene peker på som styrke og svakhet for verdiskapingen.

4.6 Oppsummering

Sammenliknet med andre OECD-land er det mye som er svært bra i norsk økonomi. Verdiskapingen i Norge er høy, og Norge ligger helt på topp når det gjelder andelen sysselsatte i befolkningen, samtidig som arbeidsledigheten er svært lav. Vi har også en meget lav langtidsledighet. Vår gode posisjon i internasjonal sammenheng er svært krevende å opprettholde over tid, blant annet fordi petroleumsinntektene etter hvert vil synke. Å holde seg i den internasjonale førstedivisjonen krever at vi hele tiden er på høyde med de land som gjør det best på ulike områder. Det ser ut til at den samlede jobbflyten, dvs. jobbskaping og jobbnedleggelser som andel av totalt antall jobber, er noe lavere i Norge enn i mange andre land. Slik det måles av OECD er stillingsvernet i Norge på nivå med Tyskland og Sverige, men strengere enn i Storbritannia og Danmark. Den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge er kortere enn hos de fleste av våre handelspartnere, men dette har først og fremst sammenheng med at yrkesdeltakelsen blant kvinner er høy og at kvinner i større grad arbeider deltid. Blant heltidsansatte er den årlige arbeidstiden om lag på linje med andre OECD-land.

Verdiskapingen i Norge er på et høyt nivå sammenliknet med andre land i OECD-området, både målt ved BNP pr. innbygger og BNP pr. arbeidet time. Det må blant annet ses i sammenheng med oljevirksomheten hvor produksjonsverdien pr. sysselsatt er svært høy. Norge har også gjennomgående hatt store overskudd på offentlige finanser de siste 15 årene, i motsetning til de fleste land i OECD-området. Nivået på skatter- og avgifter og offentlige utgifter i prosent av BNP er om lag som for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for OECD-området. Forskjeller mellom land i offentlige utgiftsandeler må ses i sammenheng med store ulikheter knyttet til hvilke tjenester det offentlige produserer og hvilke tjenester som produseres i privat regi.

Investeringer i kunnskap er høyere i Norge enn i gjennomsnittet for OECD-området. Særlig er offentlige utgifter til utdanning på et høyt nivå i Norge, og utdanningsnivået, målt ved andelen av befolkningen med minimum videregående utdanning, er høyt i internasjonal sammenheng. På den annen side ser det ut til at utgiftene knyttet til innovasjon er relativt lave i Norge. Gjennom oppgangskonjunkturen på 1990-tallet har investeringsnivået i realkapital for Fastlands-Norge tatt seg opp til et høyt nivå internasjonalt sett, men avkastningen av realkapitalen ser ut til å være klart lavere i Norge i det som er vanlig internasjonalt. Lønnsnivået for industriarbeidere i Norge er klart høyere enn hos våre handelspartnere. Dersom en ser på de samlede lønnskostnadene for industrien inkludert funksjonærer, er trolig forskjellen i forhold til handelspartnerne vesentlig mindre. Direkte sammenliknbare nivåtall for arbeidere og funksjonærer totalt foreligger foreløpig ikke, og internasjonale sammenlikninger av lønnsnivået for andre sektorer er også vanskelig fordi statistikkgrunnlaget er mangelfullt.

Det gjennomføres jevnlig bredt anlagte undersøkelser som forsøker å sammenlikne en rekke forhold som antas å være av betydning for verdiskaping. Utvalget har gjengitt undersøkelser foretatt av International Institute for Management Development (IMD), World Economic Forum (WEF) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Undersøkelsene er dels basert på en sammenlikning av offisiell statistikk og dels på spørreundersøkelser blant investorer og ledere i samfunns- og næringsliv. Alle tre undersøkelsene tyder på at forholdene i Norge sett fra næringslivets synspunkt er gode på områder knyttet til velferd, utdanning, teknologisk utvikling og institusjonell stabilitet. På den andre siden er forholdene i Norge sett fra næringslivets synspunkt dårligere på områder knyttet til internasjonalisering, transport, innovasjon og skatte- og avgiftssystemet.