1 Lønnsforhandlinger og samordning

Torgeir Aarvaag Stokke, Forskningsstiftelsen Fafo

1.1 Innledning

Vilkårene for samordning av lønnsforhandlingene er tema for dette notatet. Gitt dagens organisasjons- og forhandlingsstruktur, vil samordning av lønnsforhandlingene styrke mulighetene for å drive en vellykket inntektspolitikk. Først redegjøres det for partsorganiseringen og tariffavtalene i arbeidslivet. Deretter rettes søkelyset mot institusjoner og regler som tradisjonelt har bidratt til samordning i Norge, men som i den siste tiden er kommet under press av ulike årsaker. De forhold som berøres, er arbeidsgiverkoordinering, bruk av tvungen lønnsnemnd, forhandlingsordningene i offentlig sektor og Arbeidsrettsrådets forslag til prinsipper for en ny arbeidstvistlov.

1.2 Organisasjonene

En forutsetning for koordinering av lønnsdannelsen er at partene har myndighet til å representere arbeidstakere og arbeidsgivere. Sammenligninger av styrke og internt samhold i arbeidslivets organisasjoner i forskjellige land plasserer både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene i Norge blant de mest sentraliserte i OECD-landene (OECD 1997, Traxler 1999).

1.2.1 Arbeidsgiversiden

Arbeidsgiverne i privat sektor i Norge er i dag representert av mer enn 50 foreninger. Om lag halvparten av disse er medlem av Næringslivets Hovedorganisasjon, som til sammen representerer mer enn 15 500 bedrifter med rundt 450 000 ansatte. Bedriftene er medlemmer både av NHO og av en landsforening. NHO utøver sterk sentral myndighet over medlemsforeningene og -bedriftene når det gjelder forhandlingsstrategi, arbeidskonflikter og inngåelse av tariffavtaler. Industri, bygg og anlegg, håndverksyrker og tjenestesektoren er alle definert som rekrutteringsområder for NHO, men hovedorganisasjonen står sterkest i industrisektoren. NHOs organisasjonsgrad er spesielt høy innen kjemisk industri og jern- og metallindustri, og målt i sysselsettingsandel dekket NHO rundt 70 prosent av industrisektoren som helhet på midten av 1990-tallet (Stokke 1996). Organisasjonsgraden øker sterkt med bedriftenes størrelse målt i sysselsetting.

Den andre store arbeidsgiverorganisasjonen i privat sektor er Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon (HSH), med rundt 10 000 medlemsbedrifter. Sysselsettingen i HSHs medlemsbedrifter er noe usikker, men kan anslås til 150 000 lønnstakere (1999). Medlemmene kommer hovedsakelig fra detalj- og grossisthandelen og deler av servicenæringen. Med virkning fra 1/1–99 ble arbeidsgiverforeningen APO fusjonert med HSH. Dermed har organisasjonen fått en betydelig posisjon innenfor sektorene for private helse- og sosialtjenester på offentlige planer, kulturvirksomhet, private skole- og undervisningstilbud samt frivillige organisasjoner.

Arbeidsgiverforeningen NAVO ble etablert i 1993 og har medlemsbedrifter som opererer med privat sektors rammebetingelser selv om de fleste er helt eller delvis eid av det offentlige. Antall medlemsbedrifter er 144, og disse har i underkant av 38 000 ansatte (1999). Finansnæringens Arbeidsgiverforening (FA) ble etablert i 1999 gjennom en sammenslåing av arbeidsgiverforeninger for bank- og forsikringsvirksomhet, og representerer 168 medlemsbedrifter med i overkant av 35 000 ansatte. I tillegg finnes viktige arbeidsgiverorganisasjoner innen landbruket, for samvirkebevegelsen og for utenriks skipsfart samt offshoreentreprenører og servicefartøy. Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden i privat sektor er på om lag 55 prosent hvis man måler andelen av arbeidstakere i de organiserte bedriftene i forhold til antall lønnstakere i privat sektor (Stokke 2000).

Regjeringen er formelt arbeidsgiver i statssektoren, og lønnsoppgjørene, som dekker om lag 250 000 ansatte (inkludert kommunalt ansatt undervisningspersonale), er Arbeids– og administrasjonsdepartementets ansvar. Kommunesektoren er representert av Kommunenes Sentralforbund (KS), med unntak av Oslo kommune som forhandler selv. Forhandlingene i KS-området dekker rundt 400 000 ansatte. KS har også bedriftsmedlemmer, som elektrisitetsverk, transportselskaper, barnehager, brann- og redningskorps, helse- og sosialinstitusjoner, og vann-, avløp- og renovasjonsselskaper.

Samlet sett er organiseringen på arbeidsgiversiden preget av sterkt sentralisert myndighet, særlig i NHO og i staten, og forholdsvis høy organisasjonsgrad. I privat sektor varierer likevel organisasjonsgraden mellom bransjer, og det største medlemspotensialet ligger i de tjenesteytende næringene. Avgrensede forhandlingsområder har langt på vei hindret rivalisering og konkurranse mellom organisasjonene. Det eksisterer likevel en viss spenning, både innenfor og mellom privat og offentlig sektor. Dette utdypes i avsnitt 5.1.

1.2.2 Arbeidstakersiden

Arbeidstakersiden i Norge er representert gjennom fire hovedorganisasjoner, samt en del mindre, frittstående forbund. Landsorganisasjonen er fortsatt dominerende på arbeidstakersiden. Denne dominansen skyldes både LOs tradisjonelle hegemoni blant arbeidere i industrien, og at LO organiserer en betydelig del av de ansatte i offentlig sektor. LO-tilknyttede forbund hadde 54 prosent av alle organiserte arbeidstakere som medlemmer i 1998/99. LO består av 28 forbund med en samlet medlemsmasse på 828 000 ved utgangen av 1999. Rundt 73 prosent av LO-medlemmene er yrkesaktive. Omtrent 55 prosent av de aktive LO-medlemmene finnes i privat sektor, men offentlig sektors andel øker jevnt. Også kvinneandelen er økende.

Akademikernes Fellesorganisasjon (AF) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) ble opprettet på 1970-tallet av eksisterende sammenslutninger og frittstående forbund. YS hadde ved årsskiftet 1999/2000 243 000 medlemmer, hvorav 194 000 var yrkesaktive. 19 forbund er med i YS. Over 60 prosent av de yrkesaktive medlemmene arbeider i offentlig sektor. YS-forbund har ellers et betydelig fotfeste innen finanssektoren. AF ble startet som en hovedorganisasjon for alle med høyere utdanning. Mange av AFs medlemsforbund brøt i 1997/98 ut og dannet Akademikerne, som etter årsskiftet 1999/2000 har 14 medlemsforbund. Akademikerne har rundt 115 000 medlemmer hvorav 83 000 yrkesaktive lønnstakere (1999/2000). AF hadde etter årsskiftet 1998/99 22 medlemsforbund, med 161 000 medlemmer hvorav 134 000 var yrkesaktive lønnstakere. Etter årsskiftet 1999/2000 gikk blant andre også AFs nest største forbund, NITO, ut. Dermed er AFs medlemstall redusert til 116 500, antallet medlemsforbund er 18.

Kilde: Stokke (2000).

Medlemstallet i frittstående forbund kan ved årsskiftet 1999/2000 anslås til 180 000. De største er Norsk Lærerlag (79 000 medlemmer), NITO (45 000 medlemmer), Lederne (13 000 medlemmer), Politiets Fellesforbund (10 000 medlemmer), Norsk Journalistlag (7 800 medlemmer) og Norsk Sjøoffisersforbund (7 800 medlemmer).

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden måles ved å dividere antall organiserte lønnstakere med antall yrkesaktive lønnstakere i arbeidsstyrken. 1 Organisasjonsgraden har vært svært stabil i etterkrigstiden, og har ligget mellom 50 og 57 prosent siden slutten av 1940-tallet. Den vesentligste endringen, er at LO har tapt relativt til andre organisasjoner. Mens LO på 1950-tallet hadde over 80 prosent av de organiserte, er andelen i dag 54 prosent.

På 1990-tallet har LO fortsatt å tape noe, relativt til de andre organisasjonene (jf tabell 1.1). Ellers har den samlede organisasjonsgraden falt svakt siden 1993. Mens sysselsettingen i perioden 1993–1998 vokste med 257 000, økte organisasjonenes medlemstall med kun 106 000. Tall fra tidligere perioder med sterk sysselsettingsvekst kan tyde på at organisasjonene bruker noe tid på å organisere tilstrømningen til arbeidsmarkedet. Foreløpig er det derfor ingen grunn til å dramatisere fallet i organisasjonsgrad.

Organisasjonsgraden varierer betydelig etter bransje. I offentlig sektor er over fire av fem organisert, og det er ingen forskjell mellom statlig og kommunal sektor. I privat sektor er organisasjonsgraden 43 prosent (1998), vareproduksjon har 54 prosent, mens tjenesteyting har 34 prosent (jf tabell 1.2). LO er den dominerende hovedorganisasjonen i vareproduksjon, i store deler av privat tjenesteproduksjon, samt i offentlig forretningsdrift og sosial- og velferdstjenester. Bank/forsikring, undervisning/forskning samt offentlig helsevirksomhet er de eneste større områdene hvor andre organisasjoner enn LO har et klart flertall av de organiserte.

Organisasjonsstrukturen er stadig under omdanning. Det pågår samtaler mellom YS og AF om en sammenslåing og avgjørelser ventes i løpet av høsten 2000. Medlemspotensialet for en ny hovedorganisasjon er rundt 300 000, enda høyere hvis frittstående forbund melder seg inn. Mellom Norsk Kommuneforbund (LO) og Norsk Helse- og Sosialforbund (YS) har det siden sommeren 1998 vært utredet og drøftet et mer forpliktende samarbeid, som kan resultere i endringer av hovedorganisasjonstilknytning. Mellom Lærerforbundet (AF) og Norsk Lærerlag (frittstående) pågår det også samtaler om en eventuell sammenslåing.

Det blir ofte hevdet at organisasjonsstrukturen på arbeidstakersiden blir stadig mer fragmentert. Spesielt erfaringene fra første del av 1980-tallet, med forbundsvise lønnsoppgjør i privat sektor og flere store streiker i offentlig sektor, ga grunnlag for antakelser om at et mer segmentert arbeidsmarked ledet til fragmentering og mindre samhold i og mellom organisasjonene (se for eksempel Hernes 1991). Erfaringene siden 1988, med tilbakevending til samordnede oppgjør og en revitalisering av inntektspolitikken, peker i mindre dramatisk retning. Det er videre vanskelig å påvise noen betydelig svekkelse av det interne samholdet i organisasjonene, og nye organisasjonsformer har i en del tilfeller blitt etablert for å møte utviklingen i arbeidsmarkedet. Som eksempler kan nevnes LOs kartellstruktur, og etablering og utvikling av forhandlingssammenslutninger i kommunal sektor i 1983 og 87.

Den tidligere strukturen med tre hovedorganisasjoner (LO, YS, AF) var kjennetegnet av konkurranse mellom LO og YS på alle områder bortsett fra finanssektoren. AF samlet både høyskoleutdannede og personer med embetseksamen eller lignende, og opplevde ofte sprikende interesser i lønnspolitikken. Splittelsen av AF samt en eventuell samling av AF og YS vil kunne resultere i en klarere teigdeling av arbeidsmarkedet mellom hovedorganisasjonene, ikke ulikt det svenske mønsteret (LO, TCO, SACO). LO har imidlertid ikke signalisert noen ny vilje til teigdeling med YS, og har i løpet av 1999 også markert sterkere ønske om å rekruttere og prioritere arbeidskraft med høyere utdanning. Slike trekk kan motvirke tendenser i retning av økt teigdeling.

1.3 Tariffavtalene

1.3.1 Hovedmønster

Tariffavtaler inngås av en enkeltbedrift eller sammenslutning av bedrifter, og en arbeidstakerorganisasjon. Tariffavtalene finnes på flere nivåer. Overordnede avtaler om forholdet mellom partene, håndtering av tvister, tillitsvalgte, medbestemmelse og lignende kalles hovedavtaler, og inngås som regel mellom en arbeidsgiverorganisasjon og en hovedorganisasjon, eller en del av denne, på arbeidstakersiden. AF/Akademikerne i privat sektor utgjør unntaket her, i og med at kun forbundene er part i eventuelle hovedavtaler og underliggende tariffavtaler. Tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår inngås mellom arbeidsgiverorganisasjonene og forbundene. For NHOs del er både landsforeningene og hovedorganisasjonen part i disse avtalene, det samme gjelder i LO (bortsett fra i staten). YS er også part i forbundenes avtaler både med NHO og HSH, men ikke ellers i privat sektor. Andre arbeidsgiverorganisasjoner i privat sektor opererer ikke med landsforeningsstruktur i tariffavtalesammenheng.

I staten bestemmer tjenestetvistloven at hovedtariffavtalen skal inngås med hovedsammenslutninger på arbeidstakersiden, disse er i dag LO-Stat, YS-Stat, AF og Akademikerne-Stat. Også Norsk Lærerlag deltar på linje med hovedsammenslutningene. Hovedavtalen i staten er også inngått mellom hovedsammenslutningene og staten. NAVO-området er del av privat sektor, men har en tariffavtalestruktur med visse likheter til staten. NAVO-området er delt inn i et fåtall overenskomstområder, og for hvert av disse finnes en tilsvarende partsregulering som i staten. I kommunal sektor opptrer forhandlingssammenslutninger innen hovedorganisasjonene. Disse kan ikke som i staten treffe bindende avgjørelser om revisjon av hovedtariffavtalen, men leder forhandlingene frem til og med meglingsfasen. I APO-området, som nå er en del av HSH, finnes en tilsvarende forhandlingsstruktur. For å utfylle og anvende tariffavtalene på lokalt nivå, inngås særavtaler både i privat og offentlig sektor. I offentlig sektor inngås det også sentrale særavtaler.

Hovedtariffavtalene i statlig og kommunal sektor benytter samme hovedlønnstabell, men avlønning for konkrete yrker og arbeidsoppgaver kan være noe ulik. Arbeidsgiverne inngår en egen hovedtariffavtale med hver av motpartene, i praksis har likevel avtalene vært like innen det statlige og det kommunale området. Hovedtariffavtalene dekker alle arbeidstakere, uavhengig av om de er organisert eller ikke.

Hovedavtalene er ofte tre- eller fireårige, og revideres i høsthalvåret. Tariffavtalene som regulerer lønns- og arbeidsvilkår er i all hovedsak toårige, og har utløp om våren. 31. mars er det vanligste utløpstidspunktet for arbeideravtaler i industrien. Ellers i privat sektor varierer utløpstidspunktet fra 31. mars for varehandelen, 30. april for blant annet bank- og forsikringsvirksomhet, 31. mai og 30. juni for faste og flyttbare oljeinstallasjoner samt ingeniører og enda senere for enkelte andre funksjonærgrupper. Hovedtariffavtalene i offentlig sektor har utløpstidspunkt 30. april. De fleste tariffavtaler både i privat og offentlig sektor har en mellomoppgjørsklausul som slår fast at det ved utløp av første avtaleår skal opptas forhandlinger på grunnlag av den økonomiske situasjonen, utsiktene for andre avtaleår samt pris- og lønnsutviklingen i første avtaleår. Funksjonæravtaler med utpreget lokal og individuell lønnsdannelse har ikke slik klausul, i stedet inneholder de regler om årlig lønnsvurdering (Grytli og Stokke 1998:24). I tariffrevisjonene våren 2000 ble det imidlertid ikke avtalt noe mellomoppgjør for 2001, i stedet ble lønnstillegg og økt ferie for 2001 fastsatt i avtalene.

1.3.2 De største avtalene i privat sektor

Det finnes ingen statistikk over hvor mange tariffavtaler som inngås. Tariffavtalene kan variere fra å være landsdekkende til bare å gjelde en gruppe arbeidstakere i en enkelt bedrift, og bedriften kan være bundet av flere tariffavtaler. Opptellinger i privat sektor antyder at det finnes minst 450 tariffavtaler hvor en arbeidsgiverorganisasjon inngår som part (Grytli og Stokke 1998). Ikke alle disse avtalene er landsdekkende, og mange avtaler er utviklet for enkeltbedrifter av større eller mindre omfang.

Den største tariffavtalen i privat sektor er Verkstedsoverenskomsten mellom Fellesforbundet/LO og Teknologibedriftenes Landsforening/NHO, som dekker 35–40 000 medlemmer av Fellesforbundet og nesten 600 NHO-bedrifter. I tillegg dekkes uorganiserte arbeidstakerne i NHO-bedriftene gjennom tariffavtalens ufravikelighetsvirkninger. Fellesforbundet binder også uorganiserte enkeltbedrifter med den samme tariffavtalen. I tabell 1.3 er de største avtalene i privat sektor (utenom NAVO- og det tidligere APO-området) gjengitt. Omfanget refererer til hvor mange organiserte arbeidstakere dekket av avtalen som forbundet har i arbeidsgiverorganisasjonens medlemsbedrifter. I tillegg kommer altså uorganiserte arbeidstakere, samt eventuelle bedrifter utenfor arbeidsgiverorganisasjonen som forbundet har inngått samme avtale med.

Med unntak av Fellesoverenskomsten for byggfag, som ble etablert i 1992, har det ikke vært noen omfattende sanering eller sammenslåing av tariffavtaler de siste tiårene. Dette i motsetning til for eksempel utviklingen i Danmark, hvor en minstelønnsavtale for arbeidere dekker store deler av industrien. Under forbundsvise oppgjør i Norge kan den i sammenligning lave utbredelsen av de største tariffavtalene ha betydning for legitimiteten til frontfagene.

Tariffavtalene i privat sektor tjener ofte som grensesettere mellom forbund, slik at kun ett forbund er part i hver avtale. Tariffavtalene kan angi et tariffområde som er næringsmessig avgrenset, eller en slik avgrensing kan ligge implisitt i hvordan tariffavtalene binder bedrifter (Evju 1982:19ff, Thorkildsen 1996). Tariffavtalene har også ofte en avgrensning til (grupper av) arbeidere eller funksjonærer (A/F i tabell 1.3). Uttrykket «vertikal tariffavtale» nyttes om avtaler som dekker både arbeidere og funksjonærer. Det finnes få slike i privat sektor, mens hovedtariffavtalene i offentlig sektor er vertikale.

Tariffavtalene i privat sektor kan grupperes på forskjellige vis. Skillet mellom arbeider- og funksjonæravtaler er allerede nevnt. Arbeideravtalene er som regel utviklet for én bransje eller deler av den, og de fleste bedriftene finnes for NHOs del innen én landsforening. Arbeideravtalene er som regel mer detaljerte enn funksjonæravtalene når det gjelder materielt innhold, og for lønnsdannelsen sin del skilles det mellom normallønnsavtaler og minstelønnsavtaler. Dette skillet refererer til hvordan lønnsdannelsen faktisk finner sted, og teksten i tariffavtalene er ofte ikke tilstrekkelig til å klassifisere avtalene. De samordnede forhandlingene i LO-NHO-området på 1990-tallet har gjort klassifiseringen lettere, i og med at de sentrale lønnstilleggene i flere oppgjør ble differensiert etter hvorvidt tariffavtalene har lokal forhandlingsrett eller ikke. Normallønnsavtalene regulerer lønnsfastsettelsen på en sentral og uttømmende måte, det er altså ikke adgang til lokale forhandlinger. Minstelønnsavtalene fastsetter det minste som skal betales en kategori arbeidstakere. Ut over dette kan det gis tillegg, basert på kriterier fastsatt i avtalen. Minstelønnsavtalene dekker klart flere arbeidstakere enn normallønnsavtalene.

Funksjonæravtalene er i de aller fleste tilfeller mer bransjeovergripende enn arbeideravtalene. For eksempel dekker NITOs overenskomst NHO-bedrifter fra 24 forskjellige landsforeninger, og det er kun NHO sentralt som er part i avtalen. Denne og en rekke andre funksjonæravtaler opererer ikke med lønnssatser, men lønnsbestemmelsene er begrenset til en omtale av den lokale prosedyren for lønnsfastsettelse. Utenfor NHO finnes det flere store funksjonæravtaler utviklet for spesielle bransjer, som Landsoverenskomsten LO/HK-HSH. Denne avtalen er sammen med Landsoverenskomsten LO/HK-SamFo de viktigste tariffavtalene innen varehandelen, og begge er minstelønnsavtaler.

1.3.3 Tariffavtaledekningen

Tariffavtalen har virkninger ut over partsforholdet. Gjennom avtale- og rettspraksis er det utviklet ufravikelighetsnormer, som gjør at den tariffbundne arbeidsgiveren er forpliktet overfor sin tariffmotpart (arbeidstakerorganisasjonen) til å praktisere tariffavtalens vilkår overfor uorganiserte i bedriften som faller inn under tariffavtalens gyldighetsområde (Evju 1982:22, Thorkildsen 1996:63f). Det er likevel ingen nødvendig sammenheng mellom det å være organisert i en arbeidsgiver- eller arbeidstakerorganisasjon og det å være dekket eller bundet av en tariffavtale. Hovedregelen i privat sektor er at tariffavtalene må settes i funksjon. Hovedavtalene LO-NHO, NHO-YS, LO-HSH og YS-HSH samt LO og YS sine hovedavtaler med Landbrukets Arbeidsgiverforening (LA) setter i tillegg krav om at en viss andel arbeidstakere må være organisert før det kan kreves tariffavtale.

Innen offentlig sektor er situasjonen enklere. Det antas at tariffavtaler inngått av en arbeidsgiver i offentlig sektor også må praktiseres overfor uorganiserte arbeidstakere. I staten sikres dette gjennom behandlingen av hovedtariffavtalen i Stortinget. I kommunal sektor antas det at ulovfestede forvaltningsrettslige likebehandlingsnormer har en tilsvarende virkning. Tariffavtaledekningen i offentlig sektor kan derfor settes til 100 prosent.

Tariffavtaledekningen i privat sektor kan måles på forskjellige måter. Avtalefestet pensjon (AFP) ble innført ved lønnsoppgjøret i 1988, og dekker alle arbeidstakere i en bedrift forutsatt at denne er med i ordningen. En tariffavtale dekker bare de stillingsgrupper eller funksjoner som avtalen angir, og det er ikke uvanlig at en bedrift er bundet av mer enn en avtale eller at en avtale bare dekker deler av de ansatte i bedriften. I Stokke (1998a) argumenteres det derfor for at dekningen av AFP kan brukes som grunnlag for å gi et øvre anslag på tariffavtaledekningen.

AFP er tatt inn i svært mange tariffavtaler i privat sektor. Ved å knytte bedriftsopplysninger til Arbeidstakerregisteret (ATR), har Felleskontoret for LO/NHO-ordningene kunnet opplyse om antall arbeidstakere ansatt i de bedriftene som omfattes av den AFP-ordningen som Felleskontoret administrerer. En oversikt basert på tall fra 2. kvartal 1999 er gjengitt i tabell 1.4.

Antall lønnstakere i ATR ligger noe lavere enn i Arbeidskraftundersøkelsene (AKU), underrapporteringen er på 3–4 prosent i de største områdene av privat sektor (Stokke 1998a). Det gir grunnlag for å øke antallet lønnstakere dekket av AFP til 600 000. De tariffavtaledekkede områdene som faller utenfor denne AFP-ordningen, er tariffavtaler innenfor bank- og forsikringsvirksomhet, skipsfart, apotek samt NITOs, NIFs og noen andre funksjonærforbunds avtaler med uorganiserte arbeidsgivere. Her er det enten egne AFP-ordninger, eller tariffavtalene mangler AFP. På basis av opplysninger fra organisasjonene kan antall tariffavtaledekkede økes til 675 000. I tillegg kommer NAVO- og det tidligere APO-området, som er en del av privat sektor, men som står utenfor denne AFP-ordningen. Totalt gir det et anslag på 730 000 tariffavtaledekkede. I følge Arbeidskraftundersøkelsene i 1998, var antallet lønnstakere i privat sektor gjennomsnittlig 1 321 000. Det gir et anslag på tariffavtaledekning, basert på dekning av avtalefestet pensjon med tillegg, på 55 prosent av privat sektor. Tilsvarende beregninger for 1997 ga samme nivå (Stokke 1998a).

Anslaget er basert på dekning av avtalefestet pensjon, og er derfor sannsynligvis høyere enn tariffavtaledekningen. Selv med innslag av usikkerhet i anslagene, kan en derfor si at det er vanskelig å anta en tariffavtaledekning i privat sektor i Norge på over 55 prosent For arbeidsmarkedet totalt, gir det en tariffavtaledekning på maksimalt 71 prosent av alle lønnstakere.

Mens organisasjonsgraden på arbeidstakersiden i Norge kan betraktes som middels til høy sammenlignet med andre europeiske land, er tariffavtaledekningen lav. Av vestlige land hvor det foreligger pålitelige tall, har kun Sveits, Storbritannia og USA en lavere tariffavtaledekning enn Norge. En vesentlig forklaring på den høye tariffavtaledekningen i mange land, er bruken av ekstensjonsmekanismer som med støtte i lovgivningen utvider tariffavtalenes dekning fra det enkelte partsforhold til en geografisk region, bransje eller lignende (jf Traxler 1996). Slike ekstensjonsmekanismer finnes også i Norge (jf lov om allmenngjøring av tariffavtaler), men er begrenset til utenlandske arbeidstakere og er hittil ikke tatt i bruk.

Vi vet lite om hva tariffavtaleregulering betyr for variasjon i de individuelle lønns- og arbeidsvilkårene. Når det benyttes spørreundersøkelser, svarer rundt eller i overkant av 60 prosent av de ansatte i privat sektor at lønns- og arbeidsvilkår helt eller delvis er regulert av tariffavtale (jf Nergaard 1999). Særlig innen deler av tjenesteytende sektor, som hotell- og restaurantdrift og varehandel hvor organisasjonsgraden er lav, gir denne målemåten for tariffavtaledekning høyere anslag enn forventet. Det kan tyde på at tariffavtalene har virkning også i bedrifter som ikke er bundet av slike, ved at man for eksempel «følger tariffen» når det gjelder lønn eller andre standarder fastlagt gjennom avtalene. Det er ikke gjort studier av lønnsforskjeller mellom arbeidstakere som oppgir å være tariffdekket og de som ikke er dekket. Studier av lønnsforskjeller mellom organiserte og uorganiserte arbeidstakere finner at det er en viss positiv effekt av organisasjonsmedlemskap på lønn i privat sektor, selv om den er liten sammenlignet med andre land (jf Mastekaasa 1993).

1.4 Tariffoppgjør

Siden 1964 har tariffavtalenes varighet vært to år, både i privat og offentlig sektor i Norge. Revisjonsrekkefølgen og avtalenes utløpstidspunkt i løpet av året har endret seg lite. Stabiliteten som skapes ved at tariffavtalenes utløpstidspunkt i liten grad har vært forhandlingstema, skal ikke undervurderes. I Sverige ble tariffavtalenes varighet og utløpstidspunkt benyttet til å svekke samordningen i forhandlingene fra slutten av 1960-tallet (Elvander 1988, Kjellberg 1998). Ulike organisasjoner brukte avtalenes varighet dels for å vanskeliggjøre sammenligninger av lønnsvekst mellom grupper, og dels for å forhandle på gunstigst mulig tidspunkt. I Danmark har også varigheten på tariffavtalene vekslet noe, men varigheten har i større grad enn i Sverige vært felles for store grupper av tariffavtaler og revisjonsrekkefølgen har vært mer stabil. En eventuell overgang til lengre avtaleperioder i Norge vil i seg selv ikke svekke samordningen, så lenge overgangen gjelder alle og ikke påvirker revisjonsrekkefølgen.

Under hovedoppgjørene annet hvert år kommer hele innholdet i tariffavtalene opp til revisjon. I utgangspunktet er alle tariffoppgjør forbundsvise, eller mer presist tariffavtale- eller overenskomstvise, ved at den enkelte avtale er gjenstand for revisjon. Samordnede forhandlinger betegner de oppgjørene hvor LO og NHO forhandler på vegne av sine medlemsforbund, og hvor kravene har mer generell og avtaleovergripende karakter. Både LO og NHO er part i tariffavtalene og har myndighet til å koordinere forhandlingene. I praksis er det LO som ved en representantskapsbehandling i begynnelsen av året avgjør oppgjørsformen.

Kombinasjoner av samordnede og forbundsvise oppgjør har også forekommet, som i 1980 og 1990. I hovedoppgjør er det vanlig at både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden avholder uravstemning. Ved samordnede oppgjør legges stemmetallene sammen, mens ved forbundsvise oppgjør stemmes det over den enkelte tariffavtale. HSH er etterhvert part i et betydelig antall tariffavtaler, noe som gjør at problemstillingen samordnede kontra forbundsvise oppgjør også der har økende betydning. I privat sektor ellers gir det mindre mening å skille mellom samordnede og forbundsvise oppgjør, i og med at antallet tariffavtaler per arbeidsgiverorganisasjon er langt lavere. Verken YS, AF eller Akademikerne har noen vedtektsmessig forhandlingskompetanse på vegne av sine medlemsforbund. Forbundene reforhandler derfor tariffavtalene på selvstendig grunnlag. Oppgjørene i offentlig sektor og i NAVO-områdene er alltid samordnet, i kommunal sektor har likevel det enkelte forbund endelig avgjørelsesmyndighet og kan bryte med forhandlingssammenslutningen.

Mellomoppgjørene i LO-NHO-området er alltid samordnet. Det forhandles i utgangspunktet bare om lønn, men forhandlingene kan også omfatte andre forhold (som for eksempel etter- og videreutdanningsreformen i 1999) hvis partene er enige om det. Endelig godkjennelse av resultatene skjer i representative organer. For 2001 er det ikke avtalt noe mellomoppgjør i LO-NHO-området, i stedet er lønnstillegg og økt ferie for 2001 allerede fastsatt i avtalen. I praksis opptrer også YS samordnet overfor NHO i mellomoppgjørene når det gjelder tariffavtaler med mellomoppgjørsklausul. Tariffavtalene til forbund i Akademikerne i privat sektor har ikke mellomoppgjørsklausul, mens AF-forbundene har svært få tariffavtaler i privat sektor

Det høye antallet tariffavtaler som jevnlig skal revideres, stiller krav til koordinering. Særlig aktuelt blir koordinering når de dominerende organisasjonene forsøker å gjennomføre en moderat lønnspolitikk, slik tilfellet har vært i Norge siden slutten av 1980-tallet. Aktørene i forbundsvise og samordnede forhandlinger kan sies å stå overfor et kollektivt handlingsproblem (jf Elvander 1988:19, Scheuer 1993:245). Aktørene samlet kan ha interesse av lave nominelle lønnsøkninger og lav inflasjon, mens enkeltaktører kan velge å forfølge mer kortsiktige interesser i høye nominelle lønnstillegg. Dette potensielle «gratispassasjerproblemet» kan løses enten ved samarbeid eller tvang, og samarbeidsstrategien er avhengig av antall aktører. Lønnsendringer påvirker sysselsettingssituasjonen og prisveksten, og jo større en lønnstakerorganisasjon eller arbeidsgiverorganisasjon er, desto mer av den samlede sysselsettingsvirkning vil bli inkorporert i dens preferanser og tatt hensyn til i forhandlingene. Men den første arbeidstakerorganisasjonen av betydning som inngår en ny tariffavtale i forbindelse med en omfattende revisjon, har ingen garanti for at andre følger samme mønster. Etterfølgere kan søke å opptre som «gratispassasjerer», ved å kreve eller tilby høyere ytelser samtidig som de får del i de godene som moderate ytelser til flertallet gir. Hvis etterfølgerne oppnår noe ekstra, vil andre grupper fristes til samme strategi i neste forhandlingsrunde.

For å bidra til løsning av dette kollektive handlingsproblemet og oppnå maksimal oppslutning om en løsning, kreves enten en sterk normativ binding rettet mot etternølere, eller sanksjoner. Tre vilkår som styrker evnen til koordinering og som lenge har preget norske tariffrevisjoner, er:

• Vellykket koordinering trenger mekanismer som kan omdanne det man kan kalle 90   %-løsninger til helhetsløsninger, altså omdanne løsninger som preger majoriteten av arbeidsmarkedet til løsninger som gjelder alle

• Vellykket koordinering er avhengig av oppslutning fra de organisasjoner som betraktes som legitime parter

• Vellykket koordinering fordrer et smidig forhandlingssystem som fremmer sterke organisasjoner, særlig gjelder det i de vertikale relasjonene innen hovedorganisasjonene og forbundene – altså mellom hovedorganisasjon og forbund og mellom forbund og medlemmer

Disse vilkårene er i dag likevel under press fra forskjellige hold. I det følgende drøftes noen utfordringer og mulige løsninger i forbindelse med vilkårene. Trekk fra 1998-oppgjøret brukes i flere tilfeller som eksempler på utfordringene. Dette oppgjøret representerte ikke noen aktiv inntektspolitisk innsats, og illustrerer slik hvordan inntektspolitikken i Norge går i bølger. Arbeidstakersiden har alltid hatt problemer med moderasjon og valg av oppgjørsform i gode økonomiske tider. Det er klare likheter mellom 1998-oppgjøret og de forbundsvise forhandlingene i 1961, 1974 og 1986. Likevel var det trekk ved 1998-oppgjøret som varslet utfordringer for fremtidig inntektspolitikk. Noen av disse trekkene var nokså nye, mens andre representerte forsterkninger av utfordringer som har vært til stede i lengre tid.

1.5 Helhetsløsninger

Samordnede oppgjør i LO-NHO-området eller forbundsvise oppgjør med frontfag, har vært et viktig styringsredskap for å oppnå koordinering. Begge er basert på at LO og NHO som hovedorganisasjoner er part i tariffavtalene, og at de kan legge bindende føringer for forbund og landsforeninger. Samordnede oppgjør eller frontfag etablerer en mal for endringer i lønns- og arbeidsvilkår, og en sterk arbeidsgiverside hvor NHO har innflytelse på landsforeningenes strategi, har stort sett sikret at de tiltenkte frontfagene forhandler først og at andre avtaleområder følger opp. Tradisjonelt har det i forbindelse med forbundsvise oppgjør vært behov for to frontfag, ett som representerer den konkurranseutsatte industriens minstelønnssystemer og ett som representerer normallønns- eller lavtlønnsfagene. Det andre frontfaget har i tillegg som funksjon å gi en antydning om hva den samlede lønnsveksten kan bli. Deretter er det opp til andre parter å implementere denne malen i sine avtaleområder.

1.5.1 Arbeidsgiversiden

I 1998 var det en forhandlingsløsning uten megling innen varehandelen (HK/LO-HSH), altså utenfor LO-NHO-området, som ble ferdig som andre frontfag. Det er i utgangspunktet ikke noe i veien for at dette området, som er nokså stort, kan legge en mal for hva som er tålelig i lavtlønnsbransjer. Mye tyder imidlertid på at det ikke lå tilstrekkelig koordinering bak denne rekkefølgen, NHO var overrasket over løsningen, og den forverret andre arbeidsgiveres betingelser i lavtlønnsbransjer som var i forhandlinger. Resultatet med 5 kroner i generelt tillegg ble blant annet begrunnet fra HSH i ønsket om å endre lavtlønnsprofilen slik at næringen fremstår som mer attraktiv på arbeidsmarkedet. En slik intern begrunnelse trenger ikke passe andre lavtlønnsbransjer.

Senere i 1998-oppgjøret ble det streiker innen busstransport, både i NHOs og NAVOs medlemsbedrifter. NAVO-streiken ble avsluttet først, og flere uorganiserte busselskaper som i tråd med de nye hovedavtalebestemmelsene var inkludert i konflikten, valgte å undertegne den nye NAVO-avtalen i stedet for NHO-avtalen som de tidligere hadde vært bundet av. Dette kompliserte NHO-bedriftenes situasjon, og førte til en forlengelse av konflikten. At arbeidsgivere i konflikt svekkes på denne måten, er et nokså nytt fenomen i Norge.

Begge disse hendelsene illustrerer at arbeidsgiversiden ikke er like ukomplisert som den tidligere har vært. Den norske arbeidsgiverorganiseringen i privat sektor er i utgangspunktet fragmentert, med over 50 organisasjoner hvorav rundt 25 er samlet i NHO. Det eksisterer en viss koordinering mellom NHO og de andre organisasjonene i forkant av oppgjørene, men lite underveis. Tidligere har andre arbeidsgiverorganisasjoner holdt seg i ro inntil NHOs landsforeninger har forhandlet ferdig for frontfagenes del. Denne tradisjonen ble brutt i 1998. 2

Arbeidsgiversiden er ellers preget av økt medlemskonkurranse innen en del bransjer, særlig mellom NHO, HSH, NAVO og Landbrukets Arbeidsgiverforening. I forbindelse med konkurranseutsetting, privatisering og selskapsdannelser innen offentlig sektor, har det også vært diskusjon om arbeidsgiverorganiseringen. Det er ikke nødvendigvis noe negativt i at NHOs tradisjonelle dominans utsettes for konkurranse, problemene oppstår når konkurransen leder til at koordineringen på arbeidsgiversiden i privat sektor svekkes. I forhold til inntektspolitikken betyr det at i tilfeller hvor hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden ikke ønsker eller klarer å opptre samordnet, så vil også arbeidsgiversiden være svekket i sin evne til å frembringe fellesløsninger. 3

I Sverige har arbeidsgiversiden blitt gradvis svekket i løpet av de siste to tiårene, og det finnes flere eksempler på hvilke konsekvenser det kan ha for lønnsoppgjørene. 4 I 1995, da meglingen for svensk verkstedindustri var i gang i begynnelsen av april, kom det en overraskende melding om at man innen papirindustrien hadde forhandlet ferdig en treårig tariffavtale på et betydelig høyere økonomisk nivå enn det meglerne i verkstedindustrien hadde tenkt seg. Papirindustrien hadde i 1994 opplevd bedre økonomiske konjunkturer enn privat sektor ellers, og de årlige tarifftilleggene på rundt 4 prosent ble straks krevd også av andre arbeidstakerforbund. Både Verkstadsföreningen og Handelsarbetsgivarna i Sverige, som mente de var tiltenkt rollen som frontfag, hevdet at de ikke var informert på forhånd om en mulig forhandlingsløsningen innen papir. Samtidig fantes det ingen turordning eller lignende fra den svenske arbeidsgiverforeningen SAF sin side, og samordningsbestrebelsene i svensk LO hadde brutt sammen på et tidligere tidspunkt. Når det gjennomføres forbundsvise forhandlinger, noe som er regelen i Sverige, er dermed arbeidsgiversiden blitt svært sårbar ved at tidlige gjennombrudd på områder som ikke er tenkt som frontfag får virkning for hele arbeidsmarkedet.

Forholdene i Norge er klart forskjellig fra Sverige, men trekkene ved 1998-oppgjøret i Norge kan tyde på at forhandlingstradisjonen med frontfag ikke var like befestet som tidligere på arbeidsgiversiden. Dette er en ny situasjon, som i vesentlig grad kan svekke vilkårene for fremtidig samordning hvis den ikke settes under diskusjon tidlig. 1999-oppgjøret forløp derimot med mindre friksjon, noe som kan ha sammenheng med den brede enigheten i Arntsen-utvalget (NOU 1999:14) og at dette utvalget langt på vei fungerte som en erstatning for frontfag. Det er ingen tradisjon i Norge for at myndighetene griper regulerende inn i disse sidene ved forløpet av lønnsoppgjør, det burde det heller ikke være behov for. 5 Konklusjonen blir derfor at arbeidsgiverorganisasjonene selv burde klare å drøfte seg frem til løsninger.

1.5.2 Tvungen lønnsnemnd

En sterk arbeidsgiverside er likevel ikke noen garanti mot at det iverksettes streiker blant grupper som nekter å innordne seg frontfagenes normgivende rolle. I Norge forekommer slike streiker nokså ofte, både i privat og offentlig sektor. Det tradisjonelle virkemiddelet har vært at myndighetene griper inn i slike streiker med tvungen voldgift, ved å henvise tvisten til Rikslønnsnemnda. Slike inngrep forekommer både i privat og offentlig sektor, og både når LO-forbund og forbund utenfor streiker.

Tre storstreiker i kommunal sektor på 1980- og 90-tallet ble ledet av Norsk Kommuneforbund (LO). Alle streikene kan ikke kalles like militante, men de ble stanset ved bruk av tvungen lønnsnemnd. Både historisk og i de senere år har tvungen lønnsnemnd likevel vært mest brukt for å stoppe frittstående forbund i privat sektor. Fram til 1970-tallet var innenriks og utenriks skipsfart hjemsøkt av rivalisering mellom arbeidstakerorganisasjoner, og særlig styrmenn og maskinister var hyppig i Rikslønnsnemnda. Senere har bruken av tvungen lønnsnemnd vært avgjørende for å hindre arbeidstakerne i å utnytte det man kan kalle grunnrentene i oljesektoren. Lønnsevnen er i denne sektoren en helt annen enn ellers i næringslivet, og arbeidsgiverne har ved flere anledninger vært fristet til å gi etter for krav som ville bryte med profilen i lønnsoppgjøret. Derfor har myndighetenes nokså systematiske inngrep med tvungen lønnsnemnd siden 1980 kunnet forhindre effektive streiker, og man har unngått at oljeselskaper har brutt ut av arbeidsgiverorganisasjonenes felleslinje.

Historisk har begrunnelser for myndighetenes inngrep variert betydelig. Noen ganger har det vært organisasjonsforhold på arbeidstakersiden, andre ganger mer samfunnsøkonomiske motiver, andre ganger igjen kan det ha vært nokså lokale forhold. Hensynet til befolkningens liv og helse eller annen opprettholdelse av samfunnsmessig nødvendig virksomhet har historisk ikke vært noen rød tråd i begrunnelsene for inngrepene. Først på begynnelsen av 1980-tallet ble det klart at det kunne medføre folkerettslige problemer å bruke tvungen lønnsnemnd i andre tilfeller enn der hvor konflikt truet samfunnsmessig nødvendig virksomhet. Selv om det fremdeles diskuteres hvor sterke bindinger folkeretten legger på bruken av tvungen lønnsnemnd, er kritikk fra folkerettslige instanser blitt et politisk problem for regjering og Storting. 6

I 1998-oppgjøret ble det grepet inn med tvungen lønnsnemnd i fire tilfeller, og alle hadde som hovedbegrunnelse at konfliktene kunne true til liv og helse. Ingen av inngrepene har medført klage til folkerettslige instanser. At inngrepene kunne begrunnes med hensynet til liv og helse, kan imidlertid skyldes like mye tilfeldige forhold som styrket selvbinding fra myndighetenes side. Det forekom få typiske utbryterstreiker i privat sektor i 1998, og noen alvorlig prøve på om myndighetene klarer å holde bruken av tvungen lønnsnemnd innenfor folkerettslige rammer har man derfor ikke hatt.

Hvis bruken av tvungen lønnsnemnd settes under ytterligere press, mister myndighetene et viktig virkemiddel i inntektspolitikken fordi det tillates effektive mindretallsstreiker. Det bør være av sentral interesse å drøfte om det finnes alternativer. Det har vært lansert forslag om et sterkere ufravikelighetsprinsipp, samt om en annen meglingsordning. Disse forslagene kommenteres senere.

1.6 Oppslutning fra legitime parter

Forholdet mellom lønnsdannelsen i frontfagene og offentlig sektor følger i Norge det som kalles hovedkursen for lønnsdannelsen, som er utledet av Aukrust-modellen og aktualisert senest i forbindelse med Arntsen-utvalget i 1999. Hovedkursen går ut på at rammene for lønnsveksten bør settes i de mest konkurranseutsatte områdene, fordi her disiplineres lønnsveksten av verdensmarkedet. Historisk er det enten et samordnet LO-NHO-oppgjør eller frontfag som i Norge har etablert rammer for lønnsveksten, som så er forsøkt ført videre i øvrig privat sektor og i offentlig sektor. Her skal særlig offentlig sektor belyses.

Hovedkursen i seg selv sier ingenting om lønns- og inntektsfordelingen, men tar utgangspunkt i en gitt fordeling som så reproduseres ved hjelp av økonomiske rammer satt i de mest konkurranseutsatte næringer. I offentlig sektor har det alltid vært en viss misnøye med hovedkursen, og misnøyen er blitt sterkere på 1990-tallet – uttrykt blant annet ved en rekke streiker i regi av forbund og hovedsammenslutninger som organiserer arbeidstakergrupper med høyere utdanning. Misnøyen kan i utgangspunktet tolkes i to forskjellige retninger, enten som en opposisjon mot selve prinsippet om hovedkursen , altså mot at det gis en ramme, eller mot måten rammen er blitt etablert og fordelt på. Noen strid i retning av at offentlig sektor over tid bør ha høyere rammer enn de mest konkurranseutsatte næringene, har vi imidlertid ikke hatt i Norge. Derfor bør opposisjonen i offentlig sektor først og fremst tolkes som en opposisjon mot måten rammen etableres og fordeles på. Opposisjonen har økt på 1990-tallet, blant annet fordi lønnsspredningen i offentlig sektor har blitt mindre. Avkastningen av utdanning er dermed redusert, og forskjellene til lønnsnivået for tilsvarende yrker i privat sektor har økt.

I Danmark og Sverige har lønnsdannelsen i offentlig sektor gjennomgått store endringer siden midten av 1980-tallet. I Sverige inntraff det man kan kalle slaget om lønnsspredningen i offentlig sektor så tidlig som på midten av 1980-tallet. Utviklingen siden har gått i retning av et stadig mer fragmentert forhandlingssystem hvor organisasjonene forhandler på forskjellige tidspunkter. I tillegg er lønnsdannelsen sterkt desentralisert.7

I Danmark kom også tilsvarende oppbruddstendenser til syne på midten av 1980-tallet. Men der har senere endringer vært drevet frem med en bred og langsiktig tilslutning fra alle legitime parter. Den solidariske lønnspolitikk i betydningen lønnsutjevning har som konsekvens fått trangere kår i offentlig sektor. I stedet har organisasjonene i dansk LO prioritert andre tema som stillingstrygghet, etterutdanning og pensjonsspørsmål. Lønnsdannelsen er videre under sterk endring i Danmark, ved at en stadig større del av de økonomiske rammene fordeles lokalt.8

Et vesentlig problem med lønnsdannelsen i offentlig sektor i Norge i dag er at bestrebelsene på å komme frem til hovedtariffavtaler i statlig og kommunal sektor ikke reflekteres tilstrekkelig i reguleringene av selve forhandlingsforløpet. Det er fire hoved- eller forhandlingssammenslutninger i hver sektor som skal komme frem til mest mulig likelydende hovedtariffavtaler innen hver sektor, uten at det ligger noen krav til samordning mellom hovedsammenslutningene under forhandlingsforløpet. Samordningen sprekker nokså ofte, fordi noen aktører ikke får ivaretatt sine grunnleggende behov. På 1990-tallet har dette særlig dreid seg om AF-forbund (hvorav en del nå er med i Akademikerne) eller AF som hovedsammenslutning. De streikene som er iverksatt har stort sett blitt møtt med tvungen lønnsnemnd, og Rikslønnsnemnda har vært varsomme med å gjøre endringer i forhold til arbeidsgivernes tilbud. I en del tilfeller må en også kunne si at behandling i Rikslønnsnemnda har vært et mål for de streikende organisasjonene. Arbeidskonflikten har derfor vært lagt opp for å provosere frem et inngrep fra myndighetene.

En av årsakene til at de aller fleste streikene i offentlig sektor ikke har lykkes, er at arbeidstakerorganisasjonene stort sett har vært lojale mot forhandlingssystemet og håpet på at arbeidsgiverne og de andre organisasjonene vil gi innrømmelser over tid. AF-streikene i 1995 og i 1998 representerte slik sett en kamp innenfor hovedkursen for å motvirke sammenpressingen av lønnsspredningen.

Nå kan dette imidlertid endres. Med etableringen av Akademikerne og en eventuell sammenslåing av AF og YS vil interessemotsetningene mellom hovedorganisasjonene kunne tre klarere frem, og hvis organisasjonene klarer å målrette aksjoner slik at det er svakere grunnlag for å gripe inn med tvungen lønnsnemnd, kan arbeidsgiversiden i offentlig sektor bli langt mer presset til å gi innrømmelser under konflikt. Det kan i sin tur åpne for nye forhandlinger for de organisasjoner som er blitt enige med arbeidsgiverne, og resultere i en totalt sett høyere lønnsvekst i offentlig sektor enn i privat, noe som igjen kan innvirke på moderasjonsvilligheten og samholdet på arbeidstakersiden i privat sektor.

Denne faren for lønn-lønn-spiraler har altså stort sett vært unngått i Norge, men endrede organisasjonsforhold og forhandlingsstrategier kan føre til en utvikling hvor striden om fordelingen av rammen går over til en kamp om å sprenge rammen. Løsningen i Norge er ikke nødvendigvis å desentralisere lønnsdannelsen slik man i større grad har gjort både i Sverige og Danmark, hovedpoenget er at arbeidsgivernes bestrebelser på å oppnå felles hovedtariffavtaler internt i statlig og kommunal sektor i Norge ikke understøttes tilstrekkelig av forhandlingsordningen. I statlig sektor i Danmark er det samordning på tvers av hovedsammenslutningene slik at hver og en har vetorett overfor en felles løsning. I statlig og kommunal sektor i Sverige gikk hovedtariffavtalene i oppløsning allerede på 1980-tallet.

Et ytterligere problem er knyttet til måten rammen for lønnsvekst i praksis etableres på. Blant arbeidere i industrien har lavtlønnssatsinger kombinert med lokale forhandlinger medført en stabilitet i lønnsforskjeller over tid (LO-NHO 1992, Eriksen og Lommerud 1992). Årslønnsvekst for hovedgrupper i privat sektor er også nokså lik, i perioden 1980–1989 varierte den mellom 7,5 og 9,0 prosent per år i gjennomsnitt (NOU 1991:21, side 9). På 1990-tallet viser sammenligninger av årslønnsvekst for ulike grupper at det fremdeles er klare likheter, men som på 1980-tallet har blant annet funksjonærene i privat sektor systematisk en noe høyere årslønnsvekst enn arbeidere (jf tabell 1.5).

Prinsippene for lønnsstatistikken i de ulike områdene er noe forskjellig, og kan ha betydning for sammenligningen. Lønnsstatistikk gjengitt i Høgsnes (1999:128) viser en mer parallell utvikling mellom industriarbeidere og enkelte større grupper av funksjonærer i NHO-bedrifter på 1990-tallet. Denne forskjellene kan blant annet ha sammenheng med at årslønnsveksten for industrifunksjonærene samlet inkluderer effekten av mobilitet mellom ulike funksjonærgrupper. Hvis det likevel er riktig at funksjonærlønningene i de konkurranseutsatte deler av industrien har høyere vekst over tid enn arbeiderlønningene, kan det skape problemer for lønnsdannelsen i offentlig sektor fordi lønnsveksten for funksjonærene ikke er kjent ved forhandlingstidspunktet. Dermed oppfattes frontfagene som mindre normative, og hovedkursen mangler et viktig styringsredskap.

Misnøyen i offentlig sektor trenger altså ikke tolkes som opposisjon mot hovedkursen som prinsipp, men kan med fordel tolkes som misnøye med etablering av rammen og fordeling av den internt i offentlig sektor. Misnøyen reflekterer svakheter ved forhandlingsordningen, men har så langt ikke resultert i åpent opprør. Hvis hovedkursen fortsatt skal være et mål for lønnsdannelsen i Norge, ligger utfordringen i å gjennomføre endringer før samholdet både internt i offentlig sektor og mellom offentlig og privat sektor trues.

1.7 Smidig forhandlingssystem og Arbeidsrettsrådets forslag

I etterkant av 1998-oppgjøret ble det tatt til orde for at oppgjøret viste nødvendigheten av å gjennomføre Arbeidsrettsrådets forslag om prinsipper for en ny arbeidstvistlov (NOU 1996:14). Arbeidsrettsrådet legger til grunn den samme inntektspolitiske forståelsen som i hovedsak har preget norske lønnsoppgjør i etterkrigstiden. Et viktig motiv for rådet var å regulere forholdet mellom konkurrerende arbeidstakerorganisasjoner. Videre var rådet opptatt av at bruken av tvungen lønnsnemnd i Norge møter kritikk fra folkerettslige organer, og rådet ønsket at lønnsnemndbruken reduseres til ekstraordinære tilfeller og i alle fall holdes innenfor rammen av ILOs konvensjoner. For å oppnå dette, foreslo rådet endringer i arbeidstvistloven som blant annet går ut på å:

• Styrke hovedorganisasjonenes plass i lønnsoppgjørene

• Gjøre hovedorganisasjonenes tariffavtaler ufravikelige for frittstående forbund

• Sentralisere forhandlingsstrukturen i den kommunale sektor slik at avstemninger kan binde hele forhandlingssammenslutningen

• Gi Riksmeglingsmannen rett til å kunne påby avstemninger i frittstående forbund

Det er imidlertid ikke gitt at Arbeidsrettsrådet forslag, hvis de hadde vært gjennomført, ville gjort noen vesentlig forskjell verken for lønnsveksten eller konfliktene i 1998. Dette har bakgrunn i tre forhold. For det første ble lønnskostnadene i 1998-oppgjøret avtalt dels innen verkstedindustrien og dels innen varehandelen, senere forsterket av hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne i offentlig sektor. Arbeidsrettsrådets forslag ville ikke medført noen endring av det.

For det andre er ikke arbeidsgiversiden berørt av Arbeidsrettsrådets forslag. Det er derfor vanskelig å tenke seg at tendensene til svekkelse av koordineringen på arbeidsgiversiden i privat sektor i 1998 ville sett særlig annerledes ut. For det tredje hadde de fleste streikene i 1998, både i privat og offentlig sektor, sannsynligvis ikke vært unngått selv med Arbeidsrettsrådets forslag. En oversikt over de viktigste streikene er gjengitt i tabell 1.6.

De fleste streikene var sanksjonert av hovedorganisasjonene. Det gjelder alle streiker i regi av LO-forbund og AF-streikene i staten og KS-området. Av de som ikke var sanksjonert av hovedorganisasjonene, kunne noen blitt mer omfattende hvis Arbeidsrettsrådets forslag hadde vært gjennomført. Det gjelder kommunal sektor, hvor to YS-forbund kunne veltet hele forhandlingssammenslutningen YS-Kommune ut i konflikt hvis det hadde vært samlet avstemning. Av de få streikene som var i regi av frittstående forbund, ville flygerstreikene ikke blitt forhindret av et styrket ufravikelighetsprinsipp fordi ingen av hovedorganisasjonene har tariffavtaler innenfor dette området.

De områder hvor Arbeidsrettsrådet mente at konkurrerende organisasjoner har ført til hyppige streiker – oljesektoren, privat busstransport og flytrafikk – var lite fremtredende i 1998. Innen busstransport streiket LO- og YS-forbund sammen, det var derfor ikke snakk om noen utbryterstreik slik tilfellet ofte har vært tidligere. Innen olje var det ingen konflikter. 9 Etter OFS sin inntreden i YS vil ikke en forsterkning av ufravikelighetsprinsippet, slik Arbeidsrettsrådet foreslår, nødvendigvis forhindre konflikter siden ufravikelighet ikke skal gjelde mellom hovedorganisasjoner. 10 De andre streikene relatert til flytrafikk (8, 12) kunne kanskje vært forhindret av et sterkere ufravikelighetsprinsipp, men synes ikke omfattende nok til å kunne begrunne en lovendring.

Som konklusjon må en kunne si at 1998-oppgjøret sannsynligvis ikke ville forløpt særlig annerledes selv om Arbeidsrettsrådets forslag hadde vært gjennomført. I noen grad representerer rådets forslag løsninger på problemer som i 1998-oppgjøret var mindre bekymringsfulle, så som streiker blant frittstående forbund. En mer langsiktig funksjon av Arbeidsrettsrådets forslag kunne likevel vært å svekke grunnlaget for etablering av flere frittstående forbund.

Arbeidsrettsrådet argumenterer for at bruken av at tvungen lønnsnemnd undergraver ansvarsfølelsen ved forhandlingene, fordi partene kan regne med at det blir grepet inn. Det alvoret som bruk av streik medfører blir derfor svekket. For Arbeidsrettsrådet er dette et ytterligere argument for å minske omfanget av tvungen lønnsnemnd. Diagnosen sammenfaller med mye forhandlingsteori, som blant annet påpeker at konfliktløsende ordninger som megling og voldgift kan ha «selvrekrutterende» effekter ved at tilgjengeligheten i seg selv skaper etterspørsel (Anderson 1981, Kochan og Katz 1988:280f). Den foreslåtte løsningen kan likevel representere en for sterk selvbinding.

Lønnsforhandlinger finner sted mellom organisasjoner som representerer vesentlige medlemsmasser. I Norge finnes det en sterk direktedemokratisk tradisjon spesielt på arbeidstakersiden, i form av at forhandlingskrav drøftes bredt i organisasjonene og ved at skjebnen til forhandlings- og meglingsforslag avgjøres ved uravstemning i hovedoppgjør. Denne direktedemokratiske tradisjonen bryter med arbeidstvistlovens regler om at organisasjonenes representanter skal møte med uinnskrenkede fullmakter under megling (§34), men ble likevel akseptert allerede i mellomkrigstiden og tradisjonen er i dag sterkt rotfestet. 11

Uravstemningene har i hele etterkrigstiden vært et av de største usikkerhetsmomentene i lønnsoppgjørene. I en rekke tidligere tilfeller hvor partene i privat sektor har vært usikre på om de ville få aksept fra medlemmene for et meglingsforslag, har både LO og arbeidsgiverne styrt mot konflikt i trygg forvissning om at myndighetene til slutt ville gripe inn med tvungen lønnsnemnd. Denne taktikken har spilt en viktig rolle når én eller begge parter har ønsket å «redde ansikt», når man har fryktet at LO-medlemmer ville stemme ned meglerens forslag, eller når slik nedstemming allerede har skjedd. Disse ingrediensene karakteriserte de samordnede forhandlingene mellom LO og N.A.F. i 1951, 1958, 1964, 1966, 1978 og 1981.

I lønnsforhandlingene på 1990-tallet har tvungen lønnsnemnd vært svært lite aktuelt i forhandlingene mellom LO og NHO. Partsforholdet har vært meget stabilt, og organisasjonene har vært opptatt av å få til løsninger gjennom forhandlinger og megling. Dette ble også bekreftet under lønnsoppgjøret i 2000. Derimot synes andre organisasjoner å ha overtatt tradisjonen med å la Rikslønnsnemnda løse vanskelige oppgjør. En rekke av konfliktene i offentlig sektor på 1980- og 90-tallet har forløpt slik at det er igangsatt punktstreiker som så varsles opptrappet etter en uke eller så, deretter har myndighetene grepet inn med tvungen lønnsnemnd. Noen organisasjoner har planlagt et slikt forløp på forhånd, andre ønsker ikke å avslutte streiken uten resultater. I begge tilfeller får man anledning til å legge skylden på myndighetene for at streiken stoppet og på Rikslønnsnemnda for at det ikke ble bedre resultat.

Som følge av slik praksis kan man ikke si at Norge utmerker seg med spesielt få streiker i tilknytning til lønnsoppgjørene. Det som snarere er tilfellet, er at streikene i stor grad er virkningsløse på kort sikt. 12 Alle streikene i det statlige tariffområdet de siste tiårene, og de fleste streikene i det kommunale tariffområdet i samme periode, har fått sin løsning i Rikslønnsnemnda.

Når det gjelder tariffstridige streiker, er det svært få av dem i Norge – godt under ti i året. Man skal ikke lenger enn til nabolandene for å finne et volum på tariffstridige streiker på godt over 100 i året, i Danmark ligger det stabilt på over 1000 i året. I figur 1.2 er den offisielle statistikken over antall streiker i perioden 1948–1998 gjengitt for Norge, Sverige og Danmark. Inntil 1996 underdriver figuren for Danmark sin del, fordi streiker som resulterte i mindre enn 100 tapte arbeidsdager ikke ble inkludert i statistikken. Tall fra Dansk Arbejdsgiverforening indikerer imidlertid at antallet korte, tariffstridige streiker har holdt seg konstant på rundt 1000 i flere tiår.

En kraftig vekst i antall tariffstridige streiker i Sverige og Danmark på begynnelsen av 1970-tallet kom i form av proteststreiker mot sentraliserte lønnsoppgjør. Misnøyen fikk altså i større grad et lokalt utløp der. Et spørsmål er derfor om man i Norge klarer å ventilere misnøye både blant organisasjoner og blant deres medlemmer gjennom streiker i lønnsoppgjørene, streiker som sjelden gir resultater i form av endrede lønns- og arbeidsvilkår. Det er også overraskende at det ikke forekommer flere tariffstridige streiker mot lønnsnemndinngrep og mot lønnsnemndkjennelser i Norge. Helheten i Arbeidsrettsrådets forslag, og kanskje spesielt den sterke begrensningen av tvungen lønnsnemnd, kan i så fall føre til at slike fleksible trekk ved norske lønnsoppgjør svekkes, og at misnøyen i stedet fører til en forsterket spenning mellom det sentrale og det lokale nivået i form av tariffstridige streiker.

Kilde: Nasjonale statistiske årbøker, ILO Yearbook of labour statistics.

Et siste forslag til endring av forhandlingsreglene, som til nå bare er fremmet muntlig, er å tillate at resultatløse lønnsforhandlinger ender direkte i arbeidskamp, og at partene kalles til megling først etter at konflikten har vart et visst antall dager. Dette forslaget bryter fundamentalt med en meget sterk tradisjon for megling i Norge. Samtidig er det motivert ut fra et ønske om større realisme i forhandlingene. Forslaget kan også være egnet til å dempe det som er kalt den selvrekrutterende effekten av tvungen lønnsnemnd, fordi organisasjonene kanskje må gjennom to streiker – en før og en etter megling – før myndighetene eventuelt griper inn. Dermed kan megling i større grad enn nå bli et sluttpunkt, og kostnadene ved å komme dit kan føre til at rene forhandlingsløsninger blir mer vanlige.

En tidlig streik kan også tenkes å ventilere misnøye i medlemsmassen, og gi tilstrekkelige signaler til at man kanskje får bedre uttelling ved neste korsvei hvis det igjen dreier seg om fordeling innen en gitt ramme slik tilfellet i stor grad er i offentlig sektor. Forslaget synes likevel mest basert på erfaringene fra de sentraliserte forhandlingene mellom LO og NHO, hvor ikke bare forhandlerne har betydelig autoritet, men hvor også behovet for den mer tekniske meglingsassistansen er mindre – i alle fall slik det har vært på 1990-tallet. Svakere forhandlere, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, kan dermed oppleve større problemer med å velge mellom et forhandlingsresultat eller arbeidskamp uten å ha en megler å kunne dele noe av skylden med. I LO-NHO-området skal man heller ikke spesielt langt tilbake i tiden for å finne at mangel på fortrolighet mellom partene gjorde behovet for meglingsbistand betydelig større enn i dag. Videre finnes det store forhandlingsområder hvor partene i større grad enn LO og NHO har klart seg uten megling. Partene i varehandelen (HK/LO og HSH) har i flertallet av oppgjør på 1980- og 90-tallet blitt enige forhandlingsveien, partene i offentlig sektor har også ved flere anledninger klart seg uten megling.

Forslaget om «streik før megling» løser ikke problemene med konkurrerende organisasjoner og tariffavtaler. Der vil det fremdeles være slik at de parter som allerede har blitt enige, viser en sterk motvilje mot at etternølere skal kunne oppnå noe annet gjennom arbeidskamp og påfølgende megling. Samme problem kan også oppstå i offentlig sektor: Hvis majoriteten av organisasjonene er blitt enige, vil en utbryterstreik på samme måte som nå ha små sjanser for å lykkes. Meglerens muligheter vil derfor være like innskrenket som nå, hvis man ikke gir opp målet om at hovedtariffavtalene innenfor henholdsvis stat og kommune skal være like.

1.8 Avslutning

Institusjoner og regler knyttet til lønnsforhandlinger endres vanligvis tregt. Diskusjonene på siste del av 1990-tallet er de første på flere tiår som antyder en vilje til å tenke nytt på flere områder. Diskusjonene finner sted i en periode hvor samordning av lønnsoppgjørene får støtte, og hvor en aktiv inntektspolitikk kan få oppslutning fra alle hovedorganisasjonene i Norge.

Det er i dette notatet formulert merknader til trekk ved forhandlingsstrukturen og partsorganiseringen som kan svekke en fremtidig samordning, og noen av endringsforslagene som har vært fremmet er kommentert. Et hovedpoeng er ellers å fremme ordninger som gjør det mulig for organisasjonene å ventilere misnøye.

Referanser

Andersen, Søren Kai et al (1999): «Denmark. Negotiating the restructuring of public service employment relations», i Bach et al (red.): Public Service Employment Relations in Europe. London: Routledge.

Anderson, John C. (1981): «The Impact of Arbitration: A Methodological Assessment», i Industrial Relations, vol 20, no 2.

Bregn, Kirsten (1998): « A silent Revolution in Denmark"s Public Sector Pay System», i NORD 1998:12, Global Redefining of Working Life. København: Nordisk Ministerråd.

Elvander, Nils (1988): Den svenska modellen. Löneförhandlingar och inkomstpolitik 1982–1986. Stockholm: Publica.

Elvander, Nils (1996): 1995 års avtalsrörelse: Bakgrund, förlopp, erfarenheter. Solna: Arbetslivsinstitutet.

Eriksen, John og Kjell Erik Lommerud (1992): «Er lønnsforskjellene i Norge for små? Noen fakta og noen teoretiske betraktninger», i NOU 1992:26, En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene .

Evju, Stein (1982): Organisasjonsfrihet, tariffavtaler og streik. Oslo: Universitetsforlaget.

Grytli, Tori og Torgeir Aarvaag Stokke (1998): Norges største tariffavtaler: Omfang, lønnsdannelse og arbeidstidsordninger. Oslo: Fafo.

Hernes, Gudmund (1991): «The Dilemmas of Social Democracies» i Acta Sociologica, vol 34, no 4.

Høgsnes, Geir (1999): Krone for krone. Lønnsforhandlinger og -fordelinger. Oslo: Gyldendal.

Iversen, Thorben (1996): «Power, Flexibility and the Breakdown of Centralised Wage Bargaining. Denmark and Sweden in Comparative Perspective», i Comparative Politics, vol 28, no 4.

Kjellberg, Anders (1998): «Sweden: Restoring the model?», i Ferner og Hyman (red.): Changing industrial relations in Europe. Oxford: Blackwell.

Kochan, Thomas og Harry C. Katz (1988): Collective Bargaining and Industrial Relations. Homewood: Irwin.

LO-NHO (1992): Utredning av visse tariffspørsmål mellom LO og NHO . Oslo: NHO.

Mastekaasa, Arne (1993): «Union-Nonunion Wage Differentials: Individual Level and Organizational Level Effects», i European Sociological Review, vol 9, no 2.

Nergaard, Kristine (1999): Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning målt ved AKU 2. kvartal 1998. Oslo: Fafo.

NOU 1991:21: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1990 .

NOU 1996:14: Prinsipper for ny arbeidstvistlov .

NOU 1999:12: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1999 .

NOU 1999:14: Forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 .

OECD (1997): «Economic performance and the structure of collective bargaining», i OECD Employment outlook. Paris: OECD.

Pedersen, Dorthe (1993): Offentlig løn. København: Samfundslitteratur.

Pedersen, P.J. et al (1990): «Wage Differentials between the Public and Private Sectors», i Journal of Public Economics, vol 41.

Scheuer, Steen (1993): «Leaders and Laggards: Who Goes First in Bargaining Rounds?» i Boje og Olsson Hort (red.): Scandinavia in a New Europe. Oslo: Scandinavian University Press.

Sjölund, Maivor (1996): «Lönepolitik och institutionell orden – Sverige», i Lægreid og Pedersen (red.): Integration og decentralisering. København: Jurist- og Økonomforbundets forlag.

Stokke, Torgeir Aarvaag (1996): NHO: Medlemmer, organisasjonsgrader og tariffavtaler. Oslo: Fafo.

Stokke, Torgeir Aarvaag (1998a): «Hva vet vi om tariffavtaledekningen i Norge?» i Søkelys på arbeidsmarkedet, vol 15, no 2.

Stokke, Torgeir Aarvaag (1998b): Lønnsforhandlinger og konfliktløsning. Norge i et skandinavisk perspektiv. Oslo: Fafo.

Stokke, Torgeir Aarvaag (1999): «Norske streiker – typer og omfang.» Sosiologisk tidsskrift, vol 7, no 1.

Stokke, Torgeir Aarvaag (2000): Organisasjonsgrader i norsk arbeidsliv 1945–1998. Oslo: Fafo.

Thorkildsen, Tarjei (1996): «Notat til Arbeidsrettsrådet om enkelte spørsmål vedrørende organisasjonsmønsteret i norsk arbeidsliv, tariffavtalesystemet, tariffavtalers ufravikelighet og fredsplikt», vedlegg til NOU 1996:14.

Traxler, Franz (1996): «Collective Barganing and Industrial Change: A Case of Disorganization?», i European Sociological Review, vol 12, no 3.

Traxler, Franz (1999): «Employers and Employer Organisations: The Case of Governability», i Industrial Relations Journal, vol 30, no 4.