Del 4
Utvalgets strategi

10 Hovedpunkter i strategiene fra OECD, EU og Sysselsettingsutvalget av 1992

10.1 Innledning

Behovet for en bredt anlagt og samlet strategi for økt verdiskaping og høy sysselsetting har blitt tillagt stor vekt både av Sysselsettingsutvalget av 1992, OECD i sitt arbeid med sysselsettingsstudien, og i EUs felles sysselsettingspolitikk. Utvalget har ikke behandlet og tatt stilling til disse strategiene, men presenterer likevel hovedlinjene i dem da de danner et bakteppe for utvalgets forslag i kapitlene 11–13.

Sysselsettingsutvalget pekte på nødvendigheten av å gjennomføre gjensidig forsterkende politikkendringer. Utvalget lanserte Solidaritetsalternativet som en samlet strategi for å redusere arbeidsledigheten i Norge i løpet av 1990-årene, og som samtidig skulle ta hensyn til offentlig sektors finansielle balanser. Sentralt i Solidaritetsalternativet var hvordan en gjennom et inntektspolitisk samarbeid skulle kunne bedre konkurranseevnen overfor utlandet. Dette ville kunne øke eksporten, minske importen og dermed øke sysselsettingen. Samtidig ville lavere lønnsvekst gi et større handlerom for finanspolitiske tiltak for å redusere arbeidsledigheten. Videre lanserte utvalget flere strukturpolitiske tiltak for å bedre økonomiens virkemåte. Utformingen av den økonomiske politikken og det inntektspolitiske samarbeidet gjennom 1990-tallet har i stor grad bygd på utvalgets tilrådinger. Avsnitt 10.2 tar for seg de viktigste tilrådingene fra Sysselsettingsutvalget og oppfølgingen av dem.

På 1990-tallet ble det nedlagt et betydelig arbeid i OECD for å identifisere årsakene til den høye ledigheten i OECD-området og virkemidlene som kunne redusere den. Resultatene av dette arbeidet ble først lagt fram i OECDs sysselsettingsstudie i 1994. Studien anviste en bredt anlagt strategi for å forbedre OECD-landenes evne til strukturelle tilpasninger ved å øke evnen til omstilling og nyskaping. Et sentralt moment i OECDs sysselsettingsstrategi har vært nødvendigheten av å gjennomføre politikkendringer over en bred front. OECD legger vekt på nødvendigheten av en sunn makroøkonomisk politikk, men hovedvekten legges likevel på strukturpolitiske tiltak. OECD har anslått at den overveiende delen av den europeiske ledigheten skyldes strukturelle problemer og ikke er konjunkturelt bestemt. OECD la i 1999 frem status for arbeidet med sysselsettingsstudien og gjennomføringen av den, og argumenterte for at landene som har gjennomført bredt anlagte reformer i tråd med OECDs anbefalinger, gjennomgående har lyktes bedre enn land som ikke har gjort dette. Avsnitt 10.3 oppsummerer OECDs arbeid.

I EU har man de siste årene arbeidet med sikte på å etablere en helhetlig strategi for å redusere ledigheten og bidra til nyskaping og vekst i EU-landene. EUs strategi er under kontinuerlig utvikling. På toppmøtet i Lisboa i mars 2000 ble det ytterligere understreket nødvendigheten av god koordinering mellom ulike politikkområder for at tiltakene på de forskjellige områdene skal støtte opp under hverandre. Avsnitt 10.4 tar for seg EUs sysselsettingspolitikk.

For å oppnå en vellykket økonomisk utvikling er det ikke tilstrekkelig å lykkes på ett eller noen få politikkområder. Det krever at det føres en god politikk på de fleste områder. Dessuten må ulike politikktiltak ses i sammenheng for å få gjennomført endringer som styrker verdiskapingen og sysselsettingen. Dette har bl.a. bakgrunn i følgende:

• Ulike grupper i samfunnet har ulike interesser. Ved koordinerte løsninger kan en ofte oppnå resultater som alle er tjent med, sammenliknet med løsninger hvor det ikke er noen form for samarbeid. Et eksempel på dette er lønnsoppgjørene. Alle vil at ens egen gruppe skal komme best mulig ut, men fellesskapet kan være tjent med at det finner sted en koordinering og et samarbeid som bidrar til at totalresultatet holdes innen ansvarlige rammer. Et annet eksempel gjelder muligheten til å få gjennomført strukturtiltak eller omstillinger som kan redusere arbeidsledigheten og øke verdiskapingen. Dersom tiltakene fremmes isolert, vil de ofte kunne bli stoppet av sterke enkeltgrupper som blir rammet særlig hardt. Dersom tiltakene fremmes samlet, kan de ha større mulighet for å bli akseptert, fordi grupper som taper på enkelte tiltak likevel kan være tjent med tiltakene samlet sett.

• Elementene i strategien kan virke gjensidig forsterkende på hverandre. Et eksempel på dette var Sysselsettingsutvalgets forslag under lavkonjunkturen på begynnelsen av 1990-tallet om at partene i lønnsforhandlingene skulle sikte mot en lønnsvekst som var lavere enn hos våre handelspartnere, og at myndighetene skulle benytte den handlefriheten som da oppstod til å stimulere den økonomiske aktiviteten slik at arbeidsledigheten kunne reduseres.

• Det er nødvendig at målsettingene innen de ulike politikkområdene samsvarer både med hverandre og med hovedmålet om høy verdiskaping og full sysselsetting. Tilsvarende er det avgjørende at virkemidlene trekker i samme retning. F.eks. er en av forutsetningene for de forholdsvis små lønnsforskjellene i Norge sammenliknet med andre land, at vi har et høyt utdanningsnivå og et godt utdanningssystem som i hovedsak fanger opp hele ungdomskullet.

• Manglende tiltak eller oppfølging innen et politikkområde kan undergrave mulighetene for å oppnå gode resultater innenfor andre politikkområder. Et eksempel er at dersom arbeidsmarkedspolitikken mislykkes, slik at arbeidsmarkedet er preget av betydelig mistilpasning, vil det ikke være mulig å oppnå lav ledighet selv om den makroøkonomiske politikken er gjennomført på en god måte.

10.2 Sysselsettingsutvalgets tilrådinger

I 1992 var norsk økonomi inne i det kraftigste konjunkturtilbakeslaget i etterkrigstiden, og arbeidsledigheten var mer enn fordoblet i løpet av relativt kort tid. Da Sysselsettingsutvalget startet sitt arbeid i 4. kvartal 1991, var antall arbeidssøkere uten arbeidsinntekt kommet opp i 5,3 pst. av arbeidsstyrken 1 . Den sterke lønnsveksten på midten av 1980-tallet hadde dessuten ført til at lønnsnivået for norske industriarbeidere var blitt mer enn 20 pst. høyere enn hos våre handelspartnere. På denne bakgrunnen ble det etablert en felles forståelse blant partene i arbeidslivet og de politiske partiene om at lønnskostnadene i Norge måtte reduseres i forhold til våre handelspartnere dersom arbeidsledigheten skulle reduseres på varig basis. Utvalget kom også med tilrådinger på andre områder i den økonomiske politikken, som ble ansett for viktige for å realisere målene for utviklingen i arbeidsmarkedet.

I Sysselsettingsutvalgets rapport heter det:

«Et ambisiøst mål for politikken i 1990-årene vil (…) være:

• Den faktiske ledigheten bør snarest mulig reduseres ned mot likevektsledigheten, som på usikkert grunnlag er anslått til i størrelsesorden 3–3 pst. av arbeidsstyrken ved inngangen til 1990-årene. 2

• Likevektsledigheten i Norge bør ikke øke i 1990-årene. Skal målet om full sysselsetting nås bør likevektsledigheten gradvis reduseres, selv om dette er en meget krevende oppgave. Uten sterkere tiltak enn i dag er det fare for at likevektsledigheten vil fortsette å øke.

En konsekvens av slike mål er at vi i Norge må ha en mer ambisiøs politikk enn mange andre industriland i et tiår med økende internasjonal integrasjon og konkurranse ( …)

Hovedelementene i solidaritetsalternativet er:

• Et forpliktende opplegg for lønnsdannelse og inntektspolitisk samarbeid tilpasset 1990-årenes behov, hvor den kostnadsmessige konkurranseevnene (RLPE) forbedres med om lag 10 pst. over femårsperioden 1993–1997 og deretter ikke svekkes. Moderasjonen må gjelde alle. Partene i arbeidslivet, myndighetene og alle andre grupper bør samtidig være med på de andre hovedelementene i et samlet opplegg for økt sysselsetting.

• En vesentlig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen i den private sektor vil på sikt i seg selv styrke produksjonsveksten, etterspørselen etter arbeidskraft og bedre budsjettbalansen. De direkte virkningene på sysselsettingen på kort sikt er moderate, men myndighetenes økonomisk-politiske handlefrihet vil bli styrket.

• En gjennomgang av sammensetningen av de offentlige utgiftene for å redusere overføringene slik at den finanspolitiske handlefriheten ytterligere forbedres, noe som i tilfelle gir rom for tiltak for å styrke sysselsettingen

• Strukturpolitiske tiltak:

  • Gjennomgang av rammebetingelsene for arbeidsmarkedet, kapital-, vare- og tjenestemarkedenes funksjonsmåte med sikte på bl.a. å redusere eller fjerne veksthindrende faktorer.

  • Næringspolitiske tiltak som understøtter behovet for økt verdiskapning og bedre lønnsomhet.

  • Arbeids-, trygde og utdanningspolitiske tiltak som kan bidra til å stanse økningen og helst redusere likevektsledigheten. M.a.o. en forsterkning av arbeids- og utdanningslinjen bl.a. med sikte på å begrense veksten i antall uføretrygdede i 1990-årene.

  • Dersom dette opplegget gjennomføres forutsettes det at den økte økonomiske handlefriheten som dette skaper, blir utnyttet til å styrke sysselsettingen både i den private og offentlige del av økonomien og til å styrke offentlige finanser.

• Midlertidige tiltak som bidrar til å redusere den faktiske ledigheten og hindre en økning i langtidsledigheten i 1993 og 1994.

Utvalgets forslag har et langt og et kort siktemål. Utvalget vil understreke at de utgjør et samlet hele. Det er en forutsetning at alle parter bidrar. Om man vil oppnå de tilsiktede og krevende mål, kan man vanskelig velge ut enkelte tiltak og la andre ligge.

De langsiktige tiltakene (…) skal til sammen bidra til en økonomi som på varig basis sikrer høyere sysselsetting og lavere ledighet og som samtidig gir lav prisstigning og en balansert utenriksøkonomi. Samtidig må balansen i statsbudsjettet, (…) innrettes slik at den økonomiske politikken kan opprettholdes og gjennomføres over tid uten at det etter hvert blir behov for reversering eller kraftig innstramming av et slikt opplegg. Utvalget har derfor lagt til grunn at offentlige utgifter skal vokse mindre enn BNP for Fastlands-Norge.»

Hvordan utviklingen i norsk økonomi er blitt på 1990-tallet sammenliknet med anslagene i Solidaritetsalternativet, er beskrevet i avsnitt 3.3.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av de viktigste strukturpolitiske tiltakene Sysselsettingsutvalget fremmet, og hvordan disse er blitt fulgt opp.

Rammevilkår for arbeidsmarkedet og arbeidsmarkedspolitikken

Sysselsettingsutvalget ga en bred gjenomgang av rammevilkårene på arbeidsmarkedet og arbeidsmarkedspolitikken. På mange områder foregikk det annet arbeid parallelt med utvalgets arbeid. På disse områdene nøyde utvalget seg med å drøfte forslag som allerede var fremmet eller komme med mer generelle tilrådinger.

Sysselsettingsutvalget viste bl.a. til Arbeidsmiljølovutvalgets innstilling, NOU 1992: 20, og trakk særlig fram Arbeidsmiljølovutvalgets forslag om å gi partene på den enkelte arbeidsplass større frihet til å avtale arbeidstidsordninger som fraviker de rammer loven er basert på. Angående stillingsvernsbestemmelser la utvalget særlig vekt på hvilken betydning disse kan ha for ungdoms mulighet til å komme seg inn på arbeidsmarkedet og at dette burde tillegges betydelig vekt ved utforming av bestemmelser om:

• «Adgangen for bedriftene til å tilsette på midlertidig basis.

• Retten til å stå i stilling fram til rettskraftig dom er falt dersom arbeidstaker velger å bestride en oppsigelse.

• Lengden av effektiv prøvetid ved nyansettelse.»

Sysselsettingsutvalget anbefalte en 5-års prøveperiode med friere utleie av arbeidskraft da utvalget mente at et bedre fungerende marked for korttidsarbeid kunne bidra til at flere får arbeid. Utvalget foreslo også at det offentlige formidlingsmonopolet skulle mykes opp ved at andre skulle få anledning til å gi supplerende formidlingstilbud. Samtidig understreket utvalget betydningen av en mer effektiv og slagkraftig offentlig arbeidsformidling med høy kvalitet. Behovet for bedre samarbeid mellom bl.a. kommuner, organisasjoner i arbeidslivet, utdanningsinstitusjoner og tiltaksarrangører mv. ble også understreket.

Utvalget fremmet ikke konkrete forslag til endringer i dagpengeordningen da regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 1992 hadde uttalt at den ville foreta en egen gjennomgang av denne ordningen. Utvalget understreket imidlertid at for å fremme sysselsetting og motvirke langtidsledighet bør dagpengene være lavere enn bortfalt inntekt, personer som vegrer seg mot å akseptere tilbud om arbeid eller tiltak skal få avstengt dagpengene og stønadslengden skal være begrenset.

Utvalget støttet en videreføring av arbeidslinjen som hovedstrategi i utformingen av arbeidsmarkedspolitikken ved at aktive tiltak skulle prioriteres framfor utbetaling av passive stønader. Utvalget skisserte også prinsipper for bruk av arbeidsmarkedstiltak, bl.a. at arbeidsmarkedstiltakene skal være av begrenset varighet og ikke fortrenge jobber i det vanlige arbeidsmarkedet. Utvalget pekte også på at tiltakene måtte settes inn relativt tidlig i ledighetsperioden, og eksemplifiserte dette ved at alle ledige skulle få tilbud om tiltak innen 26 ukers ledighet. Ifølge utvalget ville det kreve et høyere tiltaksnivå, og konkret foreslo utvalget å øke tiltaksnivået med 10 000 plasser fra 1992 til 1993. Utvalget anbefalte at de midlertidige tiltakene burde trappes ned når sysselsettingen igjen begynte å stige.

Oppfølging: Sysselsettingsutvalgets forslag om en oppmykning av formidlingsmonopolet ble fulgt opp ved at det fra 1. desember 1993 ble gitt adgang til å gi dispensasjon fra forbudet mot privat formidling der formidling skjedde i samarbeid med den offentlige arbeidsformidlingen og uten fortjeneste. Dette fikk liten praktisk betydning. Forslaget om friere regler om utleie ble ikke fulgt opp. Som en oppfølging av NOU 1998: 15 Arbeidsformidling og arbeidsleie vedtok imidlertid Stortinget i desember 1999 at privat arbeidsformidling og arbeidsutleie skal være tillatt og endringen vil tre i kraft 1. juli 2000. Dagpengeordningen ble endret fra 1. januar 1997, hvor det bl.a. ble innført en absolutt begrensning på tre år for hvor lenge en kan motta dagpenger. Tiltaksnivået økte med 8000 plasser fra 1992 til 1993, og har på resten av 90-tallet blitt trappet ned igjen som en følge av et bedre arbeidsmarked.

Fra trygd til arbeid

Sysselsettingsutvalget skulle også vurdere om:

«det er sider ved trygdesystemet som bør endres for å motvirke utstøtning av grupper av arbeidstakere.»

Utvalget viste til drøftingen i Attføringsmeldingen og støttet hovedlinjen i attføringsarbeidet som ble skissert der med vekt på «arbeidslinjen». Utvalget pekte på at regelverket for trygdesystemet trengte en omfattende revisjon som burde iverksettes snarest mulig og nevnte stikkordsmessig følgende endringer som burde utredes:

• «Skjerpe arbeidsgivers og arbeidstakers ansvar for bedre arbeidsmiljø og helsevern i bedriftene.

• Mer entydige kriterier for hvilke sykdommer som skal gi trygderettigheter, sikrere prosedyrer for å fastslå om tilstanden foreligger og krav om at sykdomstilstanden er den avgjørende årsak til ervervsudyktighet.

• Økte krav til legers trygdemessige attesteringspraksis.

• Gjennomgang av regelsettet slik at det ikke er lønnsomt å oppnå en trygdeytelse framfor å fortsette i ervervsvirksomhet.»

Oppfølging: Tilrådingene på dette feltet har blitt tillagt betydelig vekt ved senere utredninger og ved utformingen av politikken gjennom 1990-tallet. Attføringsmeldingen ble fulgt opp ved at ansvaret for yrkesrettet attføring ble samlet i arbeidsmarkedsetaten fra 1994. Videre har innsatsen for yrkeshemmede blitt trappet opp ved at antall tiltaksplasser har økt fra 26 000 i 1992 til 40 000 i 1998.

Velferdsmeldingen (Stortingsmelding 35 (1994–95)) ga en bred drøfting av trygde- og pensjonssystemet. Velferdsmeldingen fremmet flere forslag som skulle motivere til overgang fra trygd til arbeid, eller til å kombinere trygd og arbeid. Blant annet er grensen for hvor mye uførepensjonister kan tjene uten at trygden blir redusert, økt fra G til 1   G for å stimulere til økt aktivitet for dem som kan arbeide litt. Videre ble støtteordningene for enslige forsørgere lagt om slik at arbeid og utdanning skulle framstå som mer attraktivt. Overgangsstønaden ble redusert i lengde, mens ytelsene ble noe hevet og ekstra tilskudd blir gitt til enslige forsørgere under utdanning. For å motivere eldre til å stå i arbeid, ble avkortingen av pensjon mot arbeidsinntekt for personer som arbeider etter 67 år redusert, slik at samlet pensjon og arbeidsinntekt fra 1. januar 1997 kan overstige tidligere arbeidsinntekt. Samtidig har det funnet sted en endring i reglene for tidligpensjonering (AFP) som gjør det lettere å gå av før ordinær pensjonsalder. På den annen side er reglene i AFP-ordningen utformet med tanke på at det skal være mulig å kombinere arbeid og trygd.

Utdanningspolitikk

Utvalget var bedt om å

«vurdere utdanningspolitikkens betydning for sysselsettingen.»

Hovedsvakheten ved det norske utdanningssystemet fra et sysselsettingssynspunkt var ifølge utvalget mangelen på plasser innen videregående yrkesfaglige kurs i den videregående skole, at for få ungdommer fikk fagopplæring i arbeidslivet og en for svakt utbygd voksenopplæring.

Utvalget anbefalte at antall nye lærekontrakter pr. år snarest skulle øke til 20 000 slik at opplæring med lærlingkontrakt kunne omfatte om lag 1/3 av årskullet.

Ifølge utvalget hadde Norge ingen helhetlig politikk for voksenopplæring , og utvalget mente at følgende krav burde stilles til voksenopplæringen på 1990-tallet:

• « Det må utvikles en helhetlig politikk for etter- og videreutdanning, med klarere ansvarsfordeling og større ressursinnsats.

• Kompetansenivået må heves for voksne som bare har grunnskole eller avbrutt utdanning fra videregående skole.

• Yrkeskompetanse og profesjonell kompetanse i norsk arbeidsliv må raskere oppdateres og fornyes.

• Norsk kompetanse må i større grad bli dokumentert, forstått og anerkjent internasjonalt.

• Innvandrernes kompetanse må bedre dokumenteres og bedre tilpasses norsk arbeidslivskultur og faglige tradisjoner.»

Utvalget foreslo videre at det burde overveies en prøveordning med utdanningsstøtte til voksne . Prøveperioden kunne være 4 år og begrenses til personer over 30 år med minst 5 års yrkeserfaring.

Oppfølging: Det er gjennomført store endringer på alle nivåer av utdanningssystemet gjennom 1990-tallet. Grunnskolen er utvidet med innføring av skole for 6-åringer, og det er innført nye læreplaner (Reform 97). Reform 94 gir lovfestet rett til 3-årig videregående skole, og inneholder et sett av tiltak som har forbedret gjennomstrømningen, styrket fagopplæringen i videregående opplæring og bidratt til at flere oppnår fagbrev. Om lag halvparten av ungdomskullene går nå i yrkesfaglige studieretninger, hvor hovedmodellen er to år i skole og to år i lære. Antall nye lærlingekontrakter har steget fra 9 800 i 1992 til 15 900 i 1998.

Utgangspunktet for oppfølging av tilrådingene innenfor voksenopplæringsfeltet er NOU 1997: 25 Ny kompetanse. Hovedprinsippene er fulgt opp i St.meld.nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen. Meldingen ble behandlet av Stortinget i januar 1999. Sentrale elementer i reformen er:

• Alle voksne som tidligere ikke har fullført slik utdanning gis rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

• Det er satt i gang et prosjekt for å etablere et nasjonalt system for dokumentasjon og anerkjennelse av voksnes realkompetanse rettet inn mot videregående opplæring. I forslag til endring i lov om universiteter og høgskoler er det lagt til grunn at realkompetanse skal innføres som opptaksgrunnlag til universitets- og høyskolestudier. Videre er det foreslått at universitetene og høyskolene kan tilrettelegge avkortede studieløp som tar særlig hensyn til spesielle grupper ut fra utdanning og praksis.

• Arbeidstakere som har vært i arbeidslivet i minst tre år og som har vært tilsatt hos arbeidsgiveren de siste to år, har innenfor visse grenser rett til heltids- eller deltidspermisjon i inntil tre år for å delta i organiserte yrkesrettede utdanningstilbud.

• Utdanningsfinansieringen har blitt bedre tilpasset voksnes situasjon ved at det bl.a. tillates en høyere inntekt før stipendet fra Lånekassen reduseres og ved at det gis skattefritak for fri utdanning i arbeidsforhold.

• For å stimulere utviklingen av opplæringstilbud som utnytter de store mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena, har staten bidratt med budsjettmidler som delfinansiering av et kompetanseutviklingsprogram for utviklingskontrakter og nye opplæringstilbud innenfor etter- og videreutdanning.

Nærings- og konkurransepolitikk

Utvalget drøftet konkurransepolitikkens rolle for å bidra til lav prisstigning og bedre fungerende vare- og tjenestemarkeder. Det la særlig vekt på behovet for et sterkt konkurransetilsyn og at oppfølgingen av konkurransemyndighetenes arbeid med offentlige reguleringer måtte styrkes. Utvalget skulle også se på næringspolitikkens rolle. Det tilrådde at det skulle arbeides videre med spørsmål om hvordan kapitalmarkedet virket, herunder tilgangen på risikovillig kapital til næringslivet. Særlig ble det fokusert på situasjonen for små- og mellomstore bedrifter (SMB) da utvalget så for seg at det var blant disse at privat sysselsetting kunne vokse, samtidig som mange SMB hadde problemer med tilgang på egenkapital.

Oppfølging: En ny konkurranselov trådte i kraft 1. januar 1994 og avløste prisloven fra 1953. Loven utvidet forbudet mot konkurransehindrende adferd i næringslivet. Den fastslår også at det er en oppgave for konkurransemyndighetene å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak. Det er åpnet for økt konkurranse i deler av næringslivet som tidligere var sterkt offentlige regulert, bl.a. i markedene for luftfart, teletjenester og energi. Disse endringene er nærmere omtalt i avsnitt 13.2.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ble etablert med virkning fra 1. januar 1993 og var resultatet av en fusjon av Distriktenes utbyggingsfond (DU), Industrifondet, Småbedriftsfondet og Den norske industribank. Med virkning fra 1. januar 1997 ble Statens fiskarbank integrert i SND og fra 1. januar 2000 Statens landbruksbank. SND er en vesentlig finansieringskilde for små og mellomstore bedrifter. Det er videre etablert flere spesielle ordninger for å lette tilgangen på risikokapital, herunder såkornfondet. Tilgang på risikokapital er nærmere drøftet i avsnitt 13.4.

Offentlig sektor

Utvalget vurderte også hvordan endringer i offentlige budsjetter kunne bidra til å styrke sysselsettingen på kort og lang sikt. Utvalget pekte på at et nødvendig element i et samlet opplegg for økt sysselsetting i 1990-årene er at overføringer til næringsliv og husholdninger begrenses og erstattes med tiltak som gir gunstigere virkning på sysselsettingen. Det ble foreslått at overføringene i 1994-budsjettet skulle reduseres med 5 mrd. kroner, og at et eget utvalg skulle konkretisere en slik reduksjon i overføringene.

Oppfølging: I NOU 1993: 11 Mindre til overføringer – mer til sysselsetting , ble det foretatt en gjennomgang av hvordan forslaget om å kutte 5 mrd. kroner i overføringene kunne gjennomføres. Utvalgets medlemmer fremmet ulike forslag til kutt i overføringene som til sammen beløp seg til om lag 5 mrd. kroner. Jordbruksoverføringene var den største enkeltposten blant kutteforslagene. Overføringsutvalgets innstilling ble gitt en bred omtale i revidert nasjonalbudsjett 1993 og i nasjonalbudsjettet for 1994 ble det fremmet konkrete forslag til innstramminger i overføringene på 3 mrd. kroner. Tall for 1990-tallet viser at statlige overføringer til private, eksklusiv dagpenger, hadde en gjennomsnittlig årlig realvekst på 1,6 pst. Tilsvarende tall for veksten i de øvrige statlige utgifter, eksklusiv utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, var til sammenlikning på 1,2 pst. 1995 var det eneste året på 1990-tallet med realnedgang i overføringene til private, eksklusiv dagpenger. Statlige subsidier er den eneste overføringsposten som har vist nedgang på 1990-tallet, med en gjennomsnittlig årlig realreduksjon på 4,3 pst. I tallet for subsidier inngår bl.a. mye av næringsstøtten. For nærmere omtale av utviklingen i næringsstøtten, se avsnitt 13.2.5. Pensjonsstønadene utgjør den største overføringsposten til private og hadde en gjennomsnittlig årlig realvekst på 2,2 pst. på 1990-tallet.

10.3 OECDs sysselsettingsstudie

Ministerrådet i OECD vedtok under det norske formannskapet våren 1992 å iverksette en toårig sysselsettingsstudie. Bakgrunnen for det norske initiativet var massearbeidsledigheten i OECD-området, erfaringene fra den kraftige nedgangs-konjunkturen i Norge på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet, og arbeidet i sysselsettingsutvalget som ble oppnevnt høsten 1991. Ministerrådet i OECD besluttet å forsterke innsatsen for igjen å oppnå balansert vekst, og inviterte generalsekretæren til å sette i gang en omfattende og helhetlig utredningsinnsats for å identifisere årsakene til den høye ledigheten og virkemidlene for å redusere den.

Med utgangspunkt i ministerrådets mandat gjennomgikk OECDs sekretariat relevant litteratur og erfaringsmateriale og gjennomførte omfattende utredninger. Resultatene av dette arbeidet ble presentert i sysselsettingsstudien, «Fakta, analyser, strategi», som ble behandlet på ministerrådsmøtet våren 1994. I sysselsettingsstudien ga OECD analyser av årsakene til arbeidsledighet og sine tilrådinger for hvordan arbeidsledigheten kunne reduseres, og sysselsettingen og verdiskapingen økes. Studien anviser en strategi for å forbedre OECD-landenes evne til strukturelle tilpasninger ved å øke evnen til omstilling og nyskaping.

OECD foretar årlige gjennomganger av medlemslandenes økonomiske situasjon. I disse studiene har det blitt gitt en grundig vurdering av hvordan medlemslandene har fulgt opp anbefalingene i sysselsettingsstudien om å gjennomføre strukturpolitiske tiltak. OECDs anbefalinger til Norge er omtalt i avsnitt 12.2.

10.3.1 Sysselsettingsstudien – anbefalingene

En grunnleggende erkjennelse i sysselsettingsstudien er at høy arbeidsledighet ikke bør møtes med politiske tiltak som reduserer omstillingstakten i økonomien. OECDs tilråding er i stedet at landene bør sikte mot å redusere ledigheten ved å gjenopprette økonomiens evne til å tilpasse seg til endrede rammevilkår, ved å stimulere til kompetanseoppbygging og ved å få til innovasjon. OECD understreker at dette må skje i samsvar med velferdspolitiske målsettinger og spesielle institusjonelle forhold i det enkelte medlemsland. Det er samtidig sentralt at velferdspolitiske målsettinger nås ved politikk som ikke har utilsiktede og uønskede bieffekter. I sysselsettingsstudien pekes det på en tosidig utfordring – en må kritisk gå igjennom hele bredden av politikktiltak som er gjennomført i løpet av de siste 30 årene og identifisere tiltak som har redusert økonomiens evne til omstilling og nyskaping. Deretter må en ta sikte på å fjerne disse uheldige insentivene uten at dette kommer i konflikt med det enkelte samfunns grunnleggende velferdspolitiske målsettinger.

Sysselsettingsstudien tar utgangspunkt i at den fundamentale løsningen på sysselsettingsproblemer er å skape nye jobber. OECD peker på en del grunnleggende karakteristika ved de nye jobbene:

• Nye jobber vil i stor grad komme innen tjenesteytende næringer.

• Ny jobber må i stor grad komme innen privat sektor. Anstrengte offentlige finanser og høyt skattetrykk gjør sterk vekst i offentlig sysselsetting lite aktuelt i de fleste OECD-land.

• Nye jobber, særlig innen industrien, vil være kunnskapsintensive. I en globalisert økonomi kan ikke OECD-landene konkurrere på lønn med lavlønns produsentland. Nyskapingen må komme i innovative bedrifter som utnytter teknologi effektivt.

• Mange nye jobber vil være kjennetegnet av lav produktivitet og lav lønn. Dette kan være uønsket fra en velferdspolitisk synsvinkel, men vil samtidig kunne bidra til å trekke arbeidsledige personer med lave kvalifikasjoner inn i jobb. Det er viktig å gjennomføre politikktiltak som kan minimere denne konflikten.

I sysselsettingsstudien er OECDs strategi for nyskaping og omstilling formulert som en balansert miks av makroøkonomisk politikk og strukturreformer som er summert opp i generelle tilrådinger på ti hovedområder:

1) Makroøkonomisk politikk

Makroøkonomisk politikk har en viktig rolle å spille når det gjelder å redusere arbeidsledighet både på kort og lang sikt. På kort sikt kan makroøkonomisk politikk redusere svingninger i produksjon og sysselsetting over konjunktursyklen, mens den på lengre sikt må sikre sunne statsfinanser og prisstabilitet som et grunnlag for bærekraftig vekst i produksjon og sysselsetting.

2) Utvikling og utbredelse av teknologi

Teknologisk utvikling er hoveddrivkraften som bestemmer vekst i produktivitet, sysselsetting og levestandard på mellomlang og lang sikt. Selv om arbeidskraftbesparende teknisk framgang kan bidra til at enkelte jobber forsvinner på kort sikt, vil høyere produktivitet øke realinntekten og den samlede etterspørselen i økonomien. OECD-landene bør gjennomføre tiltak som bedrer deres evne til å skape og ta i bruk ny teknologi. Dette vil legge grunnlag for nye jobber kjennetegnet av høy produktivitet og høy lønn.

3) Fleksibel arbeidstid

Etter OECDs vurdering vil mer fleksible arbeidstidsordninger, både for korte perioder og over livsløpet, bidra til høyere sysselsetting. Det er blant annet viktig å legge til rette for vekst i omfanget av selvvalgt deltidsarbeid. Myndighetene bør avvikle reguleringer som er til hinder for deltidsarbeid, og tilpasse skatte- og overføringssystemer slik at disse ikke virker diskriminerende overfor arbeidstakere som velger å arbeide deltid.

4) Foretaksomhet

Bredt baserte politikktiltak er nødvendig for å stimulere til nyetableringer i privat sektor. Myndighetene bør avvikle reguleringer som hemmer foretaksomhet og sørge for at næringspolitikken ikke utformes slik at den støtter etablerte og store bedrifter på bekostning av nye og små bedrifter. I tillegg bør offentlige opplysningskampanjer gjennomføres med sikte på å stimulere til foretaksomhet. Myndighetene bør arbeide for å fjerne eventuelle negative assosiasjoner relatert til konkurser og mislykkede etableringer. Programmer som stimulerer foretaksomhet og små bedrifter bør være en integrert del av lokale og regionale utviklingsstrategier.

5) Fleksible lønninger og arbeidskostnader

Landene bør øke fleksibiliteten i lønningene, både i privat og offentlig sektor, slik at lønningene i større grad tilpasses lokale forhold i arbeidsmarkedet og tydeliggjør sammenhengen mellom lønnsnivå og produktivitet. Særlig bør lønnsnivået for unge og personer med lave kvalifikasjoner i større grad tilpasses den enkeltes erfaringsbakgrunn og kvalifikasjonsnivå. Dette kan bidra til at disse gruppene lettere kommer i arbeid. I land hvor mulighetene for å få til større fleksibilitet i lønningene er begrenset, bør myndighetene ta sikte på å redusere arbeidskostnadene utover lønn. Arbeidskostnader utover lønn – arbeidsgiveravgift, trygdeavgift og andre sosiale kostnader – skaper en kile mellom hva arbeidsgivere må betale for å ansette en arbeider og hva arbeidstakeren får utbetalt. Disse kostnadene har i løpet av 1970- og 1980-tallet vokst sterkt, og har etter OECDs vurdering bidratt til at arbeidsledigheten har økt. Tiltak som kan redusere disse kostnadene er endringer i skattesystemet, sosialpolitikken, konkurransepolitikken og lønnsforhandlingssystemet.

6) Endringer i oppsigelsesvernet

Bestemmelser om oppsigelsesvern virker i to motsatte retninger. På den ene siden kan langsiktige relasjoner mellom arbeidsgivere og arbeidstakere stimulere bedriftene til investere i arbeidstakernes kompetanse og utvikling, noe som kan lede til høyere produktivitet og avlønning for de ansatte, og bidra til høyere sysselsetting. På den andre siden kan bedrifter, i frykt for å måtte beholde arbeidstakere de egentlig ønsker å si opp, bli forsiktige med å ansette nye arbeidstakere. Dette kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper på arbeidsmarkedet å komme i arbeid. Utformingen av bestemmelser om oppsigelsesvern må balansere disse to virkningene. Etter OECDs vurdering bør oppsigelsesvernet i mange OECD-land mykes opp. I tillegg bør en i større grad tillate bruk av midlertidige ansettelser.

7) Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Arbeidsmarkedspolitikken bør etter OECDs syn vris fra passive tiltak, som arbeidsledighetstrygd, mot mer aktive arbeidsmarkedstiltak. Utgiftene til arbeidsmarkedspolitikk er fremdeles dominert av passive tiltak i de fleste OECD-land. Det er viktig at aktive tiltak utformes så effektivt som mulig, og at de rettes inn mot spesielle målgrupper eller spesielle arbeidsmarkedsproblemer. Videre må aktive og passive arbeidsmarkedstiltak sees i sammenheng.

8) Bedre arbeidsstyrkens kvalifikasjoner

Å øke den enkelte arbeidstakers kompetanse må være en livslang prosess hvis OECD-økonomiene skal kunne skape kunnskapsbaserte arbeidsplasser med høy lønnsevne. Dette må være en sentral målsetting for utdanningspolitikken, på linje med andre fundamentale sosiale og kulturelle målsettinger. Dette vil kreve en betydelig omlegging av utdanningspolitikken i mange land, og det er særlig tre problemområder som krever oppmerksomhet: kvaliteten på grunnutdanningen, overgangen fra skole til arbeid og investering i yrkesrelatert kompetanse, særlig for de minst kvalifiserte arbeidstakerne.

9) Trygdereformer

Arbeidsledighetstrygd og andre relaterte overføringsordninger ble opprinnelig konstruert for å sikre midlertidig inntektsstøtte til arbeidsledige. Etter hvert som omfanget av langtidsledige har økt sterkt i OECD-området, har disse trygdeordningene i mange land fått preg av å være permanent inntektsstøtte. For å begrense de negative insentiveffektene, samtidig som en viss minimumsbeskyttelse opprettholdes, bør myndighetene etter OECDs vurdering redusere kompensasjonsgraden i arbeidsledighetstrygden. I tillegg bør en praktisere kravet om tilgjengelighet for arbeid strengt og tilby aktive arbeidsmarkedstiltak i stedet for bare å betale ut arbeidsledighetstrygd over lang tid. Myndighetene bør bedre de økonomiske insentivene for ledige til å ta arbeid gjennom å redusere skatt og andre kostnader for lave inntekter. Samtidig bør en redusere avkortingen av arbeidsledighetstrygden når mottakeren tar deltidsarbeid.

10) Bedre konkurranseforholdene på produktmarkedene

Bedrede konkurranseforhold på produktmarkedene vil motvirke monopolistiske tendenser og bidra til en mer innovativ og dynamisk økonomi. OECD understreker betydningen av å redusere imperfeksjoner i produktmarkedene. Monopolistiske tendenser kan føre til uttak av monopolprofitt eller et unormalt høyt lønnsnivå. Dette fører til at produksjon og sysselsetting blir lavere sammenliknet med en situasjon med effektiv konkurranse. Økt konkurranse bidrar til en høyere produktivitetsvekst og høyere samfunnsmessig velferd.

10.3.2 Lærdommer fra OECDs sysselsettingsstudie

Til ministerrådsmøtet våren 1999 presenterte OECD erfaringene med sysselsettingsstrategien i rapporten «The OECD Jobs Strategy: Assessing Performance and Policies». Hovedkonklusjonen er at land som har opplevd høy ledighet og som har gjennomført bredt anlagte reformer i tråd med OECDs anbefalinger, stort sett har lykkes bedre i å snu utviklingen på arbeidsmarkedet og redusere ledigheten enn land som ikke har gjort dette.

Rapporten legger fram et stort erfaringsmateriale for å underbygge at en politikk i tråd med sysselsettingsstrategiens anbefalinger kan redusere arbeidsledigheten på varig basis. Rapporten peker på at det ser ut til at en lykkes best når en gjennomfører reformer over en bred front og samtidig tar hensyn til det enkelte lands institusjonelle, kulturelle og sosiale særtrekk. Hovedkonklusjonene i rapporten er:

• Samspillet mellom makroøkonomisk politikk og strukturreformer er viktig for den samlede økonomiske utviklingen. Det kan oppstå både positive og negative vekselvirkninger mellom makropolitikk og reformer for å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte. For eksempel kan oppmyking av stillingsvernet bidra til redusert segmentering i arbeidsmarkedet og økt sysselsetting. Hvis dette skjer under en lavkonjunktur, kan imidlertid den umiddelbare effekten være økt arbeidsledighet. Reformer kan også støtte opp under makroøkonomisk politikk. For eksempel kan reformer som bidrar til å redusere strukturledigheten, styrke budsjettbalansen og derigjennom øke handlingsrommet i finanspolitikken. Tilsvarende kan strukturpolitikk som reduserer tendensen til at reallønninger og priser justeres sakte nedover i dårlige tider, men raskt oppover i gode tider, sette stabiliseringspolitikken bedre i stand til å dempe nedgangskonjunkturer.

• Målrettede tiltak mot grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet er nødvendig. Yrkesdeltakelsen blant kvinner, unge og eldre arbeidstakere varierer svært mye mellom OECD-landene, mens forskjellene i yrkesdeltakelsen for voksne menn i alderen 25 – 54 år er betydelig mindre. Forskjellene for kvinner, unge og eldre forklarer dermed mesteparten av forskjellene i sysselsetting og arbeidsledighet mellom OECD-landene. Etter OECDs vurdering er den beste måten å øke sysselsettingen blant grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet, å iverksette tiltak som er rettet inn mot å redusere den generelle arbeidsledigheten. Myndighetene bør imidlertid kombinere generelle tiltak med målrettede tiltak mot sårbare grupper. Et eksempel er reformer som letter overgangen fra skole til arbeid. Land med godt utviklede lærlingesystemer har lav arbeidsledighet for ungdom, til tross for at den totale arbeidsledigheten i enkelte av disse landene er høy. Tilsvarende har land som har lagt til rette for selvvalgt deltidsarbeid og bruk av midlertidige kontrakter, i større grad enn andre klart å integrere grupper med svak tilknytning på arbeidsmarkedet. Det er bl.a. en klar sammenheng mellom omfanget av deltidsarbeid og yrkesdeltakelsen blant kvinner, noe norske erfaringer vitner om. Generelt understreker OECD viktigheten av at inngangen til arbeidsmarkedet for svake grupper ikke snevres inn på grunn av høye arbeidskostnader, for eksempel i form av minimumslønninger, eller et strengt stillingsvern.

• Tiltak for å redusere arbeidstilbudet er ingen løsning. I flere land hvor arbeidsledigheten er høy, har myndighetene søkt å redusere ledigheten gjennom tiltak som reduserer arbeidstilbudet, i første rekke ved å oppmuntre eldre arbeidstakere til å gå av med førtidspensjon. Erfaringene viser at slike tiltak i liten grad bidrar til å skape arbeidsplasser for yngre arbeidstakere. Effekten av slike tiltak er i hovedsak lavere yrkesdeltakelse blant eldre arbeidstakere, redusert produksjonspotensiale i økonomien og et økende press på offentlige finanser. I tillegg skaper førtidspensjoneringsordninger en uheldig dynamikk ved at bedriftene blir lite interessert å satse opplærings- og utviklingsressurser på eldre arbeidstakere. Dette øker igjen risikoen for at eldre arbeidstakerne blir arbeidsledige.

• Tiltak som stimulerer til økt produktivitetsvekst, vil øke levestandarden. Tiltak som bidrar til å økt foretaksomhet, sterkere konkurranse i vare- og tjenestemarkedene og spredning av ny teknologi vil kunne øke produktivitetsveksten. OECD understreker også sterkt betydningen av en utdanningspolitikk som øker omfanget og verdien av kunnskapskapitalen i samfunnet på en mest mulig effektiv måte.

• Synet på fordelingspolitikk er den viktigste forklaringen på forskjeller i politikkstrategier mellom landene. Det sentrale spørsmålet som skiller landene som har gjennomført bredt anlagt reformer fra landene som ikke har gjort dette, er forskjeller i vurderingen av potensielle konflikter mellom et bedre fungerende arbeidsmarked og hensynet til jevn fordeling og sosial enhet. OECD peker i rapporten på at implementering av sysselsettingsstrategien krever at myndighetene forplikter seg til strategien over tid, og at den oppnår bred politisk støtte. Dette er viktig siden det tar tid før reformene resulterer i lavere arbeidsledighet, og fordi politiske myndigheter ofte vil stå overfor vanskelige avveininger mellom ulike målsettinger. OECD peker på nødvendigheten av å involvere partene i arbeidslivet i et forpliktende samarbeid om nødvendige reformer.

10.4 EUs sysselsettingspolitikk

EU har i løpet av de siste årene utformet en helhetlig europeisk sysselsettingsstrategi. Det formelle grunnlaget for EUs sysselsettingsstrategi ble lagt ved undertegnelsen av Amsterdam-traktaten i juni 1997, som inneholder et eget kapittel om sysselsetting. Amsterdam-traktaten trådte formelt i kraft 1. mai 1999, men sysselsettingskapitlet ble i stor grad fulgt opp allerede på EUs toppmøte om sysselsetting i Luxembourg i november 1997, der de første retningslinjene for medlemslandenes sysselsettingspolitikk ble vedtatt. Amsterdam-traktaten er del av EUs traktatgrunnlag, og fremme av sysselsetting er nå en del av EUs fellesanliggender. Målet om høy sysselsetting skal tas i betraktning ved utforming og gjennomføring av fellesskapets politikk og aktiviteter. Hovedvekten legges på å fremme økt samarbeid om og samordning av medlemslandenes sysselsettingsstrategier gjennom felles målsettinger og erfaringsoverføring mellom landene.

Hovedpunktene i Amsterdam-traktaten er:

• Medlemsstatene og Fellesskapet skal arbeide sammen om å utvikle en samordnet sysselsettingsstrategi.

• Fellesskapet skal bidra til og støtte samarbeid mellom medlemslandene, og om nødvendig støtte opp under sysselsettingspolitikken på nasjonalt nivå med tiltak på fellesskapsnivå.

• På grunnlag av en drøfting i Det europeiske råd, skal Rådet hvert år vedta retningslinjer for sysselsettingspolitikken som medlemslandene skal ta hensyn til ved utforming av politikken på nasjonalt nivå. Retningslinjene for sysselsettingspolitikken skal være i samsvar med retningslinjene som er vedtatt for den økonomiske politikken.

• Medlemsstatene skal hvert år rapportere om tiltakene de har satt i verk for å gjennomføre sysselsettingspolitikken, noe som skjer i såkalte nasjonale handlingsplaner. Rådet skal eksaminere landenes gjennomføring av politikken. Hvis nødvendig, kan Rådet vedta anbefalinger til de enkelte medlemsland. Rådet kan vedta å gjennomføre tiltak for å fremme samarbeid, informasjonsutveksling og nye virkemidler på sysselsettingsfeltet.

EUs retningslinjer for sysselsettingspolitikken for 2000 er i hovedtrekk en videreføring av de retningslinjer som ble vedtatt første gang på EUs toppmøte for sysselsetting i Luxembourg i 1997. Retningslinjene er konsentrert rundt fire pilarer – henholdsvis sysselsettingsevne (employability), entreprenørkultur (entrepreneurship), tilpasningsevne (adaptability) og like muligheter (equal opportunities),

Pilaren om sysselsettingsevne omhandler hvordan arbeidsstyrken lettere kan sysselsettes gjennom økt bruk av aktive tiltak, gjennom bedre skole- og utdanningssystem, ved at partene legger til rette for livslang læring og ved at trygde- og skattesystemet gir insentiver til å søke og ta arbeid. Arbeidsmarkedspolitikken bør endres fra passive tiltak over mot mer aktive tiltak, og omfanget av aktive arbeidsmarkedstiltak må økes. Konkret foreslås det at:

• Innen 4 år bør andelen av de ledige som deltar på tiltak nærme seg gjennomsnittet av de tre beste EU-landene, dog minst 20 prosent.

• Alle unge arbeidsløse skal innen seks måneders ledighet få tilbud om en ny start i form av utdannelse, omskolering, arbeidstrening, jobb eller andre tiltak.

• Alle ledige skal innen 12 måneders ledighet få tilbud om en ny start gjennom et av tiltakene nevnt for ungdom, eller mer generelt gjennom tilbud om yrkesveiledning.

Det er i alt vedtatt 22 målformuleringer innen de fire pilarene. De fleste av disse målformuleringene er relativt generelle, med unntak av de tre som er nevnt over.

EU-landene legger hvert år fram nasjonale handlingsplaner for kommisjonen basert på retningslinjene vedtatt av sosial- og arbeidsministerne. Medlemslandenes årlige handlingsplaner og gjennomføring av tidligere handlingsplaner blir vurdert av Kommisjonen og oppsummert i en årlig felles sysselsettingsrapport for EU-landene (Joint Employment Report). Basert på denne rapporten kommer kommisjonen med forslag til retningslinjer for det kommende året. 1999 var det første året Amsterdam-traktaten formelt var i kraft, og kommisjonen kunne komme med anbefalinger til medlemslandene. Kommisjonen kom med i alt 55 anbefalinger til medlemslandene. Av disse ble 53 vedtatt av arbeids- og sosialministrene, mens to ble trukket av kommisjonen på grunn av uenighet om forutsetningene som lå til grunn for dem.

På EUs toppmøte i Lisboa i mars 2000 om Sysselsetting, økonomisk reform og sosialt samarbeid ble det satt som overordnet mål at sysselsettingsraten 3 i EU skulle øke fra dagens 61 prosent til 70 prosent innen 2010, og at kvinners sysselsettingsrate skal øke til 60 prosent fra dagens nivå på 51 prosent. Sentralt i strategien for å oppnå dette målet er økt satsing på informasjonsteknologi for at EU bedre skal kunne hevde seg i en kunnskapsbasert økonomi. Toppmøtet fastslo også at det ikke er behov for å innføre ytterligere prosesser i EU-systemet, men at en skulle arbeide videre med å styrke de prosessene som allerede er i gang, jf. neste avsnitt.

På møtet i Det europeiske råd i juni 1999 ble det vedtatt en sysselsettingspakt (European Employment Pact) siktet inn mot å styrke innsatsen for å redusere ledigheten og øke sysselsettingen på varig basis. Sysselsettingspakten er i samsvar med eksisterende politikk, slik dette kommer til uttrykk i EUs retningslinjer for den økonomiske politikken (Broad Economic Guidelines), EUs sysselsettingsstrategi og den såkalte Cardiff-prosessen. Pakten bygger på tre hovedelementer:

• Størst mulig samordning mellom lønnsutvikling, finans- og pengepolitikk. Det etableres en makroøkonomisk dialog mellom Rådet, Kommisjonen, Den europeiske sentralbanken og partene i arbeidslivet for å bidra til en vekst- og stabilitetsorientert makroøkonomisk utvikling. (Køln-prosessen)

• Videre utvikling og bedre implementering av EUs sysselsettingsstrategi (Luxembourg-prosessen).

• Omfattende strukturreformer med sikte på å øke innovasjonsevnen og effektiviteten i arbeidsmarkedet, kapitalmarkedet og markedene for varer og tjenester (Cardiff-prosessen).

EU legger sterk vekt på den sosiale dialogen, dvs. kontakten mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, i utformingen av arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken. Partene i arbeidslivet har en sentral rolle i EUs sysselsettingsstrategi gjennom deltakelse i rådgivende komiteer på EU-nivå og konsultasjon på nasjonalt nivå ved utformingen av de nasjonale handlingsplanene. EU berører imidlertid i liten grad lønnsdannelsen i sine retningslinjer for sysselsettingspolitikken.

Partene har også innflytelse på arbeidslivslovgivningen i EU ved at avtaler inngått mellom arbeidslivets parter på EU-nivå kan bli vedtatt som direktiv. Det er Rådet som endelig vedtar direktivene i EU. Når partene har forhandlet fram en avtale som fremmes som forslag til direktiv, kan Rådet velge enten å innføre avtalen som et direktiv eller å forkaste den. Rådet har ikke anledning til å gjøre endringer i avtalen. Hittil har partene fremmet tre avtaler og alle har blitt vedtatt som direktiv. Direktivene omfatter foreldrepermisjon (1995), deltidsarbeid (1997) og midlertidige ansettelser (1999). Det er enighet blant partene om å forhandle om en avtale for ansatte i vikarbyråer. EØS-avtalen sikrer at de norske arbeidslivspartene deltar i diskusjonene om nye avtaler. Det vises til avsnitt 5.2 for en nærmere omtale av den sosiale dialogen.

11 Makroøkonomisk stabilitet

Utvalget er bedt om å «drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid. I denne sammenhengen skal det legges vekt på tiltak som kan bidra til å bedre økonomiens virkemåte og det skal drøftes hvordan konjunktursvingninger kan reduseres.»

Dette kapitlet er bygget opp på følgende måte: I avsnitt 11.1 drøftes betydningen av makroøkonomisk stabilitet. Herunder belyses kostnader som oppstår når økonomien kommer ut av balanse og det oppstår store tilbakeslag i produksjon og sysselsetting og ledigheten øker. Dernest gir avsnitt 11.2 en oversikt over hovedelementene i stabiliseringspolitikken. I avsnitt 11.3 drøftes de utfordringer norsk økonomi står overfor på kort og lang sikt som kan true balansen i den økonomiske utviklingen. Utvalgets vurderinger er samlet i avsnitt 11.4.

11.1 Betydningen av makroøkonomisk stabilitet

Etter en relativt stabil og sterk vekst i norsk økonomi fra 1950 til 1980, har konjunkturbevegelsene blitt mer markerte på 1980- og 1990-tallet, jf. gjennomgangen i kapittel 3. Den økte ustabiliteten har i betydelig grad påvirket arbeidsmarkedet. Fra 1950 til 1980 holdt arbeidsledigheten seg på et stabilt, lavt nivå, mens det etter 1980 har vært betydelige svingninger i ledigheten. Tendensen til økte konjunkturutslag, bl.a. i arbeidsledigheten, representerer ikke noe særnorsk fenomen, men finnes igjen også for andre OECD-land, jf. gjennomgangen i kapittel 3 og figur 3.1. Samtidig kan de betydelige konjunkturbevegelsene i Fastlands-Norge siden midt på 1980-tallet i stor grad tilskrives innenlandske forhold og svingninger i oljeinvesteringene.

Erfaringer fra Norge og andre land de to siste tiårene viser at makroøkonomisk ustabilitet medfører betydelige samfunnsmessige kostnader:

• Kraftige konjunkturbevegelser har ført til store svingninger i arbeidsmarkedet . Sett fra samfunnets side representerer arbeidsledighet en dårlig utnyttelse av en viktig ressurs, og lavere produksjon og velstand enn det en ellers kunne hatt. Mange land har også opplevd at arbeidsledigheten går lettere opp enn ned, slik at midlertidige konjunkturtilbakeslag kan føre til en varig økning i arbeidsledigheten.

• Kraftige konjunkturbevegelser har bidratt til feilinvesteringer i realkapital . Under oppgangen midt på 1980-tallet økte de private investeringene i boliger og næringsbygg betydelig, noe som ga økt beholdning av boliger og næringsbygg og økt produksjonskapasitet i bygg- og anleggsnæringen. Det påfølgende fallet i etterspørselen førte dermed til stor overkapasitet, særlig for næringsbygg. Det tok mange år med lave nyinvesteringer og prisfall før markedet for næringsbygg igjen var i rimelig balanse.

• Den sterke nedgangen i prisene på boliger og næringseiendommer på slutten av 1980-tallet bidro i stor grad til de finansielle problemene som bygde seg opp i privat sektor. Dette ledet igjen fram til bankkrisen tidlig på 1990-tallet. Mange andre land har gjort tilsvarende erfaringer. Sterke svingninger i eiendomsmarkedene, og i noen grad også aksjemarkedene, innebærer en betydelig risiko for alvorlig finanskriser.

De potensielt store samfunnsmessige kostnadene ved en ustabil makroøkonomisk utvikling tilsier at det er grunn til å ha et høyt ambisjonsnivå i stabiliseringspolitikken. Det er imidlertid verken ønskelig, eller mulig, å finstyre utviklingen slik at konjunktursvingninger unngås helt. På samme måte som store konjunkturbevegelser kan medføre betydelige samfunnsmessige kostnader, vil et for høyt ambisjonsnivå kunne innebære tiltak som begrenser både omstillingstakten og vekstevnen i økonomien. Siktemålet i stabiliseringspolitikken er derfor først og fremst å dempe konjunkturutslagene og unngå at arbeidsledigheten festner seg på et høyt nivå.

Det er flere forhold som gjør det svært krevende å føre en aktiv stabiliseringspolitikk. Blant annet er det knyttet betydelig usikkerhet både til vurderinger av den aktuelle situasjonen i økonomien og til den økonomiske utviklingen framover. Dette var for eksempel tilfellet midt på 1980-tallet, da den kraftige oppgangen lenge ble undervurdert. Det er også problemer knyttet til det tidstapet som ligger i selve beslutningsprosessen, samt at det tar en viss tid før tiltakene får effekt på den økonomiske aktiviteten. I enkelte situasjoner er det derfor en fare for at en aktiv motkonjunkturpolitikk kan bidra til å forsterke konjunktursvingningene, isteden for å dempe dem.

I de fleste land ble tiltroen til at myndighetene kunne finstyre økonomien gjennom en aktiv stabiliseringspolitikk, betydelig svekket midt på 1970-tallet. Den internasjonale nedgangen på 1970-tallet, hvor kraftig oppgang i oljeprisen førte til økt inflasjon, økt arbeidsløshet og underskudd i utenriksøkonomien i mange OECD-land, viste seg vanskelig å motvirke gjennom en tradisjonell etterspørselsregulerende politikk. Det internasjonale konjunkturtilbakeslaget bidro samtidig til å svekke statsfinansene i mange land, noe som også begrenset mulighetene for en aktiv finanspolitikk.

Høy sysselsetting, lav ledighet, stabil prisvekst og balanse i utenriksøkonomien og offentlige budsjetter er viktige forutsetninger for en balansert utvikling over tid. Hva som tillegges størst vekt i stabiliseringspolitikken har imidlertid variert både over tid og mellom land. I Tyskland har man tradisjonelt lagt størst vekt på å sikre en stabil utvikling i prisnivået, for derigjennom bl.a. å legge grunnlag for lave langsiktige renter, stabile rammevilkår for næringslivet og høye bedriftsinvesteringer. I andre land, herunder Norge, har politikken i større grad vært rettet mot å stabilisere aktivitetsnivået og sysselsettingen direkte gjennom etterspørselsregulerende tiltak. På 1990-tallet har imidlertid de fleste land, også Norge, gradvis lagt økt vekt på lav pris- og kostnadsvekst, fordi dette er viktig for å oppnå en stabil makroøkonomisk utvikling og vekst i økonomien. De markerte tilbakeslagene i norsk økonomi på slutten av 1970-tallet og på slutten av 1980-tallet fulgte begge etter en periode med høy pris- og kostnadsvekst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i arbeidsmarkedet i Norge har vært svært positiv siden 1993. Sysselsettingen har økt kraftig, og arbeidsledigheten er halvert, mens mange andre europeiske land har opplevd at arbeidsledigheten har bitt seg fast på et høyt nivå. Det inntektspolitiske samarbeidet har trolig i vesentlig grad bidratt til de gode resultatene i det norske arbeidsmarkedet, bl.a. ved at det har gjort det mulig å føre en samordnet politikk for å dempe utslagene i arbeidsmarkedet ved konjunkturomslag. Enigheten i Arntsen-utvalget våren 1999 er et eksempel på dette. Da ble partene i arbeidslivet enige om å redusere lønnsveksten før det hadde funnet sted noe markert omslag i arbeidsmarkedet, jf. figur 11.1. I de fleste andre europeiske land har en ikke tradisjon for et tilsvarende inntektspolitisk samarbeid mellom partene i arbeidslivet, selv om det finnes noen unntak. I avsnitt 12.3 redegjøres det for det inntektspolitiske samarbeidet i Irland, Nederland, Østerrike og Danmark.

I sterkere grad enn det som er vanlig i andre land er finanspolitikken i Norge blitt brukt forholdsvis aktivt til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette må ses i sammenheng med at de offentlige finansene er gode i Norge sammenliknet med de fleste andre land. Under den dype nedgangskonjunkturen tidlig på 1990-tallet ble denne handlefriheten benyttet av myndighetene for å holde etterspørselen oppe. Etter at konjunkturene snudde, ble det fra og med 1994 ført en relativt stram finanspolitikk. Innstrammingene i finanspolitikken var imidlertid ikke tilstrekkelige til å hindre at det etter hvert oppsto betydelige pressproblemene i arbeidsmarkedet. Etterspørselen etter enkelte yrkesgrupper har økt betydelig, og mange arbeidsgivere opplever nå at de ikke får besatt stillinger med arbeidstakere som innehar den nødvendige kompetansen.

I mange europeiske land har det vært store underskudd på offentlige budsjetter, slik at den finanspolitisk handlefriheten etter hvert har blitt kraftig redusert, jf. figur 11.2. På denne bakgrunn ble den økte arbeidsledigheten i mange europeiske land på 1990-tallet i liten grad forsøkt motvirket gjennom finanspolitiske tiltak. Tvert i mot ledet behovet for bedring i offentlige finanser til en relativt stram finanspolitikk i flere land, til tross for høy og stigende arbeidsledighet. Tilpasningen til Maastricht-kriteriene og opprettelsen av ØMU var viktig i denne forbindelsen.

Det er store forskjeller når det gjelder hvilken rolle pengepolitikken spiller i stabiliseringspolitikken i de ulike OECD-landene. Det har imidlertid over tid vært en utvikling i retning av at pengepolitikken i stadig sterkere grad brukes som et sentralt instrument i stabiliseringspolitikken. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at en svak utvikling i statsfinansene over mange år har gjort handlefriheten i finanspolitikken liten i mange land.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Petroleumsvirksomheten påvirker både mulighetene og utfordringene i stabiliseringspolitikken i Norge. På den ene siden bidrar oljeinntektene til gode offentlige finanser og dermed økt handlefrihet i finanspolitikken. Dette tilsier isolert sett at en i Norge kan ha et relativt høyt ambisjonsnivå i stabiliseringspolitikken. På den annen side representerer oljevirksomheten, og da særlig de markerte svingningene i oljeinvesteringene, et særnorsk styringsproblem. Svingningene i oljeinvesteringene har i betydelig grad bidratt til svingningene i norsk økonomi, jf. omtalen i avsnitt 3.2.

11.2 Hovedelementene i stabiliseringspolitikken

På begynnelsen av 1990-tallet var norsk økonomi inne i en dyp nedgangskonjunktur, med en historisk sett svært høy arbeidsledighet. Utfordringen den gang lå i å skape så sterk vekst i sysselsettingen at arbeidsledigheten igjen ble redusert til et lavt nivå. Hensynet til utenriksøkonomien tilsa at oppgangen måtte være balansert, med vekst både i det internasjonalt konkurranseutsatte næringslivet, herunder industrien, og i øvrige virksomheter. Det var på denne bakgrunnen Sysselsettingsutvalget i 1992 la fram Solidaritetsalternativet som en nasjonal strategi for varig økt sysselsetting.

I kjølvannet av anbefalingene fra Sysselsettingsutvalget ble det trukket opp en makroøkonomisk arbeidsdeling. Pengepolitikken skulle innenfor denne arbeidsdelingen fortsatt rettes inn mot stabilitet i kronekursen, i tråd med det som hadde vært et hovedmål for pengepolitikken siden politikken med gjentatte devalueringer ble forlatt etter devalueringen i mai 1986. Det inntektspolitiske samarbeidet ble tillagt ansvaret for å forbedre, og deretter opprettholde, industriens konkurranseevne, og finanspolitikken ble tillagt et hovedansvar for å jevne ut konjunktursvingninger. Selv om denne arbeidsdelingen tildelte ulike roller til statsmyndighetene, sentralbanken og partene i arbeidslivet, ble det understreket at de ulike aktørers bidrag måtte betraktes som en helhet. For eksempel vil en stabil valutakurs innebære en mer direkte sammenheng mellom utfallet av lønnsoppgjørene og utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen. På denne måten fikk partene i arbeidsmarkedet et direkte ansvar for bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen, mens en i praksis fram til 1986 hadde motvirket høy lønnsvekst gjennom stadige devalueringer av kronen. Tilsvarende bidro det inntektspolitiske samarbeidet til å øke handlerommet i finanspolitikken, ved å redusere risikoen for at en finanspolitisk stimulans ville føre til økt lønnsvekst. Dette gjorde det lettere for Regjering og Storting å ta i bruk stabiliseringspolitiske virkemidler i en situasjon med svært høy ledighet i norsk økonomi. Videre vil det være lettere for Norges Bank å holde kronekursen stabil, dersom finanspolitikken bidrar til en stabil realøkonomisk utvikling, og partene i arbeidslivet sørger for en kostnadsutvikling i overensstemmelse med kostnadsutviklingen hos handelspartnerne.

Utviklingen i norsk økonomi fra Sysselsettingsutvalget la fram sin innstilling i 1992 og fram til i dag har i det store og det hele vært svært positiv. Veksten i sysselsettingen har vært mer balansert enn under oppgangene på 1970- og 1980-tallet. Sysselsettingen i industrien økte for eksempel litt sterkere enn den samlede sysselsettingen fram til 1998. Økningen i sysselsettingen ga grunnlag for en halvering av arbeidsledigheten i forhold til topppunktet sommeren 1993. Utviklingen i arbeidsmarkedet har vært bedre enn det som ble anslått i Solidaritetsalternativet, jf. gjennomgangen i avsnitt 3.3. Utviklingen står i sterk kontrast til utviklingen i mange andre europeiske land, hvor arbeidsledigheten har holdt seg på et høyt nivå. Bedringen i arbeidsmarkedet har gått sammen med en stabil utvikling i utenriksøkonomien, også regnet utenom eksport av olje- og gass. Pris- og kostnadsveksten har derimot vært noe høyere enn hos handelspartnerne de siste årene. I noen grad må dette ses i sammenheng med at de kontinental-europeiske landene har vært inne i en svært svak konjunktursituasjon. I 1998 kom imidlertid lønnsveksten i Norge ut av kurs sammenliknet med våre handelspartnere. Årslønnsveksten kom opp i 6 pst., om lag det dobbelte av lønnsveksten hos våre handelspartnere. 4 Den gjennomsnittlige lønnsveksten gjennom 1998 var i underkant av 8 pst. Blant annet med utgangspunkt i enigheten i Arntsen-utvalget, lyktes en med å få lønnsveksten ned igjen i 1999, med en årslønnsvekst på knapt 5 pst. Tariffoppgjørene for 2000 peker i retning av en ytterligere reduksjon i lønnsveksten i 2000 og 2001.

Utviklingen i norsk økonomi de siste årene viser at den makroøkonomiske arbeidsdelingen under Solidaritetsalternativet er sårbar for realøkonomisk ustabilitet. Selv om finanspolitikken fram til 1996 var rimelig godt tilpasset konjunkturutviklingen, hindret ikke dette markerte pressproblemer i norsk økonomi på slutten av tiåret. Målt ved stramheten i arbeidsmarkedet har norsk økonomi vært gjennom de sterkeste konjunkturbevegelsene i etterkrigstiden, jf. figur 11.3. Det sterke konjunkturtilbakeslaget tidlig på 1990-tallet må ses i sammenheng med de betydelige ubalansene som bygde seg opp midt på 1980-tallet. I tillegg har pengepolitikken i perioder virket medsyklisk. I slike situasjoner med realøkonomisk ustabilitet undergraves lett tilliten til pengepolitikken.

11.2.1 Den makroøkonomiske arbeidsdelingen på kort og lang sikt

På lang sikt bestemmes nivået på arbeidsledigheten først og fremst av arbeidsmarkedets virkemåte, bl.a. systemet for lønnsfastsettelse og arbeidsmarkedspolitikken. Dette avsnittet tar opp samspillet mellom lønnsfastsettelsen og penge- og finanspolitikken, mens arbeidsmarkedspolitikken drøftes i avsnitt 12.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Aetat og Finansdepartementet.

Uavhengig av systemet for lønnsdannelse vil det på lang sikt være en tendens til at reallønningene i gjennomsnitt vokser i takt med produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet. Avvik fra denne lønnsbanen vil over tid være selvkorrigerende – høyere lønnsvekst vil over tid føre til lavere kapitalavkastning, mindre investeringer, og dermed mindre etterspørsel etter arbeidskraft. Dette innebærer at lønnsoppgjørene i det lange løp først og fremst har betydning for hvor høy arbeidsledighet som må til for å realisere en reallønnsutvikling i overensstemmelse med produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet.

Den primære oppgaven for det inntektspolitiske samarbeidet i et langsiktig perspektiv er å bidra til at strukturarbeidsledigheten er lavest mulig. Man bør med andre ord ta sikte på at reallønnen over tid utvikler seg i overensstemmelse med produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet til en så lav arbeidsledighet som mulig.

Pengepolitikkens rolle på lang sikt er å sikre et nominelt anker for økonomien. Valutaforskriften pålegger Norges Bank å sikte mot stabilitet i kronens verdi i forhold til europeiske valutaer, i praksis euro, og dette innebærer at Norge på lang sikt må ha om lag samme inflasjon som i Euro-området.

De langsiktige konsekvensene av finanspolitikken i et makroøkonomisk perspektiv er først og fremst knyttet til ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor i økonomien, i tillegg til nivået på offentlig og landets sparing. Finansieringen av offentlig sektor, og offentlig sektors bruk av sine midler, har imidlertid også betydning for nivået på privat produksjon og for den økonomiske veksten, jf. kapittel 13.

Som omtalt ovenfor, er lønnsdannelsen en sentral faktor bak utviklingen i arbeidsledigheten på lang sikt. Dette betyr imidlertid ikke at pengepolitikkens og finanspolitikkens utforming er uten betydning for ledigheten. Makroøkonomisk politikk vil generelt ha betydning, også på lang sikt, bl.a. fordi mekanismene bak lønnsdannelsen påvirkes av politikkens utforming. Spesielt gjelder dette i situasjoner der lønnsdannelsen er koordinert, slik at lønnssetterne har insentiver til å ta hensyn til virkningen av tariffoppgjørene på den økonomiske politikken. Generelt er det slik at jo sterkere negativ effekt lønnsvekst har på sysselsettingen, desto mer forsiktig vil lønnssetterne være for et gitt nivå på ledigheten, og jo lenger ned kan ledigheten presses. Videre kan penge- og finanspolitikken påvirke strukturledigheten gjennom vellykket stabiliseringspolitikk. I arbeidsmarkedet er det flere mekanismer som kan bidra til at en konjunkturell ledigheten festner seg, se avsnitt 12.2. Økonomisk politikk som demper en økning i ledigheten, kan dermed også forhindre en økning i strukturledigheten. I tillegg kan en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og utdanningspolitikk bidra til å motvirke at en konjunkturell ledighet festner seg.

Den langsiktige arbeidsdelingen skissert over er i utgangspunktet lite egnet når en skal stille opp mer operative retningslinjer for den økonomiske politikken. Partene i arbeidslivet forhandler om lønn, ikke om det langsiktige nivået på arbeidsledigheten. I lønnsoppgjørene må en derfor ta utgangspunkt i en retningslinje for hva samlet lønnsvekst bør være. Rammen for samlet lønnsvekst må da bestemmes ut fra hensynet til internasjonalt konkurranseutsatt virksomhet og det nominelle anker en har valgt for økonomien. Dersom produktivitetsutviklingen er på linje med produktivitetsutviklingen hos handelspartnerne, og valutakursen skal holdes stabil over tid, må nominell lønnsvekst i et lengre perspektiv være på linje med lønnsveksten hos handelspartnerne.

Erfaringene fra de siste årene illustrerer betydningen av å ha et nominelt siktemål som den operative retningslinjen for inntektsoppgjørene. Dersom partene i arbeidslivet ikke hadde tatt ansvar for å få lønnsveksten ned etter det høye nivået i 1998, ville det vært nødvendig med strammere penge- og finanspolitikk for å få lønns- og prisveksten ned. Sammen med de negative virkningene av høy lønnsvekst på investeringer og markedsandeler i internasjonalt konkurranseutsatt virksomhet, kunne denne politikkreaksjonen, medført en betydelig økning i arbeidsledigheten. Det at partene i arbeidslivet tar ansvar i slike situasjoner medfører derfor at penge- og finanspolitikken i mindre grad må brukes for å holde pris- og kostnadsveksten nede, og at en dermed kan oppnå et høyere sysselsettingsnivå.

Når det gjelder den mer operative arbeidsdelingen, bør det legges opp til å videreføre hovedtrekkene i dagens arbeidsdeling i en robust form. Finanspolitikken kan ikke alene jevne ut svingninger i samlet etterspørsel. Pengepolitikken kan også medvirke til stabilisering av etterspørselen på kort sikt, innenfor rammen av det et mer langsiktig nominelt anker tillater. Dette vil gjøre systemet mer robust for sjokk i samlet etterspørsel. Dette er i tråd med den arbeidsdelingen man i dag har, der Norges Bank utnytter det rom for skjønn som ligger i dagens valutaforskrift. En viss stabiliseringspolitisk rolle for Norges Bank kan isolert sett avlaste finanspolitikken, og dermed gi rom for en sterkere vektlegging av finanspolitikkens langsiktige virkninger. Dette betyr samtidig at offentlige utgifter og inntekter i større grad kan fastlegges ut fra de mer grunnleggende politiske hensyn knyttet til størrelsen på offentlig sektor. I lys av de betydelige utfordringene en står overfor i finanspolitikken på noe lengre sikt, knyttet til en kraftig oppgang i antall eldre og nedgangen i oljeinntektene, må det imidlertid uansett legges opp til store overskudd på offentlige budsjetter i årene framover.

Det har vært reist spørsmål ved om pengepolitikken bør forankres i et inflasjonsmål, framfor et valutakursmål. På lang sikt fordrer dagens valutakursmål at inflasjonen i Norge utvikler seg i overensstemmelse med inflasjonen i Euro-området. Når ankeret gis en langsiktig tolkning er disse målene langt på vei sammenfallende. Utvalget har i avsnitt 12.3 lagt vekt på at det er betydelige fordeler knyttet til å videreføre den norske tradisjonen, der den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren spiller en nøkkelrolle i lønnsoppgjørene. Stabilitet i valutakursen bidrar til stabile rammevilkår for det internasjonalt konkurranseutsatte næringslivet, og det synliggjør det ansvar partene i arbeidslivet har for utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Slik lønnsdannelsen har fungert i Norge, har det vært et viktig premiss at det er vurderinger av lønnsomhet og konkurranseevne i den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren som skal bestemme rommet for lønnsvekst, og denne sektoren har vært lønnsledende. Som omtalt i avsnitt 12.3, er imidlertid denne ordningen under press, dels som følge av den økte sysselsettingen i sektorer som ikke er utsatt for internasjonal konkurranse, og dels som følge av at svært ulike lønnssystemer for høyt kvalifisert arbeidskraft i privat og offentlig sektor har skapt problemer med rekruttering av ansatte til å ta seg av høyt prioriterte offentlige oppgaver. Samtidig fører både teknologisk utvikling og globalisering til en viss endring i hvilke virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse, jf. vedlegg 8.

Uansett valg av mekanisme for lønnsoppgjørene vil en hovedutfordring være å kombinere fleksibilitet i forhold til endringer i relative lønninger knyttet til endrede etterspørsels- eller tilbudsforhold i arbeidsmarkedet, med en lav årlig nominell lønnsvekst. Den årlige nominelle lønnsveksten hos våre handelspartnere har i de senere årene ligget i området 3–4 pst. Blant annet i lys av den europeiske sentralbanken ECBs målsetting om at årlig inflasjon skal være under 2 pst., er det grunn til å tro at nominell lønnsvekst i EU-området vil være lav også i årene fremover, selv om det vil være noe variasjon fra år til år avhengig av konjunktursituasjonen. Dette innebærer et lavt rom for nominell lønnsvekst også i Norge. Ettersom nominelle lønninger er svært stive nedover, gir dette lite spillerom for justering av relative lønninger. Dette stiller større krav til lønnsdannelsen for å få til nødvendige justeringer av relative lønninger, og for å unngå at liten nominell fleksibilitet leder til høyere arbeidsledighet. Med et inflasjonsmål, framfor et valutakursmål for pengepolitikken, vil Norge i teorien kunne velge en noe høyere årlig inflasjon enn i Euro-området, for å kunne få til en mer smidig tilpasning av relative lønninger over tid. På lengre sikt vil dette medføre en tendens til en svekkelse av kronen mot euro for å utligne høyere inflasjon, noe som vil innebære et høyere nominelt rentenivå og eventuelt også høyere risikopremier og realrenter.

11.2.2 Finanspolitikken

Den viktigste stabiliseringspolitiske effekten av finanspolitikken er den som gjerne omtales som automatisk stabilisering. I høykonjunkturer tar det offentlige inn store skatteinntekter, noe som demper den innenlandske etterspørselen. I nedgangskonjunkturer, når produksjon og forbruk stagnerer, blir skatteinntektene svekket selv om skattesatsene er uendret, og det offentlig får økte utgifter bl.a. til arbeidsledighetstrygd. Dette stimulerer innenlandsk etterspørsel gjennom å redusere inntektsbortfallet for næringsliv og husholdninger, og demper dermed nedgangskonjunkturen. Automatisk stabilisering er en konsekvens av forhold som også er gunstige for den enkelte private bedrift eller husholdning. Uendrede skattesatser over konjunkturene innebærer stabile rammebetingelser, og trygder virker som forsikring ved inntektsbortfall.

En helt sentral målsetting i finanspolitikken er å forhindre at den blir medsyklisk. I økonomiske oppgangstider kan økte forventninger og god budsjettbalanse føre til vedtak om økninger i de offentlige utgifter, f.eks. gjennom kostbare reformer, som forsterker oppgangskonjunkturen. I nedgangskonjunkturer innebærer automatisk stabilisering at budsjettbalansen blir betydelig svekket. Dersom det offentlige ikke har tilstrekkelig god finansiell posisjon i utgangspunktet, kan raskt økende offentlig gjeld gjøre det nødvendig å stramme inn finanspolitikken og dermed forsterke nedgangskonjunkturen. Enkelte andre land har kommet i lignende situasjoner, bl.a. Finland og Sverige på første del av 1990-tallet. I Norge er de offentlige finansene solide, slik at de automatiske stabilisatorene har fått lov å virke fullt ut. Å videreføre en slik handlefrihet er svært viktig for at finanspolitikken skal kunne bidra til å stabilisere økonomien ved store konjunkturtilbakslag.

En mer ambisiøs målsetting i finanspolitikken er å drive stabiliseringspolitikk utover det som følger av automatiske stabilisatorer, og dette omtales i det følgende. En slik aktiv stabiliseringspolitikk er viktig for å begrense makroøkonomisk ustabilitet i form av store konjunktursvingninger, men kan samtidig i seg selv også innebære ustabile rammebetingelser for offentlig virksomhet, og for privat virksomhet ved endringer i skatte- og avgiftssatser.

Finanspolitikken i Norge har hatt en stabiliserende innretning det siste tiåret også utover det som følger av automatisk stabilisering, jf. figur 11.4. Det olje, rente og aktivitetskorrigerte underskuddet økte gjennom lavkonjunkturen på slutten av 1980-tallet og helt fram til 1993. Deretter ble det foretatt en kraftig innstramming i 1994 og 1995, etterfulgt av en noe mer forsiktig innstramming fra 1996. I lys av de betydelige pressproblemene som oppstod i arbeidsmarkedet utover i 1996 og i de to påfølgende årene, burde den finanspolitiske innstrammingen ha vært sterkere i denne perioden. Det er likevel viktig å understreke at finanspolitikken uansett ikke fullt ut kan motvirke svingningene i den samlede etterspørselen. Dette skyldes for det første at omfattende konjunkturstabilisering gjennom variasjon i offentlig konsum og investering, og endringer i skatte- og avgiftssatser, ville innebære lite stabile rammebetingelser for offentlig og privat virksomhet, og dermed føre til omstillingskostnader og mindre effektiv drift. Disse forholdene blir nærmere omtalt under. For det andre begrenses finanspolitikkens potensiale i stabiliseringspolitikken også av formelle budsjettrutiner og av parlamentariske forhold. Blant annet legger gjennomføringen av vedtatte reformer bindinger på finanspolitikken på viktige områder, noe som reduserer handlefriheten på kort sikt. Dersom finanspolitikken må strammes inn samtidig som en større reform fases inn, blir belastningen på resten av budsjettet forsterket. Dette vil også skje dersom utgiftsveksten i rettighetsbaserte overføringer, som for eksempel uføretrygden og sykelønnsordningen, blir større enn antatt, slik det har vært tilfelle de siste årene. Et ytterligere hensyn i stabiliseringspolitikken er at det normalt vil være lettere å skape politisk flertall for en ekspansiv politikk under en lavkonjunktur, enn det er å skape flertall for en innstramning under en høykonjunktur. En slik tendens kan skape problemer for de mer langsiktige hensyn knyttet til balanse i de offentlige budsjettene.

Høye oljeinntekter og betydelige overskudd i statsbudsjettet ser ut til å ha skapt et press i retning av holde ulike former for utgiftsøkninger utenfor den normale budsjettbehandlingen. I vedlegg 11 av Per Richard Johansen påpekes det f.eks. at budsjettpolitikken på siste del av 1990-tallet egentlig var mer ekspansiv enn det som fremgår av Finansdepartementets finanspolitiske indikator (som er vist i figur 11.4), dersom en også tar hensyn til Gardermo-utbyggingen og 6-årsreformen. Dette illustrerer at det i vurderingene av hvordan finanspolitikken påvirker økonomien er nødvendig ikke bare å legge vekt på den finanspolitiske indikatoren, men også se på mer helhetlige makroøkonomiske beregninger. I denne sammenhengen kunne en vurdere om en i nasjonalbudsjettdokumentene burde presentere egne modellberegninger som viste den samlede effekten på norsk økonomi av endringer i offentlig politikk.

Kilde: Finansdepartementet.

Offentlig konsum legger beslag på i overkant av 20 pst. av bruttonasjonalproduktet. Om lag 60 pst. av dette forvaltes av kommunene. Det er vanskelig å styre det kommunale aktivitetsnivået ut fra stabiliseringspolitiske hensyn, både fordi kommunenes skatteinntekter utvikler seg medsyklisk, og fordi det er lite ønskelig at nivået på viktige offentlige tjenester, slik som skoletilbud, helse og eldreomsorg, varierer særlig over konjunktursykelen. Når det gjelder kommunal forvaltning, bør perspektivet derfor være mer langsiktig. I stabiliseringspolitisk sammenheng bør ambisjonen først og fremst være å unngå at kommuneforvaltningen virker destabiliserende . Det kan trolig best oppnås ved å legge til rette for en stabil og forutsigbar utvikling i kommunenes inntekter. Med utgangspunkt i dagens inntektssystem fordrer dette god styring av kommunenes inntekter. De siste årene har en vesentlig del av utgiftsveksten i kommunene vært knyttet til gjennomføringen av ulike offentlige reformer vedtatt i Stortinget. Særlig har reformer innenfor helse, omsorg og skole bidratt til å øke sysselsettingsbehovet i de delene av kommunal sektor hvor det allerede i utgangspunktet var mangel på kvalifisert arbeidskraft. Innfasingen av disse reformene har således bidratt til å øke presset i norsk økonomi.

I perioden fra 1988 til 1992 økte antallet studenter i Norge med om lag 45 pst. Dette bidro til å holde ungdomsarbeidsledigheten nede, i en periode hvor arbeidsledigheten økte kraftig, samtidig som man fikk bygget opp landets «humankapital». Den sterke satsingen på utdanning var trolig en rasjonell og effektiv form for motkonjunkturpolitikk under nedgangen på slutten av 1980-tallet. I et mer langsiktig perspektiv er det viktig med et høyt utdanningsnivå i befolkningen, og derfor er det lite aktuelt å bygge ned igjen den utdanningskapasiteten som ble bygget opp. Samtidig er det nok mye som taler mot en ny markert økning av utdanningskapasiteten, siden Norge nå ligger på topp i OECD-området. Økningen i antall studenter fra 1988 til 1992 framstår dermed som et nivåskift i utdanningskapasiteten. Når det gjelder voksenopplæringsreformen, er det imidlertid grunn til å vurdere om den kan utformes slik at den gir insentiver til økt utdanningsaktivitet i perioder der ledigheten er høy eller viser en stigende tendens. En nærmere omtale av utdanningssystemet er gitt i avsnitt 12.4.

Bruken av aktive arbeidsmarkedstiltak har vært et viktig ledd i stabiliseringspolitikken på 1990-tallet. I kjølvannet av Sysselsettingsutvalgets innstilling i 1992 ble det foretatt en opptrapping av tiltaksomfanget, ikke bare i absolutt forstand, men også relativt til antallet ledige. Mot slutten av 1990-tallet har tiltakene blitt trappet raskt ned. Tiltaksandelen (antallet på tiltak i forhold til det totale antall ledige registrert ved arbeidskontorene) har dermed falt fra et nivå på 31 pst. i 1994 til 12 pst. i 1999 5 . Ut fra rene stabiliseringspolitiske hensyn er det trolig hensiktsmessig å justere tiltaksaktiviteten mer enn proporsjonalt med endringer i total ledighet. Det er også viktig at tiltakenes innretning tilpasses de ulike behov som kjennetegner ulike konjunkturfaser. I en høykonjunktur kan for eksempel tiltak som gir økte kvalifikasjoner på områder som er sterkt etterspurt i arbeidsmarkedet lette presset i delmarkeder, og dermed minske mistilpasningen på arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltakene er nærmere omtalt i avsnitt 12.2.

Dersom finanspolitikken skal brukes aktivt for å stabilisere den økonomiske utviklingen, må også skatte- og avgiftsnivået i noen grad ses i sammenheng med stabiliseringspolitiske hensyn. Dette må imidlertid veies opp mot hensynet til stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet, som er viktig både ut fra effektivitetshensyn og for lokalisering i Norge, jf. avsnitt 13.2. Skjerpelser i skatte- og avgiftsnivået vil også lett kunne virke uheldig inn på lønnsoppgjørene. I den grad skattenivået skal benyttes mer aktivt i konjunkturreguleringen, er det av avgjørende betydning at denne rollen blir oppfattet og akseptert av partene i arbeidslivet, og at konjunkturrelaterte skjerpelser/lettelser jevner seg ut over tid. I praksis vil det bare være enkelte typer skatter og avgifter som er egnet til dette formålet. Videre må det legges til rette for at eventuelle skatte- eller avgiftsjusteringer foretatt på basis av konjunkturhensyn kan iverksettes raskt.

Det har tidligere vist seg vanskelig å redusere skattesatsene igjen, når de først har økt. Dette henger dels sammen med at det er et langsiktig press i retning av økte offentlige utgifter. I tillegg vil det i nedgangskonjunkturer ofte fremstå som mer målrettet å bruke virkemidler på utgiftssiden i budsjettet, isteden for en generell skatte- eller avgiftslette. Siden skattereformen i 1992 har det også vært bred enighet om ikke å foreta for store endringer i skattesystemet. Skattesatsene har også vært relativt stabile, og endringer på dette området har i liten grad bidratt til innstrammingen i finanspolitikken siden 1994. Innstrammingene på inntektssiden har dermed i stor grad vært knyttet til økte avgifter. Selv om avgiftsøkninger bidrar til å trekke inn kjøpekraft fra privat sektor, og dermed demper presset i økonomien, vil økte avgifter også bidra direkte til økte konsumpriser.

I 1999 utgjorde offentlige investeringer 3 pst. av brutto nasjonalproduktet, og om lag 22 pst. av de samlede investeringene på fastlandet. Investeringsaktiviteten er i utgangspunktet mer egnet for stabiliseringspolitiske formål enn offentlig konsum. I en lavkonjunktur vil offentlige investeringsprosjekter i langt mindre grad fortrenge annen aktivitet enn i en høykonjunktur, og utslagene på pris- og kostnadsveksten vil trolig bli mindre. I praksis er mulighetene likevel begrenset, dels fordi de offentlige investeringsutgiftene tross alt er ganske små og dels fordi det er lang planleggingstid og lang gjennomføringstid for store investeringsprosjekter. En effektiv bruk av offentlige investeringer i stabiliseringspolitikken krever at det i noen grad må foreligge ferdig planlagte prosjekter, slik som for eksempel i veg- og jernbaneplanen. Utgifter til vedlikehold av bygninger og infrastruktur vil trolig kunne endres noe raskere enn igangsettingen av nye investeringsprosjekter, og er således egnet som et stabiliseringspolitisk virkemiddel. På den annen side er nivået på vedlikeholdsutgiftene relativt lavt og kan ikke primært styres ut fra stabiliseringspolitiske formål.

11.2.3 Pengepolitikken

Det er lang tradisjon for å innrette norsk penge- og valutapolitikk mot fast eller stabil valutakurs. Etter andre verdenskrig skjedde dette med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen søkt holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer, med tilhørende intervensjonsplikt for sentralbanken, viste seg etter hvert å være sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det imidlertid i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vesentlig vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

I valutakursforskriften som ble fastsatt i mai 1994 heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Valutaforskriften pålegger Norges Bank å rette de pengepolitiske virkemidlene inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Forskriften gir samtidig fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer og plikt for Norges Bank til å intervenere. På denne måten vanskeliggjøres spekulasjonsbølger mot kronen av den typen som ledet til kroneflyten i desember 1992.

Siden fastkursregimet ble avviklet i desember 1992, har kursen på norske kroner i hovedsak vært stabil i forhold til europeiske valutaer, jf. figur 11.5. De siste årene har det imidlertid vært perioder med press oppover og nedover på kronekursen. I begynnelsen av 1997 ble kronen utsatt for et vedvarende appresieringspress. På denne bakgrunn ble Norges Banks renter redusert for å bidra til å stabilisere kursen på norske kroner. Pengemarkedsrentene lå i en periode lavere enn ECU-renten. Kronekursen vendte gradvis tilbake til utgangsleiet. Fra sommeren 1998 oppstod det et press i motsatt retning, bl.a. som følge av tiltakende presstendenser innenlands og svekket utenriksøkonomi i kjølvannet av et kraftig oljeprisfall. I tråd med valutakursforskriften reagerte Norges Bank på denne situasjonen med å heve sine rentesatser til et nivå godt over rentenivået i euroområdet. Folio- og dagslånsrenten ble hevet flere ganger i 1998, til henholdsvis 8 og 10 pst. i slutten av august. Gjennom 1999 reduserte Norges Bank rentene fem ganger, hver gang med 0,5 prosentpoeng. Samtidig styrket kronekursen seg. Styringsrentene ble igjen økt med prosentpoeng våren 2000. Norges Banks folio- og dagslånsrente er etter dette henholdsvis 6,25 og 8,25 pst.

Målt ved månedsgjennomsnittet har kronekursen variert mellom 7,73 og 8,90 kroner per ECU/euro siden begynnelsen av 1997. Målt mot kursindeksen tilsvarer dette en variasjon mellom 96,7 og 111,3. Disse utslagene i kronekursen har funnet sted i en periode med store svingninger i oljeprisen og tidvis betydelig uro i internasjonale valutamarkeder. I størstedelen av denne perioden har kronen likevel ligget innenfor eller nær utgangsleiet, slik dette er definert i valutakursforskriften. Utslagene i valutakursen har ikke vært store sammenliknet med hva mange små land med flytende valutakurs har erfart.

Da kronen styrket seg i perioden 1996–1997, fikk dette som konsekvens at renten ble satt ned til tross for at norsk økonomi i denne perioden var inne i en kraftig høykonjunktur. I noen grad ble virkningen av lavere renter motvirket av at valutakursen samtidig styrket seg. Alt i alt bidro likevel pengepolitikken isolert sett ekspansivt på det innenlandske aktivitetsnivået i denne perioden.

Erfaringene fra Norge og andre land på begynnelsen av 1990-tallet tilsier at pengepolitiske retningslinjer som innebærer sterk virkemiddelbruk for å stabilisere valutakursen på kort sikt, ikke er troverdige. Det kan da oppstå en oppfatning om at virkemiddelbruken i pengepolitikken i form av intervensjoner og rentenivå ikke er opprettholdbar, noe som vil svekke troverdigheten til politikken og dermed i seg selv utløse spekulative kapitalbevegelser. Ved kombinasjonen av appresieringspress og opphetet økonomi vil for eksempel en rentenedsettelse kunne bli oppfattet som lite tilpasset den økonomiske situasjonen. Dette kan gi opphav til forsterkede appresieringsforventninger fordi markedsaktørene antar at sannsynligheten for en mer grunnleggende omlegging av pengepolitikken har økt. Tilsvarende vil en renteøkning i en situasjon med kombinasjon av depresieringspress og høy arbeidsledighet kunne skape inntrykk av at forsvaret av valutakursen er forbundet med urimelig store kostnader, noe som kan forsterke depresieringsforventningene slik at renteøkningen snarere svekker enn styrker kronekursen. Slike problemer er bakgrunnen for bestemmelsene om begrenset virkemiddelbruk i valutakursforskriften av 1994. I dette ligger det at det ikke bør være for store avvik mellom den renten sentralbanken fastsetter og den renten som isolert sett er tilpasset konjunktursituasjonen. Tillit til nominell stabilitet er en forutsetning for at pengepolitikken skal være effektiv. Med tillit til det nominelle ankeret – uavhengig av om dette er et valutakursmål eller et mål om en bestemt inflasjonstakt – bør det være rom for betydelig grad av skjønnsutøvelse i pengepolitikken rettet mot å motvirke store svingninger i samlet etterspørsel.

Kilde: Norges Bank.

På bakgrunn av erfaringene de seneste årene har Norges Bank bl.a. i brev til Finansdepartementet 21. oktober 1999 redegjort for hvordan pengepolitikken utøves. Banken fokuserer på de grunnleggende forutsetningene for stabilitet i kronekursen. Det innebærer at virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig kan ikke renten settes så høyt at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstider med deflasjon.

11.2.4 Det inntektspolitiske samarbeidet

I perioden 1981–1988 vokste timelønnskostnadene i norsk industri med et gjennomsnitt på 10 pst. per år. Ettersom den tilsvarende lønnsveksten hos handelspartnerne lå på 7,2 prosent i denne perioden, ble konkurranseevnen betydelig svekket. Samtidig ble den norske kronen svekket, slik at konkurranseevnen (målt ved relative timelønnskostnader målt i felles valuta) «bare» ble svekket med 0,9 pst. per år i gjennomsnitt. Akkumulert over hele perioden 1981–1988 bidro dette likevel til en svekkelse av konkurranseevnen med om lag 7 pst. Da ledigheten begynte å øke på slutten av 1980-tallet, representerte dette en betydelig utfordring. I Solidaritetsalternativet ble det lagt opp til at lønnsmoderasjon skulle sikre en gradvis forbedring av industriens konkurranseevne. Figur 11.6 illustrerer at man lyktes relativt godt med denne oppgaven i perioden 1992–1994. Forbedringen startet allerede i 1989, og i løpet av hele perioden 1989–1994 ble de relative timelønnskostnadene målt i felles valuta redusert med om lag 13 pst. Men fra og med 1995 har den samlede veksten i timelønnskostnadene igjen vært høyere enn hos handelspartnerne. 6 Dette betyr ikke at det inntektspolitiske opplegget har vært uten effekt. Opprettholdelse av en lønnskostnadsvekst i nærheten av handelspartnernes nivå, med en ledighetsrate som utgjør om lag en tredel av handelspartnernes nivå, er i seg selv en svært krevende oppgave.

Som tidligere nevnt, vil det – uavhengig av systemet for lønnsdannelse – på lang sikt være en tendens til at reallønningene i gjennomsnitt vokser i takt med produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet. Med den raske spredningen som det i dag er av teknologi over landegrensene og den sterke konkurransen en har i produktmarkedene, vil det dessuten være en tendens til at man benytter samme produksjonsteknologi og samme organisering av arbeidet i ulike land, slik at forskjellene i produktivitetsutvikling ikke blir så store. Hvis produktivitetsutviklingen i Norge er den samme som hos handelspartnerne, og valutakursen skal holdes stabil over tid, betyr dette at norske lønninger må vokse i takt med lønnsnivået hos handelspartnerne. Lønnsvekst utover dette vil over tid føre til lavere kapitalavkastning, mindre investeringer, og dermed mindre etterspørsel etter arbeidskraft. Dette innebærer at lønnsdannelsen i det lange løp først og fremst har betydning for hvor høy arbeidsledighet som må til for å realisere en reallønnsutvikling i overensstemmelse med produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet. Denne erkjennelsen utgjør et viktig fundament for koordinert lønnsmoderasjon. Lykkes man med koordinert lønnsmoderasjon på nasjonalt nivå, vil ikke arbeidstakerne over tid tape noe i form av redusert reallønn. Tvert i mot vil en vellykket moderasjonslinje muliggjøre høyere sysselsetting og skatteinngang og lavere arbeidsledighet, hvilket i sin tur kan gi gevinst i form av lavere skatter og/eller bedre offentlige tjenester.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, NHO, OECD, IMF, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Inntektspolitisk samarbeid og koordinering i lønnsdannelsen må imidlertid ikke forhindre lokal fleksibilitet i lønnsfastsettelsen. Hensynet til motivasjon og effektiv bruk av arbeidskraften krever en viss fleksibilitet, og for rigid lønnsfastsettelse vil over tid kunne innebære betydelige kostnader.

De relativt høye lønnstilleggene i 1998 kan være en indikasjon på at man i en situasjon med svært høy vekst hadde passert en grense for hvor langt ned en kunne få arbeidsledigheten uten at lønnsutviklingen økte til et ikke-opprettholdbart nivå. Opprettholdelse av det lave arbeidsledighetsnivået på varig basis fordrer i så fall ytterligere forbedringer i lønnsdannelsen og/eller reduserte mistilpasninger i arbeidsmarkedet. Blant annet med utgangspunkt i enigheten i Arntsen-utvalget, lyktes en med å få lønnsveksten ned igjen i 1999. Tariffoppgjørene for 2000 kan peke i retning av litt lavere vekst i timelønnskostnadene i 2000 enn i 1999, og en ytterligere reduksjon i 2001.

11.2.5 Petroleumsinvesteringene

De store svingningene i petroleumsinvesteringene representerer et betydelig styringsproblem i stabiliseringspolitikken, jf. figur 11.7. Gjennom 1990-tallet har svingningene i oljeinvesteringene vært den enkeltfaktoren som i størst grad har bidratt til konjunkturbevegelsene i Fastlands-Norge. I lys av den betydningen oljeinvesteringene etter hvert har fått for fastlandsøkonomien, bør en vurdere mulighetene for å styre disse investeringene noe bedre enn fram til nå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I noen grad kan omfanget av petroleumsinvesteringene påvirkes gjennom konsesjonsrundene, men dette er et lite presist styringsverktøy siden det er en lang vei fra letetillatelse til eventuelle funn og videre til feltutbygging. Mer direkte styring av investeringene er vanskelig, selv om det finnes enkelte eksempler på dette, jf. tiltakene myndighetene i samarbeid med oljeselskapene iverksatte våren 1998 for å utsette investeringer. Et hovedproblem knyttet til den sterke veksten i petroleumsinvesteringene fram til 1998, var at oppgangen ble langt sterkere enn foreløpige rapporter fra oljeselskapene tydet på. I stor grad skyldtes dette kostnadsoverskridelser i forhold til de opprinnelige planene. Et offentlig utvalg, Kåsen-utvalget, har vurdert årsakene til disse kostnadsoverskridelsene og pekt på mulige tiltak for å hindre en tilsvarende store avvik mellom planer og faktiske investeringer i framtiden. Olje- og energidepartementet har også gått gjennom rutinene for rapportering fra oljeselskapene til Oljedirektoratet og videre til departementet, og det er iverksatt tiltak for å sikre at denne rapporteringen skal gå raskere enn før. Bedre rapporteringsrutiner og reduserte avvik mellom anslagene fra oljeselskapene og faktiske investeringer kan bidra til å redusere problemet knyttet til svingninger i petroleumsinvesteringene.

11.3 Utfordringer i stabiliseringspolitikken

Etter flere år med svært kraftig vekst, avtok veksttakten i norsk økonomi markert i andre halvår 1998. Avmatningen må ses i sammenheng med uroen i de internasjonale finansmarkedene, et kraftig fall i prisene på olje og andre råvarer og en dobling av rentenivået i Norge. I tillegg falt oljeinvesteringene bl.a. som følge av at flere store utbyggingsprosjekter var ferdigstilt. Vekstpausen i norsk økonomi ble imidlertid betydelig kortere enn lagt til grunn så sent som høsten 1999. Bedre utvikling internasjonalt, en kraftig oppgang i prisene på olje og andre råvarer og lavere rentenivå bidro til at veksten i fastlandsøkonomien tok seg opp mot den trendmessige veksttakten gjennom høsten og vinteren 1999–2000. Norsk økonomi er dermed fortsatt preget av høy aktivitet og mangel på kvalifisert arbeidskraft i flere sektorer, samtidig som industrien og leverandørnæringer opplever fall i sysselsettingen og deler av landet opplever økt ledighet.

De fleste institusjoner som utarbeider prognoser for norsk økonomi legger til grunn en relativt myk landing for norsk økonomi, med moderat prisvekst og en svak økning i ledigheten, jf. tabell 11.1.

Kortsiktige utfordringer

Både Finansdepartementet, Norges Bank og Statistisk sentralbyrå anslår en relativt balansert utvikling i norsk økonomi framover. Som følge av et stramt arbeidsmarked og en generelt høy kapasitetsutnyttelse, er imidlertid norsk økonomi nå sårbar overfor ny, sterk etterspørselsvekst. Det kan i så fall føre til større knapphet på arbeidskraft og dermed gjøre det vanskeligere å få kostnadsveksten ned på linje med våre handelspartnere.

Erfaringsmessig må det også legges til grunn at norsk økonomi vil kunne bli utsatt for ulike former for økonomiske sjokk. Slike sjokk kan ha opphav i norsk eller i internasjonal økonomi, og kan føre til et mer markert konjunkturforløp i fastlandsøkonomien framover enn anslagene i tabell 11.1 indikerer. Uventede endringer i internasjonal økonomi kan bl.a. påvirke norsk økonomi gjennom svingninger i prisen på olje og andre råvarer eller gjennom de internasjonale rente- og valutamarkedene, jf. for eksempel utviklingen gjennom 1998. De store konjunkturbevegelsene i norsk økonomi de siste 20 årene har imidlertid først og fremst vært drevet av innenlandske forhold.

Lønnsoppgjøret i 1998 innebar at lønnsveksten i Norge kom ut av takt med våre handelspartnere. Selv om lønnsveksten ble brakt ned igjen i 1999 og 2000, er den fortsatt høyere enn hos våre handelspartnere. Jo høyere kostnadsnivået kommer i Norge sammenliknet med våre handelspartnere, desto større er sannsynligheten for et tilbakeslag med en kraftig økning i arbeidsledigheten. Erfaringer fra Norge og andre land tyder på at dersom en først lar lønns- og prisveksten øke mye, så kan det senere kreve store kostnader i form av økt arbeidsledighet å få lønns- og prisveksten ned igjen.

Dersom lønnsveksten i Norge ikke raskt bringes videre ned til samme nivå som hos våre handelspartnere, vil det isolert sett kunne bidra til sterkere vekst i norsk økonomi på kort sikt. Økte lønnsinntekter vil bidra til å trekke opp det private forbruket, selv om dette i noen grad vil kunne bli motvirket av økt rentenivå. Oppgangen i husholdningenes etterspørsel kan bli ytterligere forsterket dersom det skjer et fall i husholdningenes sparerate basert på en for optimistisk tro på framtiden. Økningen i det private forbruket vil i så fall føre til en periode med fortsatt sterk vekst i virksomhet som er relativt skjermet mot konkurranse fra utlandet, bl.a. varehandelen, restaurantbransjen og annen tjenesteyting som særlig retter seg mot det private forbruket. En slik utvikling vil innebære at pressproblemene i arbeidsmarkedet på kort sikt forsterkes. Som følge av at arbeidsledigheten allerede i utgangspunktet er lav, vil det økte presset i arbeidsmarkedet kunne føre til betydelig økt lønnsvekst på kort sikt. Over tid er det imidlertid flere mekanismer som kan bidra til at norsk økonomi ledes inn i et økonomisk tilbakeslag:

• En kraftig svekkelse av bedriftenes kostnadsmessige konkurranseevne vil føre til tap av eksport- og hjemmemarkedsandeler. I tillegg vil norske og utenlandske foretak kunne flytte produksjon ut fra Norge, slik at investeringene i norsk næringsliv reduseres. Svekket konkurranseevne vil også redusere mulighetene for omstillinger i leverandørnæringene til oljevirksomheten når oljeinvesteringene etter hvert reduseres.

• Høyere lønnsnivå leder til at bedriftene etterspør mindre arbeidskraft, og i stedet øker bruken av vareinnsats og kapital.

• For å få lønns- og prisveksten ned på et forsvarlig nivå, vil det kunne bli nødvendig med betydelige finanspolitiske innstramminger.

• Med utsikter til økt innenlands prispress vil stabiliteten i kronekursen trues, med økt rentenivå som resultat. Økt rentenivå vil dempe etterspørselen i privat sektor og gi et svakere arbeidsmarked.

• Sparingen i husholdningene kan øke igjen dersom det oppstår økt usikkerhet om den økonomiske utviklingen framover.

Samlet sett vil en vedvarende høyere kostnadsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere føre til nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet. En særnorsk pris- og kostnadsvekst vil også kunne føre til et mer markert konjunkturforløp i årene framover, med sterkere vekst på kort sikt. Som følge av de korrigerende mekanismene i kulepunktene over, vil imidlertid norsk økonomi over tid kunne ledes inn i et økonomisk tilbakeslag.

I figur 11.8 vises resultatene av beregninger som er gjort ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG, basert på de mekanismene som er beskrevet ovenfor. I tråd med antakelsene det forrige Sysselsettingsutvalget i sin tid gjorde, er det lagt til grunn at den såkalte strukturledigheten er om lag 1 prosentpoeng høyere enn på 1970- og 1980-tallet. Dette betyr at press i arbeidsmarked utløser tiltakende lønnsvekst ved et høyere nivå for ledigheten enn på 1970- og 1980-tallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Enkelte av mekanismene som er beskrevet over, er ikke med i de tallfestede sammenhengene i MODAG-modellen. De er derfor lagt inn som tilleggsforutsetninger i beregningen, noe som innebærer betydelig usikkerhet når det gjelder størrelsen på effekten. I tillegg er det også effekter som kan gjøre seg gjeldende som ikke er lagt inn i beregningene. Dette gjelder bl.a. virkninger av sterkere lønnsvekst på kommunenes aktivitet. Vedrørende utflyttingen av produksjon fra Norge til utlandet, er det lagt til grunn at nivået på investeringene i industrien etter hvert vil bli redusert med 20 pst. dersom det skjer en sterk svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Ved en slik utvikling er det også lagt til grunn at næringer som leverer til oljesektoren ikke greier å omstille seg til andre markeder når oljeinvesteringene reduseres. Det er videre lagt til grunn at pengepolitikken innrettes slik at forutsetningen for kursstabilitet over tid oppfylles. Det innebærer at prisveksten over tid må komme ned mot det eurolandene sikter mot. Dette er rent teknisk ivaretatt ved at renten i alternativet med høy lønnsvekst øker med 2 prosentpoeng i 2001 og ytterligere 1 prosentpoeng i 2002. Etter hvert som pris- og kostnadsveksten bringes tilbake til samme nivå som hos handelspartnerne, reduseres rentenivået gradvis igjen. Den finanspolitiske innstrammingen er rent teknisk innarbeidet ved å redusere offentlige utgifter tilsvarende om lag 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge både i 2003, 2004 og 2005.

Beregningsalternativet beskriver et forløp hvor fortsatt høy lønnsvekst fører til en kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Den økonomiske veksten blir vesentlig redusert og arbeidsledigheten øker kraftig på mellomlang sikt. Selv om det naturligvis er stor usikkerhet knyttet til slike beregninger, illustrerer de at det kan innebære store realøkonomiske kostnader å få lønns- og prisveksten ned igjen når den først har kommet opp på et for høyt nivå.

Utfordringer på lang sikt

De nærmeste årene vil Norge trolig få betydelige inntekter fra petroleumsvirksomheten, med tilhørende store overskudd i utenriksøkonomien og offentlige budsjetter. Disse inntektene er knyttet til en rask uttapping av en ikke-fornybar ressurs, og representerer således ikke noen varig økt inntektsstrøm. De makroøkonomiske framskrivingene som presenteres i kapittel 6, illustrerer at på grunn av økningen i antall eldre står en på lengre sikt overfor en kraftig økning i utgiftene til alders- og uførepensjoner, en meget sterk vekst i utgiftene til helse- og omsorg, samtidig som inntektene fra petroleumsvirksomheten går kraftig ned. Dette vil etter hvert legge et betydelig press på offentlige budsjetter.

Beregningene i kapittel 6 illustrerer en utvikling hvor inntektene fra petroleumssektoren bidrar til både offentlig og privat velstand på varig basis. Dette forutsetter imidlertid at en de nærmeste årene framover lykkes i å holde en balansert utvikling mellom de næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse og de som produserer lokale varer. Feilene fra 1970- og 1980-tallet, hvor bl.a. høye oljeinntekter førte til en svært kraftig kostnadsvekst i Norge, må en da unngå å gjenta.

Den demografiske utviklingen peker samtidig i retning av en svak vekst i arbeidsstyrken fram mot 2010 og stagnasjon etter dette. En balansert utvikling i norsk økonomi må derfor gå sammen med en relativt moderat vekst i samlet sysselsetting, noe som stiller særlige krav til utformingen av den økonomiske politikken i årene framover.

Framskrivingene i Referansealternativet i kapittel 6 er basert på at den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren om lag må opprettholde sin andel av verdiskapingen på lengre sikt for å sikre balanse i utenriksøkonomien når petroleumsvirksomheten får redusert betydning. Dette alternativet forutsetter en jevn og moderat vekst i offentlig konsum og investeringer, som er tilpasset tilgangen på arbeidskraft slik at lønnsveksten i Norge blir om lag på linje med våre handelspartnere.

I kapittel 6 er det også illustrert et alternativ der man i større grad bruker de løpende oljeinntektene etter hvert som de strømmer inn. Etterspørselen etter arbeidskraft øker sterkere enn tilgangen. Konkurranseevnen svekkes gradvis samtidig som særlig offentlig tjenesteyting øker. Når oljeinntektene på lengre sikt avtar, må det finne sted en reversering av endringene i næringsstrukturen. En kraftig gjenoppbygging av den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren vil da være nødvendig for å sikre varig balanse i utenriksøkonomien og i offentlige finanser. Dette alternativet er kalt Vegringsalternativet, fordi man her ikke fatter de nødvendige politiske beslutningene før man blir tvunget til det av ytre forhold. Konsekvensene av dette er illustrert i figur 6.10 i kapittel 6.

Sammenliknet med beregningsalternativet med høy lønnsvekst som er illustrert i figur 11.8, viser Vegringsalternativet en utvikling hvor svekkelsen av konkurranseevnen skjer mer gradvis. Utviklingen i norsk økonomi blir dermed noe mindre dramatisk de nærmeste årene framover, men etter hvert bygger det seg opp et betydelig omstillingsbehov også i dette alternativet.

Beregningene i figur 6.10 illustrerer de betydelige omstillingene som vil kunne bli nødvendig dersom internasjonalt konkurranseutsatt sektor i for stor grad bygges ned. Erfaringene fra andre land som har gjennomført kraftige innstramminger i finanspolitikken, viser at omstillingskostnadene er meget store. Slike omstillinger vil normalt ta tid og medføre en betydelig økning i arbeidsledigheten, noe som beregningen i kapittel 6 ikke fanger opp siden den er basert på en modell (MSG-modellen) der det forutsettes at ressursene alltid blir fullt utnyttet. Problemene med å gjenopprette konkurranseevnen og skadevirkningene ved kortsiktighet i bruken av oljeinntektene, er derfor trolig undervurdert i beregningene.

Både de kortsiktige og langsiktige utfordringene norsk økonomi står overfor tilsier således at pris- og kostnadsveksten i Norge over tid må bringes ned mot nivået hos eurolandene. Å realisere en økonomisk utvikling som muliggjør dette, vil være en viktig utfordring i stabiliseringspolitikken i årene framover.

11.4 Utvalgets vurderinger

De store konjunkturbevegelsene på 1990-tallet, både i Norge og i andre OECD-land, tilsier at en må regne med betydelige svingninger også i framtiden. Noen risikomomenter kan en i stor grad forutsi:

• På kort sikt er det en risiko for at pressproblemene i arbeidsmarkedet fører til at lønnsveksten i Norge holder seg høyere enn hos handelspartnerne. En slik utvikling vil undergrave den kostnadsmessige konkurranseevnen, og dermed øke faren for et markert konjunkturtilbakeslag med kraftig økning i ledigheten i løpet av få år.

• På lengre sikt er det en risiko for at finanspolitikken og lønnsdannelsen i lys av de høye oljeinntektene de neste 10 årene blir for ekspansive, og at det foretas en gradvis nedbygging av de delene av norsk økonomi som er utsatt for internasjonal konkurranse. Det vil gi et stort omstillings- og reverseringsproblem 10–15 år fra nå, med store konsekvenser for arbeidsmarkedet.

• Samtidig er det en risiko for at vedvarende mangel på visse typer arbeidskraft kan begrense evnen til å løse høyt prioriterte oppgaver, særlig innenfor offentlig virksomhet. En vedvarende mistilpasning i arbeidsmarkedet vil også kunne begrense vekstevnen i økonomien.

Erfaringene tilsier imidlertid at det også kan oppstå kraftige svingninger av ukjente årsaker, eller i retninger en ikke kan forutse. En liten åpen økonomi som den norske vil alltid være meget sårbar for utviklingen i internasjonal økonomi. I lang tid fremover vil norsk økonomi også bli betydelig påvirket av kraftige endringer i petroleumsinntektene. Ikke minst vil norsk økonomi kunne bli kraftig påvirket av endringer i private aktørers atferd, som f.eks. norske husholdningers konsumbeslutninger eller internasjonale investorers lokaliseringsbeslutninger.

Opplegget av stabiliseringspolitikken må ta utgangspunkt i disse utfordringene. Erfaringene fra 1990-tallet har vist at arbeidsdelingen i Solidaritetsalternativet mellom finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet har vært sårbar for realøkonomisk ustabilitet. Hovedlinjene i stabiliseringspolitikken må på denne bakgrunnen videreføres i en mer robust form.

Finanspolitikken må fortsatt ha en sentral rolle i stabiliseringspolitikken. Det er viktig at finanspolitikken ikke er medsyklisk, ved at økt optimisme i oppgangstider fører til sterk utgiftsvekst, f.eks. gjennom kostnadskrevende reformer, som forsterker oppgangskonjunkturene. Tilsvarende er det viktig at det offentlige har finansielt rom til å la de automatiske stabilisatorene i form av reduserte skatteinntekter og økte trygdeutgifter, i tillegg til aktive arbeidsmarkedstiltak, få virke i nedgangskonjunkturer. For å begrense konjunkturbevegelsene må finanspolitikken også sikte mot stabilisering utover det som følger av de automatiske stabilisatorene. For å utfylle bildet av hvordan endringer i finanspolitikken påvirker økonomien, kan det være nyttig om en supplerer fremstillingen i nasjonalbudsjettdokumentene med egne beregninger som viser den samlede effekten på norsk økonomi av endringer i offentlig politikk.

Siden finanspolitikken ikke alene kan sikre en tilstrekkelig stabilisering av den økonomiske utviklingen, bør også pengepolitikken bidra til å stabilisere økonomien. Pengepolitikkens bidrag må imidlertid avpasses innenfor de rammer som settes av at en over tid skal ha stabilitet i kronekursen, mens finanspolitikkens bidrag må avpasses hensynet til en langsiktig balansert utvikling mellom offentlig og privat sektor, samt hensynet til en stabil utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til at lønnsveksten i gjennomsnitt tilsvarer lønnsutviklingen hos Norges handelspartnere, slik at hensynet til den kostnadsmessig konkurranseevnen ivaretas med stabilitet i kronekursen. Dette gir grunnlag for et varig lavt ledighetsnivå. Eventuelt høyere lønnsvekst i Norge forutsetter at det skapes konkurransefortrinn for eksempel i form av bedre produktivitetsutvikling. Samtidig er det viktig at lønnsdannelsen bidrar til en effektiv bruk av arbeidskraften i alle deler av økonomien, jf. drøftingen i avsnitt 12.3.

I lys av den betydningen oljeinvesteringene etter hvert har fått for fastlandsøkonomien, bør en vurdere mulighetene for å styre disse investeringene noe bedre enn fram til nå.

Både norske og spesielt europeiske erfaringer tyder på at perioder med høy konjunkturell arbeidsledighet kan få svært lange ettervirkninger. Kostnadene forbundet med konjunktursyklene kan dermed være langt større enn den direkte virkning av sjokkene som forårsaket syklene. Det er meget vanskelig å få ledigheten ned dersom den først har blitt høy. Realøkonomisk ustabilitet kan dessuten raskt lede inn i problemer knyttet til penge- og finanspolitikkens troverdighet, slik at de makroøkonomiske problemene blir selvforsterkende. Derfor er det viktig at lønnsfastsettelsen og den økonomiske politikken innrettes slik at en kan unngå at høy ledighet oppstår.

Selv med en vellykket stabiliseringspolitikk, må en imidlertid ta høyde for betydelige konjunkturbevegelser i norsk økonomi framover. Et velfungerende arbeidsmarked, og et vellykket inntektspolitisk samarbeide, gjør at økonomien kan tåle sterkere oppgangskonjunkturer uten at lønns- og prisveksten skyter fart. Tilsvarende innebærer et velfungerende arbeidsmarked og et vellykket inntektspolitisk samarbeid også bedre muligheter til å bruke kraftig makroøkonomisk stimulans i en lavkonjunktur.

12 Vår viktigste ressurs – om hvordan vi best kan utnytte arbeidskraften

12.1 Utviklingen i arbeidsstyrken i Norge

12.1.1 Innledning

Arbeidsstyrken er Norges viktigste ressurs. En stor og velkvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for framtidig velstandsutvikling. I beregninger av Norges nasjonalformue står den menneskelige kapitalen i form av arbeidsinnsats for størstedelen av den totale formuen, jf. figur 12.1. Petroleumsformuen og finansformuen spiller i denne sammenheng en beskjeden rolle. Som en illustrasjon på størrelsesforholdene viser en beregning i Langtidsprogrammet 1998–2001 at en varig reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid på om lag 9 pst. fra i dag (dvs. en reduksjon for heltidsarbeidende fra 37 til 34 timer), der produktivitetsnivået forutsettes upåvirket, vil gi samme reduksjon i nasjonalformuen som om hele petroleumsformuen falt bort.

I tillegg til betydningen av en høy yrkesdeltakelse er det viktig at arbeidsstyrkens kvalifikasjoner er i samsvar med arbeidslivets behov. I perioder med vekst i etterspørselen etter arbeidskraft er det en fordel at arbeidsstyrken øker slik at eventuelle pressproblemene kan reduseres. Dette vil være med på å sikre en balansert lønns- og prisvekst.

Dette kapitlet gir først i avsnitt 12.1.2 en gjennomgang av utviklingen i yrkesdeltaking og arbeidstid gjennom de siste tiårene, og vurderer dernest utsiktene framover i avsnitt 12.1.3. Yrkesdeltakingen, dvs. andel av befolkningen som er i arbeidsstyrken, er nå på et svært høyt nivå historisk sett. Yrkesdeltakingen var i 1999 høyere enn i forrige høykonjunktur, og mulighetene for en ytterligere økning i yrkesdeltakingen er trolig begrensede. Utviklingen i det samlede arbeidstilbudet, som avhenger av både yrkesdeltakelse og arbeidstid, blir påvirket av motstridende krefter. På den ene siden trekker et ønske om å ta ut deler av velstandsøkningen i økt fritid eller tidligpensjonering i retning av lavere arbeidstilbud. På den annen side bidrar høyere utdanningsnivå, bedret helsetilstand og lengre levealder i retning av at flere kan ønske å stå lenger i arbeid. Innen arbeidslivet er det motvirkende tendenser. Generelt har det vært en tendens til at jobbene er mer interessante og mindre fysisk slitsomme enn tidligere, noe som taler for økt arbeidstilbud. I motsatt retning er det enkelte tegn som tyder på at deler av arbeidslivet er blitt hardere, med mer stress og økte krav til effektivitet, samtidig som det fortsatt er mange fysisk slitsomme arbeidsplasser. For å stimulere eldre arbeidstakere til å bli i yrkeslivet må det legges vekt på at arbeidet legges til rette fysisk og sosialt, at holdninger både hos arbeidsgivere og kolleger stimulerer til å stå i arbeid, og at det økonomisk sett skal lønne seg for den enkelte arbeidstaker å være i arbeid. I avsnitt 12.1.4 diskuteres tiltak som kan bidra til et høyt arbeidstilbud.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I dette kapitlet er hovedperspektivet hvordan en skal kunne få en større arbeidsstyrke med utgangspunkt i framskrivninger av befolkningsutviklingen. Det kan også være en sammenheng mellom yrkesdeltakelse og befolkningsutviklingen. Mulighetene for å kombinere arbeid og familieliv har trolig stor betydning både for kvinners yrkesdeltakelse og for fruktbarheten. I forhold til andre industriland er fruktbarheten i Norge høy, jf. figur 6.1 i kapittel 6, og dette henger trolig sammen med at en i Norge i større grad enn i mange andre land har lagt til rette for kombinasjon av arbeid og familieliv. Høy fruktbarhet er igjen en avgjørende faktor for den framtidige utviklingen i befolkningen.

Målsettingen om høy yrkesaktivitet må veies opp mot at også fritiden er en sentral del av velferden, både for yrkesaktive og yrkespassive. Målet er ikke at vi skal arbeide mest mulig. Målsettingen er å få en fordeling mellom arbeid og fritid som i størst mulig grad er i samsvar med befolkningens egne ønsker. Det er imidlertid flere faktorer som gjør at arbeidstilbudet kan bli mindre enn ønskelig ut fra dette perspektivet. Skatte- og trygdeordninger gjør at den enkelte bare mottar en del av verdiskapingen ved eget arbeid. Tilsvarende vil en arbeidstaker som velger å arbeide mindre, bare bære en del av kostnadene ved å redusere sin arbeidstid. Disse skatte- og trygdeordningene er av stor betydning for å sikre trygghet og velferd for alle, og det er derfor verken mulig eller ønskelig å fjerne dem. For å forhindre at arbeidstilbudet blir mye mindre enn det som er gunstig for samfunnet som helhet, er det viktig å sikre at skatte- og trygdeordningene er utformet slik at det lønner seg for alle å jobbe.

Arbeidstilbudet kan også bli mindre enn ønskelig fordi arbeidslivet ikke i tilstrekkelig grad er lagt til rette for alle som ønsker å delta. Dette kan bl.a. omfatte personer med lavere arbeidsevne. Å legge arbeidslivet til rette for alle er derfor også et viktig ledd i å sikre et høyt arbeidstilbud.

12.1.2 Utviklingen i tilbudet av arbeidskraft

I Norge defineres arbeidsstyrken som antallet personer i arbeidsdyktig alder mellom 16–74 år som enten er sysselsatte eller arbeidssøkere. 7 Arbeidsstyrken påvirkes av befolkningsutviklingen og andelen av befolkningen som er yrkesaktive. Den samlede befolkningen endres ved fødsler, død og netto innvandring.

Yrkesfrekvensen, dvs. andelen av befolkningen som er yrkesaktiv, har vist store endringer de siste 30-årene. De viktigste endringene er:

• Økt yrkesdeltakelse blant kvinner, slik at yrkesfrekvensen nærmer seg nivået for menn.

• Nedgang i yrkesfrekvensen for eldre menn, særlig som følge av økt uførepensjonering, men også noe som følge av redusert pensjoneringsalder gjennom ordningen med avtalefestet pensjon.

• Til tross for at stadig flere tar utdanning, har yrkesdeltakelsen blant ungdom økt. Dette må ses i sammenheng med at flere kombinerer utdanning og deltidsarbeid.

I tillegg har samlet arbeidstilbud blitt påvirket av at den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt har blitt betydelig redusert over samme tidsperiode.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 1999 var 73 pst. av befolkningen yrkesaktive, mot 61 pst. i 1972. Denne økningen kan i sin helhet henføres til at kvinner har økt sin yrkesaktivitet , jf. figur 12.3. Siden begynnelsen av 1970-tallet har yrkesdeltakelsen for kvinner økt sterkest i aldersgruppen 25–29 år. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at økt utbygging av barnehageplasser har gjort det lettere å kombinere arbeid med omsorg for små barn, og at mange kvinner har ventet med å få sitt første barn. Bedre fødsels- og omsorgspermisjoner har trolig også bidratt til at færre kvinner trekker seg ut av arbeidsmarkedet etter fødsler. Det har vært en svært sterk vekst i yrkesdeltakelsen de siste 25 årene blant kvinner med små barn, jf. figur 12.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Høyere utdanningsnivå blant kvinner har også medført at færre har trukket seg ut av arbeidsmarkedet når de har fått barn. I 1980 hadde 10 pst. av alle kvinner i yrkesaktiv alder høyskole- eller universitetsutdanning. I 1999 var andelen økt til 26 pst. Den sterke økningen i etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren og i undervisningssektoren har også gjort det mulig for kvinner å få større innpass i arbeidsmarkedet. Samtidig har trolig dette stimulert kvinner til å ta utdanning.

Det har vært store forskjeller i utviklingen i yrkesdeltakelsen for menn og kvinner over 55 år. Blant menn har det vært en langsiktig reduksjon i yrkesdeltakelsen, som bl.a. må ses i sammenheng med den kraftige økningen i antallet uførepensjonister siden 1970-tallet. I løpet av de siste årene har også mange eldre over 60 år benyttet seg av ordningen med avtalefestet pensjon (AFP). Også blant kvinner har det vært en markert tilstrømming til uførepensjon og til AFP-ordningen. Til tross for dette har yrkesdeltakelsen blant eldre kvinner likevel økt over tid.

Tilgangen av nye uførepensjonister har variert med mellom 20 000 og 35 000 personer pr. år siden 1980. På slutten av 1980-tallet økte tilgangen av nye uførepensjonister kraftig. Tilgangen avtok noe på begynnelsen av 1990-tallet, men har etter det økt kraftig igjen. Bare i løpet av de tre siste årene har det blitt 95 000 nye uførepensjonister. Dette utgjør om lag 1 pst. av arbeidsstyrken i hvert av årene. Det var ved utgangen av 1999 registrert snaut 270 000 uførepensjonister, svarende til 9,6 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–67 år, mot om lag 6 pst. i 1980.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) har gitt mange eldre arbeidstakere større valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt. Hensikten med denne ordningen har vært å gi eldre som ellers ville hatt problemer med å stå i fullt arbeid fram til ordinær pensjoneringsalder, mulighet til en verdig og ordnet avgang fra arbeidslivet. I løpet av de siste årene har det vært en kraftig vekst i antallet personer som omfattes av AFP-ordningen, bl.a. som følge av at aldersgrensen for ordningen er redusert fra 64 år til 63 år fra 1. oktober 1997 og videre til 62 år fra 1. mars 1998. I de aldersgruppene som er omfattet av AFP-ordningen, har da også yrkesdeltakelsen avtatt de siste årene. Ved utgangen av 1999 var det registrert 25 600 AFP-pensjonister, hvorav vel halvparten i offentlig sektor. I løpet av 1999 ble det over 10 000 nye AFP-pensjonister, noe som utgjør 0,4 pst. av arbeidsstyrken. Over halvparten av de nye pensjonistene i 1999 var 62-åringer.

Den kraftige veksten i antallet uførepensjonister har bidratt til å redusere arbeidsstyrken de siste årene. Stor innstrømming av arbeidstakere til AFP-ordningen har også bidratt til å redusere størrelsen på arbeidsstyrken. Noen av pensjonistene forlater imidlertid ikke arbeidsstyrken, men arbeider deltid. Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) viser tall for befolkningens hovedaktivitet at det var om lag 6 pst. av personene som var uføre eller som hadde førtidspensjonert seg som arbeidet deltid i 1999.

Kilde: Rikstrygdeverket.

På 1970-tallet var det en markert økning i yrkesdeltakelsen blantungdom under 25 år . På 1980- og 1990-tallet har hovedbildet vært at ungdom i stadig større grad har utdanning som sin hovedbeskjeftigelse. Mange jobber samtidig deltid, noe som bidrar til at yrkesaktiviteten blant ungdom varierer betydelig mer over konjunktursykelen enn den gjør for andre grupper. Ved utgangen av 1990-tallet var yrkesdeltakelsen blant ungdom noe høyere enn i 1980.

Siden 1970 har gjennomsnittlig reell arbeidstid pr. sysselsatt falt med om lag 20 pst. Den kraftigste reduksjonen fant sted på 1970- og 1980-tallet. Reduksjonen i den formelle normalarbeidstiden med 6 pst. i 1976 og 6 pst. i 1987 forklarer en del av den reelle reduksjonen i arbeidstiden i denne perioden. Økt innslag av deltidsarbeidende, særlig kvinner, har også bidratt til at den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt er blitt redusert.

Nedgangen i arbeidstiden forklares også med endringer i næringsstrukturen, ved at det har vært en reduksjon i sysselsettingen i næringer som har lang arbeidstid (bl.a. primærnæringer) og økning i sysselsettingen i tjenesteytende som vanligvis har hatt kortere gjennomsnittlig arbeidstid. I de siste 10 årene har kvinner i større grad blitt sysselsatt på heltid, og dette har dempet nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid.

Den sterke reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid pr. sysselsatt har ført til at antall utførte timeverk har økt langt mindre enn antall sysselsatte personer. Siden 1972 har antall utførte timeverk bare økt med 0,4 pst. årlig, mens antall sysselsatte personer har økt med 1,2 pst. årlig i den samme perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Parallelt med den langsiktige økningen i yrkesdeltakelsen blant kvinner og reduksjonen blant eldre menn, har yrkesfrekvensen variert forholdsvis kraftig med konjunkturene . Da ledigheten økte i nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet, falt yrkesdeltakelsen i flere aldersgrupper. I perioden fra 1987 til 1993 ble yrkesfrekvensen redusert med 3 prosentpoeng, og arbeidsstyrken falt med 40 000 personer. Reduksjonen i yrkesdeltakelsen var kraftigst for ungdom og eldre menn, men det var også en reduksjon blant menn mellom 25 og 54 år. For kvinner over 25 år holdt derimot yrkesdeltakelsen seg uendret i denne perioden – effekten av det svakere arbeidsmarkedet ble motvirket av den langsiktig trenden i retning av høyere yrkesdeltakelse. I tillegg økte sysselsettingen markert i kvinnedominerte deler av offentlig sektor.

Etter hvert som etterspørselen etter arbeidskraft tok seg opp utover på 1990-tallet, har flere meldt seg på arbeidsmarkedet. Fra 1993 til 1999 har yrkesdeltakelsen økt med hele fem prosentpoeng, og veksten i arbeidsstyrken har vært om lag 2 ganger så sterk som det rene demografiske endringer i befolkningen skulle tilsi. Veksten i yrkesdeltakelsen har særlig vært sterk for ungdom. For kvinner i aldersgruppen 55–64 år har også yrkesdeltakelsen økt kraftig, noe som må ses sammenheng med den såkalte kohorteffekten, ved at yngre kvinner som kommer inn i disse aldersgruppene har en høyere yrkesdeltakelse enn de årskullene som pensjoneres.

12.1.3 Potensialet for ytterligere vekst i yrkesdeltakelsen og utfordringer i arbeidsmarkedet framover

Yrkesdeltakelsen har økt svært kraftig de siste årene, og i 1999 var yrkesfrekvensen høyere enn toppnivået under forrige høykonjunktur. I 1999 var 73 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16–74 år yrkesaktiv. Den kraftige økningen i arbeidsstyrken har i stor grad bidratt til å dekke det økte behovet for arbeidskraft gjennom 1990-tallet. Uten denne sterke veksten i tilgangen av arbeidskraft ville presset i arbeidsmarkedet i siste halvdel av 1990-tallet vært langt større. I tillegg har det felles-nordiske arbeidsmarkedet dempet mangelen på arbeidskraft innenfor helsesektoren og i bygge og anleggssektoren. Yrkesdeltakelsen er nå svært høy i de aller fleste aldersgruppene, og mulighetene for ytterligere vekst er begrenset.

Ifølge AKU var 9 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16–66 år utenfor arbeidsstyrken og under ulike trygdeordninger i 1999, mot 6 pst. i 1987. Dette omfatter bl.a. uføre, AFP-pensjonister og yrkeshemmede under attføring. Totalt sett var hele 95 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16–66 år i 1999 enten yrkesaktiv, i utdanning eller under ulike trygdeordninger. Dette illustrerer det svært begrensede rommet for ytterligere vekst i arbeidsstyrken.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Yrkesaktiviteten blant menn i alderen 25–59 år er fortsatt svært høy. I 1999 var 91 pst. av mennene i denne aldersgruppen yrkesaktive og 6 pst. under ulike trygdeordninger. 8 De lave arbeidskraftreservene innebærer at mulighetene for økt arbeidsstyrke i denne aldersgruppen er liten utover det som følger av demografiske endringer.

I 1999 var 82 pst. av kvinnene i aldersgruppen 25–59 år yrkesaktive og 7 pst. under ulike trygdeordninger. Dette tyder på at arbeidskraftreservene også er relativt lave i denne gruppen. Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen var det i 1998 bare om lag 20 pst. av de hjemmeværende kvinnene som ønsket arbeid. Mulighetene for å få flere hjemmeværende kvinner ut i lønnet arbeid er derfor trolig svært begrensede.

Blant menn over 60 år har det over lengre tid vært en reduksjon i yrkesdeltakelsen. Dette må ses i sammenheng med at stadig flere enten er blitt uføre, eller gått av med pensjon under AFP-ordningen. I 1999 var yrkesfrekvensen blant menn mellom 60–66 år 53 pst., mot 73 pst. i 1980. Ifølge AKU var det bare 3 pst. av mennene i alderen 60–66 år som ikke ble klassifisert som yrkesaktiv eller pensjonist i 1999. Samtidig har tilgangen av nye uførepensjonister i 50-årsalderen og også til dels i yngre aldersgrupper økt merkbart de siste årene. Dette er med på å begrense mulighetene for økt yrkesdeltakelse blant eldre menn framover. Som følge av at eldre kvinner som pensjoneres har lavere tilknytning til arbeidslivet enn yngre kvinner, kan imidlertid yrkesdeltakelsen for eldre kvinner fortsatt øke noe framover.

Alt i alt er det neppe grunn til å tro at arbeidsstyrken framover vil kunne øke mer enn det endringer i befolkningen tilsier. Framskrivinger med Statistisk sentralbyrås modell MOSART gir en årlig vekst i arbeidsstyrken på snaut 10 000 personer fram til 2010, og en vekst på om lag 7 000 personer årlig fra 2010 til 2020. Det er i disse framskrivingene forutsatt en nettoinnvandring på 10 000 personer årlig fra 2003 og framover. I perioden 2000–2002 er det lagt til grunn en noe høyere nettoinnvandring. 9 Det er videre forutsatt en tilgang til uføretrygd som i 1997. Dette innebærer en årlig tilgang av nye uførepensjonister på snaut 30 000 personer de neste ti årene. I 1999 ble det registrert 33 600 nye uførepensjonister. I tillegg bygger MOSART -beregningene på at beholdningen av AFP-pensjonister øker med om lag 2 000 personer pr. år de neste ti årene.

Gjennomsnittsalderen i arbeidsstyrken vil øke betydelig framover, noe som isolert sett vil bidra til å øke antallet uføretrygdede. Aldring av arbeidsstyrken vil også føre til at eldre vil måtte utføre arbeidsoppgaver som yngre arbeidstakere utfører i dag, og det kan være en fare for økte mistilpasningsproblemer mellom arbeidstakernes kvalifikasjoner og arbeidsgivernes behov for arbeidskraft. Framtidens arbeidsmarked vil trolig være preget av økt internasjonalisering, økte krav til teknologisk innsikt, økte krav til omstilling og nye former for arbeids- og bedriftsorganisering. Dette vil stille store krav til arbeidstakernes fleksibilitet og kompetanse, og arbeidstakere som viser fleksibilitet og har vilje og evne til kompetansebygging vil trolig bli svært etterspurte, jf. kapittel 8. Med bedre tilrettelegging av arbeidet er det god grunn til å tro at eldre arbeidstakere i stor utstrekning vil være i stand til å møte denne utfordringen. NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering påpeker at «Forskningsresultater fra en rekke land viser at fysiske prestasjoner avtar med økende alder, men det er ikke påvist negative virkninger på arbeidsproduktiviteten opp til 65 år, og heller ikke i særlig grad opp til 70 år.» OECD fremhever også at de fleste eldre i dag har kapasitet til arbeide, tilegne seg ny kunnskap og yte omsorg for andre i en betydelig lengre periode enn tidligere, og at samfunnet kan høste store gevinster dersom en klarer å utnytte eldres ressurser bedre. Problemet er at potensialet ofte ikke realiseres.

Utfordringene ved å utnytte eldre arbeidskraft kan bli forsterket ved at det er enkelte tegn til at arbeidsmarkedet blir hardere med mer stress og økte krav til effektivitet. I følge Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse var det f.eks. i 1996 44 pst. som opplevde stort arbeidspress, mot 32 pst. i 1989. En undersøkelse i regi av Arbeidsforskningsinstituttet viser at rundt halvparten av alle arbeidstakere rapporterte om økende kvalitetskrav og økt arbeidstempo. 10 På den annen side bidrar høyere utdanningsnivå, bedret helsetilstand, lengre levealder og i hovedsak mer interessante, mindre fysisk slitsomme og mer selvstendige jobber i retning av at flere ønsker å stå lenger i arbeid. Tilgjengelig informasjon tillater ikke entydige konklusjoner om utviklingen i arbeidsmiljøet. Men selv om utviklingstendensene er uklare, er det ingen tvil om at arbeidsmiljøet påvirker evnen til å stå i arbeid. Det er derfor viktig at forholdene legges bedre til rette for at eldre arbeidstakere skal kunne bli værende i arbeid. For eldre arbeidstakere som ikke ønsker, eller ikke er i stand til, å arbeide heltid, kan deltidsstilling ofte være et godt alternativ.

Etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren vil øke betydelig framover, bl.a. som følge av at befolkningen eldes. Dette alene vil kunne legge beslag på en betydelig del av den ventede økningen i arbeidsstyrken. Videreføring av dagens tilbud innen helse- og sosialsektoren og gjennomføringen av vedtatte reformer i det kommunale tjenestetilbudet, vil bidra til en økning i behovet for arbeidskraft innen kommunal sektor på 61 000 årsverk fra 1998 til 2010, jf. omtalen i kapittel 6. Kommunal sektor har en høy andel deltidssysselsatte, og i lys av det store behovet for arbeidskraft framover er det således viktig å utnytte disse arbeidskraftreservene.

Tilgangen på arbeidskraft må også ses i sammenheng med hvor mye tid som brukes på utdanning, både grunnutdanning og etter- og videreutdanning. På den ene siden fører utdanning til økt produktivitet og økt yrkesaktivitet. Store endringer i arbeidslivet medfører bl.a. at det vil være behov for etter- og videreutdanning av arbeidstakerne. Dette kan bidra til å redusere framtidig mistilpasning i arbeidsmarkedet, og redusere risikoen for at eldre faller ut av arbeidsmarkedet. På den andre siden tar utdanning tid, som alternativt kunne vært bruk til vanlig arbeid. Disse to hensynene må veies mot hverandre.

12.1.4 Tiltak som er viktig for å opprettholde en stor arbeidsstyrke

I dette avsnittet pekes det på tiltak som er viktige for å opprettholde en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke.

I) Yrkesdeltaking blant eldre

Spørsmål knyttet til pensjonsbeslutninger blant eldre arbeidstakere og innretningen av pensjonssystemet i forhold til fleksibel avgangsalder m.v. har vært drøftet i ulike offentlige utredninger, jf. bl.a. NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon, St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen, NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering og kapittel 6 i Nasjonalbudsjettet 2000.

Sentrale temaer har vært:

• Bør det innføres økt fleksibilitet i folketrygdens alderspensjon, eller bør ønsker om fleksibilitet ivaretas gjennom ordninger utenfor folketrygden?

• Ved pensjonsordninger som gir mulighet til fleksibilitet, hvordan bør pensjonsnivået avhenge av valg av avgangsalder?

Den store avgangen fra arbeidsmarkedet til ulike trygdeordninger på 1990-tallet har bidratt til å øke knappheten på arbeidskraft. Eldres yrkesaktivitet og overgang til pensjonering er også viktig i lys av at det i de neste tiårene vil finne sted en kraftig økning i andelen eldre i den norske befolkningen. I tillegg ventes det en sterk økning i de gjennomsnittlige pensjonsutbetalingene, som følge bl.a. av utbyggingen av folketrygden. Hvis utviklingen i retning av lavere yrkesaktivitet blant eldre fortsetter, vil belastningen på de yrkesaktive ved å finansiere de løpende pensjonsutbetalingene øke sterkt, jf. nærmere omtale av de langsiktige utfordringene i kapittel 6.

Ulike ønsker og behov i befolkningen tilsier at det er ønskelig med fleksibilitet i valg av avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til dagens pensjonsalder i folketrygden. Samtidig er det klart at utstrakt tidlig pensjonering innebærer en stor samfunnsmessig kostnad i form av redusert produksjon. Det vil være urimelig om enkeltpersoner som selv velger tidlig pensjonering skal kunne overføre hele denne kostnaden til resten av samfunnet. I så fall ville mange enkeltpersoner pensjonere seg mye tidligere enn de ville gjort dersom de selv måtte bære en betydelig del av kostnaden. Et system med fleksibel pensjonering må derfor utformes slik at det lønner seg økonomisk for den enkelte å stå i arbeid. Bare et slikt system vil kunne kombinere ønsket om fleksibilitet i avgangsalderen med at en tar hensyn til de langsiktige utfordringene knyttet til aldring av befolkningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I Norge finnes det i dag ikke noen generell førtidspensjonsordning i folketrygden. Pensjonsalderen i folketrygdens alderspensjon er 67 år, men det er mulig å utsette pensjoneringstidpunktet til 70 år. For aldersgruppen 67–70 år avkortes pensjon mot eventuell arbeidsinntekt, mens det for personer over 70 år foreligger en ubetinget rett til å motta pensjon fra folketrygden uavhengig av arbeidsinntekt.

For aldersgruppen under 67 år er uførepensjon den mest omfattende pensjonsordningen. I tillegg finnes ulike førtidspensjonsordninger hvorav ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) er den viktigste. AFP-ordningen gjelder i dag om lag 60 pst. av alle arbeidstakere i aldersgruppen 62–66 år og er gradvis bygget ut siden starten i 1988, jf. omtale i kapittel 6, avsnitt 6.3.3. For enkelte yrkesgrupper, sjømenn, fiskere og skogsarbeidere, er det etablert spesielle førtidspensjonsordninger. Videre har en del yrkesgrupper særaldersgrenser som gjør at de må slutte i arbeid før den ordinære pensjonsalderen.

Reformer i pensjonssystemet som gjør det mindre gunstig å gå av med tidligpensjon, vil kunne øke den effektive pensjonsalderen. I NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering drøftes pensjonsbeslutninger blant eldre arbeidstakere, samt tiltak for å stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre. Det var imidlertid ulike oppfatninger i utvalget om tolkningen av mandatet, og dette førte til at representantene fra LO, YS og AF trakk seg fra videre deltakelse i utvalget før arbeidet var ferdig.

Som en langsiktig løsning tilrådde utvalget at det settes i gang en utredning med sikte på utforming av et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden. Førtidspensjoneringsutvalget understreket at vurderingen av en slik modell for fleksibel alderspensjonering er betinget av at den konkrete utformingen oppfyller en del grunnleggende krav. Kort oppsummert må et slikt pensjonssystem:

• stimulere til yrkesaktivitet,

• bygge opp om 67 år som aldersnorm,

• innebære avkorting av ytelsene ved avgang tidligere enn 67 år,

• gi påslag i pensjon ved å stå et ekstra år i arbeid,

• innrettes mot yrkesaktive,

• ivareta grunnleggende fordelingshensyn.

Fradrags- og tilleggssats ved tidligere eller senere avgang enn ved fylte 67 år måtte ifølge Førtidspensjoneringsutvalget bestemmes ut fra en avveining mellom fordelings- og effektivitetshensyn. Utvalget viste til at en modell med varig avkorting av hele pensjonen med i størrelsesorden 0,5 pst. pr. måned for uttak før 67 år ligger nær en modell med forsikringsmessig avkorting. Tilsvarende ville en som velger å stå i arbeid etter fylte 67 år kunne få et tillegg pr. måned opp mot 0,8 pst. fram til fylte 70 år. Til sammenligning vises det til at Sverige og Finland som i dag har pensjonsalder på 65 år, har en fradragsprosent på 0,5 pst. pr. måned for pensjonsuttak mellom 60 og 65 år. Tilleggsprosenten for uttak etter ordinær pensjonsalder er 0,7 pst. i Sverige og 1 pst. i Finland.

Et slikt system innebærer at individene selv bærer det meste av kostnadene ved tidligpensjonering, og gir relativt sterke insitamenter til fortsatt yrkesaktivitet. Det kan videre være en måte å innføre fleksibel pensjonering innenfor folketrygden på uten at folketrygdens utgifter endres vesentlig sammenliknet med en videreføring av dagens system. På den annen side kan det være lite ønskelig ut fra fordelingshensyn at individene selv bærer de fulle kostnadene ved tidligpensjonering. I NOU 1998: 19 ble det ut fra fordelingshensyn foreslått at fradrag og tillegg bare bør knyttes til ytelser ut over grunnpensjonen.

I tillegg foreslo Førtidspensjoneringsutvalget ulike tiltak i forhold til arbeidslivet, for å stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre. Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) har gitt mange eldre arbeidstakere som ville hatt problemer med å stå i fullt arbeid fram til ordinær pensjonsalder, muligheten til en verdig utgang fra arbeidslivet. Utvalget mente imidlertid at ordningen samlet sett er for gunstig, og var bekymret for den sterke økningen i uttaket av AFP som har vært observert de siste årene. Etter utvalgets mening er det grunn til å tro at uttaket vil øke ytterligere i tiden framover med dagens pensjonsalder på 62 år, og at enkelte sider ved ordningen kan utformes slik at insentivene til å fortsette i arbeid styrkes.

I mange tilfeller har det vært en felles interesse fra arbeidsgiver og arbeidstaker som ligger bak en ansatt som går av med tidligpensjon. Virksomheten kan være nødt til, eller ønske å omstrukturere eller nedbemanne, og ofte har utfallet da blitt at ulike former for tidligpensjonering er blitt en del av den løsning en er kommet fram til.

Det er viktig at det legges til rette for at eldre skal kunne fungere godt i sine jobber. Eldre arbeidstakere er en viktig ressurs selv om de kanskje må redusere litt på arbeidstempoet. Her har arbeidsgivere og arbeidstakerorganisasjonene på den enkelte arbeidsplass et felles ansvar for å legge forholdene bedre til rette for at eldre kan bli værende i arbeid fram til ordinær pensjonsalder.

I kapittel 7 ble det trukket fram at det er mange andre forhold ved en jobb som blir betraktet som like viktige, og til dels viktigere, enn lønn. Økonomiske insentiver er viktige for å stimulere til fortsatt yrkesdeltakelse blant eldre, men dette er ikke alene avgjørende. Et fysisk og psykisk slitsomt arbeidsmiljø kan bl.a. føre til at mange eldre slutter i jobben. Å legge til rette for at det er trivelig å gå på arbeid også når man er over 60 år, er derfor en viktig utfordring som mange virksomheter ikke i tilstrekkelig grad har tatt tak i.

Holdningene til eldre arbeidstakere har blitt påvirket av god tilgang på yngre arbeidskraft. I årene framover vil tilgangen av yngre arbeidskraft bli mindre, og dette vil i seg selv bidra til at arbeidsgivere oppfatter eldre arbeidstakere som en viktig ressurs. For å stimulere eldre arbeidstakere til å bli i yrkeslivet, må det legges vekt på at holdninger både hos arbeidsgivere og kolleger stimulerer til å stå i arbeid.

II) Uførepensjonering

I løpet av de løpet av de 6 siste årene har det igjen vært en sterk økning i antall nye uførepensjonister, etter en nedgang på begynnelsen av 1990-tallet. Bare i løpet av de tre siste årene er det blitt 95 000 nye uførepensjonister. Personer over 50 år har stått for vel 60 pst. av denne veksten. I denne aldersgruppen øker nå befolkningen sterkt. Det har også vært en kraftig vekst i antallet uførepensjonister blant 30- og 40-åringer.

Andelen uføre øker med alderen, og aldringen i befolkningen framover vil kunne føre til en ytterligere økning i nytilgangen til uføretrygd. Dette vil kunne forsterke den forventede knappheten på arbeidskraft framover. For å sikre en så stor arbeidsstyrke som mulig er det derfor viktig at tilstrømmingen til uførepensjon dempes og helst reduseres.

En undersøkelse fra Statens helseundersøkelser basert på et utvalg av befolkningen i 40-årsalderen, viser at om lag halvparten av uførepensjonistene anser at de har god helse. Blant personer som ikke mottok trygd i det hele tatt var det derimot 90 pst. som mente de hadde god helse. Selv om undersøkelsen bekrefter at uføre har dårligere helse enn personer som ikke mottar trygd, er det likevel en betydelig andel av uførepensjonistene som mener de har god helse. Dette kan antyde at det er visse muligheter for at flere uførepensjonister kan føres tilbake til arbeidslivet. Det må imidlertid understrekes at en må være varsom med å trekke for sterke konklusjoner på bakgrunn av en slik undersøkelse, blant annet fordi at det enkelte individs oppfatning om sin helse må ses i sammenheng med om vedkommende er i jobb eller er uførepensjonist.

Et offentlig utvalg (Sandman-utvalget) er nedsatt for å kartlegge årsakene til den kraftige økningen i antallet nye uførepensjonister, og utvalget skal også foreslå tiltak som kan begrense tilgangen til uføretrygd. Utvalget skal avgi innstilling 15. september 2000.

III) Sykefravær

Sykefraværet har også økt kraftig siden 1994. Dette gjelder både korttids- og langtidsfraværet. Tall fra Rikstrygdeverket viser at sykefravær med varighet utover den arbeidsgiverbetalte perioden i gjennomsnitt utgjorde 11,7 arbeidsdager pr. lønnstaker i 1999 mot 8,2 arbeidsdager i 1994.

Det finnes ingen fullstendig oversikt over omfanget av sykefraværet i de europeiske landene, der alle arbeidstakere og næringsgrener er representert. Det finnes heller ingen felles definisjoner på hva som skal regnes med til sykefraværet. En bør derfor være svært varsom med å sammenligne internasjonale tall over sykefravær. I en kartlegging foretatt av SINTEF 11 sammenlignes andelen av arbeidsstyrken som er fraværende på grunn av sykdom på en bestemt dag i 1997. I Norge var 5,0 pst. av arbeidsstyrken fraværende på grunn av sykdom. Dette var noe høyere enn i Danmark og Sverige, hvor henholdsvis 3,5 og 4,4 pst. var fraværende på grunn av sykdom, men lavere enn i Tyskland, Nederland og Frankrike.

Sykefraværet avtar med stigende utdanningsnivå, og det er en liten andel av de sysselsatte som står for mesteparten av sykefraværet. Hele 80 pst. av det samlede antallet fraværsdager utover arbeidsgiverperioden er å finne blant 5 pst. av alle arbeidstakere. Dette indikerer hvor viktig det er at virkemidlene for å motvirke sykefraværet bør rettes inn mot de gruppene der fraværet er høyt.

Det økte korttidsfraværet i de siste årene kan i noen grad skyldes at sannsynligheten for å miste jobben trolig er blitt mindre i lys av den lavere ledigheten. Dette underbygges av at sykefraværet ser ut til å ha økt for alle grupper, også de med langvarig tilknytning til arbeidsmarkedet. En annen mulig årsak til økt sykefravær er at yrkesdeltakelsen har økt kraftig. I et stadig strammere arbeidsmarked har nye grupper som av ulike grunner har hatt en svakere tilknytning til arbeidslivet, også meldt seg på arbeidsmarkedet. Dette kan bl.a. omfatte personer som har avsluttet attføring, personer som har vært langvarig arbeidsledig, eller personer med en svakere helse enn gjennomsnittet. Disse personene har større tilbøyelighet til å bli sykmeldt, både kortvarig og i lengre tid.

Økningen i sykefraværet kan derfor også være et resultat av den høye yrkesdeltakelsen. Det er imidlertid viktig å rette virkemidlene inn mot de langtidssykemeldte gruppene. Blant annet kan såkalt aktiv sykemelding bidra til å holde de aktuelle personene i bedriften, og motvirke at disse personene mister kontakten med arbeidsplassen. Rehabilitering og yrkesrettet attføring vil også være viktige virkemidler for å motvirke utstøtingsmekanismene som kan opptre ved sykdom.

Sandman-utvalget som kartlegger økningen i antall uførepensjonister, vil også se på mulige årsaker til økningen i sykefraværet og komme med forslag som kan redusere det.

IV) Yrkeshemmede

Yrkeshemmede som er registrert i arbeidsmarkedsetatens registre, er personer som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming har vansker med å få arbeid. Disse personene utgjør en arbeidskraftsressurs som det er viktig å få mobilisert. I 1999 var det registrert 55 000 yrkeshemmede i arbeidsmarkedsetatens registre, og svært mange av disse var i attføringstiltak. Mange av de yrkeshemmede har lavt utdanningsnivå, det er mange som har vært sosialklienter, og de fleste har en omfattende trygdehistorie bak seg. Dette stiller store krav til innretningen av de ulike tiltakene.

Det er en forholdsvis stor gjennomstrømning blant de yrkeshemmede. Både tilgangen av nye yrkeshemmede og antallet som har fullendt en attføringsprosess har ligget på om lag 30 000 personer årlig de siste årene. Mange av de yrkeshemmede går tilbake til arbeidsstyrken etter fullendt attføringsprosess. I 1999 resulterte innsatsen overfor de yrkeshemmede i at 32,3 pst. av de yrkeshemmede gikk over i arbeid eller kombinasjon arbeid/trygd, mens 20,9 pst. gikk over i skolegang eller ble arbeidssøker. I lys av et fortsatt stramt arbeidsmarked framover bør det arbeides aktivt for å integrere yrkeshemmede i arbeidslivet, jf. nærmere omtale i avsnitt 12.2.4.

V) Innvandring

De siste årene har innvandringen til Norge økt sterkt. I 1999 var det en nettoinnvandring på 19 000 personer, mot 14 000 i 1998. Til sammenlikning var nettoinnvandringen i gjennomsnitt 7 000 personer pr. år i perioden 1988–1997.

Innvandrere fra Norden og fra resten av Vest-Europa har en arbeidsmarkedstilknytning om lag som befolkningen uten innvandringsbakgrunn. Innvandrere fra land utenfor EØS-området har derimot en vesentlig lavere andel sysselsatte enn nordmenn, selv etter mange år i Norge. Dette tilsier at det er et potensial for økt sysselsetting blant innvandrere som bor i Norge.

De siste årene har arbeidsmarkedsetaten arbeidet med å rekruttere enkelte typer arbeidskraft i utlandet til områder hvor det er stor knapphet på arbeidskraft, særlig leger, sykepleiere og tannleger. Utover på 1990-tallet har det også vært en stor arbeidsinnvandring, spesielt fra Sverige, til bygge- og anleggsbransjen og til tjenesteytende næringer.

Utsikter til lav tilgang av arbeidskraft i årene framover kan tilsi at det vil være behov for en betydelig arbeidsinnvandring. Som følge av EØS-avtalen er Norge en del av det felles europeiske arbeidsmarkedet som sikrer fri bevegelse av arbeidstakere mellom medlemslandene. Dette skaper isolert sett en mulighet for en betydelig innvandring fra andre europeiske land. En eventuell utvidelse av det europeiske arbeidsmarkedet til å gjelde flere av de østeuropeiske landene vil kunne føre til at Norge vil bli et utvandringsmål også for østeuropeere. Det synes derfor å kunne bli økte muligheter for å hente inn arbeidskraft fra et framtidig utvidet EØS-arbeidsmarked. På den annen side kan det i årene framover forventes en enda skjevere demografisk utvikling i EU-landene enn i Norge. Det er derfor høyst usikkert hvor stort potensialet er for innvandring til Norge fra EU-landene.

Ifølge gjeldende regelverk er det mulig å rekruttere høyere utdannet arbeidskraft, bl.a. sykepleiere, fra land utenfor EØS-området. Språkbarrierer og problemer med godkjenning av utdanningen har imidlertid medvirket til at en slik arbeidsinnvandring har vært relativt begrenset. Stortinget har i år vedtatt å utvide adgangen til å hente inn fagutdannet arbeidskraft fra land utenfor EØS-området. Dette vil bl.a. kunne gjøre det lettere å få dekket behovet for faglært arbeidskraft i sektorer hvor rekruttering innenfor de nordiske land og EØS-området ikke strekker til, for eksempel i helse- og omsorgssektoren og IT-bransjen. Stortinget har også vedtatt at regelverket for sesongarbeidskraft mykes opp ved at bestemmelsene utvides til å gjelde for hele året, og ikke bare i en begrenset periode rundt sommeren.

I lys av de demografiske utsiktene med lav tilgang av arbeidskraft, aldring i befolkningen og utsikter til mangel på arbeidskraft, kan økt innvandring fra land utenfor EØS-området være et av flere virkemidler for å dekke arbeidskraftbehovet i framtiden. Bruk av innvandring for å dekke arbeidskraftbehovet i fremtiden innebærer også noen vanskelige problemstillinger. Hensynet til arbeidskraftbehovet tilsier en selektiv innvandringspolitikk der Norge tar inn etterspurt arbeidskraft uten familier. Dette kan på kort sikt bidra til å dempe rekrutteringsproblemene i arbeidsmarkedet. På lengre sikt vil effekten være betydelig mindre, fordi disse personene også vil etterspørre mer tjenester som krever behov for arbeidskraft. En slik innvandringspolitikk reiser også etiske spørsmål. En innvandringspolitikk som er mer basert på humanitære hensyn, vil i mye mindre grad avhjelpe behovet for arbeidskraft, bl.a. fordi innvandrernes familier også vil ha behov for de tjenester der det er mangel på arbeidskraft, og dette kan isolert sett øke presset i arbeidsmarkedet. Denne form for innvandringspolitikk har dessuten avdekket at skal den også kunne bidra til å dekke mangel på arbeidskraft, må en lykkes vesentlig bedre enn i dag med å integrere innvandrere i arbeidsmarkedet, slik at innvandrerne oppnår om lag samme sysselsettingsandel som i befolkningen ellers. Det er grunn til å tro at innvandring som i utgangspunktet tillegger behovet for arbeidskraft større vekt, gjør slik integrering lettere. En stor andel av arbeidsinnvandringen til Norge er også ofte preget av ustabil arbeidskraft i den forstand at de forholdsvis lett flytter ut av Norge igjen. Denne manglende stabiliteten kan føre til problemer når det gjelder å dekke arbeidskraftbehovet i ulike bransjer

VI) Yrkesdeltaking blant ungdom

Det har vært en klar langsiktig trend i retning av at en økende andel av ungdomskullene er under utdanning. Nesten hele ungdomskullet fullfører nå videregående utdanning, og mer enn halvparten tar utdanning også ut over dette nivået. Utviklingen i yrkesdeltakelsen de siste 10–15 årene tyder på at ungdom i større grad enn voksne strømmer til arbeidsmarkedet når det er lett å få jobb, og utsetter sin inntreden på arbeidsmarkedet når det er få ledige jobber.

Gjennom lavkonjunkturen på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet økte utdanningskapasiteten kraftig, og yrkesdeltakelsen blant ungdom falt. I det bedrede arbeidsmarkedet gjennom andre halvdel av 1990-tallet har yrkesdeltakelsen økt markert blant ungdom. Andelen ungdom under utdanning har derimot vært forholdsvis stabil de siste årene, jf. figur 12.9. Den økte yrkesdeltakelsen må derfor ses i sammenheng med at stadig flere har kombinert utdanning med deltidsjobb. Av ungdommene mellom 16 og 24 år som var under utdanning i 1999 hadde 36 pst. deltidsjobb mot 22 pst. i 1993. I 1999 var det 20 pst. av befolkningen i alderen 16–24 år som kombinerte deltidsjobb og utdanning, mot 12 pst. i 1993. Den økte tilgangen av deltidssysselsatte ungdom har bidratt til å dempe rekrutteringsproblemene i arbeidsmarkedet i den siste oppgangsperioden.

Det har vist seg at gjennomstrømningen av studenter ved utdanningsinstitusjonene ofte er lengre enn normert studieløp. Særlig gjelder dette allmennutdanninger på universitet. Disse utdanningen er ofte langvarige, og mulighetene for å kombinere utdanning og arbeid er forholdsvis store. Ved høyskoler er gjennomstrømningen bedre. Dette må ses i sammenheng med tett oppfølging, relativt korte studieløp og at utdanningene ofte er yrkesrettet med innslag av praksis.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Til tross for et bedret arbeidsmarked tyder statistikken på at gjennomstrømningen av studenter på universiteter og høyskoler faktisk har blitt noe dårligere på 1990-tallet. Lengden på studieløpene vil være med på å påvirke knappheten på arbeidskraft. Hurtigere gjennomstrømning av studenter kan føre til økt tilbud av arbeidskraft. Et eksempel kan illustrere dette. Et gjennomsnittlig årskull i aldersgruppen 20–24 utgjør for tiden om lag 56 000 personer. Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen var 37 pst. av disse ungdommene under utdanning. Med en avkorting av studieløpet på ett år for denne gruppen vil vel 20 000 nye personer forlate utdanningssystemet. En del av disse personene er imidlertid allerede i arbeidsstyrken gjennom deltidsjobb under studiet.

Foruten kapasiteten i utdanningssystemet, er det flere andre forhold som er viktige for ungdoms yrkesdeltakelse. Det er liten tvil om at utvidelsene i åpningstidsbestemmelsene gjennom de siste 10–15 årene i stor grad har medvirket til at ungdom har kommet inn i deltidsjobber i bl.a. varehandel og annen tjenesteyting. Deltidsarbeid ved siden av skolegang og studier gir ungdom en anledning til å skaffe seg den første arbeidserfaringen, noe som for mange kan være viktig for å bli sluset inn i arbeidsmarkedet. Korttidsarbeidsmarkedet er en annen slik inngangsport, og her er både reglene om midlertidige stillinger og utleie av arbeidskraft viktige. Regelverket knyttet til midlertidige stillinger og utleie av arbeidskraft er nærmere drøftet i avsnitt 12.2.

VII) Yrkesdeltaking for kvinner

Et særskilt trekk ved kvinnenes tilpasning til arbeidsmarkedet er at de i langt større grad enn menn arbeider deltid. Nesten 50 pst. av alle kvinner som var sysselsatte i 1999 arbeidet deltid, mot bare 10 pst. av mennene. Andelen deltidssysselsatte kvinner har holdt seg om lag uendret siden 1972. Parallelt med bedringen i arbeidsmarkedet har det imidlertid vært en viss reduksjon i deltidsandelen blant kvinner i løpet av 1990-tallet. Den høye andelen deltidsarbeidende kvinner kan innebære at det er et potensial for å øke antall tilbudte timer. I Arbeidskraftundersøkelsen er det også registrert at mange kvinnelige deltidsarbeidere oppfatter seg som såkalt undersysselsatte, dvs. at de kunne tenke seg å øke sin arbeidstid hvis det var mulig å få jobb. Statistikk fra Arbeidskraftundersøkelsen viser at det faktisk er mange undersysselsatte som får seg lengre arbeidstid. Samtidig er det imidlertid tilgangen av undersysselsatte høy.

Av andelen som arbeider deltid er det som nevnt mange, bl.a. innenfor helse- og sosialsektoren, som ønsker å arbeide en høyere stillingsbrøk, men organisatoriske og andre forhold setter begrensninger for dette. Ofte ønsker arbeidsgiverne å ha mange lave stillingsbrøker for å ha størst mulig fleksibilitet for å få turnuser til å gå opp osv. Endringer i organiseringen av arbeidet kan derfor føre til at stillingsbrøken blant kvinner i helse- og sosialsektoren øker.

Gode muligheter for å jobbe deltid er trolig en svært viktig årsak til den høye yrkesfrekvensen for kvinner i Norge. Et økt utdanningsnivå har også bidratt til å trekke flere kvinner inn i arbeidslivet – generelt er det slik at yrkesdeltakelsen øker med utdanningsnivået. Denne faktoren vil isolert sett kunne bidra til både økt yrkesaktivitet og høyere stillingsbrøk for kvinner i mange år fremover.

Yrkesdeltakelsen blant kvinner henger i betydelig grad sammen med mulighetene til å kombinere arbeid og familieliv. I denne sammenheng er barnehagetilbud, skolefritidsordninger, offentlig omsorg for eldre, og permisjonsordninger ved fødsler og for småbarnsforeldre viktige elementer.

Innføringen av kontantstøtteordningen har i noen grad bidratt til å redusere kvinners deltakelse i arbeidslivet. Statistisk sentralbyrå har nylig gjenomført en undersøkelse som viser at den gjennomsnittlige arbeidstiden for mødre med yngste barn på ett eller to år ble redusert med mellom 19 og 26 pst. i skole-, helse-, sosial- og barnehage-sektorene. Alt i alt anslås kontantstøtten å ha medført til en reduksjon i yrkesdeltakelsen på 3 500 og 4 500 årsverk. Dette er kortsiktige virkninger. Effekter på lang sikt er ikke fanget opp i denne undersøkelsen.

Kvinner har gjennomgående lavere lønn enn menn, noe som bidrar til at det først og fremst kvinner som benytter seg av kontantstøtteordningen. Dette kan til en viss grad svekke kvinners muligheter på arbeidsmarkedet framfor menn.

VIII) Totalt tilbud av timeverk

Størrelsen på arbeidskraftspotensialet i økonomien påvirkes dels av hvor mange som ønsker å være i arbeid (arbeidsstyrken) og dels av hvor mye hver enkelt faktisk arbeider (gjennomsnittlig arbeidstid). Den siste av disse størrelsen påvirkes av andelen som jobber deltid, antall ferie- og høytidsdager, lengden på normalarbeidstiden, omfanget på ulike permisjonsordninger, størrelsen på sykefraværet, omfanget av overtidsarbeid og av sosiale reformer som kontantstøtteordningen.

Det har vært en langsiktig tendens i retning av at økende realinntekter delvis er blitt tatt ut i form av mer fritid i stedet for økt lønn. I kapittel 7 omtales en undersøkelse av Berg (1998) som viser at andelen som ønsker å bruke mindre tid på lønnet arbeid har økt betydelig på 1990-tallet. Samtidig har andelen som vil ha lengre arbeidstid og økt inntekt, gått ned. Med økende levestandard er det grunn til å tro at yrkesaktive vil etterspørre mer fritid, slik at nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter. På den annen side blir eldre stadig friskere og arbeidet som utføres mindre fysisk krevende, selv om det også er økte krav i store deler av arbeidslivet.

Utdanningsnivået i samfunnet har også stor betydning for arbeidstiden. Fortsatt økning i utdanningsnivået blant kvinner kan trekke i retning av økt arbeidstid ved at flere jobber heltid eller lengre deltid. Effekten på arbeidstiden er imidlertid usikker dersom hele den yrkesaktive befolkningen får et høyere utdanningsnivå.

I et langsiktig perspektiv har utviklingen i gjennomsnittlig arbeidstid viktige konsekvenser for produksjonspotensialet i økonomien. Det er like viktig at den gjennomsnittlige arbeidstiden ikke reduseres som det er å holde en høy arbeidsstyrke. Det er det samlede tilbudet av timeverk som er avgjørende for produksjonsevnen. Et godt arbeidsmiljø er viktig for å kunne holde en høy gjennomsnittlig arbeidstid. Fleksible arbeidstidsordninger kan i denne sammenhengen være både i arbeidstakerens og arbeidsgiverens interesse. Muligheter for mer fleksible arbeidstider, bl.a. gjennom bestemmelser i tariffavtalene, som gjør det mulig for arbeidstakerne å arbeide mer når bedriften har stor etterspørsel og arbeide mindre eller å ta fri når det er mindre å gjøre, vil kunne føre til bedre utnyttelse av arbeidskraften.

12.1.5 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Å sikre en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for framtidig verdiskaping og velstandsutvikling. I beregninger av Norges nasjonalformue står den menneskelige kapitalen i form av arbeidsinnsats og kompetanse for størstedelen av den totale formuen. Petroleumsformuen og finansformuen spiller i denne sammenhengen en beskjeden rolle.

Målsettingen om høy yrkesaktivitet må veies opp mot at også fritiden er en sentral del av velferden, både for yrkesaktive og yrkespassive. Målet er ikke at vi skal arbeide mest mulig. Målsettingen er å få en fordeling mellom arbeid og fritid som i størst mulig grad er i samsvar med befolkningens egne ønsker. Det er imidlertid flere faktorer som gjør at arbeidstilbudet kan bli mindre enn ønskelig ut fra dette perspektivet. Skatte- og trygdeordninger gjør at den enkelte bare mottar en del av verdiskapingen ved eget arbeid. Tilsvarende vil en arbeistaker som velger å arbeide mindre bare bære en del av kostnadene ved å redusere sin arbeidstid. Disse skatte- og trygdeordningene er av stor betydning for å sikre trygghet og velferd for alle, og det er derfor verken mulig eller ønskelig å fjerne dem. For å forhindre at arbeidstilbudet blir mye mindre enn det som er gunstig for samfunnet som helhet, er det viktig å sikre at skatte- og trygdeordningene er utformet slik at det lønner seg for alle å jobbe.

Yrkesdeltakingen, dvs. andel av befolkningen som er i arbeidsstyrken, er nå på et svært høyt nivå historisk sett. I 1999 var 73 pst. av befolkningen i alderen 16–74 år yrkesaktive, mot 61 pst. i 1972. Denne økningen kan i sin helhet henføres til at kvinner har økt sin yrkesaktivitet , slik at yrkesfrekvensen nærmer seg nivået for menn. Økningen har særlig sammenheng med at det er blitt lettere å kombinere jobb med ansvar for barn.

Det har vært store forskjeller i utviklingen i yrkesdeltakelsen for menn og kvinner over 55 år. Blant menn i denne aldersgruppen har det vært en langsiktig tendens i retning av fallende yrkesdeltakelse, mens yrkesdeltakelsen blant eldre kvinner har økt. Den lavere yrkesdeltakelsen blant eldre menn skyldes at flere menn er blitt uførepensjonister. De siste årene har stor overgang til AFP-ordningen i tillegg bidratt til redusert yrkesdeltakelse blant eldre menn. Det har også vært en økning i antall uføre kvinner de siste tretti årene, samtidig som antallet kvinnelige AFP-pensjonister har økt de siste årene. Ved at yngre kvinner som kommer inn i denne aldersgruppen har en sterkere arbeidsmarkedstilknytning enn årsklassene som pensjoneres, har yrkesdeltakelsen for eldre kvinner likevel økt over tid.

Den kraftige veksten i antallet uførepensjonister over tid har bidratt til å redusere arbeidsstyrken. Bare i løpet av de tre siste årene har det blitt 95 000 nye uførepensjonister . Dette utgjør om lag 1 pst. av arbeidsstyrken i hvert av årene. Det var ved utgangen av 1999 registrert snaut 270 000 uførepensjonister, svarende til 9,6 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–67 år, mot om lag 6 pst. i 1980. I de siste årene har det også vært en kraftig innstrømming til AFP-ordningen. Ved utgangen av 1999 var det registrert 25 600 AFP-pensjonister , hvorav vel halvparten i offentlig sektor. I løpet av 1999 har det blitt over 10 000 nye AFP-pensjonister, noe som utgjør 0,4 pst. av arbeidsstyrken. Over halvparten av de nye pensjonistene i 1999 var 62-åringer.

Økningen i yrkesaktiviteten for befolkningen siden 1972 er blitt motvirket av en reduksjon i den gjennomsnittlige arbeidstiden per sysselsatt over samme tidsperiode. Nedgangen i den gjennomsnittlige arbeidstiden skyldes dels at normalarbeidstiden er redusert med i alt 5 timer pr. uke siden 1972. Samtidig er det også flere som jobber deltid.

Den norske arbeidstilbudet har vist seg å være svært fleksibelt når etterspørselen etter arbeidskraft endres – noe utviklingen på 1990-tallet bekrefter. Fra 1993 til 1999 har yrkesdeltakelsen økt med hele fem prosentpoeng, og veksten i arbeidsstyrken har vært om lag 2 ganger så sterk som det rene demografiske endringer i befolkningen skulle tilsi. Veksten i yrkesdeltakelsen har særlig vært sterk for ungdom og for kvinner i aldersgruppen 55- 64 år. Yrkesdeltakingen var i 1999 høyere enn i forrige høykonjunktur. Yrkesdeltakelsen er nå svært høy i de aller fleste aldersgruppene, og mulighetene for ytterligere vekst er begrenset.

På lengre sikt er god tilgang på arbeidskraft viktig for å kunne øke produksjonsevnen i samfunnet. Det er viktig at yrkesdeltakelsen er høy, og at arbeidsstyrken har kvalifikasjoner som er i samsvar med arbeidslivets behov. På kort sikt er det viktig at arbeidstilbudet er fleksibelt slik at eventuelle pressproblemer kan reduseres i oppgangstider. For å få dette til legger utvalget vekt på følgende:

• Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og vårt velstandsnivå avhenger av at arbeidskraften tas i bruk. Målsettingen om høy yrkesdeltakelse berører unges inntreden i arbeidslivet, voksnes deltakelse og eldre arbeidstakeres fortsatte innsats i arbeidslivet. For å oppnå en høy yrkesdeltakelse må det være lønnsomt for den enkelte å jobbe, samtidig som en også legger forholdene til rette for at de som ønsker arbeid, faktisk får en jobb. Det er også viktig å legge forholdene til rette for at de som ønsker å arbeide høyere stillingsbrøk, får anledning til dette. Av andelen som arbeider deltid er det mange, bl.a. innenfor helse- og sosialsektoren, som ønsker å arbeide en høyere stillingsbrøk, men organisatoriske og andre forhold setter begrensninger for dette. Ofte ønsker arbeidsgiverne å ha mange lave stillingsbrøker for å ha størst mulig fleksibilitet for å få turnuser til å gå opp osv. Endringer i organiseringen av arbeidet kan derfor føre til at stillingsbrøken blant kvinner i helse- og sosialsektoren øker. Den demografiske utviklingen med økende antall eldre forsterker behovet for høy yrkesdeltakelse.

• Skole- og utdanningssystemets primære oppgave er å sørge for at alle unge får gode kvalifikasjoner og ferdigheter som er etterspurt i arbeidsmarkedet, og som gjør dem mer allment skikket for samfunnslivet. I dagens samfunn krever dette mange års skole og utdanning, og at utdanningen er av høy kvalitet. Det bør likevel vurderes om det er mulig å få unge raskere inn i yrkeslivet på heltid, uten at dette går ut over utdanningssystemets primære oppgave. Dimensjonering av kapasiteten i utdanningssystemet bør være i samsvar med arbeidslivets behov, jf. kap. 12.4.

• Innsatsen overfor grupper som stiller svakt på arbeidsmarkedet, som yrkeshemmede og innvandrere, må videreføres og styrkes.

• Etter- og videreutdanning er viktig for å sikre en produktiv arbeidsstyrke og høy yrkesdeltakelse.

• Målrettet rekruttering av arbeidskraft fra utlandet kan være et virkemiddel for å avhjelpe arbeidskraftmangel i Norge. De langsiktige effektene på arbeidskraftmangelen av arbeidsinnvandring vil imidlertid være mindre, jf. drøftingen i avsnitt 12.1.4.

• Mange eldre ønsker av ulike grunner å tre ut av arbeidslivet. For å stimulere eldre arbeidstakere til å bli i yrkeslivet er det viktig at arbeidet legges til rette, at holdninger både hos arbeidsgivere og kolleger stimulerer til å stå i arbeid og at det økonomisk sett skal lønne seg for den enkelte arbeidstaker å være i arbeid. Slike problemstillinger vil bli drøftet i Forum for seniorpolitikk og i Senter for seniorplanlegging, der bl.a. partene i arbeidslivet er representert. I disse drøftingene må sammenhengen mellom førtidspensjonsordningene og målet om en høy yrkesdeltakelse blant eldre stå sentralt.

• Et godt fungerende korttidsarbeidsmarked gjennom midlertidige ansettelser og innleie av arbeidskraft kan lette inngangen til arbeidsmarkedet for ulike grupper. I et langsiktig perspektiv har utviklingen i gjennomsnittlig arbeidstid viktige konsekvenser for produksjonspotensialet i økonomien. Det er det samlede tilbudet av tilbudte timeverk som er avgjørende for produksjonsevnen. Mer fleksible arbeidstider, bl.a. gjennom bestemmelser i tariffavtalene, som gjør det mulig for arbeidstakerne å arbeide mer når bedriften har stor etterspørsel og arbeide mindre eller å ta fri når det er mindre å gjøre, vil kunne føre til bedre utnyttelse av arbeidskraften.

• Arbeidslivet er i rask forandring. Det skaper nye muligheter for noen, men kan også lede til at andre faller ut. Utvalget vil understreke at et godt fungerende arbeidsmiljø er en viktig forutsetning for høy yrkesdeltaking.

12.2 En effektiv bruk av arbeidsstyrken

12.2.1 Innledning

I avsnitt 12.1 drøftes faktorer som har betydning for at flest mulig velger å delta i arbeidsstyrken, mens dette avsnittet ser på forhold som har betydning for at arbeidsstyrken nyttes mest mulig effektivt.

Sammenlignet med andre land har Norge lykkes med å holde ledigheten lav. Lav ledighet er også et hovedmål i årene framover og dette er en viktig utfordring for arbeidsmarkedspolitikken. I en situasjon med lav ledighet og knapphet på arbeidskraft må en legge mer vekt enn tidligere på hvordan arbeidskraften anvendes. Mange arbeidsgivere vil oppleve problemer med å skaffe tilstrekkelig med arbeidskraft, slik en for eksempel har sett for grupper av helsepersonell. For den enkelte virksomhet vil det framstå som viktigere å være en attraktiv arbeidsplass. For å bruke arbeidsstyrken mest mulig effektivt, og for å forhindre at mangel på arbeidskraft innen enkelte sektorer slår ut i et generelt lønns- og prispress, er det flere forhold som har betydning. Arbeidskraften må bli tilført den kompetanse som arbeidslivet etterspør, noe som omtales i avsnitt 12.4. Virksomhetene må organisere arbeidet slik at de gjør god bruk av den arbeidskraft som er tilgjengelig, bl.a. ved å bruke den arbeidskraft det er mangel på der den trengs mest. Mer generelt er det viktig med tilstrekkelig fleksibilitet i arbeidsmarkedet for å unngå mistilpasninger. Det er også av betydning at arbeidsgiverne har informasjon om den ledige arbeidskraften og de arbeidssøkende om de ledige stillingene, noe som fordrer gode informasjons- og formidlingssystemer for arbeidskraft.

Som vist i kapittel 6, står det norske samfunnet overfor en økt framtidig forsørgelsesbyrde ved at det blir stadig flere eldre, noe som øker betydningen av at arbeidsmarkedet organiseres slik at flest mulig får muligheten til og velger å arbeide. Kapittel 7 viser at holdningene til arbeid skifter over tid, mens kapittel 8 drøfter nye måter å organisere arbeidet på. De fleste stiller i dag krav til at arbeidet skal oppleves som meningsfylt og gi utfordringer. Arbeidet har en verdi ut over det å gi den enkelte inntekt. Organiseringen av arbeidsmarkedet må derfor møte enkeltpersoners ønsker, samtidig som den økte fleksibiliteten ikke skal støte personer ut av arbeidslivet. Dette stiller politikken som påvirker rammevilkårene i arbeidsmarkedet overfor nye utfordringer.

I avsnitt 12.2.2 gis en kort beskrivelse av trekk ved det norske arbeidsmarkedet. Avsnitt 12.2.3 peker på forhold som kan forklare arbeidsledighet med særlig vekt på strukturelle forhold. Dernest gjennomgår avsnitt 12.2.4 hvordan det norske arbeidsmarkedet er organisert, de ulike reguleringer som påvirker arbeidsmarkedet, og hvordan private og offentlige arbeidsmarkedstjenester kan bidra til å bedre arbeidsmarkedets virkemåte. Utvalgets vurderinger presenteres i avsnitt 12.2.5.

12.2.2 Trekk ved det norske arbeidsmarkedet

Kapitlene 3 og 4 i denne rapporten, gir en grundig beskrivelse av utviklingen i arbeidsmarkedet de siste 15 årene og en sammenlikning av arbeidsmarkedssituasjonen i Norge med andre land. I dette avsnittet vil det derfor bare bli gitt en kort oversikt over situasjonen på arbeidsmarkedet og hvilke grupper som står særlig svakt i arbeidsmarkedet.

Kilde: Aetat Arbeidsdirektoratet.

Kilde: Aetat Arbeidsdirektoratet.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Etter den markerte bedringen i arbeidsmarkedet fra 1993 og fram til 1999, er det nå knapphet på mange typer arbeidskraft. Mange arbeidsgivere har erfart problemer med å rekruttere velkvalifisert arbeidskraft, og særlig er det problemer innen helse- og sosialsektoren og andre tjenesteytende næringer. Gjennom Aetats 12 årlige bedriftsundersøkelser blir det kartlagt i hvilken grad arbeidsgiverne mener at antall ansatte er tilpasset produksjonsnivået i den enkelte virksomhet, jf. figur 12.10. Figuren viser at arbeidsmarkedet ble strammere i årene 1996–1998, mens det ble noe mindre press i 1999. Antall nye ledigmeldte stillinger, jf. figur 12.11, viser at det særlig er innen sykepleie og undervisning det er et udekket behov for arbeidskraft. Figuren må imidlertid tolkes med en viss forsiktighet siden statistikken nå i større grad fanger opp korte vikariater enn den gjorde tidligere.

Arbeidsledigheten i Norge har de siste to tiårene variert mer enn i tiårene før, jf. figur 12.12. Hele tiden har imidlertid ledigheten i Norge ligget under gjennomsnittet for OECD-landene, og vi har også lykkes med å redusere ledigheten etter en periode med høy ledighet. Mange land, særlig i kontinental-Europa, har erfart at ledigheten ikke kommer tilbake til det samme lave nivået når den først har økt. Dette tyder på at ledigheten går lettere opp enn ned. Etter en periode med høy ledighet er det ulike mekanismer i arbeidsmarkedet som gjør det vanskelig å redusere ledigheten tilbake til utgangspunktet.

Arbeidsledighet rammer enkelte grupper mer enn andre. Figur 12.13 viser at variasjonen i arbeidsledighet har vært større for menn enn kvinner gjennom 1990-tallet. Dette reflekterer at typiske mannsdominerte yrker, som for eksempel bygg- og anleggsnæringen, er mer konjunkturfølsomme enn typiske kvinnedominerte yrker.

Ungdomsledigheten er både høyere og mer variabel enn ledigheten blant eldre grupper på arbeidsmarkedet, jf. figur 12.14. Den stiger raskere i en nedgangskonjunktur og synker raskere ved en oppgangskonjunktur. Høy ungdomsledighet må ses i sammenheng med at arbeidstyrken for gruppen er lav, og at mange har utdanning som hovedaktivitet, men samtidig søker etter deltidsarbeid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

De fleste arbeidsledige er ledige i en kortere periode. I 1999 var 16 pst. av de ledige i AKU langtidsledige, dvs. ledige i mer enn 26 uker. Andelen langtidsledige øker med alderen. Blant de registrerte ledige over 60 år var 62 pst. langtidsledige ved utgangen av februar 2000, mens kun 2 pst. av de under 20 år var langtidsledige. Sannsynligheten for å forlate ledigheten er også avhengig av utdanning. En analyse utført av Frisch-senteret, hvor dataene omfatter alle helt ledige i perioden 1989–1998, viser at sammenlignet med en referanseperson med 11–12 års skolegang vil mer utdanning klart øke sannsynligheten for å forlate ledighet, mens mindre skolegang reduserer sannsynligheten. 13

12.2.3 Hvorfor oppstår arbeidsledighet?

For at man over tid skal lykkes med å holde lav arbeidsledighet, er det viktig at arbeidsmarkedet fungerer mest mulig effektivt. Hvordan organiseringen av arbeidsmarkedet har betydning for arbeidsledighet og lønnsvekst, har vært gjenstand for omfattende forskning både i Norge og internasjonalt, samt at dette har vært tema for utredninger i regi av internasjonale organisasjoner som OECD og EU. Sentrale spørsmål har vært hvorfor arbeidsledighet oppstår, og hvorfor det er så mange land som har problemer med å redusere arbeidsledigheten. Denne innsatsen har gitt mye ny innsikt i hvordan arbeidsmarkedene fungerer og hvilke faktorer som kan bidra til å forklare hvorfor arbeidsledigheten oppstår og kan være vanskelig å redusere.

Mye av debatten angående arbeidsmarkedets funksjonsmåte har fokusert på skillet mellom strukturell og konjunkturell ledighet. I vedlegg 2 av Knut Røed er dette mer grundig behandlet. Konjunkturell arbeidsledighet kan forstås som den delen av arbeidsledigheten som skyldes at den generelle etterspørselen i økonomien er for lav. Konjunkturell ledighet kan derfor i utgangspunktet reduseres gjennom å stimulere aktiviteten i økonomien.

Strukturell ledighet er den del av arbeidsledigheten som kan forklares ved hvordan arbeidsmarkedet fungerer. Det er særlig to forhold som tillegges vekt for å forklare den strukturelle ledigheten:

• Arbeidsmarkedet er et marked med mye «trafikk» hvor det tar tid før arbeidssøkere og arbeidsgivere finner hverandre. Hvor raskt og effektivt denne koblingen finner sted, avhenger igjen av hvor godt samsvar det er mellom de kvalifikasjoner som tilbys og de som etterspørres, hvor god informasjon arbeidssøkere har om ledige jobber, og arbeidsgivere om egnede arbeidssøkere, og hvordan lover og reguleringer i arbeidsmarkedet påvirker denne tilpasningen.

• Lønnsfastsettelsen tar først og fremst utgangspunkt i interessene til arbeidsgivere og arbeidstakere, og i liten grad til de arbeidsledige. Arbeidsgiverne kan ønske å tilby høye lønninger for å få tak i den arbeidskraften de ønsker, og for å oppnå lojale og motiverte arbeidstakere. Arbeidstakere og arbeidstakerorganisasjoner som er i sterk forhandlingsposisjon, kan også presse lønnsnivået opp. Høyt lønnsnivå kan så medføre at det blir et stort antall arbeidssøkere som det ikke er lønnsomt å ansette.

Den strukturelle ledigheten i økonomien omtales ofte også som likevektsledigheten. Sysselsettingsutvalget av 1992 brukte begrepet likevektsledighet. I denne utredningen vil vi bruke begrepet strukturledighet , fordi dette begrepet bedre får frem betydningen av de strukturelle forholdene på arbeidsmarkedet. Strukturledigheten er ikke et fast naturgitt nedre nivå for arbeidsledigheten, men kan endres gjennom tiltak som får arbeidsmarkedet til å fungere bedre.

Da Sysselsettingsutvalget av 1992 utarbeidet sin rapport hadde nylig de britiske økonomene Layard, Nickell og Jackman 14 presentert en studie som ga et teoretisk rammeverk for å forklare at det eksisterer en likevektsledighet i økonomien. Forskerne hadde også gjennom empiriske analyser funnet hvordan ulike institusjonelle faktorer kunne forklare forskjellene i ledighet mellom en rekke OECD-land. Deres analyser dannet mye av grunnlaget for det Sysselsettingsutvalgets drøftinger og konklusjoner.

Norge har de siste årene hatt lav ledighet i internasjonal målestokk, og en kunne ut fra dette spørre om hvor stor betydning hensynet til ledighetsutviklingen bør ha. Men erfaringene fra eget og andre land viser at arbeidsledigheten kan øke kraftig i løpet av kort tid. Økt ledighet kan oppstå som følge av dårlig konjunkturutvikling, slik som i Norge på slutten av 1980-tallet, da private investeringer falt kraftig og privat konsum utviklet seg svakt. Ledigheten kan imidlertid også øke som følge av dårlig fungerende lønnsdannelse og arbeidsmarked. Da kan pressproblemer i arbeidsmarkedet lede til en sterk økning i lønns- og prisveksten, som svekker investeringene og tvinger fram strammere økonomisk politikk.

Dersom arbeidsledigheten først har økt, må tiltakene for å redusere arbeidsledigheten utformes ut fra om ledigheten er strukturell eller konjunkturell. Er arbeidsledigheten i overveiende grad konjunkturell, kan den reduseres gjennom makroøkonomiske stimulans. Er imidlertid ledigheten av strukturell karakter, vil ensidig satsing på makroøkonomisk stimulans kunne føre til økt lønns- og prispress samtidig som virkningen på ledigheten er liten. Ved stor grad av strukturell ledighet i økonomien er det derfor nødvendig med tiltak som gjør at arbeidsmarkedet kan fungere mer effektivt.

I hvor stor grad den til enhver tid gjeldende arbeidsledigheten kan forklares ved strukturelle eller konjunkturelle forhold, kan ikke observeres direkte. Den faktiske ledigheten i økonomien kan måles, mens den strukturelle ledigheten må beregnes. En måte å operasjonalisere begrepet strukturledigheten på, er å si at det er det ledighetsnivået som gir konstant inflasjonstakt, eller lønnsstigningstakt, i økonomien. 15 Dersom ledighetsnivået over noe tid er lavere enn nivået på den strukturelle ledigheten, vil inflasjonen og lønnsveksten øke.

Sysselsettingsutvalget av 1992 anslo på usikkert grunnlag at den strukturelle ledigheten i Norge i 1990–1991 lå på 3 – 4 pst. av arbeidsstyrken målt ved AKU 16 . Dette var godt under den faktiske ledigheten på det tidspunktet. OECD har konkludert med at den strukturelle ledigheten i Norge var stabil lav fra 1990–98. 17 Deres anslag viser at strukturledigheten i Norge var 4,5 pst. i 1990, 4,8 pst. i 1995 og 4,0 pst. i 1998. Disse forholdsvis store endringene i anslaget på strukturledigheten understreker at OECDs estimater må ses på som svært usikre korttidsestimater, dvs. at de ikke ligger fast over tid. OECD påpeker selv at i den grad land legger vekt på deres estimater for strukturledigheten ved utforming av økonomisk politikk, er det viktig at resultatene blir tolket på en forsiktig måte. Holden og Nymoen (1999) 18 viser at OECDs måte å beregne strukturledigheten på, er meget usikker for de nordiske land.

De strukturelle forholdene på arbeidsmarkedet setter klare grenser for hvor langt ned en kan få ledigheten på varig basis. Dersom en sterk oppgangskonjunktur, eller kraftig makroøkonomisk stimulans, presser ledigheten under disse grensene, vil resultatet bli høy og økende lønns- og prisvekst. Dette er en situasjon som ikke kan vedvare. Derimot kan ledigheten trolig over lengre tid være betydelig høyere enn den strukturelle ledigheten, fordi de mekanismer som får ledigheten ned mot sitt likevektsnivå kan være svake og sent-virkende. I slike situasjoner er det viktig å ha handlingsrom for å stimulere økonomien gjennom ekspansiv økonomisk politikk.

Hvilke forhold påvirker strukturledigheten?

Det eksisterer en omfattende forskning både i Norge og internasjonalt om arbeidsledighet. Utvalget har bedt Lars Calmfors og Bertil Holmlund om å gi en oversikt over hva en ut fra økonomisk forskning vet om forhold som har betydning for nivået på arbeidsledigheten, jf. vedlegg 4. For referanser til litteraturen på dette feltet vises til dette vedlegget, og til vedlegget av Knut Røed. I Calmfors og Holmlunds artikkel legges det bl.a. vekt på følgende forhold for å forklare strukturledigheten:

• arbeidsledighetstrygd,

• aktiv arbeidsmarkedspolitikk,

• forhandlingssystem,

• stillingsvernsbestemmelser,

• skatt og

• konkurranse på produktmarkedene.

Arbeidsledighetstrygden

Arbeidsledighetstrygden påvirker nivået på arbeidsledigheten både ved at den påvirker arbeidslediges søkeatferd og ved at den påvirker lønnsdannelsen i økonomien. Både i følge teorier for lønnsdannelse og teorier for arbeidslediges søkeatferd er effekten at høyere dagpengeytelser bidrar til å øke arbeidsledigheten. Dette skjer dels fordi antall jobber reduseres (ettersom lønnsnivået øker), og dels fordi det vil ta lenger tid å matche ledige arbeidere til ledige jobber, slik at ledighetens varighet øker (for et gitt antall jobber). Tregere matching følger av at dagpengene svekker de arbeidslediges insentiver til å komme i arbeid så raskt som mulig og øker deres reservasjonslønn, dvs. den minste lønn de er villig til å ta arbeid for. Denne effekten modereres dersom det stilles krav om aktiv søkeatferd, mobilitet og villighet til å ta i mot passende jobbtilbud for å opprettholde dagpengene. Gunstige dagpengeordninger kan også bidra til å redusere sysselsatte arbeideres frykt for å bli arbeidsledige. Dette kan slå ut i økt lønnspress ved at arbeidstakerne kan legge større vekt på lønnskrav i forhold til jobbsikkerhet, desto mindre inntektstapet er ved å gå ledig.

Forskning og internasjonale sammenligninger støtter i hovedsak opp under teoriene omtalt over, ved at gunstige ordninger for ledighetstrygden bidrar til høyere ledighet. Forskningen tyder på at stønadens lengde er det enkeltelement i dagpengeordningen som i størst grad påvirker overgangen til arbeid. Jo lenger stønadstiden er, dess tregere er overgangen fra arbeidsledighet til jobb.

Forskningen har hittil i liten grad belyst hvilken betydning håndhevelsen av dagpengeregelverket har for dens effekt på arbeidsledigheten, bl.a. fordi administrative rutiner kan være vanskelig å sammenligne mellom ulike land. Land med den samme generøsiteten i dagpengeregelverket, men med ulik håndhevelse av det, vil dermed bli vurdert på samme måte. OECD har påpekt at et effektivt administrert dagpengesystem kan være en vesentlig forklaring på hvorfor enkelte land med høye dagpengeytelser, etter et økonomisk tilbakeslag, ikke har erfart at ledigheten har stabilisert seg på et mye høyere nivå. 19 Det danske finansdepartementet har foretatt en sammenligning i 19 OECD-land av hvor strenge krav det er til at dagpengemottakere skal være tilgjengelige for arbeid. 20 Deres beregninger tyder på at jo strengere krav det er til at dagpengemottakere er tilgjengelige på arbeidsmarkedet, dess lavere er den strukturelle ledigheten.

Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Med aktiv arbeidsmarkedspolitikk menes oppfølging av ledige og informasjons-, formidlings- og arbeidsmarkedstiltak. En effektiv arbeidsformidling som raskt kobler ledige personer med ledige stillinger, kan redusere strukturledigheten. En effektiv arbeidsformidling vil redusere bedriftenes kostnader ved ansettelser og dermed kunne øke bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft. Jo lettere det er for bedriftene å finne kvalifiserte arbeidsledige, desto mindre vil bedriftene by opp lønningene for å konkurrere om de arbeidstakere som allerede er i jobb.

Arbeidsmarkedstiltak vil kunne øke de lediges kvalifikasjoner, slik at det blir bedre samsvar mellom de kvalifikasjoner som tilbys og de som etterspørres og dermed bidra til å dempe lønnspresset i økonomien. Videre vil tiltak kunne motvirke utstøting av svake grupper på arbeidsmarkedet og derigjennom øke det effektive arbeidstilbudet. Hvis deltakere på tiltak reduserer sin søkeaktivitet, vil imidlertid dette kunne bidra til å redusere konkurransen om de ledige jobbene, noe som isolert sett øker lønnspresset i økonomien. På den annen side kan denne effekten motvirkes ved at deltakerne øker søkeaktiviteten etter fullført tiltak.

Evalueringer av norske tiltak viser at de gjennomgående øker deltakernes sjanse for å få jobb. Statistisk sentralbyrå har tre år på rad gjennomført en registerbasert evaluering av alle de ordinære arbeidsmarkedstiltakene. 21 Av deltakere som avsluttet tiltak i mai 1998, hadde 45 pst. jobb et halvt år etter. Blant personer som var helt ledige i mai 1998, var det 30 pst som var i jobb et halvt år etter. Disse tallene tar ikke hensyn til at det kan være forskjeller mellom de personene som deltar på tiltak og de helt ledige som for eksempel alder, utdanning, arbeidserfaring, ledighetsperiode, kjønn m.v. Når det kontrolleres for slike forskjeller mellom tiltaksdeltakerne og de helt ledige, finner en at personer på tiltak hadde 11 prosentpoeng større sannsynlighet for å være i jobb enn helt ledige 6 måneder etter avsluttet tiltak. Dette kan tolkes som den totale effekten av tiltak. Undersøkelsene fra de to foregående årene viser om lag de samme resultatene. Undersøkelsene tar imidlertid ikke hensyn til at det kan være en skjevhet i utvelgelsen av tiltaksdeltakerne, noe som kan påvirke den målte effekten av tiltakene (seleksjonseffekt). Den generelle tilstanden på arbeidsmarkedet kan også ha betydning for effekten av tiltakene.

Forhandlingssystem

Sammenhengen mellom systemet for lønnsforhandlinger og arbeidsledigheten har vært grunnlag for mye forskning. Generelt vil lønnspresset være høyere, og dermed også arbeidsledigheten høyere, jo sterkere arbeidstakerne står i lønnsfastsettelsen. Imidlertid argumenteres det i en stor del av litteraturen for at sentralisert eller koordinert lønnsfastsettelse på nasjonalt nivå bidrar til mindre lønnspress, og dermed til høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet. Bakgrunnen for dette er at ved sentralisert eller koordinert lønnsfastsettelse kan en ta hensyn til negative indirekte virkninger i lønnsfastsettelsen, som en ikke vil ta hensyn til i mer desentralisert lønnsfastsettelse. Ved desentralisert lønnsfastsettelse vil en bl.a. ikke ta hensyn til at økte lønninger fører til høyere priser og dermed til lavere kjøpekraft, og heller ikke til at sterkt lønnspress fører til høyere arbeidsledighet.

Virkningen av bransjevis lønnsfastsettelse på arbeidsledigheten er mer omdiskutert. En hypotese er at bransjevis lønnsfastsettelse gir sterkest lønnspress, og dermed høyest arbeidsledighet, fordi lønnsøkning i hele bransjen kan veltes over i prisene uten særlig betydning for sysselsettingen i bransjen. Virkningen av hver enkelt bransje på økonomien totalt vil være liten, og dermed vil partene ikke ta hensyn til dette i lønnsfastsettelsen. Men samlet sett kan resultatet bli sterkt lønnspress og høy arbeidsledighet. Dersom det er tilstrekkelig konkurranse på produktmarkedene, vil desentralisert lønnsfastsettelse kunne gi lav ledighet, fordi arbeidstakerne da vil vite at bedriften ikke kan velte økte lønnskostnader over på prisene uten å tape markedsandeler. Arbeidstakerne vil dermed fremme moderate lønnskrav for å sikre jobbene.

Forhandlingssystemets betydning har blitt studert empirisk ved å sammenligne arbeidsledighetsutviklingen mellom land. Resultatene varierer bl.a. på grunn av ulike måter å måle grad av sentralisering/desentralisering. Gjennomgående viser studiene at høyere grad av sentralisering, spesielt på arbeidsgiversiden, leder til lavere arbeidsledighet, mens resultatene er mer blandet når det gjelder virkningene av desentralisert lønnsfastsettelse.

Betydningen av lønnsforhandlingssystemet for arbeidsledigheten blir nærmere drøftet i avsnitt 12.3.

Stillingsvernsbestemmelser

Et godt stillingsvern gir sikkerhet for arbeidstakere i jobb og beskytter mot vilkårlige oppsigelser. Større jobbsikkerhet kan videre gi mer motiverte og lojale ansatte. Det kan øke arbeidsgivernes motivasjon for å gi opplæring til de ansatte. På den annen side vil et godt stillingsvern kunne påvirke bedriftenes ansettelsesbeslutninger. Dersom det er vanskelig for bedriften å si opp ansatte, vil den være mer forsiktig ved nyansettelser. Særlig kan dette gå ut over nykommere på arbeidsmarkedet da det er knyttet større usikkerhet til deres produktivitet. Mange bedrifter vil heller forsøke å utnytte eksisterende arbeidsstokk bedre, for eksempel gjennom mer bruk av overtid. Et sterkt stillingsvern kan derfor føre til færre nyansettelser i oppgangstider og færre oppsigelser i nedgangskonjunkturer.

Mange undersøkelser er gjennomført for å belyse om ulike stillingsvernsbestemmelser mellom land kan forklare forskjeller i ledighet mellom dem. Calmfors og Holmlund oppsummerer forskningen i at det ikke kan påvises en sammenheng mellom hvor strenge stillingsvernsbestemmelsene er, og arbeidsledigheten totalt sett. Derimot fører et strengt stillingsvern til mindre variasjon i sysselsettingen over konjunkturene, noe som kan påvirke hvilke grupper som blir utsatt for arbeidsledighet.

En undersøkelse av OECD 22 tyder på at strengt stillingsvern øker sysselsettingen for menn i alderen 30–54 år, men kan redusere sysselsettingen for personer som er på vei inn i arbeidsmarkedet som ungdom og kvinner. Totalt er det en tendens til lavere samlet sysselsetting i land med sterkt stillingsvern, men denne virkningen er meget svak og ikke statistisk signifikant dersom en også tar hensyn til andre forklaringsfaktorer. Videre finner OECD at strømmene inn og ut av ledighet blir redusert ved et strengt stillingsvern. Færre personer blir rammet av ledighet ved et strengt stillingsvern, men de som blir ledige er lenger ledig enn ved et mindre strengt stillingsvern. Langtidsarbeidsløsheten vil altså være høyere. Ungdom er mer utsatt for arbeidsledighet ved strenge stillingsvernsbestemmelser.

OECD trekker den konklusjon at stillingsvernsbestemmelser har større betydning for dynamikken i arbeidsmarkedet og sammensetningen av arbeidsledigheten, enn det totale nivået på ledigheten.

Skatt

Utformingen av skatte- og velferdssystemet har betydning for personers valg mellom arbeid og fritid og for arbeidsgiveres ansettelsesbeslutninger. Hvorvidt skattene påvirker strukturledigheten, avhenger imidlertid av om de har betydning for reallønnskostnadene på lang sikt. Den empiriske forskningen er ikke entydig når det gjelder sammenhengen mellom høyt skattetrykk og reallønnskostnader eller arbeidsledighet. Calmfors og Holmlund påpeker at så fremt lønnsinntekt og overføringer til personer uten arbeid skattlegges på samme vis, så vil det være rimelig å anta at skattesystemet i liten grad påvirker strukturledigheten.

For at skattene skal påvirke strukturledigheten er det avgjørende at skattene påvirker forholdet mellom inntekten til ledige og inntekten til sysselsatte. Skatteendringer som reduserer den effektive marginalskatten ved overgang fra arbeidsledighet til jobb, vil kunne øke arbeidstilbudet og dermed redusere lønnspresset og strukturledigheten. I begrepet «effektive marginalskatt» er det tatt hensyn til at en person mister dagpenger eller andre sosiale ytelser ved å ta arbeid. Mekanismene for hvordan slike skatteendringer kan gi utslag i strukturledigheten tilsvarer resonnementene knyttet til virkningen av dagpenger. Calmfors og Holmlund argumenterer for at lavere skatt for lavinntektsgrupper vil kunne redusere nivået på strukturledigheten, da forskjellen mellom inntekt som arbeidsledig og i jobb vil øke for denne gruppen.

Konkurransen på produktmarkedet

Dersom det er liten konkurranse på produktmarkedene, kan bedriftene oppnå høyere lønnsomhet ved å sette høye priser. Høye priser fører til lavere salg, og dermed mindre etterspørsel etter arbeidskraft. Store profittmarginer kan samtidig føre til økte lønnskrav, fordi arbeidstakerne skal ha sin del av gevinsten, og fordi sysselsettingen er mindre følsom for en lønnsøkning enn ved stor konkurranse i produktmarkedet. Samlet sett kan dermed liten konkurranse på produktmarkedet bidra til høyere strukturell ledighet.

På kort sikt kan riktignok økt konkurranse gi økt lokal arbeidsledighet. Men økt konkurranse vil også kunne stimulere til teknologiske nyvinninger og mer effektive bedrifter. Dette vil på lenger sikt gi høyere økonomisk vekst og legge grunnlaget for en mer varig sysselsettingsvekst.

Andre momenter som kan påvirke strukturledigheten

Enkelte andre momenter som kan ha betydning for strukturledigheten, er arbeidstidens lengde og graden av regional mobilitet. Calmfors og Holmlund påpeker at selv om redusert arbeidstid på kort sikt trolig fører til økt etterspørsel etter arbeidskraft (målt i personer), vil de indirekte virkningene via lønnsfastsettelsen føre til at strukturledigheten ikke blir påvirket. Dette er i samsvar med empiriske studier som tyder på at land der arbeidstiden har blitt redusert, ikke har hatt en gunstigere utvikling i arbeidsledigheten enn andre land.

Manglende regional mobilitet kan bidra til å øke den strukturelle ledigheten i økonomien. I en studie av Oswald 23 dokumenteres det en betydelig samvariasjon mellom arbeidsledighetsraten og andelen selveiere i boligmarkedet. Dette kan tolkes som at arbeidskraften har blitt mindre mobil som følge av en større andel selveiere og bidratt til høyere strukturledighet. OECD, Employment Outlook 1999, finner også støtte for at andelen selveiere kan bidra til å forklare forskjeller i ledighet mellom land.

Graden av regional mobilitet kan også påvirkes av en økende andel to-inntektsfamilier, fordi flytting for å få jobb for den ene kan innebære flytting til arbeidsledighet for partneren. I kapittel 9 er regional mobilitet i Norge omtalt. Vedlegg 6 gir en analyse av flyttemønstre i Norge. Den viser at det er en klar tendens til at enslige arbeidsledige har høyere mobilitet enn ledige i etablerte parforhold. På den annen side viser undersøkelsen også at det er mange som flytter fra jobb til ledighet, noe som bl.a. kan skyldes at man flytter sammen med sin partner til tross for tap av jobb.

Konjunkturell ledighet kan bli strukturell

Erfaring fra mange land viser at en økning i ledigheten som opprinnelig var forårsaket av en nedgangskonjunktur, i mange tilfeller ikke reverseres fullstendig selv om etterspørselen i økonomien tar seg opp igjen. 24 Dette kan tyde på at jo lenger ledigheten varer, dess vanskeligere er det å redusere den igjen.

Følgende punkter kan bidra til å forklare hvordan konjunkturell ledighet kan bli strukturell:

• tap av kunnskap,

• diskriminering/sortering,

• demotivering/utstøting og

• insider/outsiders i lønnsdannelsesprosessen.

Arbeidsledige får ikke praktisert og oppdatert sine kunnskaper på samme måte som personer i arbeid. Arbeidsgiverne kan derfor være skeptiske til å ansette personer med lange ledighetsperioder. Høy arbeidsledighet over lengre tid kan også bidra til at holdningene til arbeid og arbeidsløshet endres. I et miljø hvor mange er arbeidsledige, kan det bli mer sosialt akseptert å være ledig. Dette kan gi opphav til en «arbeidsledighetskultur» hvor de ledige reduserer sin innsats for å komme tilbake i arbeid. Slike mekanismer kan føre til at det blir vanskeligere for bedriftene å fylle ledige stillinger, og at bedriftene da må tiltrekke seg arbeidskraft gjennom å by opp lønningene.

En annen mekanisme som kan gjøre det vanskelig å få redusert arbeidsledigheten er knyttet til at de arbeidsledige («outsiders») ikke er representert i lønnsfastsettelsen. Når etterspørselen tar seg opp etter en nedgangskonjunktur, vil de arbeidstakere som er i jobb («insiders») forsøke å oppnå høyere lønninger. Økte lønninger kan dermed føre til at det ansettes færre arbeidsledige.

Konklusjon

Arbeidsledighet kan forklares både ut fra konjunkturelle og strukturelle forhold. Raskt stigende arbeidsledighet kan som regel forklares ved lav vekst eller nedgang i den samlede etterspørselen i økonomien. Erfaringer fra mange land viser imidlertid at hvis arbeidsledighet først oppstår, så har den en tendens til å bite seg fast til tross for at aktiviteten i økonomien tar seg opp igjen. For å holde ledigheten lav, står en derfor overfor utfordringer på to fronter. På den ene siden er det viktig å unngå store konjunkturelle svingninger for å unngå at ledigheten stiger raskt. På den andre siden må en samtidig organisere arbeidsmarkedet på en slik måte at flest mulig har muligheten for å få arbeid og at bedriftene kan omstille seg i takt med skiftende etterspørsel. Et effektivt fungerende arbeidsmarked vil også bidra til at hvis ledigheten først skulle stige, så vil forholdene ligge bedre til rette for å redusere den igjen.

12.2.4 Forhold som påvirker strukturledigheten i Norge

Dette avsnittet gjennomgår forhold som har betydning for hvor effektivt det norske arbeidsmarkedet er organisert. Som en del av OECDs sysselsettingsstudie ( Jobs Study ), jf. avsnitt 10.3, presenteres det politikkanbefalinger for alle medlemslandene. En sammenfatning av OECDs tilrådinger for Norge er gitt i boks 12.2. Hvordan Norge har fulgt opp anbefalingene, er omtalt i dette avsnittet og i avsnittene 12.4, 13.2 og 13.4.

Stillingsvernsbestemmelser

Stillingsvernsbestemmelser bidrar til større jobbsikkerhet for de som er i jobb, men internasjonale sammenligninger, jf. avsnitt 12.2.3, viser at stillingsvernsbestemmelsene kan ha betydning for sammensetningen av sysselsatte og arbeidsledige.

I følge OECD er stillingsvernet i Norge på linje med Sverige og Tyskland, og befinner seg nærmere de restriktive landene i Sør-Europa, enn de mer liberale angloamerikanske landene, jf. figur 4.9 i kapittel 4. OECD 25 har i gjennomgangene av Norges oppfølging av deres sysselsettingsstudie anbefalt Norge å vurdere en liberalisering av stillingsvernsbestemmelsene. Spesielt framhever OECD at mulighetene for midlertidige ansettelser bør utvides. I følge OECD tyder erfaringer fra andre land på at en vellykket vei fra arbeidsledighet til jobb ofte går via midlertidige ansettelser. En liberalisering av reglene for midlertidige ansettelser kan derfor etter deres vurdering bidra til å redusere arbeidsledigheten blant unge.

OECD 26 har senere pekt på tendenser til et mer segmentert arbeidsmarked i land som har liberalisert reglene for utleie og retten til å ansette midlertidig, uten samtidig å endre stillingsvernsreglene for de i faste jobber. Arbeidstakere i faste jobber vil stå enda sterkere på arbeidsmarkedet når en større del av arbeidstakerne har midlertidig ansettelse, fordi arbeidstakere i midlertidige jobber må bære den største byrden hvis sysselsettingen reduseres. OECD konkluderer med at selv om midlertidige kontrakter for noen kan være brohodet til å få bedre jobber, kan det for andre bli en felle.

Stillingsvernsbestemmelsene i Norge er regulert gjennom Arbeidsmiljøloven og Tjenestemannsloven. Arbeidslivsutvalget (NOU 1999: 34) har i sin innstilling gitt en grundig beskrivelse av det norske stillingsvernet og gjennomgått argumenter rundt stillingsvernets utforming og framtid. Arbeidslivsutvalget

«vurderer sterkt stillingsvern som verdifullt fordi det bidrar til å skape trygghet for arbeidstakeres arbeid og inntekt. Også virksomheter kan ha fordel av at arbeidstakere ikke skifter arbeidsgivere hyppig og at det er klare regler for avslutning av arbeidsforhold. Fast tilsetting vil derfor være hovedregelen i arbeidslivet også fremover. På grunn av økt konkurranse og flere omstillinger kan imidlertid færre og færre virksomheter garantere de ansatte varig ansettelsestrygghet.»

Arbeidslivsutvalget kommer ikke med konkrete endringsforslag til arbeidsmiljøloven, men

«anbefaler at det foretas en enhetlig gjennomgang av stillingsvernsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Intensjonen med gjennomgangen bør være å forenkle og tydeliggjøre bestemmelsene og å vurdere hvilke virkninger de har på muligheten for å gjennomføre omstillinger som fremmer både verdiskaping og trygghet for arbeid og inntekt. Særlig viktig synes det å være å skape større klarhet i reglene og deres virkninger på følgende områder:

• Kriterier for bruk av midlertidig ansettelse

• Konsultasjon med enkelte versus alle arbeidstakere ved masseoppsigelser

• Forholdet mellom arbeidstakeres vern ved utsetting av ordinær drift på oppdrag, og vernet som følger av reglene om virksomhetsoverdragelse

• Retten til å stå i stilling ved tvist om usaklig oppsigelse»

På flere områder var Arbeidslivsutvalget splittet i sitt syn. Dette gjaldt både spørsmålet om bruk av midlertidig tilsatte og retten til å stå i stilling ved tvist om usaklig oppsigelse. Et flertall i Arbeidslivsutvalget foreslo at det skulle vurderes om stillingsvernsbestemmelsene på en bedre måte kunne ivareta behovet for de som har vanskelig for å få arbeid til å få prøve seg i arbeidsmarkedet, mens et mindretall ikke godtok premissene som lå til grunn for dette resonnementet. Dette mindretallets syn var at å skaffe arbeidssøkere arbeid er en selvstendig oppgave som ikke må settes opp mot stillingsvernet for dem som har arbeid.

Utleie og innleie av arbeidskraft

Reglene for utleie og innleie av arbeidskraft ble vedtatt endret av Stortinget i desember 1999. Endringene innebærer at det generelt tillates utleie fra vikarbyråer, mens omfanget av arbeidsleie begrenses gjennom retten til innleie. Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2000 at lovendringen skulle tre i kraft fra 1. juli 2000. Før lovendringen var arbeidsutleie i utgangspunktet forbudt, men det har kunnet gjøres unntak fra loven. Unntakene har vært definert i egen forskrift. Forskriften har bl.a. gitt et generelt unntak for forbudet mot utleie innenfor «kontorsektoren». Videre har bedrifter og virksomheter kunnet søke om tidsbegrenset dispensasjon for utleie av arbeidskraft.

Antall arbeidstakere som er sysselsatt gjennom vikarbyråer innen «kontorsektoren» har vokst betydelig på 90-tallet. Det må ses i sammenheng med arbeidsgivernes økte behov for midlertidig arbeidskraft og arbeidssøkernes ønske om en fleksibel tilknytning til arbeidslivet i kortere eller lengre perioder av yrkeslivet. Arbeid for vikarbyrå er et alternativ for en del arbeidstakere som på grunn av livssituasjonen ikke har mulighet eller ønske om et ordinært ansettelsesforhold, for eksempel studenter og personer med omsorgsansvar. Ved at vikarbyråene har bidratt til å fylle et behov for midlertidig arbeidsinnsats, har produksjonen og sysselsettingen blitt høyere.

Arbeid gjennom vikarbyrå gir praksis og kompetanse, og gjør det derfor lettere å få fast ansettelse hos en annen arbeidsgiver på et senere tidspunkt. Dette er positivt for personer som av ulike grunner har problemer med å få innpass på arbeidsmarkedet.

Endringene i regelverket om arbeidsleie bygger på forslagene i NOU 1998: 15 om Arbeidsformidling og arbeidsleie. Utvalget som la fram NOU 1998: 15 la vekt på at et godt fungerende korttidsarbeidsmarked kunne fungere som en inngangsport for nykommere i arbeidslivet, og at deltagelse i dette markedet kan gi arbeidserfaring som kan øke mulighetene for fastere tilknytning til arbeidsmarkedet for de som ønsker det.

Med de nye reglene vil innleie fra vikarbyråer være tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig tilsetting etter arbeidsmiljølovens § 58A nr. 1 første ledd. Begrensningen av innleie til de tilfeller det er tillatt med midlertidig tilsettelse, kan fravikes ved avtale mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte i virksomheter som er bundet av tariffavtale. De tillitsvalgte må da representere et flertall av den arbeidskategorien innleien gjelder.

Innleie kan også finne sted fra «produksjonsbedrifter», dvs. virksomheter som ikke har til formål å drive utleie. Innleie er i disse tilfellene ikke underlagt de samme begrensninger som innleie fra vikarbyråer. Innleier skal imidlertid foreta drøftelser med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidstakerkategori innleien gjelder, før beslutning om innleie foretas, og det er et krav at den innleide har fast ansettelse hos utleier. Videre sier loven at det skal inngås avtale med de tillitsvalgte hvis innleien overstiger 10 pst. av de ansatte og har en varighet over ett år.

Stortinget har bedt om at regjeringen innen to til tre år etter at lovverket trår i kraft legger fram en evaluering av hvordan det nye regelverket for arbeidsleie fungerer.

I Ot.prp. nr. 70 (1998–99) foreslo også regjeringen at det skulle opprettes et statlig utleieselskap. Formålet med selskapet vil være å skaffe arbeidsgivere arbeidskraft til kortvarige oppdrag og å gi arbeidssøkere vikarjobber. Stortinget ga sin tilslutning til opprettelsen av et slikt selskap og ba Arbeids- og administrasjonsdepartementet komme tilbake til Stortinget med nærmere omtale av organiseringen av et statlig utleieselskap. I forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2000 ga Stortinget Arbeids- og administrasjonsdepartementet fullmakt for en begrenset tidsperiode til å la Aetat starte med salg av betalingstjenester, herunder utleie av arbeidskraft, direkte fra Aetat til sluttbruker. Stortinget ba samtidig regjeringen legge fram for Stortinget endelig organisering av disse tjenestene i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

Særmerknad fra Anne-Grete Ellingsen: HSH er fornøyd med at Stortinget har besluttet at regelverket for utleie av arbeidskraft trer i kraft fra 1.7.2000. Flere aktører vil nå betjene arbeidssøkere og arbeidsgivere og således bidra til å skape et mer dynamisk og fleksibelt arbeidsmarked. Aetats rolle som politisk redskap i sysselsettingspolitikken er viktig. Aetat finansieres over statsbudsjettet og tjenestene har til nå vært gratis for arbeidsgivere og andre som benytter etatens tjenester. Regjeringen foreslo i Ot.prp.nr 70 (1998-99) at det skulle etableres et statlig vikarbyrå under departementet, som skulle kunne selge tjenester i markedet i direkte konkurranse med øvrige aktører. Behovet for atskillelse fra Aetats øvrige virksomhet er godt dokumentert og diskutert i Ot.prp.nr.70 (1998-99), kap. 10.6 og 10.7. Stortinget vedtok imidlertid i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett å la Aetat starte med salg av betalingstjenester, herunder utleie av arbeidskraft, direkte fra Aetat til sluttbruker. Denne virksomheten organiseres dermed ikke i et eget selskap, men som en del av Aetat. HSH vil advare mot en slik organisering. Det er nødvendig med en grundig vurdering av de konkurranserettslige sidene, ikke minst i forhold til EØS-avtalens artikkel 61.

Arbeidstidsfleksibilitet

I OECDs sysselsettingsstudie ble arbeidstidsfleksibilitet og mulighet for deltidsarbeid understreket som viktige elementer for å stimulere sysselsettingen og øke yrkesdeltakelsen. Fra et arbeidsgiversynspunkt kan større arbeidstidsfleksibilitet øke produktiviteten da arbeidet bedre kan tilpasses bedriftens behov for arbeidskraft. Fleksibel arbeidstid kan også gi mer effektiv utnyttelse av kapitalutstyret og dermed øke samlet produksjon. Fra et arbeidstakersynspunkt kan mer fleksible arbeidstidsordninger gjøre det lettere å kombinere arbeid med andre aktiviteter som omsorg for barn, utdanning og fritid. På den annen side kan økt arbeidstidsfleksibilitet også legge større press på arbeidstakere til å arbeide på ukurante tidspunkter.

Arbeidslivsutvalget (NOU 1999: 34) har gitt en oversikt over trekk ved det norske arbeidsliv som kan gjøre det relevant å diskutere måter å regulere arbeidstiden på. Det vises også til kapittel 7 og 8 i denne rapporten hvor mange av disse forholdene er nærmere drøftet:

• «Nye livsstiler og fritidsinteresser, sammen med økt konkurranse, fører til at flere kunder og brukere etterspør varer og tjenester på kvelder og netter og i helger.

• Flere to-inntektsfamilier og større mangfold i livssituasjoner og livsfaser gir arbeidstakerne mer varierte arbeidstidsønsker. Andelen av arbeidstakerne som ønsker fleksibel arbeidstid har økt fra 43   % i 1989, til 57   % i 1997. Fleksible arbeidstidsordninger kan også bidra til å aktivisere mer arbeidskraft.

• Med økende utdannings- og kompetansenivå er det flere som får jobber som oppleves som så interessante og givende at skillet mellom arbeid, hobby og livsstil blir mer flytende. Dette kan føre til ønske om lange arbeidsdager.

• Flere virksomheter involveres i konkurranseutsatte og it-styrte leveransenettverk, der konsekvensene av å overskride tidsfrister kan være å miste senere oppdrag.

• Digital informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør at flere varer og tjenester kan produseres uavhengig av tid og sted, blant annet på tvers av landegrenser og tidssoner.

• Mer produktutvikling og produksjon skjer i prosjekter der tidsbruken og intensiteten er både variabel og vanskelig å forutsi. Kortere produktlevetider skaper større variasjon og mindre forutsigbarhet i virksomhetenes produksjon, i tillegg til eventuelle sesongsvingninger og konjunkturbølger.

• Lengre åpnings- og driftstider kan gi bedre utnyttelse av bygninger og produksjonsutstyr, også i servicenæringene.

• Mindre vekst i yrkesbefolkningen kan skape større behov for arbeidstidsordninger som øker tilgangen på og bruken av arbeidskraft.

Selv om slike endringer kan tilsi større fleksibilitet i fastsettelse av arbeidstiden ut fra hensynet til størst mulig verdiskapning, er det mange forhold som tilsier at det må finnes arbeidstidsreguleringer som gir vern av arbeidstaker:

• Arbeidstakere kan påføres slitasje- og helseproblemer fordi det kan være vanskelig for den enkelte å stå i mot økt press og sterkere forventninger fra virksomheten om lange arbeidsdager og ubekvemme arbeidstider. Dette kan forsterkes når arbeidsløsheten er stor og det er knapphet på alternative jobber.

• Den enkelte arbeidstaker vil ikke alltid overskue de langsiktige virkninger på egen helse av sine arbeidstidsvalg. Stor arbeidsinnsats tidlig i det yrkesaktive liv kan føre til helseproblemer og tidlig pensjonering.

• I en del yrker kan det være aktuelt å begrense arbeidstiden for å hindre at tretthet skal føre til uoppmerksomhet og feil som rammer ansatte og/eller tredjeperson.

• Samfunnet har interesse i å begrense arbeidstidsordninger som påfører fellesskapet utgifter til sykefravær og uførepensjon.

• Lang arbeidstid kan gjøre det vanskelig for yrkesaktive å kombinere arbeids- og omsorgsoppgaver.

• Hyppig og vedvarende arbeid på kvelder og netter og i helger kan avskjære den enkelte fra sosialt samvær og samfunnsmessig deltakelse.

• Begrensninger på arbeidstidens lengde kan føre til at enkelte virksomheter ansetter flere.»

Arbeidslivsutvalget har vurdert om gjeldende arbeidstidsreguleringer gir en hensiktsmessig avstemming av hensynet til verdiskaping og fleksibilitet på den ene side, og hensynet til vern av arbeidstakers helse og velferd på den annen side.

Arbeidslivsutvalget foreslår en samlet gjennomgang av arbeidstidskapitlet i arbeidsmiljøloven med den intensjon å forenkle og tydeliggjøre regelverket og vurdere eventuelle endringer. Det er innen fire områder utvalget ønsker en gjennomgang. Det er å vurdere muligheten for en gjennomsnittsberegning av arbeidstiden/tidskonto, reglene om overtid, reglene om søn- og helgedagsarbeid og nattarbeid. Et mindretall i utvalget støttet ikke forslagene om å vurdere reglene for søn- og helgedagsarbeid og nattarbeid. Angående overtid foreslo utvalget at det vurderes om dagens rammer for tillatt overtid per uke og fire sammenhengende uker kan økes uten at det går ut over liv, helse- og sikkerhet. Dagens regelverk tillater 10 timers overtid per uke og 25 timer for fire sammenhengende uker. Disse rammene kan utvides gjennom avtale med tillitsvalgte eller ved dispensasjon fra Arbeidstilsynet.

Dagpenger og andre støtteordninger

Dagpenger gir inntektssikring til personer som har blitt ufrivillig arbeidsledige. For å motivere til aktiv jobbsøking og overgang til ordinært arbeide, er stønaden lavere enn tidligere arbeidsinntekt og den gis for en begrenset periode. Dagpengeordningen er en del av folketrygden.

Dagpengeperioden har blitt betydelig utvidet de siste 25 årene. I 1975 kunne ledige motta dagpenger i inntil 40 uker per kalenderår. Etter flere utvidelser av ordningen var det fra 1992 mulig å heve dagpenger i tre og et halvt år sammenhengende. Ved deltakelse på enkelte typer tiltak kunne den samlede stønadsperioden ytterligere forlenges fordi perioden på tiltak ikke talte med i dagpengeperioden. Videre ga godtgjørelse ved deltakelse på flere av arbeidsmarkedstiltakene (KAJA, vikarplassordningen, lønnstilskudd) grunnlag for nye dagpengerettigheter.

Fra 1. januar 1997 trådte det i kraft et nytt regelverk for dagpenger. Det ble innført en maksimal varighet på 3 år. Dagpengerettighetene ble knyttet tettere opp til forutgående tilknytning til arbeidsmarkedet ved at kravet til inntekt siste år for å få rett til dagpenger ble hevet fra 0,75   g til 1,25 G. Alternativt kreves en gjennomsnittlig inntekt siste tre år på 1G. Kompensasjonsnivået for langtidsledige ut over 1,5 år ble hevet. Godtgjørelse på arbeidsmarkedstiltak kvalifiserer heller ikke lenger for dagpenger. Personer som mottar dagpenger mottar 62,4 pst. av dagpengegrunnlaget. Delvis ledige har rett på dagpenger tilsvarende reduksjonen i arbeidstid, hvis arbeidstiden er redusert med minst 40 pst.

Dagpengeregelverket inneholder strenge krav om at dagpengemottakerne skal være disponible for arbeidsmarkedet. Avstengning av dagpengene gis også i de tilfellene der den enkelte nekter å ta i mot et jobbtilbud som medfører flytting. Dagpengemottakere skal selv aktivt søke om arbeid. En effektiv håndhevelse av mobilitetskravene og strenge krav til aktiv jobbsøking kan motvirke de negative effektene som dagpengeordningen kan ha på jobbsøkingen.

For personer som har avsluttet en dagpengeperiode på tre år, og har hatt arbeid minst tre av fire år før dagpengeperioden startet, gis det en økonomisk stønad. Ordningen innebærer at personer som hadde en langvarig og stabil tilknytning til arbeidsmarkedet før de ble ledige, kan motta ytelser også etter at dagpengene opphører. Ordningen finansieres over Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett for ordinære arbeidsmarkedstiltak. For personer under ordningen gjelder de samme krav til å være disponibel og mobil som for dagpengemottakere. Stønadsmottakerne er prioritert for deltakelse på tiltak. Stønadsnivået tilsvarer omlag netto økonomisk kompensasjonen under dagpengeordningen.

Ordningene innebærer at det kan gis økonomisk kompensasjon med grunnlag i tidligere arbeidsforhold for svært lang tid. Dette kan ses som et brudd på prinsippet om at dagpenger bør ha en tidsbegrenset varighet. Hittil har imidlertid få personer kommet inn under ordningen. I 1999 fikk i gjennomsnitt 448 personer støtte gjennom ordningen. Den lave tilstrømmingen til ordningen viser at blant ledige som tidligere har hatt en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet, er det få personer som ikke finner nytt arbeid innenfor en ordinær dagpengeperiode. Det stramme arbeidsmarkedet etter at ordningen ble innført har bidratt til dette ved at det har vært lettere å formidle ledige til nye jobber. Det er en prioritert oppgave for arbeidsmarkedsetaten å begrense tilstrømmingen til ordningen.

OECD har vurdert endringene i det norske dagpengeregelverket fra 1. januar 1997 som skritt i riktig retning. I landgjennomgangen for 1997 anbefalte OECD å innføre flere karensdager i dagpengeperioden og å reformere dagpengeregelverket for delvis ledige. OECD har i senere landrapporter gjentatt anbefalingene. I dag er det tre virkedagers karenstid før dagpenger kan tilstås.

Det er kun for Norge at OECD har foreslått reformer for delvis ledige. Dette har sammenheng med at det norske systemet for dagpenger for delvis ledige skiller seg ut fra systemet i de fleste andre land og synes generøst i internasjonal sammenheng. Prinsippet i det norske systemet er imidlertid at det ikke diskriminerer mellom personer som blir helt ledige eller delvis ledige, så sant arbeidstiden er redusert med minst 40 pst. OECD har også anbefalt en tettere oppfølging av de delvis ledige fra arbeidsformidlingens side. Dette har blitt fulgt opp ved at det i tildelingsbrevet til arbeidsmarkedsetaten for 1999 ble understreket at «delvis sysselsatte skal i økt grad søkes formidlet til fulltidsarbeid og motiveres til å ta arbeid i hele landet».

Lov om lønnsplikt under permittering

Loven regulerer arbeidsgivers lønnsplikt ved permittering. For den tid bedriften ikke har lønnsplikt, kan den permitterte motta dagpenger. Permittering innebærer at arbeidstaker midlertidig fritas for arbeidsplikt ved driftsinnskrenkninger og driftsstans. Loven slår fast prinsippet om at arbeidstaker har krav på lønn og annet arbeidsvederlag i en arbeidsgiverperiode den første tid etter at permittering er iverksatt. Arbeidsgiverperioden er tre dager ved hel permittering og fra en til tre uker ved delvis permittering. En arbeidstaker som i løpet av de siste 18 måneder har vært helt eller delvis permittert uten lønn i 52 uker til sammen, har krav på lønn og annet arbeidsvederlag fra arbeidsgiver for den overskytende permitteringstid. Perioden for arbeidsgivers lønnsplikt har vært uendret fra 1. januar 1994. Tidligere var perioden uten lønnsplikt 26 uker innenfor en periode på 12 måneder. Bakgrunnen for utvidelsen var den vanskelige situasjonen på arbeidsmarkedet med relativt høy ledighet.

Bedrifters adgang til å permittere ansatte vil kunne påvirke størrelsen på den tilgjengelige arbeidsstyrken, siden permitterte arbeidstakere bare i begrenset grad kan anses å være disponible for andre jobber. I en situasjon med press i deler av arbeidsmarkedet kan utstrakt bruk av permitteringer innebære at bedrifter med lav lønnsomhet velger å holde en større arbeidsstokk enn de har behov for, mens andre bedrifter eller bransjer med sterk vekst og god lønnsomhet kan ha problemer med å skaffe kvalifisert arbeidskraft. En utvikling mot økt bruk av permitteringer kan dermed bidra til å øke faren for lønnspress i arbeidsmarkedet med påfølgende ledighetsproblemer på lengre sikt. På den andre siden kan bedriftenes mulighet til å bruke permitteringer bidra til at bedriftene ser mindre risiko i å øke sin arbeidsstokk i tider med usikre økonomiske utsikter. Den samlede effekten av retten til å permittere med offentlig finansieringsandel, vil derfor avhenge av den totale sysselsettingssituasjonen og presset i arbeidsmarkedet.

Tiltak for å dempe knapphetsproblemer på arbeidsmarkedet

Fra tid til annen oppstår det knapphetsproblemer for enkelte typer arbeidskraft slik en bl.a. har sett for grupper av helsepersonell de siste årene. Av hensyn til stabiliteten i økonomien og for å kunne løse prioriterte oppgaver i samfunnet, er det viktig at arbeidskraftens kvalifikasjoner er mest mulig i samsvar med de kvalifikasjoner arbeidsgivere etterspør. Tilbudet av arbeidskraft med ulike kvalifikasjoner bestemmes over tid både av myndighetenes beslutninger om dimensjonering av utdanningskapasitet og av den enkeltes utdannings- og karrierevalg. På grunn av stor usikkerhet er det vanskelig å unngå at det i perioder vil oppstå ubalanser, med knapphet på enkelte typer arbeidskraft.

I perioder med knapphet på enkelte typer arbeidskraft er det viktig å dempe de negative virkningene av knappheten. Det må legges til rette for at yrkesgrupper det er mangel på brukes der de trengs mest. Arbeidet bør organiseres slik at disse yrkesgruppene i størst mulig grad får konsentrert seg om sine kjerneoppgaver. En må også se på om enkelte arbeidsoppgaver kan gjøres av andre yrkesgrupper, i den grad dette er faglig forsvarlig.

Framskrivinger som Statistisk sentralbyrå har foretatt på HELSEMOD, viser at det kan bli vedvarende mangel på leger, sykepleiere og hjelpepleiere. Ifølge beregninger som Statistisk sentralbyrå har gjort på AD-MOD, kan det også bli mangel på ingeniører fram mot 2010. Dette skyldes dels lav rekruttering til ingeniørstudiet og dels at det er store ingeniørkull som nå nærmer seg pensjonsalderen. Framskrivninger på AD-MOD viser derimot en sterkere vekst i tilbudet sammenliknet med etterspørselen for sivilingeniører og industri- og håndverksfag. Beregningene viser videre at det kan bli overskudd av samfunnsvitere og jurister fram mot 2010.

Slike beregninger er usikre, og særlig gjelder dette for langsiktige beregninger på AD-MOD 27 . Usikkerheten skyldes bl.a. at modellene ikke tar hensyn til at ved ubalanser mellom tilbud og etterspørsel vil det tre i kraft ulike mekanismer som reduserer det opprinnelige gapet. Dersom det er mangel på én type utdanning, vil bedriftene ofte tilsette beslektede yrkesgrupper, og ved overskudd av en type utdannet arbeidskraft vil disse personene i stor grad trolig skaffe seg jobber som tradisjonelt har blitt utført av andre utdanningsgrupper. Det er derfor liten grunn til å tro at særlig mange av det beregnede overskuddet av sivilingeniører, samfunnsvitere og jurister blir arbeidsledige. På etterspørselssiden er usikkerheten spesielt stor i det beregnede behovet for yrkesgrupper som særlig er utsatte for konjunkturendringer. I beregningene er det dessuten forutsatt at utdanningstilbøyeligheten for de ulike utdanningsgruppene er konstant. Tilbøyeligheten til å ta en viss type utdanning endrer seg imidlertid over tid, og kan bl.a. bli påvirket av utviklingen i arbeidsmarkedet.

I en vurdering av kompetanse- og rekrutteringsbehovene i staten skriver ECON 28 at det i årene framover vil kunne bli knapphet på personer med fagutdanning fra videregående skole, på personer med høyere administrativ utdanning og på arbeidskraft med høyere teknisk/naturfaglig utdanning dersom lønnsforskjellene mellom staten og resten av arbeidslivet opprettholdes. Derimot tyder disse beregningene på et visst overskudd på arbeidskraft innen gruppen undervisning og kultur, men dette kan i følge ECON bli motvirket hvis mange søker seg bort fra denne typen arbeid eller hvis nyrekrutteringen til disse studiene avtar sterkere enn det som ligger inne i beregningene.

Tiltak som kan bidra til å redusere knapphetsproblemer i arbeidsmarkedet er i hovedsak knyttet til utdanningspolitikken, innvandringspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken. Arbeidsmarkedspolitikken og Aetats innsats for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet er nærmere drøftet senere i dette avsnittet. I avsnitt 12.1 er det redegjort for nye regler for arbeidsinnvandring, mens dimensjonering av kapasiteten i utdanningssystemet og ulike former for etter- og videreutdanning for å dekke arbeidslivets behov, er et viktig tema i drøftingen i avsnitt 12.4

En effektiv fordeling av arbeidskraften og Aetats rolle

For å sikre en effektiv fordeling av arbeidskraften må både arbeidssøkere og arbeidsgivere ha lett tilgang på informasjon om henholdsvis aktuelle kandidater og ledige jobber. De fleste koblinger på arbeidsmarkedet kan finne sted ved at arbeidssøkere og arbeidsgiver finner hverandre på egenhånd, men slike koblinger kan ofte finne sted raskere og mer effektivt ved at det ytes assistanse gjennom enten privat eller offentlig arbeidsformidling. For mange arbeidssøkere vil det ta tid å finne en ny jobb, enten på grunn av et vanskelig arbeidsmarked eller fordi de mangler de kvalifikasjoner som blir etterspurt. For dem kan en tett og god oppfølging i jobbsøkingen og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak bedre mulighetene til raskt å komme tilbake i arbeid.

Arbeidsmarkedstjenester ytes i dag gjennom den offentlige arbeidsmarkedsetaten, Aetat, og av private aktører. Aetat har i tillegg betydelige forvaltningsoppgaver og har dermed et helhetlig ansvar for informasjon om ledige stillinger og personer, formidling, oppfølging av ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere, utbetaling av dagpenger og attføringsytelser. En slik organisering sikrer at tjenestene overfor arbeidssøkere og arbeidsgivere kan ses i sammenheng. Dette er en organisering av offentlige arbeidsmarkedsetater som får tilslutning av OECD fordi det kan bidra til en bedre oppfølging av arbeidssøkerne. 29 Aetat vil gjennom sin formidlingsaktivitet fange opp hvilke behov arbeidsgiverne har, og kan tilpasse tiltakene slik at deltakerne får tilført kompetanse som bedriftene etterspør. Siden 1994 har Aetat hatt ansvaret for all yrkesmessig attføring, fordi Aetats brede kontaktflate overfor arbeidsgiverne gjør attføringsinnsatsen mer effektiv. Blant private aktører er det særlig vikarbyråene som har hatt en rask vekst og bidratt til økt tilgang av korttidsarbeidskraft.

Informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere

Arbeidssøkere har mange ulike kanaler for å skaffe seg oversikt over ledige stillinger: Annonser i aviser, internett, Aetat, private vikarbyråer, hodejegerfirmaer, kjente og familie, eller direkte kontakt med arbeidsgivere. Arbeidsgivere har i all hovedsak måttet velge mellom de arbeidssøkere som har svart på annonser, henvendt seg direkte til dem eller blitt tilvist av Aetat. I tillegg har arbeidsgivere kunnet bruke hodejegerfirmaer da deres virksomhet ikke har blitt definert som privat arbeidsformidling. Bruk av hodejegerfirmaer har likevel aldri hatt noe stort omfang i Norge.

Utvikling av nye informasjonssystemer, særlig Internett, har bidratt til en rask endring i hvordan informasjon om ledige stillinger og ledige personer kan gjøres tilgjengelig. Det er i dag en rask framvekst av databaser på Internett over ledige stillinger og over personer som er aktuelle for nye jobber. Det er tillatt å ta betalt for tilgang til disse databasene. De fleste operatørene lar imidlertid arbeidssøkerne bruke tjenestene gratis, men tar på ulike måter betalt av arbeidsgiverne. Den økte tilgangen av informasjon gjør arbeidsmarkedet mer oversiktlig og bidrar til å redusere tiden det tar for arbeidsgivere og arbeidssøkere å finne hverandre.

Aetat har gjennom sysselsettingsloven et særlig ansvar for å legge informasjon til rette for både arbeidsgivere og arbeidssøkere. For å ha et godt bilde av stillingsmarkedet har Aetat i tillegg til å registrere stillinger meldt direkte av arbeidsgivere, etablert en praksis med å registrere alle utlyste stillinger i aviser, magasiner, tidsskrifter mv. Så godt som alle offentlige utlyste stillinger er registrert i arbeidsmarkedsetatens stillingsdatabase. Mange stillinger blir imidlertid ikke offentlig kunngjort da en stor andel av tilsettingene i arbeidslivet foregår på en uformell måte.

Aetats stillingsbase er tilgjengelig for arbeidssøkere gjennom internett. Jobbsøkere kan også få informasjon gjennom Aetats grønne linje. Arbeidssøkere kan abonnere på løpende informasjon om nye ledige stillinger som svarer til deres jobbønsker, enten via e-post eller ordinær post.

Ved at informasjon om ledige stillinger kan nås direkte hjemmefra eller fra jobb, vil også personer som ønsker ny jobb lettere kunne skaffe seg et bilde av hvilke muligheter som er på arbeidsmarkedet. Behovet for å møte opp på et arbeidskontor for å finne jobb kan på denne måten reduseres. I utformingen av arbeidsmarkedspolitikken har det blitt lagt vekt på at flest mulige jobber skal tilsettes raskt og effektivt uten ressurskrevende medvirkning fra Aetats side. De nye informasjonssystemene er et viktig virkemiddel i så måte.

Arbeidsgivere kan gjennom Aetat få informasjon om registrerte arbeidssøkere. Arbeidsgivere har ikke anledning til å søke etter aktuelle kandidater i etatens ordinære database, men det har siden 1997 vært mulig for arbeidssøkere å legge inn sin egen curriculum vitae (CV) på Aetats internettside. Registrerte arbeidsgivere kan søke blant disse kandidatene og ta direkte kontakt med de arbeidssøkere som har en profil etter deres ønsker. I løpet av 1.kvartal 2000 registrerte 20 000 nye arbeidssøkere seg i Aetats CV-base og ved utgangen av mars 2000 var mer enn 50 000 CVer registrert i databasen. Aetats arbeidsgiverbase inneholdt på samme tid drøyt 10 000 arbeidsgivere. 30 Denne tjenesten er en frivillig tjeneste for arbeidssøkere. Hvis flere av jobbsøkerne registrerer seg på etatens internettsider, vil arbeidsgivere kunne få en bedre oversikt over tilgangen på arbeidskraft.

Formidling og relaterte arbeidsgivertjenester

Med økt tilgang på informasjon om ledige stillinger og aktuelle jobbsøkere vil stillinger kunne besettes uten at det er behov for noen form for mellommann i form av aktiv formidling. På den annen side gjør dagens arbeidsmarked med raske omstillinger og hyppigere jobbskifter det vanskeligere for den enkelte arbeidssøker og bedrift å orientere seg. Mange arbeidssøkere vil derfor kunne ha behov for hjelp for å finne den «riktige» jobben, og tilsvarende vil mange bedrifter ha behov for hjelp for å finne den «riktige» arbeidstakeren til sin bedrift. Behovet for assistanse har slik sett endret seg. I dag vokser det fram nye arbeidsmarkedstjenester som er uttrykk for at aktørene i arbeidsmarkedet har behov for hjelp til å foreta best mulige valg. Rekrutteringsarbeid har blitt en profesjon i seg selv, som mange bedrifter ikke har kompetanse i eller ønsker å bruke tid på.

Formidling av arbeidskraft har i Norge vært et offentlig monopol ved arbeidsmarkedsetaten. Stortinget opphevet forbudet mot privat arbeidsformidling i desember 1999 og lovendringen vil tre i kraft 1. juli 2000. Norge vil dermed følge etter det som har vært en internasjonal trend. De fleste europeiske land som har hatt et offentlig formidlingsmonopol, har opphevet dette. Opphevelsen av formidlingsmonopolet var basert på forslagene i NOU 1998: 15, Arbeidsformidling og arbeidsleie. Utvalget som la fram NOU 1998: 15, konkluderte med at deres forslag ville

«bidra til å gi den offentlige arbeidsformidlingen et nyttig supplement og konkurranse som kan stimulere til effektiv drift. I tillegg vil det kunne bidra til et bedre fungerende arbeidsmarked.»

Regjeringen pekte i Ot.prp.nr. 70 (1998–99) også på at private spesialiserte arbeidsformidlingsfirmaer på dagens varierte arbeidsmarked vil kunne supplere den offentlige arbeidsmarkedsetaten ved å betjene nisjer på arbeidsmarkedet.

Hovedprinsippet er at arbeidsformidling, både privat og offentlig, skal være gratis for arbeidssøkere. Det nye regelverket viderefører muligheten for at departementet kan gjøre unntak for dette for visse grupper, som for eksempel for musikere og au-pairer hvor det er lang praksis for privat betalt formidling. Arbeidsmarkedsetaten skal arbeide vederlagsfritt.

Ved lovendringen ble det imidlertid tillatt at arbeidsmarkedsetaten skal kunne ta betalt for særlige tjenester som ytes arbeidsgivere utover ren arbeidsformidling. Begrunnelsen for å innføre dette var i følge kommunalkomiteen at 31

«en (…) utvidelse av arbeidsmarkedsetatens tjenester vil kunne gi arbeidsgiverne og arbeidssøkerne et bedre tilbud enn i dag, og at det trolig også vil kunne bidra til å bringe flere arbeidssøkere med problemer i forhold til arbeidsmarkedet ut i ordinært arbeid. Utvidelsen av tjenestetilbudet må derfor sees på som et nytt virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken.» Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett ga Stortinget fullmakt til Arbeids- og administrasjonsdepartementet om at Aetat kan starte med salg av betalingstjenester fra 1. juli 2000.

Erfaringer fra andre land som har opphevet det offentlige formidlingsmonopolet, for eksempel Danmark og Sverige, er at dette i liten grad har endret betydningen til den offentlige arbeidsformidlingen. Regjeringen la i Ot.prp. nr. 70 (1998–99) til grunn at å åpne opp for privat arbeidsformidling og å omregulere adgangen til arbeidsleie i liten grad ville endre behovet for en sterk offentlig arbeidsformidling, og at hovedtyngden av etatens virksomhet fortsatt vil være rettet mot arbeidsløse og yrkeshemmede arbeidssøkere. Det kan forventes at private aktører og interesseorganisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden vil utfylle Aetat og bidra til at arbeidssøkende får et bedre tilbud enn i dag.

Aetat har de senere årene økt sin formidlingsaktivitet vesentlig. Dette er i tråd med det forrige Sysselsettingsutvalgets anbefaling om at arbeidsmarkedsetaten

«bør ha høyere kapasitet og være mer effektiv enn før 1988, også etter at arbeidsmarkedet har bedret seg.» 32

Den økte formidlingsaktiviteten henger dels sammen med at arbeidsgivere har hatt problemer med å rekruttere arbeidskraft som følge av det stramme arbeidsmarkedet og derfor i større grad har valgt å benytte arbeidskontorene, dels kan det forklares ved prioriteringer av ressurser i arbeidsmarkedsetaten mot formidling. Aetat har også styrket sin formidlingsaktivitet i kortidsarbeidsmarkedet.

I de senere årene har det vært mangel på arbeidskraft innenfor en rekke bransjer i Norge. Aetat har i denne perioden arbeidet med å bistå norske arbeidsgivere i rekrutteringsframstøt mot andre land, både fra de andre nordiske landene (bl.a. sykepleiere), men også fra enkelte andre EØS-land (bl.a. leger og ingeniører). I 1999 ble det rekruttert 118 leger fra EØS-området, 96 av disse var fra Tyskland. Videre ble det rekruttert nær 300 sykepleiere fra Finland, hvorav om lag halvparten til sykehus og resten til primærhelsetjenesten. Da de fleste EØS-land står overfor de samme demografiske utfordringer som Norge, kan det over tid oppstå knapphet på helsepersonell også i disse landene. Dette vil kunne redusere mulighetene for å rekruttere utenlandsk helsepersonell. På mer permanent basis kan neppe Norge tiltrekke seg høyt utdannet arbeidskraft fra land med knapphet på slik arbeidskraft.

For at arbeidsgiverne skal benytte Aetat i sitt rekrutteringsarbeid, er det nødvendig at de er fornøyd med den service Aetat gir. Ved tilvisning av personer til ledigmeldte stillinger velger derfor Aetat ut de personene som de anser som best kvalifisert til jobbene. På den annen side har Aetat et særlig ansvar for prioriterte grupper i arbeidsmarkedspolitikken som langtidsledige, fremmedspråklige, ungdom og yrkeshemmede og siktemålet med bistanden overfor disse er å få dem i arbeid. Erfaringene de senere år har vist at Aetat gjennom å ha et høyt omfang på sine formidlinger, i stor grad også har lykkes med å formidle disse gruppene ut i arbeid. De nye betalingstjenestene som Aetat skal kunne selge til arbeidsgivere, vil også kunne styrke etatens kontakt med arbeidsgiverne og dermed lette formidling av utsatte grupper. Det er viktig at disse nye tjenestene ikke fører til innskrenking i informasjonstilgangen fra Aetat for andre aktører som opererer i dette markedet.

Aktiv oppfølging av arbeidssøkere

Arbeidsmarkedsetaten har ansvaret for bistand til både ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. I etatens oppfølging av arbeidssøkerne legges det vekt på en tett kontakt og en aktiv bruk av tiltak.

Skal arbeidsledige lykkes i å finne ny jobb, er dette avhengig av en målrettet jobbsøking mot jobber som det er realistisk å få. Ledige som opplever mange avslag på sine jobbsøknader, vil kunne miste motivasjonen for å søke jobber og dermed redusere sin søkeaktivitet. For å motvirke en slik prosess, må arbeidsmarkedsetaten aktivt følge opp de ledige. En tett oppfølging av lediges søkeaktivitet bidrar også til å kontrollere at ledige med dagpengerettigheter oppfyller betingelsene for å opprettholde dagpengene.

Registrerte ledige blir minst hver tredje måned innkalt til intervju ved arbeidskontoret. Den ledige må da dokumentere sin søkeaktivitet for eksempel ved å vise kopier av sendte søknader og arbeidsgivere han/hun har kontaktet. Arbeidskontoret og den ledige går da sammen gjennom søkeaktiviteten til den enkelte og vurderer hvordan denne kan bedres for å øke sjansen for å finne en jobb. For personer som har deltatt på arbeidsmarkedstiltak blir også erfaringene med tiltaket vurdert.

Det er i dag begrenset med kunnskap om hvordan arbeidsmarkedsetatene i ulike land faktisk følger opp de ledige gjennom ledighetsperioden. OECD har imidlertid gjennomført en spørreundersøkelse blant medlemslandene. Foreløpige resultater tyder på at Norge er blant de landene som har den tetteste oppfølgingen av de ledige.

Arbeidsmarkedstiltak er et virkemiddel for å øke de lediges kvalifikasjoner slik at de lettere kan skaffe seg ordinært arbeid. Arbeidsmarkedstiltakene skal bidra til å understøtte arbeidsmarkedsetatens formidlingsarbeid. Dimensjoneringen av arbeidsmarkedstiltakene er i Norge tilpasset konjunkturutviklingen ved at tiltakene trappes opp når ledigheten stiger og trappes ned i oppgangstider. Tiltakene ble trappet opp fra 8 000 plasser i 1988 til 59 700 plasser i 1993, før de igjen ble trappet ned til 8 400 plasser i 1999. Den prosentvise opp og nedtrappingen av tiltakene har vært sterkere enn endringene i antall arbeidssøkere. Gjennom det siste tiåret har derfor andelen arbeidssøkere på tiltak vært høyere i perioder med høy ledighet enn i perioder med lav ledighet. Denne sterke konjunkturtilpasningen av nivået på tiltakene finner en ikke i samme grad i andre OECD-land, selv om dette er godt i samsvar med OECDs anbefalinger.

Sammensetningen av tiltakene har endret seg med konjunkturforløpet. Deltakere på offentlig sysselsettingstiltak utgjorde 25 pst. av alle tiltaksdeltakere i 1993, mens tiltaket nær ble faset ut gjennom 1999. Arbeidsmarkedsopplæringskurs, praksisplasser og lønnstilskudd er de tiltakene som nå benyttes mest. Den endrede sammensetningen har sammenheng med at tiltakene i en oppgangskonjunktur i større grad rettes inn mot å oppkvalifisere de arbeidsledige i forhold til de ledige jobbene. Da ledigheten var som høyest, ble sysselsettingstiltak mye brukt da dette er et tiltak hvor målsettingen først og fremst er å opprettholde arbeidsevnen gjennom nyttige og meningsfylte arbeidsoppgaver til etterspørselen igjen tar seg opp. Tiltaket ble særlig ansett som nyttig for å hindre at langtidsledige mistet kontakten med arbeidslivet.

Sysselsettingsutvalget av 1992 knesatte en del prinsipper for utformingen av tiltakene:

• «Tiltakene skal ha begrenset varighet – både for deltakere og arbeidsgivere.

• Tiltakene skal søkes utformet slik at en unngår fortrengning av ordinær arbeidskraft og konkurransevridning mellom bedrifter i privat sektor.

• Deltakerne skal være disponible for ordinært arbeid.

• Deltakerne skal lønnes lavere enn i ordinært arbeid slik at de har insentiver til å gå inn i ledige jobber.

• Bruk av tiltakene må forutsette egenandeler for arbeidsgiverne. Dette vil bidra til at en får fram prioriterte oppgaver som vil være mer meningsfylte oppgaver for tiltaksdeltakerne.»

Sysselsettingsutvalgets prinsipper skulle sikre mest mulig effektiv bruk av tiltakene, særlig i en situasjon med høyt tiltaksnivå. Ved å følge opp disse prinsippene skulle en forhindre at deltakere ville foretrekke deltakelse på tiltak framfor å ta ordinært arbeid, og forhindre at arbeid som ble utført av tiltaksdeltakere skulle fortrenge ordinære arbeidsplasser. I en situasjon med et lavt tiltaksnivå og hvor de fleste tiltaksdeltakere deltar på kvalifiseringstiltak, er det få uheldige effekter av tiltakene. Hvis derimot ledigheten igjen skulle begynne å stige og det vil bli behov for en rask opptrapping av tiltakene, er det viktig at tiltakene nyttes på en slik måte at effekten av dem blir best mulig.

Arbeidssøkere som har en fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming som svekker deres muligheter til å få arbeid, blir registrert som yrkeshemmede i Aetat. En del arbeidssøkere kan ha funksjonshemninger uten at dette svekker mulighetene for å få arbeid. Disse personene blir registrert som ordinære arbeidssøkere. En vesentlig andel av de registrerte yrkeshemmede har varig nedsatt inntektsevne eller vesentlig innskrenkede muligheter ved valg av yrke eller arbeidsplass som følge av sykdom, skade eller lyte, og tilfredsstiller dermed kriteriene for rett til folketrygdens ytelser til yrkesrettet attføring.

Et hovedformål med attføringsprosessen er å redusere tilstrømmingen til uføretrygd ved å bistå yrkeshemmede arbeidssøkere slik at de kan ta ordinært arbeid etter at attføringen er ferdig.

I Aetat var det registrert 55 000 yrkeshemmede i 1999. De senere årene har gjennomgående 30 000 nye personer årlig blitt registrert som yrkeshemmede og et tilsvarende antall har sluttet/ fullført yrkesrettet attføring. Av de som sluttførte attføring i mai, juni eller juli 1998, var 37 pst. i jobb i november samme år. Yrkeshemmede arbeidssøkere utgjør en arbeidskraftsressurs som det er viktig å få mobilisert. Aetat skal også for denne gruppen vurdere om formidling direkte til arbeid er mulig, men yrkeshemmede vil ofte trenge mer bistand for å komme i arbeid enn ordinære arbeidssøkere. Utarbeidelse av handlingsplaner og bruk av arbeidsmarkedstiltak er, etter en nødvendig veilednings- og avklaringsfase, viktige betingelser for å få dette til. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har satt som mål at 75 pst. av alle registrerte yrkeshemmede arbeidssøkere skal delta i aktive tiltak, og at 50 pst. av de som fullfører en attføringsplan skal bli utskrevet til en såkalt «aktiv løsning», dvs enten jobb, egenfinansiert skolegang eller være formidlingsklar.

Attføringsprosessen avsluttes ikke med aktive løsninger for alle. En del yrkeshemmede blir enten tilbakeført til helse- og sosialetat for videre behandling eller til trygdeetat med henblikk på uførepensjon. Det er en regel at attføring skal vurderes før uførepensjon tilstås, og avklaring av arbeidsevne er således en av attføringsarbeidets formål. Det betyr at arbeidsmarkedsetaten har som oppgave å utrede arbeidsevnen også til personer med meget usikre forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Mange yrkeshemmede er sykdomsbelastet. Det har vist seg at tidlig intervenering etter sykmelding kan gi gode resultater for attføring. På den annen side kan det være en risiko for forverring av sykdommen, slik at en del vil bli tilbakeført til helsemessig behandling. Det er på den ene siden ønskelig at færrest mulig går tilbake fra yrkesrettet attføring til varige trygdeytelser. På den annen side vil en viss tilbakeføring være uunngåelig dersom personer med usikker arbeidsevne gis en mulighet til å prøve attføring.

12.2.5 Oppsummering og konklusjoner

Et effektivt arbeidsmarked er kjennetegnet ved at arbeidsledigheten er lav og at ledige stillinger besettes raskt slik at lønns- og prispress ikke oppstår. Arbeidsledighet er sløsing med vår viktigste ressurs. Sammenlignet med andre land har Norge lykkes med å holde ledigheten lav. Lav ledighet vil også være et hovedmål i årene framover. Knapphet på flere typer arbeidskraft innebærer samtidig nye utfordringer i arbeidsmarkedspolitikken. I en situasjon med lav ledighet vil arbeidsgivere kunne oppleve problemer med å skaffe tilstrekkelig med arbeidskraft. For å bruke arbeidsstyrken mest mulig effektivt, og for å forhindre at mangel på arbeidskraft innen enkelte sektorer slår ut i et generelt lønns- og prispress, er det flere forhold som har betydning. Arbeidskraften må bli tilført den kompetanse som arbeidslivet etterspør (se avsnitt 12.4). Virksomhetene må organisere arbeidet slik at de gjør god bruk av den arbeidskraft som er tilgjengelig, bl.a. ved å bruke den arbeidskraft det er mangel på der den trengs mest. Mer generelt er det viktig med tilstrekkelig fleksibilitet i arbeidsmarkedet for å unngå mistilpasninger. Det er også av betydning at arbeidsgiverne har informasjon om den ledige arbeidskraften, noe som fordrer gode informasjons- og formidlingssystemer for arbeidskraft. I avsnitt. 12.1 omtales den potensielle arbeidskraftreserven i form av arbeidstakere som arbeider deltid.

Hvis en over tid skal lykkes med å kombinere en lav pris- og kostnadsvekst med lav ledighet, er det viktig at arbeidsmarkedet fungerer mest mulig effektivt. Arbeidsmarkedets funksjonsmåte setter grenser for hvor langt ned en kan få ledigheten på varig basis. Dette nivået på ledigheten kalles gjerne strukturledigheten. Dersom en sterk oppgangskonjunktur, eller kraftig makroøkonomisk stimulans, presser ledigheten under disse grensene, vil resultatet bli høy og økende lønnsvekst. I økonomisk forskning om forhold som har betydning for nivået på strukturledigheten, legges det gjerne vekt på utformingen av dagpengeregelverket, arbeidsmarkedspolitikken, lønnsforhandlingssystemet, stillingsvernsbestemmelser, skattesystemet og konkurransen på produktmarkedene.

Utvalget har vurdert forhold som kan bidra til at det norske arbeidsmarkedet kan fungere bedre. I dette kapitlet har utvalget sett på spørsmål knyttet til stillingsvernsbestemmelser, utleie og innleie av arbeidskraft, arbeidstidsfleksibilitet, dagpengeregelverket, lov om lønnsplikt under permittering, tiltak for å dempe knapphetsproblemer på arbeidsmarkedet, og hvordan Aetat gjennom sine virkemidler kan bidra til en effektiv fordeling av arbeidskraften og redusere mistilpasninger. Betydningen av det inntektspolitiske samarbeidet og utdanningspolitikken er drøftet i avsnittene 12.3 og 12.4. På de områder hvor det nylig har vært lagt fram offentlige utredninger eller lovendringer har utvalget i stor grad bygd på disse.

Gjennomgangen i dette avsnittet har ledet utvalget til følgende konklusjoner:

• Arbeidslivsutvalget (NOU 1999: 34) har i sin innstilling gitt en grundig beskrivelse av det norske stillingsvernet og gjennomgått argumenter rundt stillingsvernets utforminger og framtid. Arbeidslivsutvalget foreslo ikke konkrete endringer i stillingsvernet, men anbefalte at det foretas en enhetlig gjennomgang av stillingsvernsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven . Utvalget ønsker at alle sider ved stillingsvernet i arbeidsmiljøloven blir utredet.

• I avsnitt 12.3.5 er det gitt en drøfting av topplederes avlønning. Utvalget foreslår der at det bør vurderes i hvilken grad lederes stillingsvern i henhold til arbeidsmiljøloven bidrar til at selskapene gir meget høy kompensasjon til oppsagte ledere, og om en i så fall bør endre denne delen av arbeidsmiljøloven, jf. avsnitt 12.3.6.

• Reglene for utleie og innleie av arbeidskraft ble vedtatt endret av Stortinget i desember 1999 og de nye reglene vil tre i kraft 1. juli 2000. Før lovendringen var arbeidsutleie i utgangspunktet forbudt. Utvalget ser endringene i utleiereglene som en tilpassing av lovverket til et arbeidsmarked med større behov for fleksible løsninger, uten at det rokker ved at fast tilsetting fortsatt bør være hovedregelen i norsk arbeidsliv.

• Økt arbeidstidsfleksibilitet kan bidra til å stimulere sysselsettingen og øke yrkesdeltakelsen. Arbeidslivsutvalget vurderte om gjeldende arbeidstidsreguleringer gir en hensiktsmessig avstemming av hensynet til verdiskaping og fleksibilitet på den ene side, og hensynet til vern av arbeidstakers helse og velferd på den annen side. Arbeidslivsutvalget foreslo en samlet gjennomgang av arbeidstidskapitlet i arbeidsmiljøloven med den intensjon å forenkle og tydeliggjøre regelverket og vurdere eventuelle endringer. Dette utvalget er enig i den beskrivelsen som Arbeidslivsutvalget ga av forhold som kan tale for at en vurderer arbeidstidsregelverket nærmere, og utvalget støtter Arbeidslivsutvalgets forslag til områder som bør vurderes.

• Dagpenger gir inntektssikring til personer som har blitt ufrivillig arbeidsledige. Utformingen av dagpengeregelverket skal avveie hensynet til inntektssikring for arbeidsledige mot at ordningen også skal fremme aktiv jobbsøking blant de ledige. Det er viktig at det stilles strenge krav til de ledige om å ta tilvist arbeid eller tiltak.

• Omfattende lønnsplikt under permittering kan være en betydelig belastning for bedrifter som står overfor varierende etterspørselsforhold. På den annen side kan utstrakt permittering innebære at ledig arbeidskraft, som mottar dagpenger, ikke er tilgjengelig for andre jobber. Regelverket for lønnsplikt under permittering må ses i sammenheng med begge disse forholdene.

• For å sikre et effektivt arbeidsmarked er det viktig at Aetat har et helhetlig ansvar for informasjon om ledige stillinger, formidling, oppfølging av ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere, utbetaling av dagpenger og attføringsytelser.

• God tilgang på informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere er viktig for et effektivt fungerende arbeidsmarked, og det er derfor viktig at Aetat har brukervennlige internettsystemer med oppdatert informasjon.

• For å gi utsatte grupper gode muligheter for å komme i jobb, er det viktig med en sterk offentlig arbeidsformidling som har god kontakt med arbeidsgivere. Åpning for privat arbeidsformidling har også til hensikt å forbedre tilbudet til arbeidssøkende. Ved mangel på arbeidskraft på avgrensede deler av arbeidsmarkedet, kan arbeidskraft fra andre land dempe knapphetsproblemene.

• Aktiv oppfølging er viktig for å øke arbeidssøkernes kvalifikasjoner og for å hindre passivisering. Arbeidsmarkedstiltak er viktig for mange arbeidssøkergrupper, særlig yrkeshemmede, men også for grupper som lett blir langtidsledige, bl.a. innvandrere.

• Sysselsettingsutvalget av 1992 knesatte en del prinsipper som skulle øke effekten av arbeidsmarkedstiltakene, særlig i en situasjon med høyt tiltaksnivå (begrenset varighet, unngå fortrengning, disponibilitet for deltakerne, lavere lønn enn ordinært arbeid, egenandeler for arbeidsgiverne). Hvis ledigheten igjen skulle begynne å stige og det vil bli behov for en rask opptrapping av tiltakene, er det viktig at tiltakene nyttes på en slik måte at effekten av dem blir best mulig og uten uheldige bieffekter. Utvalget slutter seg til Sysselsettingutvalgets prinsipper for utforming av arbeidsmarkedstiltakene.

• Å få yrkeshemmede tilbake i ordinært arbeid er viktig for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd, både ut fra ønsket om å holde en høy arbeidsstyrke og for å gi den enkelte mulighet til å livnære seg ved ordinært arbeid.

12.3 Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet

12.3.1 Innledning

Lønn har flere funksjoner i en markedsbasert økonomi som den norske. For de aller fleste arbeidstakere er lønn den viktigste inntektskilden. Samtidig er lønn den største enkeltkostnaden for de fleste virksomhetene. For bedrifter som selger sine produkter i konkurranse med utenlandske produsenter vil lønnen derfor påvirke disse bedriftenes kostnadsmessige konkurranseevne. Lønnen skal også gi signaler til arbeidsgiverne om hvilke typer arbeidskraft det er rikelig av og hvilke typer arbeidskraft det er mangel på. Lønnsdannelsen fordeler inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere, og et godt system for lønnsdannelse må bidra til:

• Full sysselsetting. Høy yrkesdeltakelse og lav ledighet innebærer at flest mulig av samfunnets ressurser anvendes, og at en sikrer et høyt produksjonsnivå i økonomien.

• Motiverte arbeidstakerne som arbeider effektivt for virksomhetens målsettinger.

• En lønnsvekst på linje med våre handelspartnere for å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen med stabil valutakurs over tid. Dersom lønnsveksten er høyere i Norge enn i andre land, uten en tilsvarende høyere produktivitetsvekst, vil økende kostnadsnivå over tid svekke virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse, og derved undergrave mulighetene til å holde varig høy sysselsetting.

• Arbeidskraften anvendes der den har den høyeste samfunnsøkonomiske avkastningen. Det innebærer at relative lønninger må legge til rette for at den tilgjengelige arbeidskraften fordeles effektivt mellom sektorer og virksomheter. Lønningene skal formidle informasjon om behovet for ulike typer arbeidskraft, og dermed stimulere til omstilling, opplæring og utdanning. Lønnsdannelsen er mekanismen som skal sikre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av ulike typer arbeidskraft.

De ulike hensynene vil ofte være delvis i motsetning til hverandre. For eksempel kan hensynet til motivasjon og en effektiv bruk av arbeidskraften tilsi stor grad av fleksibilitet i lønnsdannelsen, mens hensynet til å holde arbeidsledigheten lav kan tilsi en mer koordinert lønnsdannelse. Lønnsdannelsen har betydning for fordelingen av inntekter mellom personer, grupper av arbeidstakere og mellom menn og kvinner. Det kan oppstå konflikt mellom fordelingspolitiske prioriteringer og arbeidsmarkedets behov. Utfordringen er å få til et system for lønnsdannelse som fungerer godt ut fra alle disse hensynene, der sysselsettingsmålet er det overordnede.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Hensikten med det inntektspolitiske samarbeidet har vært gjennom en koordinert lønnsdannelse å oppnå lavere arbeidsledighet på varig basis enn det ville vært mulig uten slik koordinering. Samarbeidet har bidratt til å opprettholde et konkurransedyktig næringsliv, kombinert med lav ledighet og høy sysselsetting over tid.

De positive erfaringene med det inntektspolitiske samarbeidet viser at det er av stor betydning at dette videreføres. Det inntektspolitiske samarbeidet er i dag stilt overfor utfordringer med basis i både nasjonale og internasjonale utviklingstrekk.

Internasjonalt legges det stor vekt på å holde stabile priser. Den europeiske sentralbanken sikter mot å holde inflasjonen i euroområdet under 2 pst. Lav lønns- og prisvekst hos våre handelspartnere, kombinert med stabil valutakurs over tid, medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Dette innebærer at den nominelle lønnsveksten framover må være lavere enn det som var vanlig tidligere. Det er bare dersom vi over tid klarer å innrette produksjonen i Norge mer effektivt eller mer i samsvar med markedets ønsker enn det våre handelspartnere klarer, at vi kan ha høyere lønnsvekst enn våre konkurrenter og samtidig opprettholde våre markedsandeler. Med den raske spredningen som det i dag er av teknologi over landegrensene og den sterke konkurransen en har i produktmarkedene, vil slike forhold neppe gi grunnlag for noe vesentlig avvik i lønnsveksten i Norge fra år til år sammenliknet med våre handelspartnere.

Nasjonalt har et stramt arbeidsmarked gjort det mer krevende å videreføre en linje med moderat lønns- og prisvekst. Et vellykket inntektspolitisk samarbeid fordrer en lønnsdannelse som sikrer tilgangen på kvalifisert arbeidskraft og som er tilstrekkelig fleksibel for å møte arbeidsmarkedets behov. En stor grad av koordinering i lønnsfastsettelsen, som er selve kjernen i det inntektspolitiske samarbeidet, kan bare opprettholdes over tid hvis involverte grupper ser seg tjent med en slik koordinering. Under de siste års lønnsoppgjør har det kommet til syne betydelige spenninger i lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet. Disse spenningene er bl.a. knyttet til graden av koordinering i lønnsoppgjørene, til endringer i måten arbeidet og arbeidslivet organiseres på og den relative lønnsutviklingen mellom ulike grupper. I offentlig sektor har lønnsoppgjørene på 1990-tallet ført til en sammenpressing av lønnsstrukturen. Samtidig har lønnsveksten for funksjonærer i privat sektor gjennomgående vært høyere enn for andre grupper. Disse forholdene har bidratt til økende misnøye med utviklingen i relative lønninger spesielt blant grupper med høyere utdanning i offentlig sektor, noe som har gjort det vanskeligere å rekruttere og beholde kvalifisert personale.

Dette kapitlet drøfter de sentrale utfordringene som det inntektspolitiske samarbeidet står overfor, og hvilke tiltak som kan bidra til å sikre en velfungerende lønnsdannelse.

Kapitlet er organisert slik at avsnitt 12.3.2 gjør rede for den norske lønnsforhandlingsmodellen og det prinsipielle grunnlaget den er bygget på. I dette avsnittet blir det også gitt en oversikt over det inntektspolitiske samarbeidet i Norge siden 1970, status for det inntektspolitiske samarbeidet i dag og en oversikt over andre lands erfaringer med inntektspolitisk samarbeid. I avsnitt 12.3.3 drøftes lønnsspredning og avkastning på utdanning. Avsnitt 12.3.4 gjennomgår institusjonelle forhold knyttet til lønnsdannelsen, inklusive en oversikt over organisasjonsgraden. I avsnitt 12.3.5 drøftes sentrale utfordringene for det inntektspolitiske samarbeidet, mens avsnitt 12.3.6 presenterer utvalgets vurderinger.

12.3.2 Den norske lønnsforhandlingsmodellen

12.3.2.1 Det prinsipielle grunnlaget for den norske lønnsforhandlingsmodellen

Hensikten med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til en velfungerende lønnsdannelse, som kombinerer en bra reallønn med moderat nominell lønnsvekst, og derigjennom legger et grunnlag for varig høy sysselsetting. Dersom lønnsveksten i Norge er høyere enn hos våre handelspartnere, uten at dette reflekterer høyere produktivitetsvekst, og valutakursen holdes stabil, vil den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes. En slik utvikling vil over tid undergrave mulighetene til å holde høy sysselsetting. Investeringer og markedsandeler i internasjonalt konkurranseutsatt virksomhet vil bli svekket, og penge- og finanspolitikken må strammes inn for å bringe økonomien tilbake i en balansert bane. Erfaringene viser at i en slik situasjon kan arbeidsledigheten øke raskt.

Samtidig må det være en forutsetning at det inntektspolitiske samarbeidet er i samsvar med og bidrar til en god utnyttelse av arbeidskraften. Lønnsdannelsen må bidra til høy yrkesdeltakelse, en effektiv fordeling av arbeidskraften mellom sektorer og virksomheter og til at arbeidstakerneer motiverte for å jobbe effektivt og for å øke sin kompetanse.

Med høy kapitalmobilitet vil investorer stille de samme krav til avkastning på investeringer i alle land. For at Norge skal kunne tiltrekke seg investeringer i tilstrekkelig omfang, må kapitalavkastningen være like høy som i andre land. Over tid vil derfor fordelingen av verdiskapingen i bedriftene på henholdsvis lønn og kapitalavkastning måtte utvikle seg om lag som i andre land. I samsvar med dette vil reallønnsveksten på lang sikt være bestemt av produktivitetsveksten i økonomien som helhet, og ikke av det inntektspolitiske samarbeidet. 33 Den eneste måten et land over tid kan ha høyere reallønnsvekst enn sine handelspartnere, er hvis landet har en høyere produktivitetsvekst enn det handelspartnerne har. Testen på et vellykket inntektspolitisk samarbeid er derfor ikke om vi på vedvarende basis har en lønns- og prisvekst på linje med eller lavere enn våre handelspartnere, men om vi over tid klarer å holde lav arbeidsledighet og høy sysselsetting sammenliknet med andre land.

Det inntektspolitiske samarbeidet kan bidra til en slik utvikling gjennom flere mekanismer 34 . Et vellykket inntektspolitisk samarbeid kan bidra til:

• at virkningene på ledighet og sysselsetting i større grad blir tatt hensyn til i lønnsdannelsen,

• at lønnsdannelsen på en god måte tilpasses hele arbeidsmarkedets behov,

• å legge et grunnlag for en dialog og felles forståelse av økonomisk-politiske utfordringer. Dette kan bl.a. bidra til bredere oppslutning om nødvendige reformer i velferdsordninger,

• at en raskere og mer effektivt kan håndtere økonomiske sjokk. Dette illustreres ved at Norge i henhold til enkelte empiriske undersøkelser 35 har hatt høyere grad av reallønnsfleksibilitet enn de fleste andre europeiske land. Dette innebærer at en tilpasningsperiode med høyere arbeidsledighet etter et negativt økonomisk sjokk blir forkortet. Dette reduserer også faren for langsiktige negative virkninger (hysterese) i arbeidsmarkedet. Raskere tilpasning gjennom mer smidig lønnsdannelse kan derfor bidra til lavere arbeidsledighet i den nye likevekten,

• lavere hyppighet av arbeidskonflikter og

• økt tillit til at lønnsdannelsen vil skje på en ansvarlig måte også i fremtiden, noe som gjør det mer attraktivt med lokalisering av næringsvirksomhet i Norge.

Gevinstene ved det inntektspolitiske samarbeidet knytter seg i første rekke til at hensynet til ledighet og sysselsetting blir internalisert i lønnsdannelsen. I Norge har det inntektspolitiske samarbeidet bidratt til at vi de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den økonomiske utviklingen på 1990-tallet i Norge ville neppe vært like god hvis ikke myndighetene og partene i arbeidslivet gjennom et forpliktende inntektspolitisk samarbeid hadde vist vilje og evne til å møte de krevende utfordringene norsk økonomi sto overfor. I kapittel 3 sammenlignes den faktiske utviklingen på 1990-tallet med det forrige sysselsettingsutvalgets prognoser. Resultatene som ble oppnådd på 1990-tallet var gjennomgående bedre enn prognosene. I kapittel 11 presenteres beregninger som viser de alvorlige balanseproblemene som kan oppstå i norsk økonomi hvis lønnsdannelsen ikke bidrar til en pris- og kostnadsvekst på linje med våre handelspartnere.

De gode resultatene som det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til, er bakgrunnen for at partene i arbeidslivet har sluttet opp om systemet for lønnsfastsettelse i Norge. I Arntsen-utvalgets innstilling står det bl.a. følgende om grunnlaget for den norske lønnsforhandlingsmodellen:

«Målet om å opprettholde konkurranseevnen har vært en sentral del av den norske lønnsforhandlingsmodellen siden 1960-tallet, og har hatt oppslutning både fra partene i arbeidslivet og myndighetene. Det prinsipielle grunnlaget ble først formulert i den såkalte Aukrust-modellen, som ble skissert i utredningsutvalget som var nedsatt foran inntektsoppgjøret i 1966. Dette utvalget var forløperen til Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, som ble opprettet høsten 1967. Utvalget slo fast at en nødvendig forutsetning for en balansert utvikling i norsk økonomi er at den kostnadsmessige konkurranseevnen opprettholdes, og for å få til dette må lønnsveksten tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Dette har hatt viktige implikasjoner både for størrelsen på lønnsveksten og rekkefølgen i lønnsoppgjørene.

Skal konkurranseutsatt sektor kunne overleve, må kostnadene i Norge være på linje med kostnadene hos våre handelspartnere. Det er bare dersom vi over tid klarer å innrette produksjonen i Norge mer effektivt eller mer i samsvar med markedets ønsker enn det våre handelspartnere klarer, at vi kan ha høyere lønnsvekst enn våre konkurrenter og samtidig opprettholde våre markedsandeler. Med den raske spredningen som det i dag er av teknologi over landegrensene og den sterke konkurransen en har i produktmarkedene, vil slike forhold neppe gi grunnlag for noe vesentlig avvik i lønnsveksten i Norge fra år til år sammenliknet med våre handelspartnere.

For å sikre at den samlede lønnsutviklingen i økonomien blir tilpasset hensynet til konkurranseutsatt sektor, er det et sentralt element i Aukrust-modellen at konkurranseutsatt sektor slutter lønnsavtaler først og at lønnsveksten i de skjermede delene av økonomien tilpasses dette. Dette har vært mønsteret ved de fleste lønnsoppgjørene i Norge de siste 30 årene.»

For å sikre balanse i utenriksøkonomien på lang sikt, er det, som Arntsen-utvalget peker på, nødvendig at vi har et tilstrekkelig stort omfang av virksomheter som produserer varer og tjenester som kan handles internasjonalt. Om avgrensningen mellom konkurranseutsatte og skjermede sektorer vises det til omtalen i boks 12.3 og til vedlegg 8 av Asbjørn Rødseth.

I denne rapporten har en søkt å bruke begrepene internasjonalt konkurranseutsatte og lokale næringer i stedet for betegnelsene konkurranseutsatt og skjermet sektor, fordi det kan være betydelig konkurranse også i de næringer som tradisjonelt er blitt omtalt som skjermede.

12.3.2.2 Erfaringer med det inntektspolitiske samarbeidet i Norge 36

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden. Betydningen av inntektspolitiske hensyn i utformingen av den økonomiske politikken har imidlertid variert over tid. Vi redegjør nedenfor for utviklingen i det inntektspolitiske samarbeidet siden 1970.

1970-tallet

På 1970-tallet ble inntektspolitikken rettet inn mot å redusere den nominelle lønnsveksten og opprettholde konkurranseevnen. Forventninger om store framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten i Nordsjøen støttet opp under sterk vekst i innenlandsk etterspørsel til tross for lav vekst hos våre handelspartnere. Arbeidsledigheten var på et historisk lavt nivå i Norge midt på 1970-tallet. Myndighetene trengte nye virkemidler som kunne forene målene om fortsatt lav ledighet, innfasing av oljeinntekter, lav inflasjon og opprettholdelse av konkurranseevnen. Inntektspolitikken ble sett som et sentralt virkemiddel som kunne bidra til å forene disse målene.

Det inntektspolitiske samarbeidet på 1970-tallet skilte seg fra 1960-tallet ved at det i stor grad støttet seg på direkte pris- og lønnsreguleringer og, særlig for perioden 1974–1977, betydelige statlige bidrag i såkalte «pakker» og «kombinerte oppgjør». Hovedinnholdet i disse oppgjørene var at partene og regjeringen samarbeidet slik at lave lønns- og inntektstillegg skulle kombineres med tiltak fra statens side som sikret lønnstakerne like sterke realinntektsforbedringer som ved høyere nominelle tillegg. Statens bidrag var bl.a. skatte- og avgiftslettelser, økt barnetrygd og økte prissubsidier. De kombinerte inntektsoppgjørene på 1970-tallet var ikke særlig vellykket – til tross for store bidrag fra myndighetene ble lønnsveksten svært høy i denne perioden.

Under en antakelse om at den internasjonale nedgangskonjunktur etter oljeprissjokket i 1973 skulle bli midlertidig, tok norske myndigheter sikte på å utligne de negative impulsene mot den innenlandske økonomien gjennom en aktiv motkonjunkturpolitikk på midten av 1970-tallet. Nedgangskonjunkturen varte imidlertid ved, og kombinert med sterk innenlandsk etterspørsel førte dette til kraftig forverring av konkurranseevnen og store underskudd på driftsbalansen. For å dempe presset i norsk økonomi og forbedre konkurranseevnen, ble kronen devaluert med 8 prosent i februar 1978. Det påfølgende inntektsoppgjøret startet som et «kombinert oppgjør», men det ble ikke mulig med en kombinert løsning. LO/N.A.F-oppgjøret ble avgjort av Rikslønnsnemnda og jordbruksavtalen ble avgjort ved voldgift. Fra midten av september ble det satt i verk en pris- og inntektsstopp som varte ut 1979.

1980-tallet

Etter valget i 1981 erklærte den nye regjeringen at den ikke ville komme med spesielle bidrag ved lønnsforhandlingene. Regjeringen så i stedet endringer i direkte og indirekte skatter som bedre inntektspolitiske instrumenter. Tanken var at dette ville moderere lønnskravene siden lønnen etter skatt ble høyere. Oppgjørene fram til 1987 er således eksempler på at statens økonomiske opplegg fastlegges før oppgjørene, og at det innenfor disse rammene er partenes ansvar å komme fram til løsninger. Tvungen lønnsnemnd ble brukt i flere oppgjør både i det offentlige og i privat sektor, særlig innen oljevirksomheten. Det var også en omfattende lockout i NHO-området i 1986.

Midt på 1980-tallet var det en kraftig oppgangskonjunktur i norsk økonomi. Sterk innenlandsk etterspørsel førte til at lønnsveksten i norsk industri ble klart sterkere enn hos handelspartnerne, noe som bidro til en betydelig svekkelse av konkurranseevnen. Da oljeprisen falt dramatisk i 1986 oppstod på ny en kraftig svekkelse av driftsbalansen. Dette resulterte i en devaluering på 10 pst. i mai 1986. Etter en konjunkturtopp i 1987 gikk økonomien inn i en nedgangskonjunktur.

På denne bakgrunn ble partene og myndighetene enige om at en ved inntektsoppgjøret i 1988 skulle ta i bruk direkte inntektsreguleringer for å sikre at norsk økonomi igjen skulle komme inn på et bærekraftig spor. En forutsetning for dette var at staten iverksatte visse tiltak, bl.a. rente- og boligtiltak, og bidro til innføringen av en ordning med avtalefestet pensjon dersom oppgjørene ble holdt innen moderate rammer. Inntektsreguleringslovene i 1988 og 1989 førte til en markert nedgang i lønnsveksten.

For å gjenopprette den kostnadsmessige konkurranseevnen, ble det fra midt på 1970-tallet og fram til 1986 gjennomført en rekke devalueringer. Erfaringene med en slik politikk var ikke gode. Ansvaret for partene i lønnsoppgjørene ble meget uklart når valutakursen, som er en viktig forutsetning for oppgjørene, ble endret i etterkant. Dette bidro til å flytte ansvaret for kostnadsveksten bort fra partene og over på myndighetene. Resultatet ble et svært høyt nivå på pris- og kostnadsveksten. I tillegg la en kimen til fortsatt høy pris- og kostnadsvekst fordi partene forventet nye devalueringer og derfor høyere prisvekst. Dessuten svekket devalueringene troverdigheten i norsk valutakurspolitikk på en slik måte at renten i Norge ble liggende svært mye høyere enn hos våre handelspartnere. Erfaringene etter den siste store devalueringen i 1986 var at det tok lang tid å gjenvinne troverdigheten til norsk valutakurspolitikk slik at rentene i Norge igjen kom ned på linje med rentene ute.

1990-tallet

På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet steg arbeidsledigheten sterkt. Det var en bred forståelse blant de store organisasjonene og myndighetene om at det var nødvendig med et inntektspolitisk samarbeid. Sysselsettingsutvalget, som ble nedsatt i oktober 1991 for å drøfte strategier som kan øke sysselsettingen på varig basis, avga sin innstilling august 1992. Utvalgets tilråding ble illustrert gjennom det såkalte Solidaritetsalternativet.

Lønnsoppgjørene etter 1992 har vært basert på Solidaritetsalternativet. Det inntektspolitiske samarbeidet som har funnet sted på 1990-tallet har bidratt til sterk vekst i sysselsetting og lav arbeidsledighet. For å medvirke til moderate lønnsoppgjør har myndighetene i flere runder bidratt til utvidelse av AFP-ordningen. I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1992 ble det avtalt å senke pensjonsalderen i AFP-ordningen til 64 år fra 1. oktober 1993. Pensjonsalderen i AFP-ordningen ble ytterligere senket til 63 år fra 1. oktober 1997 og 62 år fra 1. mars 1998 i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1997. I dag har tilsammen om lag 60 pst. av landets yrkesaktive mulighet til å gå av med AFP fra fylte 62 år. I tillegg til bidrag til AFP-ordningen har myndighetene, i forbindelse med inntektsoppgjøret for 1999, forpliktet seg til å utvikle ordninger for etter- og videreutdanning i samarbeid med partene.

Siden 1992 har norsk økonomi gått gjennom en meget langvarig oppgangskonjunktur som startet om lag på det tidspunktet da Sysselsettingsutvalget la frem sin innstilling. Oppgangen hadde utgangspunkt i det mest alvorlige konjunkturtilbakeslaget i norsk etterkrigshistorie. Arbeidsledigheten var rekordhøy, og den fortsatte å øke helt frem til sommeren 1993. Hovedutfordringen for Sysselsettingsutvalget i 1992 lå derfor i å skape en så sterk vekst i sysselsettingen at arbeidsledigheten på varig basis igjen ble redusert til et lavt nivå. For å få til dette måtte sysselsettingen øke også i privat sektor, både innen internasjonalt konkurranseutsatte næringer og de øvrige delene av næringslivet. Det ble derfor lagt vekt på å finne fram til tiltak som kunne forbedre norsk næringslivs konkurranseevne overfor utlandet.

Fram til og med 1994 bidro inntektsoppgjørene til en bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen, eksportindustrien økte sine markedsandeler og industrisysselsettingen økte. Den sterke sysselsettingsveksten og det kraftige fallet i arbeidsledigheten siden 1993 har imidlertid stilt det inntektspolitiske samarbeidet overfor nye utfordringer. Tiltakende press i økonomien, med knapphet på arbeidskraft i mange sektorer, førte etter hvert til tiltakende lønnsvekst, og i 1998 ble lønnsveksten i Norge om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. Etter 1996 har lønnsveksten i Norge vært høyere enn hos våre handelspartnere, og industrien har siden den gang tapt markedsandeler og redusert sysselsettingen. Nedgangen i industrisysselsettingen må, i tillegg til tap av markedsandeler på eksportmarkedene, også ses i sammenheng med utviklingen i investeringene på kontinentalsokkelen. Svekkelsen av den kostnadsmessige konkurranseevnen og utsiktene til en mulig økning i arbeidsledigheten var bakgrunnen for at regjeringen Bondevik, sammen med partene i arbeidslivet tok initiativ til å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. På den inntektspolitiske konferansen på Thorbjørnrud i desember 1998 ble deltakerne enige om å nedsette fire utvalg, hvor alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet samt representanter for myndighetene skulle være representert. De fire utvalgene som ble satt ned er:

• utvalget for å forberede inntektsoppgjøret i 1999 (Arntsen-utvalget),

• utvalget for å drøfte strategier for sysselsetting og verdiskaping,

• utvalget for å analysere dagens forhandlingssystem og vurdere eventuelle forbedringer i institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene (Utvalget for tarifforhandlingssystemet) og

• utvalget for å gjennomgå arbeidsmiljøloven (Arbeidslivsutvalget).

I tillegg er alle hovedorganisasjonene nå representert i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Regjeringens Kontaktutvalg.

I Arntsen-utvalget var det bred enighet om den overordnede målsettingen for det inntektspolitiske samarbeidet i årene framover. I utvalgets innstilling står det bl.a.:

«Det er viktig for velstandsnivået i Norge at vi kan dra nytte av det internasjonale varebyttet. Det stiller etter utvalgets vurdering krav til kostnadsutviklingen i den delen av næringslivet som er utsatt for konkurranse fra utlandet og til lønnsdannelsen. For å opprettholde størrelsen på den sektoren som er utsatt for internasjonal konkurranse må pris- og kostnadsveksten i Norge over tid være på linje med kostnadsveksten hos våre handelspartnere.»

I protokollen fra statsoppgjøret i 1999 under avsnittet om innpassingen av kompetansereformen står det bl.a.:

«Arntsen-utvalget har lagt viktige prinsipper både for EVU-reformen og for rammene i lønnsoppgjørene i årene fremover. Staten og hovedsammenslutningene/ Norsk Lærerlag er enige om disse prinsippene; Lønnsveksten fra 1998 til 1999 skal ikke bli høyere enn om lag 4,5 pst. og deretter ligge på linje med våre handelspartnere.»

Likelydende formuleringer ble tatt inn i protokollene fra oppgjørene i kommunesektoren og i privat sektor i 1999. Formuleringene i Arntsen-utvalget og i protokollene fra lønnsoppgjøret er basert på en erkjennelse av at over tid kan ikke lønnsveksten i Norge være høyere enn hos våre handelspartnere.

Anslag for lønnsveksten hos handelspartnerne er noe nedjustert siden Arntsen-utvalget la fram sin rapport, og i Revidert nasjonalbudsjett 2000 er det lagt til grunn en lønnsvekst på 3 pst. fra 1999 til 2000 hos våre handelspartnere. Dette anslaget er på linje med hva andre institusjoner legger til grunn. For eksempel anslår OECD en lønnskostnadsvekst i privat sektor hos Norges handelspartnere på 3 pst. fra 1999 til 2000, mens timelønnskostnadene i industrien anslås å øke med 3  pst.

Lønnsveksten for 1999 er nå godt dokumentert i den seneste rapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (DTB), og de aller fleste oppgjørene for 2000 er avsluttet. Ifølge DTB økte årslønnen for alle grupper med 4,9 pst. fra 1998 til 1999. Selv om årslønnsveksten i fjor ble noe høyere enn Arntsen-utvalget la til grunn, innebar oppgjørene i 1999 likevel en betydelig reduksjon i lønnsveksten sammenliknet med året før. Oppgjørene i 2000 ser ut til å gi en årslønnsvekst som gjennomgående er lavere enn året før. Som en del av lønnsoppgjøret i 2000, er det avtalt at den resterende delen av den femte ferieuken tas ut med 2 feriedager i 2001 og ytterligere 2 feriedager i 2002. Opptjening av 2 ekstra feriedager i 2000, som tas ut i 2001, vil ikke føre til økt årslønn, etter den beregningsmetoden som DTB benytter, men vil isolert sett øke de påløpte kostnadene pr. arbeidet time med om lag 0,8 prosentpoeng i 2000. Anslag på lønnsglidningen er beheftet med betydelig usikkerhet. Hvis en imidlertid legger til grunn at lønnsglidningen i inneværende år bli om lag som gjennomsnittet de siste årene, innebærer årets oppgjør at veksten i virksomhetenes lønnskostnader, inkl. virkningen av den økte ferien, er om lag like høy i år som i fjor.

Prognosene for den økonomiske utviklingen i Revidert nasjonalbudsjett 2000 gir et bilde av en forholdsvis myk landing for norsk økonomi. Dette er imidlertid basert på en forutsetning om at lønns- og kostnadsveksten bringes ned på nivå med våre handelspartnerne. Dersom lønnsveksten i Norge forblir høyere enn hos handelspartnerne, kan konjunkturforløpet de nærmeste årene bli vesentlig mer markert, jf. boks 12.4.

Erfaringene med det inntektspolitiske samarbeidet i Norge kan oppsummeres i følgende punkter:

• Det inntektspolitiske samarbeidet og den utstrakte koordineringen i lønnsfastsettelsen har medført at virkningene av høy lønnsvekst på ledighet og sysselsetting i stor grad har blitt tatt hensyn til i lønnsdannelsen. Dette har bidratt til at arbeidsledigheten i Norge gjennomgående har vært og er betydelig lavere enn i mange andre europeiske land. I vanskelige økonomiske situasjoner for landet, som på slutten av 1970- og 1980-tallet, har samarbeidet gjort det mulig å bruke direkte lønnsreguleringer, og dermed raskere fått norsk økonomi tilbake til en balansert utvikling. 37

• Til tross for omfattende statlige bidrag ble ikke lønnsveksten på 1970-tallet lav. For den perioden kan det være grunn til å reise spørsmål om gevinsten ved statlige bidrag ved lønnsoppgjørene oversteg kostnadene som i hovedsak ble finansiert av de sysselsatte og næringslivet over de ordinære skatter. Generelt kommer statens bidrag i inntektsoppgjørene ofte i form av tiltak som det kan være vanskelig å forutse kostnadene av. I de siste årene kan statens bidrag til AFP-ordningen, som bl.a. bidrar til en reduksjon i den effektive pensjoneringsalderen, være et eksempel på dette.

• Et vellykket inntektspolitisk samarbeid fordrer et godt samspill mellom de ulike politikkområdene i den økonomiske politikken, jf. kapittel 11. På 1970-tallet bidro en uklar ansvarsdeling i den økonomiske politikken til svært ekspansiv politikk, og kostnadene ble høye i form av lønns- og prisspiraler, devalueringer og uheldige bindinger på finanspolitikken. Fram til og med 1986 ble pengepolitikken i stor grad benyttet for å korrigere for tap av konkurranseevne, og det var betydelige devalueringsforventninger knyttet til den norske kronen. På 1990-tallet har en klart å bringe inflasjonsforventningene i Norge ned på linje med inflasjonsforventningene i Europa, og risikopremien knyttet til investeringer i norske kroner er betydelig mindre i dag enn på slutten av 1980-tallet. I kjølvannet av anbefalingene fra Sysselsettingsutvalget ble det trukket opp en klarere makroøkonomisk arbeidsdeling enn tidligere, jf. kapittel 11.

• Studier av lønnsdannelsen på 1990-tallet har ikke klart å identifisere strukturelle skift i lønnsdannelsen etter revitaliseringen av det inntektspolitiske samarbeidet gjennom Solidaritetsalternativet. Disse undersøkelsene bør imidlertid ikke tolkes dithen at det inntektspolitiske samarbeidet og koordinering av lønnsdannelsen ikke har noen virkning, jf. DTBs januarrapport i 1998. Testen på et vellykket inntektspolitisk samarbeid er ikke om vi på vedvarende basis har en lønns- og prisvekst på linje med eller lavere enn våre handelspartnere, men om vi over tid klarer å holde lav arbeidsledighet og høy sysselsetting sammenliknet med andre land. Beregningsutvalget peker på at Solidaritetsalternativet kan ha bidratt til at reduksjonen i inflasjonen siden midten av 1980-tallet ikke ser ut til å ha medført en varig økning i arbeidsledigheten, noe det kan se ut til å ha gjort i mange andre europeiske land. I tillegg er Solidaritetsalternativet på mange vis en videreføring av det system for lønnsdannelse som har eksistert lenge. Det kan tenkes at virkningen av Solidaritetsalternativet har vært å forhindre at systemet bryter sammen. Dette argumentet er i samsvar med internasjonale sammenlikninger som tyder på at koordinering i lønnsdannelsen bidrar til lav arbeidsledighet. 38 Beregningsutvalget peker også på at studiene av lønnsdannelsen på 1990-tallet bare har studert lønnsdannelsen i industrien, og ikke økonomien samlet.

• Gjennom 1990-tallet har en sett en markert sammenpressing av lønnsstrukturen i offentlig sektor som har bidratt til voksende lønnsforskjeller mellom grupper med høy utdanning i offentlig og privat sektor. Sammen med for lav utdanningskapasitet for visse yrkesgrupper, har dette bidratt til problemer med å skaffe tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft innen deler av offentlig sektor. Forskjellene i lønnsutvikling har også bidratt til å skape spenninger mellom ulike lønnstakergrupper. Lønnsutviklingen for ulike grupper behandles nærmere i avsnitt 12.3.3.

Boks 12.15 Virkninger av høyere lønnsvekst

Erfaringer både fra Norge og andre land tyder på at dersom en først lar lønns- og prisveksten skyte fart, så kan det innebære store kostnader i form av økt arbeidsledighet å få lønns- og prisveksten ned igjen. Det er flere mekanismer som kan bidra til en slik utvikling:

• Norske bedrifter vil tape markedsandeler både på eksport- og hjemmemarkedet, og norske og utenlandske foretak vil kunne flytte produksjon ut fra Norge, slik at investeringene i norsk næringsliv reduseres.

• Bedriftene øker bruken av kapital og vareinnsats og reduserer bruken av arbeidskraft.

• Det vil kunne bli nødvendig med betydelige finanspolitiske innstramminger, og Norges

Bank vil kunne øke sine styringsrenter. Finanspolitiske innstramminger og økt rentenivå vil dempe etterspørsel og redusere sysselsettingen.

• Sparingen i husholdningene kan øke dersom det oppstår økt usikkerhet om den økonomiske utviklingen framover.

Samlet sett leder slike korrigerende mekanismer til at norsk økonomi kan ledes inn i et markert tilbakeslag, som vil kunne gi en kraftig økning i arbeidsledigheten, jf. figur 12.15. I kapittel 11 er det gitt en mer utførlig drøfting av virkningene av høy lønnsvekst

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

12.3.2.3 Noen internasjonale erfaringer med inntektspolitisk samarbeid

Norge er ikke alene om å legge vekt på tiltak for å få lønnsdannelsen til å fungere bedre. En sentral målsetting både i Norge og andre land har vært å få til en endring i lønnsdannelsen som gjør at lønnsveksten ikke tiltar etter hvert som arbeidsledigheten går ned. Ulike land har imidlertid gjort forskjellige veivalg, særlig når det gjelder graden av sentralisering og koordinering i lønnsforhandlingene.

Det er i løpet av 1980- og 1990-tallet gjennomført en rekke studier av sammenhengen mellom systemer for lønnsdannelse og makroøkonomiske variable som lønninger, ledighet og sysselsetting. Calmfors og Driffill (1988) 39 fant i en kjent studie støtte for sin hypotese om at ledigheten var lavest i land som enten hadde sentralisert eller desentralisert lønnsdannelse. Landene som lå midt i mellom disse ytterpunktene hadde opplevd en relativt sett langt dårligere makroøkonomisk utvikling på 1970- og 1980-tallet. Denne hypotesen har siden blitt testet i en rekke andre studier. Til tross for noe varierende resultater synes det som nevnt over å være et relativt robust resultat at sterk grad av koordinering i lønnsdannelsen er assosiert med lav ledighet og høy sysselsetting. Dette preger særlig lønnsdannelsen i en del små europeiske land; Norge, Danmark, Irland, Nederland og Østerrike. Tilsvarende synes land med svært desentralisert lønnsdannelse, og svake fagforeninger, i hovedsak de anglo-saksiske landene, å ha lav arbeidsledighet og høy sysselsetting. Dette bilde er reflektert i OECDs oppsummering av erfaringene med sysselsettingsstrategien på 1990-tallet i rapporten «The OECD Jobs Strategy: Assessing Performance and Policies» som ble lagt fram for ministerrådsmøtet i OECD våren 1999. Arbeidsledigheten har falt fra 1993 til 1998 i begge disse to gruppene av land. I disse landene har også sysselsettingen økt sterkere enn i de store kontinental-europeiske landene. Det er imidlertid en klar tendens til at land med sentralisert lønnsfastsettelse har mindre lønnsspredning enn land med mer desentralisert lønnsfastsettelse.

Det vil være mest relevant for oss å se noe nærmere på erfaringer med inntektspolitisk samarbeid fra andre land med liknende tradisjoner og institusjoner som Norge. Nederland, Irland, Danmark og Østerrike er land som har tradisjon for inntektspolitisk samarbeid i en eller annen form. Figur 12.16 viser utviklingen i arbeidsledigheten for disse landene i perioden 1980–2000. Foruten at disse landene har valgt en inntektspolitikk med likhetstrekk med Norge, er alle landene små, åpne økonomier med stor avhengighet av utenrikshandelen. Dette kan være med på å legge et grunnlag for en bedre forståelse for behovet for å koordinere lønnsdannelsen. At landene er små, kan også ha lagt forholdene godt til rette for samarbeid og koordinering. I tillegg vil grunnlaget for koordinering og samarbeid også avhenge av historiske faktorer, tradisjoner og styrkeforholdet mellom partene i de ulike landene.

I en ILO-studie av erfaringene i Nederland, Irland, Danmark og Østerrike hevdes det at hovedforklaringen bak landenes suksess at de har klart å reformere og tilpasse sine institusjoner og reguleringer til nye rammebetingelser. 40 En har revitalisert og reformert etablerte arbeidsmarkedsinstitusjoner og den sosiale dialogen. Fra en konfliktfylt periode på 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet, beveget den sosiale dialogen i disse landene seg i en mer pragmatisk og konstruktiv retning utover på 1980-tallet. I tre av landene ble det inngått såkalte sosiale pakter som har tatt sikte på løse de økonomiske problemene en sto overfor gjennom en helhetlig strategi basert på lønnsmoderasjon og styrking av konkurranseevnen. Samtidig var det en uttrykt premiss at velferdsstaten skulle ivaretas, men at reformer i velferdsordningene måtte gjennomføres. Vi går i det følgende nærmere inn på viktige sider ved det inntektspolitiske samarbeidet i hvert av disse fire landene. 41

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Irland

Siden 1987 har myndighetene i Irland ført en aktiv inntektspolitikk i nært samarbeid med partene i arbeidslivet. Det økonomiske tilbakeslaget på 1980-tallet resulterte i fall i sysselsettingen og svært høy arbeidsledighet. Gjennomsnittlig ledighet i perioden 1985–1990 var 16,7 pst., som var nesten det dobbelte av gjennomsnittet i EU. I denne situasjonen inngikk myndighetene og partene i arbeidslivet en treårig kontrakt med en overenskomst om lønnsutviklingen for perioden 1988–1990. I de etterfølgende treårsperiodene har det også blitt inngått slike sosiale kontrakter. Den fjerde og siste ble inngått i 1997 for perioden 1997–2000 og er blitt kalt Partnership 2000.

Rundt 1990 ble arbeidsgiversiden mer sentralisert ved at industriforbundet og arbeidsgiverforeningen ble slått sammen. Fagbevegelsen i Irland er sterk og domineres av én hovedorganisasjon med tilslutning fra noe over halvparten av lønnstakerne. En stor organisasjon både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden letter koordinering og kommunikasjon i forbindelse med lønnsforhandlingene. Det er også etablert et nasjonalt råd for økonomisk politikk (National Economic Council) som lager rapporter om utviklingen i økonomi og arbeidsliv. Siktemålet er å medvirke til en felles forståelse av den økonomiske situasjonen. Det nasjonale rådet kan i noen grad sammenliknes med Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene i Norge.

Irland har formalisert det inntektspolitiske samarbeidet i stor grad. De sentrale avtalene gjøres mellom regjeringen, partene i arbeidslivet og en organisasjon som representerer landbruksnæringen. Avtalene omfatter i tillegg til rammer for lønnsveksten, også forpliktelser for myndighetene på en rekke politikkområder. Myndighetenes bidrag har bl.a. omfattet skattelettelser, måltall for å redusere offentlig gjeld og tiltak for å redusere fattigdom og sosial utstøtning. For å sikre bred enighet om avtalene ble andre interessegrupper, som representanter for kirkesamfunnene, arbeidsledige, unge, kvinner og lokale foreninger, tatt med i forhandlingene om Partnership 2000.

De treårige inntektspolitiske avtalene har omfattet rammer for årlig og samlet lønnsvekst. I avtalene har det vært egne rammer for hvor mye lønnsvekst som kunne tas ut i lokale forhandlinger. Økningen i lønningene i industrien ble i avtaleperioden 1991–1993 16,6 pst. Avtalen som gjaldt perioden 1994–1996 satte rammene for lønnsveksten til 2 pst. i 1994, 2 pst. i 1995 og 3 pst. i 1996 uten anledning til lokale forhandlinger. Lønnsveksten over de tre årene er anslått til 7,7 pst., noe lavere enn den maksimale på 8,2 pst. som avtalen tillot. Som en del av avtalen forpliktet regjeringen seg til å redusere inntektsskattene og øke utgiftene til helse, utdanning og boliger. Det ble ikke spesifisert beløp for skatteletten og utgiftsøkningene.

Kontrakten som er inngått for 1997–2000 viderefører lønnsmoderasjonen samtidig som det tillates mer fleksibilitet i lønnsdannelsen på lokalt nivå. I tillegg forplikter avtalen myndighetene til å gi lettelser i inntektsbeskatningen, samt øke utgiftene til ulike programmer med sikte på å redusere fattigdom og sosial utstøtning. Skattelettene og utgiftsøkningene er tallfestet, men de skal skje innenfor en ramme hvor det er lagt til grunn at det offentliges gjeld i forhold til BNP skal reduseres fra 73 pst. ved inngangen til 1997 til 70 pst. innen 1999 og til 60 pst. tidlig i neste tiår. Rammen for lønnsveksten er i følge avtalen 9 pst. for hele perioden, hvorav 2 pst. gjelder lokale forhandlinger.

Enigheten og samarbeidet mellom partene har trolig medvirket til den gode økonomiske utviklingen i Irland de siste årene. Irland er det landet i EU som har hatt raskest vekst siden 1991. Ledigheten har falt fra 15,6 pst. i 1993 til 7,8 pst. i 1998. OECD har anslått at den gjennomsnittlige ledigheten i Irland vil falle til 5,9 pst. i 2000. Den sterke veksten har ført til økende press i arbeidsmarkedet, og det er tegn til at tiltakende lønnsglidning vil bidra til en lønnsvekst utover de avtalte rammene.

Danmark

I Danmark har det inntektspolitiske samarbeidet vært mindre formalisert enn i Irland. I konjunkturoppgangen midt på 1980-tallet kom lønnsveksten ut av takt med Danmarks handelspartnere. I desember 1987 kom regjeringen og partene i arbeidslivet fram til en felleserklæring der de på bakgrunn av de svake utsiktene for dansk økonomi ble enige om at den kostnadsmessige konkurranseevnen måtte forbedres og den private sparingen måtte økes. Felleserklæringen av 1987 har vært retningsgivende for lønnsoppgjørene ved at partene har lagt til grunn at en høyere kostnadsvekst enn i konkurrentlandene ville ødelegge grunnlaget for varig og balansert oppgang i dansk økonomi. Det ble opprettet et statistikkutvalg som skal ha som oppgave å analysere kostnads- og konkurranseevneutviklingen. Utvalget kan til dels sammenliknes med Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

I privat sektor foregår lønnsforhandlingene på bransje- og virksomhetsnivå. Forhandlingene innenfor de enkelte avtaleområdene foregår imidlertid ikke uavhengig av hverandre. Økningene i satsene for timelønn som blir forhandlet på bransjenivå, fungerer til dels som et signal om forventet lønnsutvikling i andre virksomheter og har dermed betydning for forhandlingene på lokalt nivå. I Danmark er det særlig arbeidsgiversiden som sørger for koordinering av forhandlingene mellom de enkelte avtaleområdene. I tillegg er de bransjevise avtaleområdene knyttet sammen via forliksmannsloven. Dersom partene i en forhandling ikke kommer til enighet, kan forliksmannen innkalle partene til nye forhandlinger. Om enighet ikke oppnås, fortsetter forhandlingene med forliksmannen som mekler. Forliksmannsloven ligner på ordningen med Riksmeklingsmannen i Norge. I de tilfeller hvor forliksmannen framsetter et samlet meklingsforslag vil eventuelle ferdigforhandlede avtaler være retningsgivende for meklingsforslaget. Forliksordningen sørger dermed for en parallellitet i lønnsutviklingen mellom ulike avtaleområder. Hensynet til den kostnadsmessige konkurranseevnen medfører at det er industrien som i stor grad er retningsgivende ved at partene her er først ut med lønnsforhandlinger.

For å sikre at lønnsveksten i offentlig sektor foregår innenfor en forsvarlig makroramme og for å sikre at offentlig ansatte har en inntektsutvikling om lag på linje med ansatte i privat sektor, har man et system med en såkalt reguleringsordning. Reguleringsordningen skal sikre at offentlig sektor ikke blir lønnsledende, og at oppgjøret holder seg innenfor en forsvarlig makroramme. Reguleringen skjer i forbindelse med justering av lønningene en gang i året, og tar utgangspunkt i differansen mellom gjennomsnittlig årslønnsvekst for alle arbeidstakere i privat sektor til og med tredje kvartal året før og summen av gjennomsnittlig lønnsvekst fra sentrale og lokale forhandlinger for alle arbeidstakere i offentlig sektor i samme periode. Offentlig ansatte er gjennom reguleringsordningen sikret at 80 pst. av denne differansen tilkommer dem i form av prosentvise tillegg til alle. Systemet med en etterreguleringsordning har vært i bruk i Danmark i flere tiår, og har i liten grad vært gjenstand for debatt. Danmark innførte ved hovedtariffoppgjøret i 1998 et nytt lønnssystem for offentlig sektor som innebærer at en større del av lønnen skal fastsettes desentralt. Dette reflekterer et mål om at virksomhetene skal legge til grunn en helhetlig strategi for virksomhetens drift, der også lønn inngår. Årsverksstyring er avløst av en samlet lønnssumstyring. Virksomhetene i offentlig sektor kan innenfor sine lønnsbudsjetter selv innrette lønnspolitikken, men blir påvirket av reguleringsordningen. Hvis lønnsveksten i offentlig sektor ett år skulle overstige lønnsveksten i privat sektor, vil dette i samsvar med reguleringsordningen justeres i det påfølgende året ved at størrelsen på det sentrale tillegget blir mindre. Ettersom det nye lønnssystemet i offentlig sektor nettopp er innført, er det ikke gjennomført noen evaluering av systemet ennå. En viktig motivasjon for å innføre systemet er bidra til realisering av produktivitetsgevinster innen offentlig sektor. Samtidig kan det være en fare for at lønnspresset i de enkelte virksomhetene, og for grupper av arbeidstakere, kan bli betydelig. For inneværende år ser det ut til at lønnsveksten i offentlig sektor vil overstige lønnsveksten i privat sektor i Danmark. Dette kan sette reguleringsordningen under press. Hvis reguleringsordningen ikke oppfattes som troverdig, kan sterk lønnsvekst i offentlig sektor ett år påvirke lønnsforhandlingene i privat sektor året etter.

Arbeidsledigheten i Danmark er blitt kraftig redusert de siste årene, til 4,5 pst. i 1999. Nylige gjennomførte strukturreformer har økt fleksibiliteten på tilbudssiden i økonomien. Lønns- og prisveksten har likevel tiltatt, og ligger nå over gjennomsnittet for EU-landene.

For tariffperioden 1. april 1999 til 31. mars 2002 har det for de stats- og kommuneansatte partene i arbeidslivet i Danmark blitt avtalt en gradvis innfasing av tre ekstra feriefridager. Offentlig ansatte danske arbeidstakere har etter dette fem ukers ferie i året pluss de tre feriefridagene. De tre ekstra feriefridagene er avtalefestet og ikke lovfestet. Det er krav om at de må tas ut i samråd med arbeidsgiver, og den enkelte arbeidstaker kan velge å ikke ta ut feriedagene, og i stedet motta lønn for dagene. For privat sektor er det i lønnsoppgjøret våren 2000 avtalt gradvis innfasing av en 6. ferieuke.

Nederland

Nederland fikk store inntekter fra gassutvinning fra slutten av 1960-tallet. Utviklingen på 1970-tallet var kjennetegnet ved sterk vekst i offentlige utgifter og utbygging av ulike former for stønadsordninger som etter hvert bidro til at personer forlot arbeidsmarkedet på mer varig basis. Resultatet ble høy reallønnsvekst, kraftig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen og nedlegging av industri. På begynnelsen av 1980-tallet oppstod det betydelige underskudd i offentlige budsjetter, og det ble nødvendig å foreta kraftige innstramminger. Arbeidsledigheten økte fra 4 pst. i 1980 til over 10 pst. i 1983. Den økonomiske utviklingen i Nederland på 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet har gitt opphav til betegnelsen «hollandsk syke».

På bakgrunn av en situasjon med svak konkurranseevne, ble det i 1982 inngått en avtale mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Avtalen understreket behovet for lønnsmoderasjon for å styrke konkurranseevnen og øke sysselsettingen. I avtalen ble det påpekt at lønnsforhandlinger skal skje på desentralisert nivå mellom arbeidslivets parter, men innenfor et overordnet mål om å bedre konkurranseevnen.

Den økonomiske politikken i Nederland er i stor grad kjennetegnet ved bruk av konsultasjoner mellom partene. Slike konsultasjoner er bl.a. institusjonalisert i Det sosio-økonomiske rådet (Socio-Economic Council) hvor partene i arbeidslivet, og andre uavhengige medlemmer utpekt av regjeringen er representert. Rådet kommer med uttalelser på viktige sosiale og økonomiske politikkområder. En annen viktig institusjon er Arbeidsrådet (Joint Industrial Labour Council) hvor organisasjonene i arbeidslivet kommer sammen. Myndighetene har samtaler med Arbeidsrådet flere ganger i året.

Det sentrale planleggingsbyrået (Central Planning Bureau) har en spesiell rolle i Nederland. Dette organet er uavhengig av regjeringen, og det er ansvarlig for utviklingen av modellverktøyet Finansdepartementet bruker i sine økonomiske analyser. Det sentrale planleggingsbyrået lager også anslag for utviklingen framover i nederlandsk økonomi, og kommer i denne sammenheng med anslag på hvor mye lønnsveksten kan øke dersom en skal få til den makroøkonomiske utviklingen som skisseres.

Gjennom hele 1980- og 1990-tallet er det blitt lagt stor vekt på lønnsmoderasjon. Siden 1983 har lønnsforhandlingene langt på vei resultert i en lønnsutvikling om lag på linje med anslagene fra Det sentrale planleggingsbyrået. Målt over hele perioden 1983–1997 var gjennomsnittlig årlig lønnsvekst 2,3 pst. Det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til en relativt sammenpresset lønnsstruktur i Nederland.

Lønnsforhandlingene har siden tidlig på 1980-tallet foregått på sektornivå. Selv om organisasjonsgraden er lav i europeisk sammenheng (om lag en fjerdedel av lønnstakerne er organisert), er om lag 70 pst. av lønnstakerne dekket av kollektive avtaler. Når partene i forhandlingene har kommet fram til en avtale, kan de be Sosial- og arbeidsministeren om å erklære at avtalen skal gjelde for hele sektoren. En slik allmenngjøring av forhandlede avtaler er vanlig i Nederland. Denne praksisen har fortsatt selv om organisasjonsgraden i arbeidslivet har gått ned.

Nederland har opplevd en sterk konjunkturoppgang de siste årene, og arbeidsledigheten har sunket fra 6,6 pst. i 1996 til 4,0 pst. i 1999. Ettersom økonomien har nærmet seg kapasitetsgrensen har lønns- og prisvekst tiltatt noe. Selv om sysselsettingsfrekvensen har økt gradvis siden midten av 1980-tallet, og var 68 pst. i 1997 mens EU-gjennomsnittet var 61 pst., var sysselsettingsfrekvensen målt i fulltidsekvivalenter bare 52 pst. i 1997. Dette er svært lavt i internasjonal sammenheng. Utviklingen i sysselsettingsandelene målt i fulltidsekvivalenter flatet ut på 1990-tallet, selv om sysselsettingsandelene økte. Dette viser at mye av sysselsettingsveksten har kommet i deltidsjobber. Nederland har også en meget høy andel trygdede, særlig uførepensjonister, i yrkesaktiv alder, sett i forhold til andre land i OECD-området.

Østerrike

Østerrike har på hele 1980- og 1990-tallet hatt en ledighet godt under gjennomsnittet for EU-landene. I perioden 1986–1996 var gjennomsnittlig ledighet 5,2 pst., mot 9,9 pst. i gjennomsnitt for EU. Til tross for lav ledighet i EU-sammenheng, er yrkesdeltakelsen relativt lav i Østerrike. På 1990-tallet har ledigheten vært svakt stigende, og den har stabilisert seg på i overkant av 6 pst. de siste par årene.

Østerrike er det landet som har gått lengst i å formalisere det inntektspolitiske samarbeidet. Inntektspolitikken i Østerrike har lange tradisjoner og er således ikke et nytt innslag i den økonomiske politikken. Samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet er basert på en felles forståelse av hvilken lønnsvekst som er forenlig med en makroøkonomisk utvikling med lav ledighet. Viktige forutsetninger for det inntektspolitiske samarbeidet er at myndighetene fører en politikk for full sysselsetting og samtidig tar sikte på å holde en fast valutakurs mot tyske mark for å sikre at inflasjonen holdes lav. Fastkurspolitikken som er ført siden 1970-tallet, ble etablert bl.a. etter forslag fra partene i arbeidslivet.

Lønnspolitikken har vært mer orientert mot vekst enn fordeling, og en solidarisk lønnspolitikk etter mønster av for eksempel Norge har ikke vært et fremtredende element. Lønnsspredningen i Østerrike er større enn i andre land med sentralisert lønnsdannelse. Fagforeningene har ment at lønnspolitikk ikke er et effektivt fordelingsinstrument, og at det ville lede til lavere investeringer og redusert vekst i produktivitet og reallønninger på lang sikt. Progressive skatter og høyt offentlig forbruk har vært sett som mer hensiktsmessige fordelingsinstrumenter. 42

I Østerrike er i overkant av 40 pst. av arbeidstakerne organisert, men andelen som dekkes av sentralt forhandlede avtaler er nær 100 pst. Denne andelen har sunket lite selv om organisasjonsprosenten har gått noe ned.

Systemet for lønnsdannelse er nært knyttet sammen med det såkalte kammersystemet i Østerrike. En finner dette både på arbeidstakersiden og på arbeidsgiversiden, og det er obligatorisk medlemskap i kamrene. De er i hovedsak finansiert gjennom bidrag knyttet til lønnskostnader. Den sentrale institusjonen i systemet for lønnsdannelse i Østerrike er den såkalte kommisjonen for lønninger og priser. Foruten regjeringen og føderasjonen av fagforeninger, er de sentrale kamrene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, samt kammeret for jordbruket representert i denne kommisjonen. Fire underkomiteer er ansvarlige for henholdsvis overvåking av sektorvise lønnsavtaler, prisutvikling og konkurransepolitikk, internasjonale saker og saker av bredere sosial og økonomisk karakter. Innenfor denne institusjonelle strukturen representerer kamrene sine medlemmer overfor myndighetene og har mulighet til å kommentere lovforslag fra regjeringen. Den institusjonelle strukturen legger forholdene godt til rette for utveksling av informasjon og gjensidig påvirkning og kan således danne grunnlag for enighet om utformingen av den økonomiske politikken.

Det inntektspolitiske samarbeidet i Østerrike har vært vellykket fra et makroøkonomisk perspektiv. Arbeidsledigheten har i europeisk sammenheng holdt seg relativt lav. Fra en strukturpolitisk synsvinkel er imidlertid erfaringene mer negative. 43 En viktig del av samarbeidet har vært en aktivistisk industripolitikk som har motvirket nødvendige strukturomstillinger. Lønningene i kapitalintensive sektorer med stort innslag av statlig eierskap og støtte har blitt høye, noe som har gjort det vanskelig å få overført arbeidskraft til næringer i vekst hvor lønningene er lavere. I løpet av 1990-tallet har det blitt gjennomført strukturreformer med sikte på å redusere disse problemene. OECD har imidlertid pekt på at gjennomføringen av strukturreformer i arbeids- og produktmarkedene går for sakte og er for lite omfattende.

12.3.3 Lønnsutvikling for ulike grupper, lønnsspredning og avkastning av utdanning

Dette avsnittet belyser lønnsutviklingen og lønnsulikheter i Norge. En vil sammenlikne utviklingen for ulike grupper i Norge, herunder lønnsutviklingen for kvinner og menn og for ulike utdanningsgrupper. Avsnittet vil også belyse lønnsspredning og avkastning på utdanning. Så langt som mulig sammenliknes utviklingen i Norge med andre and.

12.3.3.1 Lønnsutviklingen for enkelte grupper

Dette avsnittet bygger på den seneste rapporten 44 fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (DTB) hvor det publiseres lønnstall for ulike grupper. Hvis en ser perioden 1990–1999 under ett, har den samlede lønnsveksten for ansatte i alle sektorer ifølge DTB vært 44 pst., jf. tabell 12.1.

I tabell 12.2 er årslønnsveksten de siste årene for flere av hovedgruppene i tabell 12.1 splittet opp i bidrag fra overheng, bidrag fra sentralt fastlagte tarifftillegg og bidrag fra lønnsglidning. Tabellen viser at i offentlig sektor har bidraget fra lønnsglidningen i gjennomsnitt i perioden ligget i området 0,3–0,5 pst. pr. år. I gruppene i privat sektor har lønnsglidningen i gjennomsnitt vært 1,5 pst. pr. år for industriarbeidere og 2,6 pst. pr. år for funksjonærene. For industrifunksjonærer har hele lønnsveksten kommet som lønnsglidning, hovedsakelig gjennom lokale lønnsforhandlinger.

Lønnsvekst etter utdanningsgrupper er nylig kommet inn i rapporten fra DTB. Tabell 12.3 gir en oversikt over årslønnen, både nivå og vekst, for heltidsansatte med ulike utdanningsnivåer i enkelte næringer. I privat sektor ligger årslønnen høyest i finansiell tjenesteyting for alle utdanningslengder. For heltidsansatte med utdanning på videregående skole, som utgjør knappe 50 pst. av alle heltidsansatte som omfattes av tabell 12.3, er årslønnen i 1999 294 000 kroner i finansiell tjenesteyting. Det er for eksempel 38 000 kroner (14,8 pst.) høyere enn i industrien og 71 900 kroner (32,4 pst.) over nivået i kommunene. Hvis en ser på heltidsansatte med mer enn 4 års utdannelse på universitet ellet høyskole var årslønnen i 1999 i finansiell tjenesteyting; 488 800 kroner. Det er for eksempel 9,1 pst. over industrien, 48,3 pst. over staten og 57,0 pst. over skoleverket.

Kilde: OECD.

Tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene viser at lønnen for toppledere i de største foretakene i privat næringsvirksomhet (bedrifter med 250 ansatte) økte med 16,5 pst. fra 1998 til 1999, etter en vekst på hele 18,1 pst. året før. Ellers varierte lønnsveksten i 1999 fra om lag 5 pst. for ledere i bedrifter med 25–49 ansatte til om lag 11 pst. for ledere i bedrifter med 100–249 ansatte. Til sammenlikning var gjennomsnittlig lønnsvekst for lønnstakere under ett 4,9 pst. fra 1998 til 1999. Ledere utgjør en liten gruppe. Sterk lønnsvekst for denne gruppen gir således små utslag i den samlede lønnsveksten. Høye tillegg til ledere kan imidlertid bidra til å svekke oppslutningen om det inntektspolitiske samarbeidet.

Gjennom 1990-tallet har det ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene vært en tilnærming mellom kvinne- og mannslønninger. Sterkest har tilnærmingen vært blant statsansatte og innen varehandelen. De siste årene har bildet vært mer sammensatt, med en viss tilnærming innen enkelte grupper og stabilitet eller svakt økende forskjeller mellom kvinners og menns lønnsnivå for andre.

12.3.3.2 Lønnsspredning

I dette avsnittet gis det en beskrivelse av hvordan lønnsspredningen i Norge er sammenliknet med andre land, mellom ulike utdanningsgrupper og ulike sektorer i Norge og hvordan lønnsspredningen har endret seg over tid. Lønnsforskjellene i Norge er mindre enn i de aller fleste andre land. 45 Figur 12.17 viser lønnen for en person i den øverste delen av lønnshierarkiet i forhold til lønnsnivået for en person nær bunnen, nærmere bestemt lønnen for en person som har 90 pst. av lønnstakerne under seg relativt til en person som har 10 pst. av lønnstakerne under seg. For Norge er dette forholdet (D9/D1) i overkant av 2, noe som betyr at en person som tjener mer enn 90 pst. av de sysselsatte tjener i overkant av dobbelt så mye som en person som tjener mer enn 10 pst. av de sysselsatte. Figuren viser at det er betydelig variasjon i lønnsspredning mellom land. Målt på denne måten har Norge den laveste lønnsspredningen i OECD-området, og bare halvparten av det den er i USA. Figuren bygger på tallfra begynnelsen av 1990-tallet.

Gjennom 1980- og 1990-tallet har vi sett en økende lønnsspredning i privat sektor. Samtidig er lønnsspredningen blitt mindre i offentlig sektor, jf. 12.18. Økningen i lønnsspredningen i privat sektor er langt på vei blitt motvirket av større lønnslikhet i offentlig sektor slik at lønnsspredningen samlet for Norge har holdt seg relativt stabil. I sin seneste rapport har DTB tatt inn en omtale av lønnsspredningen. Der fremgår det også at lønnsspredningen har vært preget av stor grad av stabilitet over tid. Det framgår imidlertid at de 10 pst. av lønnstakerne med høyest lønnsinntekt har økt sin andel av de totale lønnsinntektene med 0,9 prosentpoeng fra 1986 til 1997. Ifølge DTB har dette gått på bekostning av gruppene med lavest lønnsinntekter. DTB skriver også at selv om inntektsfordelingen er relativt stabil, er det stor mobilitet over perioden, noe som innebærer at lønnstakerne flytter seg i inntektsfordelingen.

Kilde: Vedlegg 3 av E. Barth og K. O. Moene.

Kilde: Barth og Røed (1999).

Figur 12.19 viser hvordan bruken av generelle kronetillegg har virket på lønnsspredningen i staten på 1990-tallet. Lærerne inngår ikke i figur 12.19, selv om lærerne inngår i det statlige tariffområdet. Med utgangspunkt i faktisk lønn er effekten på lønnsspredningen i staten av henholdsvis sentrale tillegg og lokale tillegg, glidning mv. beregnet. De vertikale strekene nedover viser at de sentrale tilleggene har redusert lønnsspredningen i staten, mens de «horisontale» strekene viser at de lokale tilleggene bidrar til noe høyere lønnsspredning. Figuren viser imidlertid at økt spredning fra lokale oppgjør ikke motsvarer sammenpressingen fra de sentrale oppgjørene.

12.3.3.3 Avkastning av utdanning

Enkeltpersoners valg av utdanning kan avspeile en rekke ulike hensyn, både økonomiske, som høyere lønn, og ikke-økonomiske, som faglig interesse og ønske om selvutvikling og sosial status. I tillegg er sannsynligheten for å bli arbeidsledig og kapasiteten i utdanningssystemet viktig for hvor mange unge mennesker som tar utdanning.

For å beregne avkastningen av utdanning, tar en ofte utgangspunkt i livsløpsinntektsbegrepet. Livsløpsinntekten knyttet til en utdanning er summen av alle direkte kostnader til utdanningen og all arbeidsinntekt over den påfølgende yrkeskarrieren. For å kunne regne sammen kostnader og inntekter på ulike tidspunkt må en ta utgangspunkt i en rentesats (diskonteringsfaktor). Avkastningen på en utdanning finnes så ved å sammenligne livsløpsinntekten knyttet til en utdanning med livsløpsinntekten til en referansegruppe uten denne utdanningen. Utdanningen betraktes derfor som en investering. Utdanning medfører direkte kostnader til utdanningen, i tillegg til avstått arbeidsinntekt under utdanningen, men det gir på den annen side vanligvis høyere inntekt i det påfølgende yrkeslivet.

Studiefinansieringssystemet i Norge er relativt bra sammenliknet med de fleste andre land, samtidig som skolepenger og andre gebyrer er beskjedne, jf. omtale i NOU 1999: 33. Isolert sett bidrar dette til å øke den enkeltes avkastning av utdanning i Norge i forhold til land med dårligere studiefinansiering og høyere studieavgifter. I motsatt retning kommer at inntektene for unge personer med lav og kort utdanning er høyere i Norge enn i de fleste andre land, slik at avstått arbeidsinntekt er større, og at norske studenter internasjonalt sett har en høy gjennomsnittsalder når de avslutter studiene.

Kilde: Barth og Røed (1999)

Et problem med analyser av utdanning som en investering, er å bestemme hvilken diskonteringsfaktor som skal brukes i investeringskalkylen. En bruker derfor også andre mål for å beregne avkastning av utdanning. Et begrep som brukes i mange studier er merlønn, dvs. hvor mye høyere lønn ulike utdanningsgrupper oppnår sett i forhold til en referansegruppe, der en tar hensyn til andre forskjeller som alder og yrkeserfaring.

Resultatene fra studier som har estimert avkastning av utdanning kan oppsummeres i følgende punkter:

• Ifølge Raaum (1999) viser nyere norske studier at ett ekstra skoleår gir ett gjennomsnittlig lønnstillegg på mellom 4,5 og 7 pst. 46 Med utgangspunkt i sammenliknbare studier er det i følge Raaum få tegn til at denne effekten har endret seg fra omkring 1980 til midten av 1990-tallet. 47 Det er markerte forskjeller mellom offentlig og privat sektor, og lønns- og inntektsforskjeller er større mellom utdanningsgruppene i privat enn i offentlig sektor.

• Det er et gjennomgående trekk at avkastningen av utdanning er høyere i privat enn i offentlig sektor , og i følge Barth og Røed (1999) har avkastningen av utdanning i privat sektor økt på 1990-tallet, mens den har sunket i offentlig sektor, jf. figur 12.20. 48 Mer desentralisert lønnsdannelse i offentlig sektor på 1990-tallet har ikke gitt høyere avkastning av utdanning for offentlige ansatte. Forskjellen mellom offentlig og privat sektor blir større jo høyere utdanningsnivået er.

• Mellomlange utdanninger gir liten inntektsøkning for offentlige ansatte i forhold til videregående utdanning (Raaum 1999).

• Raaum finner at avkastningen av høyere utdanning, relativt til videregående skole, er betydelig lavere ved et livsinntektsperspektiv enn ved tverrsnittsperspektiv . Dette skyldes at inntektene diskonteres og at det er progressivitet i skattesystemet. Et progressivt skattesystem innebærer at en gitt livsinntekt beskattes hardere jo færre år en person tjener inntekten på.

• Den individuelle lønns- eller inntektsgevinsten ved lengre utdanning er lavere i Norge enn i de fleste vestlige land , men likevel på nivå med hva en finner i Sverige og Danmark (Raaum 1999).

• Beregninger av livsløpsinntekt for ulike utdanningstyper i Moen og Semmingsen (1996) viser betydelig variasjon. 49 Tabell 12.4 viser relativ livsløpsinntekt etter utdanningsgruppe sammenliknet med en referansegruppe som er personer med treårig videregående skole. Det er knyttet stor usikkerhet til slike beregninger. Livløpsinntekten for en utdanningsgruppe beregnet på grunnlag av lønnsforholdene i 1990. Dette innebærer at endringer i lønnsstrukturen etter 1990 vil medføre at faktisk livsløpsinntekt vil bli forskjellig fra den beregnede. Inntektsdifferanser mellom utdanningsgrupper kan reflektere forskjeller i arbeidstid og arbeidsforhold ellers og ikke avkastning av utdanning. Videre kan en del av avkastningen av utdanning bl.a. være at sannsynligheten for å bli arbeidsløs reduseres. Dette er forhold som ikke fanges opp av begrepet livsløpsinntekt.

• Siviløkonomer, jurister og leger har høyest livsløpsinntekt, mens lærere og sykepleiere har lavest livsløpsinntekt. Når netto diskonteringsrente økes fra 2 til 5 pst. blir det dobbelt så mange grupper som tjener mindre enn referansegruppen. Med en årlig vekstfaktor i økonomien på 2 pst. tilsvarer en netto diskonteringsrente på 5 pst. en diskonteringssats på 7 pst., det samme som staten bruker ved beregning av lønnsomheten ved statlige prosjekter. Tidligere studier viser stort sett de samme hovedresultatene som i Moen og Semmingsen.

• I vurderingen av de empiriske resultatene må en også ta hensyn til at samvariasjonen mellom utdanning og inntekt kan ha flere årsaker. Den årsak man ønsker å måle er i hvilken grad selve utdanningen gir økt produktivitetog økt inntekt. Men utdanning kan også virke som en sortering, ved at mer produktive arbeidstakere velger mer utdanning. I så fall vil den positive samvariasjonen mellom utdanning og inntekt overvurdere avkastningen av utdanning , fordi noe av samvariasjonen skyldes at utdannede i gjennomsnitt ville vært mer produktive også uten utdanning.

• I undersøkelsen til Moen og Semmingsen (1996), presentert i tabell 12.4, er den såkalte livsløpsinntekten beregnet på bakgrunn av arbeidsinntekt. Beregningene inkluderer dermed ikke pensjonsinntekter. For de aller fleste alderspensjonister utgjør pensjon fra folketrygden den viktigste pensjonsinntekten. I tillegg omfattes alle offentlig ansatte av tjenestepensjonsordninger, mens i privat sektor er det bare vel 1/3 som omfattes av tjenestepensjonsordninger.

12.3.4 Institusjonelle trekk ved det norske systemet for lønnsfastsettelse

Vi redegjør i dette avsnittet kort for noen sentrale institusjonelle trekk ved lønnsdannelsen i Norge, bl.a. knyttet til status til tariffavtalene i lønnsfastsettelsen, hvilken rolle tvungen lønnsnemnd og rikslønnsnemnda spiller, og hvordan lønnsfastsettelsen i privat og offentlig sektor foregår. Dette er drøftet nærmere i vedlegg 1 skrevet av Torgeir Stokke. Før vi kommer inn på disse forholdene, vil vi kort komme gjennomgå organisasjonsstrukturen i det norske arbeidsmarkedet.

12.3.4.1 Organisasjonsgraden

Den samlede organisasjonsgraden i Norge har vært stabil i hele etterkrigstiden. Figur 12.21 viser at organisasjonsgraden har ligget mellom 50 og 57 pst. i perioden 1956–1997. Samtidig har det vært en endring av størrelsesforholdet mellom organisasjonene. AF, YS og Akademikerne har kommet til som hovedorganisasjoner i tillegg til LO, og LOs organisasjonsgrad har falt fra nesten 45 pst. av alle lønnstakere på midten av 1950-tallet til rundt 30 pst. i 1997. LO har i dag 55 pst. av alle organiserte, mens det tilsvarende tallet var 83 pst. i 1956. De fleste langtidsutdannede har forlatt AF til fordel for Akademikerne, og utenfor LO er nå arbeidstakersiden karakterisert ved tre hovedorganisasjoner som hver er betydelig mindre enn LO. Det store flertallet av de organiserte arbeidstakerne er medlem av en forening som er tilsluttet en av hovedorganisasjonene.

I tabell 12.5 har en gitt en oversikt over organisasjonene på arbeidstakersiden. Ved inngangen til 1999 var 54,9 pst. av alle lønnstakere organisert, hvorav noe over halvparten var medlemmer i LO.

Organisasjonsgraden varierer betydelig etter bransje. I offentlig sektor er over fire av fem organisert, og det er ingen forskjell mellom statlig og kommunal sektor. I privat sektor er organisasjonsgraden 43 pst. (1998), vareproduksjon har 54 pst., mens tjenesteyting har 34 pst., jf tabell 12.6. LO er den dominerende hovedorganisasjonen i vareproduksjon, i store deler av privat tjenesteproduksjon, samt i offentlig forretningsdrift og sosial- og velferdstjenester. Bank/forsikring, undervisning/forskning samt offentlig helsevirksomhet er de eneste større områdene hvor andre organisasjoner enn LO har et klart flertall av de organiserte.

Kilde: Stokke, Utmeldinger i LO-forbundene på 1990-tallet, Fafo-rapport 256.

Tabell 12.7 gir en oversikt over organisasjonsstrukturen på arbeidsgiversiden. Arbeidsgiverne i privat sektor i Norge er i dag representert av mer enn 50 foreninger. Om lag halvparten av disse er medlem av Næringslivets Hovedorganisasjon, som til sammen representerer mer enn 15 500 bedrifter med rundt 450 000 ansatte. Bedriftene er medlemmer både av NHO og av en landsforening. NHO utøver sterk sentral myndighet over medlemsforeningene og -bedriftene når det gjelder forhandlingsstrategi, arbeidskonflikter og inngåelse av tariffavtaler. Den andre store arbeidsgiverorganisasjonen i privat sektor er Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon (HSH), med rundt 10 000 medlemsbedrifter. Sysselsettingen i HSHs medlemsbedrifter er noe usikker. I tabell 12.7, som bygger på tall fra Statistisk sentralbyrå, er det lagt til grunn om lag 150 000 lønnstakere i HSHs direkte medlemsbedrifter. Hvis en i tillegg regner med lokale foreninger og bransjeorganisasjoner, kan antall lønnstakere ifølge HSH anslås til 250 000. Medlemmene kommer hovedsakelig fra detalj- og grossisthandelen og deler av servicenæringen. Med virkning fra 1. januar 1999 ble arbeidsgiverforeningen APO fusjonert med HSH.

Kilde: T. Stokke (1999).

Arbeidsgiverforeningen NAVO ble etablert i 1993 og har medlemsbedrifter som opererer med privat sektors rammebetingelser, selv om de fleste er helt eller delvis eid av det offentlige. Antall medlemsbedrifter er 144, og disse har i underkant av 38 000 ansatte (1999). Finansnæringens Arbeidsgiverforening (FA) ble etablert i 1999 gjennom en sammenslåing av arbeidsgiverforeninger for bank- og forsikringsvirksomhet, og representerer 168 medlemsbedrifter med i overkant av 35 000 ansatte.

Regjeringen er formelt arbeidsgiver i statssektoren, og lønnsoppgjørene, som dekker om lag 250 000 ansatte (inkludert kommunalt ansatt undervisningspersonale), er Arbeids– og administrasjonsdepartementets ansvar. Kommunesektoren er representert av Kommunenes Sentralforbund (KS), med unntak av Oslo kommune som forhandler selv. Forhandlingene i KS-området dekker rundt 400 000 ansatte. KS har også bedriftsmedlemmer, som elektrisitetsverk, transportselskaper, barnehager, brann- og redningskorps, helse- og sosialinstitusjoner, og vann-, avløp- og renovasjonsselskaper.

Det er store variasjoner mht. hvordan organisasjonene i arbeidslivet er strukturert og hvilke rolle ulike nivåene i organisasjonene spiller i tarifforhandlingene, herunder hvilke organer i organisasjonene som har kompetanse til å slutte tariffavtaler. Organisasjonenes interne oppbygning og rolle i tarifforhandlingene er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

12.3.4.2 Tariffavtalene

Det sentrale instrumentet i lønnsfastsettelsen i Norge er tariffavtalene. En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår, og den reforhandles vanligvis annethvert år. Det er også tarifforhandlinger i mellomoppgjørene, men disse omfatter vanligvis kun lønnsvilkår. Ikke alle arbeidstakere er dekket av en tariffavtale, og det er betydelige variasjoner mellom tariffavtaleområder mht. hva tariffavtalen regulerer.

Kilde: OECD.

Figur 12.23 viser sammenhengen mellom organisasjonsgrad og tariffavtaledekning i noen OECD-land. Tariffavtaledekningen er gjennomgående høyere enn organisasjonsgraden, fordi lønnsforholdene for mange uorganiserte følger tariffavtalene. I mange europeiske land er forskjellen meget stor, på grunn av allmengjøringsmekanismer der en med støtte i lovgivning utvider tariffavtalenes dekning fra det enkelte partsforhold til en geografisk region, bransje eller lignende 50 . Vi ser at i et internasjonalt perspektiv er organisasjonsgraden i Norge relativt høy, mens tariffavtaledekningen sammenlignet med andre land er relativt sett noe lavere.

Når det gjelder tariffavtalenes ulike prinsipper for regulering av lønn, må en særlig skille mellom sentralt og lokalt nivå. En har tre hovedtyper av tariffavtaler mht. hvordan lønnen skal reguleres:

• Normallønnsavtaler. Normallønnsavtalene regulerer lønnsfastsettelsen sentralt og på en uttømmende måte. Det er ikke lokal forhandlingsrett. Hovedtariffavtalen i staten og tariffavtalen for Hotell- og restaurant er eksempler på normallønnsavtaler, selv om tariffavtalen for Hotell- og restaurant også har bestemmelser om lokal lønnsfastsetting. Også rutebiloverenskomsten er et normalønnsfag. Alt i alt er om lag 30 pst. av timeverkene i LO/YS-NHO-området er basert på normallønnsavtaler.

• Minstelønnsavtaler angir minimumsavlønning for en kategori arbeidstakere. Ved minstelønnsavtaler skal det forhandles om lokale tillegg. Minstelønnsavtaler er den mest vanlige typen av tariffavtale i privat sektor. Verkstedoverenskomsten er en typisk minstelønnsavtale, og i LO/YS-NHO-området har i alt om lag 70 pst. av timeverkene grunnlag i minstelønnsoverenskomster. Lønnssystemet i kommunesektoren er også et minstelønnssystem siden det er åpnet for at det lokalt kan gis tillegg utover minstelønnsnivået. Til forskjell fra andre minstelønnsavtaler, forhandles det i kommunesektoren innenfor en sentralt fastsatt ramme. I praksis er hovedtyngden av stillingene i denne sektorer fortsatt plassert på minstelønnsnivået, men med store forskjeller mellom ulike utdanningsnivåer.

• Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser. I slike avtaler er lønnsbestemmelsene begrenset til en omtale av den lokale prosedyren for lønnsfastsettelse, og denne prosedyren involverer den lokale arbeidstakerparten i større eller mindre grad. Selve kriteriene for lønnsreguleringen i den enkelte virksomhet er imidlertid nøye fastlagt, og ofte beskrevet i detalj. Forhandlingene skal ta utgangspunkt i den enkelte bedrifts økonomiske virkelighet, dvs. bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. Denne type avtale finner en i hovedsak blant funksjonærgruppene i privat sektor i NHO-området, og i tariffavtalene med Norges Ingeniørorganisasjon, Forbundet for ledelse og teknikk (LO), Norges Funksjonærforbund (YS) og Norske Sivilingeniørers Forening (Akademikerne). Lederne, tidligere Arbeidslederforbundet, har en sentral avtalebestemmelse om nivåforskjell (23 pst.) i forhold til grupper de er satt til å lede. Funksjonæravtalene som LO har, er ellers stort sett sentrale/lokale avtaler, dvs. i realiteten minstelønnsoverenskomster. Det samme gjelder tariffavtalene LO/YS har med HSH i varehandelen.

Skillet mellom normallønnsavtaler og minstelønnsavtaler kan i enkelte tilfeller være noe flytende. Som nevnt er ovenskomsten for Hotell- og restaurant et eksempel på en normallønnsavtale, selv om denne avtalen også har bestemmelser om lokal lønnsfastsettelse.

Som gjennomgangen ovenfor har vist, er det betydelige forskjeller mht. graden av sentralisering i lønnsfastsettelsen innenfor ulike tariffområder i Norge. Det viktigste skillet går mellom offentlig sektor og privat sektor. I privat sektor er hoveddelen av arbeidstakerne omfattet av minstelønnsavtaler eller tariffavtaler uten lønnsbestemmelser. I offentlig sektor er lønnsfastsettelsen mer sentralisert og lønnstilleggene har i hovedsak blitt bestemt gjennom sentrale forhandlinger. De betydelige spenningene i lønnsdannelsen i offentlig sektor som har forsterket seg gjennom 1990-tallet, må blant annet ses på som en følge av forskjellige utforminger og bruk av lønnssystemene i offentlig og privat sektor. I det følgende gis det en kortfattet omtale av lønnssystemene i privat sektor og en mer omfattende gjennomgang av lønnssystemene i offentlig sektor. I Grytli og Stokke (1998) 51 gis det en grundig oversikt over tariffavtaler i privat sektor.

Tariffavtalene som regulerer lønns- og arbeidsvilkår er i all hovedsak toårige, og har utløp om våren. Det vanligste utløpstidspunktet for arbeideravtaler i industrien er 31. mars. Ellers i privat sektor varierer utløpstidspunktet fra 31. mars for varehandelen, 30. april for blant annet bank- og forsikringsvirksomhet, 31. mai og 30. juni for faste og flyttbare oljeinstallasjoner samt ingeniører og enda senere for enkelte andre funksjonærgrupper. Hovedtariffavtalene i offentlig sektor har utløpstidspunkt 30. april. De fleste tariffavtaler både i privat og offentlig sektor har en mellomoppgjørsklausul som slår fast at det ved utløp av første avtaleår skal opptas forhandlinger på grunnlag av den økonomiske situasjonen, utsiktene for andre avtaleår, samt pris- og lønnsutviklingen i første avtaleår. Funksjonæravtaler med utpreget lokal og individuell lønnsdannelse har ikke slik klausul, i stedet inneholder de regler om årlig lønnsvurdering (Grytli og Stokke 1998: 24). I tariffrevisjonene våren 2000 ble det imidlertid ikke avtalt noe mellomoppgjør for 2001, i stedet ble lønnstillegg og økt ferie for 2001 fastsatt i avtalene.

12.3.4.3 Lønnsfastsettelsen i privat sektor

Lønnsdannelsen for arbeideroverenskomstene i privat sektor skjer i hovedsak på to nivåer. Først er det lønnsforhandlinger på nasjonalt nivå (tarifforhandlingene) mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene som både kan skje sentralisert eller forbundsvist. Deretter er det i de fleste områder lokale forhandlinger i den enkelte bedrift. Tankegangen bak et system med forhandlinger på to nivåer er at de sentrale forhandlingene skal ivareta felles hensyn, og de lokale forhandlingene skal ivareta lokale hensyn.

I NHO-området blir det ikke gitt bindende rammer for de lokale oppgjørene, slik at disse kan ha stor betydning for det endelige utfallet av lønnsoppgjøret. Lønnsglidningen utgjorde om lag 60 pst. av den samlede lønnsveksten for industriarbeidere i perioden 1990–1998. Dette kan belyse betydningen av lokale tillegg, selv om lønnsglidningen beregningsmessig er en restpost og dermed også fanger opp andre forhold.

For funksjonærgruppene, som utgjør om lag halvparten av arbeidstakerne i hele NHO området, avtales tarifftilleggene i all hovedsak lokalt.

Ved tariffrevisjonen i 1990 ble LO og NHO enige om at lokale tillegg skal «gis på grunnlag av den enkelte bedrifts økonomiske virkelighet, dvs. bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne». Disse fire kriteriene har siden vært retningsgivende for lokale forhandlinger for både arbeidere og funksjonærer i NHO området. I alle år på 1990-tallet har lønnsnivået for funksjonærene steget mer enn for arbeiderne, og for perioden 1995–1999, dvs. den perioden Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene har beregnet tall for, har lønnsveksten vært enda sterkere for de fleste ledergrupper.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), ble stiftet i 1990 og har siden fusjonert med flere forbund innen handels- og servicenæringene. Med virkning fra 1. januar 1999 ble arbeidsgiverforeningen APO fusjonert med HSH. I dag har HSH ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå rundt 10 000 virksomheter som omfatter i alt mer enn 150 000 arbeidstakere. Hvis en i tillegg regner med lokale foreninger og bransjeorganisasjoner, kan antall lønnstakere ifølge HSH anslås til 250 000.

HSHs hovedtariffområde er Landsoverenskomsten, som omfatter funksjonærer i en rekke tjenesteytende bransjer, som deltalj- og engroshandel, reisebyråer, IT-bedrifter, bok og papir, forlag, advokatkontor, tannlegekontor etc. Grossistavtalen er et annet hovedområde, som danner norm for sektorer også utenfor HSH. I privat helse- og omsorg omfatter avtaleverket i hovedsak private enheter innen sykehus, eldreomsorg, rusmiddelomsorg, barnehager, skoler, museer etc. I alt har HSH om lag 1 30 overenskomster, som dekker de fleste områder innen privat tjenesteytende sektor.

Arbeidsgiverforeningen NAVO

NAVO ble stiftet i 1993 og har sin historikk knyttet til omstilling i statlig sektor. Hensikten var å etablere gode løsninger for tidligere offentlig virksomheter som fikk privat sektors rammebetingelser. NAVO tar sikte på å være en bransjepolitisk nøytral arbeidsgiverforening og organiserer bl.a. Telenor, NRK, Statnett SF, diverse kulturinstitusjoner, datterselskaper i NSB-konsernet og SND. Pr. 1. januar 1998 var vel 37 000 arbeidstakere ansatt i NAVOs medlemsbedrifter.

NAVO har som målsetting at lønnsdannelsen skal foregå desentralt. Overenskomstene skal som hovedregel være knyttet til den enkelte virksomhet. Overenskomstene og lønnssystemene skal utvikles slik at de sikrer fleksibilitet på virksomhets-, gruppe- og individnivå og konkurransedyktighet i arbeidsmarkedet. Avtalene og lønnssystemene skal imidlertid utvikles slik at de støtter opp under hovedorganisasjonenes styrke. NAVO har en viss konkurranseflate mot HSH, KS og NHO når det gjelder medlemmer.

12.3.4.4 Lønnssystemene i offentlig sektor

I offentlig sektor har lønn tradisjonelt vært knyttet til stilling og ikke til enkelte arbeidstakere. Systemene for lønnsfastsettelse er noe forskjellige i stat og kommune, men er basert på mange av de samme prinsippene. Lønnssystemet i offentlig sektor har tradisjonelt vært lite fleksibelt, og lønnstilleggene har i hovedsak blitt bestemt gjennom sentrale forhandlinger. På 1990-tallet er det innført nye lønnssystemer i stat og kommune som åpner for større grad av fleksibilitet og lokal lønnsfastsettelse.

Lønnssystemet i det statlige tariffområdet

Nåværende lønnssystem ble innført i 1991. I prinsippet er det et enhetlig og helhetlig normallønnssystem. Stortinget vedtar oppgjøret. Hovedtariffavtalen omfatter alle arbeidstakere som går inn under lov om offentlige tjenestetvister dersom ikke annet er avtalt. De som ikke er omfattet, er for eksempel overenskomstlønnede og ledere i lederlønnssystemet.

Selv om kommunene og fylkeskommunene har arbeidsgiveransvaret for undervisningspersonell i grunn- og videregående skole, er dette personalet ved kgl. res. ført innunder tjenestetvistloven, dvs. at staten er tariffpart og forhandler med lærerorganisasjonene for disse kommunale arbeidstakerne. Undervisningspersonaleter altså en integrert del av det statlige tariffområdet.

Den enkelte stilling i systemet er gitt en plassering på hovedlønnstabellen, som er felles både i staten og i kommunen. Alle arbeidstakere er tilsatt i stillinger med en bestemt stillingskode som er plassert på et lønnstrinn eller på en lønnsstige. I motsetning til tidligere er nå de fleste stillinger knyttet til en lønnsramme som innebærer at den enkelte stilling kan ha flere lønnsalternativer innenfor denne rammen. Ved tilsetting innplasseres stillingen etter drøfting med organisasjonene i en av stillingskodens lønnsalternativer/lønnspenn, mens selve lønnsfastsettingen er arbeidsgivers styringsrett.

Systemet har tre sentrale virkemidler for regulering av lønn for tilsatte arbeidstakere:

• generelle tillegg,

• sentrale justeringer av stillingsgrupper, oppretting av nye stillingskoder, m v. og

• lokale forhandlinger.

I lønnsforhandlingene forhandler partene både om de vil benytte alle tre virkemidlene eller bare ett eller to, og om fordelingen av den totale potten på de valgte virkemidlene. Jo større andel av den totale potten som fordeles på sentrale justeringer og lokale forhandlinger, jo større blir den relative lønnsfleksibiliteten. I tillegg til lønn forhandles det om øvrige arbeidsvilkår, arbeidstidsordninger og videreutdanningsordninger. Endringer i slike ordninger kan øke de samlede utgiftene over statsbudsjettet knyttet til inntektsoppgjørene i det statlige tariffområdet.

Tillegg på lønnstabellen kan enten gis som kronetillegg, som prosentvise tillegg eller som en kombinasjon av kroner og prosenter. I hovedsak ble det gitt prosentvise tillegg ble gitt på tabellen på 1970- og 1980-tallet fram til og med 1987. I 1988 og 1989 ble det gitt rene kronetillegg. I 1990 og i 1997 ble det gitt en kombinasjon av prosent- og kronetillegg. For øvrig har det på 1990-tallet blitt gitt like eller avtrappende kronetillegg i statlig sektor, med unntak av 1992 og 1999 da det ikke ble gitt tillegg på lønnstabellen. Profilen og innretningen av det generelle tillegget er gjenstand for forhandlinger mellom de sentrale parter. Størrelse, innretning og profil henger som oftest sammen med hva som blir gitt av generelle tillegg i privat sektor. Størrelsen, innretningen og profilen på det generelle tillegget skal også koordineres med oppgjøret i kommunesektoren og må sees i sammenheng med de to andre virkemidlene, dvs. avsetninger til sentrale justeringer og lokale forhandlinger.

Det er et viktig prinsipp for staten ikke å føre sentrale justeringsforhandlinger under tariffoppgjørene slik det gjøres i kommunesektoren. Det er innarbeidet en praksis i staten at man setter av en økonomisk ramme innenfor den totale rammen til sentrale justeringer, og at justeringsforhandlinger føres i etterkant av selve tariffoppgjøret. Sentrale justeringsforhandlinger er fordelingsforhandlinger innenfor en gitt ramme som partene på forhånd er blitt enige om. Det er ikke konfliktrett, og eventuell uenighet må løses i Statens lønnsutvalg. Dette har ikke skjedd på 1990-tallet. I de senere årene har alle parter vært interessert i at det føres sentrale justeringer for å få løst problemer med å rekruttere og beholde personell, oppretting av skjevheter og likelønn mellom kjønnene.

Hovedtariffavtalen forutsetter at virksomhetene har en lokal lønnspolitikk, som er et av flere virkemidler innenfor en mer desentralisert og fleksibel personalpolitikk. I staten har det på 1990-tallet stort sett vært enighet mellom de sentrale partene om å sette av en viss andel av den totale rammen til lokale forhandlinger. I tillegg til den lokale potten, som virksomhetene får refundert via budsjettet, kan virksomhetene i spesielle tilfeller forhandle lokalt etter Hovedtariffavtalens punkt 2.3.4 for å rekruttere og beholde personell og i de tilfeller det har skjedd vesentlige endringer i stillingens ansvars- og arbeidsområde. I disse forhandlingene er det ingen fastsatte rammer. Virksomhetene må imidlertid dekke dette innenfor de generelle budsjettrammene. Dette kommer til uttrykk som del av lønnsglidningen.

Undervisningspersonalet skiller seg fra øvrig personale i offentlig sektor ved at staten er avtalemotpart mens kommunene/fylkeskommunene har arbeidsgiver- og budsjettansvar.

For undervisningspersonalet har de lokale forhandlingene vært ført mellom Kirke- og undervisnings- og forskningsdepartementet (KUF) og de aktuelle organisasjonene. Fra og med 2000-oppgjøret gjennomføres det imidlertid såkalte preliminære forhandlinger. Avsetningen til lokale forhandlinger, som på vanlig måte framforhandles i de sentrale forhandlingene, fordeles av Arbeids- og administrasjondepartementet på kommuner og fylkeskommuner. Deretter føres lokale forhandlinger i den enkelte fylkeskommune og kommune på virksomhetsnivå. Det er staten ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som formelt er part i de lokale forhandlingene, og resultatet av de preliminære forhandlingene må derfor godkjennes/sluttføres av staten og tjenestemannsorganisasjonene.

Lønnssystemet i kommunesektoren

Tariffavtalene i kommunal sektor har store likhetstrekk med tariffavtalene i staten. Utviklingen de senere år har imidlertid gått i retning av en større vektlegging av lokal lønnsdannelse i det kommunale tariffområdet. Kommunenes Sentralforbund (KS) forhandler på vegne av alle kommuner og fylker med unntak av Oslo kommune som inngår egne tariffavtaler. De fleste heleide kommunale bedrifter er også medlem av KS.

Lønnsbestemmelsene fremgår av Hovedtariffavtalen som er lik for alle organisasjoner som har tariffavtale med KS. Fram til 1990 hadde man i KS-området et normallønnssystem som ga samme avlønning for de samme stillinger i hele landet. Fra 1990 til 1996 ble det benyttet lønnsrammer som anga et spenn som kunne benyttes (minimumsavlønning og maksimumsavlønning). Fra 1996 er maksimumsgrensen fjernet slik at man i realiteten har et minstelønnssystem. Imidlertid er hovedtyngden av stillingene lokalt fortsatt plassert på minstelønnsnivået. Enkelte stillinger har ingen sentral lønnsplassering (unormerte stillinger). Dette er i hovedsak administrative lederstillinger hvor lønnsplasseringen fastsettes lokalt. Disse stillingene har heller ikke tidligere hatt noen sentral lønnsplassering.

Alle stillinger skal innplasseres i et lønnstrinn etter lønnstabellen som er lik for stat og kommune. Det gis særskilt tillegg for ubekvem arbeidstid og lignende etter sentrale fellesbestemmelser. Det kan inngås sentrale og lokale særavtaler for å regulere spesielle forhold for enkelte stillingsgrupper eller bransjer. Størst lønnsmessig betydning har den sentrale særavtalen for sykehusleger. Lønnsreguleringer kan skje sentralt og lokalt:

• Sentrale generelle tillegg på lønnstabellen, jf. beskrivelse foran under generelle tillegg i staten

• Sentrale tillegg som følge av endret sentral minstelønnsfastsetting

• Lokale tillegg som følge av forhandlinger om særskilt pott der pottens størrelse er fastsatt sentralt – tvist kan bringes inn for sentral nemnd

• Lokale forhandlinger som skyldes endret stillingsinnhold – tvist kan bringes inn for lokal nemnd

• Lokale forhandlinger vedrørende lønn til administrative ledere – ved uenighet gjelder arbeidsgivers siste tilbud

• Lokale forhandlinger for å rekruttere og beholde kvalifisert personale – ved uenighet gjelder arbeidsgivers siste tilbud

Pensjonsbestemmelsene er de samme som for statsansatte. De er fastsatt gjennom tariffavtale i motsetning til staten der dette er fastsatt gjennom lov. Finansieringen er som i privat sektor med fondsoppbygging.

Det nye lønnssystemet i KS fra 1996 er konstruert på en slik måte at det i utgangspunktet ikke er lagt opp til at det skal føres sentrale justeringsforhandlinger på den måten det gjøres i staten. I de tilfellene det likevel har vært gjort, har det skjedd under selve tarifforhandlingene eller ved mekling. Det har ikke vært avsatt sentrale potter til sentrale justeringsforhandlinger på stillinger med virkning fra et senere tidspunkt.

I tillegg til lønn forhandles det for eksempel om pensjonsordninger, arbeidstidsordninger og videreutdanningsordninger. Endringer i slike ordninger kan øke kommunenes samlede utgifter knyttet til inntektsoppgjørene i det kommunale tariffområdet.

Kommunale elektrisitetsverk har tidligere regulert sine bestemmelser i egen særavtale, men disse bestemmelsene er nå skal nedfelt i en selvstendig tariffavtale skilt fra Hovedtariffavtalen.

12.3.4.5 Nærmere om oppgjørene i privat og offentlig sektor

Som omtalt ovenfor er hoveddelen av arbeidstakerne i privat sektor omfattet av minstelønnsavtaler eller tariffavtaler uten sentrale lønnsbestemmelser, noe som gir store muligheter til lokalt å differensiere tilleggene mellom lønnstakerne. Også i offentlig sektor gir lønnssystemet i prinsippet betydelige muligheter til å differensiere tilleggene mellom lønnstakerne. Den formelle adgangen til å justere relative lønninger innenfor det offentlige lønnssystemet er stor, slik at den begrensede faktiske fleksibiliteten har sammenheng med hvordan systemet er praktisert. Blant annet er det betydelig større regional variasjon i lønningene i privat sektor enn i offentlig sektor.

Utfallet av oppgjørene i offentlig sektor har gjennom 1990-tallet sterkt begrenset muligheten til å differensiere tilleggene mellom lønnstakerne. I det statlige og det kommunale tariffområdet er det fire hoved- eller forhandlingssammenslutninger i hver sektor som skal komme fram til likelydende hovedtariffavtaler innen hver sektor. Dette innebærer at LO og YS i stor grad dominerer arbeidstakersidens innflytelse på utformingen av tariffavtalene. Disse organisasjonene har i stor grad krevd en profil på oppgjøret i stat og kommune i samsvar med sine tariffpolitiske prioriteringer. LO-stat har samarbeidet med Lærerlaget i forhandlingene. I praksis innebærer dette at kravene fra LO og YS i oppgjørene i staten og kommunene har avspeilet forhandlingsresultatene i det første ferdigforhandlede normallønnsområdet i LO-NHO området. Dette har resultert i stort innslag av generelle kronetillegg. Dette har bidratt til å presse lønnsstrukturen i offentlig sektor sammen, og forskjellene mellom lønnsnivået for grupper med høyere utdanning i offentlig og privat sektor har økt, jf. omtalen nedenfor. Det er særlig bruken av generelle kronetillegg som har bidratt til denne sammenpressingen, fordi dette innebærer høyere prosentvise tillegg for lavtlønnsgrupper. Kommunesektoren har en større andel lavlønte enn staten, slik at generelle kronetillegg får større konsekvenser for lønnsstrukturen her.

For enkelte yrkesgrupper i offentlig sektor har det oppstått problemer med å beholde og rekruttere kompetent arbeidskraft. Innføringen av de nye lønnssystemene med større innslag av lokal lønnsfastsettelse ser ikke ut til å ha resultert i store endringer i lønnsfastsettelsen i offentlig sektor. Potten til lokale forhandlinger og sentrale justeringer har i stor grad blitt bundet opp til å kompensere for en stadig mer sammenpresset relativ lønnsstruktur som følge av store generelle kronetillegg. I tillegg til rekrutteringsvansker for visse yrkesgrupper kan lønnsstrukturen i offentlig sektor i noen grad også ha bidratt til økende innleie av arbeidskraft og bruk av eksterne konsulenter. Spenningen kan også bidra til et press i retning av at virksomheter ønsker å komme ut av det statlige eller kommunale tariffområdet.

LO har i en utredning fra en intern arbeidsgruppe drøftet hva som er riktig og rettferdig lønn for langtidsutdannede. En har i rapporten, som ble ferdigstilt i mai 1999, gjennomgått de fleste studier som er gjennomført på 1990-tallet av avkastningen av utdanning i Norge. Rapporten konkluderer med at lønnsutviklingen for de med lang utdanning i offentlig sektor neppe har vært god nok, og at en må være åpne for en noe annen fordeling av rammene innenfor offentlig sektor. Dette er bl.a. knyttet til bruken av generelle kronetillegg. Det understrekes samtidig at det er avgjørende at dette ikke fører til lønnsspiraler eller krav om kompensasjon fra andre grupper.

12.3.4.6 Riksmeklingsmann-instituttet, tvungen lønnsnemnd og rikslønnsnemnda

Lov om arbeidstvister etablerer Riksmeklingsmannen som institusjon og fastlegger dens funksjoner. Meklingsinstitusjonen består av Riksmeklingsmannen og lokale kretsmeklingsmenn. Institusjonens oppgave er å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet , dvs. uenighet mellom partene om nye lønns- og arbeidsvilkår.

Omfattende arbeidsnedleggelser eller arbeidsstans ved bedrifter som har viktige samfunnsmessige oppgaver, kan skade allmenne interesser. Dersom riksmeklingsmannen kommer til at en arbeidsstans får slike konsekvenser, skal han forby den inntil mekling er avsluttet. Arbeidskampforbudet må være sendt innen to dager etter at riksmeklingsmannen har fått melding om at det er brudd i forhandlingene, eller om at det ikke er kommet i stand forhandlinger.

I privat og kommunal sektor hvor arbeidstvistloven gjelder, kan hver av partene kreve at meklingen blir avsluttet ti dager etter at forbudet om arbeidsstans er avsendt. Senest fire dager etter at en av partene har satt fram lovlig krav om avslutning av mekling, skal den avsluttes uansett om Riksmeklingsmannen finner grunnlag for å sette fram noe meklingsforslag eller ikke. Dersom det er enighet om det mellom partene, og meklingsmannen finner det hensiktsmessig, kan imidlertid meklingen forsette på «overtid». Ender meklingen uten at partene kommer fram til enighet om forslag til avtale, kan arbeidskamp inntre. I statssektoren hvor lov om offentlige tjenestetvister gjelder, er prinsippene de samme, men tidsperiodene mellom meklingsstart, krav om meklingsavslutning og meklingsslutt er noe lengre.

Et meklingsforslag behandles av partene på vanlig organisasjonsmessig måte, f.eks. ved uravstemming blant medlemmene.

Når partene etter mekling ikke blir enige og det blir streik eller lockout, kan myndighetene gripe inn for å stoppe konflikten gjennom tvungen lønnsnemd . Regjeringen fremmer da en proposisjon med forslag til en særlov om bruk av tvungen lønnsnemnd i den aktuelle konflikten, samtidig som det nedlegges forbud mot arbeidsstans og arbeidsstengning. Når denne særloven er vedtatt av Stortinget, trer rikslønnsnemnda i funksjon. Denne nemnda består av sju representanter, fem utpekt av staten, hvorav to representerer arbeidsgivere/arbeidstakere og en utpekt av hver av de to berørte partene. Rikslønnsnemnda kommer med en avgjørelse i form av en kjennelse som er bindende for partene. Det betyr at ny tariffavtale er kommet i stand, interessetvisten løst, og fredsplikten gjenopprettet.

Ved en hver lønnsforhandling må det være et klart siktemål at det er partene selv som skal komme fram til en avtale. I den forstand er bruk av tvungen lønnsnemnd et lite ønskelig resultat. Men samtidig er det nødvendig for myndighetene å kunne stoppe arbeidskonflikter med alvorlige samfunnsmessige skadevirkninger. Uten et slikt virkemiddel vil sterke arbeidstakergrupper kunne presse frem høye tillegg uten hensyn til fellesskapets interesser.

Rikslønnsnemnda har i sine kjennelser i hovedsak fulgt de tariffavtaler som er inngått på det området som den aktuelle tvist befinner seg på. Slik sett har rikslønnsnemnd-instituttet i hovedsak støttet opp under den norske lønnsforhandlingsmodellen der rammene for lønnsveksten følger fra frontfaget.

De siste årene har det fra myndighetenes side blitt lagt økende vekt på at hyppig bruk av tvungen lønnsnemnd kan være i strid med ILO-konvensjonene nr 87, 98 og 154. I henhold til disse konvensjonene er det bare når liv og helse eller alvorlige samfunnsinteresser står på spill at myndighetene kan bruke tvungen lønnsnemnd. Praksisen med tvungen lønnsnemnd i Norge er flere ganger blitt klaget inn for og kritisert av ILO. Arbeidsrettsrådet mente i sin innstilling at det er sterkt ønskelig at bruken av tvungen lønnsnemnd begrenses til ekstraordinære tilfeller og i alle fall holdes innenfor rammen av ILOs konvensjoner, jf. boks 12.5. Dels som følge av ILO-kritikken har norske myndigheter de senere år blitt mer restriktive med å bruke tvungen lønnsnemnd. En sterk begrensning av bruken av tvungen lønnsnemnd kan svekke det institusjonelle støtteverket for frontfagsmodellen dersom ikke andre mekanismer kommer til erstatning, jf. Arbeidsrettsrådets innstilling med tilhørende forslag til endringer i Arbeidstvist- og tjenestetvistlovene. Også overdreven bruk av tvangsmidler vil undergrave det norske forhandlingssystemet, som bygger på fri forhandlingsrett og partenes eget ansvar.

Stokke drøfter problemstillingene knyttet til tvungen lønnsnemnd mer inngående i sin utredning, jf. vedlegg 1. Disse problemstillingene vil også bli diskutert i tarifforhandlingsutvalget (Stabel-utvalget).

12.3.5 Utfordringer for det inntektspolitiske samarbeidet

Vi skal nærme oss utfordringene som det inntektspolitiske samarbeidet står overfor med utgangspunkt i:

1. Arntsen-utvalgets innstilling. Arntsen-utvalget pekte blant annet på problemer knyttet til troverdigheten av rammene for lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor og den relative lønnsutviklingen for enkelte sektorer og grupper. Partene i arbeidslivet var enige om at disse utfordringene skulle stå sentralt for arbeidet i utvalget for verdiskaping og sysselsetting.

2. Arbeidsrettsrådets innstilling fra 1996.

3. Erfaringer fra andre land og lærdommer fra det teoretiske og empiriske utredningsarbeidet som er gjennomført i norske og internasjonale fagmiljøer. Herunder endringer i organiseringen av arbeidslivet og befolkningens holdninger til arbeid, jf. kapitlene 7 og 8.

12.3.5.1 Arntsen-utvalget

I Arntsen-utvalgets innstilling avsnitt 2.3 Utfordringer framover står det bl.a.:

«Både de kortsiktige og langsiktige utfordringene norsk økonomi står overfor tilsier at pris- og kostnadsveksten i Norge bør være på linje med våre handelspartnere. Hensynet til hva internasjonalt konkurranseutsatte sektorer kan leve med over tid, må være en rettesnor for hva den samlede lønnsveksten skal bli.

Internasjonalt ser det ut til å ha skjedd en endring i retning av at en legger større vekt på lav pris- og kostnadsvekst enn tidligere. Den svært lave prisstigningen blant våre handelspartnere mot slutten av fjoråret og inn i 1999 reflekterer dels en svak konjunktursituasjon, men den avspeiler også et endret ambisjonsnivå i retning av større grad av stabilitet i prisene. I forhold til tilvante forestillinger om hva som er en lav pris- og kostnadsvekst, representerer det en utfordring at våre handelspartnere sikter mot lavere pris- og lønnsvekst enn de tidligere har gjort.

For å møte disse utfordringene, må Solidaritetsalternativet videreutvikles blant annet ved at det skapes et bredere fundament for et forsterket inntektspolitisk samarbeid. Det videre arbeid bør bygge på et bredt samarbeid mellom alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet og myndighetene.

Også i selve lønnsforhandlingsprosessen ligger det utfordringer:

• Partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles interesse i at reallønnen sikres gjennom lave nominelle tillegg. På kort sikt kan arbeidstakerne være tjent med høyere lønnsvekst, men på lengre sikt vil det true arbeidsplassene og offentlige velferdsgoder. Erfaringene både fra Norge og andre land er at fellesinteressene knyttet til lav nominell lønnsvekst ivaretas best ved en koordinert lønnsdannelse.

• I tråd med Aukrust-modellen vil hensynet til konkurranseevnen best bli ivaretatt ved at de sektorer som er mest utsatt for internasjonal konkurranse forhandler først, og at en i disse forhandlingene sørger for at en på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor. Disse rammene må så fungere som retningslinjer for lønnsveksten i øvrige tariffområder, dog slik at hver forhandling kan velge fordelingsprofil innenfor den angitte totalramme. For forhandlingene i øvrige områder ville det vært en fordel om en på forhånd visste mer om hva de lokale forhandlingene i konkurranseutsatt sektor vil gi av lønnsvekst både for arbeiderne og funksjonærene.Ved sentrale oppgjør vil de områder som representerer industrien være de mest representative for den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren. Ved forbundsvise oppgjør har verkstedsoverenskomsten tradisjonelt hatt funksjon som «frontfag». Men mye tyder på at forbundsvise oppgjør på en klarere og bedre måte må fastslå rammen for den internasjonalt konkurranseutsatte sektorens lønnsvekst. Dette kan skje ved at flere konkurranseutsatte områder forhandler sammen med eller følger umiddelbart etter verkstedsoverenskomsten. Dette vil kunne bidra til mindre usikkerhet om den lokale lønnsdannelsen for arbeidere og funksjonærer i konkurranseutsatt sektor.Dersom ikke de sektorer som er mest utsatt for internasjonal konkurranse på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten innenfor konkurranseutsatt sektor, vil oppgjørene i de øvrige sektorene mangle et viktig holdepunkt. Blant annet på grunn av disse forholdene har ofte oppgjøret i hotell- og restaurant-området, og noen ganger også oppgjøret i varehandel, blitt vel så retningsgivende for resten av oppgjørene som verkstedoppgjøret, selv om disse områdene ikke er særlig representative for den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren.

• Over tid er det svært vanskelig å hindre at mangel på arbeidskraft innenfor offentlig sektor og andre sektorer som ikke er utsatt for internasjonal konkurranse, slår ut i høyere lønnsvekst. Dersom sektorer uten internasjonal konkurranse har høyere lønnsvekst enn de sektorer som er i en slik konkurransesituasjon, vil dette etter hvert kunne føre til svekket internasjonal konkurranseevne og økt arbeidsledighet. Finanspolitikken må innrettes slik at arbeidskraftetterspørsel i offentlig sektor holdes innenfor rammer som ikke hindrer nødvendig vekst i konkurranseutsatte virksomheter. Budsjettoppleggene bør i denne sammenheng ikke skape situasjoner der en for eksempel får en betydelig mangel på arbeidskraft i offentlig sektor. I årene framover kan dette bli en krevende oppgave. Utviklingen i befolkningens sammensetning sett i sammenheng med Stortingets vedtatte reformer innen bl.a. eldreomsorg, skole, psykiatri og somatiske sykehus vil medføre et betydelig press på denne delen av arbeidsmarkedet. Statistisk sentralbyrå har vurdert at behovet for arbeidskraft særlig innen helse- og sosialsektoren vil øke med 40 000 årsverk dersom dagens tilbud skal opprettholdes fram til år 2010 (uendret standard og dekningsgrad), og hele 85 000 årsverk ved full innfasing av de planlagte reformene. Dette illustrerer hvor viktig det er å vurdere arbeidskrafttilgangen som et av flere elementer når reformer og satsinger utformes.

• Aukrust-modellen tar utgangspunkt i at en over tid har en parallell lønnsutvikling mellom den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren og de øvrige sektorene. Fra tid til annen oppstår situasjoner hvor enkelte sektorer/grupper får en klart svakere lønnsutvikling enn gjennomsnittet. Slik etterslepsproblematikk representerer en spenning i det nåværende lønnsdannelsessystemet. Problemet blir større dersom de samme gruppene over lengre tid får en klart svakere lønnsutvikling enn gjennomsnittet. Innenfor de ulike sektorene må lønn være et virkemiddel for at arbeidsgiverne skal kunne sikre seg nødvendig arbeidskraft, men dette må skje innenfor rammer som ivaretar hensynet til hva internasjonalt konkurranseutsatte sektorer kan leve med over tid.

Partene i arbeidslivet vil gå videre i en diskusjon av punktene over i det offentlige utvalget som skal nedsettes for å vurdere forhandlingssystemet. Utfordringene skissert ovenfor vil også være sentrale i arbeidet for den nye Sysselsettingskommisjonen.»

Utvalget vil i avsnitt 12.3.6 foreta en vurdering av mulige endringer i lønnsdannelsen for å ivareta de utfordringene og problemstillingene som er reist i kulepunktene over. Drøftingene og vurderingene er en oppfølging av Arntsen-utvalget, som av tidsmessige årsaker kun foretok en foreløpig drøfting av mulige endringer på dette området. Når det spesielt gjelder det tredje strekpunktet, er det grundig belyst i kapittel 6 og de relevante konklusjonene diskuteres i kapittel 11.

12.3.5.2 Arbeidsrettsrådets innstilling

Arbeidsrettsrådet var inntil 1. mars 1999 et permanent rådgivende organ for Kommunal- og arbeidsdepartementet i arbeidsrettslige spørsmål. Rådet bestod av representanter for LO, NHO, Kommunal- og regionaldepartementet og meklingsinstitusjonen. I 1993 ble Arbeidsrettsrådet bedt om å vurdere behovet for materielle endringer i arbeidstvistloven og herunder se på de mer grunnleggende prinsipper i den arbeidsrettslige lovgivningen. Det ble ansett som nødvendig med en slik grunnleggende gjennomgang i lys av den samfunnsmessige utviklingen. Arbeidsrettsrådet la fram en delinnstilling i 1996 (NOU 1996: 14). Boks 12.5 gir en oversikt over svakheter ved dagens organisasjons- og tariffavtalesystem som rådet pekte på, samt de forslag som ble fremmet for å redusere disse svakhetene.

Arbeidsrettsrådets innstilling ble sendt på høring, og det var lagt opp til at rådet skulle fortsette arbeidet med et forslag til revidert arbeidstvistlov og legge fram forslag for Kommunal- og arbeidsdepartementet i en senere innstilling. Analysen og forslagene i innstillingen møtte imidlertid til dels stor motstand fra mange av organisasjonene, og daværende og senere regjeringer har ikke gått videre med forslagene. Det er vanskelig å tenke seg en omfattende lovregulering på dette området som ikke har bred støtte blant arbeidslivets parter. I ettertid kan det også se ut som at problemene med konkurrerende fagforeninger innenfor samme område har blitt mindre, og Arbeidsrettsrådet tok ikke stilling til forholdet mellom konkurrerende hovedorganisasjoner. Da Arbeidsrettsrådets oppnevningsperiode gikk ut 1. mars 1999, ble ikke rådet oppnevnt for en ny periode.

Under og etter lønnsoppgjøret i 1998 ble det fra flere hold reist spørsmål om å igjen se på forslagene fra Arbeidsrettsrådet, og i tillegg til at det framkom enkelte nye forslag til endringer av rammeverket. For å videreføre drøftingene av disse problemstillingene, ble partene og myndighetene på den inntektspolitiske konferansen på Thorbjørnrud desember 1998 enige om å nedsette et utvalg for å analysere dagens forhandlingssystem og vurdere eventuelle forbedringer i institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene. Av utvalgets mandat framgår det at man også kan se nærmere på om forslagene i Arbeidsrettsrådets innstilling vil være egnet til å løse eventuelle problemer. I dette utvalget, som ledes av Ingse Stabel, er alle de største organisasjonene i arbeidslivet representert.

12.3.5.3 Erfaringer fra andre land og bidrag fra økonomisk teori

Det har i løpet av de siste 30 årene funnet sted omfattende forskning og debatt om egenskaper ved ulike systemer for lønnsfastsettelse i den akademiske litteraturen, internt i de fleste industriland og i internasjonale organisasjoner som OECD, EU og ILO. Ulike systemer har ulike fordeler og ulemper. I internasjonal sammenheng er det norske systemet relativt sentralisert. I dette avsnittet redegjør vi for de viktigste momentene i forskningen/debatten, med vekt på betydningen av graden av sentralisering i lønnsfastsettelsen. Vi skal se nærmere på følgende momenter:

• lønnspress og arbeidsledighet,

• lønnsspredning og effektivitet,

• bindinger på den økonomiske politikken,

• i hvilken grad et sentralisert system som det norske er robust overfor endringer i organiseringen av arbeidslivet, arbeidstakernes holdninger og nye måter å organisere offentlig tjenesteproduksjon på,

• lederlønninger og opsjoner,

• konsekvensene for lønnsdannelsen av lavere inflasjon,

• betydningen av grunnrentenæringer for lønnsdannelsen og

• fellesordningene.

Lønnspress og arbeidsledighet

Erfaringer fra Norge og andre land viser at sterkt lønnspress, i form av lønnsvekst utover det som det er grunnlag for som følge av produktivitetsvekst i økonomien, på sikt undergraver mulighetene til å holde lav arbeidsledighet. Ved en sentralisert/koordinert lønnsdannelse er det gode muligheter til å ta hensyn til denne sammenhengen, ved at partene i arbeidslivet enes om en ansvarlig lønnsutvikling i forventning om at andre også gjør det samme. I en økonomi med desentralisert lønnsfastsettelse uten sentrale rammer og sterke fagforeninger, kan en ikke forvente samme vekt på brede samfunnshensyn, fordi hver enkelt aktør er for liten til å ha vesentlig betydning for helheten. Det er også risiko for sterkt lønnspress når lønnsforhandlingene skjer på bransjenivå, dersom en ikke får til koordinering på nasjonalt nivå. I land der fagforeningene er svake, lønnsfastsettelsen i hovedsak skjer på virksomhetsnivå, og og det er sterk konkurranse på produktmarkedene (for eksempel USA), vil sterkt lønnspress i mindre grad oppstå. Risikoen for sterkt lønnspress i en økonomi med desentralisert lønnsfastsettelse og sterke fagforeninger er særlig stor i en økonomi med lav ledighet, som Norge har nå.

Avsnitt 12.3.2.3 belyser betydningen av koordinering og inntektspolitisk samarbeid ved å se på erfaringene til enkelte andre europeiske land som har lagt stor vekt på dette.

Lønnsspredning og effektivitet

Internasjonale sammenligninger, se bl.a. OECD Employment Outlook 1997, viser en klar sammenheng mellom sentralisert lønnsfastsettelse og mindre lønnsforskjeller – land med sentralisert lønnsfastsettelse har mindre lønnsspredning. I noen grad kan dette henge sammen med at enkelte arbeidstakerorganisasjoner stiller krav om en bestemt fordelingsprofil for å vise moderasjon.

En viktig innvending mot en sentralisert lønnsdannelse er at dette gir for liten fleksibilitet i relative lønninger, og for liten lønnsspredning samlet sett. Sammenhengen mellom en sentralisert/desentralisert lønnsdannelse (små/store lønnsforskjeller) og samfunnsøkonomisk effektivitet er imidlertid komplisert. Vi skal her kort nevne de viktigste momentene som har vært trukket fram i litteraturen. 52 Drøftingene i litteraturen har særlig tatt utgangspunkt i lønnsdannelsen i privat sektor i økonomien.

En desentralisert lønnsfastsettelse (og dermed økt lønnsspredning) har en rekke gunstige samfunnsøkonomiske effekter som kan gå tapt ved fullstendig sentralisert lønnsfastsettelse. De viktigste av disse er:

• Ved desentralisert lønnsfastsettelse vil arbeidsgiverne by opp lønningene på arbeidskraft det er mangel på, samtidig som relative lønninger vil synke for de typer arbeidskraft som det er mye av. Lønnsforskjellene mellom ulike typer arbeidskraft vil gi viktige signaler både til etterspørselssiden og tilbudssiden i arbeidsmarkedet.

• På etterspørselssiden vil høy lønn gjøre at virksomhetene bruker mindre av den type arbeidskraft det er lite av, og mer av arbeidskraft det er mye av. Høy lønn for etterspurt arbeidskraft vil også medføre at denne arbeidskraften vil bli benyttet i virksomheter der den gir høy økonomisk avkastning, fordi bare slike virksomheter vil kunne betale den høye lønnen. Lav lønn for arbeidstakere med lav produktivitet fører til økt etterspørsel, og dermed mindre arbeidsledighet, for denne typen arbeidskraft.

• På tilbudssiden vil høy lønn for noen typer arbeidskraft motivere flere til å velge denne type opplæring/utdanning. Lav lønn for arbeidstakere med lave eller lite egnede kvalifikasjoner vil styrke disse arbeidstakernes motivasjon til opplæring/utdanning som gjør dem mer etterspurt i arbeidsmarkedet. Dermed vil sammensetningen av arbeidsstyrken bli mer tilpasset de behov som finnes i arbeidsmarkedet. Ved sentralisert lønnsdannelse er det større risiko for at avkastningen på enkelte typer utdanning blir for liten, slik at det etter hvert kan bygge seg opp stor mangel på disse utdanningsgruppene.

• Lokal fleksibilitet i lønningene kan også ha gunstige virkninger på arbeidstakernes motivasjon, både individuelt og kollektivt. For eksempel kan arbeidstakerne motiveres ved hjelp av lønn til å medvirke til en omorganisering av produksjonen som gjør driften mer effektiv, selv om omorganiseringen ellers innebærer ulemper for arbeidstakerne. Fleksibilitet i lønningene kan også stimulere arbeidstakerne til å øke sin kompetanse i jobben gjennom etter- og videreutdanning.

• I noen typer jobber er det særlige store kostnader knyttet til opplæring av arbeidskraften. For slike jobber er det viktig at virksomhetene kan bruke lønnen til å holde på arbeidskraften, slik at en unngår store kostnader ved opplæring av stadig nye ansatte.

Desentralisert lønnsfastsettelse leder også til lønnsforskjeller, som har negativ virkning på samfunnsøkonomisk effektivitet:

• En viktig årsak til lønnsforskjeller mellom virksomheter og sektorer er at ulike arbeidstakergrupper har ulik forhandlingsstyrke i lønnsfastsettelsen. Arbeidstakergrupper med et effektivt streikevåpen har større mulighet til å oppnå høy lønn enn grupper der streik er mindre effektivt. Slike lønnsforskjeller bidrar til mindre effektiv bruk av arbeidskraften, ved at virksomheter med høy lønn vil bruke for lite arbeidskraft, mens virksomheter med lav lønn vil bruke mye arbeidskraft.

• En annen viktig årsak til lønnsforskjeller mellom bedrifter og bransjer er forskjeller i konkurransen på produktmarkedene. Bedrifter som har stor markedsmakt kan oppnå høy lønnsomhet gjennom å sette høye priser. Ved desentralisert lønnsfastsettelse vil høy lønnsomhet i bedriftene slå ut i høyere lønnsnivå, som ytterligere vil øke produktprisene. Dette vil dermed forsterke effektivitetstapet knyttet til liten konkurranse på produktmarkedet.

• Ved desentralisert lønnsfastsettelse må virksomheten i større grad tilpasse lønnen til den enkelte arbeidstakers produktivitet, for å hindre at produktive arbeidstakere blir lokket over til andre bedrifter som tilbyr høyere lønn. Som nevnt over øker dette arbeidstakernes motivasjon til opplæring. Men samtidig reduserer det virksomhetens gevinst ved å gi opplæring, fordi virksomheten vil få en ekstra kostnad i form av høyere lønn. Acemoglu og Pischke (1999) 53 peker på dette som en mulig forklaring på at bedriftene i USA og Storbritannia (der lønnsdannelsen er meget desentralisert) i mindre grad gir formell opplæring til sine ansatte enn bedrifter i land som Tyskland, Frankrike, Sverige og Japan (der lønnsfastsettelsen er mer sentralisert).

• Desentralisert lønnsfastsettelse fører til høyere lønn i virksomheter med høy verdiskaping. Som nevnt over øker dette arbeidstakernes motivasjon til å bidra til økt verdiskaping. Men tilsvarende som når det gjelder opplæring fører dette også til at bedriften får mindre gevinst ved økt verdiskaping. Dette kan minske bedriftens motiv til investeringer i FoU og ny realkapital. Dette momentet er nært knyttet til Rehn-Meidner-modellen, som utgjorde det intellektuelle grunnlaget for svensk fagbevegelses solidariske lønnspolitikk i store deler av etterkrigstiden. Her var tanken at små lønnsforskjeller bidrar til å øke omstillingstakten i økonomien fordi det vil være mer lønnsomt å etablere nye bedrifter med høy produktivitet samtidig som lavproduktive bedrifter raskere må legge ned.

• Desentralisert lønnsfastsettelse innebærer også problemstillinger innen «winner-takes-all» markeder, dvs. markeder der den relative rankeringen er avgjørende, og beste verdsettes mye høyere enn de nest beste. Et eksempel på dette er de sterkt økende lønninger og inntekter til idrettsstjerner.

Selv om gjennomgangen over har fokusert på privat sektor, vil mange av punktene over likevel være relevante også for offentlig sektor. Sentral budsjettstyring og fraværet av markeder for mange av tjenestene som produseres, gjør imidlertid situasjonen noe annerledes i offentlig sektor.

I en økonomi som den norske, med sterke organisasjoner i arbeidsmarkedet, må et godt system for lønnsfastsettelse kombinere gode sider ved både sentralisert og desentralisert lønnsfastsettelse. Det må være tilstrekkelig sentral koordinering til å dempe det samlede lønnspresset. Dersom lønnsfastsettelsen utelukkende tar lokale hensyn, vil det kunne medføre for sterkt lønnspress som vil undergrave muligheten for høy sysselsetting på varig basis. Men samtidig må det også være tilstrekkelig lokal fleksibilitet, og en egnet lønnsstruktur, til å støtte opp under effektivitet i den enkelte virksomhet.

Koordinering i lønnsfastsettelsen innebærer begrensninger på handlefriheten til den enkelte virksomhet, og i noen sammenhenger kan dette oppfattes som sterkt styrende av enkelte grupper. Dette kan gi motivasjon for virksomheter og arbeidstakergrupper til å forlate hovedorganisasjoner, og eventuelt også forlate den organiserte lønnsfastsettelsen, for dermed å kunne få økt handlefrihet. Dersom en slik tendens skulle bli utbredt, ville det over tid undergrave muligheten for koordinering i lønnsfastsettelsen. Over tid er derfor tilstrekkelig lokal fleksibilitet en forutsetning for å kunne videreføre koordineringen.

Bindinger på den økonomiske politikken

Et inntektspolitisk samarbeid innebærer at alle parter må gi noe, og samtidig forventer å få noe igjen. Samarbeidet kan anta mange former, jf. Nasjonalbudsjettet 1998:

• Ved kommunikasjon mellom partene i arbeidslivet og myndighetene kan en oppnå en felles forståelse av hvordan økonomien fungerer og hvilken type politikk myndighetene vil føre i ulike situasjoner. Dette kan føre til at partene velger andre løsninger enn de ellers ville gjort.

• Ved å bidra til kommunikasjon mellom ulike aktører i arbeidslivet, kan myndighetene bidra til bedre koordinering ved at disse samarbeider om andre beslutninger enn de ellers ville ha valgt. Myndighetene kan også bidra med lover og reguleringer som støtter opp under en koordinert lønnsdannelse.

• Myndighetene kan i prinsippet delta direkte i inntektsoppgjørene ved en «byttehandel» , der myndighetene får innflytelse på lønnsoppgjørene, mot at aktørene i arbeidslivet får innflytelse på andre deler av den økonomiske politikken.

Det kan reises spørsmål på mer prinsipiell basis om i hvilken grad staten bør bidra økonomisk ved lønnsoppgjørene. Statlige bidrag ved lønnsoppgjørene bæres i all hovedsak av de sysselsatte og næringslivet over de ordinære skattene. En må derfor vurdere om gevinsten ved statlige bidrag ved lønnsoppgjørene overstiger kostnadene knyttet til økte skatter eller kutt i andre offentlige utgifter. I en slik vurdering må en også ta hensyn til at i den grad inntektspolitikken bidrar til økt sysselsetting, vil dette også gi økte inntekter for det offentlige. Statens bidrag i inntektsoppgjørene kommer ofte i form av tiltak som det er vanskelig å forutse kostnadene av. Tiltakene kan innebære små umiddelbare kostnader, samtidig som det er en risiko for at de langsiktige kostnadene er betydelige. Videre er det ofte liten tid til en tilfredsstillende utredning av konsekvensene av tiltakene, noe som øker risikoen for at en fatter beslutninger på mangelfullt grunnlag.

Er et sentralisert lønnsfastsettelsessystem robust overfor endringer i organiseringen av arbeidslivet og arbeidstakernes holdninger?

I debatten om ulike systemer for lønnsfastsettelse er det også stilt spørsmålstegn ved om et relativt sentralisert system som det norske vil være robust overfor de endringer som nå skjer i arbeidsmarkedet. Det er særlig tre punkter vi vil peke på her:

• grad av koordinering/sentralisering,

• endring i organisasjonsformer og arbeidstakeres holdninger og

• nye måter å organisere offentlig tjenesteproduksjon på.

For det første fordrer et sentralisert/koordinert lønnsfastsettelsessystem høy grad av koordinering både mellom aktørene og internt i de enkelte organisasjonene for å fungere godt. Dette gjelder både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Dette vil i utgangspunktet være lettere å oppnå med få enn med mange aktører. Endringer i næringsstrukturen og sammensetningen av arbeidsstyrken kan endre styrke- og størrelsesforholdet mellom de ulike arbeidslivsorganisasjonene, og bidra til at et sentralisert/koordinert lønnsfastsettelsessystem kan svekkes over tid.

I Norge utgjør de tradisjonelle industriarbeidergruppene en stadig mindre andel av den totale arbeidsstyrken, jf. beskrivelsen i kapittel 9. Over tid blir konkurranseutsatt sektor mindre målt i antall arbeidsplasser, samtidig som den blir mindre homogen mht. næringsstruktur og arbeidsstyrke. De områdene i økonomien som vokser, er i hovedsak offentlig og privat tjenesteyting. Mye av denne produksjonen er arbeidskraft- og/eller kunnskapsintensiv, og sysselsetter en stadig større andel av arbeidsstyrken. Denne utviklingen er reflektert i organisasjonsutviklingen i Norge, jf. avsnitt 12.3.4. LOs andel av de organiserte har sunket gjennom hele etterkrigstiden, og arbeidstakersiden utenom LO er nå karakterisert ved tre hovedorganisasjoner som til sammen har en medlemsmasse som tilsvarer om lag to tredjedeler av LOs medlemsmasse.

Arbeidsrettsrådet drøftet utfordringene som dette medfører for dagens lønnsfastsettelsessystem i sin innstilling, jf. omtalen over. Disse utfordringene er også drøftet av Torgeir Stokke, jf. vedlegg 1.

For det andre kan et sentralisert lønnsfastsettelsessystem være sårbart overfor endringer i organisasjonsformer og arbeidstakernes holdninger . I kapitlene 7 og 8 drøftes utviklingen av organisasjonsformer i arbeidslivet og endringer i arbeidstakernes holdninger, og med utgangspunkt i mange av disse momentene som der nevnes, har enkelte forskere stilt spørsmålstegn ved hvorvidt et sentralisert lønnsdannelsessystem er robust overfor nye måter å organisere arbeidet på, se bl.a. Lindbeck og Snower (1996). 54

Veksten i antallet unge som tar høyere utdanning, mer kunnskapsintensiv produksjon, utbredelse av informasjonsteknologi, sterk vekst i tjenesteproduksjon, økt konkurranse, hurtigere endringer i forbrukernes behov, økende produktdifferensiering og innovasjonstakt er sentrale trender som stiller stadig større krav til fleksibilitet i organiseringen av produksjonen av varer og tjenester. Bedriftene må raskere tilpasse seg endringer og dette kan føre til at den enkelte bedrift velger nye former for arbeids- og bedriftsorganisering. Nettverk, flate organisasjoner, fristilling, selvstyrte team, fleksibilitet og prosessforbedring er begreper som karakteriserer endring og utvikling av nye organisasjonsformer i arbeidslivet, se bl.a. Arbeidslivsutvalgets innstilling. 55

Endringene i organiseringen av arbeidet er reflektert i økt etterspørsel etter arbeidstakere som besitter nye kombinasjoner av egenskaper, og som kan utføre og overføre kunnskap mellom et bredt spekter av arbeidsoppgaver som tidligere var delt opp på flere typer spesialisert arbeidskraft.

Disse endringene er ikke bare drevet av forhold på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet, men også av endringer på tilbudssiden. Dette gjelder særlig endringer i arbeidstakernes kompetansenivå og holdninger til arbeid. Store grupper høyt kvalifisert arbeidskraft stiller stadig større krav til fleksibilitet mht. arbeidsoppgaver, organisering av arbeidet og avlønning, jf. kapittel 7. Denne type arbeidstakere har et bredere spekter av ferdigheter som de ønsker å bruke, og de er opptatt av avkastningen på sin kunnskapskapital. Dette reflekteres blant annet ved at mange arbeidstakerne innenfor flere kunnskapsintensive sektorer velger tilknytningsformer til arbeidsmarkedet hvor avlønningen i mindre grad er regulert i sentrale tariffavtaler, for eksempel som vikarer, konsulenter eller selvstendig næringsdrivende.

For mange bedrifter er i dag kunnskapskapitalen som de ansatte besitter den viktigste innsatsfaktoren. Lønnsomheten for disse bedriftene avhenger av i hvilken grad de klarer å nyttiggjøre seg denne kunnskapskapitalen. Da er det viktig at lønnssystemet bidrar positivt til dette. Kravene fra mange arbeidstakerne om høy fleksibilitet, og deres mulighet til å velge andre avlønningsformer som konsulenter osv., gjør det viktig at også bedriftene har tilstrekkelig fleksibilitet i sin lønnsfastsettelse.

Trendene i arbeidslivet, som er skissert over, gjør seg gjeldende i de fleste sektorer av økonomien i større eller mindre grad, også i offentlig sektor, og medfører et press i retning av større fleksibilitet i utformingen av avlønningssystemer i virksomhetene. Det er imidlertid store variasjoner mellom sektorer og virksomheter mht. i hvilken grad det finnes gode rutiner og systemer for å måle produktiviteten hos de ansatte. Innenfor industrien er det lange tradisjoner for å sette konkrete produktivitetsmål, og knytte avlønning mot utvikling i produktivitet og markedsforhold. Innen tjenesteytende sektorer, særlig innen offentlig tjenesteyting, er dette betydelig mer komplisert, jf. kapitlene 8 og 13.3, og en har i mindre grad tatt i bruk slike metoder. Innenfor disse næringene mangler en i stor grad analyse- og måleverktøyet som er nødvendig for å kartlegge produktivitetsutviklingen og de potensielle gevinstene ved å ta i bruk nye måter å organisere arbeidet på. En empirisk studie gjennomført av EU-kommisjonen finner at innføringen av nye metoder for å måle produktivitet og nye avlønningssystemer er viktig for å sikre at endringer i organiseringen av arbeidet blir vellykket. 56

For det tredje kan et sentralisert lønnsfastsettelsessystem være sårbart overfor endringer i måten å organisere offentlig tjenesteproduksjon på. Offentlig tjenesteproduksjon har økt kraftig på 1990-tallet, og vil fortsette å øke som følge av demografiske endringer og vedtatte reformer innen helse- og omsorgssektoren. Begrenset tilgang på arbeidskraft og hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi, bidrar til at det blir stilt stadig større krav om en bedre ressursutnyttelse innenfor sektoren, jf. kapittel 6 og 13.3. Samtidig er det en klar tendens til at brukerne av tjenestene stiller klarere krav til tilgjengelighet og kvalitet på tjenestene som tilbys, og at de i mindre grad er opptatt av hvordan produksjonen av tjenestene er organisert, jf. kapittel 7. Disse tendensene er bl.a. reflektert i et press i retning av konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon. Dette medfører utfordringer for lønnsdannelsen.

Ved konkurranseutsetting kan driftsansvaret overføres fra offentlig til privat sektor. I de tilfeller dette skjer vil det ofte måtte etableres egne tariffavtaler mellom ansatte og arbeidsgivere. Ved overdragelse av driftsansvaret vil private virksomheter være forpliktet av det eksisterende tariffavtaleverket ut gjeldende tariffavtaleperiode. Det er imidlertid rimelig å anta at private tilbydere etter hvert vil søke å tilpasse tariffavtaleverket for å kunne organisere produksjonen på andre måter og for å kunne tiltrekke seg arbeidskraft med ønskede kvalifikasjoner. Dette kan bl.a. innebære mer fleksible og resultatorienterte avlønningssystemer. I noen tilfeller ser en også at private virksomheter har lavere kostnader gjennom å tilby dårligere pensjonsvilkår og andre velferdsordninger til de ansatte.

Selv om dagens tariffavtaleverk i kommunal sektor er karakterisert ved betydelig fleksibilitet, særlig etter innføringen av minstelønnssystemet i 1996, vil kommunale virksomheter som deltar i anbudskonkurranser kunne ha en konkurranseulempe ved at de må ta utgangspunkt i et annet tariffavtaleverk enn virksomheter i privat sektor. En del kommunale virksomheters inntreden i NHO kan tolkes som uttrykk for et behov for et mer fleksibelt avtaleverk. Det kan være en risiko for at virksomheter i det kommunale tariffavtaleområdet taper i anbudskonkurranser, ikke pga. manglende effektivitet, men fordi bruken av avtaleverket ikke er tilpasset den nye konkurransesituasjonen og derfor kan virke hemmende. Mer generelt fører økt fleksibilitet på et område til et press i retning av økt fleksibilitet på andre områder.

Lederlønninger og opsjoner

I mange land har lederlønninger og bruk av opsjoner vokst sterkt de siste årene. Dette har vært særlig markert i USA, men denne trenden ser ut til å gjøre seg gjeldende i de fleste andre industrialiserte land. I tillegg til regulære lønnstillegg, har bruken av opsjonsavtaler i arbeidsforhold blitt mer vanlig. I USA utgjorde ved utgangen av 1998 aksjer og opsjoner med bakgrunn i avlønning til de ansatte 13,2 pst. av selskapenes egenkapital. 57 Selv om aksjer og opsjoner også gis til «vanlige» ansatte, er det toppledelsen som mottar hoveddelen.

Som forklaring på den sterke veksten i lederlønninger i mange land, er det pekt på at valg av leder har avgjørende betydning for bedriftens drift, strategi og resultat, og at bedriftene må tilby tilstrekkelig høy lønn for å tiltrekke seg dyktige ledere. I tillegg ses trolig lederlønningene mer direkte i forhold til bedriftenes resultat enn øvrige lønninger. En sterk oppgangskonjunktur med store overskudd i bedriftene slår særlig ut i lederlønningene. Økende bruk av opsjonsavtaler i arbeidsforhold har bidratt til den kraftige veksten i lederavlønning internasjonalt.

Det er nyttig å skille mellom bruk av opsjoner i etablerte og ofte store selskaper og bruk av opsjoner i små firmaer med høy forventet vekst. I små firmaer med høy forventet vekst utgjør ofte de ansattes kunnskapskapital den viktigste innsatsfaktoren. Ofte kan bedriftens «lønnsevne» være for lav til å tiltrekke seg personer med sterkt etterspurt kunnskapskapital. I slike selskaper, særlig innenfor IKT-bransjen, har derfor bruk av opsjoner blitt en hensiktsmessig måte å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft på, og ikke bare ledere. Samtidig gir dette uttrykk for at arbeidstakerne i økende grad krever en større andel av avkastningen på sin kunnskapskapital.

I etablerte selskaper som har «råd» til å betale høy fast lønn, er begrunnelsen for og effekten av opsjoner annerledes. Opsjonene har i stor grad blitt tildelt topplederne i bedriftene. Hovedhensikten har vært å bidra til mer effektiv drift av selskapene gjennom å påvirke lederne til først og fremst å tenke på selskapets overskudd og markedsverdi, slik at markedsverdien økes til fordel for eierne. Slike opsjonsordninger har vært kritisert for i noen grad også være en skattemessig tilpasning av lønningene til toppledere. I tillegg har det vært reist spørsmål om opsjonsordningene faktisk bidrar til å øke selskapets markedsverdi og i hvilken grad toppledelsen bestemmer sin egen lønn.

Bruken av opsjoner har vært særlig utbredt i USA og det er nyttig å referere erfaringene derfra, bl.a. oppsummert av Murphy (1998) 58 :

• Enkelte studier finner at opsjonsordninger for ledere kan bidra til økt markedsverdi av selskapene. Samlet sett er det, til tross for betydelig forskning, likevel lite empirisk belegg for å konkludere at opsjonsordninger bidrar til mer effektiv drift og økt markedsverdi av selskapene.

• Avlønning til ledelsen i et selskap bestemmes av selskapets styre. I de fleste store amerikanske selskaper er det en avlønningskomite som består av to eller flere av de eksterne styremedlemmene. Denne komiteen har begrensede ressurser og er som regel avhengig av forslag fra administrasjonen om utforming av avlønningssystemer. Murphy finner at avlønningskomiteene med få unntak gjør sin jobb med dyktighet og integritet. Likevel er Murphys konklusjon at hele beslutningsordningen gir en betydelig skjevhet til fordel for toppledelsen, og dermed bidrar til en utvikling i retning av stadig mer opsjoner. Årsaken til dette er at toppledelsen har initiativet, og ved den store usikkerhet som er om hvilket avlønningssystem som er rimelig, vil avlønningskomiteen og styret ha en tendens til å akseptere ledelsens forslag.

• Andre økonomer har pekt på at opsjoner kan føre til at toppledelsen har en annen holdning til risiko enn selskapets eiere. Avhengig av hvordan opsjonsordningen er utformet, kan dette både føre til overdreven forsiktighet og overdreven gambling fra toppledelsens side.

• Ettersom kostnadene ved opsjonsordningene i USA ikke trekkes fra overskuddet på vanlig måte i regnskapet, kan opsjonsordninger bidra til at regnskapene gir misvisende informasjon om selskapenes inntjening, noe som igjen kan påvirke stabiliteten i aksjemarkedet. I 1996, da meldinger om økende overskudd i amerikanske selskaper bidro til stigende aksjekurser, var den faktiske situasjonen at overskuddene sank hvis en tok hensyn til kostnadene knyttet til opsjonsordningene. 59

De internasjonale trendene i retning av økte lederlønninger gjør seg også gjeldende for Norge. Lønnsveksten for ledere har vært betydelig sterkere enn lønnsveksten for øvrige lønnsmottakere de siste 5 årene, og lønnsveksten har vært sterkere jo større bedriften er. Fra 1995 til 1999 var lønnsveksten for lønnstakere 21,3 pst., mens den var om lag 58 pst. for lederne i de største bedriftene. Gjennomsnittlig lønnsnivå for denne gruppen, som i alt omfatter rundt 500 ledere, var drøyt 1 mill. kroner i 1999. 60 Dette inkluderer fordel ved erverv og fordel ved salg/innløsning av opsjoner i arbeidsforhold. Ledere utgjør en liten gruppe, og særskilte tillegg til denne gruppen gir således lite utslag i den totale lønnsveksten. Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene har presentert tall som viser at den høyest betalte gruppen ledere i aksjeselskaper, det vil si de som ledet bedrifter med flere ansatte enn 250, i 1999 hadde et gjennomsnittlig lønnsnivå på vel 1 mill. kr og en gjennomsnittlig lønnsvekst på 16,5 pst. Både lønnsnivået og gjennomsnittlig lønnsvekst er imidlertid sterkt påvirket av den fjerdedelen innenfor denne lille gruppen som har høyest lønnsnivå, hvor dette i gjennomsnitt er vel 2 mill. kr og lønnsvekst i gjennomsnitt er 25,6 pst. For de øvrige 75 pst. var gjennomsnittlig lønnsnivå i fjor i overkant av 700 000 kroner og lønnsveksten var i overkant av 8 pst.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at bruken av opsjoner i arbeidsforhold i Norge falt fra 19 600 til vel 1 000 i perioden 1995 til 1998. Dette skyldes trolig skatteskjerpelsen på opsjoner i arbeidsforhold som fant sted i 1996. Selv om de fleste forbinder opsjoner med nyoppstartede IKT-bedrifter, er de fleste opsjonsavtalene innrapportert fra store og etablerte selskaper innenfor industri og forretningsmessig tjenesteyting. Ettersom antall etableringer av små IKT-selskaper har økt kraftig siden 1998, er imidlertid dette bildet trolig noe endret nå. Regjeringen foreslo våren 2000 overfor Stortinget å myke opp reglene for skattlegging av opsjoner. Forslaget innebærer en reversering av skatteskjerpelsen i 1996. Utfra erfaringen i andre land vil en endring av skattereglene trolig innebære vekst i bruken av opsjoner i arbeidsforhold.

Det har i Norge vært betydelig oppmerksomhet om bruken av avtaler med omfattende etterlønns- eller sluttvederlagsordninger for toppledere, såkalte «gyldne fallskjermer». Slike avtaler er imidlertid ikke begrenset til toppledere, og har bl.a. vært benyttet i stor utstrekning i en rekke statsaksjeselskaper i forbindelse med nedbemanningsprosesser. Ansatte i disse selskapene har mottatt tilbud om etterlønn i opptil tre år. Oppmerksomheten rundt toppledernes sluttvederlagsordninger knytter seg trolig til den absolutte størrelsen av ordningene, samtidig som en del av avtalene er svært gunstige og bl.a. inkluderer gode pensjonsordninger i tillegg til etterlønn. Pensjonsordninger kan imidlertid være gode uten at de er knyttet til bruken av slike avtaler som beskrevet ovenfor. Eksempler er ordninger som er tilknyttet særaldersgrenser eller annen form for tidligavgang som gjelder generelt for spesielle grupper eller stillinger. Slike pensjonsordninger bør derfor ikke sammenblandes med begrepet gylden fallskjerm

Bruk av såkalte «gyldne fallskjermer» blir ofte forklart med at toppledere har større jobbusikkerhet enn andre lønnsmottakere. Dette reflekterer at ledere står i en særstilling i en virksomhet, både ved betydningen for virksomhetens drift og ved at det ofte er vanskelig å omplassere ledere innen virksomheten. Det vil dermed oftere være behov for å si opp ledere enn andre lønnsmottakere. Høyere reell jobbusikkerhet for ledere bør avspeiles i ledernes avlønning, eller i avtaler om sluttvederlag. Oppsigelsesvernet i henhold til arbeidsmiljøloven er imidlertid det samme for ledere som for andre lønnsmottakere. Dersom en oppsagt leder benyttet seg av det lovfestede oppsigelsesvernet, kunne det skape betydelige vansker for selskapet. Selv om det er svært sjelden dette skjer, kan oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven bidra til at selskapene tilbyr meget høy kompensasjon til oppsagte ledere.

Den internasjonale utviklingen i utformingen av avlønningssystemer for ledere og bruken av opsjoner innebærer utfordringer for lønnsdannelsen i Norge. Norske lederlønninger er gjennomgående lave i et internasjonalt perspektiv. På noen områder er arbeidsmarkedet for ledere delvis overlappende mellom Norge og andre land. Norske bedrifter som ønsker å rekruttere personer som har lederjobber i andre land som reelle alternativ, må ta hensyn til avlønningen i utlandet. I hovedsak er likevel markedet for ledere nasjonalt, og da har lønnsnivået for ledere i andre land mindre relevans.

For den enkelte virksomhet er det avgjørende at avlønningen av lederne er tilstrekkelig høy til at virksomheten kan sikre seg gode kandidater. Imidlertid konkurrerer ulike virksomhet i stor grad om de samme personer, slik at dersom noen virksomheter tilbyr mer, vil andre virksomheter også kunne bli tvunget til å øke sitt tilbud. Disse negative indirekte virkningene kan innebære at virksomhetene samlet sett er tjent med lavere avlønning av lederne enn det den enkelte virksomhet isolert sett ønsker.

Avlønningen av ledere i norske virksomheter må også ses i sammenheng med lønnsdannelsen ellers i samfunnet. Sterk vekst i lederlønningene kan gjøre det vanskeligere å få allmenn oppslutning om moderate lønnsoppgjør og bidra til å svekke oppslutningen om det inntektspolitiske samarbeidet. Høye tillegg til lederne kan også gi inntrykk av at bedriftene har større overskudd å fordele i lønnsoppgjørene enn hva som er realiteten.

I Sverige har en siden 1997 praktisert en ordning med retningslinjer for ansettelsesvilkår for personer i ledelsen av heleide statlige selskaper, der det bl.a. heter at lønnsnivået skal være konkurransedyktig, men ikke lønnsledende. I brev av 12. april d.å. skriver Statsministeren bl.a. at «Regjeringen vurderer hvorvidt det vil være hensiktsmessig å innføre slike retningslinjer også i Norge.» En bør også vurdere om det er mulig å utarbeide retningslinjer for næringslivet forøvrig, som da må være av veiledende karakter.

Konsekvensene for lønnsdannelsen av lavere inflasjon i utlandet

Internasjonalt legges det stadig større vekt på å holde stabile priser. Dersom en legger til grunn at det i euroområdet kan bli en årlig inflasjonsrate på 1–2 pst., og at det oppnås en årlig produktivitetsvekst på 2 pst., vil det over tid være rom for en årlig nominell lønnsvekst på 3–4 pst. Hvis en skal kunne opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen og en stabil valutakurs, må en utvikling i Norge være tilpasset den lavere pris- og kostnadsveksten internasjonalt. Dette medfører to utfordringer for lønnsdannelsen:

• den nominelle lønnsveksten framover må være betydelig lavere enn det som var vanlig tidligere. Dette krever en nedjustering av inflasjonsforventningene, og

• ettersom nominelle lønninger er svært stive nedover, gir lavere nominell lønnsvekst mindre rom for justering av relative lønninger. Endringer i relative lønninger knyttet til endringer i etterspørsel- og tilbudsforhold i arbeidsmarkedet kan bli mer krevende å gjennomføre med en lavere samlet lønnsvekst. Dersom lønnsdannelsen ikke tilpasser seg den lavere nominelle rammen, kan resultatet bli høyere arbeidsledighet.

Betydningen av grunnrentenæringer for lønnsdannelsen

Norsk økonomi er kjennetegnet av et betydelig innslag av næringer hvor produksjonsgrunnlaget er naturbasert i den forstand at utvinning eller bearbeiding av en naturressurs er et sentralt trekk ved virksomheten. Under visse omstendigheter vil deler av den verdiskaping som oppstår ved denne virksomheten være grunnrente dvs. inntekt som ikke kan tilbakeføres til bruk av tradisjonelle innsatsfaktorer som arbeidskraft og kapital.

Grunnrentenæringene vil, særlig dersom det offentlige ikke er i stand til å hente ut hele grunnrenten, være i stand til å avlønne innsatsfaktorene bedre enn f.eks. rotløse næringer, ved at noe av grunnrenten tilfaller produksjonsfaktorene som brukes i næringen. Dette er særlig tilfellet dersom lønnsdannelsen i stor grad foregår næringsvis eller bransjevis, slik at innsatsfaktorprisene kan variere mellom sektorer. Dersom dette faktisk blir tilfellet, kan lønnsnivået i økonomien bli høyere enn om grunnrenten som helhet tilfalt det offentlige. Konsekvensene er at omfanget av de rotløse næringene da blir mindre. Dersom myndighetene ikke ønsker at så skal skje, må en organisere lønnsdannelsen i disse næringene slik at lønnsveksten i frontfaget også her blir retningsgivende. Dersom bedriftene er organiserte som private bedrifter, kan en slik ordning være vanskelig å få til. I mange situasjoner vil myndighetene da bare ha tvungen lønnsnemnd som virkemiddel og det kan i praksis være grenser for hvor systematisk dette kan brukes. De ansatte vil derfor ha insentiver til å presse fram en omorganisering av virksomheten slik at bedriftene står friere i lønnsfastsettelsen for dermed å omgjøre en del av grunnrenten til driftskostnader.

Fellesordningene i privat sektor

En rekke fellesordninger er i dag inkludert i tariffavtalene. De viktigste fellesordningene er avtalefestet pensjon (AFP), sluttvederlag (SLV) og opplærings- og utviklingsfond. Ordningene, som representerer kostnader for bedriftene, påvirker således konkurranseevnen. Ordningene ble etablert mellom LO og NHO, og vedtektene er en del av forhandlingsgrunnlaget mellom disse partene. AFP og SLV styres i henhold til de fastlagte vedtektene, og styret utgjøres av LO og NHO. Sosial- og helsedepartementet er vedtektspart i tillegg til LO og NHO. Fellesordningene omfatter i all hovedsak alle hovedparter i næringslivet.

NHO er den klart største bidragsyteren til ordningen. Staten yter også betydelige bidrag til ordningen.

Også i offentlig sektor finnes det AFP-ordninger, der reglene for uttak er svært lik ordningen i privat sektor. Finansieringen er delvis en annen ved at det ytes et særskilt statlig tilskudd til ordningen i privat sektor.

12.3.6 Utvalgets vurderinger

Hensikten med det inntektspolitiske samarbeidet er gjennom en koordinert lønnsdannelse å oppnå lavere ledighet på varig basis enn det ville vært mulig uten slik koordinering. Samtidig er det avgjørende at det inntektspolitiske samarbeidet og lønnsdannelsen er i samsvar med og bidrar til høy verdiskaping og en god utnyttelse av arbeidskraften – det må bidra til høy yrkesdeltakelse, en effektiv fordeling av arbeidskraften mellom sektorer og virksomheter, og at arbeidstakerne er motiverte for å jobbe effektivt og for å øke sin kompetanse.

Et koordinert system for lønnsfastsettelse innebærer at det i forkant av tariffrevisjonene foreligger en felles forståelse mellom hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden (LO, YS, AF, Akademikerne, NHO, KS AAD og HSH) om de økonomiske rammebetingelsene for oppgjørene. Kontakten mellom partene i forkant av oppgjørene må ta sikte på at utfallet av lønnsoppgjørene skal fungere godt for alle parter. En stor grad av koordinering i lønnsfastsettelsen, som er selve kjernen i det inntektspolitiske samarbeidet, kan bare opprettholdes over tid hvis alle de involverte grupper ser seg tjent med en slik koordinering. Denne formen for koordinering innskrenker ikke den frie forhandlingsretten.

For å sikre lav arbeidsledighet og trygge arbeidsplasser må lønnsveksten i Norge være på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere. Sett i lys av store oljeinntekter og et stramt arbeidsmarked vil dette bli en krevende målsetting i årene framover, særlig i perioder med høy ledighet hos handelspartnerne. Det er bare hvis produktivitetsveksten i Norge er høyere enn hos handelspartnerne at det blir rom for høyere lønnsvekst. Utvalget vil peke på at en lønns- og prisvekst som blir liggende over lønns- og prisveksten hos våre handelspartnere vil føre til høye renter og svekket konkurranseevne, noe som over tid vil bidra til at virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse vil bli svekket. Dette vil skape store omstillingsproblemer med økende arbeidsledighet og lavere økonomisk vekst, ikke minst når oljeinntektene avtar.

For å oppnå en god utnyttelse av arbeidskraften må profilen i lønnsoppgjørene være tilpasset behovene innen hvert område. Videre er det behov for lokal fleksibilitet i lønnsdannelsen. De lokale forhandlingene ved bedriftene skal ta utgangspunkt i den enkelte bedrifts økonomiske situasjon, dvs. bedriftens økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne. Lønnsdannelsen må også avspeile virksomhetenes behov for å få tak i kvalifisert arbeidskraft, både i privat og offentlig sektor.

Partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles interesse i at reallønnen sikres gjennom lave nominelle tillegg. På kort sikt kan arbeidstakerne være tjent med høyere lønnsvekst, men på lengre sikt vil det true arbeidsplassene og offentlige velferdsgoder. Erfaringene både fra Norge og andre land er at fellesinteressene knyttet til lav nominell lønnsvekst kan best ivaretas ved koordinering i lønnsdannelsen.

Under lønnsoppgjørene utover på 1990-tallet har det kommet til syne betydelige spenninger i lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet. Etter utvalgets vurdering er det på flere områder nødvendig å vurdere endringer i måten lønnsdannelsen fungerer på i dag. Dette er knyttet til:

• mulighetene for koordinering for å ivareta hensynet til at lønnsveksten skal ligge på nivå med våre handelspartnere,

• hvorvidt hensynet til omstilling og effektivitet i virksomhetene ivaretas på en tilstrekkelig god måte,

• hvordan nye sosiale reformer behandles,

• lønnsdannelsen i offentlig sektor,

• behovet for å se utformingen av tariffavtaleverket i offentlig sektor i sammenheng med endret organisering av offentlig tjenesteproduksjon,

• avlønning av ledere, opsjoner og medeierskap og

• lønninger for andre grupper.

Mulighetene for koordinering for å ivareta hensynet til at lønnsveksten skal ligge på nivå med våre handelspartnere

Den norske lønnsforhandlingsmodellen er basert på at et klart definert frontfag eller forhandlingsområde setter rammen for hvilken samlet lønnsvekst konkurranseutsatt sektor kan tåle, og dermed hvilken ramme som bør gjelde for lønnsveksten i de påfølgende oppgjørene. Dette prinsippet har bred oppslutning blant partene i arbeidslivet. Hittil har frontfaget vært verkstedsoverenskomsten ved forbundsvise oppgjør og områder som representerer industrien ved sentrale oppgjør. Som vist i tabell 12.3.1 har lønnsveksten gjennom 1990-tallet i stor grad vært parallell for de store forhandlingsområdene, selv om det også har vært en del avvik ved at noen har hatt betydelig høyere lønnsvekst og andre betydelig lavere lønnsvekst. Derimot skal profilen på oppgjøret i frontfaget ikke diktere profilen i de påfølgende oppgjørene.

En frontfagsmodell er avhengig av at de kollektive overenskomstene som innbefattes i frontfaget, på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten innenfor internasjonalt konkurranseutsatt sektor. Endring i næringssammensetningen kan føre til at de overenskomster som utgjør frontfaget vil kunne endres. Ellers vil oppgjørene i de øvrige sektorene, etter utvalgets oppfatning, mangle et viktig holdepunkt.

Frontfagets retningsgivende funksjon i inntektsoppgjørene svekkes av at lønnsglidningen ikke er kjent under de påfølgende oppgjørene og at frontfaget ikke omfatter funksjonærene. Derfor har rammen som frontfaget setter hatt avtakende troverdighet hos partene i offentlig sektor og deler av privat sektor.

Funksjonærgruppen, som utgjør om lag halvparten av lønnsmassen i NHO-området, får i hovedsak sine lønninger fastsatt lokalt i den enkelte virksomhet. Dermed vil lønnsveksten i denne gruppen ikke være kjent når forhandlingene for arbeiderne i frontfaget er gjennomført. Gjennom flere år har funksjonærene hatt en sterkere lønnsvekst enn arbeiderne, noe som svekker frontfagets autoritet som fastsetter av ramme for den samlede lønnsveksten.

Framover kan en tenke seg å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet gjennom å styrke frontfagsmodellen og/eller å sørge for et større innslag av koordinering mellom organisasjonene på kontinuerlig basis. Disse to elementene kan virke gjensidig forsterkende på hverandre. Styrking av frontfagsmodellen vil trolig være en mer robust strategi hvis en samtidig får til større innslag av koordinering mellom organisasjonene på kontinuerlig basis. For at denne strategien skal gi gode resultater, må også den økonomiske politikken for øvrig rettes inn med sikte på en balansert utvikling i norsk økonomi, jf. kapittel 11.

Slik meklings- og voldgiftsinstituttet har fungert, har profilen som har vært framforhandlet i frontfaget påvirket profil og innretning i de påfølgende oppgjørene. Dette forholdet har blitt forsterket ved samordnede oppgjør – der det forhandles samtidig i frontfaget og flere andre områder. I 2000-oppgjøret bidro dette til å gjøre det vanskelig å holde rammen fra frontfaget i områder med et større innslag av lavtlønte.

Utvalget har drøftet flere forhold som vil kunne bidra til å øke frontfagets troverdighet med hensyn til å sette rammen for hvilken lønnsvekst konkurranseutsatt sektor kan tåle, og dermed hvilken ramme som bør være retningsgivende for de påfølgende oppgjørene. Et alternativ vil kunne være å søke etter mekanismer/teknikker som i større grad sikrer bedre oversikt/estimat over lønnsglidningen og veksten i funksjonærlønningene i den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren. Dersom de samlede rammer i denne sektoren systematisk viser seg å overstige det en ser for seg i lønnsoppgjøret, kan mulige alternativer være å endre «timingen» av oppgjørene (dvs. utløpstidspunktet for tariffavtalene i enkelte områder) eller innføre en reguleringsordning. Et problem med slike endringer er at de kan gi lønns-lønns-spiraler i gitte situasjoner. Generelt har de fleste land forsøkt å unngå indeksering i lønnsdannelsen fordi det har virket sterkt lønnsdrivende. Unntaket er Danmark som lenge har hatt en reguleringsordning for offentlig ansatte.

Frontfagsmodellen og det inntektspolitiske samarbeidet påvirkes også av andre deler av det institusjonelle systemet (meklingsinstitutt, tvistelovgivning og ufravikelighetsnormer). Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå nærmere inn på disse problemstillingene, jf. Stabel-utvalgets mandat.

Endringer i næringsstruktur og sammensetning av arbeidsstyrke innenfor internasjonalt konkurranseutsatte næringer kan gjøre det vanskeligere å opprettholde en tilstrekkelig grad av koordinering gjennom frontfagsmodellen. Dette vil øke kravene til koordinering mellom organisasjonene i arbeidslivet. Å gjøre dette gjennom lønnslover eller et permanent Arntsen-utvalg vil være svært drastiske inngrep i det norske forhandlingssystemet. At partene gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene belyser utsiktene for lønnsveksten hos våre handelspartnerne i avtaleåret, slik de gjorde i sin siste rapport, kan sammen med anslaget på prisveksten innenlands, virke retningsgivende for lønnsoppgjørene. Dette vil mer direkte knytte lønnsveksten i de deler av økonomien som i liten eller ingen grad er utsatt for internasjonal konkurranse til lønnsveksten hos handelspartnerne. Mer stabile inflasjonsforventninger internasjonalt vil trolig også gjøre det enklere å komme fram til en felles oppfatning av hva de realistiske rammene for lønnsveksten i Norge er.

Å opprettholde konkurranseevnen er sentralt i den norske modellen for lønnsfastsetting. Det er derfor viktig med god oversikt over utviklingen i de samlede lønnskostnadene og produktiviteten både i Norge og hos våre handelspartnere. De senere årene har det blitt klarere at tall for arbeidsproduktiviteten i norsk industri ikke på en god måte kan sammenliknes med våre handelspartnere. Samtidig er det uklarheter med hensyn til hva som inkluderes i de indirekte lønnskostnadene i ulike land.

Konklusjon: Etter utvalgets vurdering er det ønskelig med en sterkere koordinering mellom organisasjonene i arbeidslivet, i tråd med drøftingen over, men dette kan neppe erstatte den sentrale rolle som frontfaget spiller når det gjelder å sette en ramme for lønnsoppgjørene. Også framover virker det hensiktsmessig at frontfaget etablerer en samlet ramme på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere, og at dette fungerer som en retningslinje for den samlede rammen for andre grupper, inkludert funksjonærene. Samtidig er det viktig at det finner sted koordinering mellom arbeidsgiverne før det forhandles ferdig i frontfaget. Dette er viktig for å sikre at frontfaget gir et resultat som det er realistisk å forvente at de påfølgende oppgjørene kan følge, og for at utfallet i frontfaget skal fungere godt i forhold til de påfølgende oppgjør. Jo mindre representativt frontfaget er for de internasjonalt konkurranseutsatte sektorer, jo mer krevende blir en slik koordinering.

For å unngå at enkelte sektorer får et systematisk etterslep i samlet lønnsvekst, er det viktig at de internasjonalt konkurranseutsatte sektorene på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten. Det bør utvikles mekanismer/teknikker som i større grad sikrer god oversikt/estimat over lønnsglidningen og veksten i funksjonærlønningene i den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren.

Etter utvalgets mening er frontfagsmodellen ikke opprettholdbar over tid dersom enkelte grupper systematisk får lavere lønnsvekst enn lønnsveksten i de internasjonalt konkurranseutsatte sektorene, inkludert lønnsveksten for funksjonærer og ledere. Dersom dette skjer, må en se på andre måter å forhindre systematisk etterslep i andre sektorer.

Utvalget vurderer det som ønskelig at tall for produktivitet og lønnskostnader for Norge på en bedre måte enn i dag kan sammenliknes med våre viktigste handelspartnere, og utvalget foreslår at Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene tar et initiativ i denne sammenheng.

Hensynet til omstilling og effektivitet i virksomhetene

I en økonomi som den norske, hvor hovedorganisasjonene spiller en sentral rolle i tariffoppgjørene, vil et godt system for lønnsfastsettelse måtte kombinere gode sider ved både sentralisert og desentralisert lønnsfastsettelse. Det må være tilstrekkelig sentral koordinering til å sikre en lønnsutvikling som er i samsvar med våre handelspartnere. Dersom lønnsfastsettelsen utelukkende tar lokale hensyn, vil det kunne medføre for sterkt lønnspress som vil undergrave muligheten for høy sysselsetting på varig basis. Samtidig må det være tilstrekkelig lokal fleksibilitet, og en egnet lønnsstruktur, til å støtte opp under effektivitet i den enkelte virksomhet.

Koordinering i lønnsfastsettelsen innebærer begrensninger på handlefriheten til den enkelte virksomhet, og i noen sammenhenger kan dette oppfattes som sterkt styrende av enkelte grupper. Dette kan gi motivasjon for virksomheter og arbeidstakergrupper til å forlate hovedorganisasjonene, og eventuelt også forlate den organiserte lønnsfastsettelsen, for dermed å kunne få økt handlefrihet. Dersom en slik tendens skulle bli utbredt, ville det over tid undergrave muligheten for koordinering i lønnsfastsettelsen. Etter utvalgets vurdering vil det derfor over tid være slik at tilstrekkelig lokal fleksibilitet er en forutsetning for å kunne videreføre koordineringen.

Det er store forskjeller mellom de ulike avtaleområdene med hensynet til graden av lokal fleksibilitet i lønnsfastsettelsen. Gjennomgående er det betydelig større fleksibilitet i privat enn i offentlig sektor. Etter utvalgets vurdering kan dette tilsi at en større andel av lønnsveksten bør settes av til lokale forhandlinger i de avtaleområder hvor det i dag er forholdsvis liten lokal fleksibilitet.

Utvalgets medlem Skard viser til at undervisningspersonale i kommunene/fylkeskommunene har staten som avtalemotpart mens kommunene/fylkeskommunene har arbeidsgiver- og budsjettansvar. En slik ordning vanskeliggjør en helhetlig personalpolitikk for undervisningspersonalet. Ordningen kan dermed også begrense mulighetene for omstilling og effektivitet i kommunesektoren.

Innføring av sosiale reformer og myndighetenes rolle

Ulike sosiale reformer har vært sentrale forhandlingstemaer i mange av oppgjørene siden 1970-tallet. Nye sosiale reformer og velferdsordninger bidrar på samme måte som lønnstillegg til å øke bedriftenes arbeidskraftskostnader. Reformene har i hovedsak blitt forhandlet fram i LO-NHO-området, enten gjennom sentrale forhandlinger i samordnede oppgjør eller gjennom forhandlinger i frontfaget i forbundsvise oppgjør. Ved at sosiale reformer tas opp av brede hovedorganisasjoner med mulighet til å ta helhetssyn, kan en få avveininger mellom lønn og sosiale forbedringer. Dette er ikke mulig ved desentralisert lønnsfastsettelse. Sosiale ordninger som blir forhandlet fram i frontfaget eller på LO-NHO-nivå har som regel fått overslag inn i de øvrige tariffområdene. Dette innebærer at de øvrige partene i arbeidslivet, og samfunnet for øvrig, i liten grad har mulighet til å delta i utformingen av ordninger som etter hvert kan komme til å omfatte flere deler av arbeidslivet enn frontfaget. Dette kan medføre at ordningene blir utformet på en måte som kan være mindre egnet for andre tariffområder enn for LO-NHO-området.

Fellesordningene i privat sektor omfatter nå i hovedsak alle hovedpartene i arbeidslivet. Det er således ønskelig at hovedorganisasjonene i privat sektor deltar i utformingen av ordningene. Utvalgets medlem Ellingsen vil på dette punktet vise til sin særmerknad, som i sin helhet er gjengitt på slutten av dette kapitlet, hvor det blant annet framgår at det etter hennes vurdering er viktig at partene som i dag bidrar til ordningen, men får lite ut, sikres innflytelse over utviklingen og rammeverket for ordningen.

LO-NHO-områdets ledende rolle i forbindelse med sosiale reformer henger blant annet sammen med at disse oppgjørene gjerne kommer først, og at området har en betydelig størrelse. Hensikten med frontfagsmodellen er imidlertid å fastlegge totalrammen for lønnsoppgjørene, mens det i utgangspunktet er liten grunn til at andre forhold ved lønnsoppgjørene, som profil og gjennomføring av sosiale reformer, bestemmes gjennom oppgjørene i frontfaget.

Innføringen av nye sosiale reformer er ofte betinget av bidrag fra staten. Statlige bidrag ved lønnsoppgjørene bæres i all hovedsak av de sysselsatte og næringslivet over de ordinære skatter og avgifter. En må derfor vurdere om fordelene ved statlige bidrag ved lønnsoppgjørene, inklusiv gevinst ved en eventuell økt sysselsetting, overstiger kostnadene knyttet til økte skatter eller kutt i andre offentlige utgifter. Imidlertid er det ofte liten tid til en tilfredsstillende utredning av konsekvensene av tiltakene, noe som øker risikoen for at en fatter beslutninger på mangelfullt grunnlag.

Drøftingen over tilsier:

• Større grad av koordinering blant hovedorganisasjonene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden når det gjelder utforming av nye sosiale ordninger.

• Det er viktig at de samfunnsmessige konsekvenser ved innføring av sosiale ordninger, inklusiv kostnaden ved statlige bidrag, utredes og tydeliggjøres på tilstrekkelig måte. Dette er særlig viktig når begrensede statlige bidrag på kort sikt kan innebære betydelige utgifter på lang sikt.

Lønnsdannelsen i offentlig sektor

I det statlige og det kommunale tariffområdet skal hoved- eller forhandlingssammenslutninger i hver sektor komme fram til likelydende hovedtariffavtaler. Det er blitt uttrykt misnøye med dette, ettersom organisasjonene med størst forhandlingsstyrke og som representerer flertallet av arbeidstakerne i stor grad dominerer arbeidstakersidens innflytelse på utformingen av tariffavtalene. Dette har resultert i stort innslag av generelle kronetillegg og begrensede potter til lokale forhandlinger. Dette har presset lønnsstrukturen i offentlig sektor sammen. Sammen med den høyere lønnsveksten for funksjonærer i privat sektor har dette også bidratt til å øke forskjellene mellom lønnsnivået for grupper med høyere utdanning i offentlig og privat sektor, jf. avsnitt 12.3.3. En slik utvikling vil over tid undergrave både oppslutningen om den norske lønnsforhandlingsmodellen og offentlig sektors evne til rekruttere tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft for å utføre de oppgaver den er pålagt. I tillegg vil begrensede muligheter for lokale tilpasninger kunne gjøre det vanskeligere å oppnå en effektiv offentlig sektor gjennom organisasjonsendringer eller endringer i andre arbeidsvilkår enn lønn.

Det er i utvalget blitt diskutert hvilke endringer som kan bidra til å redusere disse problemene:

• En kan vri fordelingen av den samlede potten vekk fra generelle kronetillegg og over mot prosentvise tillegg og større andel av potten til lokale forhandlinger og sentrale justeringsforhandlinger. Eventuelt kunne en ha kronetillegg opp til et visst punkt på lønnsskalaen, og prosenttillegg derfra og oppover.

• En kan opprette et forhandlingsutvalg bestående av alle hoved- eller forhandlingssammenslutningene som forhandler sammen overfor den offentlig arbeidsgiverpart. Dette er systemet i statsoppgjørene i Danmark. Det danske systemet innebærer at avtalen må godkjennes av alle hovedorganisasjonene, dvs. at alle er i konflikt hvis en av organisasjonene forkaster avtalen. Fordelen med en slik ordning er at den tvinger organisasjonene til å samarbeide mer om fordelingen av tilleggene. En ulempe er at den kan gi et økt konfliktnivå. I tillegg må den danske ordningen blant annet ses i sammenheng med at en større andel av de offentlige ansatte ikke har streikerett i Danmark sammenliknet med Norge.

• AF har spilt inn forslag om at det etableres en reguleringsordning som sikrer at det blir en automatikk i at lønnsveksten i offentlig sektor følger lønnsveksten i privat sektor som helhet. AFs forutsetning er at den dokumenterte mindrelønnsutviklingen kompenseres. I AFs modell legges det dessuten betydelig vekt på at de generelle lønnstilleggene må komme som prosentvise tillegg på tabellen.

• Akademikerne har spilt inn et forslag om at det inngås bilaterale forhandlinger mellom KS på den ene side og forhandlingssammenslutningene hver for seg på den andre side. Økonomien i slike avtaler må baseres på sentralt fastsatte rammer.

Forslag til ny forhandlingsmodell fra AF og Akademikernes er gjengitt i henholdsvis boks 12.6 og 12.7. Forslagene i boksene er uttrykk for henholdsvis medlemmene Blankholm og Aanonsens synspunkter.

Konklusjon: Etter utvalgets vurdering åpner tariffavtalene i både det statlige og det kommunale tariffområdet for betydelig grad av fleksibilitet i lønnsdannelsen, avhengig bl.a. av hvor mye som settes av til justeringsforhandlinger og lokale tillegg. For å finne løsninger som kan fungere uten store konflikter, må imidlertid partene enes om et felles syn på prinsipper for lønnsdannelsen i offentlig sektor. Særlig er dette knyttet til sammenpressingen av lønnsstrukturen i offentlig sektor og de økende forskjellene mellom grupper med høyere utdanning i offentlig og privat sektor, jf. diskusjonen i strekpunktlisten ovenfor. Etter utvalgets vurdering bør rammene i offentlig sektor ta utgangspunkt i rammene i frontfaget. Innenfor denne totalrammen mener utvalget at profilen på oppgjøret i stat- og kommunesektoren bør bestemmes ut fra behovene i disse sektorene og partenes prioriteringer. Utvalget mener videre at hensynet til et velfungerende arbeidsmarked i offentlig sektor i årene framover tilsier at en må etablere ordninger som sikrer at offentlig sektor ikke systematisk får et lønnsmessig etterslep i forhold til privat sektor. Dette hensynet må reflekteres i de samlede bevilgninger til statlige og kommunale virksomheter og i overføringene til kommunesektoren. Det er også viktig å forhindre den økende forskjellen mellom lønningene i privat og offentlig sektor for grupper med høyere utdanning.

Både i det statlige og det kommunale tariffområdet ble partene ved siste lønnsoppgjør enig om at med utgangspunkt i det inntektspolitiske samarbeidet, offentlig sektors behov for omstilling og den økende konkurransen om arbeidskraften, skulle en nedsette partssammensatte interne arbeidsgrupper for å gjennomgå lønns- og forhandlingssystemet. I staten har arbeidsgruppen frist til 30. november 2001 og i kommunene er fristen 21. desember 2001.

Behovet for å se utformingen av tariffavtaleverket i offentlig sektor i sammenheng med endret organisering av offentlig tjenesteproduksjon

Det er en klar tendens i retning av nye driftsformer herunder konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon, jf. kapittel 13.3. Dette medfører utfordringer for lønnsdannelsen. Med økende bruk av konkurranseutsetting og anbudskonkurranser er det rimelig å anta at private tilbydere vil søke å tilpasse tariffavtaleverket for å kunne organisere produksjonen mer effektivt og for å kunne tiltrekke seg arbeidskraft med ønskede kvalifikasjoner. Dette kan bl.a. innebære mer fleksible og resultatorienterte avlønningssystemer. Selv om dagens tariffavtaleverk i kommunal sektor er karakterisert ved betydelig fleksibilitet, særlig etter innføringen av minstelønnssystemet i 1996, vil kommunale virksomheter som deltar i anbudskonkurranser kunne ha en konkurranseulempe ved at de må ta utgangspunkt i et annet tariffavtaleverk enn virksomheter i privat sektor. En del offentlige virksomheter kan ut fra dette ønske å komme ut fra det statlige/kommunale avtaleverket for å oppnå økt fleksibilitet i lønnsfastsettelsen. Mer generelt fører økt fleksibilitet på et område til et press i retning av økt fleksibilitet på andre områder.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å se utformingen av tariffavtaleverket i offentlig sektor i sammenheng med endringer i organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon. Det er viktig å unngå at eksisterende kommunale virksomheter slås ut i anbudskonkurranser på grunn av at bruken av tariffavtaleverket ikke er tilpasset den nye konkurransesituasjonen.

Nye driftsformer innebærer ulike endringer for lønnsdannelsen. I enkelte sammenhenger vil det kunne føre til et press i retning av å redusere omfanget av opparbeidede goder så som pensjonsordninger. I andre sammenhenger kan nye driftsformer vanskeliggjøre koordineringen i inntektsoppgjørene forøvrig, dersom tariffavtalene for nye virksomheter leder til lønnsspiraler. Uheldig konkurranse mellom arbeidsgiverorganisasjoner på dette feltet kan undergrave et koordinert lønnsdannelsessystem.

Avlønning av ledere-, opsjoner og medeierskap

De siste årene har det vært en svært sterk lønnsvekst for bedriftsledere, særlig i de største bedriftene. Tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene viser at ledere i bedrifter med mer enn 250 ansatte har hatt en samlet lønnsvekst på 50 pst. i perioden 1996–1999, mens den tilsvarende veksten for lønnstakere var 16 pst.

For den enkelte virksomhet er det avgjørende at avlønningen av lederne er tilstrekkelig høy til at virksomheten kan sikre seg gode kandidater. Avlønningen av ledere i norske virksomheter må imidlertid også ses i sammenheng med lønnsdannelsen ellers i samfunnet. Sterk vekst i lederlønningene kan gjøre det vanskeligere å få allmenn oppslutning om moderate lønnsoppgjør og bidra til å svekke oppslutningen om det inntektspolitiske samarbeidet. Høye tillegg til lederne kan også gi inntrykk av at bedriftene har større overskudd å fordele i lønnsoppgjørene enn hva som er realiteten.

Fordi avlønningen av bedriftsledere har betydelige virkninger utover den enkelte virksomhet, jf. drøftingen i avsnitt 12.3.5 over, bør en vurdere om det finnes mekanismer som bidrar til at veksten i avlønningen av bedriftsledere holdes på linje med andre grupper. Blant annet av hensyn til den store betydningen ledelsen har for en virksomhets drift, er det ikke ønskelig med direkte inngrep i lederavlønningen i de enkelte virksomheter. Det kan være aktuelt å utarbeide retningslinjer som har til hensikt å begrense veksten i lederavlønningen, jf. omtale i avsnitt 12.3.5.

Det har i Norge vært betydelig oppmerksomhet om bruken av avtaler med omfattende etterlønns- eller sluttvederlagsordninger for toppledere, såkalte «gyldne fallskjermer». Det vil oftere være behov for å si opp ledere enn andre arbeidstakere, fordi ledere har særlig betydning for virksomhetens drift, og fordi de normalt er vanskeligere å omplassere. Høyere reell jobbusikkerhet tilsier økonomisk kompensasjon i form av lønn eller sluttvederlag. Oppsigelsesvernet i henhold til arbeidsmiljøloven er imidlertid det samme for ledere som for andre lønnsmottakere. En del av avtalene om topplederes sluttvederlag fremstår som svært gunstige, og betydelig utover det som kan regnes som rimelig kompensasjon. Etter utvalgets mening bør det vurderes i hvilken grad lederes stillingsvern i henhold til arbeidsmiljøloven kan bidra til at selskapene tilbyr meget høy kompensasjon til oppsagte ledere, og om en i så fall bør endre denne delen av arbeidsmiljøloven.

Gjennom Stortingets oppmyking av opsjonsbeskatningen må det antas at utbredelsen av denne formen for avlønning vil øke, jf. avsnitt 13.2.3 om skattesystemet. Samtidig må vi anta at aksjer og opsjoner har medvirket til en lønnsutvikling blant ledere forut for denne endringen i overkant av hva andre lønnstakere har fått. På denne bakgrunn bør utviklingen i bruk av aksjer og opsjoner som avlønning kartlegges på linje med annen lønnsutvikling. Utvalget anbefaler at Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå får denne oppgaven og de nødvendige ressurser slik at det innarbeides fra neste ordinære rapport.

Med utgangspunkt i nye krav og muligheter som teknologi og internasjonalisering innebærer, vil det være naturlig at myndighetene og partene i fellesskap utreder ulike sider ved bruk av medeierskap og andre nye former for avlønning. En slik utredning bør kunne komme på initiativ fra regjeringen.

Lønninger for andre grupper

Begrensningene som det inntektspolitiske samarbeidet medfører for de deltakende parter, gir andre grupper muligheten til å komme relativt bedre ut, samtidig som de er med å dra fordel av de samfunnsøkonomiske fordelene av samarbeidet. I gjennomgangen av lønnsutviklingen for ulike grupper tidligere i dette kapitlet, framgår at det er betydelige grupper som har hatt klart høyere lønnsvekst enn andre. Utvalget vil påpeke at moderasjonen må gjelde alle. Det er viktig at organisasjoner som ikke direkte deltar i det inntektspolitiske samarbeidet respekterer de rammer som partene i dette samarbeidet enes om, ellers er det fare for at det kan utløses lønnsspiraler. I denne sammenheng er det viktig å sikre tilstrekkelig konkurranse i produktmarkedene, slik at ikke virksomheter med betydelig markedsmakt har mulighet til å presse opp lønningene utover det en ser ellers i arbeidslivet. Det gjelder også virksomheter som kan høste fordeler av grunnrente av naturressurser.

Særmerknad fra utvalgets medlem Ellingsen

Bedriftens lønnskostnader består både av de direkte lønnskostnadene samt de indirekte kostnadene som arbeidsgiveravgift, sykelønnskostnader, pensjonskostnader, i tillegg til andre pålagte og/eller fremforhandlede rettigheter i fellesordninger. Her er problemene:

• Dårlig statistikkunderlag for lønnskostnadene i tjenesteytende sektor

• Svake/ikke eksisterende tallgrunnlag for å anslå produktivitetsutviklingen i næringslivet, spesielt gjelder dette privat tjenesteytende sektor og offentlig sektor.

• Svake/til dels ikke eksisterende reelle oversikter/sammenlikninger av de indirekte kostnadene mellom ulike sektorer i Norge og mot våre viktigste handelspartnere

• Styringen av fellesordningene.

I dag er en rekke fellesordninger tatt med i tariffavtalene. Satsene og reguleringene av disse ordningene har vært en del av forhandlingsgrunnlaget mellom LO og NHO. Sluttvederlag, opplærings- og utviklingsfond og AFP er blant de viktigste. Disse ordningene representerer tilleggskostnader for arbeidsgiverne og kan således betraktes som indirekte lønnskostnader. Omfanget av disse vil ha betydning for privat næringslivets konkurranseevne.

Dagens system er at dette i all vesentlig grad er fellesordninger som omfatter alle hovedparter i næringslivet. Det er likevel slik at det er LO og NHO som fører forhandlinger om innholdet og kostnadene ved ordningen. LO og NHO utgjør også styret i ordningene. Øvrige organisasjoner er i dag tilsluttet uten formell innflytelse. Ordningene bygger på et gjensidig solidaritetsprinsipp mellom virksomhetene i privat sektor som via tariffavtale er knyttet opp til fellesordningene. Det er uheldig at satsene og rammene for ordningene kun forhandles av to parter. Styret av ordningene bør omarbeides til reelle partsordninger. Regulering av ordningene bør flyttes ut av lønnsoppgjøret og koordineres i et felles styre, der alle hovedpartene har representasjon etter «tyngde» i ordningene.

Erfaringene fra de siste årene viser at kostnadene ved disse ordningene veier tungt i tjenesteytende bedrifter, der mennesker utgjør hovedtyngden av kostnadsmassen. Tjenesteytende sektor har flere medarbeidere som midlertidig er tilknyttet virksomheten. I dag må disse regnes med i grunnlaget. Det medfører at utgiftene til f.eks. AFP er av en slik karakter at organisering ikke er ønsket i en rekke tjenesteytende bedrifter.

Hittil har industrisektoren bidratt mest til AFP-ordningen. Det er imidlertid også denne sektoren som har hatt det høyeste uttaket fra ordningen. Private tjenesteytende bedrifter har så langt tatt ut lite i AFP-ordningen. For å videreføre og sikre det solidaritetsprinsippet ordningen bygger på, er det viktig at de parter som i dag bidrar til ordningen men får lite ut, sikres innflytelse over utviklingen og rammeverket for ordningen.

12.4 Utdanning

12.4.1 Innledning

Norsk utdanningspolitikk er basert på brede målsettinger. Utdanning skal bidra til personlig utvikling, styrke demokratiske verdier, kultivere og sammenbinde samfunnet, samt stimulere til innovasjon, produktivitet og økonomisk vekst. Som drøftet bl.a. i kapittel 8, har behovet for kompetanse økt de siste tiårene. Det er bred enighet om at utdanning er en dominerende faktor for økonomisk vekst og utvikling. Satsing på utdanning er også av stor betydning for å oppnå en positiv samfunnsutvikling. I hele OECD-området har det vært en økt anerkjennelse av betydningen av investeringer i utdanning.

Arbeidslivets behov for kompetanse og omstillingsdyktig arbeidskraft har i betydelig grad gjort videregående opplæring til et minimumskrav for vellykket inntreden i arbeidsmarkedet for unge. Samtidig har det vært en økning i etterspørselen etter arbeidskraft med høyere utdanning. Behovene for omstillingsdyktighet og stadig tilførsel av ny kompetanse gjør det nødvendig å legge til rette for livslang læring. Livslang læring omfatter både organisert og uorganisert læring gjennom hele livet, og inkluderer både formell utdanning og uformell læring gjennom arbeid og andre aktiviteter. Samfunnsøkonomiske konsekvenser av utdanning drøftes nærmere i avsnitt 12.4.2.

Utdanningsnivået i Norge har økt betydelig på 1990-tallet og er nå svært høyt i internasjonal sammenheng, jf. omtale i avsnitt 12.4.3. Dette gir Norge et konkurransefortrinn. I dette avsnittet vurderes også struktur, kapasitet og tilgjengelighet i utdanningssystemet i forhold til arbeidslivets behov, og om innhold, kvalitet og ressursbruk i utdanningene legger til rette for effektive overganger mellom utdanning og yrkesliv, innenfor perspektivet av livslang læring. Disse temaene er behandlet for grunn- og videregående skole (avsnitt 12.4.4), for mellomnivået og virksomhetsinterne opplæringer (avsnitt 12.4.5) og for høyere utdanning (avsnitt 12.4.6). Med bakgrunn i langsiktige trender i retning av økt utdanningsnivå i befolkningen og økt vekt på etter- og videreutdanning, tar så avsnitt 12.4.7 opp problemstillinger knyttet til både organisering, finansiering og innholdsmessig endring i opplæringstilbudene. Utvalgets vurderinger presenteres i avsnitt 12.4.8.

Det norske utdanningssystemet bør være på et høyt internasjonalt nivå både med hensyn til deltaking og kvalitet på tilbudene. I dette kapittelet er det derfor lagt stor vekt på sammenlikninger med andre OECD-land for å vurdere Norge i forhold til såkalt «beste praksis».

12.4.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av utdanning

Som nevnt innledningsvis har et godt utdanningssystem viktige økonomiske og ikke-økonomiske konsekvenser. En godt utdannet befolkning er viktig for å få høy verdiskaping, og dette tilsier at behovet for utdanning vil vokse i årene framover. Et høyt utdanningsnivå er også av stor demokratisk og kulturell betydning for samfunnet. Videre er utdanning og kompetanse viktig for at enda flere skal ha muligheten til å delta aktivt i arbeids- og samfunnsliv. Blant annet av disse grunnene satser stadig flere land store ressurser på utdanning.

Utdanning innebærer imidlertid også betydelige kostnader for samfunnet, både direkte kostnader ved utdanningen, og indirekte gjennom redusert produksjon ved tapt arbeidstid. Et riktig omfang og en riktig sammensetning av utdanningen i samfunnet krever derfor at en ser fordeler og kostnader ved utdanning i sammenheng. Samfunnsøkonomiske studier av virkningene av utdanning, f.eks. kapittel 8 i Buer-utvalgets innstilling om grunnlaget for en helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk 61 , viser at det både finnes årsaker som kan gjøre at den enkelte velger for mye utdanning, og årsaker som kan gjøre at den enkelte velger for lite utdanning.

For den enkelte innebærer mer utdanning vanligvis økonomiske fordeler, i form av økt yrkesdeltakelse, høyere lønn, bedre karrieremuligheter og redusert sannsynlighet for å bli arbeidsledig. I tillegg har utdanning en betydelige ikke-økonomisk verdi for den enkelte, bl.a. ved glede over å lære og ved mulighet til interessante jobber. På den annen side innebærer også utdanning betydelige kostnader for den enkelte, både direkte kostnader og tidsbruk som alternativt kunne være benyttet til inntektsgivende arbeid. I valget av utdanning vil den enkelte veie fordelene ved utdanning mot de kostnader det innebærer.

Sett fra samfunnets side har utdanning både fordeler og kostnader utover de som tilfaller det enkelte individ. Hovedparten av de direkte kostnadene ved utdanning betales av det offentlige, og det offentlige yter også støtte til studentenes livsopphold. Produksjonstapet ved at studenter tar utdanning i stedet for å være i inntektsgivende arbeid innebærer også kostnader for samfunnet, som er større enn det inntektstapet som studenten selv bærer. På den annen side er produksjongevinsten ved utdannet arbeidskraft normalt større enn den inntektsgevinsten som høyt utdannet arbeidskraft får. Bl.a. er det av stor samfunnsøkonomisk verdi, utover det som tilfaller det enkelte individ, at utdanning leder til lavere ledighet og høyere sysselsetting. I mange sammenhenger har også utdannet arbeidskraft positive indirekte virkninger på produktiviteten til virksomheten som helhet. I tillegg til disse økonomiske momentene kommer viktige ikke-økonomiske fordeler ved utdanning, bl.a. tilknyttet demokratiske og kulturelle verdier.

Det er vanskelig å måle effektene utdanning har på sysselsetting og økonomisk vekst 62 , men det er neppe tvil om at den sterke økningen i utdanningsnivået i Norge på 1990-tallet gir Norge et konkurransefortrinn, selv om utdanningssystemet kun er en av flere arenaer for læring og kunnskapsoverføring.

12.4.3 Befolkningens utdanningsnivå

Utdanningsnivået i Norge, og Norden, er høyt sammenlignet med de fleste andre OECD-land.

Det er en langsiktig trend mot en mer kvalifisert arbeidsstyrke og økt etterspørsel etter utdanning i hele OECD-området. Forventet antall år i utdanning har økt med mer enn ett år i perioden fra 1990 til 1998 i 14 av 18 OECD-land, i hovedsak som følge av veksten innenfor høyere utdanning 63 . Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom OECD-landene. USA, Tyskland og Tsjekkia har en større andel enn Norge med utdanning minst på videregående nivå. USA, Canada, Japan, Sverige, New-Zealand og Finland har en større del av befolkningen med utdanning på universitets- og høyskolenivå. Det er imidlertid bare USA og Nederland som har en større del av befolkningen med lengre høyere utdanning, definert som tre års varighet eller lenger. Som vist i tabell 12.9 og 12.10 er utdanningsnivået høyest for de yngste aldersgruppene både i Norge og i OECD-området for øvrig, noe som avspeiler at utdanningsnivået har steget relativt hurtig.

I aldersgruppen 21–55 år er det i Norge 45 pst som ikke har fullført en fullstendig videregående opplæring. I årene framover vil dette tallet reduseres kraftig fordi andelen av årskullene som starter i videregående opplæring er mye høyere enn tidligere, og fordi flere fullfører opplæringen. Blant de med høyeste utdanning på videregående nivå er det imidlertid mange med kortere, yrkesrettet tilleggsutdanning på det såkalte «mellomnivået» mellom videregående opplæring og høyere utdanning.

Tabell 12.10 viser at Norge har en relativt høy andel av befolkningen med høyere utdanning, særlig blant yngre alderskategorier. I tabellen inngår utdanninger av tre års varighet eller mer, men ikke alle disse har oppnådd en grad eller fullført en yrkesrettet utdanning.

Gjennom 1980- og 1990-tallet har det vært en spesielt stor økning i antall avlagte doktorgrader, fra om lag 200 i 1980 til nærmere 700 i 1998. Med den sterke veksten er mer enn halvparten av doktorgradene avlagt gjennom alle tider ved norske læresteder avlagt på 1990-tallet. Avlagte doktorgrader i Norge tilsvarer 14 per 100 000 innbygger. Tilsvarende forholdstall for de andre nordiske land er 19 avlagte doktorgrader per 100 000 innbygger i Sverige og 18 i både Danmark og Finland. 64

12.4.4 Grunnskole og videregående opplæring

Struktur, dimensjonering og tilgjengelighet

I løpet av 1990-tallet er det gjennomført reformer i videregående opplæring (Reform 94) og i grunnskolen (Reform 97). Grunnskolen er utvidet fra 9 til 10 år. Et sentralt premiss bak Reform 97 er at en strategi for tilrettelegging for livslang læring må legge vekt på hvordan opplæringen på det laveste nivået i opplæringssystemet blir ivaretatt, bl.a. fordi lærevansker som ikke løses tidlig, ofte vedvarer. Strategien må inkludere vektlegging av læring som genererer ny læring, tverrfaglighet, prosjektorganisert læring, teamwork og aktiv elev- og studentdeltakelse, samt økt bruk av IKT på alle nivåer av opplæringssystemet. De nye læreplanene understreker enda sterkere enn før at opplæringen må ta utgangspunkt i den enkelte elevs behov og forutsetninger. Det er spesielt viktig å stimulere lese- og skrivekyndighet og å oppøve tverrfaglighet og sosiale ferdigheter.

Videregående opplæring skal føre fram til studiekompetanse, fagbrev/svennebrev eller annen yrkeskompetanse. En erfaring som lå til grunn for Reform 94, var at elevenes kunnskaper, spesielt innenfor de yrkesfaglige studieretninger, mistet relevans fordi fagene utvikles svært hurtig. Det var derfor et mål å gjøre grunnutdanningene bredere, med sterkere vektlegging av generell kompetanse gjennom opplæring i skole, mens mye av spesialiseringen overlates til opplæring i lærebedriftene og vedvarende etterutdanning. Det finnes 15 grunnkurs, mens det er en mer spesialisert opplæring på videregående kurs I og II. Hovedmodellen for de yrkesfaglige studieretninger er at den avsluttende del av opplæringen foregår i bedrift eller andre virksomheter utenfor skolen, etter at elevene normalt først har gjennomført to år i skole. Læretiden i virksomhetene er da to år. Lærebedriftene mottar offentlig tilskudd for opplæringsdelen, som er fastlagt til ett av de to årene. Dersom det ikke kan skaffes nok læreplasser, må fylkeskommunen tilby avsluttende opplæring i skole. Alternativt kan personer som er lite skolemotiverte og personer over 21 år ta hele opplæringen i bedrift. Forutsatt allsidig praksis som er minst 25 pst. lengre enn fastsatt læretid er det også adgang til å avlegge fagprøve utenfor lærlingeordning eller opplæring i skole («praksiskandidatordningen»).

Reform 94 legger til rette for at også elever i yrkesfaglige studieretninger skal kunne nå fram til studiekompetanse. Dette kan gjøres enten gjennom et videregående kurs II allmennfaglig påbygning eller gjennom en påbygning på et treårig yrkesfaglig løp. Ved fullført yrkesfaglig opplæring oppnås studiekompetanse ved å ta et tillegg som normalt består av 20 uketimer allmenne fag over ett år.

Unge som ikke har fullført videregående opplæring, opplever ofte problemer på arbeidsmarkedet. Det er derfor et mål at flest mulig gjennomfører utdanning på dette nivået. Gjennom Reform 94 er alle unge gitt rett til videregående opplæring, og det ble lagt økt vekt på gjennomstrømningstid og at elevene skal fullføre yrkesopplæringen. De som avbryter videregående utdanning, blir gitt et tilbud om utdanning eller arbeid gjennom den såkalte oppfølgingstjenesten. Denne tjenesten skal arbeide med å motivere og forberede ungdom til å gjennomføre et opplæringstilbud eller for å delta i arbeidslivet. Oppfølgingstjenestens målgruppe er ungdom som avbryter, står i fare for å avbryte eller ikke begynner i videregående opplæring. I 1999 utgjorde målgruppen nærmere 11 000 ungdommer med rett til videregående opplæring 65 . Tjenesten viser forholdsvis god effekt, selv om forskning tyder på at tjenesten i begrenset grad har maktet å reintegrere hele målgruppen i skole eller arbeid 66 . Ordningen har bidratt til at skolene i større grad enn tidligere fokuserer på problemer forbundet med frafall. Fylkeskommunene får ekstra midler til formidling og oppretting av læreplass for søkere med stort fravær og svake karakterer.

I en OECD-rapport om Norge 67 framheves det at Reform 94 har gjort overgangen fra utdanning til arbeid mer effektiv. Ekspertgruppens rapport konkluderer med:

1. Norge har iverksatt en rekke tiltak for å bedre ungdoms overgang fra utdanning til arbeidsliv.

2. Reform 94 beskrives som en helhetlig reform som gjennom prinsippet om lik utdanning for alle sikrer en basis for aktiv deltakelse i samfunns- og arbeidsliv, og den lovfestede retten til videregående opplæring framheves som et godt grunnlag for livslang læring.

3. Reform 94 framheves som et eksempel for andre land når det gjelder den enighet som eksisterer mellom ulike aktører i utdanningssystemet og arbeidslivet på nasjonalt og regionalt nivå i forhold til å arbeide mot samme mål.

4. Oppfølgingstjenesten, opplæringskontorer, entreprenørskap, distriktsaktiv skole, partnerskapsavtaler mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidsliv og ressurssentre blir nevnt som nyskapende tiltak.

5. Ungdomsgarantien, som gir tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeid, omtales som et viktig virkemiddel for å hindre arbeidsledighet blant ungdom. Særlig omtales tiltak som kombinerer utdanning med arbeid som positive.

6. Reform 97 og Norges vektlegging på livslang læring for voksne framheves som effektive initiativ for å bedre overgangen fra utdanning til arbeid.

7. Det kan oppnås mer effektive overganger fra skole til arbeidsliv med en ytterligere styrking av sammenhengen mellom opplæringsdelene i skole og bedrift, spesielt for de som tar avsluttende del av opplæring i skole i stedet for læretid i privat eller offentlig virksomhet.

8. Det bør vurderes om innholdet i allmennfaglig studieretning kan tilpasses noe bedre arbeidslivets behov.

Tabell 12.11 viser at nesten hele årskullene går inn i videregående opplæring. Etter Reform 94 er det færre som avbryter opplæringen og antall omvalg er sterkt redusert, fra om lag 20 pst. før reformen til mindre enn 10 pst. nå. Gjennomstrømningen har økt særlig for yrkesfagene, hvor fullføringsprosentene tidligere var spesielt lave. For disse fagene er det nå om lag 60 pst. som følger normert progresjon, mot 30 pst. før reformen. Det er et mål å legge til rette for at flest mulig skal etablere og få dokumentert kompetanse, også for de som ikke fullfører en fullstendig videregående opplæring. I Ot.prp. nr. 44 (1999–2000) er det foreslått å innføre en ordning med gjennomføring av opplæringskontrakt i bedrift eller annen virksomhet og avleggelse av en kompetanseprøve også for de som ikke sikter mot å oppnå fagbrev. Det er også behov for fleksible utdanningstilbud for de som av ulike årsaker har lav skolemotivasjon.

Sentralt i Reform 94 var å styrke fagopplæringen, bl.a. ved å legge forholdene til rette for flere læreplasser. De økonomiske rammene for opplæring i bedrift er bedret ved at det er innført nytt tilskuddssystem for lærlinger. Partene i arbeidslivet samarbeider med lokale bedrifter for å få flest mulig lærlinger i arbeidslivet. Dette samarbeidet foregår både sentralt og lokalt. Antall nye lærekontrakter har økt fra 8 000–11 000 pr. år gjennom første halvdel av 1990-tallet til om lag 15 100 i 1999. Gjennom siste halvdel av 1990-tallet har det vært en gradvis nedgang i antallet som må ta alternativ opplæring i skole fordi det ikke er mulig å skaffe læreplass. Ved fortolkingen av dette er det likevel viktig å legge til grunn at arbeidsmarkedet har vært forholdsvis stramt etter innføringen av Reform 94, og at antall 16–19 åringer i hvert årskull har vært lavt. Fra 2001 og fram til 2008 vil størrelsen på årskullet av 16-åringer øke med 20 pst. Dette vil være en stor utfordring når det gjelder dimensjonering og tilrettelegging av videregående opplæring, også når det gjelder tilgang på lærlingeplasser.

Gjennomsnittsalderen for avgangselever fra videregående opplæring er høyere enn i de aller fleste øvrige OECD-land. 88 pst. av 18-åringene og 41 pst. av 19-åringene var i 1998 registrert som elever i videregående opplæring. Dette er svært høyt når en sammenligner med andre OECD-land, jf. tabell 12.12. De høye andelene som er registrert som elever i videregående opplæring for 18- og 19-åringer skyldes både den store andelen av årskullene som tar videregående opplæring og at den norske modellen med 10 års grunnskole og tre års videregående opplæring gir et forholdsvis langvarig skoleløp.

Det er et politisk mål å øke tilgangen til videregående opplæring for voksne. I 1998 var det i underkant av 30 000 elever og lærlinger som var 21 år og eldre innenfor videregående opplæringstilbud i regi av fylkeskommunene. Blant annet som følge av stramt arbeidsmarked har andelen voksne blant elevene i videregående opplæring gått ned med 6 pst. fra skoleåret 1994/95. I samme periode har innrapportert omfang av skoleplasser i videregående skole blitt redusert i alle fylker.

I tillegg til opplæringen i videregående skole kommer mer enn 15 000 deltakere på eksamensgivende kurs i regi av studieforbundene. 68 I 1997 ble det dessuten avlagt mer enn 16 000 fag- eller svenneprøver i bedrift gjennom «praksiskandidatordningen», en ordning hvor personer med dokumentert lang og allsidig praksis i lærefaget kan få vurdert og annerkjent sin kompetanse gjennom å avlegge fag- og svenneprøve. Fra 1997 til 1998 økte antall kandidater med 38 pst. til over 23 000. Også fjernundervisningsinstitusjoner og private opplæringsinstitusjoner har tilbud om videregående opplæring rettet mot voksne, men det er fylkeskommunene som har et lovpålagt hovedansvar for dette.

Fullføringsprosentene er betydelig lavere for voksne elever, som ofte kombinerer utdanning og arbeid. Lavere fullføringsprosent for voksne henger bl.a. sammen med at voksne har stilt bakerst i køen ved inntak for hvert skoleår, og at voksne i mindre grad enn rettighetselevene har fått et tilbud i samsvar med deres førsteønske. I Ot.prp. nr. 44 (1999–2000) er det foreslått å lovfeste en rett til opptak og til å fullføre et treårig opplæringsløp for voksne som ikke har denne kompetansen. I proposisjonen er det lagt vekt på at disse elevene må få et skoletilbud som samsvarer med deres interesser og fagbakgrunn, bl.a. fordi det er lite hensiktsmessig for voksne som ønsker en utdanning innenfor sitt yrke å bli tatt opp til andre studieretninger. Framover er det behov for å legge til rette tilbud som er tilpasset voksne elevers realkompetanse. Tilbudene må dessuten være fleksible slik at de legger til rette for kombinasjon av videregående opplæring og arbeid.

Tilrettelagte tilbud for voksne gjør det enklere å avlegge nye fagbrev for de som allerede har fullført videregående opplæring og bedrer mulighetene til å få tatt fagbrev for de som ikke har fullført utdanningen. Det må fortsatt være et mål å bedre identifiseringen av ulike kompetanser ervervet i og utenfor utdanningssystemet, og å tilrettelegge utdanningsløp for voksne gjennom utradisjonelle løsninger med spesialtilpassede opplegg både for det pedagogiske innholdet og organiseringen av tilbudene.

Opptaket til grunnkurs viser at elevene fordeler seg om lag likt mellom yrkesfaglige studieretninger og studieretninger som gir studiekompetanse (allmenne, økonomiske og administrative fag, musikk/dans/drama, idrettsfag). Innenfor enkelte håndverks- og industrifag er det likevel lav rekruttering. Både før og etter Reform 94 har fylkeskommunene først og fremst lagt vekt på å imøtekomme elevenes ønsker. Dette er bl.a. begrunnet med at elevene som ikke får det tilbud de ønsker, kan bli mindre motivert til å fullføre. Framtidig tilgang på læreplasser har i mindre grad blitt tillagt vekt, men fokus er i ferd med å dreies noe bort fra elevenes førsteønsker og over mot i større grad å ta hensyn til læreplasstilgangen og god utnyttelse av skolene. I en undersøkelse blant lærebedrifter og opplæringskontorer svarer de fleste at hovedgrunnen til å ta inn flere lærlinger, er å sikre rekrutteringen av arbeidskraft. Derfor er det grunn til å tro at bedre tilpasning av tilbudsstruktur og dimensjonering etter tilgangen på læreplasser også vil innebære bedre tilpasning til arbeidslivets kompetansebehov.

En viktig faktor ved de unges valg av studieretning er ønsket om å holde flest mulig valgmuligheter åpne så lenge som mulig. 69 De økte mulighetene for å oppnå studiekompetanse gjennom yrkesfaglige studieretninger vil derfor kunne bedre rekrutteringen til yrkesfagene. Det ser også ut til at foreldre og venner er viktigere for utdanningsvalgene enn den informasjon som gis på skolene, og valgene tas ofte før elevene har fått den informasjon som gis på skolen. For å bedre samsvaret mellom arbeidslivets behov og fordeling av elevmassen på de ulike studieretninger, er det viktig med bedre opplysning til foreldre og elever om arbeids- og studiemuligheter. Dette bør gjøres både sentralt og lokalt, og både av skolen, arbeids- og næringsliv og av arbeidsmarkedsmyndighetene.

Innhold, kvalitet og ressursinnsats

Det er vanskelig å måle kvalitet, og sammenhengen mellom kvalitet og ressursbruk, bl.a. fordi målene er komplekse og resultatene vanskelig observerbare. Dette avsnittet vil likevel forsøke å gi en gjennomgang av ressursbruk, innhold og kvalitet. I 1997 ble det i Norge brukt 4,4 pst. av BNP på grunnskole og videregående utdanning. Ressursinnsatsen i Norden er generelt høy – mellom 3,8 og 4,7 pst. Til sammenligning er gjennomsnittet for OECD-landene på 3,6 pst. av BNP.

Utgifter til utdanning pr. elev vil bl.a. være bestemt av størrelser som

1. utgifter per lærerårsverk

2. antall elever pr. årsverk

3. skolestørrelse og antall elever pr. klasse

4. leseplikt for lærere

5. antall undervisningstimer pr. elev

Den høye ressursinnsatsen i Norge sammenlignet med andre land henger først og fremst sammen med at Norge skiller seg ut ved å ha få elever pr. årsverk i grunnskolen og videregående utdanning. Antall elever pr. lærerårsverk i grunnskolen og videregående skole er redusert fra 9,8 i 1986 til 8,9 i 1998. For grunnskolen, hvor forholdstallet i skoleåret 1998/99 var 9,7 elever pr. lærerårsverk, er deler av forklaringen på det relativt lave forholdstallet knyttet til den desentraliserte skolestrukturen. 45 pst. av skolene i Norge og Island har færre enn 100 elever, og dermed små klasser. Tilsvarende har 18 pst. av skolene i Danmark og 33 pst. av skolene i Sverige færre enn 100 elever. Når en større del av årskullene tar videregående opplæring i Norge enn de fleste andre land, jf. omtale foran, innebærer dette at opplæringen inkluderer en betydelig gruppe med behov for særskilt tilrettelagt opplæring. Dette bidrar til høy lærertetthet i den norske skolen. Undervisningsplikten for lærere er også lavere i Norge enn i de fleste andre land. Lavere undervisningsplikt er relevant i en sammenligning av ressursbruk i skolen. Dette er likevel ikke et uttømmende mål på total arbeidsbelastning, fordi det er variasjoner mellom landene i hvilke oppgaver som utføres i tillegg til tiden lærere er i klasserommet.

Kostnadene i Norge holdes nede ved at lærerlønningene er relativt lave i internasjonal sammenheng. Norge er blant de landene som har lavest lønnsnivå for lærere i forhold til landets BNP, mens lønnsnivået (kjøpekraftskorrigert) i absolutt forstand ligger over Sverige, om lag på samme nivå som Finland og betydelig lavere enn Danmark. 70 Elevene har også færre undervisningstimer enn gjennomsnittet for OECD.

I et nordisk utdanningsindikatorprosjekt 71 sammenliknes bl.a. offentlige utgifter pr. elev i offentlig grunnskole. Landene brukte mellom 37 000 (Island) og 65 000 (Danmark) kjøpekraftskorrigerte svenske kroner pr. elev i offentlig grunnskole i 1996. Norge og Sverige brukte om lag 53 000 kroner pr. elev. Det er betydelige variasjoner i ressursbruken mellom kommunene, også utover det som kan forklares av ulikheter i skole- og klassestørrelse. En undersøkelse av driftsutgifter i grunnskolen viser utgiftsvariasjoner mellom 25 500 og 108 000 kroner pr. elev i 1995, mens tilsvarende utgifter pr. skoleklasse varierer mellom 460 000 kroner og 1,2 mill kroner. En betydelig del av variasjonen i kommunenes utgifter pr. elev er knyttet til kommunestørrelse og bosettingsmønstre. Ressursbruk til læremidler og drift og vedlikehold av skolebygninger kan forventes å ha innflytelse på læreres og elevers motivasjon. Som følge av Reform 97, er det nå gjennomført en full utskifting av lærebøkene i grunnskolen.

Når det gjelder lærernes fagbakgrunn, er det ulike forhold som kan trekke i ulik retning for kvaliteten i utdanningen:

1. Skoleåret 1998/99 manglet til sammen om lag 6 pst. lærerne godkjent utdanning, men flertallet av disse manglet kun den praktisk-pedagogiske utdanningen. Innenfor videregående skole er det registrert mangel på lærere med realfagsbakgrunn, og det er enkelte rekrutteringsæproblemer innenfor de tradisjonelle håndverks- og industrifagene.

2. Gjennomsnittlig utdanningslengde for lærere har økt betydelig.

3. I grunnskolen har en betydelig del av lærerne mindre enn et halvt års utdanning i fagene de underviser i.

I forbindelse med Reform 94 og Reform 97 har det vært satt av særskilte midler sentralt for satsing på etterutdanning for lærere. En undersøkelse 72 viser imidlertid at omfanget av etterutdanning er forholdsvis begrenset i skolen. Lønnssystemet for lærere premierer kompetanse og videreutdanning uavhengig av hvilken kompetanse arbeidsgiver har behov for. Det er et spørsmål om skoleledelsens behov for strategisk styring og styrking av kompetanseprofilen i forhold særskilte lokale behov og satsinger bør tillegges større vekt.

Læreplanene for fagene angir hva elevene skal arbeide med på de ulike trinnene, og dette er et viktig redskap for å sikre kvalitet på opplæringen. I de nye læreplanene for grunnskolen og videregående opplæring er det forutsatt arbeidsmåter (for eksempel prosjektarbeid og temaorganisering av opplæringens innhold) i skolen som krever utstrakt samarbeid både mellom elever og i lærerkollegiet. En viss del av lærernes arbeidsår er bundet til oppgaver som bidrar til å nå læreplanenes målsettinger for arbeidsmåter og organisering av den pedagogiske virksomheten. Utenom selve undervisningstiden er det om lag 14 pst. av lærernes samlede arbeidsår som arbeidsgiver kan kreve satt av til organisert arbeid i form av planlegging, evaluering, kompetanseutvikling m.m. Det er viktig at avtaleverket for undervisningspersonalet i skolen gir tilstrekkelige muligheter for skoleledelsen til å utvikle nye organisasjonsformer og alternativ organisering av den pedagogiske virksomheten, og at avtaleverket legger tilstrekkelig vekt på det felles ansvaret lærerkollegiet har for kvaliteten på opplæringen i skolen. I forbindelse med Hovedtariffoppgjøret i 2000 inngikk partene en intensjonserklæring om å iverksette et målrettet samarbeid over en treårsperiode om å gi nye og mer fleksible arbeidstidsordninger tilpasset kravene til dagens og morgendagens skole. Eventuelle gevinster som oppnås som produktivitetsøkninger kan tas ut i form av lønnskompensasjon. For kvaliteten på utdanningen og skolenes evne til å være lærende, dynamiske organisasjoner er det også viktig at behovene for nasjonal styring av rammer og mål i undervisningen balanseres mot behovene for fleksibilitet og lokalt handlingsrom.

Norge og de fleste europeiske landene, har inkludert IKT i læreplaner for grunnskoler og videregående opplæring. 73 På småskoletrinnet gjøres dette i Norge, som i de fleste øvrige landene, gjennom å nytte IKT som verktøy i annen undervisning. På ungdomsskolenivået videreførerer Norge dette, mens de fleste andre land i tillegg har IKT som eget fag. IKT som eget fag innføres først på videregående nivå i Norge. En sammenlignende undersøkelse av 13 OECD-land viser at en forholdsvis stor andel av norske elever på alle nivåer har tilgang til PC og internett i skolen. 74 Undersøkelsen viser likevel at utstyrstilgjengelighet, sammen med lærernes kompetanse, oppfattes av norske rektorer som den mest kritiske faktor for å nå IKT-relaterte læringsmål. IKT er nå innført som obligatorisk fag innenfor de lærerutdanningene som er rettet mot grunnskolen. I statsbudsjettet for 2000 ble det bevilget midler til en særskilt satsing på styrking av IKT i lærerutdanningene.

Sammenligning av det faglige nivået før og etter Reform 94 er vanskelig fordi strukturer og læreplaner er betydelig endret. Det gjennomsnittlige karakternivået og strykprosentene er ikke vesentlig endret, men har vist en svakt tendens til forbedring etter Reform 94. Strykprosenter på sentralgitte prøver og gjennomsnittskarakterer er meget problematiske ved sammenligning av kvalitet over tid. Det er imidlertid vanskelig å finne holdepunkter for å hevde at ønsket om å integrere alle i videregående opplæring, og ønsket om god gjennomstrømning og høy gjennomføring, kommer i konflikt med målet om et høyt faglig nivå på utdanningene. Med økningen i andelene som gjennomfører videregående opplæring synes det klart at den samlede kompetanse som nås i skolen er blitt forbedret. Når det gjelder sammenligninger av kunnskapsnivå og ferdigheter med andre land, har Norge siden 1990 deltatt i internasjonale undersøkelser av prestasjoner knyttet til bl.a. lesing 75 og fagene matematikk og naturfag. 76 Innenfor matematikk og naturfag viste resultatene at norske elever gjorde det relativt svakt i de yngste alderskategoriene, men Norge skårer over gjennomsnittet på videregående nivå, både i matematikk og naturfag.

Resultatene viser at det er store variasjoner i leseferdighetsnivå mellom landene. I Norge har 28 pst. av befolkningen testresultater på nivåer som regnes som utilstrekkelig for å kunne fungere tilfredsstillende i forhold til de lesekravene som i dag stilles i de vestlige industrilandene. Åtte pst. av befolkningen oppnår testresultater på et nivå hvor leserne bare kan nyttiggjøre seg helt enkel tekst. Norge oppnår likevel nest beste ferdighetsskårer i undersøkelsen, etter Sverige. Mellom ulike grupper innenfor de enkelte landene varierer resultatene med utdanning, alder, kjønn og yrke. Utdanning er den viktigste enkeltfaktoren når en skal forklare leseferdighet. I alle 21 land er det lavest testresultatet i de eldste alderskategorier. De svakeste leserne er også overrepresentert blant de arbeidsledige i alle land. Likevel er det kun et mindretall av de med svakeste testresultater som opplever at den reduserte leseferdigheten har konsekvenser for jobbavansement eller jobbskifte.

12.4.5 Utdanning på mellomnivå og virksomhetsinterne opplæringer

Teknisk fagskole er en etablert offentlig utdanning på mellomnivået mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Videre er det på dette nivået bl.a. bransjeopplæringer og offentlige etatsopplæringer, og det er et stort innslag av private utdanningstilbydere – om lag 75 pst. av deltakerne tar utdanningen ved privat lærested.

Det er begrenset tilgang på data om deltaking i denne typen utdanning. En ikke-uttømmende kartleggingsstudie 77 identifiserte mer enn 250 kurstilbud, med til sammen mer enn 10 000 deltakere i 1998. Flest deltakere er det innenfor tjenesteyting og forsvar (befalsskoler), økonomisk-administrative fag, humaniora og estetikk, helsefag, samferdsel (reiselivsfag), industri og håndverk og undervisning. Dette nivået er likevel mindre utbygd i Norge enn i de fleste andre OECD-land. En OECD-studie 78 har pekt på at overgangen til arbeidslivet kan bli problematisk for elever fra allmenne studieretninger som ikke er motivert for videre studier ved universiteter eller høyskoler. Yrkesrettede utdanninger på mellomnivået kan bidra til å lette overgangen til arbeidsmarkedet for disse gruppene. Det er stor etterspørsel etter yrkesutdanninger som ikke omfattes av fag- og svennebrevordningen, for eksempel innenfor IKT og innenfor ulike service- og tjenesteytingsfunksjoner. Det er også registrert behov for mellomnivåutdanninger innenfor ledelse, videreutdanning innenfor tekniske fag, utdanning rettet inn mot nasjonale og internasjonale sertifiseringskrav og videreutdanninger for helse- og omsorgspersonell med utdanning fra videregående opplæring.

I NOU 2000: 5, Mellom barken og veden, legges det vekt på at kortere utdanninger på mellomnivået mellom videregående opplæring og universitets- og høyskoleutdanninger bør utvikles til i større grad å være alternativer til høyere utdanning.

Selv om det meste av utdanningen på mellomnivået skjer ved private læresteder, gis tilbudene likevel en form for kvalitetsvurdering ved at tilbudene er godkjent etter privatskoleloven eller ved at elevene har rett til støtte fra Statens lånekasse for utdanning. Tilbudene vil imidlertid kunne bli mer attraktive dersom det utvikles bedre systemer for å vurdere kvaliteten på utdanningene, og dersom disse utdanningene i større grad integreres i det øvrige opplæringssystemet ved at en ved videre studier i høyere utdanning får avkortede studieløp, i den grad det er faglig grunnlag for dette.

Økte krav i arbeidsmarkedet til fleksibilitet og bruk og forståelse av ny kunnskap kan bare delvis imøtekommes av utdanningssystemet, blant annet som følge av at det vil ta flere generasjoner fra innholdet i utdanningene endres til dette får direkte konsekvenser for hele befolkningen. Kontinuerlig læring utenfor utdanningsinstitusjonene, bl.a. i form av virksomhetsintern opplæring , gir også muligheter for vedlikehold og utvidelse av tidligere ervervet kunnskap. Det er derfor viktig å fokusere på de læreprosesser som foregår på arbeidsplassen og andre steder, og som ikke nødvendigvis gir formell kompetanse.

OECD-studien anslår at 1/3 av arbeidstakerne deltar på kurs og opplæringsprogrammer i regi av arbeidsgiver hvert år, og at norske virksomheter bruker om lag 3,5 pst. av lønnsutgiftene til slik opplæringsvirksomhet. Dette plasserer Norge i et mellomsjikt innenfor OECD. En annen studie 79 finner tilsvarende ressursbruk, men konkluderer med at denne ressursbruken plasserer Norge lavt i forhold til andre vest-europeiske land. Når arbeidsgivere skal beslutte hvor mye som skal brukes til utdannings- og opplæringsformål, står en overfor både kunnskaps- og insentivproblemer på samme måte som omtalt i avsnitt 12.4.2. Kunnskapsproblemet er knyttet til at det også på dette nivået er vanskelig å måle effekten av kunnskapsutvikling. Insentivproblemet gjelder spesielt for mer generelt anvendbare etterutdanninger fordi arbeidsgiver kan frykte at kompetanseøkning fører til økt arbeidskraftmobilitet og krav om lønnsmessig kompensasjon. Kunnskapsinvesteringer kan også gi betydelige positive indirekte virkninger for andre virksomheter, spesielt innenfor samme bransje. I så fall vil den enkelte arbeidsgiver satse mindre på opplæring enn det som er samfunnsmessig optimalt.

12.4.6 Høyere utdanning

Struktur, dimensjonering og tilgjengelighet

Høyere utdanning er i hovedsak basert på eksamen fra treårig videregående opplæring. Tilbudene er varierte – korte kurs, fra halvårige til ett- og et halvårige studium, flerårige yrkesrettede utdanninger, lengre profesjonsutdanninger, hovedfag og doktorgrad. Institusjonene tilbyr også etter- og videreutdanning på sine fagområder.

Antall studenter i høyere utdanning har økt fra i overkant av 130 000 i 1990 til om lag 183 000 i 1998. Samtidig tar stadig flere studenter hele eller deler av sin utdanning i utlandet. For studier i utlandet som gir kompetanse for yrkesutøvelse eller videre studier i Norge, har studentene studiestøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning. I studieåret 1999/2000 var det om lag 14 500 studenter ved utenlandske læresteder som fikk støtte fra Lånekassen. Antall utenlandske statsborgere ved norske universiteter og høyskoler er om lag 5 000.

Av kullet som avsluttet grunnskolen i 1989, var 44 pst. registrert som studenter innenfor høyere utdanning i perioden 1993–97. Studiemønsteret i Norge og de øvrige nordiske land avviker noe fra andre OECD-land ved at studietilbøyeligheten er relativt mye høyere for de eldre alderskategoriene. Dette skyldes bl.a. at mange veksler mellom studier og fulltids arbeid, at en stor andel av studentene i høyere utdanning følger forholdsvis lange studieløp, og at mange starter studiekarrieren i voksen alder. Mer enn 20 pst. av norske studenter i høyere utdanning påbegynner utdanningen ved fylte 27 år eller senere. Andelen av årskullet som vil være registrert som studenter i høyere utdanning, vil derfor øke utover de 44 pst. som ble nevnt over. Med dagens kapasitet kan mer enn halvparten av årskullene ta høyere utdanning. Enkelte andre land har imidlertid definert enda høyere mål enn dette, for eksempel Finland med et mål om at 60–65 pst. i hvert årskull skal ta høyere utdanning.

Den sterke kapasitetsveksten gjennom første halvdel av 1990-tallet ble i stor utstrekning finansiert gjennom sysselsettingsmidler. I dag, med et forholdsvis stramt arbeidsmarked, er problemstillingen noe annerledes. Det er betydelige kostnader forbundet ved at om lag 183 000 personer tar høyere utdanning, først og fremst knyttet til at disse er utenfor arbeidsstyrken. 80 De høye studenttallene er dels en følge av lengden på utdanningsløpene, som er lange sammenlignet med andre land. Dette gjelder både allmennutdanningene og de yrkesrettede utdanningene. Det er også svak studentgjennomstrømming i et stort antall studier. Videre hevder OECD 81 at cand.mag-graden synes å ha lav status i store deler av arbeidsmarkedet. Dette legger et press i retning av at flere tar hovedfag. OECD mener derfor det kan vurderes om cand.mag-graden kan styrkes gjennom å endre krav til fagsammensetning, faglig innhold og undervisnings- og vurderingsformer. De siste årene har det imidlertid vært lagt større vekt på å tilpasse allmennutdanningene til arbeidslivets behov, bl.a. gjennom å tilby studier i IKT som kan inngå som del av grad for studenter ved samfunnsvitenskapelige og humanistiske fag og gjennom sterkere integrasjon av dette fagområdet som en del av annen utdanning. Det er også et spørsmål om det er behov for nye grader for å utvikle alternative studieløp. Norge, som ett av 29 land, undertegnet sommeren 1999 en intensjonserklæring («Bologna-erklæringen») om at det innen 2010 skal innføres et oversiktlig og lett sammenliknbart gradssystem som består av en lavere grad av minst tre års varighet og en høyere grad. I NOU 2000: 14, Frihet med ansvar, fra utvalget som har vurdert høyere utdanning i Norge etter 2000 (Mjøs-utvalget), er det foreslått en endring i gradsstrukturen som innebærer at den normerte studietiden reduseres til tre til tre og et halv år for lavere grads nivå, og til sammen fem år for å fullføre utdanning på høyere grads nivå.

OECD 82 hevder at en videre satsing på utdanning i Norge bør fokusere på sammensetningen av kapasitet mellom de ulike utdanninger, heller enn bare å øke utdanningsnivået, og at høyere utdanning bør rettes mer inn mot behovene i arbeidslivet, og spesielt i privat sektor. Den norske politikken for dimensjonering innenfor høyere utdanning har imidlertid lagt stor vekt på at studentenes søkning skal være styrende. Prinsippet om studentenes rett til fritt å velge fag og studiested har flere ganger resultert i stortingsvedtak om at allmennfakultetene ved universitetene som hovedregel skal være åpne for alle kvalifiserte søkere. Innenfor helse- og omsorgsfagene og lærerutdanninger er derimot kapasiteten i stor grad blitt bestemt av sentrale myndigheters forventninger til arbeidsmarkedets behov. På 1990-tallet gjelder dette også for ingeniør-, sivilingeniør- og andre teknologiutdanninger. Det er med dette gjort et klart skille i grunnlaget for dimensjonering av kapasitet mellom på den ene siden utdanninger til yrker hvor det er en nær sammenheng mellom kompetansekrav og utdanning, og på den andre siden mer allmenne utdanninger, jf. St.meld. nr. 36 (1998–99) Om prinsipper for dimensjonering av høyere utdanning.

Tabell 12.13 viser at de humanistiske fagene, undervisning og helsefagene har økt mest gjennom 1990-tallet, mens «industri, håndverk, naturvitenskap og teknikk» og «administrasjon, økonomi, samfunnsvitenskap og jus» har hatt lavest vekst. Innen den siste gruppen har imidlertid samfunnsvitenskapelige fag likevel hatt en betydelig vekst.

Fra 1998 til 2000 er opptakskapasiteten redusert innenfor kategoriene «administrasjon, økonomi, samfunnsvitenskap og jus» og «humaniora». Kapasiteten er i samme periode økt betydelig for «industri, håndverk, naturvitenskap og teknikk» og «helsevesen», og dette gjelder særlig IKT-, medisin-, sykepleie- og vernepleieutdanningene. Figur 12.24 viser at Norge er blant de OECD-landene som har lavest andel av kandidatene ved lengre universitets- og høyskoleutdanninger innenfor allmennfagene (av OECD definert som økonomi, samfunnsvitenskapelige fag, undervisning, humaniora og jus). Andelen er lav også innenfor realfag/teknologi. Norge har en svært stor andel innenfor helsefag og undervisning i forhold til gjennomsnittet i OECD.

Kapasitet i allmennutdanninger innenfor høyere utdanning

Som nevnt er kapasiteten i allmennutdanningene innenfor høyere utdanning i hovedsak bestemt av søkningen. I den grad søkningen til ulike utdanninger er basert på forventninger om senere tilgang til relevant arbeid, vil dette gi en viss tilpasning til arbeidslivets behov. For de sentrale utdanningsmyndigheter har arbeidsløshet eller mangel på arbeidskraft for enkelte grupper ikke vært selvstendig grunnlag for å endre opptakskapasitet innenfor allmennutdanningene. Det har vært vurdert som vanskelig å forutse framtidig behov, bl.a. fordi det tar flere år før effekten av endret utdanningskapasitet gir endringer i tallet på kandidater.

Arbeidsmarkedet har også vist seg å være svært fleksibelt, med stor evne til å absorbere høyt utdannet arbeidskraft. Personer med høyere utdanning har tradisjonelt hatt små problemer på arbeidsmarkedet sammenlignet med personer med lav utdanning. Undersøkelser av egenopplevd situasjon på arbeidsmarkedet et halvt år etter eksamen for utvalgte utdanningsgrupper viser at det er forholdsvis få som mener å ha sysselsetting hvor utdanningen ikke er relevant, eller som arbeider ufrivillig deltid. 83 Innenfor dette generelle bildet er det imidlertid variasjoner. Innenfor enkelte utdanningsgrupper, som humanister, samfunnsvitere og jurister uttrykker 20 til 30 pst. av kandidatene ulike typer mistilpasning på arbeidsmarkedet et halvt år etter eksamen. Tidsseriedata viser at omfanget av slike mistilpasninger endres raskt. For jurister var det f.eks. en reduksjon fra mer enn 30 pst. for 1996-kullet til 17 pst. for 1997-kullet av kandidater. Statistisk sentralbyrå har presentert framskrivninger av tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet fordelt på relativt grove utdanningsgrupperinger. 84 Beregningene viser at arbeidstilbudet for gruppen med universitets- og høyskoleutdanning kan øke med nærmere 40 pst. i perioden fra 1997 til 2010. Størst vekst er det for personer med utdanning i samfunnsfag. For denne gruppen, samt for jurister og humanister, er det framskrevet en vekst i tilgangen på arbeidskraft som overskrider framskrevet etterspørselsvekst. Slike framskrivninger må imidlertid ikke tolkes som presise prognoser, men mer som illustrasjoner på hva som kan skje under gitte forutsetninger. I modellen vil etterspørselen etter de ulike utdanningsgruppene være avhengig av framskrivninger av den generelle økonomiske utviklingen, utviklingen i spesifikke næringer, og sammensetningen av etterspørselen etter ulike utdanningsgrupper i hver næring. Gjennom de siste tiårene er det observert en klar vridning i retning økt behov for utdannet arbeidskraft. I modellen er det lagt til grunn en trendforlengelse i forhold til dette. Det er betydelig usikkerhet forbundet med disse framskrivningene.

Kilde: «Education at a Glance – OECD Indicators», OECD, 2000

Kapasitet innenfor yrkesrettede høyere utdanninge r

For helse- og omsorgsfagene og for lærerutdanningene vil endringer i etterspørselen etter arbeidskraft være nært knyttet til kjente størrelser som utvikling i befolkningens størrelse og alderssammensetning, og til planlagte reformer av offentlig tjenestetilbud. Erfaringsmessig synes det likevel å ha vært en tendens til at en undervurderer framtidige arbeidskraftbehov, spesielt i helsesektoren. Det er også problematisk å tilpasse utdanningskapasiteten til arbeidskraftbehovet fordi det tar fra tre til nærmere 15 år fra en økning i utdanningskapasiteten til økt kandidatproduksjon. Teknologiske endringer og politiske prioriteringer er svært vanskelig å forutse i et slikt tidsperspektiv. Videre vil struktur og organisering, samt definering av kompetansekrav knyttet til de ulike arbeidsoppgaver, være bestemmende for arbeidskraftbehovet, jf eksempelvis omtale i Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell 1998–2001. For å bedre grunnlaget for å fastsette kapasiteten i disse utdanningene, har Statistisk sentralbyrå utviklet framskrivingsmodeller for ulike grupper av helse- og omsorgspersonell og for lærere (HELSEMOD og LÆRERMOD 85 ). Modellene oppdateres og videreutvikles i samarbeid med fagdepartementene og tar bl.a. hensyn til konsekvenser av vedtatte reformer innenfor de ulike aktivitetsområdene. I modellene inngår også data om framtidige følger for erstatningsbehov som følge av yrkesgruppenes alderssammensetning, og alders- og kjønnsspesifikke yrkesfrekvenser og arbeidsmønstre for de enkelte utdanningsgruppene. Framskrivningene må likevel tolkes med betydelig varsomhet, fordi det alltid vil være stor usikkerhet knyttet til slike beregninger. Usikkerheten er bl.a. knyttet til at framskrivningene forutsetter at nåværende sysselsettingsmønstre videreføres uendret når det gjelder effektiv pensjonsalder, gjennomsnittlig årsverksinnsats og i hvilke sektorer de ulike utdanningsgruppene tar arbeid. I tillegg vil geografisk variasjon medføre at det kan oppstå lokale mangler på arbeidskraft selv der det framskrives god tilgang på en utdanningsgruppe på nasjonalt nivå.

Det er nær sammenheng mellom utdanningskapasitet og tilgang på personell for disse gruppene. Mer enn 70 pst. av de sysselsatte som har lærerutdanning har arbeid innenfor opplæringssystemet, og de siste årene har andelen av nyuteksaminerte kandidater som tar stilling i skoleverket økt. 86 Andelen sysselsatte og gjennomsnittlig årsverkinnsats er også høye. Størstedelen av de lærerutdannede som ikke arbeider i barnehager eller i skoleverket er sysselsatt innenfor offentlig administrasjon, i hovedsak innenfor sektorer direkte relatert til lærerutdanningen, eller innenfor offentlige helse- og omsorgstjenester.

I grunnskolen har kvinneandelen økt kraftig de siste tiårene, og den er nå om lag 70 pst., med spesielt store kvinneandeler i de yngre alderskategorier. Innenfor videregående opplæring er det forholdsvis lik kjønnsfordeling. Kvinneandelen er også på dette skolenivået størst for de yngre alderskategorier. Kjønnssammensetningen blant studentene i lærerutdanningene viser at det kan forventes svært høye kvinneandeler framover. 87

For helse- og omsorgsutdanninger er samsvaret mellom utdanning og yrkesvalg tettere enn i skoleverket. Av de sysselsatte sykepleiere og hjelpepleiere er det over 90 pst. som er sysselsatt innenfor helse- og omsorgssektoren, og for leger og tannleger er tilsvarende tall noe under 90 pst. For sykepleiere er det imidlertid lavere sysselsettingsprosent og lavere gjennomsnittlig årsverkinnsats for de sysselsatte enn sammenlignbare utdanningsgrupper. 88

For nyutdannede ingeniører, sivilingeniører og kandidater fra andre teknologiutdanninger har tilnærmet samtlige kandidater de siste årene gått inn i arbeid i samsvar med utdanningen. 89

Både for leger, sykepleiere, psykologer og tannleger tyder beregningene på at dagens situasjon med mangel på personell vil bli videreført. For andre grupper helse- og omsorgspersonell, som barnevernspedagoger, sosionomer og fysioterapeuter, er det framskrevet en tilgang på kandidater som er langt høyere enn behovene. Det er framskrevet en betydelig vekst i tilgangen på lærere. Framskrivingene indikerer at det i løpet av noen år vil være tilstrekkelig tilgang på lærere med godkjent utdanning. Innenfor enkelte fagområder, bl.a. matematikk, fysikk og IKT, kan det likevel bli en vanskelig rekrutteringssituasjon de kommende årene, og en må også regne med lokale variasjoner.

Mange utdanningsgrupper i helsesektoren skal fylle høyt spesialiserte funksjoner som i begrenset grad kan utføres av personer med andre kvalifikasjoner. Samtidig vil personer med disse utdanningene være kvalifisert for oppgaver utenfor det som tradisjonelt har vært deres yrkesområder. Den kompetansen de besitter vil således komme til nytte, selv om de går inn i jobber hvor det strengt tatt ikke er behov for så høye utdanningskvalifikasjoner. De samfunnsmessige kostnadene ved mangel på ulike grupper av helsepersonell er store, og ved dimensjonering av utdanningskapasiteten bør det legges avgjørende vekt på å redusere knapphetsproblemene. Behovene endres imidlertid raskt, og det vil ikke være mulig å oppnå en situasjon der det til enhver tid er balanse mellom tilgang og behov for alle utdanningsgruppene alle steder i landet.

For andre utdanningsgrupper, som ingeniør-, sivilingeniør- og andre teknologiutdanninger, er det vanskeligere å planlegge for framtidige arbeidsmarkedsbehov. Også her kan en få en viss støtte i et modellapparat (AD-MOD), men dette er vesentlig mindre detaljert og presist enn for helsepersonell og lærere. Når ingeniører og sivilingeniører vurderes under ett, kan det se ut til å være en rimelig balanse mellom tilgang og behov for disse gruppene i perioden fram mot 2010.

For mange utdanninger er det vanskelig å styre tilgangen på kandidater, dels som følge av at det er konkurranse om søkerne slik at enkelte utdanninger, som lærer- og ingeniørutdanningene, ikke har klart å fylle studiekapasiteten. Det er imidlertid også geografiske variasjoner i rekrutteringen til disse utdanningene som gjør at enkelte høyskoler avviser kvalifiserte søkere, samtidig som andre høyskoler har uutnyttet kapasitet innenfor de samme utdanningene. Innenfor andre utdanninger er det begrensninger på evnen til hurtig ekspansjon, bl.a. som følge av problemer med å skaffe tilstrekkelig antall praksisplasser eller vitenskapelig tilsatte. Da staten overtok de fylkeskommunale helsefaghøyskolene i 1986, ble det forutsatt at de fylkeskommunale helseinstitusjonene kunne nyttes som praksissted i samme omfang som før, uten at det skulle innføres noe nytt betalingssystem. I budsjettrammene til praksisstedene er det lagt inn ressurser til veiledning. Den store økningen i antall studenter på helsefagutdanninger, i kombinasjon med at det for flere utdanninger ikke er etablert sammenhenger mellom endringer i tallet på praksisstudenter og helseinstitusjonenes budsjettmidler, har vanskeliggjort tilgangen på praksisplasser. Dette gjelder særlig for sykepleiere. Mangelen på praksisplasser begrenser her muligheten for kapasitetsøkninger i utdanningen. Det er videre usikkert hvordan innføringen av innsatsstyrt finansiering ved sykehusene vil innvirke på prioriteringen av praksisveiledning, som ikke inngår i grunnlaget for beregning av de resultatbaserte tildelinger.

På bakgrunn av de eksisterende manglene på flere typer kvalifisert personell synes det å være et behov for bedre samordning og kunnskapsutveksling mellom ulike fagdepartement, forskningsmiljøer, partene i arbeidslivet og andre miljøer med kompetanse på området for å bedre kunnskaps- og beslutningsgrunnlag innenfor arbeidet med vurdering av arbeidskraftbehov og planlegging av utdanningskapasitet. Det vil imidlertid være betydelige kunnskapsproblemer knyttet til forsøk på å forutse arbeidsmarkedets behov. Det bør derfor legges vekt på å tilby gode grunnutdanninger i kombinasjon med etter- og videreutdanningstilbud som kvalifiserer for mer spesifikke arbeidsoppgaver.

Regionale effekter av lokalisering av høyere utdanningsinstitusjoner

NIBR 90 finner at de sysselsettingsmessige ringvirkninger av universiteter og høyskoler er betydelig større enn for annen type virksomhet. 91 Bidraget til innovasjon og utvikling av nye (typer) arbeidsplasser er analysert med utgangspunkt i Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Østfold. Det vises til etablering av nærmere 50 bedrifter siden 1980, de fleste med utgangspunkt i Universitetet i Tromsø. Høyskolene har også en positiv betydning for rekruttering til høyere utdanning og til den langsiktige bosettingsutviklingen av unge voksne med høy utdanning. Videre finner rapporten at fraflyttingen av personer med høyere utdanning er lavere i høyskoleregionene, og at høyskoleregionene rekrutterer flere innflyttere med høyere utdanning enn andre regioner.

De siste årene har en siktet mot å øke omfanget av desentralisering av studieplasser både for å styrke rekrutteringen til utdanninger med søkersvikt (lærer- og ingeniørutdanninger og til dels vernepleiere), for å bedre framtidig tilgang på bestemte personellgrupper i regioner med betydelige personellmangler (gjelder spesielt sykepleierutdanning) og for å bedre tilgjengeligheten til utdanning. En desentralisert institusjonsstruktur, i kombinasjon med økt omfang av desentraliserte studietilbud og fjernundervisning, er hensiktsmessig for å spre høyere utdanning, og særlig for å nå aldersgrupper som gjennom bosted, arbeid og familie er mer stedbundet. På den annen side kan en desentralisert institusjonsstruktur også innebære mindre effektiv bruk av midler, både til utdanning og forskning.

Innhold, kvalitet og ressursinnsats

Ressursinnsatsen til høyere utdanningsinstitusjoner har økt kraftig gjennom 1990-tallet, både i Norge og i OECD-området for øvrig. Norge er blant landene som har hatt størst vekst i offentlige utgifter til høyere utdanning i perioden fra 1990 til 1996. Utgiftsveksten skyldes økte studenttall. Utviklingen i kostnader per student 92 viste stor stabilitet gjennom studenttallsveksten på 1990-tallet. Når kostnader pr. student sammenliknes med andre OECD-land, ligger Norge i midtsjiktet innenfor høyere utdanning. 93 I 1997 var de offentlige utgifter i Norge til høyere utdanningsinstitusjoner tilsvarende 1,3 pst. av BNP. Det er bare Sverige, Finland Østerrike og Canada blant OECD-landene som hadde større eller like store offentlige utgifter. Gjennomsnittet for OECD-landene var på 1,0 pst. Flere OECD-land har imidlertid betydelig privat betaling for høyere utdanning, og samlet bruker de en større andel av BNP til høyere utdanning.

De høyere utdanningsinstitusjonene hadde i 1998 en FoU-innsats på nærmere 5 mrd. kroner, av en samlet utgiftsramme på noe over 15 mrd. kroner. Innenfor høyere utdanning er det en målsetting at undervisningen skal være forskningsbasert, og et aktivt forskningsmiljø er i mange sammenhenger en forutsetning for å kunne tilby god kvalitet i utdanningene.

Innenfor de fleste av de yrkesrettede utdanninger ved høyskolene er det sentralt fastsatte rammeplaner som styrer utdanningens organisering og innhold , herunder eventuelle krav om praksis. Målstyringen i planene, med vekt på kandidatenes sluttkompetanse, er et sentralt virkemiddel for å oppnå en nasjonal standard på yrkesutøverne. Mange av de utdanningene det er fastsatt rammeplaner for, har formelle krav som må oppfylles for yrkesutøvelse. Rammeplanene er således med på å forenkle nødvendige kvalitetssikringsprosedyrer for sertifisering/autorisering.

For studier hvor det ikke er sentralt gitte rammeplaner, skal den enkelte institusjon utarbeide studieplaner som beskriver faglig innhold, arbeids- og vurderingsformer, samt pensumlitteratur.

Private høyskoler må søke eksamensrett for det enkelte studium. Det nedsettes da en faglig komite for å vurdere om studietilbudene enten er faglig jevngodt med tilsvarende offentlige tilbud, eller at de er på samme faglige nivå.

Arbeid med studiekvalitet er i hovedsak de enkelte institusjonens ansvar. Disse er pålagt å evaluere og utvikle kvaliteten i studiene, og å etablere ordninger for kvalitetssikring. Et nasjonalt organ, Norgesnettrådet, har som en av sine viktigste oppgaver å påse at utdanningsinstitusjonene utvikler systemer for kvalitetssikring av utdanning og forskning. Rapporter viser at institusjonene gjennomfører evalueringer. Etableringen er i samsvar med en generell tilråding fra OECD 94 om systematisk overvåking av kvalitet og oppnådde resultater innenfor høyere utdanning, og en landspesifikk tilråding for Norge om etablering av nettopp denne typen organ. 95

Det er vanskelig å måle ulikheter i kvalitet, både mellom institusjoner og mellom Norge og andre land. Det kan imidlertid forventes at store forskjeller i kvalitet vil påvirke studentenes valg av studiested. Oppfyllelse av måltall for antall studenter er ett av kriteriene for inndragning og oppretting av nye studieplasser. Manglende oppfylling av måltall vil dermed ha økonomiske konsekvenser for universitetene og høyskolene. Dette er imidlertid bare ett av flere kriterier for fordeling av studieplasser, og dermed budsjettmidler, mellom institusjonene. Sammenhengen mellom studentenes søkning og budsjettmidler er dermed ikke spesielt sterk eller tydelig. Det gis også resultatbaserte tildelinger på bakgrunn av avlagte vekttall og uteksaminerte kandidater, og disse resultatmålene er i noen grad forbundet med studiekvaliteten. OECD (1997) vurderer sammenhengen mellom kvalitet i utdanningen og prinsipper for finansiering, og legger vekt på at det etableres finansieringsformer med koblinger mellom kvalitet og andre resultatkrav på den ene side, og størrelse på budsjettmidler på den andre. Systemer basert på «pengene følger studentene» vil stimulere til økt konkurranse mellom institusjonene, noe som kan bidra til høyere kvalitet. Et slikt system trenger ikke bety at studentene skal betale for studieplassene. OECD nevner bl.a. voucher-systemer hvor en kan stimulere konkurranse mellom utdanningsinstitusjonene uten å øke den økonomiske belastningen for studentene. På den annen side kan et slikt system innebære en fare for at gode læremiljøer forvitrer ved en midlertidig reduksjon i studenttilstrømningen. I NOU 2000: 14 (Mjøs-utvalget) foreslår et flertall at en mindre del av den statlige finansieringen av universiteter og høyskoler gjøres gjennom et slikt voucher-system.

12.4.7 Endringer i deltakingsmønstre innenfor grunnutdanning og etter- og videreutdanning

Kapittel 7 og 8 i denne rapporten peker på at utviklingen preges av at arbeidslivet blir mer sammensatt både på virksomhets- og arbeidstakersiden. Mange arbeidstakere har mer mangfoldige livssituasjoner og livsløp, og krever at arbeidet organiseres på mer fleksible måter. Økt fleksibilitet i arbeidslivet og i utdanningssystemet vil kunne gjøre det lettere å kombinere arbeid og utdanning, noe som vil redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved utdanning i form av tapt arbeidstid. Kombinasjon av arbeid og utdanning vil i mange sammenhenger også ha gunstig virkning på læringen.

Livslang læring forutsetter tette koblinger mellom læring og arbeid. Et viktig element i kompetansereformen er å utvikle opplæringstilbud som utnytter mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Gode opplæringstilbud som er tilpasset arbeidslivets behov, må bygge videre på og supplere læring som allerede skjer på arbeidsplassen. Opplæringstilbudene må ta utgangspunkt i de reelle behovene og det reelle kompetansenivået hos arbeidstakerne. Den enkelte arbeidstaker må i større grad ha anledning til å bygge videre på sin faktiske kompetanse, og dokumentasjon og anerkjennelse av realkompetanse er derfor ett av hovedsatsingsområdene i Kompetansereformen. Våren 2000 er det foreslått å endre lov om universiteter og høgskoler slik at realkompetanse kan innføres som opptaksgrunnlag til både grunnutdanninger og etter- og videreutdanninger ved universiteter- og høyskoler, jf Ot.prp. nr. 58 (1999–2000). Videre er det foreslått at universitetene og høyskolene kan tilrettelegge avkortede studieløp som tar særlig hensyn til spesielle grupper ut fra utdanning og praksis.

Også de som allerede har en grunnutdanning på universitets- og høyskolenivå vil ha behov for etter- og videreutdanning. Undersøkelser fra andre land viser at det er disse gruppene som i størst grad tar etter- og videreutdanning. 96

Økt vekt på etter- og videreutdanning innenfor et perspektiv av livslang læring tilsier mer fleksible og brukertilpassede utdanningstilbud, større omfang av modulisering, IKT-basert undervisning og fjernundervisning, og skreddersydde utdanningstilbud med større vekt på yrkesrettede tilbud.

For utdanning som gis av universiteter og høyskoler, bør det vurderes om den norske gradsstrukturen fremmer studieløp som gir yrkeskvalifikasjoner eller om det bør innføres nye krav til fagsammensetning, faglig innhold og undervisnings- og vurderingsformer. Det er også spørsmål om det er behov for nye grader for å utvikle alternative studieløp, og om økt omfang av etter- og videreutdanning bør føre til kortere studieløp i grunnutdanningene. En bør også øke kapasiteten innenfor yrkesrettede utdanninger på mellomnivået mellom videregående opplæring og høyere utdanning, som et alternativ til høyere utdanning.

Etterspørsel rettet mot etter- og videreutdanning

Stortinget har vedtatt prinsippet om individuell rett til utdanningspermisjon ved etter- og videreutdanning. Regjeringen la våren 1999 fram en lovproposisjon om utdanningspermisjon. I store trekk følger en her det forslaget som ble lagt fram av Thorkildsen-utvalget i NOU 1998: 20, om at arbeidstakere som har vært i arbeidslivet i minst tre år og som har vært ansatt hos arbeidsgiveren de siste to år, har rett til permisjon i inntil tre år for å delta i organiserte utdanningstilbud som gir dokumentert kompetanse. Utdanning ut over grunnskole eller videregående opplærings nivå må være yrkesrelatert for å gi rett til permisjon. Videre ble det presisert at utdanningspermisjon likevel ikke kan kreves innvilget umiddelbart når det vil være til hinder for arbeidsgivers forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer.

I statsbudsjettet for 2000 er det bevilget midler knyttet til regelendringer i Lånekassen , bl.a. for å tilrettelegge finansieringssystemet bedre for voksne studenter. Regelendringene innebærer bl.a. at inntektsgrensen heves fra 3 550 til 5 000 kroner i måneden uten at stipendet fra Lånekassen blir redusert, og at avkortingsgrensen for behovsprøving for forsørgertillegget mot ektefelles eller samboers inntekt blir hevet. Finansdepartementet har også vedtatt ny forskrift om skattefritak for fri utdanning i arbeidsforhold. Aamodt-utvalget, som har vurdert utdanningsfinansieringen i Statens lånekasse for utdanning, foreslår i NOU 1999: 33 bl.a. å utvide adgangen til lån og stipend for de som tar videreutdanning etter minimum tre års arbeid.

Økt utdanningsnivå i befolkningen vil trolig bidra til å øke etterspørselen etter etter- og videreutdanning. Innretning på videregående opplæring, hvor utdanningenes innhold i større grad enn tidligere er utformet for å gi et grunnlag for livslang læring, vil trolig også medføre økt etterspørsel etter etter- og videreutdanning. I hvilken grad voksne vil ønske etter- og videreutdanningstilbud utenfor bedriftsopplæring og hvilken form deltakelsen vil få, vil være nært forbundet med ordninger for permisjon til utdanning og ordninger for finansiering av utdanningstilbud og andre utgifter.

Kompetanseutviklingsprogrammet er et av satsingsområdene i Kompetansereformen 97 og har bl.a. som formål å utvikle opplæringstilbud og metoder som utnytter det store potensialet arbeidsplassen har som læringsarena. Programmet har også som formål å bidra til utvikling av opplæringstilbud som er bedre tilpasset arbeidslivets behov. For å oppfylle disse målene er det viktig at det utvikles bedre og tettere samarbeid mellom tilbydere og etterspørrere av utdanning. Programmet vil gi økonomisk støtte til utviklingstiltak som bl.a. har disse målsettingene. Arbeidslivets parter er aktivt med i styringen av programmet, og det er lagt til grunn at det bevilges 400 mill. kroner over en treårsperiode.

Etterspørsel etter grunnutdanning

Antallet ordinære elever i grunnskole og videregående opplæring er nå i hovedsak en funksjon av størrelsen på årskullene. Det forventes en demografisk drevet vekst i tallet på elever det neste tiåret. Stortinget har vedtatt at voksne som trenger det skal få individuell rett til grunnskoleopplæring og at kommunenes ekstrautgifter dekkes av staten, jf. behandlingen av Innst. S. nr. 12 (1999–2000). Regjeringen har foreslått å innføre en rett for voksne som ønsker å ta grunnskole og videregående opplæring, for de som ikke har fullført slik opplæring tidligere, jf. Ot.prp. nr. 44 (1999–2000). Det forventes en vekst i antall voksne elever som følge av Kompetansereformen, både innenfor grunnskolen og videregående opplæring. Omfanget av voksne elever vil på sikt avta, i og med at nesten alle ungdommer nå gjennomfører videregående opplæring. Det vil imidlertid være en utfordring å få en mer fleksibel arbeidsstyrke gjennom å legge til rette for at det skal være attraktivt å ta nye fagbrev.

Økningen i studietilbøyeligheter er ikke særskilt for Norge. Innenfor OECD økte antallet studenter i gjennomsnitt med nærmere 50 pst. fra 1990 til 1997. Rekrutteringsgrunnlaget til dette nivået har økt betydelig gjennom at tilnærmet hele årskullene nå tar videregående opplæring. For å øke tilgjengeligheten til høyere utdanning også for de som ikke har fullført videregående utdanning, er det fremmet forslag til et system for opptak til høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse. 98 Dette kan gjennomføres enten ved at søkerne individuelt får vurdert sin realkompetanse, ved at søkere over en viss aldersgrense, etter veiledning, informasjon og selvtester, selv vurderer sin kompetanse, eller ved at det utvikles en generell prøve for studiekompetanse. Det er også fremmet forslag om ordninger for fritak fra deler av studier på grunnlag av realkompetanse, og etablering av avkortede og tilpassede studieløp for utdanningssøkende på bakgrunn av vurderinger av realkompetanse.

I tillegg til vekst som følge av økte deltakingsrater kan det på lengre sikt forventes en demografisk drevet vekst også innenfor høyere utdanning, i og med at størrelsen på årskullene av 19-åringer øker fra dagens nivå på om lag 53 000 til mer enn 62 000 i 2010.

Innretning på studietilbudene

Det store innslaget av små og mellomstore bedrifter, og små enheter også i arbeidslivet for øvrig, vanskeliggjør gjennomføring av rent bedriftsinterne opplæringer. Bl.a. av denne grunnen må en vesentlig del av etter- og videreutdanningen gjennomføres i regi av utdanningsinstitusjonene. Dette kan skje ved de offentlige utdanningsinstitusjonene, men det er også et stort innslag av private tilbydere. De offentlige utdanningsinstitusjonene har tradisjonelt fokusert sterkt på førstegangsstudenter som følger ordinære studieløp innenfor grunnutdanningene, noe som reflekteres i systemets kultur, organisering, regelverk og økonomiske rammer. Markedet for etter- og videreutdanning rettet inn mot arbeidslivet krever en annen dynamikk og oppbygging. Universiteter og høyskoler har tidligere hatt sterke begrensninger i forhold til hvilke utdanninger som kan tilbys på etter- og videreutdanningsmarkedet, og hvilke utdanningstilbud de har kunnet ta betalt for. Gjennom Kompetansereformen har det skjedd en oppmyking av det statlige regelverket slik at institusjonene nå bl.a. selv kan opprette og ta betaling for studier av et omfang tilsvarende et- og et halvt års fulltidsstudium. Dette betyr flere og mer tilgjengelige utdanningstilbud som kan kombineres med arbeid. For ytterligere å bedre rammebetingelsene og skape en tilstrekkelig fleksibilitet, har et offentlig utvalg 99 foreslått at enheter for oppdragsvirksomhet ved universitetene og høyskolene bør organiseres som aksjeselskap eller statsforetak.

Økt fokusering på og større omfang av etter- og videreutdanning vil kunne få stor virkning på de ordinære skole- og studieløp. Den kunnskap som tilføres gjennom nær kontakt med arbeidslivet vil også være verdifull for kvalitet og relevans i grunnutdanningene. Forventninger om at større andeler av årskullene vil inn i høyere utdanning bør ses i sammenheng med behov for større innslag av kortere studieløp, kombinert med større omfang av etter- og videreutdanning. Ved kortere studieløp vil dagens kapasitet kunne åpne for høyere dekningsgrad. For å gjøre livslang læring tilgjengelig for flere, er det likevel nødvendig å fokusere på behovet for kontinuerlig vurdering av kostnader. Økt deltaking kan også gi mulighet for lavere kostnad pr. student. Andre strategier for kostnadsreduksjoner kan være å redusere personalkostnader ved nye IKT-baserte læreformer og å stimulere til økt konkurranse mellom tilbydere.

Etablering av et system for måling og anerkjennelse av kompetanse ervervet utenfor utdanningssystemet har gunstige virkninger bl.a. ved at enkeltindivider får motivasjon til å erverve kompetanse. For utdanningssystemet er effektene blandet. På den ene siden vil ressurser bli spart ved at en i mindre grad lærer studenter noe de allerede kan. På den andre siden krever en god dokumentasjonsordning også betydelige ressurser. Anerkjennelse av realkompetanse kan også forventes å føre til økt etterspørsel etter ytterligere utdanning.

Innenfor etter- og videreutdanning på nivået etter videregående skole er det tunge begrunnelser for å basere dette på privat finansiering, slik det i stor utstrekning allerede er praktisert. Dette kan begrunnes både ut fra hensynet til å begrense veksten i offentlige utgifter og at utdanning gir individuell avkastning. Dette forutsetter imidlertid at det er tilstrekkelig gode insentiver både for tilrettelegging av studietilbud og for deltakelse i utdanning. Blant annet kan det forventes at utdanningsinstitusjonene i større grad må gi utdanningstilbud utenfor ordinære studiesteder. Når det gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne, herunder vurdering og verdsetting av realkompetanse rettet inn mot videregående opplæring, må dette fortsatt være et offentlig ansvar å finansiere.

12.4.8 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Norsk utdanningspolitikk er basert på brede målsettinger. Utdanning skal bidra til personlig utvikling, styrke demokratiske verdier, kultivere og sammenbinde samfunnet, samt stimulere til innovasjon, produktivitet og økonomisk vekst. Behovet for kompetanse har økt de siste tiårene. Det er bred enighet om at utdanning er en dominerende faktor for økonomisk vekst og utvikling. I hele OECD-området har det vært en økt anerkjennelse av betydningen av investeringer i utdanning. I en vurdering av det norske utdanningssystemet er det derfor viktig å legge vekt på sammenligninger med andre OECD-land for å vurdere Norge i forhold til såkalt «beste praksis» både med hensyn til deltaking og kvalitet på tilbudene.

Gjennomgangen i dette kapitlet viser at det norske utdanningssystemet holder et høyt internasjonalt nivå både når det gjelder ressursinnsats, deltakelse i utdanningsprogrammer og kvalitet på tilbudene. Det høye utdanningsnivået i Norge har gitt et godt grunnlag for overgangen til en kunnskapsbasert økonomi, og har gitt Norge et konkurransefortrinn. Utvalget legger vekt på at utdanningssystemet fortsatt må være på et høyt internasjonalt nivå, både når det gjelder deltaking og kvalitet på tilbudene.

Det er likevel et begrenset kunnskapstilfang om effekten av ulike læringsmodeller, om kvaliteten på de ulike opplæringsinstitusjoner, om hvordan skoler og andre utdanningsinstitusjoner best skal settes i stand til å være lærende, dynamiske organisasjoner, og om hvordan og i hvilken grad kunnskap bidrar til økonomisk utvikling. Det synes derfor å være behov for en bedre kunnskapsbase for å bestemme retningen i utdanningspolitikken og for å kunne øke kapasiteten av vellykket produksjon, formidling og bruk av kunnskap.

Utvalget vil framheve at en sentral målsetting for utdanningssystemet må være å sørge for at alle unge blir godt kvalifisert og motivert for arbeidslivet, og for deltakelse i samfunnslivet i en bredere sammenheng. Det er således av stor samfunnsmessig betydning at alle unge får en god grunnutdanning.

Utvalget ser at et 13-årig skoleløp for grunn- og videregående skole til sammen er langt når det sammenlignes med andre land. Et kortere skoleløp, og dermed også kortere samlet utdanningsløp, vil gjøre det mulig å komme tidligere i inntektsgivende arbeid, noe som isolert sett kan være fordelaktig både for det enkelte individ og for samfunnet for øvrig. På den annen side må en vurdering av hensiktsmessigheten ved den gjennomførte utvidelsen i skoleløpets lengde bl.a. ta hensyn til bredere utdanningsmessig målsettinger enn de rent økonomiske, og også inkludere vurderinger av kvaliteten på utdanningstilbudet. Utvalget mener at det bør gjennomføres en bredt anlagt evaluering av hele det 13-årige skoleløpet etter at reformene i grunnskolen og videregående opplæring nå er implementert, hvor en bl.a. evaluerer utvidelsen i samlet lengde på skoleløpet som ble innført i forbindelse med Reform 97 i grunnskolen.

Utvalget forventer en langsiktig trend i retning av ytterligere økt deltaking i utdanning, innenfor en ramme av livslang læring som både inkluderer økt deltakelse i grunnutdanninger og økt omfang av etter- og videreutdanning. En primær målsetting med livslang læring må være å stimulere den enkelte til motivering og tilegnelse av ferdigheter som bidrar til økt produktivitet og et aktivt yrkesliv.

Livslang læring forutsetter tette koblinger mellom læring og arbeid. Et viktig element i kompetansereformen er å utvikle etter- og videreutdanningstilbud som utnytter mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Dette tilsier mer fleksible og brukertilpassede utdanningstilbud, kortere studieløp, større omfang av modulisering og fjernundervisning, og skreddersydde utdanningstilbud med større vekt på yrkesrettede tilbud. For utdanninger på nivåene utover videregående opplæring bør det tilrettelegges for større innslag av etterspørselsstyrte, kortere studieløp, også innenfor yrkesrettede utdanninger på nivået mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Utdanningsinstitusjonene bør også i sterkere grad stimuleres til økt studentgjennomstrømning.

Selv med den sterke veksten i utdanningsnivået gjennom 1990-tallet er det registrert betydelige mangler på enkelte typer av høyt kvalifisert arbeidskraft. Slike mangler er begrensende for evnen til omstilling og evnen til gjennomføring av høyt prioriterte oppgaver, og gir grunnlag for en tiltagende lønnsvekst. En videre satsing på utdanning bør i større grad innrettes mot arbeidslivets behov.

Det er også viktig å utdanne et tilstrekkelig antall innenfor grupper som skal fylle høyt spesialiserte funksjoner som i begrenset grad kan utføres av personer med andre kvalifikasjoner, f.eks. innenfor helsesektoren.

For utdanninger på videregående nivå legger utvalget vekt på behovet for å styrke opplysningsarbeidet om arbeids- og studiemuligheter, som en strategi for å bedre samsvaret mellom arbeidslivets behov og fordeling av elevene på de ulike studieretninger. For å legge til rette tilbud som er tilpasset voksne elevers behov, legger utvalget vekt på behovet for avkortede tilpassede tilbud som tar hensyn til voksne elevers realkompetanse og fleksible tilbud som legger til rette for kombinasjon av videregående opplæring og arbeid. Dette vil gjøre det enklere å avlegge nye fagbrev for de som allerede har fullført videregående opplæring, og det vil bedre mulighetene for elever som ikke har fullført utdanningen å få tatt fagbrev.

13 En effektiv økonomi – vilkår for høyverdiskaping og lokalisering i Norge

Økonomisk politikk utformes ut fra et bredt sett av målsettinger. I utvalgets mandat fremheves det at målet med den økonomiske politikken er en bærekraftig utvikling med full sysselsetting og høy verdiskaping. Utvalget legger videre til grunn at vi ønsker et samfunn med et godt velferdsnivå for alle deler av befolkningen, et godt offentlig tilbud, og en balansert regional utvikling. I dette kapitlet vil fokus være rettet mot hvordan økonomien kan innrettes på en effektiv måte. Ved å innrette økonomien effektivt, slik at verdiskapingen blir høyest mulig, har en trolig også større mulighet til å ta hensyn til andre forhold som påvirker velferdsnivået i samfunnet, som inntektsfordeling, natur og miljø og sosial trygghet.

Parallellen til dette er at jo mer effektivt vi klarer å innrette vår produksjon (dvs. jo høyere verdiskapingen blir), dess høyere velstandsnivå kan vi oppnå, og desto høyere vil lønnsnivået i Norge bli. Over tid bestemmes lønnsutviklingen først og fremst av produktivitetsutviklingen. Samtidig skal lønnsnivået sørge for full ressursutnyttelse – dvs. at arbeidsledigheten blir så lav som mulig. Jo svakere effektiviteten er, jo lavere må lønnsnivået dermed være for å sikre full ressursutnyttelse. Det er selvsagt en målsetting at lønnsnivået i Norge skal være så høyt som mulig, men dette må skje på en slik måte at vi sikrer full ressursutnyttelse, og særlig at arbeidsledigheten holdes lav.

Vårt ressursgrunnlag og vår evne til å bruke disse ressursene på en effektiv måte bestemmer vårt verdiskapingspotensiale . Mengden av innsatsfaktorer kan et stykke på vei påvirkes, og her vises det særlig til kapittel 12 om hvordan et høyt og kompetent arbeidstilbud kan sikres. Temaet for dette kapitlet er først og fremst vår evne til å bruke innsatsfaktorene på en best mulig måte.

Det er mange forhold som påvirker hvor høy verdiskaping et land lykkes i å få. For nærmere å belyse hva som er bestemmende for et lands vekstevne, har utvalget bedt om en utredning fra Tor Jacob Klette, jf. vedlegg 7. En sentral konklusjon både i dette vedlegget og i andre arbeider er at kompetanseoppbygging i befolkningen er viktig for den økonomiske veksten. Å legge til rette for en god grunnutdanning og livslang læring er således fundamentalt for å oppnå en høy verdiskaping, jf. drøftingen i kapittel 8 og avsnitt 12.4, men også effektivitetsfremmende tiltak over et bredt spekter er viktige.

En effektiv ressursutnyttelse er viktig i alle deler av økonomien – både i næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse, i næringer som leverer varer til lokale markeder og i offentlig sektor. Mer effektiv ressursutnyttelse gir grunnlag for økt velstand uansett hvilken sektor det gjelder. En effektivitetsfremmende politikk må derfor siktes inn mot alle sektorer. Men tiltakende globalisering og økende mobilitet av næringsvirksomhet legger føringer på den økonomiske politikken utover dette.

På den ene siden skaper globaliseringen utvidede markeder og bidrar således til å fremme produktivitetsutvikling og verdiskaping i land som deltar i den internasjonale arbeidsdelingen. Dette er en viktig grunn til at stadig flere land åpner stadig flere sektorer for markedsbasert handel og internasjonal konkurranse.

På den annen side representerer globaliseringen en utfordring for alle land. Konkurransen mellom land om å tiltrekke seg internasjonal næringsvirksomhet vil trolig tilta i omfang, delvis fordi det blir lettere for bedriftene å flytte sin produksjon mellom land. Dermed øker også risikoen for at deler av vår næringsvirksomhet kan flytte ut. Samtidig er det viktig at Norge greier å tiltrekke seg utenlandsk kapital og kompetanse. Dersom næringslivet gis dårligere rammevilkår enn i andre land, kan konsekvensen bli at virksomhetene flytter ut, uten at andre flytter inn. Dette legger sterke begrensninger på vår handlefrihet i den økonomiske politikken.

Heller ikke mobilitetshensyn tilsier at vi ensidig bør legge vekt på de internasjonale næringene, selv om det er de som først og fremst kan flytte ut. De ulike næringene er gjensidig avhengig av hverandre fordi de leverer innsatsfaktorer til hverandre, slik at effektive lokale næringer er viktig for at de internasjonale næringene skal kunne være effektive og vice versa. Videre er samspillet mellom næringer og på tvers av bransjegrenser en vesentlig kilde til nyskaping i næringslivet. Dette illustreres spesielt i teorier som vektlegger næringsklynger som betydningsfulle for et lands verdiskapingsevne. I tillegg kommer at skillet mellom internasjonale og lokale næringer ikke særlig skarpt, og det endres over tid bl.a. som følge av globaliseringsprosessen ved at stadig flere næringer blir utsatt for internasjonal konkurranse.

De store oljeinntektene innebærer en særlig utfordring i forhold til målsettingen om lokalisering av næringsvirksomhet i Norge. Store oljeinntekter har gjort det mulig for Norge å øke importen og redusere eksporten av andre produkter. Omfanget av internasjonalt konkurranseutsatte næringer har derfor blitt mindre enn det ville vært uten oljeinntektene. Selv om det er vanskelig å anslå fremtidige oljeinntekter, er det rimelig å anta at oljeinntektene vil flate ut og begynne å falle om relativt få år. I årene framover må verdiskapingen i andre internasjonalt konkurranseutsatte næringer derfor øke betydelig.

Utgangspunktet for dette kapitlet er derfor todelt: Politikken må rettes inn mot å bidra til effektiv ressursutnyttelse for å sikre høy verdiskaping. Samtidig kan ikke rammebetingelsene for de internasjonale næringene i Norge avvike vesentlig fra andre land dersom en skal sikre en balansert økonomisk utvikling.

Med dette todelte utgangspunktet vil de påfølgende avsnittene i dette kapitlet belyse nærmere:

• samspillet mellom privat og offentlig sektor,

• hvordan offentlige rammevilkår legger til rette for en effektiv privat sektor,

• en organisering av offentlig sektor som sikrer høy brukertilfredshet og effektiv bruk av ressursene, og

• vilkår for nyetablering og innovasjon.

Innledningsvis kan det imidlertid være på sin plass å peke på at det ikke er uproblematisk å måle et lands verdiskaping. Boks 13.1 går nærmere inn på dette, herunder særlig bruken av bruttonasjonalprodukt (BNP) som mål på verdiskaping.

13.1 Samspillet mellom privat og offentlig sektor

Offentlig sektor forvalter en betydelig andel av samfunnets ressurser, utfører sentrale oppgaver på vegne av fellesskapet, og yter tjenester til den enkelte og til næringslivet. Grunnlaget for næringsvirksomhet vil bli vesentlig svekket dersom ikke det offentlige helsevesenet fungerer godt, utdanningssystemet holder en høy kvalitet, infrastrukturen er på plass, lover håndheves osv. At offentlig sektor utfører sine oppgaver effektivt og med høy kvalitet er avgjørende både vårt velstandsnivå, vår samlede verdiskaping og for effektiviteten i privat sektor. Offentlig sektor griper inn i økonomien og samfunnslivet på mange forskjellige måter, langt ut over det som gjenspeiles i offentlige budsjetter. Skatte- og avgiftspolitikken, lover og regler, markedsreguleringer etc. utgjør viktige rammebetingelser for både privat og offentlig virksomhet.

Omfanget på offentlig sektor i Norge og andre industriland innebærer at innretningen av offentlig sektor har stor betydning for landenes konkurranseevne. Dette gjelder både hvor effektivt ressursene utnyttes i offentlig sektor, insentivvirkningene av skatte- og overføringssystemet, og ikke minst myndighetenes evne og vilje til å sikre velfungerende markeder slik at ressursene i privat sektor utnyttes best mulig.

Myndighetene fastsetter på mange områder hvilke kjøreregler som bedriftene skal virke innenfor. Dette gjelder for eksempel konkurranseregler, regler om beskatning og krav til miljø og sikkerhet. Slikt regelverk er en sentral del av næringslivets rammevilkår. Myndighetene er også opptatt av å korrigere markedene i de tilfellene der aktiviteten er for høy eller lav i forhold til det som er ønskelig. Dersom en type aktivitet har positive indirekte virkninger på resten av samfunnet, kan dette gi grunnlag for at det offentlige bør stimulere til aktivitet utover det nivået som realiseres av markedet selv. Dette ligger til grunn for myndighetenes tiltak for å øke bl.a. forskning, teknologi- og kompetanseutvikling, kapitaltilgang og tilbudet av infrastruktur.

I de senere årene har arbeidsdelingen mellom privat og offentlig sektor blitt stadig mer omdiskutert. I mange land har det skjedd en betydelig privatisering ved at offentlig virksomhet på ulike måter er blitt overført til privat sektor. Det press som offentlig sektor vil stå overfor i tiårene fremover, gjør det nødvendig å se nøyere på arbeidsdelingen mellom privat og offentlig virksomhet. Tradisjonelt har skillet mellom privat og offentlig virksomhet gått langs flere dimensjoner. Offentlig sektor har tatt ansvaret for tilbudet på noen områder av økonomien, har selv stått for produksjonen, og dette har vært finansiert over offentlige budsjetter, dvs. gjennom skatter og avgifter. Andre områder av økonomien har vært dekket av privat virksomhet, og produksjonen har vært finansiert gjennom salg i markedet. I praksis er det imidlertid mange avvik fra dette hovedbildet. F.eks. er en del offentlig virksomhet finansiert gjennom brukerbetaling, og ikke over offentlige budsjetter. På noen områder har det offentlige tilbudsansvaret, uten at all produksjonen utføres av det offentlige. I det følgende vil disse forholdene bli drøftet mer inngående.

For å finansiere offentlig forbruk av varer og tjenester og overføringer er det nødvendig at det offentlige pålegger skatter. I de fleste tilfeller vil skatt på forbruk, inntekt og formue føre til at tilpasningen både i bedriftene og blant arbeidstakerne vris i forhold til hva som ville gitt den mest effektive utnyttelsen av ressursene fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. F.eks. kan skatt på arbeidsinntekt medføre at arbeidstakerne ønsker å jobbe mindre enn de ville gjort uten slik skatt, noe som innebærer et effektivitetstap i forhold til en situasjon uten skatt på arbeidsinntekt. Virkningen på arbeidstilbudet, og dermed effektivitetstapet ved skatt på arbeidsinntekt, vil normalt være større jo høyere skattesatsen er.

Ulike typer skatter har ulike virkninger, og dermed også forskjellig virkning på effektiviteten i økonomien. Generelt vil det være slik at effektivitetstapet ved skattefinansiering er mindre jo lavere skattesatsene og det generelle skattenivået er. Noen typer skatter, som f.eks. grunnrenteskatter (skatt på utnyttelse av naturressurser) og eiendomsskatter, har lave eller ingen effektivitetskostnader. Effektivitetstapet i skattesystemet kan dermed reduseres ved å legge økt vekt på disse skatteformene, og redusert vekt på andre skatteformer. Men for å få tilstrekkelige skatteinntekter må myndighetene ilegge skatter som virker negativt på bl.a. arbeidsinnsats og sparing. Derfor vil det generelt være slik at effektivitetstapet ved skattefinansiering er større jo høyere skattesatsene er og jo høyere det generelle skattenivået er.

Både i Norge og andre land har en forsøkt å tallfeste effektivitetstapet ved beskatning. Resultatene varierer imidlertid betydelig. Kostnadsberegningsutvalget 100 anbefalte, på bakgrunn av en gjennomgang av empiriske arbeider på området, at det bør beregnes en skattekostnad på 20 prosent for prosjekter og reformer som finansieres over offentlige budsjetter. Gitt dagens skattenivå betyr dette at den samfunnsøkonomiske nytten av de ønskede utgiftsøkninger må være 20 prosent høyere enn de skatteøkningene en eventuelt må gjennomføre.

Det er imidlertid ikke bare de effektivitetsmessige konsekvenser som begrenser mulighetene til å finansiere vekst i offentlig sektor gjennom heving av det generelle skattenivået. For hard beskatning av mobile skatteobjekter vil kunne føre til at deler av skattegrunnlaget, og således deler av grunnlaget for vår verdiskaping, flytter ut av landet. Enkelte land har ut fra dette innført lempelige skatteregler som særlig er rettet mot mobile skattegrunnlag – ofte begrunnet med et ønske om å motvirke utflytting. Lempelige skatteregler vil imidlertid også kunne gjøre land mer attraktive for utenlandske investeringer, og på den måten skjerpe konkurranse mellom land om å tiltrekke seg utenlandske investeringer.

Det er likevel viktig å merke seg at begrensningene på hvor stor aktivitet som kan finansieres gjennom skatter og avgifter er knyttet til finansieringsformen, og ikke om virksomheten er offentlig eller privat. Offentlig virksomhet som i sin helhet er finansiert av brukerne, innebærer ikke økte skattesatser, og dermed heller ikke økt effektivitetstap ved skattlegging. Hensynet til effektivitetstap i skattleggingen er derfor ikke relevant i valget mellom privat virksomhet eller offentlig virksomhet som er fullt finansiert ved brukerbetaling. Tilsvarende fører konkurranseutsetting, ved overføring av virksomhet fra offentlig til privat sektor, ikke i seg selv til mindre behov for skatteinntekter, dersom virksomheten fortsatt skal finansieres over offentlige budsjetter. Økt effektivitet i skattefinansiert virksomhet gir derimot grunnlag for lavere skattesatser og dermed mindre effektivitetstap i tilknytning til skattlegging.

Forholdet mellom offentlig og privat virksomhet kan også ses i lys av at offentlig og privat sektor er avhengig av det samme ressursgrunnlaget. Dess større ressursinnsatsen er i offentlig sektor, desto mindre vil være tilgjengelig for privat sektor. Utviklingen i befolkningens sammensetning sett i sammenheng med Stortingets vedtatte reformer innen bl.a. eldreomsorg, skole, psykiatri og somatiske sykehus vil medføre en betydelig økning i det offentliges etterspørsel etter arbeidskraft. Statistisk sentralbyrå har vurdert at behovet for arbeidskraft særlig innen helse- og sosialsektoren vil øke med 27 000 årsverk dersom dagens tilbud skal opprettholdes fram til 2010 (uendret standard og dekningsgrad), og hele 61 000 årsverk ved full innfasing av de planlagte reformene. Gitt en gjennomsnittlig stillingsbrøk i kommunesektoren på 70 prosent, tilsvarer dette hhv. 39 000 og 87 000 personer. I følge Nasjonalregnskapet var den gjennomsnittlige stillingsbrøken i kommunesektoren i 1998 noe under 70 prosent. Beregningene i kapittel 6 i denne rapporten indikerer at den samlede økningen i arbeidsstyrken i denne perioden kan anslås til snaut 100 000 personer. Dette illustrerer hvor viktig det er å vurdere arbeidskrafttilgangen som ett av flere elementer når reformer og satsinger utformes.

I forhold til ressursbruken er det likevel ikke viktig om virksomheten er offentlig eller privat. Økt satsing på helse og omsorg, noe som i årene fremover bl.a. er en nødvendig følge av den demografiske utviklingen, vil medføre mindre ressurser til andre deler av økonomien, uavhengig om satsingen skjer i offentlig eller privat virksomhet. Det avgjørende her er at vi får en sammensetning av produksjonen som er i samsvar med befolkningens behov og ønsker. Valg av arbeidsdeling mellom privat og offentlig sektor må ikke føre til at produksjonsstrukturen blir vridd i forhold til det befolkningen ønsker.

Drøftingen over viser at en hensiktsmessig grensegang mellom det offentliges og den private sektors ansvarsområde i økonomien, reiser prinsipielt sett tre adskilte problemstillinger:

1. Bør virksomheten finansieres gjennom generelle skatter eller av brukerne?

2. Bør det offentlige ta tilbudsansvaret for en vare eller tjeneste, dvs. ansvaret for tilbudet i form av mengde, kvalitet, tilgjengelighet m.v.?

3. Bør selve produksjonsvirksomheten foregå i offentlig eller privat regi?

I valget mellom skattefinansiering og brukerbetaling er effektivitetstapet ved skattlegging som ble drøftet over et klart argument for brukerbetaling. Brukerbetaling kan også gi bedre grunnlag for å fastsette omfanget av virksomheten. Ved skattefinansiert virksomhet kan tilbudet bli begrenset av kostnadene ved skattefinansiering, samtidig som etterspørselen vil være høy fordi brukerne ikke står overfor noen kostnader i bruken. Misforholdet mellom tilbud og etterspørsel kan gi grunnlag for misnøye blant brukerne, samtidig som fastsettelsen av omfanget av tilbudet kan bli vilkårlig.

På den annen side kan brukerbetaling være problematisk i forhold til tjenester en ønsker skal være tilgjengelig for alle grupper av befolkningen. Dersom brukerbetalingen gjøres inntektsavhengig reduseres problemet med tilgjengelighet for hele befolkningen. Men samtidig medfører inntektsavhengig brukerbetaling administrative kostnader, i tillegg til vridninger og effektivitetstap av lignende type som ved skattefinansiering.

I vurderingen av tilbudsansvar og produksjonsansvar er det viktig å understreke at offentlig tilbudsansvar normalt ikke forutsetter offentlig produksjon, og omvendt at offentlig produksjon heller ikke forutsetter et offentlig tilbudsansvar. For eksempel innebærer ikke et offentlig ansvar for utbyggingen av veinettet at selve utbyggingen må utføres av offentlig ansatte. Omvendt finner vi at det offentlige er engasjert med produksjonsvirksomhet på en rekke områder som drives som kommersiell markedsbasert virksomhet i direkte konkurranse med private produsenter. I for eksempel veisektoren driver Statens Vegvesen produksjonsvirksomhet som potensielt er i konkurranse med en rekke private entreprenører. Offentlig produksjonsvirksomhet kan derfor ikke alene begrunnes med offentlig ansvar for den aktuelle tjenesten. Spørsmålet om produksjonen bør foregå i privat eller offentlig virksomhet er dels et spørsmål om hva som er mest kostnadseffektivt, og dels et spørsmål om hvilken organisasjonsform som gir myndighetene best kontroll med tilbudet. I avsnitt 13.3 går utvalget nærmere inn på organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon for å sikre høy brukertilfredshet og effektiv ressursutnyttelse.

Sammenlignet med andre land har Norge relativt høye offentlige utgifter . Målt som andel av BNP er de offentlige utgiftene høyere i Norge enn gjennomsnittet for EU-landene, men lavere enn i Danmark og Sverige, jf. kapittel 4. I hovedsak består de offentlige utgiftene av offentlig konsum og overføringer til husholdninger, men næringsstøtte og offentlige investeringer er også inkludert. Andelen av BNP brukt til offentlig konsum i Norge ligger noe over gjennomsnittet for EU-landene, men en god del lavere enn i Danmark og Sverige.

Ulikheter i organiseringen av offentlige tjenester og ulik innretning av trygdeordninger medfører at internasjonale sammenligninger av overføringene til private er usikre. Norge ser imidlertid ut til å bruke mer til overføringer enn både de øvrige nordiske landene og gjennomsnittet i EU. I statsbudsjettet for 2000 utgjør overføringene til private 49 prosent av statsbudsjettets samlede utgifter og 60 prosent av de samlede skatteinntekter fra Fastlands-Norge. Dette betyr at offentlig forvaltning foretar betydelige omfordelinger mellom grupper, mellom individer i forskjellige livsfaser og mellom næringer. Hensynet til det store presset på offentlige budsjetter nå og i årene framover gjør at det kan stilles spørsmål ved om omfanget av disse overføringene er berettiget. I vurderingen av disse overføringene må fordelene ved overføringene vurderes opp mot kostnadene ved skattlegging drøftet over. En reduksjon i overføringene vil gjøre det lettere å finansiere høyt prioriterte offentlige tjenester ved generelle skatter, fordi det samlede skattetrykket blir mindre.

I en vurdering av kostnadssiden ved overføringer gjennom offentlige budsjetter er det imidlertid viktig å ta hensyn til at kostnadene ikke bare avhenger av omfanget av overføringene, men også av formen. For eksempel er kostnadene ved alderspensjonssystemet avhengig av hvor direkte sammenhengen mellom innbetaling og ytelser er for den enkelte. Dersom sammenhengen er uoversiktlig eller svak, slik at en endring i arbeidsinntekten, og dermed også i innbetalingen av skatt og pensjonspremier, ikke fører til endret pensjonsytelse, vil systemet i stor grad fremstå som alminnelig skatt. I så fall kan økt skattenivå som følge av høye pensjonsutgifter føre til redusert arbeidstilbud, slik at problemene knyttet til den demografiske utviklingen forsterkes. Derimot vil et system med mer direkte sammenheng mellom innbetaling og ytelser i mindre grad føre til redusert arbeidstilbud, fordi pensjonspremiene reelt vil framstå som sparing for den enkelte arbeidstaker.

Tilsvarende avveininger gjelder ved en vurdering av om overføringer skal gjøres inntektsavhengige. Dersom overføringene gjøres inntektsavhengige, vil dette kunne medføre et lavere brutto overføringsbeløp, og en kan få inntrykk av at effektivitetstapet ved overføringene blir mindre. Men inntektsavhengige overføringer innebærer reelt sett økt inntektsskatt for mottakere av overføringene, fordi høyere inntekt gir både økte skatter og reduserte overføringer. Inntektsavhengighet kan også gjøre de administrative kostnadene ved overføringene betydelig større. Samlet er det derfor ikke klart om inntektsavhengighet fører til mindre eller større effektivitetstap, selv om brutto overføringsbeløp blir mindre.

Konklusjon:

En effektiv ressursutnyttelse er viktig i alle deler av økonomien – både i næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse, i næringer som leverer varer til lokale markeder, og i offentlig sektor. Mer effektiv ressursutnyttelse gir grunnlag for økt velstand uansett hvilken sektor det gjelder. Videre er effektiviteten i én sektor avhengig av effektiviteten i de andre. F.eks. vil grunnlaget for næringsvirksomhet bli vesentlig svekket dersom ikke det offentlige helsevesenet fungerer godt, utdanningssystemet holder en høy kvalitet, infrastrukturen er på plass, lover håndheves osv. At offentlig sektor utfører sine oppgaver effektivt og med høy kvalitet er avgjørende både vårt velstandsnivå, vår samlede verdiskaping og for effektiviteten i privat sektor.

Offentlig sektor griper inn i økonomien og samfunnslivet på mange forskjellige måter, langt ut over det som gjenspeiles i offentlige budsjetter. F.eks. utgjør skattesystemet rammebetingelser for både privat og offentlig virksomhet. Generelt bør skattesystemet utformes slik at de effektivitetsmessige kostnadene ved beskatning gjøres så små som mulig. Utvalget vil komme nærmere tilbake til utformingen av skattesystemet i avsnitt 13.2.4. Med unntak for enkelte skattetyper, er det generelt slik at det samfunnsøkonomiske effektivitetstapet ved beskatning er mindre dess lavere skattenivået er, selv om selve skattesystemet er utformet optimalt. Dette innebærer at dess flere oppgaver som finansieres gjennom generelle skatter og avgifter, desto større blir effektivitetstapet i økonomien.

Slik arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor tradisjonelt har vært, står det offentlige for noen typer virksomhet, og dette finansieres gjennomgående ved alminnelige skatter. Ved en slik arbeidsdeling blir valget av hva som skal produseres sammenfallende med hvem som skal produsere, og hvordan det skal finansieres. I årene framover vil en slik arbeidsdeling innebære økt press på offentlig sektor, dels som følge av økt etterspørsel etter tjenester som tradisjonelt har vært produsert av det offentlige, og dels som følge av at den demografiske utviklingen vil innebære økte pensjonsutgifter. Dette innebærer en fare for at det blir lavere produksjon av disse tjenestene enn befolkningen ønsker. Det er viktig at valget av arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor, og finansieringen av offentlig sektor, ikke medfører en annen produksjonsstruktur enn det som er i samsvar med befolkningens behov og ønsker.

Omfanget av offentlige tjenester må bestemmes ut fra en avveining mellom fordeler og kostnader. I noen sammenhenger kan det være hensiktsmessig i større grad å gå over til brukerfinansiering, dels for å lette trykket på skattefinansieringen, og dels for å kunne få et bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av de enkelte tjenester.

Høy internasjonal mobilitet av mange typer næringsvirksomhet – internasjonale næringer – stiller det enkelte land overfor betydelige utfordringer. Tross høye oljeinntekter er Norge avhengig av et betydelig omfang av denne typen næringsvirksomhet. Dersom internasjonale næringer samlet sett får dårligere rammevilkår enn i andre land, vil omfanget av denne typen virksomhet i Norge over tid bli alt for lite. Dette vil tvinge frem en omlegging av den økonomiske politikken, som på kort sikt kan innebære betydelige samfunnsøkonomiske kostnader.

Omfanget og innretningen av overføringssystemene overfor husholdninger, organisasjoner og næringsliv har utviklet seg over tid, som et resultat av politiske prioriteringer og samfunnsutviklingen generelt. I stor grad ivaretar overføringene viktige samfunnshensyn. Men fordi samfunnet hele tiden utvikler seg, må en stille spørsmål ved om de samme samfunnshensyn stadig gir en tilstrekkelig begrunnelse for det store omfanget på overføringene. Samtidig må en vurdere om samfunnshensynene kan sikres selv om overføringene reduseres eller innrettes på en mer effektiv måte.

13.2 En effektiv privat sektor

13.2.1 Innledning

En effektiv ressursutnyttelse er viktig i alle deler av økonomien – både i næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse, i næringer som leverer varer og tjenester til lokale markeder, og i offentlig sektor. Myndighetene griper inn i produksjonen i privat sektor på ulike måter, dels for å sikre at ressursutnyttelse blir mest mulig effektiv og dels for å oppnå politiske mål på andre områder. I denne delen av kapittel 13 drøftes sentrale politikkområder som er særlige viktige for en effektiv privat sektor og for lokalisering av næringsvirksomhet i Norge. Drøftingen er konsentrert om følgende områder:

• Konkurransepolitikk og markedsregulering

• Eierskap

• Skattesystemet

• Næringsstøtte

• Handelspolitikk

• Infrastrukturinvesteringer

Det er også mange andre forhold som er viktige for at privat sektor skal kunne fungere effektivt og godt og næringsvirksomhet skal bli lokalisert i Norge, f.eks. utdanningssystemet som behandles i avsnitt 12.4, lønnsdannelsen som drøftes i avsnitt 12.3, en godt fungerende offentlig sektor som behandles i avsnitt 13.3, og nyskaping og innovasjon som behandles i avsnitt 13.4. Omtalen og forslagene i denne delen av kapittel 12 må også ses i sammenheng med tidligere kapitler i rapporten, jf. særlig kapitlene 5 og 8, som trekker opp sentrale utfordringer for næringsutviklingen i Norge i årene framover.

13.2.2 Konkurransepolitikk og markedsregulering

Konkurransepolitikken skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurranseloven inneholder regler som skal bidra til konkurranse mellom næringsdrivende. Loven forbyr samarbeid om og påvirkning av priser, avanser og rabatter. Det er videre forbud mot bl.a. anbudssamarbeid og markedsdeling. Konkurranseloven gir fullmakt til å gripe inn mot forhold som normalt ikke skader konkurransen, men som i enkelte tilfeller gjør det. Konkurransetilsynet kan gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som kan begrense konkurransen i strid med lovens formål. Tilsynet har videre hjemmel til å gripe inn mot bedriftserverv og fusjoner som vil kunne føre til eller forsterke vesentlige konkurransebegrensninger.

Ved siden av den generelle teknologiske utviklingen har bl.a. EØS- og WTO-avtalen ført til større innslag av utenlandske aktører i norske markeder, jf. omtale av handelspolitikken i punkt 13.2.6. Denne internasjonaliseringen har bidratt til å endre rammebetingelsene i bl.a. markedene for telekommunikasjon, energi, luftfart og legemidler. Offentlige monopoler og reguleringer har i stor grad blitt avviklet eller endret til fordel for mer markedsbaserte løsninger.

Sammenhengen mellom konkurranse og effektiv ressursbruk er i utgangspunktet enkel. I et marked der konkurransen er mangelfull, kan hver produsent øke sitt overskudd ved å sette en pris som er høyere enn det som er nødvendig for å dekke kostnadene. Den høye prisen gjør at det blir produsert mindre av den aktuelle varen eller tjenesten enn i et marked med virksom konkurranse. Forbrukerne er på marginen villige til å betale mer enn det koster å produsere varen eller tjenesten, men produksjonen øker likevel ikke fordi det er mer lønnsomt for bedriften å opprettholde en høy pris. Den lave produksjonen gir et direkte velferdstap for samfunnet. Videre fører den høye prisen til at det overføres inntekt fra forbrukere til produsenter, og fordelingsvirkningene av denne inntektsoverføringen vil som regel oppfattes som uheldige. I tillegg kan et høyt overskudd i bedriften føre til svak kostnadsdisiplin og sløsing med ressurser.

Ut fra drøftingen ovenfor kan det synes som om konkurransemyndighetene har en enkel oppgave. I hvert marked bør myndighetene passe på at det befinner seg et så stort antall aktører at konkurransen blir virksom, prisene blir lave og ingen tjener mer enn en normal avkastning på investert kapital. Ulike sammenlikninger av konsentrasjonsgrad i markeder, priser og profittmarginer kan også være viktige hjelpemidler for konkurransemyndighetene. Slike sammenlikninger kan likevel ikke benyttes mekanisk som grunnlag for inngrep fra myndighetene. I et marked med sterk teknologisk utvikling kan f.eks. høye profittmarginer for noen produsenter motsvares av at de samme produsentene har hatt store utviklingskostnader og over tid selv kan bli utkonkurrert av nye produsenter med bedre produkter. I et slikt marked er det ikke åpenbart at konkurransemyndighetene kan forbedre situasjonen ved å gripe inn i markedet.

Ofte kan det være flere forhold i et marked som gjør at det ikke er mulig eller ønskelig å ha fri konkurranse mellom et stort antall produsenter. I eksemplet ovenfor fører hyppige endringer i produkter og produksjonsteknologi til at en statisk analyse av markedet ikke er tilstrekkelig til å avsløre konkurranseproblemer. Mer generelt kan stordriftsfordeler ved store faste kostnader, f.eks. til utvikling av nye produkter eller infrastruktur (som jernbanenett eller vannforsyning), føre til at det er vanskelig å oppnå effektiv konkurranse mellom flere produsenter. I slike tilfeller må myndighetene følge med for å se hvordan markedet fungerer. Argumentene for inngripen blir først sterke når én eller flere produsenter over tid kan opprettholde urimelig høye priser, f.eks. ved å definere standarder som effektivt stenger potensielle konkurrenter ute fra markedet, jf. f.eks. de amerikanske myndigheters syn i de pågående rettssakene mot Microsoft. For å vurdere inngripen må konkurransemyndighetene derfor basere seg på en kombinasjon av teoretisk og praktisk innsikt som vanskelig kan formuleres som enkle handlingsregler.

I boks 13.2 gis det en kort omtale av noen viktige enkeltmarkeder. 101 Disse markedene er i de siste årene blitt helt eller delvis deregulert i de fleste OECD-land. Omtalen er konsentrert om kraftmarkedet, telekommunikasjoner og luftfart. I disse markedene er det investert i omfattende infrastruktur i form av kraftnett, telenett og flyplasser. Tradisjonelt har slike faste kostnader med tilhørende stordriftsfordeler gjort at innslaget av offentlig eierskap og reguleringer har vært betydelig i de fleste land. Over tid har imidlertid teknologisk utvikling og voksende markeder på mange områder gjort stordriftsfordelene mindre betydningsfulle, og dermed gitt grunnlag for konkurranse. I tillegg har myndighetene i ulike land i større grad blitt oppmerksomme på muligheten for å regulere infrastrukturdelen særskilt. I de fleste land er det derfor en egen sektorregulering av disse markedene utover bestemmelsene i landenes konkurranselover.

Konkurranselovgivningen er under utvikling både i Norge og i andre land. I Norge er det varslet en større gjennomgang av konkurransepolitikken, lovgivningen og konkurransemyndighetenes organisasjon, jf. Ot.prp. nr. 97 (1998–99). Det er i den forbindelse bl.a. varslet en vurdering av om dagens håndheving og kontroll av konkurranseskadelig atferd er tilstrekkelig effektiv, og en gjennomgang av forholdet mellom konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler. Videre skal dagens klageordning for enkeltvedtak etter konkurranseloven vurderes.

Også i nylig deregulerte markeder gjennomføres det fortløpende endringer for å for å bedre konkurransen i markedet. I telemarkedet ble det f.eks. innført adgang til å beholde telefonnummer ved skifte av leverandør og fast operatørforvalg fra 1. juni 1999. Fast operatørforvalg innebærer at brukerne ikke lenger må slå prefiks hvis de vil benytte seg av andre tilbydere enn Telenor. Slike endringer, som isolert sett kan oppfattes som små, kan over tid bidra til mer effektiv konkurranse i markeder som i utgangspunktet er dominert av én eller få tilbydere.

På noen områder har andre OECD-land gått betydelig lengre i deregulering enn det vi har gjort i Norge. I Sverige er det f.eks. igangsatt et arbeid for å få til konkurransenøytral utnyttelse av infrastrukturen i postsektoren og dermed bedre konkurranseforholdene i denne sektoren 102 . Også innenfor jernbanesektoren har en i Sverige etablert konkurranse etter anbud om nærtogene i Stockholm-regionen.

Oppsummering og utvalgets vurderinger

Konkurransepolitikken skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurranselovgivningen er under utvikling både i Norge og i andre land. På noen områder har andre OECD-land gått betydelig lengre i deregulering enn det vi har gjort i Norge. Deregulering kan ofte by på betydelige utfordringer, både når det gjelder å oppnå tilstrekkelig konkurranse etter en deregulering, og for å legge til rette for andre samfunnshensyn. En deregulering innebærer også betydelig grad av irreversibilitet, slik at det kan være vanskelig å rette opp problemer som oppstår. Viktigheten av økt effektivitet også på disse områder gjør likevel at en bør følge erfaringene i andre land, og ut fra dette vurdere tiltak for å oppnå økt effektivitet her.

På en rekke områder er det nødvendig med detaljert innsikt i konkurranselovgivning og enkeltmarkeder for å gi detaljerte råd om den videre utviklingen av konkurransepolitikk og deregulering. Utvalget vil likevel peke på at konkurransen lett kan bli mangelfull på områder der det offentlige har omfattende reguleringer, men der deler av produksjonen settes ut til bestemte private produsenter. Eksempler på slike sektorer kan være miljø, helse og kultur.

13.2.3 Eierskap

Ulike former for eierskap kan ha stor betydning for utviklingen i norsk næringsliv. I en liten, åpen økonomi kan sammensetningen av nasjonalt og utenlandsk eierskap være av særlig interesse. Utenlandske eiere kan bidra med ulike former for kunnskap og kompetanse, og på den måten styrke verdiskapingen i næringslivet. For norsk økonomi er det derfor en utfordring å tiltrekke seg kompetente utenlandske eiere som ønsker å videreføre og styrke norske næringsmiljøer. Samtidig er det imidlertid en sammenheng mellom hvor aktive eiere hører hjemme og hvor viktige deler av en virksomhet blir lokalisert. Dette kan tilsi at det også er viktig med et betydelig innslag av norsk eierskap.

Et annet interessant skille er mellom privat og offentlig eierskap. Offentlige eiere har tradisjonelt hatt en sterk stilling i norsk næringsliv. Samtidig har en i andre OECD-land sett en klar tendens til en reduksjon av offentlig eierskap, særlig i forbindelse med deregulering av ulike markeder, jf. omtale i avsnitt 13.2.2. Nedenfor gis en kort oversikt over eierstrukturen i norsk næringsliv. Videre drøftes betydningen av nasjonalt og utenlandsk eierskap, og av staten som eier.

Figuren viser eierskapsstrukturen for selskap notert på Oslo Børs i perioden 1984 -1999. Det framgår at utenlandske eiere og det offentlige 103 har økt sin eierandel betraktelig, mens private personer og gruppen andre selskap enn finansielle og statlige har fått redusert sine andeler.

Kilde: Tallene fra og med 1989 er fra Verdipapirsentralen. Tall for aksjonærstrukturen før 1989 er hentet fra publikasjonen «Oslo Børs, statistikk 1994» utarbeidet av Aud Ebba Lie (Trykt: Oslo Børs, 1995). Dette tallgrunnlaget er mer usikkert, men hovedtrenden i den historiske utviklingen kan likevel i hovedsak leses av figuren.

Finansielle foretak representerer innenlandske institusjonelle investorer som banker, forsikringsselskap, pensjonsfond og aksjefond. Andelen institusjonelle investorer er relativt lav i Norge sammenliknet med for eksempel USA og Storbritannia. En forklaring er at offentlige pensjonssystemer gir mindre grunnlag for private pensjonsfond, slik at andelen private institusjonelle eiere fortsatt er lav til tross for en vekst i aksjefond. Men også i land som Sverige er institusjonelle eiere langt mer dominerende enn i Norge. Internasjonalt har det vært en utvikling i retning av større institusjonell sparing, og at institusjonene fordeler porteføljen over flere land for å redusere risikoen. Veksten i aksjefond og utlendingers porteføljeplasseringer i norske aksjer kan ses som en del av denne trenden.

I årene fra 1985 til midten av 1990-tallet har utlendingenes andel av børsnoterte norske aksjer økt betydelig for første gang siden 1920-årene. Fra 1994 har utlendingers eierandel ligget stabilt over 30 prosent.

Mens utenlandske investorer relativt tidlig oppnådde en høy andel i Norge, har utenlandsk eierskap i en del andre europeiske land økt kraftig utover 1990-tallet. Dette gjelder for eksempel Sverige, Finland og Portugal. I disse landene var utlendingers eierandel i 1997 kommet opp på samme nivå som i Norge. Luxemburg, Spania og Belgia er eksempler på land med en noe høyere utenlandsk eierandel enn i Norge, jf. figur 13.2.

Utenlandske eieres andeler i norsk industri har svingt mye gjennom historien, og utenlandsk eierskap har særlig vært viktig i perioder med stor industribygging og i perioder med svak norsk økonomisk utvikling. Andre næringer har hatt en utvikling som skiller seg fra industrien. Rederiene har alltid i det store og hele vært privat norsk eid. Varehandelen var lenge så godt som helt norsk eid, men fra 1960-årene med etablering av utenlandske bensinselskaper, bilforhandlere, kleskjeder mv. har mer enn halve aksjekapitalen vært utenlandsk eid. 104 For børsnoterte selskaper er shipping, offshore, IT og kommunikasjonssektorene i dag de enkeltsektorene med de høyeste utenlandske eierandelene. 105 De utenlandske investeringene i børsnoterte selskaper i industrisektoren utgjør rundt 15 prosent av den totale utenlandske porteføljen. En stor del av det utenlandske eierskapet på Oslo Børs er finansielt begrunnet og spredt på mindre eierposter.

Kilde: Oslo Børs, Aktuelle børstall 1/99.

I følge en undersøkelse publisert av SNF i 1999 viser opplysninger fra 1996 at tre firedeler av majoritetseide utenlandskeide aksjeselskap (på og utenfor børs) var innen handel og tjenesteyting. Blant bedriftene i SNFs undersøkelsesmateriale oppgis særlig ønsket om å være lokalisert i nærheten av virksomhetenes kjernemarked som en viktig lokaliseringsfaktor, og fusjoner og oppkjøp er den vanlige etableringsstrategien. I tillegg legger rundt halvparten vekt på å være lokalisert i et bransjemiljø. Videre oppgir én tredel av bedriftene muligheten for å skaffe kvalifisert arbeidskraft som styrende for lokaliseringsvalget. De utenlandske datterselskapene hadde vanligvis norsk ledelse.

Betydningen av eierskap har vært fokusert i forbindelse med økningene i brutto direkte investeringer over landegrensene. I undersøkelser fra OECD er det påpekt at lønnsnivå og verdiskaping ofte ligger høyere i industribedrifter med utenlandske eierandeler enn i andre bedrifter. 106 Tilknytning til et større utenlandsk selskap kan være en styrke for bedrifter som dermed får tilgang til kompetanse, salgs- og markedsføringsapparat, kapital og FoU i morselskapet. På den andre siden vil datterselskapet ha begrensede muligheter til å ta selvstendige strategiske beslutninger. For eksempel kan det hende at FoU-aktiviteter kanaliseres til andre deler av selskapet, noe som kan hindre utviklingen av kompetansen i bedriften. Slike forhold er i utgangspunktet ikke spesielt knyttet til utenlandsk eierskap, men til utviklingen av enkeltbedrifter innenfor et større selskap. Selskapenes ekspansjon over landegrensene kan tenkes å føre til et motsetningsforhold mellom selskapsinteresser og nasjonale interesser i visse tilfeller. På den annen side kan det synes som om lokalisering av viktige funksjoner er mer knyttet til rammebetingelser enn til selve eierskapet. En nyere svensk undersøkelse antyder f.eks. at omlokalisering av hovedfunksjoner først og fremst er knyttet til selskapenes ekspansjon i nye markeder og behov for nærhet til markedet, mens lokalisering av FoU-aktiviteter er knyttet til næringsklima i de ulike landene. 107

Det statlige norske eierskapet i børsnoterte selskap økte kraftig etter bankkrisen i 1991. Deretter har den statlige eierandelen gått noe tilbake, selv om den fortsatt er høy i internasjonal sammenheng. Tallene fra Oslo Børs gir for øvrig et lite dekkende bilde av offentlig eierskap i næringslivet, fordi blant annet statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskap og kommunale selskaper ikke er børsnoterte. I tabell 13.1 er det gitt en oversikt over statens samlede eierskap i norsk næringsliv.

Beregninger foretatt av Finansnæringens Hovedorganisasjon anslår at om lag halvparten av norsk næringsliv var i offentlig eie ved utgangen av 1999. Samlet næringsliv inkluderer her både aksjeselskap og andre selskapsformer, herunder Statens Direkte Økonomiske Engasjement i petroleumssektoren (SDØE). 108 Hvis en korrigerer for SDØE, som har karakter av å være en form for kontantstrømbeskatning, blir det offentliges eierskap i norsk næringsliv basert på disse beregningene om lag 38 pst. ved utgangen av 1999.

Hva staten eier og ikke eier i dag har delvis sammenheng med historiske tilfeldigheter, og er ikke et resultat av en samlet eierstrategi. En stor del av statens eierskap er nært knyttet til høsting av naturressurser (næringer med grunnrente) og naturlige monopoler (næringer med betydelige stordriftsfordeler). I tillegg har staten betydelige porteføljeplasseringer utenlands gjennom Petroleumsfondet og innenlands gjennom Folketrygdfondet. Staten er også aktiv med egenkapitalinvesteringer gjennom SND, SIVA og såkornfondene, og det er et betydelig innslag av statlig eierskap i bankvesenet.

Høsting avnaturressurser reiser spørsmål knyttet til fordeling av en meravkastning utover hva som er normalt i forretningsvirksomhet, og forvalteransvar i forhold til fremtidige generasjoner. I tillegg har statlig eierskap hatt betydning for oppbyggingen av nasjonal kompetanse i petroleumssektoren. Mens offentlig eierskap i vannkraft og oljevirksomheten tidligere var et viktig redskap for å sikre god ressursforvaltning og at inntektene i rimelig grad tilfalt samfunnet, tar en i dag i større grad sikte på å ivareta disse hensynene gjennom skattesystemet og andre former for regulering.

Markeder hvor det er grunnlag for naturlige monopoler, reiser spørsmål rundt riktig prising og utnyttelse av stordriftsfordeler. Dette har vært begrunnelsen for offentlig eierskap, særlig i samferdselssektoren. Teknologisk utvikling, nye reguleringsinstrumenter og åpning for internasjonal konkurranse har imidlertid begrenset betydningen av nasjonalt eierskap også innenfor disse sektorene, jf. omtale i avsnittet om deregulering ovenfor.

I markeder som er mer eller mindre åpne for konkurranse mellom flere aktører, kan det oppstå konflikter mellom statens rolle som eier av en sentral markedsaktør på den ene siden, og staten som tilsynsmyndighet og konsesjonsgiver på den andre siden. Overføring av forvaltningsansvaret for statens eierskap i for eksempel Telenor, Norsk Medisinaldepot og Norsk Avfallshåndtering til Nærings- og handelsdepartementet innebærer et klarere forvaltningsmessig skille mellom statens rolle som regulator og eier i de aktuelle tilfellene.

Oppsummering og utvalgets vurderinger

Det offentlige eierskapet i norsk næringsliv er relativt stort. I Norge har en gjennomgående prioritert deregulering fremfor privatisering. Et eksempel på dette er kraftmarkedet som ble deregulert meget tidlig i Norge, mens det fortsatt er et betydelig innslag av offentlig eierskap i kraftsektoren. Et annet eksempel er telesektoren hvor det er gjennomført betydelige dereguleringer på markedssiden, men hvor staten fremdeles sitter som eier av det største teleselskapet.

I den grad reguleringssystemene i hver sektor fungerer godt, vil behovet for offentlig eierskap etter utvalgets vurdering reduseres.

Utvalget vil i forbindelse med offentlig eierskap også peke på at delprivatisering kan gi det offentlige verdifull styringsinformasjon gjennom aksjemarkedet. Børsintroduksjon og delprivatisering vil også øke investeringsmulighetene for større norske kapitalmiljøer. For store investorer kan det norske aksjemarkedet i dag fremstå som for begrenset til å få en god spredning på aksjeporteføljen. I et delprivatisert selskap er det likevel viktig at staten utøver sitt eierskap på en best mulig måte. Dette innebærer bl.a. at staten bør ha et klart krav om god økonomisk avkastning knyttet til den kapitalen som er investert i selskapet. Utvalget vil videre peke på at det er uheldig dersom det oppstår situasjoner hvor markedet ikke har tillit til at staten klarer å skille mellom sine ulike roller som eier og regulator. Utvalget mener disse forholdene tilsier at det bør vurderes på hvilke områder statlig eierskap fortsatt er nødvendig for å ivareta overordnede politiske mål, og på hvilke områder slike mål kan ivaretas tilfredsstillende gjennom reguleringer.

Offentlig eierskap må også ses i sammenheng med at det offentlige har betydelig formue, som må forvaltes på en god måte. Privatisering av offentlig virksomhet vil kunne frigjøre betydelige midler, og innebære en fare for at offentlige utgifter i noen grad blir finansiert ved nedbygging av offentlig formue istedenfor løpende inntekter. Dette ville gi grunnlag for økt forbruk nå, på bekostning av forbruk i fremtiden. For å unngå at privatisering av offentlig virksomhet leder til en formuesreduksjon for offentlig sektor, er det viktig at en ser privatiseringsspørsmål i sammenheng med den samlede offentlige formuesforvaltningen.

Utvalget vil peke på at utenlandsk eierskap har hatt stor betydning for utviklingen av norsk næringsliv og anser direkte investeringer fra utlandet som en viktig kilde til kunnskapsoverføringer til norsk næringsliv. Det er derfor av betydning at Norge fremstår som et gunstig investeringsland for både norske og utenlandske investorer.

13.2.4 Skattesystemet

Under dette punktet gis det en kort omtale av hvordan skattesystemet påvirker effektiviteten i privat sektor og vilkårene for lokalisering av næringsvirksomhet i Norge. I en liten, åpen økonomi er det klare grenser for hvor hardt mobile innsatsfaktorer kan skattlegges før de flytter til andre land der beskatningen er lempeligere.

Skattereformen i 1992 innebar vesentlige endringer i skattereglene både for personer og bedrifter. Et hovedmål med skattereformen har vært å oppnå større skattemessig likebehandling av ulike selskapstyper og av ulike typer næringsvirksomhet. Dette medfører at investeringene blir mindre påvirket av skattemessige forhold, og at midlene i større grad kanaliseres dit de gir størst avkastning for samfunnet. I forbindelse med skattereformen ble det konkludert med at skattemessig likebehandling av ulike næringer best oppnås med et bredt skattegrunnlag kombinert med lave satser i en internasjonal målestokk. I tillegg ble nøytraliteten styrket, bl.a. ved å innføre en integrert bedrifts- og kapitalbeskatning med sikte på å hindre økonomisk dobbeltbeskatning av utbytte og aksjegevinster for norske skattytere (godtgjørelses- og RISK-reglene). Samtidig har et bredere skattegrunnlag gitt rom for å redusere de marginale skattesatsene for arbeidskraft, og dermed dempe de skattemessige vridningene i arbeidsmarkedet.

Det foreligger ingen samlet analyse av velferdsvirkningene av skattereformen . Virkningen av å endre den effektive beskatningen av kapitalinntekter er imidlertid analysert av bl.a. Holmøy og Vennemo (1995) innenfor en generell likevektsmodell 109 . Beregningene tar ikke hensyn til endringer i sparing og arbeidstilbud, og analysen er dermed begrenset til virkningen av å fordele investeringer mellom ulike næringer slik at den samlede samfunnsøkonomiske avkastningen øker. Som omtalt ovenfor, var imidlertid en bedre sammensetning av investeringene et sentralt mål ved reformen.

Holmøy og Vennemo finner en langsiktig gevinst av reformen på om lag 0,76 pst. av BNP. Dette er på linje med, og til dels høyere enn, tilsvarende anslag for virkningene av skattereformer i andre land. Holmøy og Vennemo peker imidlertid på at gevinstene kunne vært større dersom reformen også hadde omfattet boligbeskatningen. En fullstendig nøytral kapitalbeskatning, der også avkastningen på boligkapital skattlegges på samme måte som annen kapitalinntekt, ville i følge disse beregningene innebære at de langsiktige gevinstene av skattereformen ville øke til om lag 1,9 pst. av BNP. Dette svarer til en gevinst på om lag 22 mrd. kroner pr. år, eller noe mer enn de samlede utgiftene til forskning og utvikling i Norge hvert år.

I Norge har en dessuten lagt vekt på bruk av skatter og avgifter som ikke skaper vridninger, eller som korrigerer for negative indirekte virkninger som f.eks. forurensninger. Grønne skatter er et eksempel på effektivitetsfremmende skatter. I Norge står disse for én åttendedel av de totale inntektene fra indirekte skatter. De viktigste grønne skattene er CO2-avgiften, drivstoffavgifter, svovelavgiften og emballasjeavgifter. Norge har til sammen en av de høyeste andelene av grønne skatter i OECD-området. I tillegg beskattes grunnrenten, dvs. avkastning utover normalavkastningen i petroleum- og vannkraftsektoren særskilt. Skatt på grunnrente er i prinsippet en nøytral skatt, dvs. at den ikke påvirker investeringsbeslutningene.

I det gjeldende skattesystem er det betydelige forskjeller i skattesatsen på arbeids- og kapitalinntekter . Kapitalinntektene beskattes med en flat skattesats på 28 pst., mens lønnsinntekt beskattes progressivt med en maksimal marginalskatt på 55,3 pst. for lønnstakere og 58,2 pst. for næringsdrivende. Forskjellen i marginalskatten mellom lønn og utbytte for en næringsdrivende kan dermed bli inntil 30,2 prosentpoeng. Dersom en inkluderer effekten av arbeidsgiveravgift (inkl. «kakseskatt»), blir den effektive marginalskatten for lønnstakere 64,7 pst. 110

Forskjellen i marginalskatt fører til at det for skatteformål er nødvendig å skille arbeidsinntekter fra kapitalinntekter i tilfeller hvor inntekter fra næringsvirksomheten dels er avkastning på arbeid og dels er avkastning på kapital. Dette gjøres ved bruk av delingsmodellen gjennom en sjablonmessig fastsettelse av arbeidsavkastningen til næringsdrivende og aktive eiere i selskaper. Delingsmodellen bidrar til skattemessig likebehandling av arbeidsavkastning for lønnstakere og næringsdrivende/aktive eiere. Stortinget har vedtatt en rekke endringer i delingsmodellen etter skattereformen i 1992, hovedsakelig i lempelig retning. De fleste endringene har imidlertid også bidratt til at reglene er blitt mer kompliserte. Reglene kan samlet sett framstå som relativt vanskelige og volde praktiske problemer for såvel skattyterne som ligningsmyndighetene.

Den store forskjellen i skattesatsen på lønn og kapitalinntekt bidrar til at skattyterne har sterke motiver til å tilpasse seg bort fra delingsmodellen. Presset på delingsmodellen er økt som følge av innføringen av det nye trinnet i toppskatten, og den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16 G. Som fordelingspolitisk virkemiddel har den ekstra arbeidsgiveravgiften den svakhet at den bare rammer bedrifter med høytlønte arbeidsgrupper, og ikke personlige næringsdrivende innenfor høytlønnsgrupper som advokater, meglere mv.

Beskatning av kapitalinntekter i en liten, åpen økonomi er grundig drøftet av Bergo-utvalget (NOU 1996: 17). Internasjonal mobilitet av kapital kan resultere i at skattegrunnlaget forsvinner ut av landet for å unngå beskatning. Dette kan tale for at man burde skatte spesielt mobile næringer lettere. På den annen side vil dette sannsynligvis redusere effektiviteten i økonomien på grunn av de betydelige informasjonsproblemene som myndighetene da vil stå ovenfor. For det første vil ulike særordninger åpne for tilpasninger fra ulike næringer for å framstå som mobile, slik at de kan oppnå særskilte skattefordeler. For det andre vil myndighetene sannsynligvis ha forskjellig grad av informasjon om forskjellige næringer, og dermed vil det oppstå uheldig forskjellsbehandling av ellers like næringer. På grunn av dette er det viktig å begrense bruken av særordninger. I Norge har en derfor lagt vekt på å ha relativt lave skattesatser, men for øvrig ha næringsnøytrale skatteregler. Unntaket er rederinæringen som har særskilte regler. Disse reglene ble begrunnet med hensynet til internasjonal konkurranse gitt at denne næringen i liten grad skattlegges i mange andre land.

De formelle skattesatsene på overskudd i aksjeselskap varierer kraftig i OECD-området. Norge har etter skattereformen i 1992 hatt en lav formell skattesats på selskapsoverskudd i internasjonal sammenheng. Satsen er i Norge på 28 prosent. De formelle skattesatsene gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av den effektive bedriftsbeskatningen, siden grunnlaget for skatten ikke er det samme i de ulike landene. Dette er tilfellet selv om mange av OECD-landene siden midten av 1980-tallet har hatt skattereformer i retning av å utvide skattegrunnlaget, kombinert med en reduksjon av skattesatsene. Norge er et av de landene som gikk lengst i retning av å redusere skattesatsene og utvide skattegrunnlaget.

Formuesskatten er en del av den samlede kapitalbeskatningen. Formuesskatten har både en effektivitetsmessig og en fordelingsmessig begrunnelse. Den bidrar til å utjevne inntektsforskjeller ved at den er progressiv og ved at personer med høy formue normalt også har høy inntekt. I tillegg kan det være mer effektivt å ha skatt både på formue og kapitalinntekter framfor å ha en høyere skatt på kapitalinntekter enn i dag.

Innenfor gjeldende regler blir ulike formuesobjekter verdsatt til dels svært ulikt for formuesskatteformål. For eksempel verdsettes boliger og ikke-børsnoterte aksjer vesentlig lavere enn bankinnskudd mv. Verdien av ikke-børsnoterte selskaper verdsettes til bokført verdi som normalt er vesentlig lavere enn reell verdi, i tillegg til at det gis en rabatt på 35 pst. for disse selskapene. Slike forskjeller i verdsettelsen gjør at de effektive skattesatsene på ulike formuesobjekter varierer, noe som kan bidra til et samfunnsøkonomisk velferdstap.

Formuesskattene varierer i dag fra 0 til 1,1 pst. Kombinasjonen av inflasjon og beskatning av nominelle verdier gjør at de effektive marginalskattesatsene kan bli svært høye for de formuesobjektene som verdsettes til full verdi. For eksempel vil et bankinnskudd med 3 pst. realavkastning ha en effektiv marginalskatt på om lag 85 pst. når en legger til grunn en formuesskattesats på 1,1 pst. og 2 pst. inflasjonsrate. En høy effektiv marginalskatt må antas å ha en klart negativ virkning på finansiell sparing i slike formuesobjekter.

I flere land har det i de senere år vært en økning i bruken av opsjoner som en del av avlønningen av de ansatte, særlig toppledelsen. For nye, kunnskapsintensive bedrifter som mangler finansielle ressurser, kan opsjoner være en hensiktsmessig måte å rekruttere nøkkelpersonale og gode ledere på. Opsjoner blir imidlertid også benyttet av etablerte bedrifter der denne årsaken ikke er relevant. Bruken av opsjoner er nærmere omtalt i avsnitt 12.3.

Tildeling av opsjoner i arbeidsforhold er et alternativ til lønn, og dette tilsier at verdien av opsjonen blir beskattet som lønnsinntekt på tildelingstidspunktet. Et slikt prinsipp innebærer imidlertid problemer knyttet til at skattebelastningen kommer før salgsinntektene fra opsjonen, og mens inntektene ennå ikke er kjent. Utvalget viser til at et forslag om endring av skattleggingen av opsjoner i arbeidsforhold er under behandling i Stortinget.

Også avgifter kan direkte eller indirekte bryte med prinsippene for et effektivt skattesystem. Eksempelvis bidrar fritakene fra CO₂ -avgiften til at denne avgiften ikke er næringsnøytral, noe som isolert sett kan bidra til å redusere den totale effektiviteten i økonomien.

Investeringsavgiften er i utgangspunktet en kildeskatt som reduserer lønnsomheten av realinvesteringer i Norge i forhold til i utlandet. Den negative virkningen reduseres av at svært mange investeringer er fritatt for investeringsavgiften, men slike unntak vrir på den annen side allokeringen av realinvesteringer i Norge.

De indirekte skattene er høye i Norge sammenliknet med i de fleste andre OECD-land (målt som andel av BNP). Over tid kan grensehandel mv. gjøre det vanskelig å ha vesentlig høyere vareskatter i Norge enn i våre naboland.

Oppsummering og utvalgets vurderinger

Utformingen av skattesystemet påvirker i stor grad effektiviteten i privat sektor og er viktig for hvorvidt produksjonsvirksomhet blir lokalisert i Norge. I en liten åpen økonomi er det klare grenser for hvor hardt mobile innsatsfaktorer kan skattlegges før de flytter til andre land der beskatningen er lempeligere. Med den utviklingen en ser for seg fremover, jf. bl.a. omtale i kapitlene 5 og 6, ser utvalget det som mest realistisk å vurdere ulike skatteendringer innenfor en tilnærmet provenynøytral ramme. Utvalget mener videre at prinsippet om nøytralitet mellom ulike typer næringer bør opprettholdes i størst mulig grad. Dette innebærer at en bør vurdere å endre skatter og avgifter som bryter med et slikt nøytralitetsprinsipp. Investeringsavgiften er klart eksempel på en avgift som har uheldige nøytralitetsegenskaper. Tilsvarende gjelder formuesskatten der den effektive skatten på ulike formuesobjekter varierer betydelig som følge av ulik verdsettelse for formuesskatteforhold.

Utvalget ser det som sannsynlig at internasjonal faktormobilitet og utviklingen i skattesystemene internasjonalt over tid vil legge enda klarere begrensninger enn i dag for hvor høy beskatningen av mobile innsatsfaktorer kan være. En slik utvikling gjør det bl.a. nødvendig med en effektiv grunnrentebeskatning. Utvalget mener videre at en bør vurdere kritisk områder som i dag er beskattet særlig lempelig uten at det foreligger klare effektivitets- eller fordelingsmessige begrunnelser. En klar kandidat for en slik vurdering er boligskatten, jf. omtalen ovenfor av analysen til Holmøy og Vennemo (1995).

I lys av den internasjonale utviklingen på området ser utvalget det som viktig å opprettholde en relativt lav skattesats for beskatning av selskapsoverskudd. Et system med for høye satser kan virke negativt på investeringer i Norge gjennom å heve avkastningskravet for investeringer innenlands. I en situasjon der det er viktig å opprettholde størrelsen på konkurranseutsatt sektor, jf. omtalen i kapitlene 6 og 11, kan dette være særlig uheldig. Den store forskjellen i effektiv marginalskatt på lønnsinntekter og kapitalinntekter innebærer et sterkt press på delingsmodellen, og dette tilsier at en bør redusere differansen i marginalskatt på lønn og kapitalinntekt.

13.2.5 Næringsstøtte

Næringsstøtte kan defineres som offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler. Støttetiltak kan begrunnes med ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for sin aktivitet. Et eksempel på det siste kan være en målsetting om å opprettholde en spredt bosetning. Generelt har regionalpolitiske mål stor betydning for omfang og utforming av næringsstøtten i Norge.

Manglende investeringer i FoU som gir positive eksterne virkninger, er et eksempel på markedssvikt som kan korrigeres ved støttetiltak. Spredning av FoU-resultater til andre aktører kan bidra til større gevinst enn det som kommer til utrykk i bedriftens inntjening. Uten støtte kan resultatet dermed bli for lave investeringer i FoU i forhold til det som er samfunnsmessig optimalt.

Et annet eksempel på markedssvikt som kan tenkes korrigert med støtte, er mangelfull informasjon i kapitalmarkedet. Mangelfull informasjon om gevinstmulighetene i de enkelte prosjektene og påfølgende krav til sikkerhet fra finansieringskilder, kan særlig være et problem for bedrifter i etableringsfasen.

Næringsstøtten kan ha mange former. I tillegg til rene tilskudd, vil for eksempel lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, tjenester som det offentlige ikke tar fullt betalt for, manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital samt lempelige skatte- og avgiftsregler regnes som næringsstøtte. Tiltakene kan også komme i former som ikke direkte belaster statlige budsjetter, f.eks. i form av skjerming mot konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene evalueres i forhold til målene de er ment å ivareta.

I internasjonale avtaler legges det økt vekt på å regulere støtte som påvirker handelen over landegrensene. Bakgrunnen for bestemmelsene er behovet for å begrense de konkurransevridningene næringsstøtte kan medføre samtidig som regelverkene ikke skal være til hinder for å korrigere for markedssvikt og tillate et visst handlingsrom for samfunnspolitiske mål. Forholdet mellom nasjonal støttepolitikk og internasjonale avtaler er nærmere omtalt i avsnitt 13.2.6

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte . Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte næringer er ikke tatt med. For en nærmere omtale av skatteutgifter og –sanksjoner for næringslivet vises det til omtalen i kapittel 5 i Nasjonalbudsjettet 2000.

I 1998 var den beregnede statlige budsjettmessige næringsstøtten på 18,5 mrd. kroner og utgjorde 1,7 pst. av BNP. Det har vært en nedadgående trend i næringsstøtten i 1990-årene. Støtten er likevel høy i forhold til hos våre nærmeste handelspartnere. Tilsvarende tall for EU var om lag 0,9 pst. jf. Kommisjonens åttende støtteoversikt. 111

Tabell 13.2 viser hvordan den samlede næringsstøtten fordeler seg på hovednæringene. Utbetalingene fra bl.a. generelle støtteordninger under Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og Norges forskningsråd (NFR), er fordelt etter mottakernæring.

Støtten til jordbruket utgjorde om lag 67 pst. av den samlede næringsstøtten i 1998. Det meste av støtten til jordbruket gis over jordbruksavtalen. Støtten til jordbruket har vist en svakt fallende tendens. Fra 1990 til 1998 er jordbruksstøtten redusert med om lag 14 pst. reelt. Beregningene for 1999 anslår et brudd i denne trenden. Dette kan i stor grad tilbakeføres til jordbruksoppgjøret i 1998. OECD beregner årlig en internasjonal indikator for støtte til jordbrukssektoren. Indikatoren skal måle alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene på grunn av særlige tiltak rettet mot jordbruket. I tillegg til støtte via importbegrensninger og tilskudd over budsjettet, skal i prinsippet også skatte- og avgiftslettelser inkluderes. I 1999 utgjorde i følge denne beregningen støtten til jordbruket i Norge 69 pst av produksjonsverdien. Det er bare i Sveits og Sør-Korea at støtten til jordbruket utgjorde en høyere andel. Gjennomsnittet i OECD var 40 pst.

Støtteutbetalingene til fiskerisektoren er beregnet til 273 mill. kroner i 1998. Støtten til fiskerisektoren ble vesentlig redusert i løpet av første halvdel av 1990-tallet og har ligget på et relativt stabil nivå siden.

Støtten til industri, bergverk og private tjenester utgjorde om lag 4,8 mrd. kroner i 1998. Det ble etablert et høyt støttenivå i Norge gjennom siste halvdel av 1970-årene og begynnelsen av 1980-årene. Denne perioden var preget av stagnasjon i konkurranseutsatte deler av norsk næringsliv, og støtten var ment å dempe de negative virkningene på sysselsettingen. Støtten var særlig høy på midten av 1980-tallet, og spesielt støtten til utvalgte enkeltbedrifter er siden redusert. Av praktiske årsaker er industri- og tjenestesektoren ikke skilt i beregningene. Den klart største delen av støtten tilfaller imidlertid industrien.

Statistisk sentralbyrå beregner også en indikator for omfanget og fordelingen av både budsjettmessig og ikke-budsjettmessig støtte. I den ikke-budsjettmessig støtten inngår indirekte skatter (tolket som sanksjon), prisregulering for kraft samt toll og ikke-tariffære hindre. Den siste beregningen er foretatt for 1996. Den indikerer at næringene med høyest effektiv støtte er jordbruket, næringsmiddelindustrien, bygging av skip og produksjon av metaller.

I tabell 13.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde et element av skjønn. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Støtte avgrenset til bestemte bransjer og næringer er skilt ut som eget formål. Det finnes flere støtteordninger som i utgangspunktet er åpne for alle næringer, men hvor virkemidlene delvis er organisert etter bransjeprogrammer. Disse er plassert under det primære formålet for ordningen, f.eks. forskning og utvikling. Bare støtte som eksplisitt er begrunnet i ønsket om å opprettholde produksjonen eller bedre konkurranseevnen i en bestemt bransje eller næring, er skilt ut som nærings- eller bransjespesifikk støtte. Utbetalingene fra den ekstraordinære bevilgningen i 1994 til næringsmiddelindustrien og utbetalingene fra bevilgningen i 1999 til prosjektrettet teknologi i petroleumsrelatert virksomhet, er eksempler på bransjespesifikk støtte.

Den næringsrettede jordbruksstøtten avviker lite fra den totale støtten jordbruket mottar, jf. tabell 13.2. Dette gjenspeiler at jordbruket i liten grad mottar støtte fra de generelle støtteordningene.

De støtteutbetalingene som er rettet mot spesifikke bransjer innenfor industri – og tjenestesektoren , utgjorde i 1998 om lag halvparten av den totale støtten til gruppen industri-, bergverk- og tjeneste. Dette er en høy andel sammenliknet med andre OECD-land. Den bransjespesifikke støtten er konsentrert om noen få bransjer, og særlig utbetalinger av kontraktsrelatert driftsstøtte til skipsbyggingsindustrien utgjør en stor andel. Støtten til skipsbyggingsindustrien har vært begrunnet med behovet for å ha samme konkurransevilkår som i utlandet. I henhold til det eksisterende EØS-regelverket for skipsbyggingsindustrien skal all driftsstøtte avvikles for kontrakter inngått fom.1. januar 2001. Dette regelverket kan bare endres gjennom vedtak i EU-rådet og EØS-komiteen.

Utbetalingene av støtte til forskning og utvikling direkte til næringslivet var i overkant av 700 mill. kroner i 1998. Mesteparten av FoU-støtten utbetales fra NFR, men også andre støtteinstitusjoner administrerer en betydelig andel av støtten som primært er rettet mot forskning og utvikling. Det utbetales også støtte til forskning og utvikling fra støtteordninger med andre primærformål (bl.a. ordninger for miljøteknologi, SNDs utviklingstilskudd og distriktsutviklingstilskudd og bransjespesifikk støtte). Dersom denne støtten inkluderes, er samlet støtte til forskning og utvikling i næringslivet beregnet til i underkant av 1 mrd. kroner i 1998, dvs. mellom 5 og 6 pst. av den samlede næringsstøtten. I EU utgjorde støtten til FoU omlag 10 pst. av den samlede næringsstøtten i perioden 1995–97, men variasjonene mellom ulike land var store.

Den næringsrettede regionalstøtten utgjorde om lag 1,3 mrd. kroner i 1998. En del av de regionale støtteprogrammene er rettet mot tilrettelegging for næringsvirksomhet gjennom opparbeiding av næringsarealer og annen stedsutvikling samt regionale samarbeidsprosjekter. En rekke andre støttetiltak har også et regionalt sekundærformål. Dette gjelder bl.a. støtten til primærnæringene, støtten til statsaksjeselskapene, ordningen med etablererstipend, fond for næringssamarbeid med Nord-vest Russland, veiledningstjenesten for Nord-Norge osv. Fra en slik synsvinkel er en meget stor del av næringsstøtten regionalt begrunnet.

En vesentlig del av støtten som ikke er kategorisert som bransje- eller næringsspesifikk, forvaltes av SND og NFR. Utbetalingene fra SND og NFR er likevel konsentrert til sektorer som står for en relativt liten andel av den samlede verdiskapingen.

Utvalgets vurderinger

Den samlede næringsstøtten i Norge er høy i internasjonal sammenheng. Utvalget anbefaler at næringsstøtten i større grad konsentreres til forskning og utvikling og etablering av ny virksomhet, der det kan argumenteres for at det offentlige via støttetiltak i noen grad kan motvirke markedssvikt. NFR og SND er de to sentrale institusjonene for å kanalisere støttetiltak som er direkte rettet mot ulike former for markedssvikt.

Utvalget vil samtidig peke på at næringsstøtte kan gi uheldige vridninger mellom ulike former for produksjonsvirksomhet, noe som kan virke forhindrende for omstillinger i retning av mer effektiv produksjonsstruktur og høyere reell verdiskaping i næringen. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere støtten. Utvalget mener derfor at ulike former for næringsstøtte bør evalueres jevnlig for å sikre at støtten faktisk bidrar til å oppnå ønskede mål. En bør i hvert enkelt tilfelle vurdere om målene kan oppnås mer kostnadseffektivt ved hjelp av andre tiltak.

13.2.6 Handelspolitikk

Handelspolitiske avtaler er særlig viktige i en liten åpen økonomi. De multilaterale handelssystemene (WTO) spiller en meget viktig rolle i å fastlegge forutsigbare og ikke–diskriminerende rammebetingelser, herunder et system for tvisteløsning i tilfelle avtalebrudd. Avtalene sikrer markedsadgang for norske produkter til samme vilkår som for større land. Norges handelspolitikk er bl.a. knyttet til konkurransereglene i EØS-avtalen og WTO. WTO ble opprettet 1. januar 1995 innenfor rammen av Generalavtalen om tolltariffer og handel, GATT. I avtalen om å opprette WTO (WTO-avtalen) framgår det at organisasjonens virkefelt skal være GATT, de nye multilaterale avtalene om handel med tjenester (GATS), handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (TRIPS) og enkelte multilaterale avtaler som f.eks. offentlige innkjøp. En ny runde med multilaterale forhandlinger skulle innledes 1. januar 2000. Det følger av eksisterende avtaler at det skal innledes forhandlinger på landbruk, tjenester og immaterielle rettigheter (WTOs innebygde agenda). I tillegg er det forslag om at bl.a. økt markedsadgang for industrivarer (inkludert fisk og fiskeprodukter), investerings- og konkurranseregelverk, forenkling av handelsprosedyrer samt handel og miljø skal være tema for en ny runde. Etter sammenbruddet på WTOs ministerkonferanse høsten 1999, er det usikkert når nye forhandlinger utover den innebygde agenda vil innledes, og hvor brede de vil bli.

Det er særlig på tre områder de gjennomførte avtalene kan ha endret rammebetingelsene for norsk økonomi: For det første innebærer avtalene en nedbygging av norsk importvern, noe som i seg selv gir gunstige virkninger for norsk økonomi. For det andre er flere typer subsidier blitt forbudt. For det tredje innebærer avtalene tilsvarende reformer i landene vi eksporterer til, og dette påvirker etterspørselen rettet mot norsk økonomi.

WTO-avtalen har redusert tollsatser på industriprodukter med nærmere 40 prosent. Siden norske tollsatser i hovedsak allerede var lave, har imidlertid de reduserte satsene bare fått begrensede konsekvenser for norsk import. I tillegg har handelsavtalene forbud mot såkalte ikke-tariffære barrierer, f.eks. i form av egne produkt- og pakningsstandarder. Norske særstandarder kan ha virket skjermende bl.a. for enkelte nytelsesmidler, farmasøytiske produkter, kunstgjødsel og maskiner og elektrisk materiell.

Ifølge EØS-avtalen gjelder EUs konkurranseregler også for norske bedrifter. De forbyr sammenslåinger og samarbeid som hindrer internasjonal konkurranse. Disse reglene har bl.a. blitt anvendt overfor europeiske sementprodusenter (inklusiv Norcem) og i forbindelse med den planlagte fusjonen mellom Telia og Telenor. Videre er det forbud mot offentlige innkjøpsordninger som favoriserer innenlandske bedrifter. Dette kan bl.a. ha hatt betydning for bygge- og anleggsmarkedet. EØS-avtalen har også ført til økt konkurranse i flere tjenestemarkeder. Konkurranse- og konsesjonsreglene i avtalen har hatt betydning for bl.a. luftfart og telekommunikasjoner, jf. omtale i punkt 13.2.2.

Næringsstøtte er med unntak av landbruksstøtten og fiskeristøtten omfattet av EØS-avtalens bestemmelser om støtte. Regelverket revideres og utvikles fortløpende. Det er i den senere tiden innført nye retningslinjer for regional støtte og nye forskrifter for støtte til hhv. skipsbyggingsindustrien og stålindustrien. Den nye forskriften for skipsbyggingsindustrien innebærer bl.a. at all driftsstøtte skal avvikles for kontrakter inngått fom. 1. januar 2001, jf. omtale i punkt 13.2.5. I tillegg inneholder subsidieavtalen i WTO bestemmelser om støtte til vareproduserende sektor. WTO-avtalen inneholder også et detaljert regelverk for subsidier til jordbruket, men dette har foreløpig hatt liten betydning for utviklingen i norsk landbruk. De norske tollsatsene og subsidiene til norsk landbruk har så langt i hovedsak ligget lavere enn begrensningene som følger av WTO-avtalen.

Bearbeidede landbruksvarer er i utgangspunktet omfattet av EØS-avtalen, men avtalens protokoll 3 som hjemler hvilke tollsatser som skal gjelde mellom Norge (EFTA) og EU for disse varene, er ikke ferdigforhandlet. Tollsatsene er i dag fastsatt i henhold til frihandelsavtalen mellom Norge og EU. Det kan ikke utelukkes at en ferdigstillelse av protokoll 3 til EØS-avtalen vil kunne øke den internasjonale konkurransen for norsk næringsmiddelindustri. Dette vil igjen kunne bidra til et press i landbruksoppgjørene i retning av lavere norske råvarepriser for denne industrien.

Virkningene av handelsliberalisering er analysert av Fæhn og Grünfeld (1996) innenfor en generell likevektsmodell. 112 Reformene gir på lang sikt mulighet for en vekst i konsumet på 2,2 pst. Størstedelen av gevinsten er knyttet til fjerning av ikke-tollmessige handelshindre og redusert markedsmakt i enkelte sektorer. Enkelte forhold ved den benyttede modellen kan imidlertid tilsi at gevinstanslaget er noe høyt. 113

Utvalgets vurderinger

Utvalget ser det som viktig å opprettholde og videreutvikle handelspolitiske avtaler med sikte på å redusere toll og ikke-tariffære handelshindringer. Samtidig er det ønskelig at Norge også i framtida kan benytte virkemidler som kan bidra til å nå mål om en fortsatt aktiv landbruksproduksjon over hele landet.

Som omtalt ovenfor forplikter gjeldende WTO-avtale medlemslandene til å videreføre forhandlinger innenfor landbruk, tjenester og immaterielle rettigheter. Også på andre områder kan det imidlertid være en fordel for Norge å utvide eksisterende avtaler. Tollsatsene for industriprodukter, medregnet fisk og fiskeprodukter, er f.eks. fortsatt høye for enkelte produkter og i mange land.

13.2.7 Infrastrukturinvesteringer

Effektiv infrastruktur er viktig for næringslivets konkurranseevne og utviklingsmuligheter. Alle typer infrastruktur kan være viktige i denne sammenheng, men for norsk næringslivs vedkommende er det kanskje spesielt viktig å framheve betydningen av transport og andre kommunikasjoner. Både Norges geografiske plassering i forhold til de viktigste markedene og den spredte bosettingen og lokaliseringen av næringsvirksomhet, forsterker betydningen av en effektiv samferdselspolitikk.

Ved siden av tradisjonell infrastruktur er utviklingen av IKT-infrastruktur blitt stadig viktigere. Økt nettbruk og nye avanserte anvendelser krever økt kapasitet (båndbredde). Videre kjennetegnes IKT-området med sammensmelting av tjenester og anvendelser fra tidligere adskilte tele-, IT- og kringkastingstjenester der ulike nett ble brukt for ulike tjenesteområder. Disse utviklingstrekkene medfører et behov for utbygging av høy overføringskapasitet i nettene, såkalte «bredbåndnett». IKT-næringens bredbåndutvalg har lagt fram sin rapport «Felles løft for framtidas kommunikasjon i Norge», der de skisserer et nasjonalt samhandlingsprogram for utvikling av et bredbåndsnett, jf. omtale i kapittel 8 om teknologi, kompetanse og organisasjonsformer. I april i år avgav en arbeidsgruppe nedsatt av Samferdselsdepartementet en rapport, «Bredbånd til hele landet – forslag til nasjonal satsing», hvor det foreslås tiltak for å bidra til at bredbåndsnett og tjenester skjer så raskt som mulig i hele landet.

Globaliseringen kan medføre at vår beliggenhet gradvis blir et mer alvorlig handikap. Etter hvert som andre kostnader knyttet til internasjonal handel blir lavere, kan transportkostnader bli viktigere for lokaliseringen av næringsvirksomhet. Norske eksportbedrifters relative ulempe i forhold til bedrifter i land som ligger nærmere store markeder, blir i så fall større. Det er her verdt å minne om at en overgang fra eksport av petroleum og andre råvarer til eksport av mer bearbeidede varer, trolig vil innebære økte transportkostnader. I markeder preget av sterk eller tiltakende konkurranse vil som regel også kravene til produkt, kvalitet og leveranser tilta. Press på priser og kostnader i alle ledd er vanlig og gir også utslag i distribusjonskanalene, blant annet transportleddene. En tendens i internasjonalt næringsliv er et økende krav om ordreproduksjoner med skreddersøm og «just-in-time-leveranser». Denne utviklingen innebærer at varer som før lå på lager i bedriftene, nå er under transport mellom de forskjellige ledd i verdikjeden.

Ifølge en undersøkelse utført av Transportbrukernes Fellesorganisasjon i 1998, utgjør logistikkostnadene 11,7 pst. av omsetningen for industrien i Norge i gjennomsnitt, jf. figur 13.3. Transportkostnadene utgjør en dominerende andel av logistikkostnadene, hele 68 pst. Tilsvarende tall for Europa for øvrig viser at logistikkostnadene utgjør 7,2 pst. av omsetningen, og at transportkostnadene utgjør mindre enn én tredel av logistikkostnadene. Disse kostnadsforskjellene skyldes i hovedsak følgende forhold:

• vårt lands topografi – sterke stigninger, vinterkjøring og spredt bosetting og næringsstruktur

• næringslivets avstandshandikap i forhold til viktige markeder

• myndighetenes rammebetingelser, herunder avgifter og infrastruktur

• næringslivets egen organisering av transportarbeidet.

Kilde: European Logistics Association og Transportbrukernes Fellesorganisasjon (1998).

Transport står for 8 pst. av næringslivets samlede kostnader. Alle transportsektorene, det vil si vei-, luft-, jernbane- og sjøgående transport, er her av betydning, men veitransporten dominerer kostnadsbildet ved å utgjøre om lag 75 pst. av de totale transportkostnadene. Målt i verdi blir størsteparten av norsk eksport transportert ut av landet på bil. Også innenlands (og i alle landsdeler) er veitransporten den dominerende transportform. Veitransportens betydning er dessuten økende, og næringslivets behov for veitransport blir sannsynligvis ikke mindre i årene som kommer. Tog- og sjøtransport har kostnadsmessige fortrinn på lengre godstransporter, og for gods med stort volum og liten verdi pr. vekt- eller volumenhet. Luftfarten har etter hvert fått økt betydning, spesielt når det gjelder persontransport. Jernbanenettet i Norge har en begrenset utstrekning, og jernbanetransport har derfor et mer begrenset omfang. For transport både med jernbane, fly og båt gjelder det at de ofte inngår sammen med andre transportmidler. Dette understreker behovet for at tilretteleggingen innenfor transportsektorene skjer samordnet og helhetlig.

I mange sammenhenger blir ulike transportformer, som for eksempel jernbane og vei, oppfattet som reelle, konkurrerende transportalternativer. Beskrivelser i Utfordringsdokumentet for Nasjonal Transportplan 2002–2011, tilsier imidlertid for eksempel at kun 3–6 pst. av dagens godsmengde på vei (målt i tonnkilometer) har jernbanen som reelt alternativ.

Årsaken til veksten i veitransportens betydning er først og fremst at transportformen er mer fleksibel og lettere å tilpasse næringslivets endrede transportbehov og -krav enn andre transportmidler. I tillegg har utbygging og utbedring av veinettet bidratt til en slik utvikling. De seneste årene har vekst i næringer som er avhengig av fleksible, «just in time»– transporter, slik som bl.a. eksport av fisk og fiskevarer og verkstedsprodukter, sannsynligvis også bidratt til vridningen. Videre vil veitransport ofte være nødvendig i forbindelse med transportens begynnelse og slutt, noe som kan gjøre det hensiktsmessig at hele transporten foregår med denne transportformen.

I lys av Norges spredte bosetting og næringsstruktur, og i lys av de klimatiske forholdene i landet, kan transportkostnadene i Norge oppfattes som en naturgitt ulempe i forhold til andre land. Samtidig innebærer utformingen av samferdselspolitikken i Norge at veimyndighetene har tatt en rekke hensyn ved prioriteringene mellom ulike prosjekter.

I forslaget til Nasjonal transportplan 2002–2011 er alternative innretninger av den samlede økonomiske rammen til transportformål illustrert ut fra hensyn til henholdsvis framkommelighet, distrikt, sikkerhet og miljø. I tillegg er det lagt fram en såkalt anbefalt strategi, hvor det er foretatt en avveining mellom de nevnte hensynene. I vedleggsmaterialet til planforslaget er det vist hvordan en investeringsprofil, basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil slå ut i bl.a. samfunnsøkonomisk netto nytte, samfunnets transportkostnader og bedriftsøkonomiske transportkostnader. Dette materialet viser også at en prioritering av riksveiinvesteringer etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil gi en gevinst i netto nytte for planperioden på 27 mrd. kroner i forhold til anbefalt strategi.

Selv om det naturligvis vil være betydelig usikkerhet ved slike beregninger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil utvalget i tabell 13.4 peke på noen eksempler på lønnsomme og viktige veiprosjekter, jf. omtale ovenfor av vedlegg til Nasjonal transportplan.

Utvalgets vurderinger

Effektiv infrastruktur er viktig for næringslivets konkurranseevne og utviklingsmuligheter, og spesielt viktig er samferdselspolitikken. Utvalget mener at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter bør prioriteres klart sterkere enn i dag. En bør legge vekt på utvikling av effektive «korridorer» for transport og kommunikasjon, og fjerning av «flaskehalser». I beregningene av lønnsomheten i et prosjekt må også miljøkostnader inngå. Eventuelle regionale hensyn bør ivaretas ved at de mest lønnsomme prosjektene prioriteres i hver region. Det er også viktig å utnytte infrastrukturen effektivt, f.eks. ved å benytte bompenger eller andre former for brukerbetaling i områder der det er køkostnader.

Effektiv kommunikasjon kan også spille en viktig rolle ved etablering og utvidelse av regionale arbeidsmarkeder. I områder med høye boligpriser og mangel på arbeidskraft kan mer effektiv kommunikasjon fra nærliggende områder, gjerne i form av forbedret kollektivtilbud, lette presset både i boligmarkedet og arbeidsmarkedet.

De samfunnsøkonomisk kostnadene ved utbygging av veier og annen infrastruktur er minst dersom utbygging skjer i tider der det er ledige ressurser i økonomien. Vektlegging av dette vil bidra til en mer stabil konjunkturutvikling. Utvalget vil likevel peke på at det innenfor knappe ressurser til veiutbygging, er viktig at gjennomføringen av selve veiutbyggingen skjer på en mest mulig effektiv måte. Dette innebærer bl.a. at hvert prosjekt må sikres bevilgninger slik at det kan gjennomføres i et tilstrekkelig høyt tempo når det først er påbegynt.

13.2.8 Referansetesting

I kapittel 5 ble det pekt på at økt internasjonal mobilitet gjør at forskjeller i rammevilkårene for næringsvirksomhet kan få større betydning for lokaliseringsbeslutninger enn tidligere. Dette innebærer at myndighetenes handlingsrom reduseres. Denne utviklingen medfører at det blir viktigere med en systematisk overvåking av hvordan rammevilkårene for næringsvirksomhet er i Norge sammenliknet med andre land. I en slik evalueringsprosess kan etter utvalgets vurdering referansetesting («benchmarking») være et egnet verktøy. Referansetesting er en kontinuerlig og systematisk metode for å sammenlikne rammevilkår mellom for eksempel organisasjoner, sektorer i næringslivet eller land.

Tanken om bruk referansetesting er relativt ny, men har fått økende oppmerksomhet de siste årene. OECD, EU og flere enkeltland har på ulike områder gjort referansetester. Dette omfatter både testing av konkurranseevnen generelt, politikk innenfor spesielle områder, sektorer i økonomien eller enkeltbedrifter.

Utvalget har merket seg at det er nedsatt et referansetestingsutvalg, som skal utvikle en rekke indikatorer som kan brukes til å sammenligne norske rammevilkår med andre lands rammevilkår. Utvalget skal analysere følgende områder: Utdanning, forskning og innovasjon, arbeidsmarked, konkurranseforhold, skatt, kapitalmarked og investeringer, miljø, infrastruktur (inkludert tradisjonell infrastruktur og informasjons- og kommunikasjonsteknologi) og energi. Med bakgrunn i dette skal utvalget analysere vilkårene for verdiskaping i Norge, og det kan gi råd om konkrete tiltak som kan bedre mulighetene for framtidig verdiskaping. Utvalget skal ha en bred tilnærming og en sterk faglig forankring. I utvalget er akademiske miljøer og organisasjonene i arbeids- og næringslivet representert. Utvalget skal levere sin rapport innen 1. juni 2001.

13.3 Effektivitet og kvalitet i offentlig sektor

Innledning – hva kapitlet skal omhandle

Denne delen av kapittel 13 skal omhandle spørsmålet om effektivitet i offentlig forvaltning generelt, og særlig betydningen av en mest mulig effektiv ressursutnyttelse innen offentlig tjenesteyting. Det er flere grunner til at utvalget finner det nødvendig å gi en relativt bred omtale knyttet til spørsmål om effektivitet i offentlig forvaltning. Drivkreftene bak kravet om en effektiv og omstillingsdyktig offentlig sektor vil bli beskrevet i neste avsnitt. Det grunnleggende spørsmålet dreier seg om hvordan en kan få mest og best mulig verdiskaping og velferd ut av ressursinnsatsen. Denne utfordringen er felles for privat og offentlig sektor, men offentlig sektor har noen særtrekk som vil bli drøftet nærmere her.

Ressurstilgangen til offentlig virksomhet har økt kraftig gjennom mange tiår. Videre er offentlig virksomhet gjennomgående preget av kompetente ansatte, med god motivasjon og arbeidsmoral. Det offentlige tilbudet er generelt sett på et godt nivå. Men samtidig stiller samfunnet generelt, inkludert brukere og politiske myndigheter, stadig høyere krav og forventninger til offentlig virksomhet. Økte krav kan medføre at budsjettrammene er stramme, til tross for økt ressurstilgang. Resultatet er misnøye med det offentlige tilbudet på mange områder. Misforholdet mellom forventninger og faktisk tilbud taler for økt oppmerksomhet om hvordan ressursene anvendes.

Økt verdiskaping i forhold til en gitt ressursinnsats innebærer ikke nødvendigvis hardere arbeidspress for de ansatte. Innen deler av offentlig virksomhet har de ansatte allerede i utgangspunktet har en meget stor arbeidsbelastning som følge av økte krav og forventninger samtidig som ressursene er begrenset. Tvert i mot dreier effektivitet seg hovedsakelig om en mer fornuftig og rasjonell organisering av arbeidet, slik at arbeidsinnsatsen i større grad blir rettet inn mot virksomhetens hovedformål. En må også se nærmere på hvordan offentlig forvaltning og tjenesteyting møter brukerne, slik at tilbudet er godt tilpasset brukernes behov.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å fremme konkrete forslag til endringer eller reformer for offentlig forvaltning, men vil drøfte ulike strategier og virkemidler for en mer effektiv og bedre organisert offentlig sektor. Utvalget har også fått utarbeidet et notat av Jørn Rattsø, NTNU og Rune Sørensen, Handelshøyskolen BI, som drøfter ulike styringsproblemer for offentlig sektor og skisserer mulige løsninger (jf. vedlegg «Utfordringer og reformer i offentlig sektor»).

I avsnitt 13.3.1 foretas en gjennomgang av noen utfordringer som offentlig sektor står overfor. Offentlig sektors langsiktige utfordringer i lys av de makroøkonomiske framskrivingene drøftes kort. Enkelte viktige trekk ved offentlig sektors virkemåte, og som dels har sin bakgrunn i egenskaper ved tjenesteytende virksomhet mer generelt, blir gjennomgått. Også offentlig forvaltning og offentlig sektor som tjenesteprodusent blir i stadig sterkere grad stilt overfor mer krevende brukergrupper og økte forventninger. Samlet innebærer dette at behovet for en mest mulig effektiv ressursutnyttelse innen offentlig sektor må antas å ville øke ytterligere i tiårene som kommer.

I avsnitt 13.3.2 gjennomgås en del studier som er gjort om effektivitetsforskjeller og utviklingen i effektivitet i ulike sektorer innen offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon. Hovedvekten i denne gjennomgangen legges på ulike områder av kommunal tjenesteyting. Dette skyldes at det i mindre grad er gjennomført tilsvarende analyser av statlig virksomhet. Både mangler ved datagrunnlaget og mer fundamentale måleproblemer setter klare begrensninger for hvor sikker kunnskap en kan få om disse forholdene. Samlet sett gir likevel gjennomgangen av nasjonale studier støtte til en konklusjon om at det foreligger et potensial for bedre ressursutnyttelse på flere områder av offentlig virksomhet.

Spørsmålet er hvilke metoder eller virkemidler som er best egnet til å kunne utløse dette potensialet. I avsnitt 13.3.3 drøftes ulike virkemidler som kan være aktuelle. Spørsmålet om den overordnede organiseringen av offentlig forvaltning (antall forvaltningsnivåer, antall enheter, oppgavefordeling mellom nivåene, styringsmekanismer etc.) står etter utvalgets mening sentralt for å få en mest mulig effektiv ressursbruk. Dette er imidlertid spørsmål som behandles i andre sammenhenger, og utvalget har derfor ikke vurdert mulige reformer på dette området men henviser bl.a. til oppfølging av Oppgavefordelingsutvalgets innstilling. Utvalget har derfor valgt å legge hovedvekten på drøfting av virkemidler som er aktuelle uavhengig av den overordnede organiseringen av offentlig sektor (organisasjonsutvikling, kompetanseutvikling etc.), og virkemidler som stimulerer til økt konkurranse, enten mellom ulike enheter innad i offentlig sektor eller konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet. Erfaringene med konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon nasjonalt og internasjonalt vil bli gjennomgått.

13.3.1 Offentlig sektors utfordringer

Langsiktige utfordringer

Offentlig konsum utgjør i overkant av 20 pst. av BNP, en andel som har vært økende over tid. Tilsvarende har offentlig sysselsetting som andel av samlet sysselsetting økt fram til begynnelsen av 1990-tallet (jf. kapittel 6). Den sterke økningen i ressurstilgangen til offentlig sektor har stort sett vært et resultat av en ønsket satsing på velferdstjenester som helse, pleie- og omsorg, skole etc., og en bred politisk enighet om at slike tjenester skal være tilgjengelig for alle uavhengig av den enkeltes betalingsevne og bosted. Også på 1990-tallet fram til 1998 har det vært en betydelig vekst i offentlig konsum og offentlig sysselsetting, men i denne perioden har ikke offentlig sektors andel av BNP og total sysselsetting økt vesentlig. Som vist i kapittel 6, er en fortsatt vekst i offentlig sysselsetting på linje med det som har vært veksttakten som vi har hatt i de senere tiårene vanskelig å forene med en balansert utvikling i norsk økonomi.

For eksempel viser beregninger at sysselsettingen i kommuneforvaltningen – som følge av demografiske endringer – vil måtte øke fra ca. 19 pst. av total sysselsetting (utførte timeverk) i 1997 til 29 pst. i 2050 for å opprettholde samme standard og dekningsgrad som i utgangspunktet (inkl. gjennomføringen av allerede vedtatte reformer). Det vil derfor bli en krevende oppgave bare å videreføre dagens standard og dekningsgrad på tjenestetilbudet, noe som i seg selv vil markere et brudd med en langvarig trend med kontinuerlig utbygging og forbedring av offentlig tjenestetilbud.

Denne typen framskrivinger av behovet for arbeidskraft i offentlig sektor tar utgangspunkt i dagens situasjon, og tar ikke hensyn til at det kan skje endringer i organisering av tjenesteytingen, forbedringer i produktivitet, endret arbeidsdeling offentlig/privat, endringer i helsetilstand m.v. Det er for eksempel mye som tyder på at eldres helse forbedres i takt med økt levealder, slik at behovet for helse- og omsorgstjenester ikke øker proporsjonalt med antall eldre. Opprettholdelse av standard og dekningsgrader per aldersgruppe innebærer dermed i realiteten en kvalitetsøkning og forbedring av tjenestetilbudet.

På den annen side er det også andre drivkrefter som bidrar til økt press mot offentlige tjenester, spesielt det forhold at brukerne blir stadig mer krevende og bevisste i etterspørselen. Dette skyldes både økt inntektsnivå i befolkningen, og stadig økende muligheter for tilbud av nye og forbedrede tjenester. Etterspørselen kan derfor forventes å øke sterkere enn demografiske endringer isolert skulle tilsi.

I kapittel 6 drøftes ulike politikkutforminger som kan bidra til en balansert utvikling i offentlige finanser på lang sikt. Endringer i pensjonspolitikk, skattepolitikk og brukerbetalingsordninger kan lette presset på offentlig økonomi i framtiden. I den grad endringer i etterspørselen etter offentlige tjenester skyldes økt inntektsnivå i befolkningen, kan det argumenteres for at dette i noen grad bør finansieres gjennom økt brukerbetaling. Fordelingsmessige hensyn kan imidlertid sette grenser for hvor langt det er mulig å gå i retning av brukerfinansiering. Også på andre politikkområder er handlingsrommet begrenset. Bl.a. innebærer høy internasjonal mobilitet at det er vanskelig å skattlegge mobile skatteytere utover det som skatteyterne får igjen gjennom offentlige ytelser og rammebetingelser for øvrig. Dette legger et særlig press på at offentlig sektor må være effektiv. Det kan også innebære et press i retning av større samsvar mellom hvilke grupper som mottar offentlige ytelser, og hvilke som finansierer dem, jf. kapittel 5.

Uten en vellykket politikk for å opprettholde en høy arbeidsstyrke, og samtidig en effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon, vil det bli svært vanskelig å møte den framtidige etterspørselen etter offentlige tjenester. Potensialet for effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon, og mulige virkemidler for å utløse dette potensialet, er tema for de påfølgende avsnittene. Først drøftes noe mer inngående hvilke utfordringer offentlig sektor står overfor, bl.a. i form av økte krav og forventninger fra brukerne.

Viktige trekk ved offentlig sektors virkemåte.

Hovedparten av offentlige virksomhet er preget av noen viktige trekk:

• arbeidsintensiv med forholdsvis lav produktivitetsvekst, og dermed relativt høy kostnadsvekst

• vanskelig å måle kvaliteten på offentlig tjenester, og dermed usikkerhet om den reelle produktivitetsutviklingen

• høy inntektselastisitet: ved økende inntektsnivå i samfunnet øker etterspørselen etter mange offentlige tjenester mer enn økningen i inntektsnivået

• fellesfinansiering av ytelser som tilfaller enkelte grupper

• informasjonsproblemet: tjenesteprodusentene (tilbyderne) har et informasjonsovertak, både overfor brukerne av tjenestene og bestillerne (myndighetene).

Flere av disse trekkene, som lav produktivitetsvekst, høy inntektselastisitet, og informasjonsproblemer, gjelder også andre deler av økonomien enn offentlig sektor. 115 Og problemene ved fellesfinansiering er ikke knyttet til offentlig drift, men til offentlig finansiering. Et større innslag av privat tjenesteproduksjon ville derfor ikke endret disse forholdene grunnleggende. Slik en har valgt å organisere tjenestetilbudet i Norge og i andre land med lignende «velferdsmodell», medfører likevel disse trekkene et kraftig press på offentlig sektor. I det følgende vil vi kort drøfte disse trekkene, samt peke på samspillet mellom dem.

Tjenester det offentlige har ansvaret for innen helse, omsorg, utdanning etc. er arbeidsintensive tjenester med begrensede muligheter for produktivitetsvekst. Det er verken ønskelig eller mulig i særlig grad å redusere bemanningen i slike omsorgstjenester, da dette raskt vil kunne gå på bekostning av kvaliteten i tjenesteytingen. Samtidig vil lønnsutviklingen for de ansatte i disse sektorene i stor grad følge den generelle lønnsveksten i samfunnet. Den relative prisen på slike tjenester har dermed en tendens til å øke over tid. Det betyr at dersom tjenestetilbudet i offentlig sektor skal øke i takt med veksten i resten av økonomien, så vil kostnadene ved offentlig sektor øke som andel av BNP.

Historiske erfaringer viser at etterspørselen etter tjenester har en tendens til å øke med økt inntektsnivå i befolkningen (høy inntektselastisitet). Dette gjør seg gjeldende både på individuelt nivå og for samfunnet som helhet. Bl.a. vokser vanligvis helseutgiftene raskere enn den generelle økonomiske veksten. Program for Helseøkonomi ved Universitetet i Bergen anslår at helseutgiftene i gjennomsnitt vokser med 1,3 pst. når BNP vokser med 1 pst. (HEB-nytt, nr. 1, 1999).

Konsekvensene av høy kostnadsvekst og økende etterspørsel blir forsterket ved at økte kostnader ved å produsere tjenestene som følge av finansieringsformen i liten grad kommer direkte til uttrykk for brukerne. Dermed blir ikke etterspørselen påvirket. Gjennom skattefinansiering blir kostnadene ved produksjon av tjenestene fordelt på alle, mens fordelen av tjenestene er konsentrert til brukerne (spissformulert: «spredte kostnader – konsentrerte fordeler»). Når prismekanismene ikke kan virke som regulator på etterspørselen, må en annen mekanisme ivareta dette. Denne oppgaven blir dermed overlatt til offentlige myndigheter, gjennom ulike former for begrensninger i tilbudet, køordninger, prioriteringer etc. Dette skal sikre at tjenestene i større grad blir fordelt etter behov enn om prismekanismen skulle bestemme fordelingen, men det bærer samtidig kimen i seg for spenninger mellom offentlig tilbud og befolkningens forventninger og krav.

En privatisering av offentlig tjenestetilbud (innen f.eks. helse og utdanning) er ikke nødvendigvis noen løsning på kostnadsproblemet. Større grad av markedsløsninger gir ikke automatisk flere og bedre tjenester i forhold til ressursene som settes inn. Det er flere grunner til dette. For det første er det uaktuelt å overlate slike tjenester fullstendig til det frie markedet. Innen f.eks. helsetjenester er det nødvendig med forsikringsordninger, og det er ikke opplagt at private forsikringsordninger er rimeligere enn offentlige. Tvert om kan det høye kostnadsnivået land med et stort innslag av privat tjenestetilbud, som for eksempel USA, indikere det motsatte. USA bruker nesten dobbelt så mye målt som andel av BNP til helse som Norge, jf. kapittel 6. Det er mye som tyder på at et stort innslag av et offentlig helsevesen bidrar til å holde de totale helseutgiftene nede. En årsak til dette kan være at et offentlig helsevesen legger begrensninger på det inntektsdrevne etterspørselspresset. Dessuten vil private forsikringsordninger innen helse ikke være tilgjengelig for mange på grunn av for høy risiko. Et offentlig forsikringssystem måtte en derfor uansett ha i tillegg til det private systemet. Det private tilbudet kommer således i tillegg til det offentlige, og kan bidra til å presse opp kostnadene i det offentlige. Dette kan for eksempel skje ved at det blir vanskelig å avgrense det offentlige tilbudet i forhold til tjenester som finnes tilgjengelig i det private markedet.

Etterspørselen etter mange typer offentlige tjenester som f.eks. helsetjenester er nærmest ubegrenset så lenge kostnadene ved å produsere tjenestene ikke kommer til uttrykk for brukerne. Resultatet blir et konstant press i retning av mer og bedre tjenester og dermed høyere offentlige utgifter. I noen grad kan brukerbetaling virke begrensende på etterspørselen. Imidlertid er det alminnelig enighet om at brukerbetalingsreglene må utformes slik at de ikke utelukker noen fra å søke nødvendig hjelp. Økt vekt på inntektsrelaterte brukerbetalingsordninger kan være en måte å begrense etterspørselen på, samtidig som fordelingshensyn blir ivaretatt. Slike ordninger har imidlertid administrative kostnader. Inntektsgradert brukerbetaling kan også ha de samme uheldige virkninger på arbeidstilbudet som økte marginalskatter. For eksempel kan foreldrebetalingen for barnehageplass ha terskelvirkninger som innebærer at den enkelte på gitte inntektsnivåer vil ha svært lite igjen økonomisk ved å øke arbeidsinnsatsen i betalt arbeid.

Tjenesteprodusentene definerer langt på vei hva brukerne har behov for, og kvaliteten på tjenestene kan være vanskelig å bedømme for brukeren. Dette er et grunnleggende trekk, særlig ved de mer spesialiserte tjenestene, selv om fagpersonellets «informasjonsovertak» i de senere årene er blitt utfordret på mange områder. Tjenesteprodusentenes informasjonsovertak dreier seg også om kostnader. For demokratisk valgte styringsorganer (helse- og sosialstyre, kommunestyre etc.) er det vanskelig å vite hvilke konsekvenser som reduserte budsjettrammer vil få, og hvilke reelle muligheter det er for effektivisering av driften innenfor den enkelte virksomhet.

Brukerorientering og forventningspress

Offentlig tjenesteyting står – i likhet med annen tjenesteyting – i økende grad overfor en bevisst, kunnskapsrik og krevende brukergruppe. Dette har sammenheng med samfunnsmessige endringsprosesser som økningen i befolkningens utdanning- og inntektsnivå, den økte utbredelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi og økt mobilitet og samkvem på tvers av geografiske og sosiale skillelinjer. Det er først ganske nylig (i løpet av de siste 5–10 årene) at det er blitt vanlig å betrakte brukere av offentlige tjenester som kunder mer eller mindre på like linje med kunder innen privat tjenesteyting, jf. også kapittel 7 om utviklingen i holdninger og verdier i befolkningen. På denne bakgrunn er det blitt nødvendig for offentlig forvaltning å søke etter nye organisasjonsformer og relasjoner til brukergruppene som i større grad evner å fange opp brukergruppenes krav og forventninger. Økt bruk av markedslignende virkemidler (fritt brukervalg, stykkprisfinansiering m.v.) innen offentlig sektor må bl.a. ses på denne bakgrunn.

Det er selvsagt store variasjoner mellom tjenesteområder og brukergrupper med hensyn til i hvilken grad det er meningsfylt å snakke om et «kundeforhold», og dermed også i hvilken grad det er meningsfylt å søke å etablere mekanismer som på en bedre måte enn forvaltningsorganiseringen kan fange opp etterspørselssiden i forholdet mellom tjenesteyter og bruker. På de fleste områder av offentlig tjenesteyting er brukerne langt på vei i stand til å fremme sine egne interesser, og de krever også i økende grad innflytelse på utformingen av tjenestene. Dette gjelder særlig innen utdanning og helse, men også innen pleie- og omsorgstjenester. På den annen side har det for eksempel liten mening å betrakte brukere av barneverntjenestene (enten det er barna eller deres foresatte) som kunder som etterspør tjenester fra det offentlige. Det samme kan i noen grad sies om andre «svake grupper» som er viktige målgrupper for det offentlige hjelpeapparatet. For slike grupper har det i de senere årene i større grad vært lagt vekt på å bedre rettssikkerheten i forhold til det offentlige, m.a.o. større grad av rettslige reguleringer for å styrke brukerne i møtet med hjelpeapparatet. Dette kan betraktes som en annen side av en generell trend i retning av å styrke brukersiden i møtet med det offentlige tjenesteapparatet på områder hvor brukerne selv i mindre grad er i stand til å ivareta sine egne interesser.

Hensynet til likebehandling og rettssikkerhet tilsier betydelig grad av presisering av hvilke rettigheter som brukere av offentlige tjenester skal ha. Men samtidig kan det også innebære mindre smidighet i tjenestetilbudet, og dermed mindre mulighet til å innrette produksjonen slik at en samlet sett får et godt tilbud i forhold til ressursbruken. Rettighetsfesting innebærer også at ved mangelfulle ressurser vil det rettighetsfestede tilbudet prioriteres foran den del av tilbudet som ikke er rettighetsfestet, også i tilfeller der det ville vært mer naturlig å prioritere annerledes.

Samlet sett er det liten tvil om at det stilles økte krav og forventninger til offentlig tjenesteyting, både på mengde og kvalitet (innhold). Som nevnt over har etterspørselen etter tjenester en tendens til å øke med økt inntektsnivå i samfunnet. Økt privat velferd har medført at befolkningen også har høyere forventninger til det offentlige tjenestetilbudet. Motsetningen mellom befolkningens forventninger og krav og offentlige budsjettskranker som bl.a. er begrunnet ut i fra finanspolitiske hensyn, vil dermed ha en tendens til å tilta i styrke. Dette er trolig den viktigste bakgrunnen for den tilsynelatende økte misnøyen med det offentlige tjenestetilbudet, til tross for økningen i ressurser og kvalitet. En medvirkende forklaring kan være at deler av offentlig sektor ikke raskt nok har tilpasset seg nye og endrede behov og forventninger.

Drivkreftene bak økt konkurranse har vært virksomme i lengre tid, selv om det inntil nylig ikke i særlig grad har vært etablert mekanismer som fanger opp etterspørselssiden på en systematisk måte (som for eksempel fritt sykehusvalg og lignende, jf. avsnitt 13.3.3). Til tross for fravær av synlige konsekvenser (tap av kunder) og manglende økonomiske konsekvenser (tap av inntekter) som følge av misnøyde brukere, er det grunn til å tro at økte krav fra brukerne likevel kan ha hatt virkning. Det er i seg selv ubehagelig å bli konfrontert med misfornøyde brukere, spesielt når disse ofte er kunnskapsrike og artikulerte. Private alternativer har vokst fram og i noen sammenhenger lagt ytterligere press på det offentlige tjenesteapparatet.

Generelt er brukernes stilling blitt styrket, selv om det fortsatt kan være liten reell brukerinnflytelse på enkelte områder. Tjenesteprodusentenes informasjonsovertak er blitt redusert som følge av økt kunnskap og lettere tilgang til informasjon for alle. Videre er det etablert ombudsordninger og klageordninger for å ivareta brukernes interesser. Det økende antall klagesaker i helsevesenet er trolig uttrykk for mer bevisste brukere, ikke et dårligere tjenestetilbud. Videre brukes media bevisst av mange brukergrupper og deres organisasjoner. Poenget i denne sammenheng er å påpeke at et manglende marked ikke behøver å innebære fravær av opplevd konkurranse mellom tjenesteyterne. For en fagperson for eksempel i helsevesenet eller utdanningssektoren vil manglende brukertilfredshet eller manglende faglig anerkjennelse kunne oppleves som like alvorlige sanksjoner som et økonomisk tap for institusjonen.

13.3.2 Analyse av effektivitet og kvalitet i offentlig sektor

Effektivitet kan defineres som måloppnåelse sett i forhold til ressursinnsatsen. I praksis er effektivitetsmåling i offentlig sektor vanskelig av flere grunner. For det første er målene for offentlig virksomhet som oftest sammensatt av både brede samfunnsmessige målsettinger og mer avgrensede mål for det enkelte tjenesteområde. Noen ganger kan målene være innbyrdes motstridende, og det må derfor foretas en avveining mellom ulike målsettinger. Det kan f.eks. være en motsetning mellom ønsket om spredt bosetting og krav til størst mulig lønnsomhet i næringslivet. Spredt bosetting og lange avstander medfører økte kostnader til transport og infrastrukturinvesteringer som isolert sett bidrar til å redusere lønnsomheten. Ønsket om et enhetlig og likeverdig skoletilbud til alle barn, uavhengig av den enkeltes bosted og sosiale bakgrunn m.v., kan innebære at enkelte elever med spesielt gode evner ikke møter tilstrekkelige utfordringer i skolen. Det finnes mange eksempler på slike mulige målkonflikter og problemer med å avveie ulike målsettinger mot hverandre. Det er neppe mulig å komme fram til konsensus om verdien av ulike målsettinger som ligger til grunn for offentlig politikk. Dette medfører at det er vanskelig å definere eller tallfeste måloppnåelsen og dermed effektiviteten på mange områder av offentlig virksomhet.

Også om en ser bort i fra slike brede samfunnsmessige målsettinger som nevnt foran, og konsentrerer seg om mer avgrensede mål for virksomheten, er det betydelige måleproblemer knyttet til effektivitet innenfor ulike sektorer. Målet med helsetjenesten er at pasientene skal bli friske, eller i hvert fall friskere enn de ville vært uten behandling. For pleie- og omsorgstjenesten er målsettingen gjerne å øke graden av selvhjulpenhet og forbedre funksjonsevnen. Målet med undervisning er kunnskap, ikke bare faktisk (målbar) kunnskap, men også evne til samarbeid med andre, samfunnsorientering etc. Slike resultater er i liten grad tilgjengelige i en form som gjør det mulig å anvende dem i effektivitetsanalyser.

Måling av produksjon og effektivitet tar derfor vanligvis utgangspunkt i de variable som en greier å tallfeste. I stedet for å måle effektene på pasientenes helse av behandlingen i helsetjenesten, måles gjerne antall pasienter som blir behandlet. Tilsvarende må en ofte nøye seg med å måle antall elever som er under utdanning eller som har fullført en utdanning, og ikke hvor mye kunnskap og andre kvaliteter som skolen oppnår hos sine elever.

I tillegg til problemene med å definere og måle produktet av virksomheten, kommer spørsmål knyttet til eventuelle endringer i tjenestenes kvalitet. Økte kostnader per produsert enhet kan skyldes bedre kvalitet. Dersom en betaler mer for økt kvalitet, har tjenestenes innhold endret karakter, og det er i dette tilfellet ikke riktig å betrakte økning i enhetskostnader som en reduksjon i produktiviteten. På tilsvarende måte er det er heller ikke et uttrykk for mer effektiv drift dersom en oppnår økt tjenesteproduksjon til uendret eller lavere ressursinnsats ved å senke kvaliteten på tjenestene. Måling av kvalitet og endringer i kvalitet er svært vanskelig, og dette gjør det problematisk å trekke sikre konklusjoner om produktivitetsutviklingen.

Produktivitetsanalyser innen ulike områder av offentlig tjenesteyting innebærer en rekke metodiske problemer også selv om en holder seg til variable som kan tallfestes. En «ferdigbehandlet pasient» kan forenklet betraktes som resultatet eller produktet av sykehusbehandlingen. Produktiviteten kan dermed måles som antall ferdigbehandlede pasienter delt på kostnader eller arbeidsinnsats. Men en gjennomsnittspasient i 2000 kan være svært forskjellig fra en pasient i 1980. Sykdomspanoramaet kan være vesentlig endret, og endringer i medisinsk teknologi kan innebære at det er andre pasienter som blir behandlet på sykehus i 2000 i forhold til 20 år tidligere. Om en observert endring i enhetskostnader (kostnader per behandlet pasient) virkelig avspeiler en endring i produktiviteten, kan dermed være usikkert dersom en ikke har metoder for å korrigere for endringer i sammensetningen av brukerne. Innen sykehusbehandling er en likevel ved hjelp av DRG-systemet (Diagnose Relaterte Grupper) bedre rustet til å korrigere for slike endringer over tid enn på de fleste andre områder av offentlig tjenesteyting.

Metoder for å sammenligne ulike offentlige virksomheter med tilsvarende beste praksis virksomheter er ofte brukt for å avdekke god/dårlig ressursbruk i offentlige virksomheter. Slike metoder beregner effektiviseringspotensialet i en sektor ved å måle effektiviteten i en kommune eller virksomhet i forhold til den eller de enheter som er mest effektive (beste praksis). Hensikten er å få fram tall for hvor stor den faktiske produksjonen er i forhold til hva den kunne ha vært om kommunen hadde vært like effektiv som referansekommunene.

Som hjelpemiddel er det i flere av effektivitetsanalysene benyttet egne statistiske modeller, spesielt såkalte DEA-analyser (Data Envelopment Analyses). Denne metoden rangerer enkeltkommuner og virksomheter etter effektivitet og gir anslag på samlet effektiviseringspotensial i sektoren. DEA-analysens styrke ligger i at analysemetoden kan håndtere data om flere ulike innsatsfaktorer brukt i tjenesteproduksjonen, samt flere ulike produkter/tjenester samlet. På denne måten fanger en opp at offentlig tjenesteproduksjon er sammensatt, og at resultatene kan måles på forskjellige måter. Analysemetoden eliminerer likevel ikke metodeproblemene nevnt innledningsvis. Bredere målsettinger som ikke kan tallfestes blir ikke tatt hensyn til. Det er dessuten vanskelig ut fra observerte forskjeller i ressursbruk å skille ut hva som skyldes forskjeller i kvalitet. Videre gir analysene i liten grad forklaring på årsakene til de observerte effektivitetsforskjellene, og om disse skyldes reelle forskjeller i hvor effektive virksomhetene er, eller om de henger sammen med forhold som virksomhetene i liten grad kan påvirke. Dermed gir analysene heller ikke grunnlag for å si noe sikkert om hvordan en kan oppnå mer effektiv ressursbruk.

Analyser av effektivitetsforskjeller for ett enkelt år kan også gi utslag som er resultat av tilfeldigheter. Det kan være spesielle forhold som gjør at en kommune eller institusjon må sette inn ekstra store ressurser i korte perioder, uten at dette nødvendigvis er varige trekk ved tjenesteproduksjonen. Vi vet også at det er ikke ubetydelige målefeil både i registreringen av tjenesteproduksjonen og i regnskapsdata. Ved å foreta effektivitetsmålinger over flere år reduseres feilkildene som ligger i tilfeldige forhold, og en kan få en inntrykk av hvor robuste og stabile slike effektivitetsanalyser er. I Sverige er det gjort analyser av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor over en lengre tidsperiode, jf. boks 13.4. Det foreligger imidlertid få analyser som viser effektivitetsutviklingen over flere år basert på norske data, og det har derfor i liten grad vært mulig å teste stabiliteten i disse resultatene med data over tid. Analyser av årsaken til observerte effektivitetsforskjeller, samt nærmere analyser av utviklingen over tid, står sentralt i videreføringen av effektivitetsstudiene. Det samme gjelder utarbeidelsen av kvalitetsmål og anvendelsen av slike i forbindelse med effektivitetsanalysene.

En kan skille mellom to ulike metodiske tilnærmingsmåter til kvalitetsmåling som ikke er gjensidig utelukkende. For det første kan kvaliteten på tjenestene forsøkes målt ved hjelp av objektivt målbare indikatorer. Dette kan f.eks. være slike forhold som ventetider, tilgjengelighet (åpningstider), reinnleggelser etter sykehusbehandling, sykehusinfeksjoner, andel enerom i sykehjem, ressursinnsats (personell, utstyr o.a. innsatsfaktorer) etc. Svakheten med slike indikatorer er at de gir et svært begrenset (partielt) bilde av kvalitetsforskjeller og kvalitetsutvikling. Dersom en skal bruke et knippe av slike indikatorer, kan det være stor usikkerhet om hvordan de skal «vektes» i forhold til hverandre.

En annen måte å måle kvalitet på, er å spørre brukerne om deres subjektive oppfatning av tjenestetilbudet. Erfaringene viser at det ikke alltid er noen klar sammenheng mellom brukernes opplevelse av kvalitet og mer «objektive» målinger f.eks. av ressursinnsats. Det viser seg ofte at de viktigste forholdene for en bruker er knyttet til samhandlingen mellom tjenesteyter og bruker, og de ansattes faglige dyktighet og innstilling overfor brukerne. 116 Dette peker i retning av at måling av kvalitet bør inkludere systematiske brukermålinger, fordi slike forhold er vanskelige å måle på annen måte enn ved at brukerne selv uttaler seg. Undersøkelser av brukertilfredshet fanger imidlertid også opp forventninger knyttet til tjenestene, og slike forventninger har en tendens til å øke i takt med økt velstand og økt tjenestetilbud. Brukerundersøkelser er derfor kanskje bedre egnet som grunnlag for å vurdere forskjeller i kvalitet mellom ulike tjenesteytere på et gitt tidspunkt enn endringer i kvalitet over tid.

Gjennomgang av enkelte sektoranalyser

I løpet av de siste 10–12 årene er det gjennomført en rekke analyser av effektivitetsforskjeller og forskjeller i ressursbruk og kostnadsnivå innen ulike deler av offentlig virksomhet. Disse undersøkelsene konkluderer nesten uten unntak med at det foreligger et potensial for effektivitetsforbedringer. Størrelsen på dette potensialet varierer fra sektor til sektor og det kan variere over tid. I en rapport av Rune J. Sørensen, Lars-Erik Borge og Terje P. Hagen, Effektivitet i offentlig tjenesteyting – hva vet vi og hva bør vi vite? 117 konkluderes det slik: «Kunnskapen om kostnadseffektivitet i offentlig tjenesteproduksjon bygger dels på sammenligninger av ulike produsenter … og dels på sammenligninger av kostnadseffektivitet over tid. Begge typer analyser indikerer et betydelig potensiale for høyere effektivitet» (s 69). Andre studier som har gjennomgått og evaluert ulike effektivitetsanalyser innen offentlig sektor, som f.eks. SNF-rapport nr. 4/99, 118 konkluderer på tilsvarende måte. Analysene av effektiviteten i ulike sektorer av kommunal ressursbruk i de neste avsnittene, er basert på gjennomgangen i disse rapportene.

I det følgende gjennomgås kort noen hovedfunn fra analyser av effektivitetsforskjeller som er gjennomført på ulike områder av offentlig virksomhet. I vurderingen av resultatene må en ta i betraktning de grunnleggende metodiske problemene som studier av effektivitetsforskjeller står overfor, jf. drøfting over. Resultatene må derfor tolkes med betydelig forsiktighet.

Kommunal administrasjon

De effektivitetsstudiene som er vurdert i SNF-rapport 4/1999 (jf. note 4), peker alle på at det foreligger et effektiviseringspotensial i kommunal administrasjon. I en analyse utført av Kalseth og Rattsø 119 anslås en mulig besparelse på mellom 17 og 28 pst. av kommunenes totale administrasjonsutgifter. For å oppnå en slik besparelse kreves det at alle kommuner har administrasjonsutgifter på nivå med de kommunene med lavest administrasjonsutgifter per innbygger, hensyn tatt til forskjeller i befolkningsstørrelse, aldersstruktur etc. Man finner at det foreligger stordriftsfordeler, men disse avtar raskt og er stort sett uttømt ved en kommunestørrelse på 5 000 innbyggere. Det ser altså ut til at det mer er tale om smådriftsulemper enn egentlige stordriftsfordeler med hensyn til utgifter til kommunal administrasjon.

Grunnskolen

Gjennomgangen av ulike studier viser at det er store forskjeller i ressursbruk mellom kommuner. Kommunale prioriteringer trekkes fram som en viktig forklaring når en kontrollerer for demografiske og geografiske forhold. En studie av Bjørnenak 120 av ressursbruken i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger viser store forskjeller både når det gjelder nivå og prioriteringer. Skolestrukturen (skolestørrelse og klassestørrelse) har avgjørende betydning for kostnadsnivået. Sørensen 121 har studert ressursbruken i grunnskolen i perioden 1980–92, og finner en betydelig økning selv om elevtallet sank. Dette tyder på at en endring i aldersstrukturen i liten grad har ført til omstilling i sektoren. Studiene fra skolesektoren sier noe om ulikheter i ressursbruk og endringer i ressursbruk over tid, men de gir imidlertid liten informasjon om hvor godt ressursene utnyttes.

Pleie- og omsorgssektoren

SNF 122 har i en rapport fra 1997 analysert forskjeller i effektivitet mellom kommuner når det gjelder produksjon av hjemmetjenester og institusjonstjenester i pleie- og omsorgssektoren. I en evaluering av denne analysen er det påpekt enkelte svakheter ved metode og datagrunnlag, men det konkluderes likevel med at analysene indikerer et samlet effektiviseringspotensial på i størrelsesorden 10–15 pst 123 . Et nylig avsluttet prosjekt i regi av Frisch-senteret og Statistisk sentralbyrå 124 bekrefter langt på vei tidligere resultater på dette området. I den siste analysen anslås effektiviseringspotensialet til 14 pst. Resultatene fra denne undersøkelsen viser ellers at store kommuner gjennomgående er mer effektive enn små kommuner. Videre er det en sammenheng mellom nivået på frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd) i kommunen og effektivitet, slik at kommuner med lave frie inntekter målt per innbygger er de mest effektive. Det vil bli gjennomført et oppfølgingsprosjekt til denne analysen for å gå mer i dybden i enkelte kommuner med hensyn til å kartlegge mulige årsaker til de påviste effektivitetsforskjellene, samt å analysere nærmere mulige forskjeller i kvalitet.

Videregående opplæring

Rattsø og Bonesrønning 125 anslår et effektiviseringspotensial for videregående skole på om lag 25 pst., basert på en undersøkelse av skoler i Sør-Trøndelag og Nordland. Analyser av elevenes resultater (karakterer) viser ingen sammenheng mellom ressursinnsats og gode karakterer. Undersøkelsen fanger ikke opp en eventuell sammenheng mellom ressursbruk og andre målsettinger med skolen enn det som måles med karakterene. Datagrunnlaget i undersøkelsen kan være for lite til å gi grunnlag for å generalisere til skolevesenet som helhet.

Universitets- og høyskolesektoren

Utviklingen i kostnader per student i universitets- og høyskolesektoren har vært tilnærmet stabil gjennom 1990-tallet,jf. NOU 1998: 6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren. Utviklingen i kostnader per student gir ikke grunnlag for å fastslå om det har skjedd endringer i produktiviteten i denne perioden. Det er imidlertid gjennomført DEA-analyser for de statlige høyskolene som indikerer at det er grunnlag for produktivitetsforbedringer. 126 Analysen viser at det samlede innsparingspotensialet utgjør om lag 23 pst. av ressursbruken hvis alle enhetene blir like effektive som de mest effektive i dag. 127 Svakheter i datagrunnlag og fundamentale måleproblemer knyttet til bl.a. eventuelle forskjeller i kvalitet i utdanningen og forskningsvirksomheten tilsier imidlertid betydelig varsomhet ved fortolking av resultatene, jf. NOU 1998: 6. Det er derfor vanskelig på dette grunnlag å trekke sikre slutninger om potensialet for produktivitetsforbedringer i sektoren. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet samarbeider med Frisch-senteret om videreutvikling av metoden og gjennomføring av en ny undersøkelse.

En vurdering av effektiviteten i høyere utdanning bør ta utgangspunkt i at kostnader ved utdanning kan deles inn i:

1. Direkte kostnader knyttet til utdanningsinstitusjonene, studiemateriell, m.v. – som er det som hittil har vært omtalt i produktivitetsvurderingene over.

2. Alternativkostnad, dvs. verdien av arbeid eller fritid som studentene ofrer ved tiden som brukes til læring.

Den største av disse kostnadskomponentene er studentenes tid. I avsnitt 12.4 er det gjort rede for at lengden på de norske studieløpene er lengre enn i de fleste andre land, og det er referert til at svært mange studier har en svak gjennomstrømning. Den største samfunnsøkonomiske effektiviseringsgevinsten ligger på bedre gjennomstrømning, mens eksisterende insitament- og styringsstruktur kun i begrenset grad stimulerer universitetene og høyskolene til fokusere på å få studentene til å fullføre innenfor normert studietid.

Kostnadsutviklingen i somatiske sykehus

Innen sykehussektoren har en siden slutten av 1980-tallet har hatt kostnadsdata knyttet til behandlingen av hver enkelt pasient gjennom DRG-systemet (Diagnose Relaterte Grupper). Dette systemet gjør det i prinsippet mulig å veie pasientsammensetningen ved ulike sykehus (og ved samme sykehus over tid), slik at får et mest mulig likt sammenligningsgrunnlag. Dersom det skjer en endring i pasientsammensetningen som påvirker kostnadsnivået ved behandlingen, skal det i prinsippet kunne korrigeres for dette ved presentasjon av sammenligningsdata og i produktivitetsanalyser.

På første halvdel av 1990-tallet fram til 1995 ble kostnadsnivået per pasient 128 (korrigert for endringer i pasientsammensetningen) målt i faste priser svakt redusert. Men de neste to årene økte kostnadene kraftig. Selv etter korreksjoner for virkningene av lønnsoppgjørene i 1996 og 1997 «er gjennomsnittlig behandlingskostnad nesten 9 pst. høyere i 1997 enn det var to år tidligere. Dette tilsvarer nesten 1 milliard kroner i økte behandlingskostnader». 129 Fra 1994 til 1998 økte kostnadene per opphold med vel 11 pst. i faste priser.

Utviklingen i arbeidsproduktivitet (antall pasienter/«indeksopphold» per årsverk) viser om lag det samme bildet som utviklingen i kostnadsnivå. Fra 1994 til 1998 ble antall pasienter per årsverk redusert med ca. 4,3 pst. når en ser alt personell under ett, mens antall pasienter per legeårsverk ble redusert med 14,5 pst. Tilsvarende tall for sykepleiergruppen viser en nedgang på 8,8 pst 130 .

Et problem med produktivitetsdata ved sykehusene, er at stadig flere pasienter behandles poliklinisk, dvs. uten innleggelse. DRG-systemet måler bare innlagte pasienter. Det har vist seg vanskelig å korrigere for effekten av økningen i poliklinisk virksomhet. Dette kan innebære at den reelle produktivitetsutviklingen er blitt undervurdert.

Data om kostnadsutviklingen gir ikke i seg selv grunnlag for å anslå størrelsen på effektiviseringspotensialet i sykehussektoren. Det foreligger imidlertid også enkelte effektivitetsanalyser av somatiske sykehus. Hagen 131 beregner effektiviseringspotensialet i norske somatiske sykehus for årene 1989 og 1990 til om lag 10 pst. På grunnlag av pasientdata fra 1989–91 anslår Magnussen 132 et effektiviseringspotensial på 7–8 pst. Begge analysene bygger altså på data fra noen år tilbake, og fanger ikke opp de endringene som har skjedd på 1990-tallet.

Oppsummering – effektivitetsforskjeller i offentlig sektor

Studiene av effektivitetsforskjeller innen offentlig forvaltning indikerer at det foreligger et potensial for innsparinger og bedre ressursutnyttelse. Riktignok er det svakheter ved en del av undersøkelsene, bl.a. at data er gamle eller for lite omfattende. I tillegg er det store metodiske problemer knyttet til måling av effektivitetsforskjeller. F.eks. kan det være særtrekk ved kommunene/institusjonene som ikke blir fanget opp, og som gjør det vanskelig eller umulig å realisere det anslåtte effektiviseringspotensialet. Ulikheter i målt effektivitet kan i realiteten også skyldes ulik kvalitet. En spesiell utfordring for effektivitetsstudier er å utvikle kvalitetsmål og integrere dette i effektivitetsstudiene.

Funn av effektivitetsforskjeller betyr ikke uten videre at det er mulig å omorganisere slik at alle virksomheter blir like effektive som den mest effektive. Generelt kan ikke alle virksomheter være like effektive i tjenesteproduksjonen, noe som isolert sett innebærer at «beste praksis»-analyser overvurdere det reelle effektiviseringspotensialet. Dette illustreres ved at en også finner store forskjeller i effektivitet mellom ulike virksomheter ved tilsvarende typer analyser i privat sektor. På den annen side er det grunn til å tro at også de mest effektive enhetene kan gjøres mer effektive, dvs. at det kan finnes måter å drive virksomheten på som er mer effektiv enn dagens beste praksis. Samlet sett må en derfor legge til grunn at det er et potensial for bedre ressursutnyttelse i offentlig sektor.

13.3.3 Virkemidler for økt effektivitet og bedre kvalitet i offentlig sektor.

Gjennomgangen i forrige avsnitt viser at det er et potensial for effektivisering innen ulike deler av offentlig sektor. En grunnleggende forutsetning for effektiv ressursbruk i offentlig sektor er at en har en hensiktsmessig forvaltningsstruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene og en styringsstruktur mellom staten og lokale og regionale forvaltningsnivå som fremmer og ikke hindrer effektivitet. Spørsmålet om den overordnede organiseringen av offentlig forvaltning står etter utvalgets mening sentralt for å få en mest mulig effektiv ressursbruk. Dette er imidlertid spørsmål som behandles i andre sammenhenger, og utvalget har derfor ikke vurdert mulige reformer på dette området. Forholdet mellom staten og kommunesektoren i et effektivitetsperspektiv vil imidlertid bli drøftet kort.

Arbeid med sikte på mer effektiv ressursbruk innen offentlig forvaltning er ikke på noen måte av ny dato. Både kommuner, fylkeskommuner og statlige etater har i lengre tid arbeidet med store omstillingsoppgaver knyttet til egen organisasjon. Dette dreier seg både om arbeid med bedre rapporteringsrutiner, planprosesser mv., og arbeid med å forbedre og utvikle organisasjonen og de ansattes kompetanse. Slikt løpende effektiviserings- og omstillingsarbeid er ikke blitt mindre aktuelt.

Uavhengig av eventuelle endringer i forvaltningsstrukturen, er det et bredt spekter av virkemidler som kan være aktuelle for å fremme en mer effektiv offentlig forvaltning og tjenesteyting, fra organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling til konkurranseutsetting og fristilling. I siste del av avsnittet vil ulike sider ved konkurranseutsetting bli noe mer grundig behandlet, siden dette er et virkemiddel som har økende utbredelse innen deler av offentlig tjenesteyting. Fokus på konkurranseutsetting i siste del av avsnittet innebærer ikke at andre virkemidler anses for mindre viktige. Konkurranseutsetting og lignende må eventuelt betraktes som supplement til andre virkemidler for å få en mer effektiv offentlig forvaltning.

Forholdet stat – kommune

Hoveddelen av offentlig tjenesteyting er kommunalt eller fylkeskommunalt ansvarsområde, og denne andelen har vært økende over tid. En viktig begrunnelse for å legge ansvaret for tjenester til kommuneforvaltningen, er å sikre nærhet til brukerne og dermed en best mulig tilpasning av tjenestetilbudet til brukernes behov. Ved at de fleste velferdstjenester er kommunalt ansvarsområde legges det samtidig opp til at avveiningen mellom ulike tjenester, på bakgrunn av befolkningens ønsker og behov, skal skje lokalt (prioriteringseffektivitet). Det finansielle ansvarsprinsipp skal støtte opp under dette: samme forvaltningsnivå som har ansvaret for tjenestene skal også stå for finansieringen. Siktemålet er å stimulere til en mest mulig kostnadseffektiv tjenesteproduksjon, samtidig som en opprettholder prioriteringseffektivitet.

Det ligger således også effektivitetsargumenter til grunn for at kommuner og fylkeskommuner har hovedansvaret for offentlig tjenesteyting, og at kommuneforvaltningen har noen grad av frihet til selv å bestemme organisering og dimensjonering av tjenestetilbudet. Ansvaret for å treffe tiltak for å få en mest mulig kostnadseffektiv tjenesteproduksjon er også kommunenes. Imidlertid har en gjennom økende bruk av øremerkede tilskudd fra statens side de siste 10 årene beveget seg bort fra det finansielle ansvarsprinsippet. Det er blitt ansett viktigere å stimulere til utbygging av bestemte tjenester lokalt enn å ha en «prioriteringsnøytral» finansiering fra statens side 133 .

Detaljerte krav fra sentrale myndigheter til hvordan tjenesteytingen skal foregå, kan bidra til å svekke effektiviteten. Dette gjelder ikke bare forholdet mellom staten og kommunene og avveiningen mellom rammefinansiering og øremerking, men det gjelder også i hvilken grad den enkelte institusjon (sykehus, sykehjem, skole etc.) har frihet til å organisere seg på forskjellige måter. Effektivitetshensyn taler for at styringssignaler fra myndighetene i størst mulig grad bør dreie seg om målene for virksomheten (resultatmål), krav til kvalitet og tilgjengelighet m.v., og i mindre grad være rettet mot hvordan målene nås (organisering, ressursbruk etc.). En slik fleksibilitet i organisasjonsmulighetene åpner for lokale tilpasninger som vil kunne fremme effektiv ressursbruk. Det vil likevel måtte foretas en avveining mellom hensynet til effektivitet og lokalt selvstyre på den ene siden, og hensynet til et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted og sosial bakgrunn på den andre siden.

Mulighetene for lokale tilpasninger i organiseringen av tjenestetilbudet varierer mellom ulike sektorer. Innenfor helse- og sosialsektoren er det forholdsvis stor lokal frihet til å velge ulike former for organisering. I deler av utdanningssystemet er det derimot mer detaljstyring fra sentrale myndigheters side, kanskje særlig i forhold til grunnskolen. En viss grad av detaljstyring er vel begrunnet. Det er viktig å sikre et likeverdig undervisningstilbud i hele landet. Det er også et klart argument for at alle barneskoler skal gjennomgå det samme kjernepensum i samme rekkefølge, slik at det blir mulig å flytte. Men en må også ta hensyn til muligheten for og verdien av lokal tilpasning, slik som nedfelt i den nåværende læreplanen. Det har i lengre tid vært en tendens til økt grad av organisatorisk frihet for den enkelte tjenestetilbyder på flere områder av offentlig tjenesteyting (jf. senere avsnitt om fristilling). Det er grunn til å forvente et større press i denne retning også innenfor skoleverket.

En hensiktsmessig forvaltningsstruktur sett i forhold til oppgavene som er tillagt offentlig forvaltning, er en viktig forutsetning for effektivitet i offentlig sektor. Dette omfatter både spørsmålet om antall enheter (kommuner/fylkeskommuner) og en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom nivåene. Eventuelle uklarheter om ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene svekker styringssystemets effektivitet. En viktig oppgave for å fremme en effektiv offentlig forvaltning er å klargjøre ansvaret for ulike virkemidler. Slike spørsmål er utredet av et eget utvalg (Oppgavefordelingsutvalget), og det vises til innstillingen fra dette utvalget for en nærmere drøfting av disse problemstillingene.

Organisasjons- og kompetanseutvikling

Et typisk trekk ved de fleste offentlige tjenester er at arbeidskraften er den klart viktigste innsatsfaktoren. De ansattes kompetanse, motivasjon og innstilling til brukerne er av stor betydning for tjenestenes kvalitet. Utviklingen går i retning av stadig større krav til de ansattes kompetanse. Både økte krav fra brukerne, mer «kunnskapsintensiv» tjenesteproduksjon og større grad av selvstendighet og ansvar for den enkelte tjenesteyter, trekker i denne retning. En konsekvens av dette er at offentlige virksomheter må framstå som attraktive arbeidsplasser, slik at de kan tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft. Videreutvikling av de ansattes kompetanse er også en sentral forutsetning for å skape gode offentlige tjenester i framtiden. Mer effektiv ressursbruk innebærer en bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse (humankapitalen), og ikke nødvendigvis hardere arbeidspress for de ansatte.

En god bruk av de ansattes kompetanse innebærer i størst mulig grad å legge til rette for at den enkelte kan arbeide med det han eller hun er best til. Det er særlig viktig å ta i bruk høyt utdannet og spesialisert arbeidskraft primært til oppgaver hvor denne spesialkompetansen kommer til nytte. Dersom fagpersonell i stort omfang blir tillagt arbeidsoppgaver som like gjerne eller bedre kunne vært utført av personell med annen kompetanse, eller at det på grunn av dårlig organisering av arbeidsprosessen blir mye dødtid, oppnås ikke en effektiv bruk av arbeidskraften. Også sett fra den enkelte arbeidstakers side er det utilfredsstillende ikke å kunne få utnyttet sin utdanning og kompetanse på best mulig måte i arbeidet.

Noe av personellmangelen i offentlig sektor kan skyldes at en ikke i tilstrekkelig grad har klart å organisere arbeidet slik at en har fått til effektiv bruk av tilgjengelig fagkompetanse. I avsnitt 13.3.2 ble det lagt fram tall som bl.a. viste at personelløkningen for leger og sykepleiere har vært langt sterkere enn økningen i antall behandlede pasienter ved somatiske sykehus på 1990-tallet. En mulig forklaring på dette kan være at en uforholdsmessig stor del av tiden til disse faggruppene medgår til oppgaver som like gjerne kan utføres av andre. Det er ikke sikkert at legemangel og sykepleiermangel alltid skyldes for få leger og sykepleiere – det kan også henge sammen med mangel på personell som kan avlaste disse gruppene, som for eksempel andre pleiegrupper, administrativt personell osv. Organisasjonsutvikling og lignende tiltak innen sykehussektoren og helsetjenesten for øvrig bør derfor ha som siktemål en bedre bruk av høyt utdannet personell. 134

Effektiviseringstiltak vil som oftest være mest vellykket dersom de gjennomføres i nært samarbeid med de ansatte i virksomheten, og det er også lange tradisjoner for samarbeid mellom ledelsen og de ansatte om effektiviseringstiltak i bedriftene i Norge. Dette gjelder også innen offentlig sektor. «Modellkommuneforsøket» som nå gjennomføres i 3 kommuner (Sørum, Steinkjer og etter hvert i Porsgrunn) bygger nettopp på prinsippene om at de ansatte skal medvirke aktivt i utviklingsarbeidet, og ha medansvar for å fremme forslag til og gjennomføre effektiviseringstiltak. Formålet med forsøket er å øke «endringskompetansen» i kommunen, dvs. å styrke medarbeidernes evne og vilje til å delta aktivt i løpende utviklings- og effektiviseringsarbeid for på den måten å gjøre kommunen mer omstillingsdyktig og bedre i stand til å møte nye krav og forventninger fra innbyggerne. Et eksempel på økt fleksibilitet i en av forsøkskommunene er at flere barn får plass i barnehager ved at det tas større hensyn til at noen barn kun har behov for plass deler av dagen.

Interkommunalt samarbeid kan også gi effektivitetsgevinster. Det er ikke noe nytt fenomen at kommunene samarbeider om å frambringe kommunale tjenester. I det siste er det imidlertid en tendens til at interkommunalt samarbeid prøves ut på nye områder. Et eksempel på dette er et forsøksprosjekt i to Sørlandskommuner, Audnedal og Marnadal, som samarbeider om å etablere en felles økonomifunksjon og felles regnskapsføring og skatteinnkreving fra ett hovedkontor i en av kommunene. Et annet område der det er mulig å hente ut gevinster gjennom samarbeid mellom flere kommuner, er innen informasjonsteknologien. Et eksempel på slik samarbeid er felles innkjøp og utnyttelse av IT-utstyr blant kommuner i Sogn og Fjordane.

Økt grad av desentralisering og delegasjon av ansvar og myndighet har preget utviklingen i kommunesektoren i de senere årene. Noen kommuner har innført kommunedels- eller bydelssystem, der mye av den daglig driften av tjenester som kommunen har ansvaret for er desentralisert til administrative og/eller politiske organer på lokalnivå. Dette er gjennomført dels for å effektivisere driften av tjenestene, og dels for å få mer nærhet mellom brukerne og de som står ansvarlige for tjenesteytingen. Alle de større byene her i landet har nå etablert bydels- eller lokalutvalg med varierende grad av delegert avgjørelsesmyndighet. I tillegg kommer et betydelig innslag av områdeorganisering i den daglige driften av ulike kommunale tjenester. Spesielt innen pleie- og omsorgssektoren er det relativt vanlig at kommuner organiserer en rekke kommunale tjenester etter område eller distrikt, dvs. at det er en administrativ ledelse knyttet opp til tjenestene i hvert distrikt.

Delegering av ansvar og myndighet til ytre ledd i organisasjonen fører samtidig til økt oppmerksomhet mot resultater av virksomheten og økt krav om resultatrapportering. Sentrale politiske organer som f.eks. kommunestyret må erstatte den tidligere detaljerte budsjettkontrollen og styringen med styring mer etter resultater. En slik form for styring krever mer informasjon om resultatene av ressursinnsatsen både mht. effektivitet og kvalitet i tjenesteytingen. Det har i lengre tid vært arbeidet systematisk på flere områder med sikte på å fremskaffe bedre styringsdata for offentlig tjenesteyting.

Et bredt prosjekt for å forbedre datagrunnlag for tjenesteproduksjon i kommunene og fylkeskommunene, KOSTRA-prosjektet, er planlagt innført i alle kommuner for 2001. Dette kan gi et bedre grunnlag for slike analyser på alle områder av kommunal tjenesteproduksjon. For 1999 rapporterer om lag 100 kommuner og fem fylkeskommuner etter KOSTRA-modellen. Et av hovedformålene med prosjektet er å knytte aktivitets– og kostnadsdata bedre sammen. Dette betyr at mulighetene for gi gode anslag på produktivitetsutviklingen i sektoren blir sterkt forbedret. Samtidig med KOSTRA har Statistisk sentralbyrå utviklet en ny kommunegruppering for å forbedre kommunenes muligheter til å utføre relevante sammenligninger. Den største utfordringen ligger fortsatt i å utvikle operasjonelle kvalitetsmål.

Både KOSTRA-data og andre sammenligningsdata mellom kommuner eller mellom ulike offentlige virksomheter kan gi grunnlag for målestokk-konkurranse. Bruk av målestokk-konkurranse er en form for konkurranseeksponering som kan gi en offentlig etat kunnskap om produksjonskostnader, kvalitetsforhold og andre viktige forhold i andre tilsvarende virksomheter. Sammenligning av resultat, effektivitet, enhetskostnader, kvalitet m.m. mellom likeartede offentlige virksomheter, vil kunne gi informasjon om hvilke enheter som har forbedringspotensial. Dette kan i neste omgang benyttes til å sette effektiviseringskrav til egne produksjonsenheter. Konkurranseelementet er på denne måten knyttet til at egen virksomhet blir «testet» mot tilsvarende virksomheter. Likeledes kan slike sammenligninger gjennomføres mellom avdelinger eller institusjoner internt i en virksomhet. Graden av konkurranse vil være avhengig av hvilke insitamenter som er knyttet opp mot sammenligningene, for eksempel gjennom belønning/saksjoner, offentliggjøring av resultater etc.

Målestokk-konkurranse har i prinsippet ingen begrensninger i forhold til sektor/tjeneste og har i utgangspunktet et bredt anvendelsesområde. Internasjonale erfaringer viser at slike metoder er benyttet innenfor hele spekteret av offentlig tjenesteproduksjon. Metoden krever egnede enheter å sammenligne seg med og er avhengig av tillit til data som benyttes.

Frivillig sektors rolle

Behovet for «avlastning» av offentlig sektor aktualiserer spørsmålet om hvilken rolle frivillige organisasjoner kan spille i framtiden. Frivillig sektor omtales ofte som «3. sektor» i samfunnet. Dette betyr at frivillig sektor skiller seg både fra offentlig sektor og privat, markedsbasert virksomhet. Den skiller seg fra privat forretningsvirksomhet ved å ha et idéelt formål for sin virksomhet. Frivillige organisasjoner baserer ofte virksomheten sin på et bestemt verdisyn. Med utgangspunkt i et slik verdigrunnlag (som kan være både kulturelt, religiøst eller politisk basert) har det vært mulig for frivillige organisasjoner å mobilisere store samfunnsmessige ressurser. Organisasjonene har historisk sett vært kanaler for demokratisk innflytelse og bidratt til deltakelse og engasjement i lokalsamfunnene. Parallelt med oppbyggingen av offentlige velferdsordninger har også frivillige organisasjoner i økende grad fått rollen som tjenesteprodusent, ofte finansiert av offentlige midler. Tjenester innen f.eks. helse- og sosialsektoren har ofte startet som et tilbud i regi av frivillige organisasjoner, og etterhvert blitt integrert i det offentlige tjenestetilbudet.

Frivillig virksomhet har et betydelig omfang. Den totale tidsbruken på frivillig arbeid i 1998 er anslått til 126 000 årsverk. 135 I tillegg kommer ansatte i frivillige organisasjoner, som utgjør nærmere 50 000 årsverk. 136 Frivillige organisasjoners virksomhet omfatter et bredt spekter av oppgaver: barne- og ungdomsarbeid, sosialt og humanitært arbeid, internasjonalt hjelpearbeid osv. På en lang rekke områder driver frivillige organisasjoner virksomhet side om side med offentlige tilbud. Dette gjelder for eksempel private barnehager og private helseinstitusjoner. I slike tilfeller står frivillige organisasjoner som eiere av virksomheten, som må drives i henhold til faglige krav og standarder som gjelder for offentlig tjenesteyting ellers. Det er derfor lite som skiller tjenesteproduksjonen her fra den som skjer i offentlige institusjoner av samme typen. I 1995 ble 4,7 mrd. kroner kanalisert over statsbudsjettet til frivillige organisasjoner. Ca. tre fjerdedeler av dette gikk til tjenesteproduksjon som ble utført i regi av frivillige organisasjoner. 137 I tillegg kommer offentlig støtte fra kommuner og fylkeskommuner.

Frivillig sektor kan supplere offentlig sektor på ulike måter. For det første gjennom mobilisering av frivillig, ulønnet arbeid. Den frivillige (ubetalte) innsatsen er mest aktuell innenfor lite spesialiserte tjenester som f.eks. enkle hjelpe- og omsorgsoppgaver for eldre og funksjonshemmede, barnetilsyn, ungdoms- og kulturarbeid etc. Denne innsatsen er ofte rettet mot oppgaver som det offentlige ellers måtte eller ville ønsket å ivareta. En eventuell reduksjon av det frivillige arbeidet ville dermed øke presset på offentlig sektor. For det andre har frivillige organisasjoner større grad av frihet og fleksibilitet med hensyn til hvordan oppgavene kan løses enn offentlige organer, som ofte er mer bundet av lover, regler og avtaler. Frivillige organisasjoner kan dermed bidra til økt effektivitet og til fornyelse. Frivillig virksomhet kan også tjene som et korrektiv og alternativ til offentlig virksomhet, og dermed til økt konkurranse om brukerne. Dette kan bidra til både økt effektivitet og økt kvalitet i tjenestetilbudet.

Fristilling av offentlige virksomheter

Økte effektivitetskrav rettet mot offentlig virksomhet har reist spørsmålet om de enkelte virksomheter bør få større administrativ frihet. De siste 10–15 årene har fristilling av offentlige virksomheter i størst grad vært vurdert i forhold til tjenester som har forretningsmessig karakter (tele, kraft, elektroniske medier m.m.). I de senere årene har imidlertid fristilling blitt aktualisert også for mer «ordinære» forvaltningsoppgaver. Omgjøring av offentlig virksomheter fra forvaltningsvirksomhet til selvstendige rettssubjekter medfører at etatsstyring med direkte instruksjonsmyndighet erstattes av kontraktstyring i tillegg til styring gjennom eierskap.

Når kontrakter er inngått med en virksomhet, kan ikke eier (for eksempel en fylkeskommune) ensidig endre betingelsene. Dette kan gjøre virksomhetens budsjettskranker hardere og kan bidra til å vri oppmerksomheten mot interne organisatoriske forhold. Dette kan videre øke virksomhetenes fleksibilitet i forhold til endringer i etterspørsel etc. Institusjoner som ikke er integrerte enheter i offentlig forvaltning står friere i forhold til intern organisering, regelverk, budsjettrutiner etc. Forholdene skulle slik sett ligge til rette for en mer effektiv intern organisering i fristilte institusjoner.

På den andre siden innebærer fristilling økt handlingsrom og muligheter for virksomheten til å forfølge strategier for å legge press på eier, f.eks. igangsette tiltak som krever økte bevilgninger senere. Overgang til selvstendige rettssubjekter svekker eierens muligheter til å gripe inn på et tidlig tidspunkt, før tilleggsbevilgninger er umulig å unngå. Ved langsiktige kontrakter må økonomiske innstramninger dekkes ved innsparing på annet hold. Dette kan medføre at andre sektorer må ta hovedtyngden av en slik belastning. Forutsigbarhet for en fristilt virksomhet er i så fall kun et argument dersom stabile rammebetingelser er viktigere for denne virksomheten enn for annen offentlig virksomhet.

Fristilling og andre endringer i organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon kan også føre til endringer i lønnsfastsettelsen, jf. avsnitt 12.3.6.

Et område av offentlig virksomhet hvor spørsmålet om fristilling er aktuelt, er sykehussektoren. Kombinasjonen av statlig stykkprisfinansiering og fritt pasientvalg åpner for større innslag av konkurranse mellom sykehusene, og variasjoner i pasientetterspørsel vil kunne få betydelig konsekvenser for sykehusenes ressurstilgang. En slik utvikling har aktualisert spørsmålet om sykehusene bør få større administrativ frihet. Dette er utredet av Sørensenutvalget (NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være?).

Utvalget foreslo at Kommunalt selskap innføres som en ny alternativ organiseringsform for kommunal virksomhet. Den statlige parallellen er de ulike heleide statsselskapene (statsforetak, statsaksjeselskap og særlovselskap). Sammenlignet med aksjeselskapsformen er det lagt opp til en noe større mulighet for politisk styring av kommunale selskap, samtidig som denne tilknytningsformen skal ligge til bedre rette for styring gjennom kontrakter enn den tradisjonelle forvaltningsorganiseringen. Kommunale selskap skal ikke kunne gå konkurs og adgangen til å ta opp lån er begrenset. Rapporteringsplikten gis i henhold til regnskapsloven. I utgangspunktet er ansatte i egne rettssubjekter ikke ansatt i kommunen, og kommunen har dermed ikke arbeidsgiveransvar. Regjeringen Bondevik foreslo i Ot.prp. nr. 25 (1999–2000) en særlov om fylkeskommunale sykehusselskap, som åpner for å organisere sykehusvirksomhet som fylkeskommunale selskap.

Det er mulig å gi offentlige institusjoner økt frihet uten at en går til organisatorisk utskillelse av virksomheten. Også innenfor tradisjonell forvaltningsorganisering er det i de senere årene gjennomført tiltak som skal gjøre det enklere for institusjonene å tilpasse seg endringer i rammebetingelsene og nye krav fra omgivelsene. I omtalen av høyere utdanning i avsnitt 12.4 er det f.eks. gjort greie for en gjennomført oppmyking av institusjonenes adgang til selv å opprette og å nedlegge studietilbud for lettere å kunne tilpasse seg endringer i etterspørselen etter ulike typer utdanning. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har varslet ytterligere fristilling i form av overgang til nettobudsjettering for universitetene. I avsnitt 12.4 er det også referert til forslag om å bedre rammebetingelsene og skape en tilstrekkelig fleksibilitet ved at enheter for oppdragsvirksomhet ved universitetene og høyskolene organiseres som aksjeselskap eller statsforetak, altså ved at deler av virksomheten skilles ut i egne organisatoriske enheter.

Rammefinansiering av offentlig virksomhet sikrer i prinsippet god kostnadskontroll, men gir ikke i tilstrekkelig grad økonomiske insentiver til effektivisering. Parallelt med en økning i utdanningsinstitusjonenes handlingsrom har en derfor i tillegg innført resultatbaserte tildelinger for å gi institusjonene økonomiske insentiver som belønner produktivitet. Omfanget av resultatbaserte tildelinger er imidlertid begrenset målt i forhold til total budsjettramme. Videre har institusjoner som ikke har lykkes i å nå de fastlagte målene i liten grad opplevd å få inndratt budsjettmidler. Prinsippet om rammebudsjettering, selv når det er modifisert gjennom innslag av resultatbaserte tildelinger, medfører dessuten at universiteter og høyskoler ikke har økonomiske insentiver for å øke studenttallet utover de krav som er definert til aktivitets- og resultatmål og andre pålegg i budsjettet. På sykehussektoren har en gått lenger i å modifisere rammefinansieringssystemet, ved at institusjonenes inntekter (budsjettrammer) delvis er gjort direkte avhengig av aktiviteten (innsatsstyrt finansiering). Etter innføringen av innsatsstyrt finansiering ved somatiske sykehus har det vært en betydelig aktivitets- og utgiftsvekst, og dette illustrerer problemet med å få til finansieringsordninger for offentlig virksomhet som gir en god avveining mellom insentivvirkninger og kostnadskontroll og styring av det samlede aktivitetsnivået i sektoren.

Konkurranseutsetting

Ved ulike former for konkurranseeksponering av offentlige virksomheter søker en å etablere eller etterligne egenskaper ved frie markeder. En forutsetning er at det finnes alternative tilbydere av tjenester eller eventuelt at det finnes noen å sammenlikne prestasjoner med. I prinsippet kan det være flere måter å utsette offentlige virksomhet for konkurranse. I tillegg til målestokk-konkurranse/«benchmarking» som er nevnt foran, kan en skille mellom:

• etablering av fullstendige konkurransemarkeder

• anbudskonkurranse – kontraktstyring

• stykkpris og fritt brukervalg.

Etablering av fullstendige konkurransemarkeder vil si mer omfattende strukturreformer, som innebærer at tilbyderne fritt kan konkurrere om etterspørrerne (brukerne) både på pris, kvalitet og tilgjengelighet. I Norge er det i de senere årene etablert konkurransemarkeder bl.a. innen telesektoren, kraftproduksjon, luftfart, elektroniske media m.v. Dette innebærer en fullstendig privatisering av tjenesteproduksjonen (privatisering av tilbudsansvaret, jf. boks 13.5), mens vi i dette avsnittet er opptatt av hvilke virkemidler som kan bidra til effektivisering av tjenesteproduksjon hvor det offentlige fortsatt har et tilbudsansvar. Vi går derfor ikke nærmere inn på dette alternativet her. Selv med en slik avgrensning i forhold til full privatisering, foreligger det ulike muligheter for arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor, og muligheter for bruk av markedsmekanismer i tjenesteproduksjonen.

Anbudskonkurranse, eller alternativt tilbudsinnhenting, er en mulig form for konkurranseeksponering av offentlige tjenesteyting. Her har det offentlige fortsatt et overordnet ansvar for tjenestene det er snakk om, dvs. at det er et offentlig (politisk) ansvar å sørge for at tjenestene finnes. Bruk av anbud innebærer at man auksjonerer ut retten til å produsere varer eller tjenester til eller på vegne av en offentlig virksomhet. Det vil da kunne oppnås en konkurransesituasjon ved at flere leverandører konkurrerer om anbudet og at tjenesten utføres på vegne av det offentlige etter inngåtte kontrakter. Anbudskonkurranse er ikke nytt i Norge og har tidligere vært mye benyttet innen bygg/anlegg (veier, bruer, bygninger) og støttetjenester i offentlige virksomhet (kantinedrift, rengjøring, vaskeri, trykkeri m.v.). Videre er det benyttet innen tekniske tjenester og renovasjon. I de senere årene har enkelte kommuner også prøvd å anvende konkurranseutsetting i forhold til helse- og sosialtjenester som for eksempel alders- og sykehjem og hjemmehjelp.

Hensikten med konkurranseutsetting er å oppnå en mer kostnadseffektiv produksjon av tjenestene gjennom konkurranse om oppdraget, samtidig som fordelingshensyn kan ivaretas gjennom tildelingsregler etc. Konkurranseutsetting innebærer at det politiske beslutningssystemet i større grad blir nødt til å presisere målsettingene for bruken av fellesskapets ressurser. Ved anbudskonkurranser må målsettingene utformes slik at de kan bli til kontraktbestemmelser i en avtale mellom kommunen eller staten og en privat part. Dette krever klare prioriteringer og presise styringssignaler fra politiske myndigheters side.

Dersom det er reell konkurranse mellom flere alternative tilbydere, vil en normalt kunne oppnå et effektivt og velegnet tilbud ved en anbudskonkurranse. For det første har de potensielle tilbyderne sterkt insitament til å komme med et rimelig tilbud for å få kontrakten. For det andre kan en velge det beste tilbudet. Men det kan også være betydelige problemer knyttet til bruk av anbudskonkurranse. Dersom det er liten reell konkurranse, kan tilbyder utnytte dette til å kreve en høy pris. Dette kan særlig være aktuelt når kontrakten skal fornyes, spesielt dersom det er store kostnader ved å endre tilbyder. For en del typer tjenester må en regne med at det vil være liten konkurranse, særlig i distrikter med spredt bosetting, og det er dermed en fare for at dette fører til høye priser.

Et annet problem ved bruk av anbud er knyttet til at produksjonen vil bli styrt gjennom kontrakter. Dette krever grundig arbeid fra kjøper, dvs. det offentlige, både i anbudsprosessen og ved inngåelse av kontrakt. Mangelfullt arbeid her kan føre til en svak kontrakt, noe som kan føre til dårlig tilbud eller høyere priser. Særlig kan resultatet bli høyere priser dersom en må be om reforhandling av kontrakten i kontraktsperioden for å rette på mangler i den opprinnelige kontrakten. For å oppnå sikkerhet for å få et velegnet tilbud, er det viktig at kontraktene inneholder detaljerte spesifikasjoner om hva som tilbudet skal innebære. Dersom slike forhold ikke er tilstrekkelig definert i anbudsdokumenter og kontrakt, vil utkontraktering av offentlig virksomhet kunne føre til at myndighetene mister kontroll over tjenester som en har ansvaret for. Det er likevel ønskelig at en også åpner for noe fleksibilitet dersom det skulle vise seg å være mulig med omlegginger som samlet sett gir et bedre tilbud i forhold til kostnadene.

Informasjonsproblemene på disse områdene er ikke nødvendigvis større når det gjelder eksterne tjenesteleverandører enn for offentlig egenproduksjon. Problemene som kan oppstå har imidlertid en annen form ved at tjenesteproduksjonen nå foregår i privat regi. Dette kan gjøre det vanskeligere for myndighetene å gripe inn hvis det oppstår uønskete forhold. I denne sammenheng blir det både et spørsmål om det er mulig å spesifisere kontraktsinnholdet i en slik grad at det gir grunnlag for reell styring og oppfølging, og hvor mye ressurser som kan brukes på slik aktivitet (anbudsinnhenting, kontraktsinngåelse, oppfølging, reforhandling) før det totalte resultatet blir mer ressursbruk for det offentlige, og ikke mindre slik som hensikten var. På den andre siden vil kravene om bedre spesifikasjon av innholdet i tjenestetilbudet som følge av anbudskonkurranser i seg selv kunne bidra til økt kvalitet og effektivitet, også i en situasjon hvor tjenestene ikke blir satt ut på anbud.

Et problem ved konkurranseutsetting er at det kan føre til at det offentlige blir tappet for kompetanse som er nødvendig for styring og kontroll av tjenesteproduksjonen. Kompetanse er nødvendig både for å kunne spesifisere anbudsbetingelser, vurdere ulik tilbud opp mot hverandre og å følge opp og kontrollere at tjenestene blir levert i henhold til kontrakten. Et viktig spørsmål blir dermed om eller på hvilken måte en kan sikre at kompetansen kan opprettholdes uten å drive virksomheten selv. En mulig løsning er å beholde noe av virksomheten i egen regi, delvis av kompetansemessige hensyn og delvis som målestokk og disiplineringsfaktor for den private produsenten. Dette vil imidlertid svekke den opprinnelige effektivitetsgevinsten av konkurranseutsettingen, og er dessuten vanskelig å gjennomføre i f.eks. mindre kommuner. Et annet forhold er at anbud ofte kan være mer anvendelig i sentrale strøk der en har et variert næringsliv og mulighet for reell konkurranse om oppdragene. Dette innebærer at innsparingspotensialet antakelig er størst i sentrale strøk.

Spørsmålet om konkurranseutsetting av tjenesteproduksjonen blir dermed en avveining mellom ulike hensyn. På den ene siden er det mulighet for å oppnå en mer kostnadseffektiv tjenesteproduksjon gjennom økt konkurranse. På den andre siden gir kommunen fra seg noe av den direkte styringsmuligheten som en har gjennom at produksjonen foregår i egen regi. Det stilles relativt store krav til utforming av anbudsgrunnlag og konkretisering av kontraktsinnhold, spesielt når det gjelder kvalitet, jf. boks 13.5. Utfordringene på dette området vil ofte være større når det gjelder helse- og omsorg, pleietjenester m.v. enn når det gjelder tekniske tjenester.

En vellykket gjennomføring av konkurranseutsetting krever ofte betydelige grad av kompetanse. Slik situasjonen er i dag, med begrensede erfaringer med konkurranseutsetting av «myke» tjenester, vil denne kompetansen måtte bygges opp fra grunnen av i den enkelte kommune. En slik kompetanseoppbygging er svært ressurskrevende, noe som særlig kan medføre problemer for små og mellomstore kommuner, fordi disse ikke kan fordele kostnadene på flere prosjekter. Resultatet kan bli en lite vellykket konkurranseutsetting med langvarige uheldige virkninger, eller at en ikke gjennomfører konkurranseutsetting der det ville vært fordelaktig.

Konkurranseutsetting innebærer i noen sammenhenger betydelig grad av irreversibilitet, og dersom en ikke er tilstrekkelig forutseende i gjennomføringen, kan resultatet bli langvarige uheldige konsekvenser. Det er derfor behov for mer kunnskap både om kostnadsmessige og kvalitetsmessige effekter av konkurranseutsetting. Det er særlig viktig å følge utviklingen over tid. Dette kan tilsi at de erfaringene som gjøres i den enkelte kommune bør samles inn og spres, som grunnlag for lokale avgjørelser om og gjennomføring av konkurranseutsetting. Det kan være aktuelt å utarbeide veiledninger for gjennomføring at konkurranseutsetting i offentlig sektor, særlig til hjelp for mindre kommuner.

Det er en klar tendens til at Norge til nå har benyttet anbudskonkurranser i mindre grad enn en del land vi ofte sammenligner oss med. Vi må derfor stort sett vise til erfaringer fra andre land for å få informasjon om effektene av denne typen konkurranseutsetting. Av våre naboland har særlig Sverige benyttet anbudskonkurranser i større omfang enn Norge.

En sentral begrunnelse for at det offentlige setter tjenester ut på anbud er at en forventer kostnadsreduksjoner. Hovedtendensen i de undersøkelser som er gjort internasjonalt er at det er til dels betydelige innsparingspotensial i å benytte anbudskonkurranser både innen teknisk sektor og «myke» tjenester. Tabell 13.5 viser at ca. 50 pst. av studiene av konkurranseutsetting internasjonalt har beregnet kostnadsreduksjon i størrelsesorden 10–30 pst. Vel 20 pst. viser større kostnadsreduksjoner (over 50 pst.), mens snaut 20 pst. viser kostnadsreduksjoner under 10 pst. De resterende 10 pst. av studiene viser kostnadsøkninger etter konkurranseutsetting. Oversikten omfatter undersøkelser av alle typer tjenester. Det er vanskelig å vite i hvilken grad de internasjonale erfaringene kan overføres til norske forhold. Virkningene av konkurranseutsetting vil bl.a. avhenge av hvor effektivt den offentlige virksomheten drives på forhånd, og hvordan konkurranseutsetting påvirker lønnsnivået og arbeidsforholdene for arbeidstakerne. Erfaringene fra USA tyder på at en betydelig del av kostnadsreduksjonen ved konkurranseutsetting og deregulering er knyttet til lavere avlønning av de ansatte (Peoples, 1998). 138

Erfaringene er imidlertid hentet fra en rekke ulike land som alle har sine særtrekk. De anslåtte kostnadsbesparelsene viser den mer umiddelbare effekten av konkurranseutsetting, og studiene gir få holdepunkter for å trekke sikre slutninger om dette er en varig effekt. Samlet sett viser studiene at anbudskonkurranse i overveiende grad fører til reduserte kostnader, selv om det også er noen tilfeller der kostnadene øker. 139

Erfaringene med anbudskonkurranser er begrensede i Norge. Det foreligger kun undersøkelser av enkeltstående sektorer eller enkeltstående tilfeller. Hovedbildet er at det er blitt oppnådd kostnadsbesparelser som følge av konkurranseutsetting, men at størrelsen på innsparingene varierer fra sektor til sektor. Innenfor renovasjon finner en bare en forholdsvis svak sammenheng mellom bruk av anbud og kostnadsbesparelser. Klarere er bildet innenfor rutebiltransport, der en undersøkelsen viser at bruk av anbud har ført til reduksjoner i kostnadene på minst 10 pst. 140 En undersøkelse fra Sverige gir resultater i samme størrelsesorden. 141 Tekniske tjenester er langt på vei finansiert gjennom brukerbetaling, og effektivisering av tjenesteproduksjonen på disse områdene betyr derfor mindre for offentlige finanser.

Innenfor «myke» tjenester er det svært begrensede erfaringer med anbudskonkurranser i Norge. Innen eldreomsorgen er det kun enkeltstående tilfeller fra Asker og Moss. I begge tilfeller har en fått besparelser 142 , men tidshorisonten er for kort og erfaringsgrunnlaget for lite til å trekke sikre konklusjoner på dette grunnlaget. Erfaringer bl.a. fra Sverige, som har lengre erfaring med å konkurranseutsette pleie- og omsorgstjenester, tyder på at det er mulig å hente ut effektiviseringsgevinster ved å benytte anbudskonkurranser innenfor disse sektorene 143 . Selv små effektiviseringsgevinster på disse områdene vil dessuten kunne gi store innsparinger for det offentlige, siden dette er tjenester med en høy offentlig finansieringsandel.

Verdien på en vare eller tjeneste som blir produsert er avhengig av varens kvalitet. En kostnadsbesparelse som går på bekostning av kvaliteten er således ikke uten videre en effektiviseringsgevinst. Ved vurdering av om anbudskonkurranser er effektive, må en derfor også samtidig vurdere om det har funnet sted kvalitetsendringer. Erfaringene viser at kvaliteten på tjenestene først og fremst synes å være avhengig av det forarbeidet som blir gjort forut for en anbudsutlysning og oppfølgingen av kontraktbestemmelsene. Tilgjengelig empiri tyder ikke på at anbudskonkurranse i seg selv fører til lavere kvalitet. En viktig side ved kvaliteten er tjenestenes tilgjengelighet for brukerne. Dette er et forhold som ikke i seg selv påvirkes av bruk av anbudskonkurranser. Spørsmål om tilgjengelighet kan ofte inkluderes ved inngåelse av kontrakter med tjenesteutøvere. Generelt har anbudskonkurranse bidratt til å sette fokus på utvikling av kvalitetsindikatorer og målinger av brukertilfredshet.

Holdningene til konkurranseutsetting og andre markedsløsninger i ulike land viser seg i stor grad å samvariere med om slike løsninger faktisk er tatt i bruk eller ikke. Den samme tendensen gjør seg i noen grad gjeldende innad i det enkelte land med hensyn til hvilke områder som er gjort til gjenstand for konkurranseutsetting eller lignende, jf. boks 13.6. Mye tyder på at opinionen også i Norge har beveget seg i retning av et mer positivt syn på mer markedsbaserte løsninger for tjenester som tidligere har vært en integrert del av offentlig forvaltning.

Fritt brukervalg

Konkurranseutsetting innebærer konkurranse mellom ulike produsenter om å få kontrakt med det offentlige om å levere et nærmere bestemt tjenestetilbud til befolkningen. Fritt forbrukervalg er en annen form for konkurranseutsetting av tjenesteprodusentene. I dette tilfellet må tjenesteprodusentene (for eksempel skoler, sykehus, eldreinstitusjoner) konkurrere seg imellom om brukerne. I hvilken grad en slik konkurranse om brukerne virkelig er effektivitetsfremmende, avhenger av under hvilke betingelser konkurransen finner sted og hvilke konsekvenser det har for tjenesteprodusentene å miste brukere.

Flere forhold kan være av betydning for i hvilken grad en oppnår effektivitetsfordeler ved fritt brukervalg: 144

• grad og type av offentlig finansiering

• kapasitetssituasjonen

• lokale forhold (kommunestørrelse, geografi, kommunikasjoner)

• grad og type av offentlig regulering

• kostnader ved informasjon

• evt. negative indirekte virkninger.

Graden av konkurranse blir styrket dersom tallet på brukere har direkte økonomiske konsekvenser for tjenesteprodusentene. Dersom budsjettene blir bestemt (helt eller delvis) etter antall brukere (aktivitetsavhengig finansiering, stykkprisfinansiering), er det et klarere og mer direkte insitament for tjenesteprodusenten til å øke aktiviteten. Stykkprisfinansiering kan således bidra til å stimulere konkurransen om brukere mellom ulike tjenesteprodusenter. Hvor sterk denne effekten er, avhenger av størrelsen på stykkprisbetalingen. Dersom inntektene som følger av økt aktivitet (stykkprisen) er lavere enn marginalkostnadene, gir ikke stykkprisfinansiering økonomiske insitamenter til økt aktivitet.

Virkningene av stykkprisfinansiering avhenger også av graden av kapasitetsutnyttelse. Stykkprisfinansiering vil kunne føre til økt aktivitet i den grad det er ledig kapasitet som kan utnyttes ved hjelp av de økte inntektene. Dersom kapasiteten (personell, senger, utstyr) i utgangspunktet er fullt utnyttet, kan en ikke forvente økt aktivitet som følge av stykkprisfinansiering. Kapasiteten er imidlertid ingen statisk størrelse, og økte inntekter kan i noen grad brukes til å utvide kapasiteten. Likevel vil det være begrensninger for mulighetene til kapasitetsutvidelser på kort sikt, bl.a. som følge av tilgangen på kvalifisert personell.

Mulighetene for å gjennomføre fritt brukervalg avhenger av at det reelt sett er flere alternative tjenestetilbydere å velge mellom. Dette vil kunne variere betydelig mellom ulike landsdeler og fra kommune til kommune. Både kommunestørrelse, kommuneøkonomi, reiseavstander og kommunikasjoner vil spille en rolle i denne forbindelse. Fritt skolevalg er f.eks. mest aktuelt i større byer. I små og mer spredt befolkede kommuner vil ofte verken befolkningsgrunnlag, geografi eller kommunikasjoner ligge til rette for fritt skolevalg.

Dersom finansieringsformen er aktivitetsuavhengig og fullstendig offentlig finansiert (dvs. fullstendig rammefinansiert) har det ingen umiddelbar økonomisk effekt dersom en tjenesteprodusent mister brukere – budsjettrammen er gitt på forhånd. Et eksempel på dette er budsjetteringssystemet for universitetene og høyskolene, selv om det er her er innført et innslag av resultatbaserte tildelinger (aktivitetsmål, resultatmål). Omfanget av slik aktivitetsbasert tildeling er imidlertid begrenset, og avvik fra målene har i liten grad ført til inndragning av budsjettmidler og studieplasser, jf. omtalen i utdanningskapitlet (avsnitt 12.4).

På lengre sikt kan imidlertid fritt brukervalg få konsekvenser også i et rammefinansieringssystem. Budsjettrammene for den enkelte institusjon fastsettes for ett år av gangen, og dersom brukergrunnlaget for en virksomhet blir dramatisk svekket, vil dette kunne medføre at budsjettrammen for påfølgende år blir redusert. Eller omvendt at institusjoner som trekker til seg flere brukere samtidig også får gode argumenter i kampen om offentlige budsjettmidler.

Formålet med offentlig tjenesteyting er at en skal sikre politisk kontroll og styring med tjenester som defineres som grunnleggende velferdstjenester. Konkurransen mellom ulike tjenesteprodusenter må derfor reguleres slik at den ikke undergraver fordelingsmessige mål og andre hensyn som myndighetene ønsker ivaretatt. Dette kan dreie seg om kvalitetskrav til tjenesten, eller bestemte krav til bruk av innsatsfaktorer i tjenesteproduksjonen (bemanningsnormer, arealkrav etc.). Generelt sett så vil slike detaljerte krav til tjenesteytingen svekke betydningen av fritt brukervalg og konkurranse om brukerne. Bl.a. vil detaljerte krav kunne begrense mulighetene til omlegging som samlet sett gir et bedre tilbud i forhold til kostnadene. Det er likevel grenser for hvor langt det er mulig å regulere f.eks. kvaliteten i tjenesteytingen, og det vil derfor fortsatt kunne være konkurranse på kvalitet.

Dersom det er en reell konkurranse mellom ulike tjenesteprodusenter, vil ulike produsenter ha sterke insentiver til å bruke ressurser på å markedsføre egne produkter. Markedsføring og andre tiltak for å trekke til seg brukere/kunder kan dermed innebære et ikke uvesentlig kostnadselement som vil påvirke prisen på tjenestene. Sett fra brukernes side har også økt informasjonsinnhenting en kostnadsside: det tar tid å sette seg inn i og vurdere ulike tilbud slik at en har grunnlag for å foreta et valg. I tillegg vil det kunne ha fordelingsmessig uheldige sider, slik at myndighetene må legge økt vekt på å framskaffe og formidle informasjon om ulike tilbydere.

I tilknytning til ordningen med fritt sykehusvalg i Norge etableres en egen informasjonsbase som bl.a. skal gi brukerne oversikt ventetid ved ulike sykehus for de vanligste behandlinger for ventelistepasienter. I tillegg arbeides det med utviklingen av et system med kvalitetsindikatorer for somatiske sykehus, herunder et opplegg for mer systematisk kartlegging av pasienterfaringer. Innenfor skolesektoren legges det i andre land stor vekt på normerte prøver og offentliggjøring av karakterer. Det er mye debatt om disse indikatorene gir pålitelig og relevant informasjon om kvaliteten på tjenestene, noe som viser at det krever et betydelig arbeid for å produsere relevant og god informasjon om ulike tjenestesteder.

I utgangspunktet har prinsippet om at den enkelte selv skal kunne velge hvor han eller hun skal etterspørre en tjeneste en egenverdi. I noen sammenhenger kan det imidlertid også være problemer knyttet til dette. Et problem er at det ofte er kapasitetsbegrensninger, slik at tilgangen av brukere til «attraktive» tjenestetilbydere likevel må reguleres på en eller annen måte. F.eks. er det fritt skolevalg i videregående skole i Oslo, men det er karakterene som avgjør hvilken skole elevene kommer inn på. Et annet problem er at fritt brukervalg kan innebære negative indirekte virkninger. F.eks. kan seleksjon ut fra karakterer føre til en konsentrasjon av teorisvake elever ved bestemte skoler, som igjen kan svekke læringsmiljøet og ha uheldige sosiale konsekvenser.

13.3.4 Konklusjon – utvalgets vurderinger

Ressursøkningen til offentlig sektor har i flere tiår vært betydelig. Personellinnsatsen er styrket på de fleste områder av offentlig tjenesteyting. Sysselsettingen i kommuneforvaltningen som andel av total sysselsetting har økt fra vel 12 pst. på slutten av 1970-tallet til vel 19 pst. 20 år senere. Beregninger viser at den kommunale sysselsettingsandelen som følge av demografiske endringer vil måtte øke ytterligere til 29 pst. i 2050 for å opprettholde samme standard og dekningsgrad som i dag (inkl. gjennomføringen av allerede vedtatte reformer), dersom ikke produktivitetsvekst fører til lavere ressursbruk. Til nå har andre forhold betydd mer for veksten i offentlig konsum og sysselsetting enn demografiske utviklingstrekk. Hoveddelen av offentlig virksomhet er preget av noen viktige trekk:

• arbeidsintensiv med forholdsvis lav produktivitetsvekst, og dermed relativt høy kostnadsvekst

• vanskelig å måle kvaliteten på offentlige tjenester, og dermed usikkerhet om den reelle produktivitetsutviklingen

• høy inntektselastisitet: ved økende inntektsnivå i samfunnet øker etterspørselen etter mange offentlige tjenester mer enn økningen i inntektsnivået

• fellesfinansiering av ytelser som tilfaller enkelte grupper

• informasjonsproblemet: tjenesteprodusentene har et informasjonsovertak både overfor brukerne av tjenestene og myndighetene.

Flere av disse trekkene gjelder tjenesteyting generelt, og ikke offentlig virksomhet spesielt, men samlet sett tilsier dette at det også i framtiden vil bli et sterkt press i retning av økte ressurser til offentlig sektor. I tillegg til disse faktorene kommer stadig sterkere krav og forventninger fra brukergruppene av offentlig tjenesteyting. Både økende kunnskapsnivå blant brukerne, teknologisk utvikling og konkurransen fra tilbud i markedet, gjør at det i framtiden må forventes at brukernes krav til offentlige tjenesters kvalitet vil øke ytterligere. Alt i alt vil dette trekke i retning av fortsatt sterkt press på offentlig sektor.

Samtidig vil en fortsatt like sterk økning i offentlig sysselsetting og offentlig konsum som vi har hatt i de senere tiårene i følge framskrivingene ikke være forenlig med en balansert økonomisk utvikling på lang sikt. Med en redusert tilvekst av yrkesaktive framover er det viktig at offentlig sektor prøver ut ulike virkemidler, herunder organisatoriske, for å få mer og bedre tjenester av de ressursene som settes inn.

Selv om det er trekk ved offentlig tjenesteyting som begrenser mulighetene for produktivitetsforbedringer, gir både norske og internasjonale analyser støtte til en konklusjon om at det er et potensial for mer effektiv ressursbruk også innen ulike sektorer av offentlig forvaltning og tjenesteyting. Det er gjennomført en rekke analyser som tyder på at det på enkelte områder er til dels betydelige forskjeller i effektivitet mellom sammenlignbare enheter, og at en stor del av forskjellene i ressursbruk dermed trolig skyldes interne forhold (f.eks. organisering av tjenestetilbudet) som det i prinsippet er mulig å gjøre noe med. Riktignok er det betydelige metodiske problemer knyttet til slike effektivitetsanalyser, bl.a. mulighetene til å ta hensyn til forskjeller i kvalitet, men det er likevel god grunn til å tro at det foreligger et ikke ubetydelig effektiviseringspotensial. En har imidlertid lite sikker kunnskap om årsakene til effektivitetsforskjellene, og dermed hvilke virkemidler som er best egnet til å oppnå effektivitetsforbedringer.

For å oppnå økt effektivitet og kvalitet må en bruke flere typer tiltak, både interne tiltak som ulike former for organisasjonsutvikling, kompetanseutvikling og omstillingstiltak, og tiltak av mer strukturell karakter. Under det siste kommer f.eks. en mest mulig hensiktsmessig forvaltningsstruktur (herunder spørsmålet om størrelse på kommuner og fylkeskommuner) og en klar ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Utvalget mener at slike strukturelle forhold er av stor betydning for ressursutnyttelsen innen offentlig sektor, men at det også må legges vekt på internt effektiviseringsarbeid i offentlig forvaltning for å møte framtidige utfordringer både i form av økt etterspørsel og økte krav fra brukergruppene, samtidig som tilgjengelige ressurser er begrenset.

Knapphet på enkelte faggrupper som for eksempel leger og sykepleiere gjør det særlig viktig å legge forholdene til rette for at slike grupper benyttes mest mulig effektivt. Offentlig sektor må også ha tilstrekkelige personalpolitiske virkemidler til å trekke til seg arbeidskraft med høy kompetanse. En side ved dette er at høyt utdannet arbeidskraft i størst mulig grad må arbeide med oppgaver hvor deres fagkompetanse er nødvendig, mens mange oppgaver av mer administrativ karakter, enkle tilsynsoppgaver m.v. i større grad bør kunne utføres av andre grupper. Organisasjonsutvikling og lignende tiltak innen sykehussektoren og helsetjenesten for øvrig bør ha som siktemål en bedre bruk av personalets kompetanse.

I tillegg til at det fortsatt kan gjøres mye for å videreutvikle offentlig sektor ved hjelp av interne effektiviseringstiltak, organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling m.v., er det også nødvendig å vurdere andre virkemidler, herunder fristilling og ulike former for konkurransestimulerende tiltak. Konkurranse mellom ulike tjenestetilbydere er fordelaktig ut i fra effektivitetshensyn. Dette krever ikke nødvendigvis privatisering av offentlig virksomhet. Det er mulig å sikre et element av konkurranse mellom ulike tjenesteytere selv om oppgavene fortsatt skal løses i offentlig regi. Bruk av anbudskonkurranser og andre former for direkte konkurranse i markedet vil i overskuelig framtid trolig ha et begrenset omfang når det gjelder sentrale deler av offentlig tjenesteyting (helse, omsorg, utdanning). Det bør derfor legges økt vekt på å fremskaffe data som kan muliggjøre sammenligninger av effektivitet og kvalitet mellom ulike offentlige tilbydere (målestokk-konkurranse). Det er metodiske problemer knyttet til kvalitetsmåling, og det er derfor nødvendig å utvikle mer objektivt målbare kvalitetsindikatorer på ulike tjenesteområder som kan supplere brukerundersøkelser m.v.

I mange kommuner har en gjennomført eller planlegges gjennomført konkurranseutsetting av tjenester som tidligere ble produsert i kommunal regi. Foreløpig har en relativt begrensede erfaringer med effektene av konkurranseutsetting. Utvalget vil understreke betydningen av at disse forsøkene evalueres grundig. Konkurranseutsetting innebærer i noen sammenhenger betydelig grad av irreversibilitet, og dersom en ikke er tilstrekkelig forutseende i gjennomføringen, kan resultatet bli langvarige uheldige konsekvenser. Det er derfor behov for mer kunnskap både om kostnadsmessige og kvalitetsmessige effekter av konkurranseutsetting. Det er særlig viktig å følge utviklingen over tid. Det kan være aktuelt å utarbeide veiledninger eller lignende for gjennomføring av anbudskonkurranser i offentlig sektor, særlig til hjelp for mindre kommuner.

Blant annet som konsekvens av større vekt på brukertilpasning, bør myndighetene legge mer vekt på å spesifisere tjenestenes innhold, dvs. hva tjenestene faktisk skal tilby. Myndighetene må legge til rette for at produsentene både har motivasjon og mulighet til å tilpasse seg brukernes behov og ønsker, og i mindre grad detaljstyre organisatoriske eller andre forhold i forbindelse med tjenesteproduksjonen.

Offentlig sektors utfordringer tilsier at frivillig sektor også i framtiden bør være en viktig del av velferdssamfunnet. Blant annet gjennom å mobilisere frivillig, ulønnet innsats og ved å framstå som et korrektiv og alternativ til offentlig virksomhet, vil frivillig sektor kunne avlaste det offentlige, bidra til fornyelse av velferdssamfunnet og bidra til at tjenestetilbudet blir bedre og mer effektivt.

13.4 Vilkår for innovasjon og nyetablering

13.4.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes rammevilkårene for innovasjon og nyetableringer, blant annet om forskningen i tilstrekkelig grad bidrar til å øke verdiskapingen i næringslivet og hvordan omfanget på FoU er i Norge i forhold til andre land. Videre behandles hvorvidt samspillet mellom bedriftene, forskningsmiljøene og det offentlige er godt nok for å legge til rette for videreutvikling av eksisterende levedyktige virksomheter og etablering av nye. I kapitlet drøftes også rammevilkår for bedrifter i etableringsfasen, herunder tilgang på risikokapital og muligheter for regelverksforenklinger.

Allerede i 1958 fant Aukrust og Bjerke 145 i en analyse av årsaker til vekst i norsk økonomi at bare en tredjedel av veksten kunne tilskrives økt kapitalinnsats per arbeider. De øvrige to tredjedelene ble tilskrevet produktivitetsvekst gjennom teknologisk utvikling, økt utdanningsnivå og omstilling, herunder det en i dag gjerne omtaler som innovasjon. Innovasjonens betydning er belyst i en rekke studier av faktorene bak økonomisk vekst, jf. rapportens vedlegg 7, av Tor Jakob Klette. Betydningen av teknologisk utvikling er også drøftet i rapportens kapittel 8.

Økonomiens evne til omstilling er en sentral faktor for økonomisk vekst. Omstillingen i økonomien er betydelig større enn det en får inntrykk av ved å studere aggregerte størrelser. Selv om tall for økonomisk vekst, sysselsetting og arbeidsledighet viser en jevn utvikling, foregår det en betydelig utskifting av arbeidsplasser på bedriftsnivå. Nyetableringer og nedleggelser er viktig og nødvendig for å oppnå omstilling av næringsstrukturen. Denne typen dynamikk og fornyelse er både et spørsmål om innovasjonstakt i eksisterende foretak, og om oppbygging av ny og utfasing av gammel virksomhet. Omstilling og nyetablering er imidlertid ikke mål i seg selv, men derimot viktige ledd i en prosess med sikte på økt effektivitet. Rammebetingelsene må derfor legges til rette for at levedyktig innovasjon og nyetablering når fram, men uten at svake prosjekter blir satt i gang basert på offentlig støtte.

Også innen offentlig sektor foregår en kontinuerlig endring og forbedring av produksjonen. Innovasjon og fornyelse er like viktig i offentlig som i privat virksomhet, jf. beskrivelse i avsnitt 13.3. Flere av de temaene som tas opp i avsnitt 13.4 er like aktuelle for offentlig som privat virksomhet, men hovedfokus i dette avsnittet rettes mot innovasjon, forskning og utvikling i det private næringsliv.

I punkt 13.4.2 gis en teoretisk begrunnelse for en aktiv politikk for innovasjon, forskning og nyetablering. I 13.4.3 drøftes innovasjonsbegrepet og forholdet mellom innovasjon og nyetablering, og det gis en kort statusrapport for innovasjons- og nyetableringsaktiviteten i Norge i dag. I de påfølgende avsnittene drøftes ulike faktorer som er viktige for innovasjon og nyetablering – det lokale næringsmiljø (13.4.4), forskningsaktiviteten i Norge (13.4.5), tilgangen på risikokapital (13.4.6), betydningen av et enkelt lov- og regelverk (13.4.7) og det offentlige virkemiddelapparatet rettet mot innovasjon og nyetablering (13.4.8). Til sist i avsnittet følger utvalgets vurderinger.

13.4.2 Begrunnelse for en aktiv innovasjons- og forskningspolitikk

Hvorfor skal det offentlige støtte opp om innovasjonsfremmende aktiviteter? Hovedbegrunnelsen for offentlig medfinansiering av næringslivets FoU er at bedriftene investerer for lite i FoU i forhold til hva som er ønskelig fra samfunnets side. Det kan begrunnes med at det er ulike former for markedssvikt knyttet til FoU og innovasjon. Produksjon av ny kunnskap eller utvikling av ny teknologi krever som regel store engangskostnader i form av langsiktige og risikofylte investeringer i FoU. Så snart ny kunnskap eller teknologi er produsert, vil imidlertid kostnadene ved at kunnskapen benyttes av en person eller bedrift til være langt lavere enn kostnadene ved å produsere kunnskapen første gang. Dette henger sammen med at ny kunnskap og teknologi er ikke-rivaliserende goder , fordi et ubegrenset antall personer eller bedrifter i prinsippet kan bruke kunnskapen eller teknologien samtidig. Den enkelte innovative bedrift verdsetter ikke nytten andre kan ha av nyvinningen, men vil snarere se på det som en ulempe dersom en konkurrerende bedrift får kjennskap til den. Kunnskapslekkasjer og markedsmessige koblinger gjør at bedriften vil ha problemer med å fange opp hele avkastningen av sine FoU-investeringer. Videre har grunnforskning som regel liten direkte verdi for det enkelte foretak, men kan ha stor verdi for samfunnet samlet sett. På den annen side kan også et nytt produkt eller metode konkurrere ut andre produkter og metoder, og dermed påføre produsentene av disse produktene et tap. I så fall vil den privatøkonomiske gevinsten av produktet/metoden kunne overstige den samfunnsmessige. Samlet sett er det likevel liten tvil om at innovasjon, forskning og utvikling i hovedsak har høyere samfunnsøkonomisk verdi enn den privatøkonomiske. Dette gir grunnlag for offentlig finansiering eller støtte av denne typen virksomhet. Myndighetene kan benytte seg av både tiltak som er rettet direkte inn mot innovasjonssystemet eller tiltakene kan fokusere på rammebetingelser.

Videre kan myndighetene ha som mål at Norge skal opp på forskningsfronten på enkelte prioriterte områder. Dette begrunnes gjerne ut fra antagelser om komparative fortrinn eller muligheter for store nasjonale spillovereffekter. Dette kan også være begrunnet med et ønske om å etablere eller bevare en næringsklynge, og med en slik målsetting kan innovasjons- og forskningspolitikk påvirke bedrifters lokaliseringsvalg. For å sette næringslivet i stand til å motta og utnytte både nasjonale og internasjonale forskningsresultater i innovativ virksomhet, kan det være nødvendig å øke FoU-kompetansen i næringslivet generelt.

Nyetablerere og bedrifter som skal finansiere et innovasjonsprosjekt kan få problemer med å få tilgang til risikovillig kapital, fordi det eksisterer imperfeksjoner i kapitalmarkedet. Dette kan skyldes asymmetrisk informasjon mellom idehaver og investorer – ved at investor ikke kjenner verdien av prosjektet – som gjør at det ikke investeres i det omfang som er samfunnsøkonomisk optimalt. Dette tilsier tiltak for å styrke kapitaltilførselen til bedrifter i etableringsfasen og til innovasjon i etablerte bedrifter.

13.4.3 Innovasjon og nyetablering 146

En hovedutfordring for næringslivet og for næringspolitikken er å styrke evnen til omstilling. Omstilling henger sammen med evnen til innovasjon, eller evnen til forandring og fornyelse.

Den lineære innovasjonsmodellen, jf. boks 13.7, har tidligere vært sentral for forståelse av innovasjon. Der tolkes innovasjon som en følge av forskning, etterfulgt av utviklingsarbeid og lansering av en innovasjon. Et høyt innovasjonsnivå blir således mer eller mindre ensbetydende med et høyt FOU-nivå. Moderne innovasjonsteori mener at denne modellen blir for enkel og lite realistisk. 147

Innovasjon blir i dag i større grad forstått som flere samtidige og gjensidig avhengige prosesser. Den kjedekoblede innovasjonsmodellen tar utgangspunkt i dette og fokuserer på at innovasjon innebærer interaksjon og feedbackmekanismer mellom ulike aktiviteter, som produktutvikling, markedsanalyser, design osv.

Selv om forståelsen av innovasjon har endret seg, er det slik at innovasjonsaktivitet og nyetableringer henger nært sammen. Bedrifter kan etableres som følge av resultater fra forskningsinstitusjonene. Videre kan bedriftsintern innovasjon resultere i «spin offs», der det etableres en ny bedrift basert på innovasjonen. Ansatte i en bedrift med høyt innovasjonsnivå kan også opparbeide seg spesiell kompetanse og derfor bli inspirert til å starte for seg selv. Det vil altså normalt være slik at et høyt innovasjonsnivå bidrar positivt til etableringstakten.

Innovasjon er basert på interaktiv læring der kunnskapsutvikling ofte innebærer samarbeid, kunnskapsutveksling og handel mellom bedrifter og institusjoner (slik som universiteter og forskningsinstitutter), gjerne i nettverk. Enkeltbedrifter vil som regel ikke selv inneha eller ha oversikt over all den kunnskap og informasjon som er relevant i en innovasjonsprosess. Dette betyr at innovasjon ofte finner sted i samarbeid mellom bedrifter. Nettverk og klynger er sentrale elementer både i innovasjonsprosessen og for lokalisering av produksjon. Summen av alle de elementene som påvirker en innovasjonsprosess, omtales ofte som et innovasjonssystem . Innovasjonssystemer kan analyseres på ulike geografiske nivåer; overnasjonalt, nasjonalt, regionalt eller lokalt. En regional næringsklynge finnes hvis det innenfor et geografisk avgrenset område er lokalisert en overrepresentasjon av bedrifter og arbeidsplasser i en eller flere nærliggende næringssektorer, og disse danner et lokalt produksjonssystem. Et eksempel på en slik klynge kan være elektronikkindustrien i Horten. En mer generell beskrivelse av næringsklynger er gitt i kapittel 5.

Innovasjonssystemet er generelt vanskelig å avgrense, fordi så godt som alle forhold i samfunnet på en direkte eller indirekte måte influerer bedrifters adferd og muligheter. Figur 13.4 er et forsøk på å framstille flere av de sentrale aktørene og illustrere kompleksiteten i et innovasjonssystem. Alle elementene og aktører i figuren er med på å forme miljøet for innovasjon.

For at bedrifter skal kunne nyttegjøre seg resultater av ekstern forskning og utvikling i sin virksomhet er de avhengig av «mottakerkompetanse», altså ha personell som er i stand til å tilegne seg ny kunnskap og se hvordan den kan anvendes i bedriften. Dette er ofte lettest når bedriften selv driver med forskning, eller bedriften har ansatte med forskererfaring. Sterkt forenklet kan det sies at jo høyere kvalifisert arbeidsstokken i en bedrift er, desto lettere er det for bedriften å være innovativ. Et velfungerende arbeidsmarked og utdanningssystem er derfor viktig for et velfungerende innovasjonssystem.

Kilde: Eurostat/CIS II.

I de påfølgende avsnittene vil enkelte av de faktorene som er sentrale for innovasjon og nyetablering bli drøftet nærmere – henholdsvis selve miljøet for innovasjon og nyetablering, FoU-aktiviteten, tilgangen på risikokapital, behovet for regelverksforenklinger og det offentlige virkemiddelapparatet rettet mot innovasjon og nyskaping. Når det gjelder utdanningssystemet, er det behandlet i avsnitt 12.4. Skatteregler som er av betydning for nyetableringer, er beskrevet i avsnitt 13.2. Først presenteres imidlertid noen tall og figurer som illustrerer status for innovasjons- og nyetableringsvirksomheten i dag.

Status for innovasjon- og nyetableringsvirksomhet

Som nevnt innledningsvis, er omstillingen i økonomien betydelig større enn det en kan få inntrykk av ved å studere aggregerte størrelser. Selv om tall for økonomisk vekst, sysselsetting og arbeidsledighet vanligvis viser en forholdsvis jevn utvikling, foregår det en betydelig utskifting av arbeidsplasser på bedriftsnivå. Nyregistreringene har på 1990-tallet ligget mellom 24 000 og 30 000 foretak pr. år, noe som tilsvarer omtrent 10 prosent av eksisterende foretak. Antall deregistreringer har i samme periode variert noe mer, fra 18 000 (7 prosent) til 38 000 (14 prosent) deregistrerte foretak pr. år. Både antall nyregistreringer og deregistreringer varierer naturlig nok med konjunkturene, men over tid er det omtrent balanse mellom de to. En «utskiftingshastighet» på om lag 10 prosent av foretakspopulasjonen pr. år synes å være på linje med hva som er vanlig i andre land (Spilling, 2000) 148 .

Det er vanskelig å finne gode tall som kan belyse omfanget av innovasjoner i næringslivet. I Innovasjonsundersøkelsen 1997 149 ble nærmere hvert tredje norske foretak karakterisert som innovativt, definert ved at bedriften har innført et nytt produkt eller en ny produksjonsprosess i løpet av de siste 3 årene (det sentrale er at produktet eller prosessen skal være ny for bedriften, uavhengig av om det er kjent i markedet tidligere). Det er en klar tendens til at større foretak oftere er innovative enn mindre foretak, mens industrien har en høyere andel innovative foretak enn tjenesteytende sektor. Å bedre produktkvaliteten er hovedmotivasjonen for innovativ virksomhet, men kostnadsreduksjoner er også viktig.

Kilde: Eurostat//CIS II.

Andelen innovative foretak ligger relativt lavt i internasjonal sammenheng både innenfor industri og tjenesteyting, jf. figur 13.5. Figuren gir ikke et fullstendig bilde av hvor intensiv og omfattende innovasjonsaktivitetene i det enkelte land er. Ulik næringsstruktur i de forskjellige landene kan være en kilde til ulikheter i andel innovative bedrifter. For Norges del kan lav innovasjonsaktivitet også henge sammen med at norske bedrifter gjennomgående er små i internasjonal målestokk, og at små bedrifter gjennomgående er mindre innovative enn store, ved den definisjon av innovativ som brukes her. Videre ligger flere bransjer i Norge over gjennomsnittet for tilsvarende bransjer i OECD-området.

I figur 13.6 vises innovasjonsintensiteten i industrien i de ulike landene. Gjennomsnittlig brukes 3,8 prosent av industriens omsetning i EU/EØS-området til innovasjon. Sverige og Finland, som begge har en relativt lav andel innovative foretak, har høye innovasjonskostnader. Dette tyder på en næringsstruktur preget av at flere bransjer er lite innovative, mens andre bransjer har et svært høyt innovasjonsnivå. Det er en nær sammenheng mellom innovasjonsutgifter og FoU-utgifter, og dette beskrives nærmere i avsnitt 13.8.

De totale kostnadene forbundet med innovasjon i Norge fordeler seg som vist i figur 13.7.

Kilde: SSB/Innovasjonsundersøkelsen.

Innenfor både industri og tjenesteyting er det klare forskjeller mellom de ulike bransjene, men innen tjenesteyting er det et markert skille mellom høyinnovative og lavinnovative bransjer. Telekommunikasjon, finansiell tjenesteyting og databehandling skiller seg ut som svært innovative. Den mest innovative bransjen totalt var imidlertid industribransjen kjemikalier og kjemiske produkter.

Det er flere faktorer som virker begrensende på bedriftenes innovasjonsaktivitet. Økonomiske forhold som risiko og høye kostnader er den største begrensningen, men mangel på kvalifisert arbeidskraft er oppgitt som et viktig hinder av en stor andel bedrifter.

Samarbeid og nettverksbygging er av stor betydning for å få til vellykket innovasjon i næringslivet. Innovasjon er i stor grad en læreprosess og bedriftene benytter seg av en hel rekke kunnskaps- og informasjonskilder. Dette kan være gjennom formalisert samarbeid med eksterne institusjoner eller av mer uformelle karakter, gjerne i bedriftens nærmeste omgivelser. I innovasjonsundersøkelsen oppga 54 prosent at de deltok i minst et innovasjonssamarbeid, mens et stort antall av bedriftene oppga å ha samarbeidet med flere parter. 150 Hver fjerde bedrift samarbeidet med utlandet. Som det framkommer av figur 13.8, er det private kunder som hyppigst involveres i samarbeid. FoU-miljøene, og da spesielt universitetene og høyskolene, kommer lengre ned på listen. De innovative bedriftene oppgir også at innovasjonssamarbeid med private kunder har størst betydning, mens samarbeid med universitetene og høyskolene har minst betydning.

Kilde: Step-gruppen, Cotech-databasen.

13.4.4 Miljø for innovasjon og nyetablering

Det lokale næringsmiljø er av betydning både i forhold til eksisterende bedrifters innovasjonstakt og etableringshyppigheten i et området. I regionale næringsklynger vil bedriftene gjennom samarbeid med samlokaliserte konkurrenter og kunder lettere få tilgang til kompetanse som kan bidra til problemløsing internt i bedriften. I Isaksen (1999) 151 analyseres 10 regionale klynger i Norge. Her identifiseres sju regionale ressurser som stimulerer innovativ aktivitet i næringsmiljøet:

• Spesialisert arbeidsmarked

• Spesialisert underleverandørsystem

• Kombinasjoner av ulike typer kompetanse spesialtilpasset næringen(e)

• Læreprosesser og «spill-over» prosesser

• Samarbeidsånd og entreprenørholdninger

• Formelle institusjoner

• Tilstedeværelse av viktige kunder og brukere

Mange bedrifter i de regionale klyngene er nært tilknyttet det nasjonale innovasjonssystemet. Dette gjelder spesielt teknologisk avanserte bedrifter som ofte satser mer på forskning, og av den grunn søker kontakt med forskningsmiljøer som er lokalisert utenfor området.

I flere regioner i Norge eksisterer deler av en havbruks- og fiskeriklynge. Til sammen finnes det potensiale for en nasjonal havbruksklynge 152 med høyt verdiskapingspotensial, jf. boks 13.8.

Det er viktig å peke på at innovasjon og forbedringer er prosesser som stimuleres av ytre press. Krevende kunder og aktive konkurrenter tvinger bedriftene til å tenke over hvordan produksjonen kan gjøres mer effektiv, eller om en kan finne helt nye produkter som dekker et behov i markedet. Effektiv konkurranse er derfor et viktig virkemiddel for å oppnå økt innovasjon. Globaliseringen bidrar til økt konkurranse for en stor del av næringslivet, jf. drøfting i kapittel 5, og dette kan tvinge enkeltbedrifter til å bli mer innovative. Samtidig åpnes større markeder og dermed øker potensielle gevinster av innovativ virksomhet.

Det er vesentlige regionale variasjoner i antall nyetableringer og sysselsetting skapt av nyetablering. Dette henger som regel sammen med den eksisterende næringsstrukturen. Dersom en næring er dominerende i et område, eller det eksisterer en regional klynge, ser dette ut til å virke positivt på nyetableringstakten i området. Nyetableringene kommer ofte i samme eller relaterte bransjer. Hvis næringslivet er dominert av små enheter, er ofte etableringstakten høy, men bedriftene som etableres forblir som regel små. Mer vekstkraftige nyetableringer kommer der større virksomheter er dominerende. Kulturelle forhold og lokale tradisjoner har også betydning. For eksempel kan ulike normer og verdier i befolkningen spille inn. I lokalsamfunn med høy legitimitet og status for entreprenørskap finnes trolig viktige rolleforbilder, samtidig som sosiale sanksjoner ved en eventuell feiletablering er mindre enn andre steder. I samfunn som er preget av en entreprenøriell kultur, er det lov å være individualist og ta risiko. Jæren og Sunnmøre trekkes ofte fram som områder der den entreprenørielle legitimiteten er stor. I OECDs sysselsettingsstudie, omtalt i kap. 10, legges det blant annet vekt på å fjerne negative holdninger relatert til konkurser og mislykkede nyetableringer.

I mars 2000 ble det gjennomførte en undersøkelse for Nærings- og handelsdepartementet 153 , hvor formålet var å kartlegge befolkningens holdninger til det å drive egen virksomhet. Hovedresultatet fra undersøkelsen er at befolkningens holdninger til selvstendige er relativt positiv. Et flertall av de spurte mente at entreprenører spiller en viktig rolle for sysselsetting, lokalsamfunn, innovasjon og utvikling. Et flertall oppfattet også de holdningene til selvstendige som kommer fram i media og samfunnet for øvrig, som relativt gode. Det kom imidlertid også fram negative holdninger til selvstendige. Et flertall av de spurte trodde at det ikke var uvanlig at selvstendige næringsdrivende «snøt på skatten» eller bevisst lot bedriften gå konkurs for selv å tjene penger på det. Holdninger til nyetablerere er nærmere omtalt i kapittel 7.

Hvilke motiver har entreprenøren? Etableringen kan være et resultat av økonomiske problemer og problemer med å skaffe jobb, såkalte arbeidssøkermotiver. Andre grunner kan være at en aktør ser muligheter på et område, har utviklet en idé eller sitter inne med bestemte kunnskaper som kan benyttes forretningsmessig. Dette er i stor grad selvrealiseringsfaktorer. En tredje motivasjonstype er at etablereren er stedbunden, dvs. at nyetableringen er motivert utfra et ønske om å bo på et bestemt sted. Et inspirerende lokalt næringsliv, dvs. et godt miljø for nyetableringer, har også betydning. Ofte kan det være en kombinasjon av alle disse som er avgjørende, men selvrealisering ser ut til å ha stor betydning.

13.4.5 Norsk FoU-virksomhet

Det foreligger i dag lange tidsserier med data for FoU, som gir grunnlag for internasjonale sammenlikninger. Disse dataene har imidlertid klare svakheter på grunn av at de er rettet inn mot FoU slik denne ble utført tidlig på 1960-tallet. Blant annet har tallene svakheter når det gjelder å fange opp nyskaping som skjer i tjenesteytende næringer. I tillegg er det flere innsatsfaktorer enn FoU som bidrar til forbedringer av produkter og produksjonsmetoder. I Norge ble det brukt til sammen 18,2 mrd. kroner på forskning og utvikling (FoU) i 1997. En skjelner gjerne mellom tre forskningsutførende sektorer: næringslivet, instituttsektoren og universiteter og høyskoler. Av de totale FoU-ressurser i 1997 ble 48 pst. brukt i næringslivet, 26 pst. i instituttsektoren og 26 pst. ved universiteter og høgskoler, jf. figur 13.9. Figuren viser at næringslivet selv finansierer mesteparten av den FoU-virksomhet som utføres i egen sektor. Universitets- og høgskolesektoren omfatter universitetene, universitetssykehusene, vitenskapelige høgskoler og statlige høgskoler. Denne sektoren er i stor grad finansiert gjennom statlige midler. Instituttsektoren omfatter forskningsinstitutter og institusjoner med FoU-virksomhet utenfor næringslivet og universitets- og høgskolesektoren. Disse institusjonene finansieres både av offentlige midler og midler fra næringslivet. Instituttsektoren mottar også en del midler fra utenlandske kilder. Av de totale utgiftene til FoU i 1997 gikk 16 pst. til grunnforskning, 36 pst. til anvendt forskning og 48 pst. til utvikling. Grunnforskningens andel har falt over en lengre periode, mens anvendt forsknings andel økt. Hovedtrekket er at de tre forskningsartene ser ut til å fordele seg på de tre sektorene, med grunnforskning i UH-sektoren, anvendt forskning i instituttsektoren og utvikling i næringslivet.

Næringslivet er den største finansieringskilden for FoU i Norge med 8,9 mrd. kroner i 1997, det vil si 49 pst. av den totale FoU-innsatsen. Det offentlige bidro med 7,7 mrd. kroner (42 pst.), mens 1,6 mrd. kroner (9 pst.) kom fra utenlandske og andre kilder.

Kilde: NIFU/SSB

Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) foretar hvert år en analyse av de samlede bevilgninger til forskning og utvikling over statsbudsjettet . Statsbudsjettanalysen for 1998 viser at offentlige kilder bevilget ca. 8,8 mrd. kroner til forskning og utvikling. Disse midlene kom fra 16 departementer og ble finansiert over ca. 130 kapitler på statsbudsjettet. Denne omfattende oppsplittingen av de offentlige FoU-bevilgningene gjenspeiler det såkalte sektorprinsippet, der hvert departement i stor grad er ansvarlig for finansieringen av forskning innenfor sin sektor.

Det norske næringslivets samlede FoU-utgifter i 1997 tilsvarte 0,82 pst. av BNP. Til sammenligning var gjennomsnittet for OECD-landene 1,3 pst. i 1995. Når det norske næringslivets FoU-innsats er så vidt lav sammenlignet med andre land, jf. figur 13.10, ligger mye av årsaken i at Norge har en næringsstruktur som i stor grad preges av råvarebaserte næringer. Slike næringer er tradisjonelt lite FoU-intensive, også internasjonalt. For eksempel skjer en stor del av norsk verdiskaping i petroleumssektoren, der FoU-innsatsen er lav i forhold til bruttoproduksjonsverdien. Videre domineres norsk næringsliv av mange små og mellomstore bedrifter som ofte har begrensede muligheter til å satse på forskning og utvikling.

Som i de fleste andre land, er det en sterk konsentrasjon om noen få store enheter. I 1995 stod de ti største konsernene/foretakene for 46 pst. av egenutført FoU i næringslivet, mens de 50 største stod for 72 pst. Av de ti største foretakene (etter omsetning) i 1997 var det bare ett (Telenor) som hadde en FoU-andel som oversteg 2 pst. av omsetningen.

Kilde: OECD – Main Science and Technology Indicators 1999–1.

Ved internasjonale sammenlikninger er det vanlig å se på de samlede FoU-utgifter i prosent av bruttonasjonalprodukt. I 1997 utgjorde de norske FoU-utgiftene 1,68 pst. av BNP, mens gjennomsnittet i OECD var på 2,21. Nivået i de andre nordiske landene var henholdsvis i Sverige 3,85 pst., i Danmark 2,03 pst., i Finland 2,78 pst. og på Island 1,56 pst.

Det kan imidlertid reises flere innvendinger mot å bruke FoU-utgifter i prosent av BNP som indikator på landenes samlede FoU-innsats. 154 For Norges del vil f.eks. produksjonen av olje og gass, og dermed variasjoner i oljepris og produksjon, ha stor innvirkning på BNP-nivået, og dermed på FoU som andel av BNP. Det tas heller ikke hensyn til ulike metoder for beregning av BNP. Etter totalrevisjonen av nasjonalregnskapstallene Norge gjennomførte i 1995, ble anslagene for BNP oppjustert med ca. 10 prosent. Få andre land har foretatt en tilsvarende revisjon. Forskjeller i landenes næringsstruktur virker også inn på et lands FoU-nivå. STEP-gruppen har gjennomført analyser der en sammenlikner FoU nivå i bransjer på tvers av land, og her hevder Norge seg godt innen flere næringer.

En annen måte å beregne FoU-innsatsen på er se på utførte FoU-årsverk i forhold til innbyggertallet. I 1997 ble det utført 10,8 FoU-årsverk per 1000 arbeidstakere i Norge. Dette var under gjennomsnittet for Norden, som lå på 13,6 årsverk i 1997.

Det er betydelig vanskeligere å måle resultatene av og kvaliteten på forskning enn å måle innsatsen i form av kostnader eller antall årsverk. Begrepet «forskningskvalitet» er ikke entydig. Det kan imidlertid karakteriseres gjennom fire overordnede kjennetegn: soliditet, orginalitet, faglig relevans og samfunnsmessig og/eller praktisk nytte. Enkelte indikatorer som sier noe om forskningskvalitet og resultater er publisering i vitenskapelige tidsskrifter , siteringshyppighet og patentering . 155 Norge publiserer om lag like mange artikler per innbygger som gjennomsnittet internasjonalt, men færre enn Norden for øvrig. Norske vitenskapelige artikler siteres imidlertid mindre enn gjennomsnittet internasjonalt. I internasjonal sammenheng leveres det relativt få patentsøknader i Norge. Veksten i antall norske søknader er imidlertid høy i OECD-sammenheng. 156

13.4.6 Tilgang på risikokapital/effektivitet i kapitalmarkedene

Den viktigste kilden til bedrifters finansiering er tilbakeholdt overskudd. For nyetablerte bedrifter eller bedrifter i etableringsfasen vil denne kilden være begrenset. Videre vil disse bedriftene ha problemer med å få langsiktig lånefinansiering. Dette skyldes at de som regel ikke har etablert kunderelasjoner i forhold til långivere og at de har begrensede muligheter for å stille sikkerhet. For disse bedriftene er den vanligste kilden til finansiering kortsiktig lånefinansiering og ekstern egenkapital fra private investorer (business angels). Lånefinansiering ved nyetableringer vil ofte være vanskelig både fordi bedriften kommer i en uheldig likviditetssituasjon og fordi manglende sikkerhet gir høye rentekostnader. Manglende sikkerhet gjelder generelt for nyetablerere og spesielt for etableringer basert på immaterielle investeringer. Dessuten vil bedriftens lokalisering og bransje kunne ha stor betydning for muligheten for å stille sikkerhet.

Ved finansiering av innovasjon i eksisterende bedrifter vil det vanligvis være mulig for bedriften å stille sikkerhet overfor en långiver bedriften har et kundeforhold til. Tilgangen på egenkapital vil også være bedre for etablerte bedrifter med en forhistorie. Ved finansiering gjennom egenkapital vil et godt fungerende annenhåndsmarked være en viktig parameter i forbindelse med beslutning om investering.

Nyetablerere har som regel vel så mye behov for kompetanse som kapital. Slik kompetanse kan enten tilføres separat eller sammen med kapitalen fra private investorer eller ventureselskaper.

En vurdering av et kapitalmarkedet kan ikke foretas ved å se isolert på tilbudssiden. Både tilgangen av prosjekter og ikke minst kvaliteten på disse vil naturlig nok ha stor betydning for nyskapingsaktiviteten i økonomien. I denne sammenheng vil også idehavernes villighet til å slippe inn eksterne investorer være viktig. I tillegg har godt fungerende «møteplasser» for tilbydere og etterspørrere stor betydning.

Det norske kapitalmarkedet for bedriftsfinansiering kan karakteriseres etter kapitaltype, region og bransje. For enkelte bransjer er det ikke lenger riktig å snakke om et norsk kapitalmarked, fordi aktørene like gjerne henvender seg ut av landet når de skal ha tak i kapital. For andre bransjer er det fortsatt rimelig å definere markedet til en bestemt region.

Med den utviklingen som har funnet sted i retning av økt integrasjon mellom internasjonale kapitalmarkeder og økt konsentrasjon i det norske kapitalmarkedet, er det et klart behov for ny kunnskap om markedet for bedriftsfinansiering. Det finnes ingen nyere forskningsarbeider som belyser helheten i det norske kapitalmarkedet for bedriftsfinansiering. Den siste studien av et visst omfang var SNFs rapport «Små og mellomstore bedrifter i Norge – en analyse av betydning, lønnsomhetsforhold og kapitalforhold» fra 1992. Dette gjør at en må basere seg på partielle studier, inntrykk fra aktørene i markedet og studier fra andre land. Av partielle analyser kan nevnes SNFs evaluering av SNDs grunnfinansieringsordning, hvor markedet for 1. prioritetslån ble analysert, forundersøkelsen til NTNU og Ernst & Young om norske private investorer («business angeles») fra 1998 og årbøkene fra den europeiske venturekapitalforeningen, som også inneholder statistikk om de nasjonale markedene.

I et makroperspektiv synes det å være tilstrekkelig kapital i markedet for bedriftsfinansiering. Hvis en går inn i delmarkeder, er bildet mer nyansert. Undersøkelser i andre land og signaler fra aktørene i markedet tyder på at kapitaltilgangen til tidlig risikofinansiering (såkornfinansieringe) er for liten i forhold til tilfanget av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Det norske venturekapitalmarkedet består av 20–25 selskaper. Som for ventureselskaper ellers i Europa, har de norske vært kjennetegnet ved tilbakeholdenhet overfor nyetableringer og at relativt mye av kapitalen har vært plassert likvid.

Omfanget av kapitaltilførsel fra private investorer i Norge har inntil nylig vært ukjent. I forprosjektet til NTNU og Ernst & Young har de funnet at disse investerer for om lag 3 mrd. kroner årlig. Potensialet er beregnet til 9 mrd. kroner. Det pekes på at en sannsynlig barriere i dette markedet er mangel på informasjon om aktører og møteplasser.

13.4.7 Regelverksforenklinger for å lette situasjonen for bedrifter i etableringsfasen

I et moderne samfunn med stadig større kompleksitet er det viktig med et vel fungerende regelverk som skaper forutsigbare og stabile rammebetingelser for næringslivet. Dette regelverket bør være enklest mulig å etterleve, og informasjon om gjeldende regelverk må til enhver tid være lett tilgjengelig. Omfanget av og kompleksiteten i lover og regler er viktige rammebetingelser for mulighetene for innovasjon, nyetablering og verdiskapning.

Det er særlig i tiden etter selve bedriftsregistrering at etterlevelse av regelverk oppfattes som særlig ressurskrevende for den enkelte bedrift og næringsdrivende. Selve registreringen av ny virksomhet fungerer forholdsvis godt etter opprettelsen av Brønnøysundregistrene hvor all næringsvirksomhet i Norge registreres. Ved opprettelsen av Enhetsregisteret ble det etablert et system for tildeling av unike organisasjonsnummer for juridiske enheter. Organisasjonsnummeret identifiserer virksomheten og gjør det lettere for offentlige myndigheter å samarbeide om utveksling av opplysninger. En samordnet registermelding fra nye foretak blir registrert i fem ulike registre foruten Enhetsregisteret.

Brønnøysundregistrene gir også en samlet oversikt over hvilke formelle krav og tillatelser som stilles til drift av næringsvirksomhet innenfor ulike områder. Denne informasjonen er bl.a. tilgjengelig på Internett hvor det også opplyses om hvilken offentlig instans som utsteder de ulike tillatelsene.

Næringslovutvalget 157 har ved flere anledninger påpekt at det ikke nødvendigvis er den enkelte lov eller forskrift som skaper problemer for de næringsdrivende, men at omfanget av de krav som stilles til den enkelte bedrift er så stort at særlig små bedrifter kan miste oversikten.

Statistisk sentralbyrå kartla i 1998 norske bedrifters kostnader med å etterleve regelverket på områdene skatt, arbeidsliv og miljø. Kartleggingen var del av et større arbeid innenfor OECD, og viste bl.a. at oppfølging av regelverk innenfor disse tre områdene til sammen beslaglegger 31 arbeidstimer hver måned i en mindre bedrift. Internasjonale sammenligninger fra denne undersøkelsen vil foreligge første halvår 2000.

Selv om regelverket kan virke overveldende, er det grunn til å påpeke at norsk næringsliv trolig kommer relativt godt ut sammenliknet med næringslivet i mange andre vestlige land. Blant annet gir Lovdata en samlet oversikt over lover og forskrifter, som gjelder for den enkelte næringsdrivende.

Regelverket på helse-, miljø og sikkerhetsområdet (HMS-området) er omfattende og består av til sammen 60 lover og ca. 1 000 forskrifter. I tillegg er myndighetsapparatet omfattende og består av 10 departementer, 21 etater på sentralt nivå samt et stort antall regionale og lokale myndigheter. Fra myndighetenes side kan både regelverket og organiseringen av tilsynsapparatet se relativt oversiktlig ut. For bedriftene er virkeligheten en helt annen. En kartlegging foretatt av Statskonsult i 1998 presiserer behovet for en samlet gjennomgang av alle HMS-reguleringer med sikte på forenkling og eventuelt sanering, samt etablering av en myndighetsstruktur bedre tilpasset næringslivets behov. Nåværende organisering av myndighetsapparatet gjør at bedriftene må forholde seg til et stort antall myndigheter. Dette kan tale for at ett departement gis det koordinerende ansvaret for å legge til rette for en mer helhetlig ledelse og prioritering på HMS-feltet.

Innføring av nytt regelverk eller endringer og tilpasninger i eksisterende får ofte konsekvenser for bedriftene. I henhold til gjeldende Utredningsinstruks skal økonomiske og administrative konsekvenser være utredet ved alle lov- og forskriftsfremleggelser. I dag er imidlertid utredningene av hvilke konsekvenser et lovforslag vil ha for næringslivet gjennomgående mangelfulle. Forvaltningen mangler gode verktøy for å utrede konsekvensene av lovforslag. Slike utredninger er vanskelige, men ikke desto mindre er det viktig å forbedre analysene. I Danmark har man siden 1996 benyttet et såkalt «Business Test Panel» for å fremskaffe informasjon om næringslivets forventede byrder ved ny lovgivning. Ordningen innebærer at forslag til ny lovgivning forelegges et representativt utvalg av bedrifter før lovforslaget sendes ut på alminnelig høring. Målet er å få frem opplysninger om bedriftenes forventede engangsbyrder, forventede løpende byrder og forventede kostnader til ekstern bistand. Resultatene fra panelundersøkelsen tas så inn i proposisjonen før denne forelegges Folketinget. Dersom det skal vedtas rammelovgivning hvor reglene og byrdene ligger i forskriftsverket, benyttes metoden på forskriftsnivå. De danske erfaringene med ordningen har så langt vært gode, og Folketinget vedtok våren 1999 at alle lovforslag (forskrifter ved rammelovgivning) skal vurderes av et testpanel eller ved en egen ekspertvurdering.

I Norge vil et pilotprosjekt med bruk av testpanel gjennomføres i regi av Nærings- og handelsdepartementet inneværende år. Dersom erfaringene fra dette pilotprosjektet viser seg å være gode, bør en vurdere å etablere en ordning lik den danske.

13.4.8 Virkemiddelapparatet

De mest sentrale institusjonene i virkemiddelapparatet for stimulering til innovasjon, forskning og utvikling og nyetablering er Norges forskningsråd (Forskningsrådet) og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). I tillegg har SIVA (Selskapet for industrivekst) og Norges Eksportråd betydning.

Forskningsrådet disponerte i 1999 i alt 2,6 mrd. kroner til forskningsformål innenfor ulike fagområder. Av dette utgjør næringsrettet FoU i størrelsesorden 1,6 mrd. kroner, eller 61 pst. Av dette står brukerstyrt forskning for 658 mill. kroner, innovasjonstiltak for 113 mill. kroner, strategisk forskning for 604 mill. kroner og infrastruktur for 241 mill. kroner. Hoveddelene av den næringsrettede forskningen i Forskningsrådet kan deles inn i følgende grupper:

• Næringsrettet strategisk forskning Strategiske programmer skal bidra til å bygge opp nasjonal kompetanse som er viktig for næringsliv og forvaltning i framtiden.

• Næringsrettet brukerstyrt forskning Hovedintensjonen med brukerstyring er at brukerne, i hovedsak bedrifter, skal initiere, styre og delfinansiere forskningsaktiviteter innenfor programmene, for å sikre at forskningen er tilstrekkelig næringslivsrelevant og at forskningsresultatene tas i bruk. Brukerstyrte programmer bidrar også til å etablere og videreutvikle samarbeidsrelasjoner og allianser, både mellom bedrifter og mellom bedrifter og andre deler av forsknings- og innovasjonssystemet. Hensikten er at kvaliteten på næringslivets egen FoU-virksomhet skal økes samtidig som forskningsinstitusjonene tilføres impulser og kompetanse. Slik programmene er utformet i dag, er det de eksisterende brukere av Forskningsrådets virkemidler som dominerer. Ny virksomhet har problemer med å få tilgang til brukerstyrte midler. Slik sett kan de brukerstyrte programmene virke konserverende på næringsstrukturen.

• Innovasjonstiltak Dette omfatter tiltak for å stimulere til og legge grunnlaget for innovasjon og nyskaping. Tiltakene består av infrastruktur-, insentiv- og nettverkstiltak som skal bidra til at mer FoU blir igangsatt, og at flere FoU-resultater blir tatt i bruk og kommersialisert. Virksomhet omfatter programmer som særlig er orientert mot kommersialisering fra FoU-miljøer (FORNY-programmet), teknologioverføring og kompetanseutvikling i små bedrifter (TEFT) og utvikling av regionale innovasjonssystemer (REGINN).

Blant annet med bakgrunn i eksisterende næringsmiljøer ble det i St.meld. nr. 39 (1998–99) «Forskning ved et tidsskille» stilt opp fire hovedområder som skal særskilt prioriteres i FoU-messig sammenheng; marin forskning, forskning innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), medisinsk og helsefaglig forskning, og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø .

SND forvalter flere ulike typer virkemidler, og disse kan grupperes i direkte tilskudd, lån, garantier og egenkapital. Virkemidlene skal understøtte SNDs målsettinger med fokus på nyskaping, omstilling, kompetanse, SMB i landet som helhet, med en prioritering av næringsutvikling i distriktene. Tilskuddsordningene, herunder programvirksomheten, nyttes til kompetansehevende tiltak. I distriktene kan tilskudd også nyttes som risikoavlastning ved oppstart av ny virksomhet. Låneordningene fungerer som risikoavlastning ved finansiering av prosjekter. I tillegg har SND en oppgave i å skape møteplasser for tilbydere og etterspørrere av kapital. Ulike prosjekter krever forskjellige løsninger, og det legges stor vekt på både å finne en god kombinasjon av SNDs egne virkemidler og å samarbeide med private investorer og långivere.

En stor del av SNDs midler går derfor til prosjekter og bedrifter i en tidlig fase. Blant sentrale virkemidler er:

• Prosjektutviklingstilskudd – Formålet med ordningen er å styrke mulighetene til å utvikle gode ideer med sikte på markedsintroduksjon. Ordningen er rettet mot prosjekter som har sitt utspring i FoU-aktiviteter. IKT er et satsingsområde for ordningen.

• FORNY er et samarbeidsprogram mellom SND og Forskningsrådet. Hensikten er å øke utnyttelsen av forskningsresultater ved universiteter og høyskoler til næringsvirksomhet. Ideer skal føres fram til kommersialisering både i nyetablerte eller eksisterende bedrifter.

• Offentlige eller industrielle forsknings- og utviklingskontrakter (OFU/IFU) baserer seg på et forpliktende samarbeid om produktutvikling mellom en leverandør og offentlig etat eller en privat industribedrift.

• BIT-programmet – bransjeorienterte IT-prosjekter for effektiv forretningsdrift – har som mål å bedre bedriftenes konkurransekraft ved å utvikle felles IT-løsninger på bransjenivå.

• NUMARIO (Næringsutvikling for marine arter i oppdrett) er et fireårig (1996–2000) samarbeidsprogram mellom SND og Forskningsrådet som skal fremme lønnsom næringsutvikling innenfor oppdrett av kveite, skjell og steinbit.

De statlige egenkapitalvirkemidlene for investeringer i SMB er i dag fordelt på fire ordninger/institusjoner. Dette er SND Invest som investerer direkte i SMB, Venturefondet som er betegnelsen på de statlige eierandelene i regionale venturefond, såkornkapitalordningen hvor staten sammen med private investorer har etablert fem såkornfond og SIVA.

SIVA har også innovasjon og nyetableringer som et satsingsområde. Innenfor dette feltet investerer SIVA i forskjellige typer forsknings- og næringsparker og regionale såkornfond. Videre støtter de opp om inkubatoraktivitet, ved å tilby kontorlokaler og annen infrastruktur til bedrifter i etableringsfasen.

Norges Eksportråd skal bidra til eksport og internasjonalisering av norsk næringsliv ved å styrke norske bedrifters konkurranseevne i utlandet. Eksportrådets kontorer i utlandet yter markedsnære tjenester som kan bidra til at nyvinninger lanseres på det internasjonale markedet på et tidlig stadium. Eksportrådet har også ansvar for teknologisamarbeidet. Fem kontorer er omgjort etter et nytt konsept, til handels- og teknologikontor. Det å følge med og nyttiggjøre seg den forskning og kunnskapsutvikling som skjer utenfor Norge er svært viktig for norske bedrifter. Handels- og teknologikontorene er lokalisert til områder som teknologisk sett er blant de fremste og mest dynamiske i verden, som Tokyo og San Francisco.

Hervik-utvalget som la fram sin innstilling i mars 2000, har kommet med forslag som berører Forskningsrådet og SND. Hervik-utvalget pekte på at det først og fremst er FoU-aktivitet i privat sektor som er lav i Norge i forhold til andre land. På denne bakgrunn foreslo utvalget å etablere en ny ordning for delfinansiering av FoU-prosjekter i næringslivet. Forslaget er nærmere beskrevet i boks 13.9. Utvalget fremmet også forslag om å styrke flere av de eksisterende ordningene til fremme av FoU og innovasjon.

13.4.9 Oppsummering og utvalgets vurderinger

Økonomiens evne til omstilling er en sentral faktor for økonomisk vekst. Nyetableringer og nedleggelser er viktig og nødvendig for å oppnå omstilling av næringsstrukturen. Denne typen dynamikk og fornyelse er både et spørsmål om innovasjonstakt i eksisterende foretak, og om oppbygging av ny og utfasing av gammel virksomhet. Omstilling og nyetablering er imidlertid ikke mål i seg selv, men derimot viktige ledd i en prosess med sikte på økt effektivitet.

Omstillingen i økonomien er betydelig større enn det en får inntrykk av ved å studere aggregerte størrelser. Selv om tall for økonomisk vekst, sysselsetting og arbeidsledighet vanligvis viser en forholdsvis jevn utvikling, foregår det en betydelig utskifting av arbeidsplasser på bedriftsnivå. Nyregistreringene har på 1990-tallet ligget mellom 24 000 og 30 000 foretak pr. år, noe som tilsvarer omtrent 10 prosent av eksisterende foretak. Dette er om lag på linje med gjennomsnittet internasjonalt. Derimot ligger nivået på norsk forskning og utvikling målt som andel av brutto nasjonalprodukt lavere enn gjennomsnittet for OECD. Spesielt er nivået på innovativ aktivitet og forskning- og utvikling i norsk næringsliv relativt lavt i forhold til land det er naturlig å sammenlikne oss med. Et stykke på vei skyldes dette den norske næringsstrukturen. Når en tar Norges spesielle utfordringer i betraktning knyttet til en stagnerende oljevirksomhet, mener utvalget det er nødvendig at det settes i verk tiltak for å øke innsatsen rettet inn mot økt verdiskaping.

For at en skal lykkes i å oppnå økt verdiskaping gjennom innovasjon og nyetablering er det nødvendig at flere virkemidler ses i sammenheng. Forskningsinnsatsen må økes, men dette alene vil neppe gi de ønskede resultater. Kompleksiteten i innovasjonsprosessen tilsier at satsing på et bredt spekter av virkemidler innen flere politikkområder vil være mest effektivt. Det er bl.a. viktig å se på hvorvidt arbeidsstyrkens kompetanse er god nok og om utdanningssystemet i tilstrekkelig grad bygger opp under innovativ aktivitet. Herunder må en vurdere tiltak som kan bidra til samarbeid og kunnskapsoverføring mellom utdannings- og forskningsinstitusjonene og de enkelte virksomheter.

Den nylig avlagte innstillingen fra Hervik-utvalget reiser forslag rettet inn nettopp mot å stimulere til økt FoU- og innovasjonsaktivitet i næringslivet. Utvalget stiller seg positiv til at det innføres tiltak for å øke nivået på privatfinansierte FoU.

Et godt klima for innovasjon og nyetablering avhenger av en rekke faktorer. Det er vanskelig å utforme virkemidler som dekker over helheten i innovasjonssystemet. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid virkemidlene innrettes slik at de bidrar til innovasjonssystemene fungerer bedre. Samarbeid mellom næringslivet og forskningsinstitusjonene synes å finne sted i for liten grad. Hervik-utvalgets forslag om å kanalisere mer av FoU-støtten gjennom prosjekter der bedrifter samarbeider med universiteter, høyskoler og godkjente forskningsinstitusjoner kan stimulere slikt samarbeid, og er et eksempel på et tiltak som kan bidra til innovasjonssystemenes funksjon.

For å sikre at den offentlige innsatsen brukes på en effektiv måte, er det etter utvalgets vurdering viktig at de ulike ordninger evalueres ordentlig, og at ordninger som ikke fungerer tilfredsstillende endres eller avvikles. Videre er det viktig at den offentlige innsatsen ikke bidrar til å konservere næringsstrukturen, men derimot bidrar til nødvendig omstilling for å øke verdiskapingen i Norge.

Utvalget ser det som positivt at Forskningsrådet og SND gjennom de siste årene har utviklet et nært samarbeid. Utvalget har også merket seg at det er igangsatt en evaluering av SND, og at en evaluering av Forskningsrådet er varslet. Det tas for gitt at det i disse evalueringene ses på muligheter for en ytterligere forbedring av samarbeidet mellom de to institusjonene. Det kan etter utvalgets oppfatning være hensiktsmessig å foreta en samlet vurdering av institusjonenes innretning, med sikte på å avdekke muligheter for en bedre måloppnåelse gjennom mulige synergieffekter.

De omfattende målsettingene som knyttes til offentlig støtte til innovasjon, forskning og utvikling innebærer en betydelig utfordring ved utformingen av virkemidlene. Dersom virkemidlene utformes feil, eller koordineres dårlig, kan gode prosjekter risikere å ikke få støtte fordi de faller mellom de ulike virkemidler, mens svakere prosjekter får gjennomslag. Derfor er det viktig at det klargjøres på hvilket grunnlag eventuell støtte gis. Ved innsats rettet mot økt innovasjon og verdiskaping, må en legge stor vekt på måloppnåelse, og tiltakene bør evalueres løpende. Ved støtte til forskning er det spesielt viktig at en reelt sett legger sterk vekt på høy forskningskvalitet.

SND har de senere årene gjennomført en dreining av virkemiddelbruken fra realinvesteringer og etablerte bedrifter over på kunnskapsinvesteringer og innovasjon. Det vil i tiden framover være viktig at SND ytterligere rendyrker sin rolle innenfor de feltene av kapitalmarkedet som det private markedet ikke selv dekker på en tilfredsstillende måte. Dette betyr at det bør satses ytterligere på innovasjon og myke investeringer. I tillegg bør SND ha økt fokus på å skape og støtte opp under arenaer hvor aktørene i kapitalmarkedet kan møtes, som for eksempel ulike innovasjonsmiljøer. For å gjøre dette bør SND benytte hele sitt spekter av virkemidler.

De statlige egenkapitalvirkemidlene for investeringer i SMB er i dag fordelt på fire ordninger/institusjoner. Dette er SND Invest, Venturefondet (forvaltet av SND Invest), såkornkapitalordningen (forvaltet av SND) og SIVA. I tillegg forvalter SND investeringsfondene for Nordvest-Russland og Øst-Europa, som parallellinvesterer sammen med norske investorer i de aktuelle områdene. Dette kan være en lite effektiv organisering. Mulighetene for synergier, stordriftsfordeler og en bedre risikoprofil tilsier etter utvalget vurdering at en samlet vurdering av alle egenkapitalordningene bør igangsettes.

Omfanget av gjeldende lover og regler er stort og til dels komplisert å etterleve. Utvalget anbefaler at det gjennomføres tiltak som bidrar til å gjøre lov- og regelverket mindre ressurskrevende særlig for små bedrifter. Utvalget mener det må etableres rutiner som sikrer at utredningsinstruksen bestemmelser i forhold til konsekvenser for næringslivet av nye lover og forskrifter etterleves.

For å bidra til et enklere regelverk for bedrifter i etableringsfasen, vil et pilotprosjekt med bruk av testpanel gjennomføres i regi av Nærings- og handelsdepartementet inneværende år. Dersom erfaringene fra dette pilotprosjektet viser seg å være gode, bør en vurdere å etablere et permanent testpanel for å fremskaffe informasjon om næringslivets forventede byrder ved ny lovgivning, lik det danske «Business Test Panel».

Flere fagmiljøer har pekt på de store muligheter for økt framtidig verdiskaping som ligger i fiskeri, havbruk og utnyttelse av de marine ressursene i vid forstand. De ulike miljøene legger vekt på at det er behov for en betydelig satsing på FoU for at verdiskapingspotensialet skal utløses. Det er knyttet spesielle utfordringer til innovasjon og FoU for en næring som dels består av mange små enheter, og som dels ennå ikke er etablert. For å få utløst verdiskapingspotensialet i denne næringen vil utvalget anbefale at det settes ned et bredt sammensatt utvalg der samfunnsinteresser, næringsinteresser og FoU-institusjoner er representert. Formålet for utvalget må være å utvikle en overordnet strategi for ressursutnytting, kompetanseutvikling, tilrettelegging, konseptutvikling, forenklinger av lover og forskrifter og finansiering i marin sektor, slik at både samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske interesser blir godt ivaretatt.