Del 3
Drivkrefter og utfordringer

5 Globalisering

I langt større grad enn tidligere påvirkes ulike land og individer av de samme økonomiske, politiske og kulturelle utviklingstrekkene. Med et samlebegrep betegnes dette som «globalisering». Verden forandres ved at varer, kapital og mennesker stadig lettere flyttes over landegrensene. Holdninger og verdier spres, kulturer integreres og sosiale strukturer endres. På denne måten etableres nye globale referansegrupper som målestokk for lønn, arbeidsinnsats og livsstil, og som kilder til inspirasjon og kunnskap. Mer internasjonale markeder og nye konkurranse- og effektiviseringskrav ser ut til å føre til et økende antall sammenslutninger (fusjoner) av bedrifter og konsern på tvers av landegrenser. Framstilling av produkter skjer i sterkere grad gjennom integrerte verdikjeder hvor ulike ledd er plassert i forskjellige land. Tradisjonelle, nasjonalt forankrede bedrifter blir deler av større, internasjonale selskaper som plasserer virksomheten ut fra krav til lønnsomhet uten hensyn til nasjonal opprinnelse.

Samtidig som deler av næringslivet i økende grad er på vandring over landegrensene, vil dereguleringer og økende markedsintegrasjon i Europa og andre regioner kunne føre til sterkere geografisk konsentrasjon av næringsvirksomhet (næringsklynger). For land i den geografiske periferien vil en slik utvikling kunne representere en særlig utfordring. Ikke minst gjelder dette for Norge som i løpet av de neste tiårene må utvikle ny internasjonal konkurranseutsatt virksomhet som supplement til, og delvis til erstatning for, oljevirksomheten. De frie kapitalbevegelsene og de sammenvevde markedene øker mulighetene til å bruke landets ressurser effektivt. Samtidig er Norge et lite land som bare kan oppnå høy inntekt ved å spesialisere store deler av produksjonen. Dette tilsier åpenhet og stor grad av handel med utlandet.

Nedenfor gis det en vurdering av i hvilken grad endringer de siste 15–20 årene kan sies å ha ført til en mer integrert verden. Deretter gås det kort igjennom enkelte internasjonale avtaleverk og rammevilkår, før det fokuseres mer spesifikt på den internasjonale mobiliteten i faktor-, vare- og tjenestemarkedene. Her tar vi bl.a. opp betydningen av internasjonal mobilitet for mulighetene til å føre økonomisk politikk. Dernest belyses nærmere hvilke forhold som er bestemmende for bedrifters valg av lokalisering, samt viktigheten av næringsklynger. Til slutt gis det en oppsummering av hvilke utfordringer globaliseringen og tendensen til økt klyngedannelse stiller Norge overfor.

5.1 Globalisering

Globalisering er ikke et nytt fenomen. På siste del av 1800-tallet og fram til første verdenskrig var mobiliteten av varer og kapital også svært høy mellom mange land, og mobiliteten av arbeidskraft var betydelig større enn nå. Globaliseringen nå er imidlertid preget av helt andre teknologiske og kommunikasjonsmessige muligheter, mye lavere transportkostnader, og mer detaljerte og vidtfavnende internasjonale avtaler.

Drivkreftene bak globaliseringen er dels teknologiske, dels politiske og dels økonomiske. Rask utvikling innen bl.a. IKT og transport har bidratt til å redusere internasjonale transaksjonskostnader og til i økende grad å muliggjøre forretningsmessige operasjoner over landegrensene. Internasjonale avtaler om liberalisering av internasjonale kapitalbevegelser og investeringer, samt omfattende skritt i retning av friere handel (EUs indre marked, EØS, NAFTA, WTO) bidrar i samme retning. Den viktigste drivkraften er og har imidlertid trolig vært utviklingen av kommunikasjonssystemer, jf. boks 5.1.

Handel over landegrenser er et viktig trekk ved globaliseringen, og nivået på verdenshandelen er i dag høyere enn noen gang og består av en stadig bredere portefølje av varer og tjenester. Fra 1986 til 1997 økte verdien av verdens eksport av varer og tjenester med i gjennomsnitt 11 pst. årlig. Tilsvarende tall for veksten i verdens BNP var 8 pst. I 1997 utgjorde eksporten 23 pst. av verdens BNP, mot 41 pst. for Norges vedkommende (kilde: UNCTAD og SSB).

Hovedparten av verdenshandelen er innen handelsregioner. Over 2/3 av den europeiske handelen foregår for eksempel mellom landene i EUs indre marked, og denne andelen har vært økende siden 1980-tallet. Mellom 70 og 80 pst. av Norges eksport går til EU-land, og om lag 70 pst. av importen kommer derfra. Det samme mønsteret finner en igjen innenfor andre store handelsblokker som for eksempel Nord-Amerika og Stillehavsregionen i Asia.

Den store forskjellen fra tidligere utgjøres likevel av nivået på de internasjonale kapitalstrømmene. I dag kan meglere, banker og selskaper så vel som millioner av individuelle investorer overføre store kapitalbeholdninger fra et land til et annet ved et tastetrykk. I perioden 1993 til 1999 økte omsetningsverdien av porteføljeinvesteringer inn og ut av Norge (dvs. summen av utlendingers kjøp av aksjer, obligasjoner og sertifikater i Norge og nordmenns kjøp av slike verdipapirer i utlandet) med i gjennomsnitt 30 pst. på årsbasis (faste priser), noe som er mer enn seks ganger eksportøkningen i perioden og åtte ganger BNP-veksten. Som andel av BNP økte omsetningsverdien av porteføljeinvesteringene fra 29 pst. i 1993 til 76 pst. i 1999 (kilde: Norges Bank og SSB).

Veksten i utenlandske direkteinvesteringer er også en klar indikasjon på globaliseringsprosessen og på at eierskapet i næringslivet internasjonaliseres. En direkte investering er en investering over landegrensene der investor har til hensikt å etablere en varig økonomisk forbindelse og utøve effektiv innflytelse på virksomheten i investeringsobjektet. 1 Plasseringer i verdipapirer uten ønske om direkte aktiv innflytelse i selskapet, som f.eks. investeringene i Petroleumsfondet, omtales som finansielle investeringer eller porteføljeinvesteringer. I løpet av 1980-og 1990-tallet har det på global basis vært betydelig kraftigere vekst i direkteinvesteringer mellom landene enn i verdenshandelen og i BNP. Fra 1997 til 1998 økte for eksempel den totale strømmen av inngående direkteinvesteringer i hele verden med 39 pst. til 644 mrd. dollar (kilde: UNCTAD). Veksten skyldtes i stor grad økende antall sammenslåinger og oppkjøp av selskaper over landegrenser.

Globaliseringen berører hver enkelt av oss og påvirker også mer personlige sider ved våre liv. For eksempel kan den lokale debatten om familieverdier tilsynelatende se ut til å være løsrevet fra de globale drivkrefter. Holdninger og synspunkter spres imidlertid over landegrensene. Et eksempel kan være kvinners kamp for likestilling. Selv om likestillingen trolig er kommet lenger i Norge enn i de fleste andre land, må dette likevel kunne sies å være en global utvikling, med konsekvenser som er synlige i store deler av verden og som gjør seg gjeldende i hjemmet, på arbeidsplassen og i politikken. Spredning av holdninger og oppfatninger over landegrensene er naturligvis ikke et nytt fenomen – spredningen av de store verdensreligionene er et godt eksempel på det motsatte – men hastigheten er større nå enn før.

Globalisering er derfor ikke én enkelt prosess, men et komplekst sett av prosesser. Mange ser på globaliseringen som en mekanisme som skyver makt og innflytelse fra det lokale plan og over til den globale arena. Enkeltnasjoner mister noe av den makten de engang hadde. Sosiale strukturer endres, og følelsen av at makt og råderett over egne ressurser forsvinner eller overføres til andre brer om seg. Reaksjonene som en så under WTO-forhandlingene i Seattle i november 1999 var trolig et klart uttrykk for nettopp dette. Globaliseringen har imidlertid også en motsatt effekt; den skaper et nytt press for lokalt selvstyre. Samtidig med at de globale impulsene blir flere, er det også tendenser til økt oppslutning om nasjonale og lokale symboler. Det er derfor trolig mer riktig å si at globaliseringen gir folk et større mangfold av identitetskilder, enn å si at det er en entydig trend ved at nasjonale og lokale identiteter fortrenges av globale (NOU 1999: 34 Nytt millenium – nytt arbeidsliv?).

Globaliseringen skaper også nye økonomiske og kulturelle soner både innenfor og mellom land. Kjente eksempler er Hong Kong-regionen, Nord-Italia, Silicon Valley og området rundt Barcelona i Nord-Spania som strekker seg inn i Frankrike. Disse endringene drives blant annet av teknologi og kulturspredning, i tillegg til myndigheters beslutninger om å liberalisere og deregulere nasjonaløkonomier.

De største multinasjonale foretakene i verden har sitt utspring i de rike land og da spesielt i USA. Det kan derfor være lett å trekke den slutning at globaliseringen stort sett er en sak for de industrialiserte land, og at u-landene spiller en liten eller ingen aktiv rolle. Mange har dessuten hevdet at globaliseringen utvider inntektsforskjellene mellom rike og fattige land, i tillegg til å undergrave lokale kulturer. Tall for verdiskapingen i ulike deler av verden viser imidlertid et relativt nyansert bilde. I perioden 1980 til 1997 vokste verdens samlede BNP med i gjennomsnitt 2,9 pst. pr år. De fattigste landene i verden opplevde i samme periode en BNP-vekst på 4,2 pst., mot 2,8 pst. for de rikeste landene. Høyest var veksten i de østasiatiske landene og i Stillehavsområdet (8,3 pst.). Også de sørasiatiske landene opplevde en kraftig økonomisk vekst i denne perioden (5,6 pst.). Lavest vekst hadde de afrikanske landene sør for Sahara (1,9 pst.), landene i Midtøsten og Nord-Afrika (2,4 pst.) og landene i Latin-Amerika (2,5 pst.). 2 Den lave veksten i afrikanske land sør for Sahara innebærer at realinntekten per innbygger har sunket i mange av disse landene over de siste 20 årene.

Globaliseringen reiser en rekke spørsmål knyttet til myndighetenes handlingsrom, fordi mange tradisjonelle virkemidler ikke lenger er like effektive som de var. På mange områder vil nasjonalstatene i mindre grad kunne påvirke samfunnsutviklingen – utviklingen vil i større grad være bestemt av faktorer utenfor politikernes kontroll. Mobile skattegrunnlag kan for eksempel gjøre det mer krevende å føre en nasjonal skattepolitikk som avviker vesentlig fra andre land. Men globaliseringen skaper også nye muligheter, og kan gjøre at noen typer virkemidler får økt effekt. For eksempel kan bedrede rammebetingelser for nye investeringer være mer effektivt enn tidligere, fordi en nå i større grad kan tiltrekke seg kapital fra utlandet.

5.2 Rammebetingelser i globale og regionale markeder

Utviklingen av internasjonale regler og samarbeidsordninger foregår både på globalt og regionalt nivå. Internasjonalt regelverk og samarbeidsordninger i blant annet WTO, EU/EØS, EFTA og OECD utgjør viktige rammebetingelser for næringslivet og ved utformingen av nasjonal politikk. Viktige områder er statlig støtte og konkurransepolitikk, offentlig anskaffelsespolitikk, standardisering og tekniske reguleringer, samarbeid om småbedriftspolitikk, FoU- og kompetansepolitikk.

Verdens handelsorganisasjon (WTO), som i dag omfatter 132 medlemmer, er sentral i forhandlinger om og gjennomføring av handelspolitisk regelverk og for å oppnå markedsåpning både på vare- og tjenesteområdet. Viktige prinsipper i regelverket er ikke-diskriminering (jf. boks 5.2), åpenhet og innsyn, og liberalisering av medlemslandenes handelsregimer.

WTO fokuserer også i økende grad på områder som tradisjonelt har ligget innenfor den nasjonale næringspolitikken. Dette gjelder blant annet offentlige innkjøp, statsstøttevilkår og investeringsbestemmelser. På alle områder begrenser WTO-regelverket landenes muligheter til favorisering av egen næringsvirksomhet.

Parallelt med økt liberalisering på verdensbasis, er det, som nevnt, en markert utvikling i retning av sterk regional økonomisk integrasjon, som gjerne går lengre i liberalisering og økonomisk sammenknytning enn hva tilfelle er på globalt plan. Det mest framtredende eksemplet er utviklingen i Vest-Europa med EU og EØS. Dette er også de dominerende områdene for norsk eksport, import og investeringer ute. Også i de fleste andre delene av verden er det en tilsvarende tendens til regionalisering (blant annet North American Free Trade Association (NAFTA) i Nord-Amerika, Asia Pacific Economic Co-operation (APEC) i Stillehavsregionen, Asian Free Trade Agreement (AFTA) i Asia, Mercosur i Sør-Amerika).

Det indre europeiske markedet, som Norge er en del av gjennom EØS-avtalen (jf. boks 5.3), dreier seg om langt mer enn tradisjonell handelsliberalisering. Siktemålet er å skape ett integrert europeisk marked med fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft for dermed å bedre grunnlaget for økonomisk vekst og velferd. Markedsintegrasjonen i Vest-Europa er allerede høy, men vil forsterkes ytterligere gjennom prosessen med å fjerne resterende formelle og uformelle handelshindre.

Mye av lovgivningen for det indre markedet er allerede innført av EU og EFTA-landene. Utviklingen av det indre marked vil fortsette både med hensyn til bedre implementering av bestemmelser på eksisterende felt, og innenfor nye områder som informasjonssamfunnet og energi. Etableringen av en felles valuta i den tredje fasen av Den økonomiske og monetære unionen (ØMU) i EU var også et viktig element i fullføringen av det indre marked.

De beslutningene EU fatter har stor betydning for blant annet norsk næringslivs rammebetingelser. Dette gjelder både fordi Norge og EU markedsmessig er knyttet sammen gjennom EØS, og fordi en rekke politikkbeslutninger i EU legger viktige rammer for land som ikke er medlemmer. EUs energipolitiske valg har for eksempel stor betydning for viktige deler av norsk næringsliv. Tilsvarende gjelder for andre områder som teknologipolitikk, transportpolitikk, konkurransepolitikk og miljø- og sysselsettingspolitikk. Innenfor rammen av EØS-avtalen er det åpnet for samarbeid på ulike områder som går utover formell regelutvikling. Et eksempel er samarbeid på forskningsområdet, hvor Norge deltar i EUs fjerde rammeprogram. Et annet viktig felt er tiltak for små og mellomstore bedrifter, hvor man fra norsk side deltar i EU-programmer for å øke markedsinformasjon og utvikle bedriftsnettverk.

EUs rolle i arbeidslivspolitikken er et resultat av en lang historisk prosess preget av sterke politiske, nasjonale og interessebaserte motsetninger. Dagens reguleringssystem er i stor grad preget av hensynet til nasjonal suverenitet og lavkostlandenes situasjon. Likevel har det vært stor enighet om de minstestandarder som har blitt vedtatt for å sikre et bedre vern av arbeidstakernes helse og sikkerhet. Hensikten har vært å beskytte arbeidstakerne og utvide deres rettigheter, og dermed beskytte nasjonale arbeidslivssystem mot undergravende sosial konkurranse. Dette har skjedd ved at EUs lovgivningsmandat og området for kvalifiserte flertallsbeslutninger i arbeidslivsspørsmål er blitt utvidet, og arbeidslivets parter på europeisk plan har fått en mer sentral rolle. Det overordnete målet er å bidra til en gradvis konvergens mot et høyere nivå for velferds- og arbeidslivsstandarder. Samarbeidet mellom EU-organer og arbeidslivets parter, den såkalte sosiale dialogen, er en sentral del av EUs reguleringsregime, og innebærer at arbeidslivets parter i praksis har stor innvirkning på innholdet i EUs arbeidslivslovgivning.

Etter Amsterdam-traktaten ble den sosiale dialogen endret. De sosiale partene på europeisk nivå fikk her ansvaret for å føre sektorvise forhandlinger, og flere europeiske arbeidslivssammenslutninger ble trukket med i dialogen. EU-kommisjonen fikk en mer koordinerende rolle og direktiv ble utarbeidet etter at de sosiale partene var kommet til enighet. Norske myndigheter ved Kommunal- og regionaldepartementet har tatt et initiativ for å koordinere det nasjonale arbeidet gjennom et sekretariat der alle hovedpartene i arbeidslivet deltar.

De sosiale hovedpartene i Brussel er DEFS (Den Europeiske Faglige Samorganisasjonen, der LO og AF deltar) på arbeidstakersiden og UNICE (Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe, der NHO deltar), Eurocommerce (der HSH deltar) og CEEP (European Centre og Public Enterprises, der KS og NAVO deltar) på arbeidsgiversiden. Det er disse organisasjonene som kan inngå europeiske avtaler som kan bli generell EU-rett. Således deltar altså de norske organisasjonene i denne prosessen gjennom de europeiske organisasjonene. I tillegg har disse partene gående dialog om en rekke spørsmål knyttet til makroøkonomisk politikk og sysselsetting, etter- og videreutdanning, bedriftsdemokrati, ny teknologi og arbeidsorganisering m.v., hvor de jevnlig produserer anbefalinger (Joint Opinions) og høringsuttalelser, ved siden av å være representert i en flora av EUs komiteer og utvalg hvor slike spørsmål behandles.

Systemet for arbeidslivsregulering må ses i forhold til det bredere settet av tiltak og virkemidler som til sammen utgjør den sosiale dimensjonen i EU. Dette inkluderer blant annet regler og tiltak for arbeidskraftmobilitet og pensjonsrettigheter for vandrearbeidskraft, utdanningssamarbeidet, den europeiske sysselsettingsstrategien, produktsikkerhet, likestilling og fattigdomsbekjempelse, og et bredt spekter av programmer og tiltak for erfaringsutveksling, kompetanseoverføring og anbefalinger knyttet til sosiale og arbeidslivsrelaterte spørsmål.

Tilpasning og oppfølging av EØS-avtalen har bidratt til et mer oversiktlig, forutsigbart og formalisert regime når det gjelder norske støtteordninger. Det har også ført til mer enhetlige og konsistente regler uavhengig av hvilken myndighet som er ansvarlig for utforming og forvaltning av ordningene. Det gis blant annet særlig tillatelse for regionalstøtte, FoU-støtte, støtte til kompetansegivende tiltak og støtte til små og mellomstore bedrifter på bestemte vilkår. Vilkårene omfatter blant annet kvantitative maksimale tak på støtte som kan tildeles som andel av definerte støtteberettigede kostnader på ulike områder. Støtte til ordinær drift tillates i alminnelighet ikke, jf. boks 5.4. Likviditetsstøtte til bedrifter i økonomiske vanskeligheter tillates bare på svært strenge vilkår.

I forbindelse med offentlige anskaffelser har det foregått en utstrakt favorisering av nasjonalt næringsliv i mange land. EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige anskaffelser (GPA – Government Procurement Agreement) har medført felles regler i de 18 EØS-landene, Sveits, Canada, USA, Israel, Japan og Korea. Reglene skal legge grunnlag for ikke-diskriminerende offentlige anskaffelser over landegrensene. I Norge har utenlandske leverandører hatt relativt god adgang til store deler av det offentlige anskaffelsesmarkedet. For norsk næringsliv vil derfor mer enhetlige og liberale regler innebære nye markedsmuligheter.

De offentlige anskaffelsene i EØS-landene er anslått til ca. 5 500 mrd. norske kroner årlig. 3 I tillegg kommer markeder som åpnes ved tredjelandsavtaler, blant annet med land i Øst-Europa. Internasjonal konkurranse vil imidlertid i utgangspunktet kun inntreffe/foreligge dersom anskaffelsene overstiger nærmere angitte terskelverdier. Innen EØS-området vil likevel leverandører fra andre land være vernet mot diskriminering uansett anskaffelsens verdi, som følge av det generelle og fundamentale ikke-diskrimineringsforbudet som er nedfelt i EØS-avtalen.

Den regionale integrasjonen i Vest-Europa vil trolig gradvis utvides mot land i Sentral- og Øst-Europa. EU vil sannsynligvis etter hvert utvides til å omfatte disse landene. EØS vil da bli større. Norge har i dag frihandelsavtaler med disse landene, men full integrering i EØS-avtalen vil bety mer omfattende markedsåpning til Øst-Europa. På lengre sikt vil dette også innebære økt konkurranse, i tillegg til at de østeuropeiske landene i større grad kan delta i utformingen av markedsvilkår for det felles europeiske markedet.

Utenfor Vest-Europa er det flere dynamiske markedsområder som vil øke i betydning for norsk næringsliv. Spesielt Øst-Europa og Asia er inne i en utvikling preget av store og raske strukturelle endringer.

5.3 Arbeidsmarkedet 4

Nedenfor gis det først en drøfting av i hvilken grad arbeidskraften kan sies å være mobil over landegrenser. Dernest ses det nærmere på om økt globalisering kan forklare observerte endringer i lønnsforskjeller og arbeidsledighet.

5.3.1 Mobilitet

Den viktigste drivkraften for arbeidsvandringer er trolig forskjeller i inntekt og jobbmuligheter mellom land. Tall for folkebevegelser mellom land kan tyde på at det – i forhold til arbeidsmarkedets størrelse – i dag er lite bevegelse av arbeidskraft over landegrensene. Dette gjelder selv innenfor Norden, som har hatt et felles arbeidsmarked siden 1954. Den forrige globaliseringsperioden, siste del av 1800-tallet frem til den første verdenskrig, var preget av omfattende migrasjon fra Europa til den nye verden, først og fremst USA. Den store migrasjonen hadde sterk innvirkning på arbeidsmarkedet både i utvandrings- og innvandringslandene. I utvandringslandene, blant dem Norge, bidro utvandringen til å redusere overskuddet av arbeidskraft, og reallønningene steg kraftig, også i forhold til prisen på jordbruksland. I innvandringslandene steg reallønningen mye mindre, og falt i forhold til prisen på land (Williamson, 1998) 5 .

Det er trolig flere grunner til de relativt små internasjonale arbeidsvandringene nå. Vandringer fra fattige til rike land, der den potensielle økonomiske gevinsten er stor, blir i stor grad begrenset gjennom lov- og regelverk. Vandringer mellom industrialiserte land er i mindre grad begrenset på denne måten – innen EØS-området er det full frihet for arbeidsvandringer. Her er imidlertid inntektsgevinsten ved migrasjon mindre, samtidig som vandringene begrenses av forskjeller mellom land når det gjelder språk, kultur, formell kompetanse og sosiale sikkerhetssystemer. Familietilknytning og lokal tilhørighet virker i samme retning.

Selv om den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarkedet samlet sett må vurderes som lav, kan den variere betydelig mellom ulike yrkesgrupper. Eksempelvis har arbeidsstedet for bygg- og anleggsarbeidere naturlig karakter av å være midlertidig. Dette har trolig medført lavere motforestillinger mot pendling og skifte av arbeidssted for denne arbeidsgruppen enn for arbeidsstyrken generelt. Hvorvidt dette også gjelder bevegelse på tvers av landegrensene er mer usikkert, men nordiske bygg- og anleggsarbeidere har tradisjon for å ta arbeid i naboland i perioder med lavkonjunktur i hjemlandet. Bedrifter innen enkelte tjenesteytende næringer tar dessuten i økende grad oppdrag i andre land, hvorpå en del av arbeidstakerne flytter til oppdragsstedet i en begrenset periode. Også nøkkelpersonell knyttet til multinasjonale selskaper kan være mer internasjonalt mobile enn arbeidstakere for øvrig. Slike selskaper har ofte interne arbeidsmarkeder som omfatter bedrifter i flere land. I lys av den høye etterspørselen etter arbeidskraft i helsesektoren i Norge, har en i den senere tiden også sett eksempler på økt mobilitet blant helsepersonell.

Flere forhold kan tyde på at den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarkedet kan øke noe i årene framover. EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler som formelt sikrer fri bevegelse av arbeidskraft, er et slikt forhold. Utvidelsen av EU østover er et annet. En må imidlertid huske på at selv innenfor EU, hvor det har vært fri arbeidsvandring i mange år, må mobiliteten sies å ha vært svært lav. Et økende omfang av utvekslingsavtaler for studenter er et tredje moment som kan bidra til økt mobilitet. Videre vil økt internasjonalisering av vare- og kapitalmarkedene kunne bidra til sterkere geografisk spesialisering av næringsvirksomhet, noe som igjen kan bidra til økt mobilitet av spesialisert arbeidskraft. Spesialisert arbeidskraft vil, i større grad enn folk med generell kompetanse, ha sine inntektsmuligheter knyttet til utviklingen i bestemte bransjer. Endret geografisk tyngdepunkt for en bransje vil være et sterkt insitament for spesialisert arbeidskraft til å flytte nær tyngdepunktet. Endelig vil også mer effektiv og rimeligere transport kunne bidra til økt mobilitet ved å gjøre pendling enklere.

Økende internasjonal mobilitet av personer kan også innebære utfordringer for effektivitet og finansiering av offentlige tjenester. Ved høy internasjonal mobilitet er det vanskelig å skattelegge mobile skatteytere utover det som skatteyterne får igjen gjennom offentlige ytelser og rammebetingelser for øvrig. Dette legger et særlig press på at offentlig sektor må være effektiv. Det kan også innebære et press i retning av større samsvar mellom hvilke grupper som mottar offentlige ytelser, og hvilke som finansierer dem. En problemstilling ved høy mobilitet er at enkeltindivider kan velge å tilbringe ulike livsfaser i ulike land for dermed å få en gunstig kombinasjon av høye ytelser og lav skatt. For eksempel kan en ta utdanning i et land med god studiefinansiering, og deretter arbeide i et land med lavt skattenivå og høy inntekt for personer med høy utdanning. Eller man kan tilbringe de første årene som pensjonist i et land med lavt skattenivå, og de siste leveårene i et land med god offentlig omsorg. En konsekvens av dette er at det kan bli vanskeligere for det offentlige å overføre penger mellom individer i ulike livsfaser.

Selv om internasjonal mobilitet innebærer utfordringer for samfunnet, har det også åpenbare gevinster. For det enkelte individ kan migrasjon på midlertidig eller permanent basis gi muligheten til et bedre liv, økonomisk eller på andre måter. For samfunnet kan mobilitet bl.a. gi større fleksibilitet i arbeidsmarkedet, noe som illustreres ved de fordeler Norge har hatt av det felles nordiske arbeidsmarkedet.

5.3.2 Effekter på lønnsdannelse og ledighet

I Norge og andre OECD-land har sysselsettingen over tid endret sammensetning mht. utdanningsnivå. Andelen med høy utdanning har økt, mens andelen med lav utdanning har sunket. Samtidig har ledigheten for lavt utdannede/ufaglærte økt i mange land. Med andre ord har etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft steget betydelig i forhold til etterspørselen etter lavt utdannet arbeidskraft. I USA, og enkelte andre land, har lønnsforskjellene i tillegg økt betydelig de siste 20 årene – lavt utdannede og ufaglærtes lønninger har falt kraftig i forhold til lønningene til høyt utdannede. Denne utviklingen har ikke funnet sted i en del andre land, blant dem Norge, der den økte andelen høyt utdannede har vært kombinert med betydelig stabilitet i relative lønninger. Enkelte økonomer har forklart utviklingen i USA med økt handel med ny-industrialiserte land (Wood, 1995) 6 . Resonnementet er som følger: På grunn av lave arbeidskraftkostnader i ny-industrialiserte land, er OECD-landene netto importører av produkter som bruker mye ufaglært arbeidskraft. Dette innebærer mindre slik produksjon i OECD-landene, og dermed mindre etterspørsel etter ufaglært arbeidskraft. Mindre etterspørsel etter ufaglært arbeidskraft fører til lavere lønn og/eller lavere sysselsetting for ufaglærte.

Undersøkelser av bl.a. OECD 7 viser imidlertid at dette bare kan forklare noe av den endringen som har skjedd. For det første er omfanget av importen fra ny-industrialiserte land for liten til at dette kan forklare den sterke endringen i form av økt etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft. For det andre tilsier denne forklaringen at lavere lønninger for ufaglærte skal medføre økt bruk av ufaglært arbeidskraft i bransjer der det ikke er import fra land utenom OECD. Men dette har ikke skjedd – bruken av ufaglært arbeidskraft har gjennomgående falt i alle bransjer (se Salvanes og Førre, 1999, for norske data). 8

Den dominerende forklaringen på økt etterspørsel etter utdannet arbeidskraft er teknologiske endringer. Teknologiske endringer som øker etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft relativt til lavt utdannet arbeidskraft vil kunne forklare hvorfor endringen i utdanningsnivået skjer i alle bransjer, og ikke bare de med netto-import. Ny teknologi kan øke etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft relativt til etterspørselen etter lavt utdannede gjennom flere kanaler. For det første er det ofte lavt utdannet arbeidskraft som er blitt erstattet av ny teknologi, selv om dette bildet ikke er entydig. For det andre kan høyt utdannede ha lettere for å tilpasse seg teknologiske endringer, og for det tredje kan ny teknologi og høyt utdannet arbeidskraft være komplementære faktorer – nye datamaskiner øker høyt utdannedes produktivitet.

Feenstra (1998) 9 argumenterer imidlertid for at internasjonal handel i de senere år har tatt nye former som gir mer vidtrekkende konsekvenser for arbeidsmarkedet. Stadig flere bedrifter sprer produksjonsprosessen på flere land, ofte ved å legge de deler der det er stort behov for ufaglært arbeidskraft til lavkostland. Dermed vil handelen få større konsekvenser for etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft enn det en kan få inntrykk av ved å se på handel med ferdigvarer. Videre vil en kunne observere redusert bruk av ufaglært arbeidskraft i alle bransjer der en legger deler av produksjonsprosessen til lavkostland, og ikke bare i de bransjer der det er netto import av ferdigvarer fra lavkostland.

Globalisering, handel og økt konkurranse kan føre med seg «sosial dumping» i den forstand at svært lav lønn og dårlige arbeidsvilkår i enkelte land gir disse en fordel i den internasjonale konkurransen. Dette er et problematisk område. På den ene side er det rimelig at relativt fattige land må få benytte sitt komparative fortrinn i form av billig arbeidskraft. Rike land må da akseptere import av arbeidsintensive produkter fra disse landene, selv om det fører til at egen produksjon av tilsvarende produkter taper i konkurransen. På den annen side må en regne med internasjonale reaksjoner overfor de land som utviser manglende respekt for visse grunnleggende arbeidslivsrettigheter, jf. reaksjonene under WTO-forhandlingene i Seattle i november 1999. De 174 medlemslandene i FNs arbeidslivsorganisasjon, ILO, vedtok i 1998 en erklæring der medlemslandene forplikter seg til å respektere, fremme og realisere de fire prinsippene: organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger, avskaffelse av tvangsarbeid, avskaffelse av barnearbeid og avskaffelse av diskriminering i sysselsetting og yrke. I følge bl.a. OECD 10 , er det ikke forbundet store økonomiske kostnader med det å innføre slike rettigheter i arbeidslivet.

5.4 Kapitalmarkedet 11

Kapital er generelt langt mer mobil enn arbeidskraft. Dereguleringer av valuta- og finansmarkedene, utviklingen av IT og nye finansielle instrumenter har de siste 15- 20 årene muliggjort en stadig tettere integrasjon av de globale kapitalmarkedene. Dette har bidratt til vesentlige reduksjoner i kostnadene knyttet til internasjonale kapitalbevegelser og således til økende internasjonal kapitalmobilitet. Utviklingen er dessuten styrket av at institusjonelle investorer (pensjonsfond, aksjefond og forsikringsselskaper) har økt sin markedsandel i kapitalmarkedet.

De siste års liberalisering av kapitalbevegelsene henger nært sammen med utviklingen av nye finansielle instrumenter og liberaliseringen av avtaleverk. Eksempelvis forplikter EØS-avtalen medlemslandene til å oppheve alle restriksjoner på kapitalbevegelser mellom avtalepartnerne. Fra tidligere finnes regelverket i OECD (de såkalte kapitalkodene) som forplikter medlemslandene til gradvis å avskaffe restriksjoner på kapitalbevegelser. Et hovedprinsipp for begge disse avtalene er at alle liberaliseringstiltak skal være ikke-diskriminerende og rette seg mot alle medlemsland.

Utenfor OECD-området har mange land fremdeles forskjellige former for restriksjoner på kapitalbevegelsene. Flere land er imidlertid i ferd med å liberalisere sine finansmarkeder. Slik sett kan det antas at kapitalstrømmene mellom land vil øke ytterligere i årene fremover etter hvert som nye markeder åpnes.

Internasjonal kapitalmobilitet innebærer nye muligheter for det enkelte land. For det første medfører internasjonal kapitalmobilitet at et lands realinvestering på kort og mellomlang sikt ikke behøver å motsvares av tilsvarende sparing. Norges petroleumsressurser i Nordsjøen illustrerer to slike situasjoner. Ved oppdagelsen av ressursene på 1970-tallet ble det behov for betydelige investeringer. Ved å låne i utlandet kunne Norge finansiere investeringene uten at vårt forbruk måtte reduseres tilsvarende. Nå er oljeutvinningen i en annen fase, ved at den først og fremst skal gi inntekter. Uten mulighet til eksport av kapital måtte Norge enten redusere utvinningstakten av olje kraftig, eller anvende oljeinntektene til økte investeringer eller økt forbruk innenlands. Globale kapitalmarkeder gjør det mulig å plassere en del av Norges petroleumsinntekter i fordringer i utlandet gjennom Statens Petroleumsfond.

For det andre innebærer internasjonal kapitalmobilitet en mulighet til å spre risiko. Ved å spre sin formue til mange land, kan en investor redusere risikoen knyttet til en uheldig utvikling i enkeltland. Særlig kan det være et poeng å plassere formue i andre land enn sitt eget, for å redusere risikoen knyttet til den økonomiske utviklingen i ens eget land. En gunstig tilleggsvirkning er at en investor som kan redusere risikoen ved å spre sin portefølje på mange land, kan være villig til å satse på mer risikofylte prosjekter med høyere forventet avkastning.

For det tredje innebærer internasjonal kapitalmobilitet økte muligheter til å spre økonomisk og teknologisk kunnskap. Dette er særlig relevant for utviklingsland, som kan bli tilført verdifull økonomisk og teknologisk kunnskap gjennom utenlandske investeringer i landet.

Det er vanskelig å tallfeste fordelene ved internasjonal kapitalmobilitet som er knyttet til mekanismene over. Videre er det også grunn til å tro at de gunstige mulighetene så langt bare er utnyttet i begrenset grad. En indikasjon på dette er at de aller fleste investorer har plassert den langt overveiende del av sin portefølje i eget land – en mye større andel enn det som kan forklares ut fra økonomiske forhold som forventet avkastning og risiko (se Lewis, 1995) 12 . Videre er det også mye større samvariasjon mellom et lands sparing og dets realinvestering enn det man skulle regne med under frie kapitalmarkeder.

Men internasjonal kapitalmobilitet innebærer også problemer og utfordringer. Det legger betydelige begrensninger på mulighetene til å føre en aktiv makroøkonomisk politikk og til å skattlegge kapital, se avsnitt 5.4.1 under. Det kan også føre til økt usikkerhet for land og enkeltindivider.

Mobiliteten av realkapital vil normalt være langt mindre enn for finanskapital på kort sikt. Dette har sammenheng med at det vil være store kostnader knyttet til flytting av realkapitalen. Dette vil selvsagt gjelde bygnings- og anleggskapital, mens det for andre typer realkapital som transportmidler vil være vesentlig lavere kostnader knyttet til en eventuell fysisk flytting.

På lang sikt er det imidlertid mindre viktig om realkapitalen er mobil eller ikke, siden realkapital er finanskapital helt fram til den fysiske gjennomføringen av investeringsprosjektet. Selv næringer med helt immobil realkapital, vil derfor kunne oppnå en flytting av kapitalen mellom land over tid, ved å la være å erstatte realkapitalen som slites ut og i stedet foreta investeringer på nytt sted.

5.4.1 Kapitalmobilitet og handlingsrommet for makroøkonomisk politikk

Dette avsnittet vurderer virkningene av kapitalmobilitet på penge- og finanspolitikken, og på mulighetene til å skattlegge kapital.

Internasjonal kapitalmobilitet legger viktige begrensninger på mulighetene til å føre en selvstendig penge- og valutapolitikk. I en situasjon med liten eller ingen internasjonal kapitalmobilitet, slik det var vanlig tidligere, hadde et land gode muligheter til å styre både valutakursen og innenlandsk rentenivå. Innenlandsk rentenivå kunne i stor grad styres gjennom sentralbankens inn- og utlånsrenter. Valutakursen kunne holdes fast ved at sentralbanken kjøpte opp/solgte evt. overskuddsetterspørsel/tilbud av landets valuta. Dersom myndighetene ønsket det, kunne valutakursen endres gjennom devaluering eller revaluering. I dagens situasjon med høy internasjonal kapitalmobilitet er det ikke mulig for et land å både styre valutakursen og innenlandsk rentenivå. Hvis landet tar sikte på å holde valutakursen fast, mister det muligheten til å styre det innenlandske rentenivået. Hvis landet derimot ønsker å styre det innenlandske rentenivået, må det istedenfor tillate valutakursen å flyte.

Erfaringene fra det siste tiåret har i tillegg vist at det kan være meget vanskelig å holde valutakursen fast, også selv om en er villig til å bruke renten til å forsvare valutakursen. Fastkurs-regimer er meget sårbare for spekulative angrep mot valutakursen, noe som Norge selv erfarte da en ble tvunget til å la kronen flyte i desember 1992. Ved høy kapitalmobilitet har valutaintervensjoner fra sentralbanken begrenset effekt, og under kortsiktige spekulasjonsbølger er også sentralbankens rentesetting utilstrekkelig.

Høy internasjonal kapitalmobilitet har likevel ikke fjernet muligheten til aktiv pengepolitikk. Ved flytende valutakurs kan sentralbanken langt på vei styre de korte innenlandske renter, og har dermed et viktig virkemiddel til å påvirke samlet innenlandsk etterspørsel. Sentralbanken kan også påvirke valutakursen gjennom rentesettingen. Selv om mulighetene for å holde en fast valutakurs er blitt vesentlig mindre, kan man i pengepolitikken sikte mot en stabil kurs, dvs. at man tillater kortsiktige svingninger, men sikter mot et stabilt valutakursnivå over tid.

Høy internasjonal kapitalmobilitet har også viktige konsekvenser for virkningene av finanspolitikken. Dersom et land har en troverdig fast valutakurs, medfører høy kapitalmobilitet at renten må være lik renten i de land som landet har knyttet sin valuta mot. Dermed blir finanspolitikken mer effektiv enn ved lav kapitalmobilitet. Ved lav kapitalmobilitet vil ekspansiv finanspolitikk vanligvis føre til høyere innenlandsk rentenivå, noe som motvirker virkningen av finanspolitikken. Dette unngår man ved fast valutakurs og høy kapitalmobilitet. Som nevnt over viser imidlertid erfaringene at fast valutakurs er meget vanskelig å opprettholde, bortsett fra gjennom deltakelse i en pengeunion. Troverdig fast valutakurs, evt. ved deltakelse i en pengeunion, har også den ulempe at renten ikke kan brukes i den innenlandske konjunkturstyringen, nettopp fordi renten er bestemt fra utlandet. Uten deltakelse i en pengeunion må en regne med at penge- og valutamarkedet reagerer på den finanspolitikken som føres. Normalt vil mer ekspansiv finanspolitikk føre til høyere renter. Dette kan skje ved at sentralbanken hever renten for å motvirke den inflasjonstendens som skapes av ekspansiv finanspolitikk. Det kan også skje ved at ekspansiv finanspolitikk fører til devalueringsforventninger, som igjen innebærer høyere renter.

Høy internasjonal kapitalmobilitet legger sterke begrensninger på muligheten til å skattlegge kapital. Når kapital kan flyttes fritt over landegrensene, vil den naturligvis lettere strømme vekk fra de land som har høy skatt på kapital, og over til land med lavere kapitalskatt. Først og fremst kan dette gjelde nyinvesteringer. Land med lav bedriftsbeskatning, som Irland, har i stor grad lykkes å tiltrekke seg utenlandske investeringer, på bekostning av land med høyere bedriftsskatt. Fordi utenlandske investeringer ofte kan medføre høyproduktive arbeidsplasser med høy lønnsevne, kan gevinsten ved å tiltrekke seg utenlandske investeringer være betydelig høyere enn den direkte skatteinngangen fra bedriften.

I noen sammenhenger kan skattebasene for kapitalskatter flytte over landegrensene uten at kapitalen gjør det. Multinasjonale selskaper kan gjøre dette ved å endre regnskapsverdiene på leveranser mellom datterselskaper i ulike land, slik at overskuddet fremstår som inntjent i de land der bedriftsbeskatningen er lavest (Tanzi, 1996) 13 . Sett fra landet som forlates kan dette riktig nok være bedre enn at selve kapitalen flyttes, og arbeidsplasser går tapt. Men det innebærer likevel at skatteinntekter går tapt, og naturligvis kan dette skje mye raskere enn det ville vært mulig å flytte selve kapitalen i form av fysiske produksjonsenheter.

Som drøftet over, har investorer en tendens til å beholde en større del av sin formue i eget land enn det rene økonomiske betraktninger skulle tilsi. I tillegg påvirkes naturligvis investeringer og porteføljebeslutninger av en rekke andre faktorer enn kapitalbeskatningen. Disse forholdene demper kapitalflukten fra land som har høyere kapitalbeskatning enn andre land. Til tross for dette er den internasjonale kapitalmobiliteten nå så høy at det er vanskelig for enkeltland å ha betydelig høyere kapitalskatt enn andre land. Uten internasjonal koordinering kan det være en fare for at kapitalbeskatningen blir presset stadig lavere gjennom konkurranse mellom nasjonalstater.

Over det siste tiåret har bedriftsbeskatningen blitt betydelig redusert i de fleste OECD-land (Tanzi, 1996). Det er imidlertid vanskelig å vite hvor viktig skattekonkurranse mellom ulike land har vært for denne utviklingen, den kan også til en viss grad skyldes endrede ideologiske oppfatninger om bruken av bedriftsbeskatning. Det er heller ikke åpenbart om denne utviklingen er uheldig. På den ene siden kan det trekkes frem klare effektivitetsmessige argumenter for at skatten på kapital bør være lav, knyttet til at langsiktige investeringer kan bidra til økt økonomisk vekst. På den andre siden innebærer lavere skatt på kapital også en endring i inntektsfordelingen, ved at offentlig sektor i større grad må finansieres gjennom skatt på mindre mobile skattegrunnlag som eiendom og i en viss grad arbeidskraft, jf. avsnitt 13.1 og 13.2.

5.4.2 Vekst i utenlandske direkteinvesteringer – eierskap

Veksten i utenlandske direkteinvesteringer er en god indikasjon på i hvilken grad man kan snakke om økt globalisering av økonomien og økende grad av internasjonalisering av eierskapet i næringslivet.

USA, Canada, Japan og EU-landene står for hovedtyngden av både inngående og utgående utenlandske direkteinvesteringer på global basis. De asiatiske landene utenom Japan hadde en særlig kraftig vekst i inngående direkteinvesteringer og en lavere vekst i utgående direkteinvesteringer inntil Asia-krisen. I EU/EØS-området er inn- og utgående direkteinvesteringer totalt sett i balanse, men det er store variasjoner landene i mellom. England og Irland har hatt betydelig overskudd av inngående direkteinvesteringer det siste tiåret.

Utenlandske investorer eier om lag 1/3 av norske børsnoterte aksjer (kilde: Oslo Børs). Andelen har holdt seg om lag på dette nivået de siste 5 årene, og er ikke mye høyere enn utlendingers eierandeler i andre land. Når det gjelder utlendingers eierandeler i ikke-børsnotert næringsliv, er det knyttet stor usikkerhet til beregningsmetodene. Utlendinger har imidlertid trolig en langt lavere eierandel i ikke-børsnotert næringsliv enn i børsnotert næringsliv.

På 1980-tallet var det lavere vekst i direkteinvesteringer ut og inn av Norge enn på global basis (kilde: Norges Bank og UNCTAD). I perioden 1990–1998 har det imidlertid vært høyere vekst i beholdningen av inngående direkteinvesteringer i Norge (i gjennomsnitt om lag 14 pst. årlig) enn på global basis (i gjennomsnitt om lag 11 pst. årlig).

Norge har tradisjonelt sett vært netto importør av utenlandske direkte investeringer. Dette er ikke lenger tilfelle, da det de senere årene gjennomgående har vært høyere vekst i norske direkteinvesteringer i utlandet enn i utenlandske direkteinvesteringer i Norge. I perioden 1988–1997 var det en årlig vekst i beholdningen av norske direkteinvesteringer i utlandet på ca. 27 pst. (nominelle priser), mens beholdningen av utenlandske direkteinvesteringer i Norge hadde en årlig økning på ca. 13 pst. i samme periode. Nordmenns beholdning av direkteinvesteringer i utlandet oversteg for første gang utlendingers beholdning av direkteinvesteringer i Norge i 1994, jf. figur 5.1, og forskjellen har steget frem til og med 1997, som er det siste året vi har sammenlignbare tall for. Utviklingen skyldes i stor grad at beholdningen av norske direkteinvesteringer i utlandet innenfor de fleste næringer har vokst sterkere enn utlendingers tilsvarende beholdninger i Norge Veksten i nordmenns investeringer i utenlandske tjenesteytende næringer har i denne sammenheng utpekt seg som spesielt sterk.

Omfanget av inngående og utgående direkteinvesteringer vil trolig vokse også i fremtiden, noe som illustreres av en rekke eksempler i den senere tid som oppkjøpet av Elkjøp, sammenslåingen av det norske rederiet Wilhelmsen med svenske Wallenius, Telenors forsøk på oppkjøp av det irske teleselskapet Esat Telecom og Norske Skogs oppkjøp av newzealandske Fletcher Challenge Paper.

Hovedtyngden av norske direkteinvesteringer i utlandet er i EU-landene, jf. tabell 5.1. Ved utgangen av 1997 var 70 pst. av de norske investeringene lokalisert i EU-landene. USA, Sverige, og Danmark er blant de landene som har tiltrukket seg størst andel av norsk investert kapital. Det har også vært en sterk økning i norsk investert kapital i Øst-Europa og i Asia.

Kilde: Norges Bank.

Når det gjelder utlendingers investeringer i Norge, blir EU-landene og USA stadig mer dominerende. EU-landene og USA hadde samlet ved utgangen av 1998 en andel på nær 92 pst. av all direkte investert kapital i Norge. Investeringer fra Nederland har bidratt sterkest til denne veksten de siste årene, og landet sto med en beholdning ved utgangen av 1998 på 50,3 mrd. kroner, dvs. en andel på 25 pst. Dette har sammenheng med at investorer fra andre land i en del tilfeller kanaliserer sine investeringer i Norge gjennom nederlandske datterselskaper, bl.a. som følge av gunstige nederlandske skatteregler.

Utenlandske investeringer har gjennom årene i mange tilfeller vært avgjørende for utviklingen av ny norsk næringsvirksomhet. Oppbygging av nye næringer og ekspansjon i eksisterende næringer på begynnelsen av 1900-tallet innebar et kapitalbehov som klart oversteg innenlandsk sparing. Industrifinansieringen kom derfor i stor grad i form av kapitalimport fra utlandet. Den utenlandske kapitalen ble i første rekke investert i de mest avanserte selskapene innenfor elektrokjemi, elektrometall, papirindustri og gruveselskaper. I de senere årene har utenlandske investeringer hovedsakelig vært rettet mot petroleumssektoren og tjenesteytende sektor, og i mindre grad mot industrien, jf. tabell 5.2. Innenfor tjenesteytende sektor er den utenlandske kapitalen først og fremst plassert innenfor forretningsmessig tjenenesteyting og varehandel. Innenfor industrien er kjemisk industri klart dominerende

Nordmenns investeringsprofil i utlandet er i stor grad sammenfallende med utlendingenes investeringsprofil i Norge, ved at investeringene i hovedsak er rettet mot petroleumssektoren og tjenseteytende næringer, og i mindre grad mot industrien. Av de tjenesteytende næringene er forretningsmessig tjenesteyting klart dominerende. Industriinvesteringene er i første rekke rettet mot kjemisk industri.

Samtidig som den sterke økningen i globale utenlandske direkteinvesteringer indikerer økende internasjonalisering av kapitalmarkedet, kan denne typen internasjonale kapitalbevegelser også skyldes begrenset mobilitet eller transaksjonskostnader i andre markeder, som innsatsvare, ferdigvare- eller tjenestemarkedene. Mest typisk er dette for naturressursforekomster som ikke er bevegelige over landegrensene i det hele tatt, jf. den høye andelen som petroleumssektoren utgjør av utenlandske direkteinvesteringer i Norge.

Tradisjonelt har direkteinvesteringer i utlandet blitt foretatt ut fra ønske om tilgang til og utnyttelse av naturressurser. For Norges del er dette fortsatt viktig, ved de betydelige utenlandske direkteinvesteringer som retter seg mot utvinning av naturressurser. Etter hvert har adgang og nærhet til markeder blitt viktigere. Omgåelse av handelshindre, ved produksjon innenfor et marked som alternativ til eksport, er et element i denne sammenhengen. Erfaringer tyder på at etableringer ute i hovedsak virker positivt inn på eksporten fra moderlandet, blant annet gjennom handel mellom enheter innenfor samme konsern. Andre viktige motiverende faktorer ved investeringer ute er pris på arbeidskraft og andre innsatsfaktorer, samt tilgang på kompetanse og konkurransedyktige underleverandører. Videre har mange direkteinvesteringer karakter av strategiske oppkjøp, f.eks. for å få tilgang til ulike typer verdifull immateriell kapital som patenter, velkjente merker og bedriftsintern kunnskap, eller for å få utnyttet egen immateriell kapital. Internasjonalisering av næringsvirksomhet skjer også i tiltagende grad gjennom ulike former for allianser mellom foretak i flere land som går utover tradisjonell eierintegrasjon. Eksempler på dette er samforetak (joint ventures), lisensieringsavtaler, franchising, underleverandørsystemer, jf. nærmere omtale i avsnitt 8.4. Underleveranser og distribusjonskanaler er i stigende grad globale. De fleste større konsern fordeler sin aktivitet mellom ulike land for å utnytte lokale fortrinn.

5.5 Vare- og tjenestemarkedet

I noen sammenhenger er det hensiktsmessig å kategorisere ulike produkter (dvs. varer og tjenester) etter i hvilken grad de er gjenstand for internasjonal handel. Med lokale produkter menes produkter som det handles lite med internasjonalt på grunn av for eksempel høye transportkostnader eller politiske handelshindre. Dette er altså produkter som vi må produsere selv dersom vi ønsker oss disse. Med internasjonale produkter menes produkter som lett kan eksporteres og/eller importeres. Skillet mellom lokale og internasjonale produkter faller sammen med skillet mellom konkurranseutsatt (k)-sektor og skjermet (s)-sektor i Aukrust-modellen. I k-sektor medfører konkurranse fra utenlandske bedrifter at bedriftene i liten grad kan velte generelle innenlandske kostnadsøkninger over i prisene. I s-sektor er det ikke konkurranse fra utenlandske bedrifter, og dermed kan bedriftene på lang sikt velte generelle kostnadsøkninger i sin helhet over i prisene fordi konkurrentene også har de samme kostnadsøkningene. Begrepet skjermet sektor innebærer imidlertid ikke at den enkelte virksomhet er skjermet, da det kan være hard konkurranse mellom de ulike innenlandske virksomhetene, jf. avsnitt 12.3.2. Se vedlegg 8 av Asbjørn Rødseth for en grundigere drøfting av skillet mellom ulike typer produkter og sektorer.

Næringer som produserer internasjonale varer og tjenester kan deles i to; naturressursbaserte næringer og det som kan kalles «rotløse» næringer. Naturressursbaserte næringer vil, som navnet tilsier, lokaliseres nær naturressursene, og produksjon vil foregå så lenge det er lønnsomt. «Rotløse» næringer er næringer som kan lokaliseres «hvor som helst», fordi ingen spesielle naturressurser kreves, og fordi produktene kan transporteres med lav kostnad dit kundene er. Ut fra denne definisjonen kan mange typer vareproduksjon, og også en del typer tjenester, kunne karakteriseres som rotløse. Rotløse næringer vil lokalisere seg der hvor lønnsomheten er størst, og det vil typisk være der de reelle produksjonskostnadene er lavest.

På kort sikt er også virksomheter i rotløse næringer vanligvis lite mobile, fordi de normalt vil ha betydelig realkapital som har liten alternativ verdi. Nyinvesteringer innen rotløse næringer vil imidlertid kunne lokaliseres hvor som helst, og over tid vil derfor all rotløs næringsvirksomhet være fullstendig mobil.

Klassifiseringen av et produkt som lokalt eller internasjonalt vil ikke ligge fast over tid. Etterkrigstidens liberalisering av vare- og tjenestemarkedene har bidratt til stadige reduksjoner i kostnadene knyttet til internasjonal handel og dermed økt mobilitet i vare- og tjenestemarkedene. Internasjonal handel har økt kraftig over flere tiår, både i verdi og som andel av produksjon og forbruk. De siste 25 årene har verdenshandelen økt mer enn dobbelt så raskt som BNP.

De siste års utvikling har – i tillegg til nedbygging av handelshindre i regi av GATT/WTO – blitt stimulert av fremveksten av nye frihandelsområder og handelsliberaliseringen innen en rekke utviklingsland og tidligere statshandelsland. Utviklingen har også blitt stimulert av stadige effektiviseringer og kostnadsreduksjoner innen transport og informasjonsteknologi. Friere internasjonal handel har i seg selv bidratt til mer effektive vare- og tjenestemarkeder. I tillegg kan sterkere potensiell utenlandsk konkurranse bidra til at hjemmekonkurrerende produsenter blir mer effektive.

En økende andel av internasjonal handel skjer innenfor store konsern, og et begrenset antall av disse har en stor andel av den samlede verdenshandelen. I tillegg er en ny handelskanal i ferd med å vokse fram over Internett, som blant annet vil forenkle mindre bedrifters adgang til de globale markedene, uavhengig av geografisk lokalisering.

Handelen med tjenester er økende, men fortsatt utgjør handel med varer 4/5 av den samlede verdenshandelen. Store deler av tjenestemarkedene og flere varemarkeder er knyttet til stedbundne kunder eller ressurser. Innen slike markeder er det generelt lite meningsfullt å snakke om internasjonalt mobile virksomheter. Dette vil typisk gjelde offentlig tjenesteproduksjon, hvor hovedformålet er å yte tjenester til landets befolkning, og ressursbaserte næringer som primærnæringene, olje- og gassutvinning, bergverksdrift og kraftforsyning. Bildet er imidlertid nyansert. Innenfor tradisjonelt stedbundne offentlige tjenesteproduksjoner som kirurgiske operasjoner og sykehjemsdrift, er hjertebroen til England og planer om sykehjem i Spania eksempler på at grensene på ingen måte er absolutte.

Innenfor størstedelen av private tjenesteytende næringer vil hovedformålet være å yte tjenester til lokale eller nasjonale kunder. Dette vil f.eks. trolig gjelde de fleste bedriftene innen bygg- og anleggssektoren, varehandel, hotell- og restaurantsektoren og privat tjenesteyting. Eksportmulighetene for tjenester begrenses dessuten av at arbeidskraftens mobilitet er relativt lav. Flere bedrifter innen hotell- og restaurantsektoren kan også sies å utnytte stedbundne ressurser i form av tjenesteyting i tilknytning til turisme og severdigheter av ulike slag, selv om kundene/turistene selvsagt er svært så mobile.

Selv om de fleste tjenester er å anse som lokale produkter, kan eierkapitalen – eierskapet – imidlertid være internasjonal mobil. Eksempelvis kan nettopp tilgang til stedbundne ressurser eller kunder være et viktig motiv for utenlandske direkteinvesteringer i Norge.

Enkelte store bedrifter i bygg- og anleggssektoren har noe eksport (entreprenørselskaper), noe som bl.a. kan ses i sammenheng med at arbeidskraftmobilitet innen denne sektoren kan være høyere enn for gjennomsnittet, jf. avsnitt 5.2.1 om mobilitet i arbeidsmarkedet. Hovedmarkedet også for disse bedriftene er likevel hjemmemarkedet.

Innen tjenestesektorene finansformidling, forretningsmessig tjenesteyting og samferdsel er bildet trolig mer blandet. Den teknologiske utviklingen har økt både eksportmulighetene og kundenes tilgjengelighet til utenlandske finanstjenester, arkitekthjelp, ingeniørrådgivning, programvareproduksjon og regnskapshjelp. Det er f.eks. relativt enkelt å overføre tegninger, regnskapsdata e.l. til de fleste steder på kloden. Enkelte bedrifter innen shippingrelaterte tjenester kan vise til at hoveddelen av virksomheten skjer utenfor landet. Internasjonal lufttransport driver i utgangspunktet virksomhet i flere land og såvel kapitalutstyr som arbeidssted er naturlig svært mobilt. Det samme gjelder for det meste av sjøfarten, med unntak for fergedrift og innenlandske kystruter. Videre har muligheten for satelittbasert telefoni og deregulering innen de fleste land åpnet for nye muligheter for handel med teletjenester. Det er på denne bakgrunn trolig riktig å karakterisere enkelte spesialiserte norske tjenestenæringer som relativt internasjonalt mobile.

5.6 Lokalisering av næringsvirksomhet

En viktig drivkraft i globaliseringsprosessen er at markedene vokser ved at stadig flere inkluderes, og at dette bidrar til å øke verdiskapingen i de landene som deltar i den internasjonale arbeidsdelingen. Dette er igjen en viktig grunn til at stadig flere land åpner stadig flere sektorer for markedsbasert handel og internasjonal konkurranse.

Men samtidig bidrar globaliseringen til at det blir lettere for bedriftene å flytte sin produksjon mellom land. Dermed øker risikoen for at deler av produksjonsgrunnlaget kan flytte ut, samt at utenlandsk kapital og kompetanse som kan lokaliseres i Norge alternativt lokaliseres i andre land. Slik sett skjerper globaliseringen konkurransen mellom land om å tiltrekke seg internasjonal næringsvirksomhet. Handlefriheten i den økonomiske politikken blir redusert. Dersom næringslivet gis dårligere rammevilkår enn i andre land, kan konsekvensene bli at virksomhetene flytter ut.

Det er rammevilkårene i vid forstand som er avgjørende for bedriftenes lokaliseringsbeslutninger. I kapitlene 12 og 13 vil utvalget gå grundig inn på dette. I dette avsnittet belyses hvilke motiver som synes å være dominerende når investeringsbeslutninger tas, og betydningen av «næringsklynger» for spørsmålet om lokalisering av næringsvirksomhet drøftes.

I økende grad er deler av næringslivet på vandring over landegrensene, jf. den kraftige økningen i utenlandske direkteinvesteringer. I litteraturen 14 skilles det mellom fire ulike motiver for slike investeringer:

• Ressursmotivet. Foretaket etablerer seg i utlandet for å få tilgang til attraktive ressurser. Dette kan være råvarer, halvfabrikata, merkevarer eller teknologi.

• Markedsmotivet . Foretaket etablerer seg i et attraktivt og godt betalende marked for å komme nærmere kundene og betjene disse på en mest mulig effektiv måte.

• Effektiviseringsmotivet . Foretaket velger å lokalisere virksomheten til spesifikke områder for å utnytte gitte lokaliseringsfordeler som for eksempel lave kostnader, god tilgang på høyt kvalifisert arbeidskraft, høyt teknologisk nivå, gode offentlige rammebetingelser m.v. Det kan også dreie seg om selskaper som kjennetegnes av geografisk arbeidsdeling og funksjonell oppsplitting av enheter, og etableringen kan dermed være uttrykk for kostnadseffektive lokaliseringsløsninger basert på skala- og samdriftsfordeler.

• Strategimotivet . Det er her nærliggende å tenke på såkalte fiendtlige oppkjøp (oppkjøp av brysomme konkurrenter), lokalisering til samme geografiske område som markedslederen, eller det å møte rivaler gjennom etablering i deres hjemmemarked.

SNF 15 har i case-studier av utenlandske etableringer i fire norske storbyregioner (Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim) funnet markedsmotivet som det klart dominerende motivet for bedriftenes valg av lokaliseringssted. I tillegg fant de enkelte eksempler på ressursmotiverte og strategisk motiverte etableringer. Effektiviseringsmotivet var nesten helt fraværende. Disse resultatene tyder på at utenlandske selskaper i første rekke etablerer seg i Norge for å få innpass i det norske markedet. Resultatene kan dessuten gi en indikasjon på at Norge i liten grad tiltrekker seg såkalte rotløse næringer. Slike næringer lokaliserer seg der hvor kostnadene er lavest i forhold til produktivitetsnivået (effektiviseringsmotivet), jf. avsnitt 5.5.

Et kjent resultat fra økonomisk teori om internasjonal handel at det enkelte land vil eksportere de produkter der landet har komparative fortrinn, dvs. de produkter som landet relativt sett kan produsere billigere enn andre land. På den måten vil internasjonalt varebytte føre til utnyttelse av de ulike lands komparative fortrinn, og dermed føre til en mer effektiv utnyttelse av ressurser og kunnskap enn det man ville få om hvert land skulle klare seg på egen hånd. Denne formen for internasjonal arbeidsdeling vil typisk innebære geografisk spredning av næringsvirksomhet.

Dersom det bare fantes krefter av ovennevnte type, ville den geografiske fordelingen av økonomisk virksomhet være spredt, og i hovedsak bestemt av hvor ressursene befant seg i utgangspunktet – altså av den fysiske fordeling av naturressurser, og av den historisk betingede fordeling av personer og reproduserbare ressurser. Slik er det imidlertid ikke. Det meste av økonomisk virksomhet foregår i geografiske klynger – i byer og tettsteder, og i geografisk avgrensede næringsmiljøer. På næringsnivå er de sterke industrielle konsentrasjonene man fikk i midt-England etter den industrielle revolusjon og i Ruhr-området mot slutten av forrige århundre gode eksempler. Konsentrasjonen av amerikansk bilindustri i Detroit, opphopningen av finansinstitusjoner i London og klyngen av IT-bedrifter i Silicon Valley er andre. I norsk sammenheng er det nærliggende å peke på skipsutstyr- og skipsverftsindustrien på Vestlandet og møbelindustrien på Sunnmøre.

I de senere år er det utviklet økonomisk teori som forklarer opphopning av næringsvirksomhet i klynger. Slike næringsmiljøer vil typisk være preget av at det eksisterer samvirkegevinster, dvs. at produktiviteten, og med det lønnsomheten, i én bedrift påvirkes positivt (via markedene for arbeidskraft, innsatsvarer eller sluttprodukter) av å ligge i nærheten av andre bedrifter. Med det blir produktiviteten høyere jo større næringsmiljøet er. Det er imidlertid viktig å ha klart for seg at det må være tale om noe mer enn bare vanlige ringvirkninger. For at markedskoblinger skal skape samvirkegevinster, må det være stordriftsfordeler et eller annet sted i verdikjeden, slik at markedets størrelse er en reell begrensning på konkurransegrad eller vareutvalg.

Samvirkegevinstene kan være både direkte og indirekte. Det klassiske eksemplet på en direkte samvirkegevinst er den mellom birøkt og fruktdyrking, der fordelene av samlokalisering er åpenbare. Tilsvarende samlokaliseringsfordeler oppstår om f.eks. kunnskaper opparbeidet i én bedrift, direkte kommer nærliggende foretak til gode. Eksempler på årsaker til indirekte samvirkegevinster kan være felles kundekrets, felles underleverandørkrets, felles arbeidsmarked og felles kapitalmarked.

Ovennevnte har én klar implikasjon mht. lokalisering av næringsvirksomhet i en global kontekst: Fri flyt av kapital og varer og tjenester vil føre til at likeartede bedrifter og næringer vil tendere til å søke sammen i klynger for å utnytte direkte og/eller markedstilknyttede eksternaliteter, mens ulike bedrifter og næringer vil lokaliseres på ulike steder som følge av utnytting av komparative fortrinn.

Det har klart positiv verdi for et område eller land at bransjer med klyngeskapende mekanismer blir lokalisert der. Årsaken er at virksomhet som ikke behøver å ligge i klynger (altså virksomhet med konstant eller avtagende skalautbytte, eller virksomhet der skalafordeler bare finnes på bedriftsnivå), vil være tilgjengelig for et område uansett – å få slik virksomhet er bare et spørsmål om prisnivået på innsatsfaktorer. Om en klynge er lokalisert et sted, kommer den derfor som et tillegg til annen virksomhet. Er det ledige ressurser, vil den gi økt sysselsetting. Er det knapphet på ressurser, vil den presse opp lønninger og andre faktorpriser; altså føre til høyere realavlønning av innsatsfaktorene. I begge tilfeller vil realinntekten i området (evt. landet) bli høyere. 16

Flere næringsklynger med internasjonal virksomhet er i dag lokalisert i Norge. Forskningsprosjektet Et konkurransedyktig Norge 17 var det første forsøket på å foreta en bred kartlegging av norske næringsklynger. I prosjektet kom den maritime næringsklyngen ut som den mest komplette, den mest globale og den mest mobile, selv om skipsverftene ble betegnet som en svak del av denne klyngen. Olje- og gassklyngen kom ut som nummer to. Klyngen var den mest vekstkraftige, den mest teknologiske og den mest lønnsomme. Manglende internasjonalisering trakk imidlertid ned helhetsinntrykket. Fisk og havbruk ble rangert som den tredje mest komplette næringsklyngen. Klyngen hadde det største eksportpotensialet, var mest distriktsvennlig, men samtidig mest regulert. I tillegg ble lite foredling påpekt som en svakhet.

I forbindelse med forskningsprosjektet «Et verdiskapende Norge» i regi av Handelshøyskolen BI, er det i år blitt foretatt en nærmere analyse av følgende fire næringsklynger rangert etter verdiskapingspotensiale: 18

• Sjømat, som anses å ha størst markedspotensiale og størst urealisert klyngepotensiale.

• Energi. Riktignok vurderes oppstrømsaktiviteter å ha begrenset vekstpotensiale, men olje- og gassklyngen kan vokse sammen med kraft i et internasjonalt energimarked som er i stor endring og som vil fortsette å vokse.

• Maritim, som fremdeles har et stort klyngepotensiale og moderat markedspotensiale.

• Tele og IT, hvor det er et enormt markedspotensiale; kompetanseressursene er gode, men klyngemekanismene er for svake til at Norge kan hevde seg på bred basis. Derimot kan Norge bli globalt ledende i nisjer innenfor kompetanseområder som er sentrale i de andre klyngene.

Oljevirksomheten er kanskje det fremste eksempelet på hvordan man har skapt en internasjonal konkurransedyktig klynge i Norge. Da oljen ble funnet i Nordsjøen, ble det gjennomført et felles løft hvor myndighetene og private oljeselskaper investerte store beløp for å realisere oljeeventyret. Samtidig med at nasjonale oljeselskap fikk gode utviklingsmuligheter, ble utenlandsk kompetanse trukket inn ved at myndighetene valgte å trekke inn de fremste internasjonale oljeselskapene. Videre ble det fra myndighetenes side lagt tilsvarende stor vekt på å utvikle en kompetent og konkurransedyktig offshoreindustri. Under krevende naturgitte forhold og med nye teknologiske utfordringer har tette relasjoner mellom oljeselskap og offshoreindustrien betydd svært mye. Ikke minst har det vært et kunnskapsmessig fellesskap mellom oljeselskap, engineeringfirma og leverandørindustri som har gjort det mulig å kommunisere, utveksle personell, og utvikle nye konsepter og løsninger. Driftserfaring har blitt kanalisert tilbake til leverandørindustrien, og begge parter har lært seg til å samhandle med forskningsmiljøer og internasjonale spesialister. Den oljeindustrielle klyngen i Norge har etter hvert utviklet seg til en relativt komplett næringsklynge. 19

I følge enkelte forskere har havet og våre marine ressurser mulighet til å kompensere for bortfallet av oljeinntekter. 20 Norge har naturgitte fortrinn som et stort og beskyttet kystfarvann, et klima tilpasset produksjon av sjømat og store arealer for dyrking av marin plantebiomasse. Norge har i en årrekke vært et av de ledende landene innen teknologi for kartlegging av havbunnen og marine ressurser. Det er også andre tegn til næringsklynger med vekstpotensiale. Et eksempel er oppdrettsnæringen som lever i et kunnskapsmessig fellesskap med bl.a. forskere (Norge er ledende på bl.a. foring og medisinering), utstyrsleverandører og transportører. I tillegg til fornybare biologiske ressurser, kan kyst- og havområdene også romme andre utnyttbare verdier.

Det er svært vanskelig i dag å vite hvilke levedyktige næringsklynger Norge har om 10–20 år fra nå. En kan imidlertid fastslå at en utvikling framover som i stor grad vil bli drevet av samvirkegevinster i næringsklynger, vil innebære betydelige utfordringer for land i den geografiske periferien i forhold til de viktige markedene.

For nærmere å belyse hva som er bestemmende for bedrifters valg av lokalisering, viktigheten av næringsklynger og hvilke implikasjoner dette har for norsk økonomisk politikk, har utvalget satt ut to utredninger til henholdsvis Victor D. Norman og Torger Reve, jf. vedlegg 9 og 10.

5.7 Oppsummering og utfordringer

Samhandel og investeringer over landegrensene øker, flere virksomheter organiseres på tvers av landegrenser og tidligere nasjonale markeder åpnes for internasjonal konkurranse. Forretningsmessige transaksjoner mellom land blir enklere. Markeder knyttes tettere sammen både på globalt og regionalt plan. Framstilling av produkter skjer i økende grad gjennom integrerte verdikjeder hvor ulike ledd er plassert i forskjellige land. Dette øker den gjensidige avhengigheten men også sårbarheten landene imellom. I Europa, som er det dominerende området for norsk samhandel og uteinvesteringer, påvirkes konkurranseforholdene av etableringen av det indre markedet og EØS-avtalen. Innføring av markedsøkonomi i Øst-Europa og den sterke veksten i Asia og Stillehavsområdet de senere årene fører også til endringer i internasjonale markeder.

Norge er et lite land og vi kan derfor bare kan oppnå høy inntekt ved å spesialisere store deler av vår produksjon. Dette tilsier åpenhet og stor grad av handel med utlandet. De frie kapitalbevegelsene og de sammenvevde markedene har gitt oss større muligheter til å bruke landets ressurser effektivt. Samtidig medfører større åpenhet økt konkurranse både ute og i vårt hjemmemarked. Stadig flere sektorer åpnes for konkurranse, både gjennom internasjonale avtaler og som resultat av dereguleringsprosesser innenfor de enkelte landene.

Samtidig som deler av næringslivet i økende grad er på vandring over landegrensene, vil dereguleringer og økende markedsintegrasjon i Europa og andre regioner kunne føre til sterkere geografisk konsentrasjon av næringsvirksomhet (næringsklynger). Slik sett skjerper globaliseringen konkurransen mellom land om å tiltrekke seg internasjonal næringsvirksomhet. For land i den geografiske periferien vil en slik utvikling kunne medføre en fare for svekkelse av eksisterende næringsmiljøer.

Omlokalisering av virksomhet og utvikling mot en ny europeisk økonomisk geografi har trolig større betydning for Norge enn for mange andre europeiske land. Dette skyldes dels Norges geografiske beliggenhet og dels at Norge, i løpet av de neste tiårene, må utvikle ny internasjonal konkurranseutsatt virksomhet som supplement til, og delvis til erstatning for, oljevirksomheten.

Det er rammevilkårene i vid forstand som er avgjørende for bedriftenes lokaliseringsbeslutninger. Dersom næringslivet gis dårligere rammevilkår enn i andre land, kan konsekvensene bli at virksomheter flytter ut uten at tilsvarende mange flytter inn. Handlefriheten i den økonomiske politikken er således blitt redusert. Enkelte empiriske undersøkelser kan gi en indikasjon på at Norge i liten grad tiltrekker seg såkalte rotløse næringer, dvs. næringer som lokaliserer seg der hvor kostnadene er lavest i forhold til produktivitetsnivået.

Økt mobilitet over landegrensene kan i seg selv ha positive effektivitetsvirkninger, blant annet ved at det bidrar til at kapital flytter dit avkastningen er høyest og ved at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest. På den annen side fører økt mobilitet til at lokalisering blir mer følsom for endringer i skattebelastningen. Et høyt skattenivå i et land kan bidra til at skattegrunnlagene flyttes ut av landet. Mobile skattegrunnlag kan dermed gjøre det mer krevende å føre en nasjonal skattepolitikk som avviker vesentlig fra andre land. I den grad ulike land tar hensyn til økende mobilitet i sin skattepolitikk for å beholde eksisterende skattegrunnlag og å tiltrekke seg nye skattegrunnlag, kan det oppstå skattekonkurranse som fører til lavere beskatning av mobile skattegrunnlag enn det som i utgangspunktet er mest gunstig for landene samlet sett.

Generelt reiser globaliseringen en rekke spørsmål knyttet til myndighetenes handlingsrom. I hvilken grad vil myndighetenes nasjonale politiske innsats kunne påvirke utviklingen her hjemme, og hvordan vil utviklingen styres av forhold utenfor norske myndigheters direkte kontroll? I hvilken grad kan utviklingen av internasjonale rammebetingelser påvirkes, og i hvilken grad påvirker internasjonale rammebetingelser nasjonal virkemiddelbruk? I noen grad skjer det nå en internasjonalisering av politiske beslutninger. Det kan hende internasjonaliseringen skjer på bredere front eller fortere enn norske myndigheter ville ha valgt selv. En reversering til omfattende restriksjoner på internasjonal mobilitet av varer, arbeidskraft og kapital er imidlertid lite politisk aktuelt, og ville også medføre store kostnader. Høy internasjonal mobilitet av varer og kapital er premisser Norge må tilpasse seg til. Generelt vil handlingsrommet for særnorske politikkløsninger bli mindre såfremt ikke disse gir minst like gode rammebetingelser for næringslivet som det man har i andre land. Dette vil over tid kunne påvirke politikken på mange områder og på disse områdene gjøre landene i Europa mer like. Det kan gjelde skattepolitikk så vel som landbrukspolitikk, samferdselspolitikk og reguleringer mv. Integrasjonen og koordineringen som finner sted i EU er i stor grad uttrykk for ønsket om og behovet for regulering av stadig mer internasjonaliserte markeder for varer, tjenester, kapital og arbeidskraft.

6 Befolkning, pensjoner og offentlige finanser

6.1 Innledning

Den materielle velstanden til befolkningen i Norge vil med stor sannsynlighet øke betydelig utover i dette århundret. Samtidig vil befolkningen eldes. Det betyr at det vil bli langt færre som jobber i forhold til antall pensjonister, og behovet for helse og omsorgstjenester vil øke. Slik pensjonssystemet og helse- og omsorgstjenestene i dag er organisert, vil aldringen gi en sterk økning i utgiftene over offentlig budsjetter. Samtidig må det forventes at petroleumsvirksomheten etter hvert vil bidra klart mindre til statens inntekter enn i dag. I dette kapitlet beskrives disse drivkreftene. Felles for dem er at de vil innebære store utfordringer knyttet til statens finanser og for fordelingen av sysselsettingen mellom ulike sektorer av økonomien i tiårene framover. Dette er analysert ved hjelp av framskrivinger som belyser hovedtrekk ved utviklingen i norsk økonomi.

Norge er et rikt land, med et nivå på BNP per innbygger som er 20–30 prosent høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene. Det finnes ressurser som blant annet kan benyttes til å sikre gode helse- og omsorgstjenester til dem som har behov for det og et godt utdanningstilbud som er tilgjengelig for alle. Ressurstilgangen på disse områdene vil imidlertid bli satt under press blant annet på grunn av den demografiske utviklingen. I kapitlet drøftes muligheter for å finne rom innenfor offentlige budsjetter for fortsatt vekst i tilbudet av velferdstjenester, og det vil bli presentert beregninger som illustrerer virkninger på økonomien som følge av ulike forutsetninger om offentlig politikk. Blant annet drøftes virkningen av følgende endringer:

• Tiltak som kan bidra til mer effektiv produksjon av offentlige tjenester.

• Høyere brukerbetalinger for offentlige tjenester.

• Økte skatter.

• Endringer som innebærer reduksjon i offentlig sektors utgifter, for eksempel gjennom reduserte næringsoverføringer eller endringer i folketrygden.

6.2 Befolkningsutviklingen

Endringer i befolkningens størrelse og sammensetning har stor betydning for utviklingen i landets økonomi og for offentlige finanser. Utviklingen i fruktbarhet, dødelighet og innvandring bestemmer over tid blant annet forholdet mellom personer i og utenfor arbeidsdyktig alder. Andelen eldre er avgjørende for offentlige utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. I dette avsnittet presenteres befolkningsframskrivinger som viser en varig endring i den norske befolkningssammensetningen i retning av en større andel eldre.

6.2.1 Faktorer som påvirker befolkningens størrelse og sammensetning

Folketallet i Norge var ved utgangen av 1999 om lag 4,5 millioner. I alle år fra 1814 til 1999 har det vært en naturlig befolkningstilvekst i Norge, det vil si det har vært flere fødte enn døde. Den naturlige tilveksten var særlig stor i siste halvdel av 1800-tallet, men da var det samtidig en betydelig utvandring. Fra 1822 til 1890 ble folketallet fordoblet, fra 1 til 2 millioner. Til 1975 skjedde det en ny fordobling. Det var en gjennomsnittlig årlig vekst i folketallet på 1 prosent i den førstnevnte perioden, og 0,8 prosent i den neste perioden. Fra 1975 til 1990 var veksten nede på gjennomsnittlig 0,4 prosent pr. år, noe vekslende fra år til år. I 1990-årene har den årlige befolkningsveksten igjen steget til 0,6 prosent på grunn av økt nettoinnvandring.

Endringer i befolkningens størrelse og sammensetning avhenger av tre faktorer: fruktbarhet, dødelighet og inn- og utvandring. Kvinners alder ved fødsel innvirker på reproduksjonstakten. Lav alder ved fødsel innebærer at avstanden mellom generasjonene reduseres, noe som gir raskere vekst i befolkningen.

Fruktbarheten kan måles ved det samlede fruktbarhetstallet. Dette tar utgangspunkt i de fødselsratene som ble observert for hver årsklasse i det året fruktbarhetstallet er målt. Det samlede fruktbarhetstallet viser hvor mange barn en kvinne ville ha fått dersom hun gjennom hele den fødedyktige perioden hadde født barn i samsvar med disse fødselsratene. På grunn av at det fødes flere gutter enn jenter, og at noen kvinner dør før deres fruktbare periode er omme, må det samlede fruktbarhetstallet være om lag 2,08 for at folketallet skal opprettholdes på lang sikt, når det ses bort fra inn- og utvandring.

Det samlede fruktbarhetstallet har endret seg mye innenfor relativt korte tidsperioder. Det var høyt i flere tiår etter den andre verdenskrig, og var i 1964 oppe på 2,98. Deretter falt fruktbarheten, og i 1983–1984 var fruktbarhetstallet nede på 1,66. Senere har det steget noe, og har i gjennomsnitt for perioden 1990–1998 ligget på 1,88. De andre nordiske landene, Frankrike og Storbritannia, har også hatt fruktbarhetstall opp mot dette nivået på 1990-tallet, mens en del andre europeiske land har ligget noe lavere, jf. figur 6.1.

Kilde: Eurostat Demographic Statistics 1998.

Gjennomsnittlig forventet levealder for kvinner og menn sett under ett, passerte 50 år omkring 1890. Økningen i levealderen var senere nokså jevn fram til etter den andre verdenskrig. Da avtok økningen i levealderen, og den avtok mer for menn enn for kvinner. Mens forventet levealder ved fødselen var 3 – 3 år høyere for kvinner enn for menn fram til 1955, har forskjellen de siste årene ligget på om lag 6 år, jf. figur 6.2 nedenfor. I 1998 var den forventede levealderen 75,5 år for menn og 81,3 år for kvinner. De siste årene har levealderen økt for begge kjønn. Norge er blant de landene i Europa som har høyest forventet levealder for nyfødte gutter og jenter.

Utvandringen fra Norge, først og fremst til Amerika, skjøt for alvor fart etter midten av 1800-tallet. Masseutvandringen fortsatte helt fram til 1920-årene. I 1931–1946 var det en meget beskjeden utvandring, under 1000 personer i året. Deretter økte mobiliteten markert, men inn- og utvandring oppveide hverandre i stor grad. Fram til 1970 svingte nettotallene mellom relativt små utflyttings- og innflyttingsoverskudd.

Fra 1971 av har det hvert år unntatt 1989 vært nettoinnflytting. I perioden 1971–1985 var det en gjennomsnittlig nettoinnflytting på om lag 5000 personer pr. år. Siden 1986 har flyttebevegelsene vært sterkere. Innflyttingen av utenlandske statsborgere har økt, samtidig som utflyttingen av norske statsborgere har økt. Gjennomsnittlig nettoinnflytting i perioden 1986–1996 var 7400 pr. år. I 1997 økte nettoinnflyttingen til 10 700. Den kom i 1998 opp i 14 900, og i 19 300 i 1999. Den samlede befolkningsveksten i 1999 var 33 000 personer, og nettoinnflyttingen utgjorde vel halvparten av dette.

6.2.2 Befolkningsframskrivinger

Statistisk sentralbyrå utarbeidet i 1999 nye befolkningsframskrivinger for perioden 1999–2050. Det er publisert tre hovedalternativer med ulike anslag for de viktigste faktorene som påvirker utviklingen, jf. tabell 6.1. For å illustrere usikkerheten i framskrivingene har Statistisk sentralbyrå i tillegg til et såkalt middelalternativ, utarbeidet et høyt og et lavt alternativ som beskriver et intervall som folketallet med stor sannsynlighet vil ligge innenfor. Alle de tre nye framskrivingene viser fortsatt vekst i folketallet i de kommende 20 årene. Først fra 2024 viser det lave alternativet nedgang i folketallet. I 2050 viser framskrivingene en betydelig spennvidde mellom de ulike alternativene, fra 4,2 til 6,3 millioner personer. Beregningene til denne rapporten er, blant annet når det gjelder utviklingen i arbeidsstyrken og i antall pensjonister i de makroøkonomiske framskrivingene, basert på Statistisk sentralbyrås middelalternativ.

De tre alternativene er basert på at fruktbarheten vil ligge konstant på henholdsvis 1,50, 1,80 og 2,10 barn pr. kvinne fra 2010. I middelalternativet er det regnet med fortsatt moderat stigning av gjennomsnittlig fødealder fra 29,2 år i 1998 til 30 år i 2010. Deretter forutsettes den å ligge konstant. Alle de nye framskrivingene forutsetter en betydelig reduksjon i dødeligheten gjennom hele framskrivingsperioden til 2050.

Det er videre regnet med en stabil nettoinnvandring fra utlandet på henholdsvis 5000, 10000 og 15000 pr. år fra 2003. I tillegg er det utarbeidet et alternativ med en nettoinnvandring på 25 000 pr. år fra 2003, mens fruktbarhet og dødelighet er som i middelalternativet. Formålet med dette alternativet er å vise demografiske konsekvenser av en høy arbeidsinnvandring.

Framskrivingene innebærer en fortsatt økning i forventet levealder, jf. figur 6.2. I middelalternativet er det forutsatt at forventet levealder for kvinner og menn øke med henholdsvis 3 og 4 år de neste 50 årene. Forskjellen i levealder mellom kjønnene anslås redusert fra 6 år i 1998 til 4,5 år i 2050. Fra folketrygdens innføring i 1967 og fram til 2050 vil levealderen i følge framskrivingen øke med henholdsvis 7 og 9 år for kvinner og menn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I middelalternativet faller andelen eldre i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder svakt fram til om lag 2010. Deretter stiger andelen eldre fram mot 2040. jf tabell 6.2. Antall personer i yrkesaktiv alder 20–66 år er anslått å stige de kommende 20 årene, fra 2,7 millioner i dag til ca 3 millioner omkring 2020. Deretter blir det liten endring i størrelsen på denne aldersgruppen. De første 20–30 årene avhenger anslaget på antall personer i yrkesaktiv alder særlig av forutsetningene om størrelsen på innvandringen.

I aldersgruppen 67 år og over var det 620 000 personer i 1998. Dette antallet holder seg om lag konstant fram mot 2010. Deretter viser framskrivingen en sterk økning til 1,07 millioner i 2050. Andelen i alderen 80 år og over vokser relativt sterkt gjennom hele perioden. Andelen eldre vokser sterkt målt i forhold til befolkningen 20–66 år. Dette bidrar til at antallet yrkespassive øker i forhold til antall yrkesaktive.

Antall barn og unge i aldersgruppen 0–19 år som andel av befolkningen vil falle fram til 2020, og deretter holde seg relativt uendret.

6.2.3 Innvandring

Ifølge Statistisk sentralbyrå utgjorde personer med innvandringsbakgrunn 457 000, eller 10,2 prosent av Norges befolkning ved utgangen av 1998. Befolkning med innvandringsbakgrunn er etter Statistisk sentralbyrås definisjon fordelt på innvandrerbefolkning (personer med to utenlandsfødte foreldre) og befolkning med annen innvandringsbakgrunn (utenlandsadopterte, utenlandsfødte med en norskfødt forelder, norskfødte med en utenlandsfødt forelder og fødte i utlandet av norskfødte foreldre).

Kilde: Eurostat Demographic Statistics 1998.

Innvandrerbefolkningen i Norge utgjorde 260 700 personer ved utgangen av 1998. Dette svarer til 5,9 prosent av den totale folkemengden. Totalt har 20 prosent sin bakgrunn i nordiske land, mens vel halvparten kommer fra Asia med Tyrkia, Afrika og Latin-Amerika. Fra 1985 til 1998 har andelen av befolkningen i Norge med bakgrunn i Asia, Afrika og Latin-Amerika økt fra 0,9 prosent til 2,9 prosent. I løpet av 1998 økte innvandrerbefolkningen med 16 200 personer, herav 8 300 personer fra Asia, Afrika og Latin-Amerika.

Slik Statistisk sentralbyrå definerer innvandrerbefolkningen, er det 220 300 førstegenerasjonsinnvandrere og 40 400 andregenerasjonsinnvandrere. Av første generasjons innvandrere er hovedtyngden i alderen 20–59 år. Høye barnetall innebærer at innvandrerbefolkningen likevel har relativt høye andeler i de yngste aldersgruppene. En tredel av innvandrerbefolkningen bor i Oslo, hvor den nå utgjør 18 prosent av folketallet. Deretter følger Bergen, Stavanger, Bærum og Trondheim. Det var 165 000 utenlandske statsborgere i Norge ved utgangen av 1998. 43 prosent av innvandrerbefolkningen hadde norsk statsborgerskap. Av dem med bakgrunn fra tredje verden hadde 60 prosent norsk statsborgerskap.

6.3 Pensjoner

Pensjonsutgifter står for en stor og økende andel av statens utgifter. I dette avsnittet presenteres noen hovedtrekk ved det norske pensjonssystemet og anslag for folketrygdens framtidige utgifter til alders- og uførepensjon.

6.3.1 Hovedtrekk i det norske pensjonssystemet

Pensjonssystemet i Norge består av flere pensjonsordninger, hvor folketrygden er den viktigste. Tjenestepensjonsordningene og individuelle pensjonsordninger gir supplerende standardsikring utover folketrygden. For visse yrker som er særlig krevende og vanskelige å fortsette i fram til ordinær pensjonsalder på 67 år, er det etablert særskilte førtidspensjonsordninger. I tillegg har partene i arbeidslivet etablert en ordning med avtalefestet pensjon (AFP) som under visse vilkår gir arbeidstakeren mulighet til å gå av fra fylte 62 år.

Folketrygden

Alle som er bosatt eller arbeider i Norge er omfattet av folketrygden. Folketrygden gir rett til alders-, etterlatte- og uførepensjon. Pensjonene fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp. Grunnbeløpet (G) reguleres årlig av Stortinget. Siktemålet med reguleringen skal være å gi pensjonister med folketrygdpensjon en inntektsutvikling om lag på linje med utviklingen for yrkesaktive. Fra 1. mai 2000 utgjør grunnbeløpet 49 090 kroner. Det er i dag nærmere 1 million personer med pensjon fra folketrygden som hovedinntekt. Folketrygden finansieres løpende som andre utgifter over statsbudsjettet, etter et såkalt pay-as-you-go prinsipp. I 1999 var utgiftene til alderspensjon på 62,3 milliarder kroner. Ved utgangen av året var det 631 220 alderspensjonister, og gjennomsnittlig alderspensjon var på 98 700 kroner.

Grunnbeløpet i folketrygden økte i perioden 1990 – 98 i gjennomsnitt 0,3 prosentpoeng mindre pr. år enn lønnsinntektene for sammenlikningsgruppen (LO/NHO-området og offentlig ansatte) sett under ett, og 0,5 prosentpoeng mindre enn gjennomsnittet for lønnstakere i alt. En vedvarende lavere vekst i grunnbeløpet enn i pensjonsgivende inntekt vil på lang sikt føre til lavere kompensasjonsgrad i forhold til arbeidsinntekt. Utviklingen må imidlertid ses i sammenheng med at minstepensjonen har vokst sterkere enn lønningene i denne perioden. Om lag 1/3 av pensjonistene er minstepensjonister. Gjennomsnittlig alderspensjon har også vokst sterkere enn årslønnsveksten for sammenligningsgruppen, noe som må ses i sammenheng med et økende antall pensjonister med tilleggspensjon. Veksten i grunnbeløpet var klart svakere enn lønnsveksten også før 1990. Også i denne perioden har utviklingen sammenheng med at andre forhold som vekst i særtillegget, tilleggspensjon for unge uføre m.v. ble prioritert. I følge Statistisk sentralbyrå vokste grunnbeløpet i folketrygden om lag 20 prosent mindre enn lønn per normalårsverk i perioden 1967 – 1993. På den annen side vokste minstepensjonen om lag 20 prosent mer enn lønn per normalårsverk i denne perioden.

Uførepensjon skal sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Antall nye uførepensjonister har stort sett økt gjennom hele 1990-tallet. I 1999 ble det 33 551 nye uførepensjonister. Avgangen var 21 821, slik at samlet antall uførepensjonister økte med 11 737 i 1999. Samlet antall uførepensjonister var 269 840 ved utgangen av 1999. Totalt var utgiftene til uførepensjon 30,6 milliarder kroner i 1999.

For en enslig pensjonist med et tidligere inntektsnivå på rundt 6 G (294 540 kroner) er kompensasjonsnivået i folketrygden i dag vel 50 prosent før skatt og vel 60 prosent etter skatt. Kompensasjonsnivået er lavere jo høyere tidligere inntekt har vært. Opprinnelig var forholdet mellom folketrygdens minstesikring og den høyeste ytelsen om lag 1 til 4. Blant annet som følge av pensjonsreformen i 1992, der opptjeningen av tilleggspoeng ble redusert ved redusert knekkpunkt og lavere pensjonsprosent (fra 45 til 42), og gradvis økning i særtillegget siden 1967, er dette forholdet redusert til om lag 1 til 2.

Tjenestepensjon og individuelle pensjonsordninger

Tjenestepensjonssystemet i offentlig og privat sektor er ulikt utformet. Et særtrekk ved det offentlige systemet er at pensjonen garanterer den enkelte en samlet pensjonsytelse uavhengig av hvor stor opptjeningen er i folketrygden (bruttosystem). I privat sektor utmåles derimot ytelsen som et tillegg til folketrygden (nettosystem). I et nettosystem vil en endring i folketrygdens ytelser slå ut i samlet pensjon, mens dette ikke vil skje i et bruttosystem. De statlige tjenestepensjonsordningene er løpende finansiert, mens utbetalingene fra det kommunale systemet er fondsbasert.

Det offentlige tjenestepensjonssystemet er ytelsesbasert. Pensjonsytelsene er definert som en viss prosent av arbeidstakerens pensjonsgrunnlag. Dette grunnlaget fastsettes normalt ut fra vedkommendes sluttlønn. Full alderspensjon utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Om lag 30 pst. av medlemmene i Statens Pensjonskasse og om lag 40 pst av medlemmene i kommunale pensjonsordninger har lavere aldersgrense enn den normale på 70 år, såkalt særaldersgrense. Denne kan være 65, 63 eller 60 år. Full uførepensjon utgjør i de offentlige tjenestepensjonsordningene på samme måte som alderspensjonen 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Full enke- og enkemannspensjon utgjør 60 prosent av alders- eller uførepensjonen.

Dagens private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven (TPES) er kollektive pensjonsordninger med skattefavorisering. Tjenestepensjon kan ytes også utenfor dette regelverket, men da uten den skattemessige favoriseringen som TPES-regelverket hjemler. Om lag 34 prosent av arbeidstakerne i privat sektor er dekket av tjenestepensjoner. En del ordninger har ytelser som gir en samlet dekning på rundt 66 prosent av sluttlønn, men ytelsesnivået varierer mellom bedrifter.

Stortinget vedtok vinteren 2000 lov av 24. mars om foretakspensjon, jf. Innst. O. Nr. 50 (1999–2000). Loven kommer til erstatning for det gamle regelverket for private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven fra 1968. I tillegg la Regjeringen 15. juni 2000 fram ot. prp. nr 71 Om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, basert på NOU 1999: 32 Utkast til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. I Norge har de skattefavoriserte tjenestepensjonsordningene tradisjonelt vært ytelsesbaserte, mens den nye loven også vil åpne for innskuddspensjonsordninger i arbeidsforhold med rett til inntektsfradrag etter skatteloven.

6.3.2 Framskrivinger av folketrygdens alders- og uførepensjon

Veksten i utgiftene til folketrygdens alders- og uførepensjon følger i hovedsak av regelverket for trygdeordningene, opptjening av pensjonsrettigheter og av den demografiske utviklingen. Det er i framskrivingene i denne rapporten lagt til grunn at grunnbeløpet i folketrygden (G) reguleres i takt med utviklingen i gjennomsnittlig årslønn, og at dagens regelverk for folketrygden blir videreført. Framskrivingene er basert på SSBs befolkningsframskriving fra 1999 (middelalternativet) og Rikstrygdeverket framskrivinger av utviklingen i antall alders- og uførepensjonister og gjennomsnittlig pensjon i disse ordningene. Fra 1995 til 2050 vil antallet alderspensjonister ifølge disse beregningene øke med om lag 70 prosent, jf. tabell 6.3.

Ved en videreføring av dagens regelverk for opptjening av tilleggspensjon i folketrygden og dagens særtilleggssatser, vil det over tid skje en utvikling i retning av høyere opptjente tilleggspensjoner og færre minstepensjonister. Så lenge folketrygden er under oppbygging og effekten av økt kvinnelig yrkesdeltakelse ikke er uttømt, vil pensjonen fra folketrygden i gjennomsnitt være høyere for yngre pensjonister enn for eldre. Målt i antall G er gjennomsnittlig alderspensjon i folketrygden i disse framskrivingene anslått å øke med nær 30 prosent fra 1999 til 2030, fra 2,1 til 2,7G. Økt levealder bidrar i betydelig grad til økningen i antall alderspensjonister. Den enkelte pensjonist mottar i gjennomsnitt alderspensjon i stadig flere år.

Antall uførepensjonister har vokst betydelig de siste 25 årene. Utviklingen var mer stabil tidlig på 1990-tallet, mens antall uførepensjonister de senere årene igjen har vist en sterk økning på tross av et stramt arbeidsmarked med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Dette er et brudd med den historiske utviklingen hvor tilgangen på antall uføretrygdede vanligvis har variert positivt med antall arbeidsledige. Framover er det blant annet derfor stor usikkerhet knyttet til utviklingen. Tilgangsratene forventes å gå gradvis nedover for å stabilisere seg på et nivå som tilsvarer gjennomsnittet av utviklingen de siste ti årene (1990–1999). Veksten i antall uførepensjonister kan imidlertid bli betydelig sterkere enn beskrevet i tabell 6.3 dersom den sterke veksten fra de senere årene fortsetter.

I forhold til Langtidsprogrammet 1998 – 2001 er det lagt til grunn en noe sterkere vekst i antall alderspensjonister. Dette har sammenheng med at beregningene er basert på nye befolkningsframskrivinger. På den annen side er gjennomsnittlig pensjon for alderspensjonister på lang sikt anslått å bli noe lavere enn i langtidsprogrammet.

Tabell 6.4 gir en oversikt over utviklingen i folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon regnet i prosent av BNP. Som det framgår av tabellen, er utgiftene anslått å øke fra om lag 8 prosent av BNP i 1998 til om lag 15 pst av BNP i 2030 og 17 pst av BNP i 2050.

6.3.3 Avtalefestet pensjon

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1988 ble det i privat sektor avtalt en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Hovedinnholdet i ordningen er at yrkesaktive på visse vilkår får adgang til å gå av med pensjon før pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Nedre aldersgrense i ordningen ble opprinnelig satt til 66 år, men er blitt redusert flere ganger, og er 62 år fra 1. mars 1998. Ordningen innebærer at en arbeidstaker kan velge å gå av med pensjon opp til fem år før den ordinære pensjonsalderen på 67 år, uten at det får konsekvenser for størrelsen på alderspensjonen fra folketrygden etter fylte 67 år. En tilsvarende adgang til å gå av med tidligpensjon er også avtalt i offentlig sektor. Ordningen i privat sektor finansieres delvis gjennom et statstilskudd på 40 pst. av de løpende pensjoner for aldersgruppen 64–66 år. Det gis ikke statstilskudd til 62- og 63- åringene. De øvrige pensjonsutgifter finansieres av arbeidsgiverne. Om lag 60 prosent av alle yrkesaktive har mulighet til å gå av med AFP ved fylte 62 år. Antallet AFP-pensjonister har økt gradvis til 25 628 ved utgangen av 1999. Den sterke økningen skyldes dels at nye årskull har kunnet ta ut AFP, men også en generell tendens til økt tidligpensjonering.

Det er utarbeidet framskrivinger av antall AFP-pensjonister ved hjelp av Statistisk sentralbyrås modell MOSART. I framskrivingene forutsettes en videreføring av dagens regelverk, mens det er gjort ulike forutsetninger om hvor stor andel av de som har mulighet som benytter seg av ordningen. I framskrivingen øker antall AFP-pensjonister fra om lag 25 000 i dag til om lag 50 000 i 2010, vesentlig som følge av en økning i antall personer i aldersgruppen 62 – 66 år. Etter 2010 holder antall AFP-pensjonister seg relativt stabilt.

Som en referansebane er det lagt til grunn at innstrømmingen til ordningen på ulike alderstrinn i 1999 vil fortsette framover. Det er i tillegg laget et lavalternativ og et høyalternativ. I lavalternativet er det forutsatt at andelen AFP-pensjonister i ulike aldersgrupper holdes konstant framover, og anslaget ligger 20 prosent under referansebanen. Høyalternativet ligger 20 prosent over referansebanen. Antall AFP-pensjonister i 2010 er om lag 40 000 i lavalternativet og om lag 60 000 i høyalternativet. I tillegg er det laget en framskriving med et maksalternativ, der alle med rett til AFP benytter seg av denne med om lag samme tilbøyelighet som det er anslått at folk tar ut alderspensjon ved 67 år. Antall AFP-pensjonister vil da kunne øke til om lag 80 000 i 2010.

6.3.4 Utviklingen i pensjoneringsalderen

I Lund-utvalgets rapport, NOU 1994: 2 Fra arbeid til pensjon, pekes det bl.a. på behovet for beregninger av gjennomsnittlig pensjoneringsalder. I forlengelsen av Lund-utvalgets rapport fikk Rikstrygdeverket i oppdrag å utvikle et system for beregning av gjennomsnittlig pensjoneringsalder i Norge.

Det finnes ulike metoder for å beregne hvor gammel befolkningen er ved overgang fra arbeid til pensjon. De to metodene det særlig har vært fokusert på i Norge er:

• Gjennomsnittlig pensjoneringsalder for nye pensjonister

• Forventet pensjoneringsalder

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder for nye pensjonister er enkel å beregne, men har en del svakheter. Bl.a. vil tallene påvirkes av demografi. Hvis andelen eldre i befolkningen øker, vil også den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen øke, selv om andelen nye pensjonister på de enkelte alderstrinn holder seg konstant.

Forventet pensjoneringsalder er en beregnet framtidig pensjoneringsalder for dem som i dag står ved starten på sitt yrkesliv, basert på dagens pensjoneringsmønster. Beregningsmetoden er parallell til metoden som benyttes for beregninger av forventet levealder. Forventet pensjoneringsalder har ikke de svakhetene som gjennomsnittlig pensjoneringsalder har, og det er dette begrepet som vil bli brukt nedenfor.

Rikstrygdeverket har gjort ulike beregninger når det gjelder hvilke ordninger som tas med i begrepet forventet pensjoneringsalder. I tabellene nedenfor er det fokusert på beregninger som inkluderer folketrygdens alders- og uførepensjon samt AFP. Tabell 6.5 gir en beregning av forventet pensjoneringsalder som omfatter alle personer som pensjoneres under de aktuelle ordningene, uavhengig av hvor tidlig de pensjoneres. I tabell 6.6 og 6.7 er personer som pensjoneres før en alder av hhv. 50 og 60 år holdt utenfor beregningene. Dermed fjernes effekten av unge uførepensjonister, som påvirker den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen relativt sterkt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

Tabellene illustrerer at uansett hvilken aldersgruppe en ser på, så har den forventede pensjoneringsalderen blitt redusert i perioden 1995 – 1999. Dette skyldes både økt tilgang til uførepensjon i denne perioden og økt bruk av AFP.

For hele befolkningen samlet er den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen noe lavere for kvinner enn for menn. Dette har sammenheng med at andelen kvinner med uførepensjon er høyere enn for menn. For aldersgruppene 50 – 70 år og 60 – 70 år er gjennomsnittlig pensjoneringsalder om lag lik for kvinner og menn, noe som har sammenheng med at AFP-ordningen i noe større grad benyttes av menn.

6.4 Petroleumsinntekter

I beregningene til Revidert Nasjonalbudsjett 2000 ble samlet petroleumsproduksjon anslått å øke fra 226 mill. Sm³ o.e. i 1999 til et toppnivå på 279 mill. Sm³ o.e. i 2002. Deretter ble samlet petroleumsproduksjon anslått å falle gradvis som følge av redusert oljeproduksjon, jf. figur 6.5. Det ble beregningsteknisk lagt til grunn at produsentprisen på råolje blir 190 2000-kroner i 2000, 145 2001-kroner i 2001 og 125 2001-kroner deretter. Forutsetningene innebærer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten øker fra om lag 45 mrd. 2000-kroner i 1999 til 138 mrd. 2000-kroner i 2001, og deretter reduseres gradvis til om lag 66 mrd. 2000-kroner i 2020 og 38 mrd. 2000-kroner i 2050. De samme forutsetningene er lagt til grunn i de makroøkonomiske beregningene i denne rapporten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet.

Framskrivingene som tidligere er gjort på dette området illustrerer den store usikkerheten knyttet til produksjons- og prisanslagene, jf. figur 6.4. I Langtidsprogrammet 1982–1985 ble den samlede petroleumsproduksjonen antatt å nå et nivå på om lag 82 millioner standard kubikkmeter oljeekvivalenter (Sm³ o.e.) i 1990. Produksjonsnivået for dette året viste seg imidlertid å bli om lag 123 millioner Sm³ o.e., eller om lag 50 pst. høyere enn anslått ni år tidligere. Også senere har framskrivingene undervurdert den faktiske produksjonsutviklingen i betydelig grad. Framskrivingene har tatt utgangspunkt i tilgjengelig informasjon og planer blant produsenter og andre aktører i næringen. Det har imidlertid vist seg at utvikling av ny teknologi, som f.eks. boring av horisontale brønner, har gjort det mulig å utvinne ressurser som tidligere ikke ble ansett som utvinnbare. Mer avanserte kartleggingsmetoder og erfaring fra felt i drift har også bidratt til større kunnskap om produksjonsegenskapene til reservoarene. Også anslaget for gjenværende petroleumsressurser har økt over tid, til tross for en betydelig uttapping av petroleum. På den annen side har kostnadene ved en del utbygginger blitt høyere enn forventet.

Anslagene for prisen på råolje er i likhet med produksjonsanslagene svært usikre. Det framgår at prisanslagene jevnt over har blitt nedjustert over tid. En undervurdering av produksjonsanslagene og en overvurdering av prisanslagene medfører derfor at anslagene for statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ikke har avveket så mye fra faktisk utvikling som produksjons- og prisanslagene hver for seg. Anslaget for statens netto kontantstrøm ble sterkt nedjustert fra Langtidsprogrammet 1982 – 1985 til Langtidsprogrammet 1990 – 1993, mens det senere har skjedd en oppjustering av anslagene.

Figur 6.6 viser hvordan statens andel av den gjenværende petroleumsformuen på sokkelen vil utvikle seg framover med de forutsetninger som er skissert over. Statens petroleumsformue er her anslått som den neddiskonterte verdien av statens framtidige netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

6.5 Sysselsettingsbehovet i offentlig sektor

Dette avsnittet gir en gjennomgang av veksten i offentlig sysselsetting de siste årene. Gjennomgangen viser at den generelle satsingen på offentlig tjenesteyting innen helsesektoren, pleie- og omsorgssektoren og barnehagesektoren har bidratt mest til den samlede sysselsettingsveksten. Demografiske utviklingstrekk sammen med konsekvensene av vedtatte handlingsplaner vil gi et press for fortsatt økning i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren også i de kommende tiårene, relativt uavhengig av om dette skjer i offentlig eller privat sektor.

I perioden 1978–1998 vokste offentlig sysselsetting målt i timeverk med i gjennomsnitt 1,9 prosent pr. år. Den sterke veksten i offentlig sysselsetting gjennom 70- og 80-tallet, må ses i sammenheng med at det skjedde betydelige endringer i oppgavefordelingen mellom offentlig og privat sektor i denne perioden. Mange av omsorgsoppgavene som tidligere ble utført i hjemmene, er gradvis blitt overtatt av offentlige institusjoner. Samtidig har yrkesdeltakingen blant kvinner har økt sterkt, og at den nå nærmer seg nivået blant menn. Veksten i offentlig sysselsetting har vært høy også på 90-tallet. I perioden 1990–1998 var den gjennomsnittlige veksten 1,6 pst. pr. år. Det har i løpet 20-års perioden også skjedd en viss grad av utflytting av virksomheter og oppgaver fra offentlig til privat sektor.

I løpet av de siste 20 årene er det blitt nærmere 270 000 flere sysselsatte personer i offentlig forvaltning. Offentlig forvaltnings andel av total sysselsetting har økt fra 22,7 pst. i 1978 til 30,5 pst. i 1998. Veksten har hovedsakelig kommet i kommuneforvaltningen (kommunal og fylkeskommunal virksomhet). Målt som andel av sysselsatte personer utgjorde den kommunale andelen av totalt antall sysselsatte i 1998 23,8 pst., mot 19,4 pst. 10 år tidligere. Når kommuneforvaltningen har en høyere andel av sysselsatte personer enn av utførte timeverk, har det sammenheng med et større innslag av deltidsarbeid i kommunal virksomhet. Sysselsettingen i statsforvaltningen utgjør ca. 7 pst. av samlet sysselsetting, målt både som andel av sysselsatte personer og av utførte timeverk. Denne andelen har vært ganske stabil den siste 20-årsperioden sett under ett.

I absolutte tall økte sysselsettingen i kommuneforvaltningen med 15–20 000 personer hvert år de første årene på 1990-tallet. Mens samlet sysselsetting gikk ned med i overkant av 100 000 personer fra 1987 til 1993, økte sysselsettingen i offentlig forvaltning med nærmere 90 000 i samme periode – hvorav hoveddelen kom i kommunal sektor. Gjennomsnittlig årlig kommunal sysselsettingsvekst i denne perioden var vel 14 000 personer, mens det i årene fra 1994 til 1998 var en gjennomsnittlig årlig vekst på ca. 12 000 personer i kommuneforvaltningen. Veksten i kommunal sysselsettingen reflekterer blant annet gjennomføringen av vedtatte reformer innenfor helse, omsorg og utdanning. Den sterke veksten i offentlig sysselsetting på begynnelsen av 1990-tallet har også sammenheng med motkonjunkturpolitikken og en bevisst satsing på offentlig sektor for å stimulere etterspørsel og vekst. Denne satsingen ble i stor grad kanalisert gjennom kommunesektoren, som i årene 1990–1992 hadde en årlig realvekst i sine disponible inntekter på mellom 4 og 4 pst. I 1999 økte sysselsettingen i kommunal forvaltning med 2,4 pst.

Tabell 6.9 viser utviklingen i kommunal sysselsetting (omregnet til årsverk) totalt og fordelt på ulike sektorer fra 1989 til 1998. Samlet sett har antall årsverk økt med 26 pst. i løpet av denne perioden. Medregnet 1999 vil veksten komme opp i ca. 30 pst. For perioden sett under ett er det barnehagesektoren som har hatt den sterkeste veksten med ca. 89 pst. Målt i antall årsverk er det imidlertid pleie- og omsorgstjenestene, som utgjør 24 pst. av samlet personellinnsats i kommunal tjenesteproduksjon, som har bidratt sterkest til veksten i kommunal sysselsetting.

På alle områder unntatt grunnskolen har det vært en markert vekst. Den sterke veksten i barnehageutbyggingen reflekterer økt etterspørsel etter barnehageplass i takt med økningen i utdanningsnivå og yrkesdeltakelse blant småbarnsmødre. Utbyggingen er også drevet fram ved økte offentlige tilskudd til bygging og drift av barnehager for å nå det politisk fastlagte målet om full barnehagedekning innen år 2000. Fra midten av tiåret har imidlertid veksttakten i barnehageutbyggingen og dermed sysselsettingsveksten i barnehagesektoren avtatt vesentlig. Den avtakende veksten i barnehagesektoren skyldes at en i mange kommuner er nær full behovsdekning. Videre har det sammenheng med innføringen av kontantstøtteordningen fra 1998. Kontantstøtteordningen har påvirket både etterspørselen etter barnehageplasser og tilbudet av arbeidskraft. Ordningen har dels bidratt til redusert arbeidstilbud blant småbarnsforeldre, og den har samtidig medført redusert etterspørsel etter barnehageplass og dermed minsket presset i denne sektoren. Det vises til drøfting av arbeidstilbudet for kvinner i avsnitt 12.1.

Pleie- og omsorgstjenesten har hatt en vedvarende sterk vekst gjennom så å si hele 1990-tallet. Det er grunn til å tro at reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming på begynnelsen av 90-tallet (nedleggelse av sentrale institusjoner og desentralisering av ansvaret til kommunenivå) har økt personellbehovet innen pleie- og omsorgstjenesten. Den samme virkningen kan det antas at desentraliseringen av psykiatrien har hatt. Handlingsplanen for eldreomsorgen, som går over en 4-årsperiode fram t.o.m. 2001 trekker også i denne retning. Fra 1997 til 1998 økte antall årsverk innen pleie- og omsorgstjenesten med ca. 6000, eller tilsvarende vel 6 pst. Dette er i stor grad et resultat av oppstartingen av handlingsplanen for eldreomsorgen. Andre handlingsplaner innen helse- og sosialsektoren (først og fremst psykiatriplanen) er iverksatt mot slutten av tiåret og avspeiles derfor i liten grad i de historiske tallene, men vil få betydelig effekt på sysselsettingen i kommunesektoren i årene som kommer.

Somatiske spesialisthelsetjenester (primært sykehus) og psykisk helsevern hadde en relativt beskjeden vekst i antall ansatte på første halvdel av 1990-tallet, men veksten har skutt fart mot slutten av perioden. For somatiske sykehus har dette sammenheng med den generelle helsesatsingen som har hatt til formål å øke aktiviteten bl.a. for å redusere køer og ventetider.

I årene som kommer vil effekten av vedtatte reformer og handlingsplaner sammen med utviklingen i befolkningens sammensetning, medføre en fortsatt betydelig økning i behovet for arbeidskraft innenfor denne typen tjenester. Statistisk sentralbyrå har beregnet at behovet for arbeidskraft innen kommunal forvaltning, særlig innenfor helse- og sosialsektoren, vil øke med 27 000 årsverk fra 1998 til 2010 dersom det holdes uendret standard og dekningsgrad på tilbudet, og med hele 61 000 årsverk ved full innfasing av de planlagte reformene. Det må imidlertid understrekes at denne type beregninger alltid vil være noe usikre.

6.6 Mulige tiltak for å møte langsiktige utfordringer for offentlige finanser – beregningsmessige illustrasjoner

6.6.1 Innledning

Dette avsnittet har to hovedformål:

• Det belyser viktige langsiktige sammenhenger mellom offentlige finanser og utviklingen i hovedtrekkene i næringssammensetningen. En grunnleggende sammenheng som belyses er at offentlig og privat sektor konkurrerer om begrensede ressurser i form av arbeidskraft. Det vises at det er en nær sammenheng mellom en stabil og opprettholdbar utvikling i offentlige sysselsetting og en stabil næringsutvikling.

• Det skisserer ulike tiltak som kan bidra til at utviklingen i offentlige finanser støtter opp under en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

På denne bakgrunn er det utarbeidet tre makroøkonomiske framskrivinger for norsk økonomi:

• Vegringsalternativet illustrerer konsekvenser av å utsette politikkendringer som er nødvendige for å møte langsiktige utfordringer for offentlige finanser. Alternativet viser at når petroleumsinntektene etter hvert faller og økte pensjonsutgifter kommer til syne gjennom økende underskudd i offentlige finanser, vil det ha bygd seg opp et stort omstillingsbehov i norsk økonomi. Framskrivingen illustrerer omfanget av omstillingsbehovet målt for eksempel ved hvor mye offentlig sysselsetting må reduseres for å gjenopprette en balansert utvikling for norsk økonomi, og hvilke næringsomstillinger dette vil innebære. Vegringsalternativet illustrerer en utvikling med alvorlige omstillingsproblemer, som det må være et mål å forhindre. Det er derfor sett på to alternativer for norsk økonomi hvor de langsiktige utfordringene møtes gjennom politikkendringer på et tidlig tidspunkt.

• Referansealternativet beskriver en utvikling for norsk økonomi der det er veksten i offentlig sysselsetting som holdes meget lav for å oppnå en balansert utvikling. Andre politikkelementer videreføres, dvs. at bl.a. pensjonssystemet, brukerbetalinger og skatter skjermes for endringer. Det er lagt til grunn at med en svak utvikling i offentlige tjenestetilbud, vil det vokse fram privatfinansierte kommersielle tilbud i relativt stort omfang. Det vil dermed oppstå en todeling av tilbudet: Et offentlig finansiert minimumstilbud og et omfattende privat alternativ/supplement.

• Offentlig velferd beskriver også en langsiktig balansert utvikling for norsk økonomi. Alternativet skiller seg fra Referansealternativet ved at det inneholder politikkendringer som sikrer statsfinansielt rom for å opprettholde et fortsatt sterkt offentlig ansvar for finansieringen av bl.a. helse, omsorgs- og utdanningstjenester. Dette sikres gjennom økt bolig- og eiendomsskatt, økte brukerbetalinger, økt pensjoneringsalder og tiltak for sterkere effektivisering av tjenesteproduksjon i offentlig sektor.

De ulike framskrivingsalternativene gis en relativt kortfattet omtale i teksten. Det vises til boks 6.1 og 6.2 for en noe nærmere omtale av modellapparat og forutsetninger for beregningene.

Nedenfor omtales først konsekvenser av ikke å gjennomføre politikkendringer for å sikre en langsiktig opprettholdbar utvikling i offentlige finanser. Deretter drøftes ulike muligheter for å styrke offentlige budsjetter. Til slutt presenteres framskrivingene som belyser økonomiske virkninger av noen mulige politikkvalg.

6.6.2 Viktigheten av å tilpasse offentlige finanser ut fra behovet for en langsiktig balansert næringsutvikling

I avsnitt 6.1–6.5 er det beskrevet noen drivkrefter som vil sette offentlige finanser under press i årene som kommer. Aldringen av befolkningen bidrar til at det står stadig færre yrkesaktive bak hver pensjonist. Økende andel eldre vil føre til økt behov for pleie- og omsorgstjenester og antall pensjonister vil øke. Gjennomsnittlig pensjon i folketrygden vil øke raskere enn lønnsveksten. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten vil falle. Vegringsalternativet tar utgangspunkt i hvordan offentlige finanser vil kunne utvikle seg framover dersom det ikke gjennomføres politikkendringer for å møte utfordringene. «Uendret politikk» kan defineres på ulike måter. Følgende er lagt til grunn i framskrivingene:

• Reglene i folketrygden videreføres. Grunnbeløpet justeres med årslønnsveksten.

• Gjennomsnittlige skattesatser og satser for verdiavgifter holdes uendret. Kvantumsavgifter prisjusteres.

• Nivået på husholdningenes brukerbetalinger for offentlige tjenester holdes uendret som andel av privat konsum.

• Det legges til grunn en vekst i offentlig sysselsetting framover på 1,6 prosent pr. år målt i timeverk, dvs. som gjennomsnittet på 90-tallet. I denne perioden er det blant annet blitt gjennomført reformer innenfor helse, omsorg og utdanning, jf. avsnitt 6.5. Ifølge MAKKO-beregningene vil en uendret standard og dekningsgrad på 1998 nivå i det kommunale tjenestetilbudet framover kreve en vekst i offentlig sysselsetting på om lag 0,6 prosent pr. år til 2050. Med en vekst på 1,6 prosent vil det altså være rom for noe mer.

• Det er grunn til å anta at den enkelte vil etterspørre bedre helse- og omsorgstjenester etter hvert som de tekniske mulighetene blir bedre, og inntektsnivået i husholdningene øker. Det er lagt til grunn at en vekst i offentlig sysselsetting på 1,6 prosent pr. år og en fortsatt styrking av det offentlige tjenestetilbudet, vil være tilstrekkelig til at det ikke skjer en markert økning i markedsbasert produksjon og omsetning av helse- og omsorgstjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 6.7 viser utviklingen i Vegringsalternativet . I framskrivingen er veksten i offentlig sysselsetting sterkere enn det som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi, gitt de forutsetningene som er skissert i boks 6.3. Sysselsettingen i offentlig sektor, målt som andel av utførte timeverk i alt, øker fra vel 26 prosent i 1998 til om lag 38 prosent midt på 2020-tallet, jf. figur 6.7A. Målt i antall personer øker denne andelen fra knapt 31 til om lag 43 prosent. Dette motsvares i beregningen blant annet av at sysselsettingen i industrien reduseres med om lag en tredel regnet som andel av total antall sysselsatte personer. Høye petroleumsinntekter bidrar til overskudd i offentlige budsjetter fram mot 2020, men deretter forverres budsjettbalansen raskt når petroleumsinntektene faller og pensjonsutgiftene øker sterkt, jf. figur 6.7C.

Økende knapphet på arbeidskraft fører til økt pris og kostnadsvekst. Den kostnadsmessige konkurranseevnen for norsk næringsliv forverres og handelsbalansen svekkes. Eksportoverskudd utenom olje og gass, som kan betraktes som en indikator på konkurranseevnen til næringslivet på fastlandet, svekkes sterkt, jf figur 6.7D.

Utviklingen innebærer at petroleumsfondet relativt raskt tømmes. Dette betyr at statens formue i form av olje og gass tappes ut uten at det skjer en tilsvarende oppbygging av finansiell formue i petroleumsfondet. Figur 6.7B viser at mens statens petroleumsformue og finansformue til sammen nå utgjør mer enn to ganger BNP, er denne formuen redusert til én gang BNP allerede rundt 2020.

En utviklingsbane for offentlige finanser som illustrert i figur 6.7 er ikke opprettholdbar, og en justering av den økonomiske politikken vil tvinge seg fram. Som en illustrasjon er det lagt til grunn at det skjer en politikkomlegging når underskuddet i offentlige budsjetter i framskrivingen kommer opp i om lag 8 prosent av BNP midt på 2020-tallet. Uten en slik omlegging ville budsjettunderskuddet økt raskt og kommet opp i rundt 20 prosent av BNP allerede i 2030, jf. figur 6.7C. Enkelte europeiske land har tidligere opplevd budsjettunderskudd på 8 prosent eller mer av BNP, blant annet Sverige tidlig på 90-tallet.

Tidspunktet for reversering er til en viss grad vilkårlig valgt, og det kan naturligvis argumenteres for at i «virkeligheten» ville det i Norge skje en innstramming i finanspolitikken på et tidligere tidspunkt enn det som er lagt til grunn i framskrivingen. Målet med framskrivingen er imidlertid å vise hvor raskt problemene kan oppstå selv med en «uendret politikk», jf. strekpunktene ovenfor. På grunn av fallet i petroleumsinntektene og økningen i pensjonsutgiftene endres budsjettsituasjonen i framskrivingen i løpet av få år fra et overskudd til et stort underskudd. I dette kan det ligge en fare for at det er vanskelig å snu utviklingen før det har bygget seg opp relativt store underskudd.

Dersom omleggingen gjennomføres ved en reduksjon i sysselsettingen i offentlig sektor, må denne reduseres med om lag 300 000 personer fram mot 2030 sammenlignet med nivået midt på 2020-tallet for å gjenopprette en balansert utvikling i offentlige budsjetter. En slik kraftig innstramming vil stille svært store krav til omstillingsevnen i privat sektor. Det tar tid å skape nye arbeidsplasser, og omstillingen vil vanskelig kunne skje uten at det oppstår en periode med høy arbeidsledighet. Andre land som har gjennomført kraftige innstramminger i finanspolitikken, har hatt store omstillingskostnader, bl.a. i form av betydelig økning i arbeidsledigheten. De langsiktige framskrivingene fanger ikke opp disse kostnadene på grunn av modellapparatet som brukes. Problemene med å gjenopprette konkurranseevnen og skadevirkningene ved kortsiktighet i bruken av oljeinntektene er derfor trolig undervurdert i beregningene.

En slik reduksjon i offentlig sysselsetting som er beskrevet i Vegringsalternativet fra midten av 2020-tallet, vil måtte innebære en betydelig svekkelse av det offentlige tjenestetilbudet. Det er derfor lagt til grunn at det vil skje en betydelig vekst i private markeder for velferdstjenester. Dette innebærer at en del av de ansatte som må forlate offentlig sektor, fortsatt vil kunne ha jobb innenfor produksjon av helse-, omsorgs og utdanningstjenester.

Et slikt kraftig tilbakeslag for norsk økonomi som framskrivingen illustrerer, kan unngås dersom politikken på et mye tidligere tidspunkt innrettes ut fra hensynet til en langsiktig balansert utvikling. Framskrivingene illustrerer at hvis beslutningene utsettes, tvinger det seg senere fram endringer som er større, og som vil ha svært uheldige samfunnsmessige konsekvenser. I 6.6.3–6.6.7 drøftes ulike muligheter for endringer som kan bidra til å sikre en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi:

• Omprioriteringer på utgiftssiden på statsbudsjettet

• Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon

• Endringer i pensjonssystemet og tiltak for å styrke yrkesdeltakingen

• Øke skatteinntekter

• Økt brukerbetaling for offentlige velferdstjenester, eller større innslag av privatfinansierte kommersielle tjenester

6.6.3 Omprioriteringer på utgiftssiden på statsbudsjettet

Samlede offentlige utgifter til offentlig konsum, investeringer og overføringer tilsvarte 43,6 prosent av BNP i 1999. Det offentlige forvalter altså betydelige ressurser.

Tabell 6.10 viser hvordan offentlige utgifter fordelte seg i 1998. Det framgår at allerede i 1998 utgjorde pensjoner og utgifter til helse og omsorg tunge deler av de offentlige budsjettene. Dette innebærer at det kreves relativt store kutt i for eksempel produksjonsubsidier, utdanning eller forsvar for at det skal bidra i særlig grad til å dekke opp for de økte behovene for utgiftsøkninger som følger av de demografiske endringene og utviklingen i pensjonsytelsene. Dette betyr at omprioriteringer fra andre offentlige utgifter ikke alene vil kunne løse disse utfordringene.

6.6.4 Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon

Et viktig trekk ved den økonomiske utviklingen de siste hundre årene er at det generelt har vært en kraftig produktivitetsvekst, slik at et gitt kvantum varer produseres med stadig mindre bruk av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer. Tilgjengelig statistikk tyder på at den samme produktivitetsveksten ikke har funnet sted innenfor tjenesteproduksjon, blant annet produksjon av helse-, omsorg- og utdanningstjenester. Mye av forklaringen på dette er trolig at mange av tjenestene er av en slik karakter at ny teknologi i mindre grad kan redusere behovet for tilstedeværelse og arbeidsinnsats fra mennesker. Den delen av disse tjenestene som består i direkte pleie og omsorg av mennesker kan i relativt liten grad effektiviseres uten at det går på bekostning av kvaliteten. Særlig innen helsesektoren har det også skjedd en rask utvikling i hvilke tjenester som kan tilbys, uten at dette fanges ordentlig opp i vanlig måling av produktivitetsvekst. Det kan imidlertid være en del å hente gjennom bedre organisering av tjenestetilbudet. Blant annet kan det være viktig å sikre at utdannet helse- og omsorgspersonell kan bruke mest mulig av sin arbeidstid på sin primæroppgave, og redusere ventetid, administrativt arbeid mv.

I avsnitt 13.3 presenteres det tall som viser at det gjennom 90-tallet har blitt færre behandlinger pr. lege og sykepleier ved somatiske sykehus. Slike tall inneholder effekter av endringer i pasientsammensetning, effekter av endringer i kvaliteten på tjenestene og effekter av endringer i produktiviteten. Det er derfor vanskelig på dette grunnlaget å fastslå hvordan produktiviteten har utviklet seg på (90-tallet). Avsnitt 13.3 inneholder også sammenligninger av produktiviteten mellom ulike institusjoner som yter de samme tjenestene, som viser at det er betydelige forskjeller. Dette kan til en viss grad skyldes kvalitetsforskjeller i de tjenestene som leveres, eller ulikheter i andre forhold, men indikerer likevel at det finnes et potensiale for effektivisering.

For å illustrere virkninger av bedret effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon, er det i beregningsalternativet Offentlig velferd anslått at en effektivisering på prosent pr. år innebærer at et gitt omfang av offentlige tjenester med gitt kvalitet, i 2050 produseres med 12 prosent færre timeverk enn i 1998. Sammenlignet med den historiske produktivitetsveksten er dette relativt optimistisk. På den annen side indikerer undersøkelsene som refereres til i avsnitt 13.3 effektiviseringspotensialer i denne størrelsesorden.

6.6.5 Endringer i pensjonssystemet og tiltak for høy yrkesdeltaking

Utformingen av pensjonssystemet påvirker ikke bare gjennomsnittlige utbetalinger av pensjoner, men også når den enkelte ønsker å gå ut av yrkeslivet aldring og økt tidligpensjonering er forhold som begge trekker i retning av økte framtidige pensjonsforpliktelser. Dette er utviklingstrekk som de fleste vestlige land står overfor. De statsfinansielle konsekvensene av dette blir i enkelte andre land i stor grad redusert ved at det vedtas endringer i pensjonssystemene. I boks 6.3 gis en beskrivelse av utviklingen i de nordiske landene. På grunn av petroleumsinntektene og oppbyggingen av petroleumsfondet er den statsfinansielle handlefriheten langt større i Norge enn i andre land i årene framover. Spørsmålet er imidlertid om det er ønskelig å bruke denne statsfinansielle handlefriheten kun til å videreføre dagens pensjonssystem, eller om det er andre områder som også bør prioriteres.

Arbeidsstyrken er Norges viktigste ressurs. Det å opprettholde den med gode kvalifikasjoner er det viktigste for framtidig velstandsutvikling. Beregninger som ble presentert i Langtidsprogrammet 1998–2001, indikerer at relativt små endringer i pensjoneringsalder har større betydning for verdiskapingen enn selv store endringer i petroleumsinntektene. Norge har i dag høy yrkesdeltaking i internasjonal sammenheng. I framskrivingene er det lagt til grunn at den høye yrkesdeltakingen videreføres. Høy grad av deltakelse i arbeidslivet er avgjørende for å kunne opprettholde velferdsstaten. Dersom en følelse av rikdom i offentlig og privat sektor i Norge som følge av høye oljeinntekter leder til at det gjennomføres reformer som reduserer arbeidsstyrken, svekkes mulighetene for å håndtere de langsiktige utfordringene for norsk økonomi. Særlig blir mulighetene for å opprettholde velferdstilbudet fra offentlig sektor redusert. Det offentliges utgifter er i hovedsak knyttet til avlønningen av arbeidskraften, enten direkte gjennom offentlig sysselsetting eller ved at reguleringen av offentlige pensjoner og andre ytelser er knyttet til lønnsveksten. En reduksjon i tilgangen på arbeidskraft, som vil føre til økt reallønn, vil derfor i særlig grad svekke offentlige finanser. Beregninger i Langtidsprogrammet 1998–2001 indikerer også at ett års reduksjon i den effektive pensjoneringsalderen, bidrar til en svekkelse av offentlige budsjetter som vil kreve en reduksjon i offentlige sysselsetting med 6 prosent for å gjenopprette langsiktig balanse i offentlige finanser. I avsnitt 12.1 diskuteres hva som skal til for å sikre fortsatt høy yrkesdeltaking.

Utdanningsnivået i Norge har økt sterkt de siste ti-årene. Dette har bidratt til at arbeidskraften har fått høyere kvalifikasjoner, men lengre utdanningsløp innebærer samtidig at den enkelte starter sin yrkeskarriere senere i livet. Dersom det hadde latt seg gjøre å korte ned lengden på utdanningsløpene med for eksempel ett år, ville dette innebære et betydelig tilskudd til arbeidsstyrken. Det kan i denne sammenheng vises til at utdanningssystemet i Norge er lagt opp slik at de ulike utdanningsnivåene avsluttes ved relativt høy alder sammenlignet med i andre land.

6.6.6 Økte skatter

Størstedelen av inntektene til det offentlige, utenom inntektene fra petroleumsvirksomheten, kommer fra beskatning av inntekt, forbruk og formue, jf. tabell 6.10. I avsnitt 13.2.3 gis en gjennomgang av beskatningen i Norge og andre OECD-land, samt en drøfting av utfordringer og begrensninger knyttet til økt beskatning som strategi for å skaffe rom for økt innsats over offentlige budsjetter. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå, som presenteres i boks 6.4, illustrerer at dersom de anslåtte økte utgiftene i folketrygden framover skal skattefinansieres, kreves det en betydelig økning i skattenivået. Det er anslått at den beregnede pensjonsavgiften («bidragsraten») gradvis må øke, og i 2050 må være om lag 11 prosentpoeng høyere enn i dag for å finansiere de økte utgiftene i folketrygden. Det må understrekes at dette er en partiell beregning, hvor det for eksempel ikke er tatt hensyn til mulige virkninger av skatteøkningen på arbeidstilbudet eller sparingen.

Norge har et skattenivå om lag som gjennomsnittet i EU, men lavere enn andre nordiske land og klart høyere enn USA. Mulighetene for store økninger i skattenivået begrenses bl.a. av mulige negative virkninger på arbeidstilbudet, mulig utflytting av

næringsvirksomhet og mulig konsumlekkasje til utlandet. Avkastningen av å arbeide påvirkes mest direkte gjennom skatt på lønnsinntekt, men også økninger i forbruksskatt vil slå ut i redusert reallønn gjennom økte konsumpriser. Økt arbeidsgiveravgift vil over tid gi en svakere reallønnsutvikling på grunn av internasjonale krav til lønnsomhet i bedriftene. I en åpen økonomi med frie kapitalbevegelser vil de fleste former for beskatning til sist i stor grad måtte veltes over på arbeidskraften. Svekket lønnsomhet etter skatt for konkurranseutsatte norske bedrifter må over tid slå ut i lavere lønnsvekst dersom ikke resultatet skal bli utflytting av næringsvirksomhet med påfølgende svekket utenriksøkonomi og økende ledighet.

Mulige negative virkninger på arbeidstilbudet og faren for utflytting av næringsvirksomhet legger begrensninger på bruken av skatteøkninger som en del av en strategi for å møte de langsiktige utfordringene. I hvilken grad det i Norge kan bli aktuelt å øke nivået på noen skatter, vil bl.a. være avhengig av hva andre land gjør på skatteområdet. Eksempelvis har Norge i dag relativt lav beskatning av eiendom og bolig sammenlignet med mange andre OECD-land.

Mulighetene for å finansiere økte pensjonsutgifter gjennom økte trygdeavgifter avhenger blant annet av i hvilken grad det er samsvar mellom trygdeavgifter og pensjonsytelser for det enkelte individ. I et system der det i liten grad er slikt samsvar, vil store innbetalinger i form av høye trygdeavgifter kunne ha en betydelig negativ virkning på arbeidstilbudet. Derimot vil virkningen på arbeidstilbudet være mindre i et system der det er direkte samsvar mellom innbetalinger og ytelser for det enkelte individ, fordi innbetalinger i form av høye «skatter» på arbeidsinntekt reelt sett vil være tvungen sparing for individet. Selv om hovedprinsippet i norske pensjonssystemer tar utgangspunkt i et samsvar mellom innbetalinger og ytelser, er det også betydelige avvik fra dette prinsippet. I mange tilfeller kan individer redusere sin arbeidsinnsats, og dermed sin innbetaling til pensjonssystemet, uten at dette har noen virkning på framtidige ytelser. I slike tilfeller vil pensjonsinnbetalingene virke som en ren skatt, og dermed kunne ha negativ virkning på arbeidstilbudet.

6.6.7 Økt brukerbetaling for offentlige velferdstjenester, eller større innslag av privatfinansierte kommersielle tjenester

Etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester vil ventelig øke framover både på grunn av den demografiske utviklingen og som følge av den generelle inntektsveksten i husholdningene. Erfaringer tyder på at med økende inntekt ønsker husholdningene å bruke en større andel av sine inntekter på denne type tjenester. Allerede i dag finansieres en del av helse- og omsorgstjenestene direkte av private husholdninger, enten gjennom egenandeler eller kjøp av rent private tilbud. Tabell 6.12 viser at totale utgifter til helsetjenester som andel av BNP har økt sterkt i alle OECD-landene i perioden 1960–1997.

Helse- og omsorgstjenester må antas å utgjøre en økende andel av samlet privat og offentlig konsum i framtiden. Dersom det helt eller delvis offentlig finansierte tilbudet ikke får en tilstrekkelig høy kvalitet samtidig som husholdningenes inntekter øker, vil flere og flere etterspørre private løsninger.

Figur 6.8 viser totale utgifter til helseformål som andel av BNP i ulike OECD-land. Det framgår at de offentlige helseutgiftene i Norge målt som andel av BNP er om lag som gjennomsnittet for de andre landene. Imidlertid er de private utgifter til helseformål relativt lave i Norge. Andelen av de totale helseutgifter som finansieres over offentlige budsjetter er dermed høy i internasjonal sammenheng.

Kilde: OECD.

Spørsmålet om økt økonomisk ansvar for den enkelte for å skaffe seg en del tjenester bør ses i sammenheng med betydelig økte inntekter for de fleste grupper. Særlig vil de eldre aldersgruppene få en sterk inntektsvekst på grunn av modningen av folketrygden og utviklingen av supplerende pensjonsordninger. Det anslås at gjennomsnittlig brutto alderspensjon i Folketrygden vil øke fra om lag 40 prosent av en gjennomsnittlig industriarbeiderlønn i 1997 til om lag 50 prosent i 2050.

6.7 Ulike veier til en langsiktig balansert utvikling

Vegringsalternativet indikerer at det er nødvendig å begrense veksten i offentlige utgifter og/eller øke inntektene sammenlignet med en videreføring av «dagens politikk», jf. avsnitt 6.6.2. Dersom nødvendige politikkendringer utsettes, blir de påfølgende omstillingene større og offentlig sektors finansielle handlingsrom på lengre sikt svekkes. En balansert utvikling i offentlige finanser er en forutsetning for en stabil utvikling i norsk økonomi for øvrig. Avsnittene 6.6.3–6.6.7 drøfter ulike tiltak som kan bidra til en langsiktig balansert utvikling i offentlige finanser.

Valget mellom de ulike mulighetene til en langsiktig balansert utvikling berører viktige politiske spørsmål knyttet til pensjonspolitikken, spørsmålet om ansvarsdelingen mellom offentlig og privat sektor innen helse, omsorg og utdanning, skattepolitikk, organiseringen av offentlig sektor mv. Utvalget tar ikke her stilling til disse spørsmålene. I Referansealternativet og alternativet Offentlig velferd er det for rene illustrasjonsformål lagt til grunn noen konkrete forutsetninger om hvilke valg som kan gjøres. De to framskrivingene illustrerer to kvalitativt forskjellige utviklingsbaner, hvor det offentlige velferdstilbudet henholdsvis svekkes og styrkes. Figur 6.9 viser utviklingen i det kommunale velferdstilbudet i de to framskrivingene, sammenlignet med MAKKO-framskrivingen med uendret standard og dekningsgrad inkludert vedtatte reformer, jf. avsnitt 6.5. Utviklingen er i figuren illustrert ved den effektive veksten i sysselsettingen i kommunal forvaltning. «Effektiv» henspeiler på at det i figuren er korrigert for at det i Offentlig velferd er lagt til grunn at det gjennomføres tiltak for mer effektiv bruk av arbeidskraften, slik at det for hvert timeverk produseres mer velferdstjenester. Det framgår at nivået på det offentlige velferdstilbudet i 2050, målt på denne måten, er om lag 30 prosent høyere i Offentlig velferd enn i Referansealternativet. Utvalget drøfter i avsnitt 13.3 ulike virkemidler som kan være aktuelle for å oppnå en mer effektiv ressursbruk i produksjonen av offentlige tjenester. Drøftingen omfatter organisatoriske virkemidler innenfor rammene av offentlig virksomhet (organisasjonsutvikling, kompetanseutvikling mv.), og virkemidler som stimulerer til økt konkurranse, enten mellom ulike enheter innad i offentlig sektor eller konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

I Referansealternativet er det lagt til grunn økt omfang av private helse- og omsorgstilbud uten offentlig støtte, som følge av at standard og dekningsgrader i det offentlige tilbudet reduseres. Dette kan for eksempel skje ved at standarden på det offentlige tilbudet holdes på dagens nivå, mens grupper med relativt høy betalingsvillighet- og evne, søker til private tilbud.

I Offentlig velferd er det lagt til grunn at det gjennomføres tiltak som bidrar til at det skapes rom for en sterkere satsing på det offentlige velferdstilbudet enn i Referansealternativet . Følgende endringer i politikkvariable fases i framskrivingen gradvis inn fram til 2010, og videreføres videre fram til 2050:

• Økt bolig- og eiendomsskatt. Økningen gir økte skatteinntekter i 2010 tilsvarende om lag 2 pst. av BNP. Dette vil bringe nivået på disse skattene opp på dagens gjennomsnitt for OECD-landene.

• Økt gjennomsnittlig pensjoneringsalder med ett år som følge av redusert uførepensjonering og annen tidligpensjonering og at hele reduksjonen i pensonstid fører til like stor økning i yrkesaktivitet. Det er ikke lagt til grunn endringer i ytelsene i folketrygden.

• Brukerbetalinger fra husholdningene øker fra vel 3 til om lag 5 prosent regnet som andel av privat konsum

• Tiltak for økt effektivisering i offentlig tjenesteproduksjon. Tiltakene forutsettes å gi en produktivitetsvekst som tilsvarer en prosent årlig besparelse i arbeidskraftbehovet som kreves for å yte en gitt standard og dekningsgrad. Over en 50-års periode innebærer dette en arbeidskraftbesparelse på om lag 12 prosent. Det er ikke i forbindelse med framskrivingene tatt stilling til eksakt hvilke tiltak som gjennomføres for å oppnå en slik effekt.

• Timeverkene i kommunal forvaltning vokser vel prosentpoeng sterkere enn i MAKKO-framskrivingen med uendret standard og dekningsgrad (inkl. vedtatte reformer) gjennom hele perioden fram til 2030. Den forutsatte effektivi-seringen kan øke standard og dekningsgrad noe mer enn dette. Etter 2030 må standard og dekningsgrad øke langt saktere.

Tabell 6.13 viser utviklingen i inntekter og utgifter på offentlige budsjetter i framskrivingene. Et hovedtrekk ved begge beregningene er at overføringene øker mye, mens offentlig konsum øker relativt lite. I Offentlig velferd er det skapt rom for noe mer vekst i offentlig konsum enn i Referansealternativet. I tillegg er det som nevnt lagt til grunn at det i Offentlig velferd gjennomføres effektivi-seringstiltak i offentlig sektor, slik at det her vil bli produsert mer velferdstjenester for hver krone.

I motsetning til Vegringsalternativet illustrerer både Referansealternativet og Offentlig velferd balanserte og opprettholdbare utviklingsbaner for norsk økonomi. Figur 6.10 viser noen trekk ved de tre framskrivingene.

6.10A viser at det i Referansealternativet og Offentlig velferd er en relativt jevn vekst i offentlig sysselsetting gjennom beregningsperioden. Vegringsalternativet karakteriseres derimot ved at en for sterk vekst de nærmeste tyve årene, som finansieres av høye oljeinntekter, fører til en kraftig innstramming på lengre sikt. Utviklingen i utenriksøkonomien viser et tilsvarende mønster, jf. figur 6.10D. I Vegringsalternativet svekkes handelsbalansen eksklusive olje og gass sterkt fram mot midten av 2020-tallet. Dette er en indikasjon på svekket konkurranseevne i konkurranseutsatt næringsliv, og skyldes at den raske veksten i offentlig sektor skaper økende knapphet på arbeidskraft og økende lønnsvekst. Senere må konkurranseutsatt sektor bygges sterkt opp igjen for å gjenopprette balanse i utenriksøkonomien.

I følge anslag for petroleumsvirksomheten, jf. avsnitt 6.4, er statens inntekter fra denne virksomheten nå nær toppen. Inntektene vil holde seg høye en del år framover, men vil så falle relativt raskt når oljereservene etter hvert tømmes. Det er anslått at statens del av den gjenværende petroleumsformuen i Nordsjøen faller fra nær halvannen gang BNP i dag. I 2050 er petroleumsressursene i følge framskrivingene nær uttømt. I både Referansealternativet og Offentlig velferd er det lagt til grunn at store deler av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten settes til side mens disse inntektene er høye. Slik skjer det en omplassering fra formue på havbunnen til finansformue. Figur 6.10B viser hvordan summen av petroleumsformue og finansformue utvikler seg i de tre framskrivingene. Både i Referansealternativet og Offentlig velferd erstattes petroleumsformuen av en finansformue av tilsvarende størrelsesorden målt som andel av BNP. De første tyve årene, mens petroleumsinntektene er høye og pensjonsutgiftene fortsatt er betydelig lavere enn lengre fram i tid, øker den samlede formuen relativt til BNP. Det brukes likevel «oljepenger» også i denne perioden, i den forstand at det årlig overføres midler fra petroleumsfondet til statsbudsjettet. Dvs. at det er underskudd i offentlig forvaltning når inntektene fra petroleumsvirksomheten og avkastningen på petroleumsfondet holdes utenfor. Dette underskuddet er i framskrivingen i størrelsesorden 2–3 prosent av BNP i perioden fram til 2020.

I både Referansealternativet og Offentlig velferd er det mot slutten av beregningsperioden et overskudd i offentlige budsjetter på om lag 2 prosent av BNP, jf. figur 6.10C. Dette følger av at det satt som et krav til framskrivingene at realverdien av offentlig finansformue skal stabiliseres. Det kreves derfor et visst overskudd for å motvirke effekten av inflasjonen på verdien av formuen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

6.8 Kan de statsfinansielle utfordringene løses ved at petrolumsinntektene eller produktivitetsveksten blir høyere enn det som nå legges til grunn?

Petroleumsinntekter

Oljeinntektene representerer en kilde til velstand for Norge. Dette gjør at Norge har et fortrinn som de fleste andre land ikke har. Både framtidig oljepris og framtidig oljeproduksjon er imidlertid svært usikre størrelser. En gjennomgang av tidligere anslag som norske myndigheter har utarbeidet for disse størrelsene illustrerer dette, jf. avsnitt 6.4. Anslagene har variert sterkt over tid, og det har vært en tendens til undervurdering av framtidig produksjon og overvurdering av framtidig pris. Dermed har anslagene for statens inntekter fra petroleumssektoren truffet bedre enn produksjons- og prisanslagene hver for seg.

Det er naturligvis mulig å håpe på at dagens prisanslag ikke innebærer en overvurdering, samtidig som det også i framtiden vil bli funnet nye forekomster av olje og gass og nye metoder for å utvinne eksisterende felt. Presset på å foreta de vanskelige prioriteringene som er beskrevet ovenfor, vil bli noe mindre dersom framtidige oljeinntekter viser seg å bli høyere enn lagt til grunn i de makroøkonomiske framskrivingene. En makroøkonomisk framskriving hvor det legges til grunn at oljeprisen blir 20 prosent høyere enn i framskrivingen Offentlig velferd, indikerer at det kan bli rom for om lag 0,1 prosent høyere årlig vekst i offentlig sysselsetting fram til 2050. Dette illustrerer at det er relativt store endringer i forutsetningene for petroleumsvirksomheten som må til for at det skal bli rom for en vesentlig annerledes utvikling i norsk økonomi i et langsiktig perspektiv.

Produktivitetsvekst

Den teknologiske utviklingen og utnyttelsen av landets ressurser er den viktigste drivkraften bak den økonomiske veksten og velferden på lang sikt. Det finnes imidlertid få holdepunkter for å si noe om framtidens teknologiske utvikling og evnen til å utnytte ressursene. I de makroøkonomiske framskrivingene som er presentert foran i dette kapitlet, ble det som en beregningsteknisk forutsetning lagt til grunn en produktivitetsvekst på 1 prosent per år.

En høyere produktivitetsvekst vil gi grunnlag for en raskere vekst i velferdsnivået framover. For å illustrere mulige effekter av en slik utvikling, er det med utgangspunkt i framskrivingen Offentlig velferd laget en framskriving hvor det er lagt til grunn at den årlige produktivitetsveksten i blir 1 i stedet for 1 prosent per år. Den disponible realinntekten for Norge vil da i 2050 kunne bli om lag 30 prosent høyere enn i beregningsalternativet Offentlig velferd . Høyere produktivitetsvekst gir seg utslag i høyere reallønnsvekst, slik at reallønnsnivået i 2050 ligger om lag 34 prosent høyere enn i Offentlig velferd. Høyere inntekter til husholdningene medfører videre at privat konsum blir om lag 39 prosent høyere enn i Offentlig velferd .

Økte inntekter i privat sektor gir økte skatteinntekter til offentlig sektor. På den andre siden er offentlig sektors utgifter i stor grad knyttet til utviklingen i lønnsnivået, enten direkte gjennom offentlig sysselsetting eller indirekte ved at nivået på overføringer er knyttet til utviklingen i lønninger. Samlet viser framskrivingene at effektene på utgiftene i stor grad motvirker inntektsøkningen for offentlig sektor, slik at høyere produktivitetsvekst øker rommet for offentlig sysselsetting med mindre enn 2 prosent i 2050. Det er da lagt til grunn uendret nivå på skatter og brukerbetalinger, og at ytelsene i folketrygden justeres med årslønnsveksten.

Dersom den økte produktivitetsveksten også omfatter offentlig tjenesteproduksjon, behøver ikke et lavere nivå på offentlig sysselsetting innebære en tilsvarende reduksjon i det offentlige tjenestetilbudet. Det kan imidlertid være større begrensninger på mulighetene for å redusere bruken av arbeidskraft i en del offentlige tjenester, dersom dette ikke skal gå på bekostning av kvaliteten på tjenestene, jf. avsnitt 6.6.4.

6.9 Oppsummering og utfordringer

Den materielle velstanden til befolkningen i Norge vil med stor sannsynlighet øke betydelig utover i neste århundre. Samtidig vil befolkningen eldes. Det betyr at det vil bli langt færre som jobber i forhold til antall pensjonister, og behovet for helse og omsorgstjenester vil øke. Slik pensjonssystemet og helse- og omsorgstjenestene i dag er organisert, vil aldringen gi en sterk økning i utgiftene over offentlig budsjetter. Samtidig må det forventes at petroleumsvirksomheten etter hvert vil bidra klart mindre til statens inntekter enn i dag. Aldringen og fallet i petroleumsinntektene vil ha stor betydning for statens finanser og for fordelingen av sysselsettingen mellom ulike sektorer av økonomien de nærmeste tiårene. Det er en nær sammenheng mellom en stabil og opprettholdbar utvikling i offentlige sysselsetting og en stabil næringsutvikling.

Høye inntekter til staten fra petroleumssektoren gjør at det trolig vil være overskudd i offentlige budsjetter de neste 10–20 årene selv med sterk vekst i offentlige utgifter. Virkningen av de underliggende drivkreftene på offentlige finanser vil derfor ikke komme klart til syne i form av budsjettunderskudd før relativt langt fram i tid. I dette ligger det en fare for at nødvendige tilpasninger i politikken for å møte de langsiktige utfordringene utsettes i Norge, mens andre land som står overfor tilsvarende utfordringer gjennomfører gradvise tilpasninger bl.a. i pensjonssystemene og i ansvarsområdet for offentlig sektor. I så fall vil behovet for innstramming i offentlig sektor kunne bli større i Norge på et framtidig tidspunkt når oljeinntektene faller og pensjonsutgiftene øker.

De finansielle utfordringene for offentlig sektor som følge av aldringen av befolkningen er store. Dersom disse utfordringene skal møtes samtidig som det offentlige tar det finansielle hovedansvaret for å sikre et tilbud av velferdstjenester også i framtiden, vil det trolig være behov for en kombinasjon av mange ulike tiltak for å styrke offentlige budsjettet og få mest mulig velferd ut av de ressursene som forvaltes av offentlige myndigheter. I dette kapitlet er bl.a. følgende drøftet:

• Tiltak som kan bidra til mer effektiv produksjon av tjenestene.

• Høyere brukerbetalinger for offentlige tjenester.

• Økte skatter.

• Endringer som innebærer reduksjon i offentlig sektors utgifter, for eksempel gjennom reduserte næringsoverføringer eller endringer i folketrygden.

Den makroøkonomiske framskrivingen Vegringsalternativet illustrerer konsekvenser av å utsette endringer i offentlig politikk som er nødvendige for å møte langsiktige utfordringer for offentlige finanser. Fortsatt sterk vekst i sysselsettingen innen offentlige tjenesteyting på linje med veksten de siste ti årene fører i framskrivingene til økende knapphet på arbeidskraft. Lønnsveksten skyter fart og konkurranseutsatt næringsliv bygges ned. Når petroleumsinntektene etter hvert faller og økte pensjonsutgifter kommer til syne gjennom økende underskudd i offentlige finanser, vil det kunne tvinge seg fram kraftige innstramminger i offentlig sektor, trolig med påfølgende omstillingsproblemer i økonomien og høy arbeidsledighet. Vegringsalternativet illustrerer en utvikling med alvorlige omstillingsproblemer for norsk økonomi, som det må være et mål å forhindre.

Det presenteres to makroøkonomiske framskrivinger som beskriver en langsiktig balansert utvikling for norsk økonomi:

• I Referansealternativet er det veksten i offentlig sysselsetting som holdes meget lav for å oppnå en balansert utvikling, mens andre politikkelementer videreføres, dvs. at bl.a. pensjonssystemet, brukerbetalinger og skatter skjermes for endringer. Det er lagt til grunn at med en svak utvikling i offentlige tjenestetilbud, vil det vokse fram privatfinansierte kommersielle tilbud i relativt stort omfang. Det vil kunne oppstå en todeling av tilbudet: Et offentlig finansiert minimumstilbud og et omfattende privat alternativ/supplement.

• Framskrivingsalternativet Offentlig velferd skiller seg fra Referansealternativet ved at det inneholder politikkendringer som sikrer statsfinansielt rom for å opprettholde et fortsatt sterkt offentlig ansvar for finansieringen av bl.a. helse, omsorgs- og utdanningstjenester. Dette sikres gjennom økt bolig- og eiendomsskatt og brukerbetalinger, økt pensjoneringsalder og tiltak for sterkere effektivisering av tjenesteproduksjon i offentlig sektor.

Valget mellom de ulike mulighetene til en langsiktig balansert utvikling berører viktige politiske spørsmål knyttet til pensjonspolitikken, spørsmålet om ansvarsdelingen mellom offentlig og privat sektor innen helse, omsorg og utdanning, skattepolitikk, organiseringen av offentlig sektor mv. Utvalget tar ikke her stilling til disse spørsmålene. I Referansealternativet og alternativet Offentlig velferd er det for rene illustrasjonsformål lagt til grunn noen konkrete forutsetninger om hvilke valg som kan gjøres. De to framskrivingene illustrerer to kvalitativt forskjellige utviklingsbaner, hvor det offentlige velferdstilbudet henholdsvis svekkes og styrkes.

I Referansealternativet og Offentlig velferd er det i motsetning til i Vegringsalternativet en relativt jevn vekst i offentlig sysselsetting gjennom beregningsperioden. I både Referansealternativet og Offentlig velferd er det lagt til grunn at store deler av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten settes til side mens disse inntektene er høye. Slik skjer det en omplassering fra oljeformue til finansformue. I begge alternativene erstattes petroleumsformuen av en finansformue av tilsvarende størrelsesorden målt som andel av BNP. De første tyve årene, mens petroleumsinntektene er høye og før den sterke økningen i pensjonsutgiftene starter, øker den samlede formuen relativt til BNP. Det brukes likevel «oljepenger» også i denne perioden, i den forstand at det årlig overføres midler fra petroleumsfondet for å dekke underskuddet i statsbudsjettet utenom inntektene fra petroleumsvirksomheten og avkastningen på petroleumsfondet.

Framskrivingene illustrerer at i hvilket tempo oljeinntektene brukes over offentlige budsjetter, kan ha stor betydning for den økonomiske utviklingen. I Referansealternativet og Offentlig velferd skjer det relativt stor grad av sparing av inntektene i form av finansformue i offentlig forvaltning slik at summen av finansformue og petroleumsformue på statens hånd målt som andel av BNP er om lag den samme ved slutten av framskrivingsperioden som den er nå. Dersom mer av inntektene skal brukes tidlig, vil dette ha viktige implikasjoner:

• Utviklingen vil nærme seg det som er skissert i Vegringsalternativet . En betydelig økning i bruken av oljepenger innenlands vil innebære en omstilling vekk fra internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv. Dette er en utvikling som ikke kan opprettholdes over tid.

• Et varig høyt nivå på petroleumsfondet gir renteinntekter som gir grunnlag for varige overføringer til statsbudsjettet, også etter at petroleumsvirksomheten er trappet ned. Hvis fondet derimot tømmes, vil nivået på offentlige utgifter ha blitt tilpasset på et nivå som vanskelig kan opprettholdes på lengre sikt.

• Deler av oljeinntektene utgjør en grunnrente, og bruken av disse inntektene må også ses i lys av at de er basert på uttapping av en begrenset naturressurs. I et generasjonsperspektiv kan en argumentere for at ingen enkelt generasjon bør ha rett til å bruke opp verdien av naturressursen på bekostning av fremtidige generasjoner. Dette kan tilsi at en bruker den løpende realavkastningen av petroleumsformuen, slik at verdien av naturressursen ikke reduseres for senere generasjoner. Referansealternativet og Offentlig velferdsalternativet er i stor grad i tråd med et slikt generasjonsperspektiv.

Nivået på produktivitetsveksten framover vil ha stor betydning for samlet materiell velstand i Norge. Høyere produktivitetsvekst enn det som er lagt til grunn i de makroøkonomiske beregningene i dette kapitlet vil imidlertid ikke løse de statsfinansielle utfordringene som skisseres. Dette skyldes at høyere produktivitetsvekst vil gi raskere lønnsvekst og dermed økte offentlige utgifter på grunn av lønnsjustering av ytelsene i offentlige stønader og økte lønnskostnader.

Både framtidig oljepris og framtidig oljeproduksjon er svært usikre størrelser. En makroøkonomisk framskriving hvor det legges til grunn at oljeprisen blir 20 prosent høyere enn i framskrivingen Offentlig velferd, indikerer at det kan bli rom for om lag 0,1 prosent høyere årlig vekst i offentlig sysselsetting fram til 2050. Dette illustrerer at det er relativt store endringer i forutsetningene for petroleumsvirksomheten som må til for at det skal bli rom for en vesentlig annerledes utvikling i norsk økonomi i et langsiktig perspektiv.

I følge beregninger vil utviklingen i pensjoneringsalder og yrkesdeltaking for eldre ha relativt stor betydning for den økonomiske utviklingen på lang sikt, og i særlig grad for handlingsrommet på offentlige budsjetter. Høyere yrkesaktivitet blant eldre, for eksempel ved høyere pensjoneringsalder, vil kunne redusere pensjonsutgiftene og dermed frigjøre midler som kan benyttes til andre prioriterte oppgaver, samtidig som økt tilgang på arbeidskraft ytterligere styrker muligheten for økt innsats innenfor sysselsettingskrevende tjenesteyting.

7 Holdninger

7.1 Innledning

Verdier og holdninger i befolkningen styrer mange av de valg som vi tar på ulike arenaer – som arbeidstakere, forbrukere, skatteytere osv. Dette kapitlet oppsummerer en rekke undersøkelser som tilsammen beskriver utviklingen i befolkningens verdier og holdninger, og drøfter hvordan disse verdiene og holdningene påvirker vår adferd i ulike sammenhenger. Deretter drøftes hvilke konsekvenser dette kan ha for organiseringen av arbeids- og produksjonslivet.

Avsnitt 7.2 redegjør for utviklingen i befolkningens verdisyn og drøfter mulige implikasjoner for utviklingen i arbeidslivet av disse endringene. Avsnitt 7.3 tar opp drivkrefter på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Avsnitt 7.4 redegjør for befolkningens holdninger til arbeid og arbeidsliv med utgangspunkt i en rekke empiriske undersøkelser. Avsnitt 7.5 drøfter noen mer generelle konsekvenser av utviklingen i befolkningens holdninger. Avsnitt 7.6 oppsummerer drøftingen i dette kapitlet og peker på noen implikasjoner for utviklingen i arbeids- og produksjonslivet framover.

7.2 Utviklingen i befolkningens verdisyn og konsekvenser for arbeidslivet

Gjennom prosjektet Norsk Monitor har Markeds- og Mediainstituttet ved Ottar Hellevik kartlagt utviklingen i befolkningens verdisyn siden 1985. 21 Alder og utdanning er de sosiale kjennetegnene som skiller mest når det gjelder verdisyn. De yngre tenderer til å være mer åpne for det nye i tiden og er positive til endring og mangfold, mens de eldre i større grad foretrekker stabilitet og tradisjoner. Befolkningen har ikke blitt mindre materialistisk siden midten av 1980-tallet, og de yngre er noe mer materialistiske orienterte enn de eldre. Det er liten forskjell mellom geografiske områder – mellom by og land. Det er en klar tendens til økt individualisering i brede lag av befolkningen, og særlig blant de yngste arbeidstakerne.

Det er særlig interessant å se hva som særpreger ungdomskullets verdioppfatninger. Denne gruppen utgjør om lag en fjerdedel av den voksne norske befolkningen og er hovedkilden for ny arbeidskraft. Dette er arbeidstakere som er vokst opp med raskere endringer i samlivsformer, kommunikasjon og teknologi enn tidligere generasjoner. Et hovedspørsmål er om de egenskapene som er spesielle for denne gruppen i hovedsak er en refleksjon av hvor de er i livsløpet, og kan forventes å endres etter hvert som individene blir eldre, eller om dette er særtrekk av varig karakter. Hvis det siste er riktig, vil disse særtrekkene kunne ha avgjørende betydning for hvilke holdninger til arbeid og arbeidsliv som vil gjøre seg gjeldende framover.

Hellevik sammenlikner verdioppfatninger hos tre generasjoner, 15–29 år (ofte kalt generasjon X), 45–49 år (foreldregenerasjonen), 70–89 år (besteforeldregenerasjonen), og finner både likheter og forskjeller mellom generasjonene 22 :

• Det er få forskjeller mellom generasjonene mht. til synet på samfunnsmessige verdier knyttet til de tradisjonelle høyre-venstre motsetningene mellom likhet og ulikhet, mellom vekst og vern osv. Den yngste generasjonen står ikke for noen vesentlig annerledes politisk orientering enn tidligere generasjoner.

• Verdier som anti-autoritære holdninger, individualitet og toleranse står sterkere blant de to yngste generasjonene enn i besteforeldregenerasjonen.

• Generasjon X er mer endringsorienterte og positive til mangfold enn de to eldre generasjonene. Det er en klart høyere forekomst av verdiene urban, nytelsesorientering, status, materialisme, risiko, følelser, forbruk, likestilling, teknologi og spontanitet hos den yngste generasjonen sammenliknet med to eldre gruppene. Tilsvarende er verdier som lovrespekt, puritanisme, tradisjon, fokus på helse, patriotisme og religion verdier som står klart svakest blant de yngste. Det er ikke urimelig å tenke seg at en del av disse forskjellene mellom generasjonene kan være livsfasebetinget. Dette kan gjelde verdier som risiko, tradisjon, spontanitet, følelser og religion. Etter Helleviks oppfatning er de verdiene som det er størst grunn til å forvente er varige særtrekk ved generasjon X, manglende lovrespekt, mindre puritanisme, mer øyeblikksforbruk, likestilling, større teknologi-fortrolighet og -begeistring, og mindre patriotisme.

Konsekvenser for arbeidslivet

Det kan se ut til at den yngste generasjonen i større grad enn tidligere generasjoner baserer seg på at suksess i livet er avhengig av hva de selv kan få til, og de har mindre tillit til at etablerte institusjoner kan skaffe dem det de trenger. Det blir hevdet at som arbeidstakere er yngre personer mindre bedriftslojale, mer individualistiske og krever mer av en jobb i form av opplevelser, utfordringer, ansvar, egenutvikling, mulighet til å styre sin egen tidsbruk og ekstra belønning for ekstra innsats. I følge Colbjørnsen (1999) 23 ser generasjonen på en arbeidsplass og en arbeidsoppgave mest som en midlertidig kilde til påfyll av kompetanse, erfaring og bygging av nettverk, og ikke som en permanent kilde til trygghet i form av et langvarig ansettelsesforhold. Yngre arbeidstakere regner i liten grad med å forbli ansatt samme sted over lang tid.

Tendensen til økt individualistisk orientering er sterkest blant de yngste arbeidstakerne, men økt individualisering er et generelt trekk i brede lag av befolkningen. Dette fører til at andre forhold enn tidligere blir vektlagt i yrkeslivet.

Individualistiske arbeidstakere har ofte innovatør- eller «først ute»-egenskaper, og kan bidra til å identifisere utfordringer knyttet til organiseringen av arbeidslivet. Colbjørnsen (1999) nevner følgende momenter som disse arbeidstakerne legger vekt på i sin adferd:

• Mer delegering av ansvar og større rom for initiativ og frihet i jobben (empowerment) blir viktigere. Dette er nødvendig for å kunne videreutvikle kompetansen og utøve kreativitet, initiativ og selvstendighet. 24

• Individualistiske arbeidstakere ønsker mer fleksibilitet i organiseringen av arbeidet – prosjekt- og nettverksbaserte arbeidsformer blir viktigere. Individualisering innebærer også press i retning av større mangfold i ansettelsesforhold, arbeidstider og arbeidsmåter. Dette må også ses i sammenheng med endringer på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet.

• De ønsker avlønning i forhold til innsats – resultatlønn er mer akseptert. Den enkelte blir mer bevisst hvilken avkastning vedkommende vil oppnå på sin intellektuelle kapital.

• Karriereutvikling vil i større grad ivaretas av den enkelte.

Økt individualisering er ikke synonymt med økt egoisme. En rekke undersøkelser viser at fellesskapsverdiene fremdeles står sterkt i Norge. 25 Individualiseringen fører imidlertid med seg økt mangfold og ønsker om å selv kunne velge sine fellesskap. Individualiseringen kan også ses i sammenheng med et mer omskiftelig arbeidsliv. Få arbeidstakere kan i dag regne med å være ansatt i samme bedrift gjennom hele yrkeskarrieren. Restruktureringer og rasjonaliseringer foregår etter hvert som en kontinuerlig prosess i alle deler av arbeidslivet.

Colbjørnsen peker på at individualisering kan svekke arbeidstakernes oppslutning om fagorganisasjoner og kollektive løsningsmodeller. Flere og flere sider ved arbeidsforholdet reguleres utenfor partsrelasjonen mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, for eksempel arbeidsmiljøspørsmål. Han understreker imidlertid at det også er momenter som tilsier det motsatte:

• Ulike profesjonsinteresser kan være tjent med fagorganisasjoner og kollektive løsninger.

• Også medarbeidere med høy og spesialisert kompetanse er avhengig av å samarbeide med andre for å kunne fremstille helhetlige produkter og løsninger. Et slikt samarbeid fordrer en viss generøsitet arbeidstakerne i mellom når det gjelder å utveksle erfaring og kunnskap. Slik generøsitet kan fremmes ved at det finnes et sett med kriterier, som er frembrakt gjennom kollektive løsninger, for arbeidstidsordninger, avlønningsformer og ansettelsesforhold, som oppleves rimelige og rettferdige.

• Den enkelte kan ha behov for beskyttelse fra det Colbjørnsen kaller egenutbytting, dvs. at de presser seg selv for hardt slik at de etter hvert får helseproblemer.

Samtidig er det trolig også en del forhold som bidrar til å moderere den underliggende tendensen til økt individualisering i samfunnet, bl.a.:

• Tendensen til individualisering er trolig sterkest blant arbeidstakere med høy kompetanse som er sterkt etterspurt. Et stort flertall av befolkningen er imidlertid uten høyere utdannelse, jf. kapittel 12.4, og av arbeidstakere med høy utdanning arbeider en stor del innenfor offentlig sektor.

• Unge arbeidstakere har alltid opptrådt mer ustabilt i arbeidsmarkedet enn eldre. Det er usikkert hvor mye av individualiseringen generasjon X vil ta med seg når dens medlemmer blir eldre og går inn i en mer etablert livsfase med større økonomiske og familiære forpliktelser.

• Graden av individualisering avhenger av konjunkturutviklingen. Flere fristes til opptre individualistisk i arbeidslivet under høykonjunkturer, enn i perioder med stor arbeidsledighet.

7.3 Drivkrefter på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet

Det finner sted store endringer på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet som følge av globalisering, teknologisk framgang, økte krav til omstillingsevne og markedstilpasning, jf. kapittel 8. Bedriftene må stadig tilpasse seg endringer, og dette kan føre til at den enkelte bedrift velger nye former for arbeids- og bedriftsorganisering. Dette kan dreie seg om endringer i bedriftens organisasjonsstruktur og styringssystemer, som for eksempel reduksjon i antall ledelsesnivåer og mellomlederfunksjoner, desentralisering av ansvar og beslutningsmyndighet og oppbryting av den tradisjonelle inndelingen i spesialiserte avdelinger og kontorer. Dette kan også innebære «outsourcing» av visse typer virksomhet og tilknytning til nettverk av andre bedrifter og leverandører.

En utvikling mot større fleksibilitet i virksomhetenes tilpasning endrer ifølge Berg (1998) 26 forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, påvirker kravene til kompetanse og arbeidsmåte og påvirker selve forståelsen av hva arbeid er – når vi sammenligner med industrisamfunnets arbeidsbegrep. Framtidens arbeid blir ofte beskrevet med stikkord som allsidighet, kreativitet, ansvar, utflytende i tid og rom. Disse endringer stiller nye krav til arbeidets organisering og innhold og arbeidstakernes fleksibilitet og kompetanse. Endringene i organiseringen av arbeidet er reflektert i økt etterspørsel etter arbeidstakere som besitter nye kombinasjoner av egenskaper.

Det er vekselvirkninger mellom endringene på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet og arbeidstakernes holdninger til arbeid og arbeidslivet. Utviklingen i arbeidstakernes holdninger og verdier påvirker organiseringen av arbeidet og er av betydning for hva som oppfattes som en attraktiv arbeidsplass. Samtidig innebærer endringene på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet at visse typer holdninger og egenskaper hos arbeidstakerne blir premiert i større grad enn andre. Det gjelder bl.a. fleksibilitet, vilje og evne til kompetansebygging, motivasjon for å bygge og fungere i nettverk, initiativ, kreativitet og resultatorientering.

7.4 Holdninger til arbeid

Mens avsnitt 7.2 mer generelt beskriver utviklingen i befolkningens verdisyn, skal vi i dette avsnittet gå mer konkret inn på hvilke holdninger befolkningen har til arbeid og arbeidsliv. Det er de siste årene gjennomført en rekke empiriske studier med sikte på å kartlegge befolkningens holdninger til arbeid. Vi oppsummerer her noen av de viktigste funnene i disse studiene.

Innledningsvis er det viktig å understreke at en bør være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner med utgangspunkt i holdningsundersøkelser. Holdninger er av mer flyktig og uforpliktende karakter enn mer grunnleggende verdier, og de kan derfor endre seg raskere, bl.a. som følge av endringer i konjunkturene. Det kan også være stor avstand mellom holdninger og handlinger. 27

Hva er viktige sider ved jobben?

Figur 7.1 viser at yrkesaktive mener at et godt sosialt miljø, et interessant arbeid og en sikker jobb er de tre viktigste forholdene ved jobben. 28 En lignende undersøkelse i Berg (1998), som har sammenliknet to undersøkelser i hhv. 1989 og 1997, viser det samme mønsteret. Berg viser også at disse holdningene ikke har forandret seg vesentlig i løpet av det siste tiåret. Betydningen av fleksibel arbeidstid har imidlertid økt kraftig fra 1989 til 1997. Det er personer i yrker som krever høy utdanning som oftest oppgir at fleksibel arbeidstid er viktig i vurderingen av en jobb. Ellers finner Berg at kvinner legger større vekt på at en jobb er samfunnsnyttig enn det menn gjør. Andelen av menn som vektlegger dette, har også falt mer enn for kvinner i løpet av det siste tiåret.

Kilde: Langeland og Stene 1999.

Flere undersøkelser viser at folk er fornøyd med jobben. I følge Arbeidslivsundersøkelsen 1993 er ni av ti svært eller ganske tilfreds med jobben, og resultatene i Langeland og Stene fra en undersøkelse foretatt i 1998 indikerer det samme.

Arbeid versus fritid

Store deler av arbeidsmarkedet i Norge vil trolig være preget av knapphet på arbeidskraft i mange år fremover. Tilbudet av arbeidskraft avhenger av befolkningens holdninger til avveiningen mellom arbeid og fritid. I henhold til økonomisk teori påvirker lønn/inntekt det enkelte individs avveining mellom arbeid og fritid gjennom to kanaler:

• Substitusjonseffekten. Når lønnen øker, øker også «prisen» på fritid. Inntektstapet ved hver time arbeidstakeren ikke jobber blir større jo høyere lønnen er. Det «koster» derfor mer å jobbe mindre. Dette trekker i retning av økt tilbud av arbeidskraft.

• Inntektseffekten. Når lønnen øker, kan arbeidstakeren øke sitt konsum uten å jobbe mer. Noe av denne inntektsøkningen vil han/hun ønske å ta ut i form av økt konsum av fritid. Dette trekker i retning av redusert tilbud av arbeidskraft.

Hvilken av disse effektene som dominerer for et individ på kort sikt, er usikkert. For samfunnet som helhet har det imidlertid vært en klar tendens til at inntektseffekten over tid har dominert – økt levestandard har delvis blitt tatt ut i form av kortere arbeidstid og mer fritid. I 1960 arbeidet hver sysselsatt i gjennomsnitt om lag 1950 timer i året, mens tilsvarende tall for 1998 var 1400 timer. Her må en imidlertid ta hensyn til at det er langt flere som jobber i dag enn det var i 1960 – kvinnene har blitt utearbeidende. Arbeidstiden for heltidsansatte industriarbeidere som arbeider innenfor normalarbeidsdagen har blitt redusert fra 2137 timer i 1960 til 1725 timer i 1999.

Berg finner at befolkningen ønsker å bruke mindre tid til arbeid og mer tid til familie, venner og fritidsaktiviteter i 1997 sammenliknet med 1989. Andelen som ønsker å bruke mindre tid enn i dag på lønnet arbeid har økt fra 26 til 44 pst. Ønsket om kortere arbeidstid er vanligere i noen arbeidstakergrupper enn andre. Mange av forskjellene kan trolig tilskrives ulike behov i ulike livsfaser – kvinner, arbeidstakere med små barn og eldre arbeidstakere ønsker oftere kortere arbeidstid.

Tabell 7.1 viser fordelingen av svarene på et spørsmål om ønsket arbeidstid/inntekt. Et klart flertall, som også har økt fra 1989 til 1997, foretrekker å ha samme arbeidstid og samme inntekt. Andelen som vil ha lengre arbeidstid og økt inntekt har falt, og andelen som ønsker kortere arbeidstid og lavere lønn er doblet. Det er også blitt flere som vet hva de mener om dette spørsmålet – andelen «vet ikke» har falt.

Egenskaper ved jobben har også betydning for ønsket arbeidstid. Når jobben oppleves som slitsom og stressende, forsterkes ønsket om kortere arbeidstid. Positive forventninger, f.eks. om at vi bidrar med egne ideer, virker i motsatt retning.

Tabell 7.1 må ses i lys av at konjunktursituasjonen var vesentlig annerledes i 1997 sammenlignet med 1989. Realinntektsveksten på 1990-tallet har vært mye høyere enn på 1980-tallet, og husholdningenes økonomiske situasjon var i gjennomsnitt betydelig bedre i 1997 enn i 1989. Dette er trolig en viktig faktor bak økningen i ønsket om kortere arbeidstid.

En tilsvarende undersøkelse om avveiningen mellom inntekt og fritid/arbeidstid er foretatt av EU-kommisjonen, jf. tabell 7.2. 29 En har i denne studien undersøkt andelen av de sysselsatte som ønsker hhv. høyere inntekt og kortere arbeidstid. Tabell 7.2 viser at mange flere uttrykte at de ønsket høyere inntekt enn mer fritid. Det er imidlertid en trend i retning av større vekt på fritid når vi sammenlikner 1994 med 1985. I land som har lav gjennomsnittlig arbeidstid er det en tendens til at preferansene for kortere arbeidstid er relativt sterkest og preferansene for høyere inntekt relativt lavest. I OECD Employment Outlook (1998) blir det videre pekt på at det er en klar sammenheng mellom grad av sentralisering i lønnsdannelsen og utviklingen i arbeidstid. I land med stor grad av sentralisert lønnsdannelse har arbeidstiden sunket mer enn i land med mer desentralisert lønnsdannelse. I følge OECD tyder datamaterialet på at både arbeidstakernes preferanser og grad av sentralisering i lønnsdannelsen er avgjørende forklaringsfaktorer for forskjeller i arbeidstid mellom land.

Holdninger til ulikhet

Flere undersøkelser viser at nordmenn ønsker å begrense inntektsforskjellene. Resultatene fra Norsk Monitor viser ingen klar trend mot større aksept av ulikhet fra 1985 til 1995. Likhetsidealet dominerer i alle aldersgrupper, selv om det er visse tendenser til at det står noe svakere blant personer under 30 år. Ikke overraskende er det en klar sammenheng mellom synet på økonomisk utjevning og hvordan en opplever sin økonomiske situasjon – jo dårligere stilt en føler seg sammenliknet med andre, desto større er sannsynligheten for å mene at myndighetene må prioritere fortsatt utjevning av økonomiske forskjeller. Hellevik peker på at sosioøkonomiske kjennetegn påvirker synet på fordeling og likhet. Mannlige byboere med høy utdanning og inntekt er minst likhetsorienterte, mens kvinner bosatt utenfor byer med lav utdanning og inntekt er mest likhetsorienterte. Generelt er kjønn en viktig forklaringsfaktor for synet på likhet. I motsetning til mennene, har egen økonomisk situasjon mindre betydning for kvinnenes likhetsorientering. Dette er tydelig illustrert blant den ressurssterke delen av befolkningen, hvor mennene er fanebærere for kravene om ulikhet i belønninger for å premiere innsats og dyktighet, mens kvinnene i stor grad stiller seg bak det tradisjonelle norske likhetsidealet.

Langeland og Stenes undersøkelse av lønnsforskjeller og lønnsfastsettelse viser et tilsvarende bilde som Hellevik. Et flertall av befolkningen mener at det er et mål å redusere lønnsforskjellene, men oppslutningen om dette synspunktet avtar med økende utdanning og inntekt. Nærmere 60 prosent av de yrkesaktive mener at folk bør ha lik lønn for likt arbeid uavhengig av bedriftens økonomi, mens hver tredje synes avlønning bør stå i forhold til bedriftens økonomi. Langeland og Stene tolker dette som at norske arbeidstakere mener at man skal lønnes for arbeidet man gjør og ikke for hva det måtte kaste av seg.

Martinussens (1999) analyse, med utgangspunkt i data fra 1996, viser at majoriteten av befolkningen er felleskapsorientert. Flertallet mener at det bør skapes like muligheter for folk, og at det er viktig å ha et omfordelingssystem som gjør at alle får sine behov dekket. Bare et lite mindretall synes imidlertid det er rettferdig å gi alle like mye, og det er et stort flertall som mener at man skal ha igjen for innsats i utdanning og arbeidsliv, jf. tabell 7.3. Martinussen identifiserer, som Hellevik, en økning i innsats- og ulikhetsinnstilling med økende utdanning blant menn, noe som skaper større avstand til kvinners verdier. Martinussen stiller spørsmålstegn ved om dette vil føre til tydeligere forskjeller i felleskapskultur mellom kvinner og menn etter hvert som utdanningsnivået stiger i befolkningen.

Undersøkelser som kartlegger holdninger til inntektsforskjeller i andre land gir tilsvarende resultater som studien til Langeland og Stene, selv om disse landene har en skjevere inntektsfordeling enn i Norge.

Holdninger til omstilling

Langeland og Stene beskriver forventninger om og holdninger til omstilling. To av fem yrkesaktive tror de må skifte jobb eller arbeidsoppgaver som følge av omstillinger de nærmeste 2–3 årene. Eldre tror det er mindre sannsynlig at de blir berørt av omstillinger enn det yngre gjør. Arbeidstakere med høy utdanning tror det er mer sannsynlig at de må skifte jobb eller arbeidsoppgaver enn det arbeidstakere med lav utdanning gjør. Om lag halvparten tror de vil få nye arbeidsoppgaver på samme arbeidsplass dersom de blir berørt av omstillinger. Tidligere studier av omløpet i arbeidsmarkedet indikerer at arbeidstakernes oppfatninger av dynamikken i arbeidsmarkedet i stor grad er i samsvar med faktiske forhold.

Det er interessante forskjeller knyttet til inntekt blant de som tror de må omstille seg. Mens lavtlønte tror de må skifte jobb ved omstillinger, tror høytlønte at de i større grad vil få en ny stilling der de jobber i dag. I følge Langeland og Stene kan dette være en indikasjon på at høytlønte i større grad enn lavtlønte har jobber der det er større muligheter for å skifte mellom ulike arbeidsoppgaver og ulike måter å utføre arbeidsoppgavene på internt i virksomhetene.

I Arbeidslivsutvalgets innstilling vises det imidlertid til amerikanske studier som tyder på at ikke bare produksjonsarbeidere, men også funksjonærer og ledere, i økende grad er utsatt for økt konkurranse og stadige restruktureringer. Tilsvarende finner vi i nylige rasjonaliseringer innen oljebransjen i Norge, hvor det i stor grad har vært funksjonærgrupper som har blitt rammet av nedbemanning. I så fall kan det være et misforhold mellom forventningene blant en del arbeidstakergrupper med høy utdanning og inntekt og realitetene knyttet til i hvilken grad de må vente å bli berørt av omstillinger.

Undersøkelsen av Langeland og Stene viser også at arbeidstakerne gjennomgående ikke frykter ny teknologi. Halvparten tror ikke at den teknologiske utviklingen har særlig betydning for deres muligheter på arbeidsmarkedet. Langeland og Stene sier at dette kan tolkes både som at disse arbeidstakerne ikke har tatt inn over seg de store endringene som den teknologiske utviklingen kan føre til, eller at de tror de kan mestre disse endringene. Yngre menn, ansatt i privat sektor, med høy utdanning og inntekt er de som i særlig grad tror teknologien vil styrke deres muligheter på arbeidsmarkedet.

Holdninger til fagbevegelsen

I Langeland og Stene svarer vel halvparten av arbeidstakerne at de mener at fagbevegelsen bidrar til å trygge sysselsettingen. En fjerdel har et ambivalent forhold til spørsmålet, mens under 10 pst. mener at fagbevegelsen bidrar til å svekke sysselsettingen. Langeland og Stene finner at folk generelt har et positivt syn på fagbevegelsens rolle i forhold til sysselsettingen, og at det ikke er forskjell mellom ulike grupper av arbeidstakere.

Mens flertallet mener fagbevegelsen bidrar til å trygge sysselsettingen, har arbeidstakerne et mer blandet syn på fagbevegelsens rolle når det gjelder omstilling. Hver tredje arbeidstaker mener fagbevegelsen gjør det lettere å få til omstilling i næringslivet, hver femte tror at fagbevegelsen hindrer omstillinger, mens 30 pst. mener at fagbevegelsen både kan lette og hindre omstillinger. Langt flere menn enn kvinner tror fagbevegelsen hindrer omstillinger i næringslivet – hver fjerde mann mener dette mot bare hver tiende kvinne. De som ikke er organisert heller også mer i retning av at fagbevegelsen hindrer omstilling. Synet om at fagbevegelsen hindrer omstilling tiltar også med økende utdanning og inntekt.

Instituttet for Fremtidsforskning i København gjennomførte i 1997 en undersøkelse blant unge ansatte i finanssektoren i Danmark om deres holdninger til fagforeninger. Et overveiende flertall, vel av de ansatte, var organisert i en fagforening. Et tilsvarende flertall ga også uttrykk for at avlønningen bør være individuell og resultatbasert. Gruppen hadde med andre ord en klar individualistisk orientering. Begrunnelsen for å være medlem i en fagforening var i liten grad knyttet til solidaritet, men mer til hvilke konkrete fordeler fagforeningsmedlemskapet gir. Særlig gjaldt dette mer forsikringsmessige aspekter ved medlemskapet – for eksempel fri rettshjelp og støtte ved oppsigelse og forsvar av goder man allerede har oppnådd. Fagforeningene ble imidlertid i liten grad oppfattet som en kamporganisasjon, men mer som en tilbyder av bestemte tjenester. Studien konkluderer med at fagforeningenes eksistensberettigelse for denne gruppen arbeidstakere først og fremst ligger i å være en trygghetsskapende foranstaltning, både for den enkelte i forbindelse med eventuelle konflikter på arbeidsplassen, og for medarbeiderne som helhet, for eksempel i forbindelse med oppsigelsesrunder. I tillegg skal fagforeningene arbeide for å oppnå kollektive goder. I tolkingen av de danske resultatene må en imidlertid ta hensyn til at fagforeningene i Danmark i større grad enn i Norge har ansvar for å administrere velferdsordninger i arbeidslivet. Resultatene fra den danske studien kan derfor ikke overføres direkte til norske forhold.

Holdninger til selvstendig næringsdrivende

På oppdrag for Nærings- og handelsdepartementet gjennomførte Opinion i mars 2000 en undersøkelse for å kartlegge befolkningens holdninger til det å drive egen virksomhet. 30 Et flertall i befolkningen har positive holdninger til selvstendige næringsdrivende, og mener at entreprenører spiller en viktig rolle for sysselsetting, lokalsamfunn, innovasjon og utvikling. Et flertall oppfattet også de holdningene til selvstendig næringsdrivende som kommer fram i media og samfunnet for øvrig, som relativt gode. Det kom imidlertid også fram negative holdninger til selvstendig næringsdrivende. Et flertall av de spurte mente at det ikke er uvanlig at selvstendige næringsdrivende «snyter på skatten» eller bevisst lar bedriften gå konkurs for selv å tjene penger på det. Det er ikke store forskjeller i befolkningens holdninger til selvstendig næringsdrivende vurdert etter sosio-økonomiske kjennetegn som kjønn, alder, utdanning og grad av yrkesaktivitet.

I undersøkelsen mener de som er blitt spurt at det er ønsket om å realisere en god idé, ønsket om å skape noe selv og ønsket om å kunne bestemme mer over egen hverdag, som er de viktigste grunnene til å starte for seg selv. Svarene tyder på at befolkningen oppfatter kreativitet og skaperevne som sentralt for de som starter egen virksomhet. Mangel på arbeidsplasser lokalt oppfattes som mindre viktig.

MMI har på oppdrag fra NHO siden 1989 gjennomført regelmessige undersøkelser for å kartlegge nordmenns holdninger til næringsvirksomhet. 31 Disse undersøkelsene viser at andelen av de spurte som er ganske eller meget interessert i spørsmål som angår næringslivet har falt fra 59 prosent i 1989 til 52 prosent i 1999. Menn har betydelig større interesse for næringslivsspørsmål enn kvinner, og interessen øker med yrkesaktivitet og utdanning. Blant de yngste er interessen svært lav.

Kulturelle variasjoner mellom regioner og lokale tradisjoner har betydning for holdninger til selvstendige næringsdrivende. I lokalsamfunn eller regioner hvor entreprenørskap har høy legitimitet og status finnes trolig viktige rolleforbilder, samtidig som de sosiale sanksjonene ved en eventuell feiletablering er mindre enn i andre lokalsamfunn eller regioner. I OECDs sysselsettingsstudie, jf. kapittel 10, legges det blant annet vekt på å fjerne negative holdninger relatert til konkurser og mislykkede nyetableringer. I Norge trekkes ofte Jæren og Sunnmøre fram som områder med en sterk entreprenørkultur. I samfunn som er preget av en sterk entreprenørkultur synes det å være større aksept for å ta risiko og opptre individualistisk.

Kvinnenes inntog i arbeidsmarkedet

En nær ubrutt trend både på 1980- og 1990-tallet ser vi i kvinnenes inntog i arbeidslivet, politikken og samfunnslivet for øvrig. Sysselsettingen blant kvinner har økt sterkt, og på 1990-tallet er det særlig småbarnsmødrene som har økt sin yrkesdeltakelse. Mens forskjellen i andelen sysselsatte kvinner og menn var 28 prosentpoeng i 1980, var den i 1998 sunket til 10 prosentpoeng. Veksten i kvinnenes yrkesdeltakelse har gått sammen med sterk vekst i kvinners utdanningstilbøyelighet. Kvinnene er i dag i flertall blant studenter på universiteter og høyskoler. Det tradisjonelle kjønnsrollemønsteret preger imidlertid fortsatt utdanningsvalgene, og er reflektert i yrkeslivet. Kvinneandelen er spesielt stor blant dem med høyere helse- og omsorgsutdanning, mens kvinnene er i klart mindretall blant dem med høyere økonomisk og teknisk utdannelse.

Endringer i befolkningens verdier og holdninger har vært en sentral drivkraft for de store endringene i kvinners deltakelse i arbeidslivet og samfunnet som har funnet sted. Kvinnebevegelsens likestillingskrav har langt på vei fått fullt gjennomslag blant de unge, og like roller i yrkes- og familieliv er i stor grad det dominerende ideal for begge kjønn. Utviklingen av velferdsordninger som svangerskapspermisjon og barnehager har gjort det mulig for familier å ha to yrkesaktive småbarnsforeldre.

Det er imidlertid en rekke forskjeller i holdninger mellom kvinner og menn, også blant den yngre generasjonen. Unge kvinner tenderer i større grad mot partier på venstresiden og unge menn mot partier på høyresiden. Menn er mindre likhetsorienterte enn kvinner, og mener i sterkere grad enn kvinner at innsats og avlønning bør henge sammen. Det er også interessant at et stort flertall av unge kvinner mener at idealet om likestilling ikke er realisert, mens et mindretall av unge menn deler denne oppfatningen. Det er særlig blant unge kvinner og menn med høyere utdanning at denne forskjellen gjør seg gjeldende. Denne forskjellen i virkelighetsoppfatning mellom kjønnene kan representere en kilde til konflikter i arbeidslivet.

7.5 Holdninger til forbruk, skatt, pensjon og andre kulturer

Avsnittene 7.2–7.4 konsentrerer seg om holdninger til arbeid og konsekvenser for utviklingen i arbeidslivet. De trendene i befolkningens verdier som er trukket frem, har imidlertid implikasjoner for vår adferd utover rollen som arbeidstakere. I dette avsnittet drøftes holdninger til forbruk, offentlige tjenester, skatt og pensjon. Utviklingen i disse holdningene har også konsekvenser for organisering av produksjons- og arbeidslivet. Dette er ikke ment som en uttømmende drøfting, men er ment å peke på noen viktige momenter.

Holdninger og forbrukeradferd

Vår adferd som forbrukere har avgjørende betydning for hvilke krav som stilles til produsenter av varer og tjenester. Som det er påpekt tidligere i kapitlet, er det en tendens til at befolkningen, særlig den yngre generasjonen, har blitt mer materialistisk, individualistisk, anti-autoritær og fokusert på kortsiktig konsum og nytelse. Dette har klare konsekvenser for vår forbrukeradferd. I takt med stigende velstands- og utdanningsnivå har bevisstheten rundt forbrukerrettigheter og kvaliteten på de varer og tjenester vi kjøper, økt blant befolkningen. Økende velstand har delvis blitt tatt ut som økt fritid, og befolkningen har mer tid til å bruke penger enn tidligere. Tjenestetilbudet rettet mot ferie og fritid er i sterk vekst. Utviklingen på etterspørselssiden har også sitt motstykke på tilbudssiden, jf. kapittel 8. Teknologiske endringer og økt bruk av markedsmekanismer har bidratt til flere og større markeder og økt konkurranse.

Generelt betrakter vi oss mer og mer som kunder i samfunnet, og vi innretter vårt forbruk utfra betraktninger om pris og kvalitet. Dette gjelder også i økende grad i sammenhenger hvor vi tidligere i større grad var underdanige borgere og klienter i velferdsstaten. Økende velstand setter kunden i sterkere posisjon fordi han/hun kan stille ressurser bak krav og ønsker. Kunden besitter også i økende grad kulturell kapital, både i form av utdanning og erfaring med kunderollen. 32 Mer enn noen gang tidligere gjelder begrepet «Customer is king». Kundene har klare forventninger om pris og kvalitet, og har lavere terskel enn noen gang tidligere for å bytte leverandør hvis tjenesten ikke holder mål.

Frønes og Brusdal (2000) peker på at framveksten av kundesamfunnet kan skape nye sosiale skillelinjer. Nye markeder stiller større krav til økonomiske ressurser og kompetanse hos kundene, for eksempel markeder for privat skoleundervisning og internettbaserte tjenester. De mest aktive kundene kan imidlertid også bidra til at kvaliteten på tjenestene som tilbys, særlig i offentlig sektor, heves. Etter forfatternes vurdering blir tillit avgjørende for å lykkes som vare- og tjenesteprodusent i kundesamfunnet. Tillit må dyrkes og vedlikeholdes overfor kundene, og godt rykte blir verdifull og nødvendig kapital for å overleve.

Arbeidslivsutvalget peker i sin innstilling på et dilemma knyttet til at borgerne kan ha forskjellige interesser i rollene som hhv. arbeidstaker og kunde. Alle arbeidstakere er kunder, og de fleste kunder er også arbeidstakere. Utvalget skriver i sin innstilling:

«På den ene siden fører konkurranse og større kunde- og brukerorientering i virksomhetene til økt verdiskaping i den forstand at kunder og brukere får bedre tilgang på effektivt fremstilte varer og tjenester. På den annen side kan markedskonkurransen gi for ensidig prioritet til kunde- og brukerinteressene på bekostning av ansattes behov for trygghet og utvikling, og vern mot belastende kunde- og brukeradferd. Det er ikke åpenbart at kunde- og brukerrollen alltid skal gis forrang fremfor arbeidstakerrollen.»

Holdninger til offentlig tjenesteyting

Betydningen av kundeorienteringen ser vi klart innenfor typiske velferdsstatstjenester. Borgerne er i økende grad opptatt av kvaliteten og tilgjengeligheten på tjenestene innenfor helse-, omsorgs- og utdanningssektoren, og i mindre grad av hvordan produksjonen av disse tjenestene organiseres. 33 Det er også en tendens til at de mest ressurssterke velger private løsninger innenlands eller utenlands hvis det offentlige tjenestetilbudet ikke oppfattes som tilfredsstillende.

Holdninger til skatt

Det er rimelig å anta at befolkningens holdninger til skatt henger sammen med moralsynet generelt, om skattesystemet oppfattes som rimelig og rettferdig og om skatteinntektene brukes til formål som de fleste av borgerne slutter opp om. Hellevik (1996) har kartlagt utviklingen i befolkningens holdninger til moralske normer, bl.a. til skatteunndragelse, i perioden 1985 til 1995. Selv om han finner at det er økt aksept for normbrudd generelt, har skattemoralen vært stabil i perioden 1985 til 1995. I følge Hellevik kan resultatene fra 1995 endatil tyde på en viss bedring i skattemoralen. Han peker på at synet på skattesnyteri kan være påvirket av endringer i skattesystemet. Skattereformen av 1992 medførte redusert skattetrykk og progressivitet i personbeskatningen og innebar at skattegrunnlaget ble bredere. Dette kan ha økt legitimiteten til skattesystemet blant befolkningen. Hellevik kan ikke påvise store forskjeller mellom aldersgruppene, men finner forskjeller i synet på skatteunndragelse mellom ulike partiers velgere. Fløypartiene langs høyre-venstre dimensjonen har relativt flere som aksepterer å unnlate å oppgi skattbar inntekt.

Holdninger til pensjon

Valg av pensjoneringstidspunkt for den enkelte arbeidstaker vil avhenge av arbeidstakerens avveininger knyttet til valget mellom arbeid og fritid (pensjonering), økonomiske insentiver i pensjonsordningene og sosiale normer og holdninger til pensjonering.

Det er åpenbart at utformingen av pensjonsordningene har avgjørende betydning for arbeidstakernes beslutning om pensjonering. I mange OECD-land, deriblant Norge, har stadig mer generøse pensjonsordninger bidratt til lavere avgangsalder. Sosiale normer og holdninger har imidlertid også betydning for pensjoneringsadferden. Normer og insentiver virker trolig i et samspill og påvirker adferden både på kort og lang sikt. Normer endres sakte, og på kort sikt kan eksistensen av sterke sosiale normer begrense effekten av økonomiske forhold, for eksempel gunstigere pensjoneringsordninger, på folks adferd. Etter hvert som flere og flere tilpasser seg til de nye reglene, vil imidlertid forankringen til gamle normer bli svakere, og holdninger endres og forsterkes i samspillet med de økonomiske faktorene. Over tid vil økonomiske betingelser i en pensjoneringsordning ha avgjørende betydning for hvilken aldersnorm som fester seg. Hvis aldersnormene først forskyves nedover, viser erfaringer at det må relativt sterke virkemidler til for å reversere utviklingen. 34

Holdninger til andre kulturer

Den norske befolkningens kontakt med andre kulturer har økt kraftig gjennom 1980- og 1990-tallet som følge av økt innvandring, økt turisme utenfor vestlige land og økning i antall utenlandsstudenter og nordmenn som arbeider i utlandet. I følge SSB økte antall innvandrere fra ikke-vestlige land fra 22 382 personer per 1.1.1980 til 129 392 personer per 1.1.1999. 35 Flertallet av innvandrerne bor i de store byene, særlig i Oslo.

Der er i de senere årene gjennomført flere studier med sikte på å kartlegge nordmenns holdninger til andre kulturer og innvandrere. Her refereres hovedfunnene fra Norsk Monitor (2000) og Blom (1999): 36

• Andelen som mener at innvandrere bidrar til at vi får et større kulturelt mangfold i Norge har økt klart i løpet av 1990-tallet – fra 35 prosent i 1993 til 50 prosent i 1999. Andelen som mener at innvandreres levemåte ikke passer inn i Norge og kan bli en trussel mot norsk kultur, har falt fra 40 prosent i 1993 til 32 prosent i 1999.

• Andelen som sier seg helt eller delvis enig i påstanden «En bør kunne kreve at utlendinger som kommer til Norge lever som nordmenn», har holdt seg relativt stabil på omlag to tredjedeler av befolkningen gjennom 1990-tallet.

• Andelen av befolkningen som misliker at vi har fått muslimske trossamfunn har falt fra 55 prosent i 1995 til 43 prosent i 1999.

• Andelen av befolkningen som mener det å begrense innvandringen er en av de samfunnspolitiske sakene det er spesielt viktig å løse, har falt fra 48 prosent i 1993 til 42 prosent i 1999.

• 90 prosent av befolkningen mente i 1999 at innvandrere bør ha samme mulighet til arbeid som nordmenn.

• Andelen av befolkningen som sier seg enig i at Norge bør gi opphold til flyktninger og asylsøkere i minst samme omfang som i dag, har økt fra 49 prosent i 1993 til 71 prosent i 1999.

Generelt er det en klar tendens i befolkningen i retning av større toleranse og aksept for innvandrere og andre kulturer. Den eldste aldersgruppen og de lavt utdannede er blant de mest skeptiske til innvandring og innvandrere. Mest velvillig innstilt er personer med høyere utdanning og unge eller middelaldrende personer. Holdningen til innvandrere er marginalt mer imøtekommende i tettbygde enn i spredtbygde strøk.

7.6 Implikasjoner for utviklingen i arbeids- og produksjonslivet

Befolkningens holdninger til rollene som arbeidstaker og forbruker er i endring. Forhold både på tilbudssiden og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet fører til at arbeidets art og innhold forandres, og endringer i forbrukermentalitet og forbruksmønster stiller nye krav til organiseringen av produksjonen av varer og tjenester. Drøftingen i dette kapitlet av disse utviklingstrekkene kan oppsummeres i følgende punkter:

• Større innslag av individualistisk orientering, særlig blant den unge generasjonen arbeidstakere. Dette innebærer at det stilles økende krav om delegering av ansvar, større rom for initiativ og frihet i jobben, mer fleksibilitet i organiseringen av arbeidet (for eksempel prosjekt- og nettverksbaserte arbeidsformer) og avlønning i forhold til innsats. Karriereutvikling betraktes i større grad som et ansvar som må ivaretas av den enkelte. Individualiseringen må ses i sammenheng med et mer omskiftelig arbeidsliv hvor få arbeidstakere kan regne med å være ansatt i samme bedrift gjennom hele yrkeskarrieren. Restruktureringer og rasjonaliseringer foregår etter hvert som en kontinuerlig prosess i alle deler av arbeidslivet.

• Likhetsidealer står sterkt i befolkningen, selv om synet på likhetsidealer varierer med kjønn, alder, inntekt og utdanning. En rekke undersøkelser viser at fellesskapsverdiene fremdeles har en viktig plass i Norge. Økt individualisering er således ikke synonymt med økt egoisme. Det er imidlertid forventninger om og aksept for at innsats og belønning skal henge sammen, og individualiseringen fører med seg økt mangfold.

• Også andre sider enn lønn og karrieremuligheter er viktige ved en jobb. På spørsmål om hva som er viktigst ved jobben, legges det stor vekt på et godt sosialt miljø, at arbeidet er interessant og at jobben er sikker og stabil.

• Arbeidstakerne ønsker mer fritid, men bare et lite mindretall ønsker mer fritid dersom dette fører til lavere lønn. Det er noe forskjell mellom grupper, særlig avhengig av livsfase.

• På noen områder har kvinner og menn ulike holdninger: Menn er mindre likhetsorienterte enn kvinner, og mener i sterkere grad enn kvinner at innsats og avlønning bør henge sammen. Unge menn mener i større grad at likestilling allerede er realisert enn det unge kvinner gjør. Disse forskjellene er mest markante blant yngre menn og kvinner med høy utdanning.

• Arbeidstakerne synes gjennomgående å ha realistiske forventninger knyttet til omstillingstakten i arbeidslivet og frykter ikke ny teknologi. Kjønn, alder, inntekt og utdanning er imidlertid avgjørende for om den enkelte tror at ny teknologi vil styrke mulighetene på arbeidsmarkedet for vedkommende.

• Det er delte meninger om fagbevegelsen letter eller hindrer omstilling. Synet om at fagbevegelsen hindrer omstilling er mest utbredt blant menn, uorganiserte og personer med høy utdanning og inntekt. Yngre arbeidstakere med høy utdanning ser ut til å være medlem av en fagforening mer ut fra hvilke tjenester fagforeningen kan tilby enn av solidaritet.

• Et flertall i befolkningen ser positivt på selvstendig næringsvirksomhet og mener at entreprenører spiller en viktig rolle for sysselsetting, lokalsamfunn, innovasjon og utvikling. Andelen av befolkningen som er ganske eller meget interessert i spørsmål som angår næringslivet har imidlertid falt gjennom 1990-tallet. Innslaget av entreprenørkultur varierer mellom regioner og lokalsamfunn.

• Vi betrakter oss mer og mer som kunder i samfunnet, med høye krav og forventninger. Dette gjelder også der hvor man tidligere i større grad aksepterte det tilbud man fikk fra velferdsstaten.

• Generelt er det en klar tendens i befolkningen i retning av større toleranse og aksept for innvandrere og andre kulturer.

Utviklingen i befolkningens holdninger og verdier representerer utfordringer for utformingen av den økonomiske politikken framover. Arbeidstakernes holdninger til arbeid og arbeidsliv blir stadig mer mangeartet og sammensatte, og vil stille økte krav til fleksibilitet i organiseringen av arbeidslivet. Dette gjelder forhold knyttet til arbeidstid, medbestemmelse og frihet i jobben, avlønningssystemer, kompetanseutvikling og ønsket om individuell behandling og individuelle løsninger. Det er et utbredt ønske om å realisere seg selv og ha medbestemmelse over egen arbeidssituasjon. Arbeidstakerne utvikler seg gradvis i mer individualistisk retning, og særlig blant de yngre kan det se ut til at arbeidstakerne i første rekke er lojale mot seg selv, og ikke arbeidsplassen eller arbeidsgiver. Individualiseringen fører også med seg en tiltakende kundeorientering, både på tradisjonelle markedsarenaer og i nye sammenhenger – særlig i forhold til kvaliteten og tilgjengeligheten på offentlige tjenester. Det vil trolig bli stadig vanskeligere å finne såkalte «one-size-fits-all» løsninger i arbeids- og samfunnslivet uten å risikere at disse oppfattes som urimelige og utilstrekkelige av store deler av befolkningen.

Samtidig står likhetsidealer og fellesskapsverdier fremdeles sterkt i befolkningen. I noen sammenhenger kan det oppstå spenninger mellom individualisering og valgfrihet på den ene siden, og likhet og felleskap på den andre. En sentral utfordring er å ta vare på felleskapsverdiene, samtidig som det gis rom for økt individualisering.

Det er usikkert hvor vedvarende endringene og tendensene i befolkningens holdninger er. Konjunkturutviwklingen er en viktig og skiftende parameter som kan lede til endringer i holdningene. Det samme gjelder offentlig politikk. På den annen side er trolig mange av tendensene som er beskrevet i dette kapitlet i stor grad knyttet til strukturelle forhold som demografi, utdanningsnivå, mer fragmentert familiemønster, likestilling, teknologiske endringer, økt betydning av markedsmekanismer i allokering og produksjon, stigende levestandard og høy yrkesdeltakelse blant alle grupper.

8 Teknologi, kompetanse og organisasjonsformer

8.1 Innledning

Dette kapitlet belyser tre sentrale utviklingstrekk som i stor grad påvirker næringslivets funksjonsmåte – den raske teknologiske utviklingen, kompetansens økende betydning og framveksten av nye organisasjonsformer.

Teknologisk utvikling er av avgjørende betydning for økonomisk vekst og derfor sysselsetting og verdiskaping. Kapitlet forsøker å gi et overblikk over den teknologiske utviklingens påvirkning av økonomi og næringsliv. I dag møter en stadig på begrep som «informasjonssamfunnet», som henspeiler på framveksten av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Kapitlet beskriver hvordan utbredelsen av IKT påvirker måten næringsvirksomhet drives på, og hvilke nye utfordringer den bringer med seg.

Andre påstander som stadig dukker opp i samfunnsdebatten er at «vi befinner oss i den kunnskapsbaserte økonomien», og at «kunnskap og kompetanse er bedriftenes viktigste konkurransefaktor». Kunnskap og kompetanse hos den enkelte ansatte og i bedriften som helhet har alltid vært viktig. Det kan imidlertid være av større betydning i dag enn tidligere, og kompetansekravene er i endring. Et viktig utviklingstrekk er at utdanningsnivået i den norske arbeidsstokken stadig øker. I dette kapitlet gjøres et forsøk på å systematisere innholdet i kompetansebegrepet, og gi en drøfting av kompetansens betydning for næringsvirksomhet.

Den hierarkiske organisasjonsmodellen har vært ledende gjennom store deler av 1900-tallet, men i dag går utviklingen i retning av flatere strukturer og mer fleksible organisasjonsformer. Endringer innen organiseringen av bedrifter, og av samspillet mellom bedrifter, er den tredje faktoren som drøftes i dette kapitlet.

Disse tre utviklingstrekkene vil være tema for de påfølgende tre underkapitlene.

8.2 Teknologisk utvikling

8.2.1 Teknologiens påvirkning av økonomi og næringsliv

Teknologisk innovasjon og utvikling av ny kunnskap er den sentrale drivkraften i økonomisk vekst. Med teknologisk innovasjon menes her både utviklingen av ny teknologi og det at den tas i bruk, jf. avsnitt 13.4. Innovasjon foregår kontinuerlig i alle deler av næringslivet og gir seg utslag i en gradvis produktivitetsforbedring. En stor del av den teknologisk utviklingen foregår som en kontinuerlig prosess der produkter og produksjonsprosesser forbedres.

Enkelte nye teknologier har fått spesielt stor betydning for både enkeltmennesket, samfunnsutviklingen og næringsstrukturen. Det klassiske eksemplet er introduksjonen av den mekaniske vevstolen som markerte starten på den industrielle revolusjon. Andre eksempler er bilen og elektrisiteten. I dag fokuseres det på utviklingen av billige mikroprosessorer som har resultert i den utbredelsen IKT har fått i samfunnsmaskineriet. Når det gjøres store teknologiske fremskritt, kan dette åpne for at veksttakten i økonomien tar seg markert opp, og enkelte ganger føre med seg omfattende strukturelle og samfunnsmessig endringer. I Freeman og Perez (1988) har en pekt på fem slike teknologiske sprang i moderne tid, jf tabell 8.1. Slike sprang vil i første omgang kunne føre til at nye og dynamiske bransjer vokser fram. De nye teknologiene vil i begynnelsen være preget av rask prisreduksjon, og det kan ta lang tid før prisene stabiliserer seg. Etter et visst punkt vil man imidlertid få en betydelig effektivitetsøkning og kostnadsreduksjon ettersom teknologien blir allmenn. Deretter fører innføringen av den nye standardteknologien til et betydelig potensiale for produktivitetsøkning i mange andre bransjer.

Dyptgripende teknologiske endringer kan også påvirke arbeids- og bosettingsmønster. Bosettingsmønsteret forandret seg i takt med endringen i arbeidsoppgaver under den industrielle revolusjon. Arbeidstakerne flyttet fra landsbygda til tettsteder og byer i nærheten av arbeidsplassene.

Samlebåndsproduksjon, som først ble tatt i bruk i Fords bilproduksjon, er et eksempel på en nyvinning som fikk store konsekvenser. Denne produksjonsmåten dannet mønster for billig storskalaproduksjon av standardiserte, men likevel relativt kompliserte, produkter. En annen side ved utviklingen av Fords produksjonssystem, som virkelig endret samfunnsstrukturene, var at bilen ble tilgjengelig for store befolkningsgrupper. Den nye effektive produksjonsmåten bidro til at arbeiderne kunne få høyere lønninger, slik at de etter hvert selv kunne ta seg råd til å anskaffe bil og tilsvarende luksusgoder. Det oppstod med andre ord en god sirkel der den effektive storskalaproduksjonen også var opphavet til «sin egen etterspørsel».

a. Encyclopedia Britannica. Teknologibegrepet drøftes også blant annet i E. Wulff: «Det teknologiske paradigmeskiftet», SINTEF Teknologiledelse, 1993.

b. En drøfting av kompetansebegrepet gis blant annet i NOU 1997: 25 Ny Kompetanse.

c. Se for eksempel Scott, Richard W., «Organizations: Rational, natural, and open systems». Second Edition. Prentice/Hall International, Inc. New Jersey, (1987).

Teknologiske sprang slik de beskrives i tabell 8.1, kan være viktige årsaker til strukturendringer og vekstprosesser. Slik sett kan oppstillingen i tabell 8.1 være et nyttig tankeskjema. Det er imidlertid viktig å ha et nyansert syn på beskrivelsen av sammenhengen av teknologisk utvikling og økonomisk vekst. Det er f.eks. ikke noe sentralt poeng hvorvidt utviklingen foregår i sprang eller som en kontinuerlig prosess som følge av mange små teknologiske fremskritt. Det er også viktig at sammenhengen ikke bare går en vei – fra teknologiske framskritt til endringer i næringsliv og samfunn – men også den motsatte veien. De samme utviklingstrekk vil f.eks. ikke gjøre seg gjeldende i alle land uavhengig av størrelse, opprinnelig næringsstruktur og utviklingsnivå.

Freeman og Perez hevder at framveksten av mikroprosessorer, elektronisk databehandling og IKT markerer et nytt teknologisk sprang. Med et tilsvarende utgangspunkt har Carlsen og Håkonsen (1997) 37 presentert enkelte «makrotrender» de mener vil ha stor betydning for samfunnsutviklingen de kommende år. IKT er likevel ikke den eneste faktoren som forårsaker trendene. I det følgende gjengis kort innholdet i de trendene Carlsen og Håkonsen stiller opp som er mest sentrale i forhold til dette kapitlet:

• De nye vekstnæringene De raskest voksende næringer i økonomien er de som produserer og leverer informasjon, kommunikasjon, underholdning og kunnskap. Næringene preges av dynamiske enkeltpersoner og høy innovasjonstakt, og de er forsknings- og utviklingsintensive. Sektorenes nyvinninger innen organisasjon og software gjør seg også gjeldende i andre næringer. Veksten i de nye næringene vil føre med seg en relativ tilbakegang for de tradisjonelle norske industrinæringene.

• Det nye tyngdepunktet i verdiskapingen Vi ser en overgang fra «produkter som trenger service» til «service med produkter». Tidligere var grunnlaget for konkurransekraft effektiv tilvirking av produkter. Takket være IKT er effektiv tilvirking i ferd med å bli en selvfølge, og dette er ikke lenger tilstrekkelig for at en bedrift skal være vellykket. Slaget om kundene kommer i stedet på områder som produktutvikling, engineering, markedsføring og service. Med andre ord flyttes tyngdepunktet lenger ut i verdikjeden. Endringene er dels teknologidrevne og dels markedsdrevne, ved at kundene ønsker skreddersydde produkter.

• Den nye organisasjonen Hovedfokus rettes i større grad mot kunnskapsressurser og samhandling. Med kunnskap som den viktigste kilden til konkurransekraft, flyttes fokuset fra hierarki og prosess til kunnskapsbaser og kunnskapsflyt. Organisasjonene vektlegger i større grad kjerneaktiviteter, nettverksrelasjoner, desentralisert ledelsesstruktur og en fleksibel og høyt utdannet arbeidsstokk. Kunnskapsarbeideren får økt innflytelse. IKT muliggjør samhandling og styring i et komplekst nettverk.

• De nye samfunnsstrukturene Kunnskapsepoken tvinger fram en mer fleksibel organisering av samfunnet gjennom liberalisering, deregulering og privatisering. Innovasjonstakten gir en mindre dogmatisk mentalitet, også i det offentlige. Samfunnet dereguleres og offentlige myndigheter går fra planregulering til markedsstyring. Det vil oppstå et integrert nett av offentlig og private tjenesteytere der det er de mest effektive som faktisk utfører oppgavene. IKT er en viktig drivkraft ved at den muliggjør nye samarbeidsformer og øker mulighetene for å artikulere kunnskap.

• De nye formene for arbeid Fleksibilitet er det sentrale både når det gjelder kompetanse, arbeidsmengde, antall arbeidsgivere, arbeidstid og lokalisering. Framtidens arbeidstakere vil oftere skifte mellom arbeidsgivere enn tidligere. Videre vil man i større grad flytte som følge av ny jobb, for mange arbeidstakere vil skillet mellom arbeid og fritid viskes ut, og kunnskapsressurser vil kunne resultere i prising av enkeltpersoner som det man ser i fotballen. Bedriftene er nødt til å håndtere krav til større fleksibilitet og samhandling i industrielle nettverk. IKT muliggjør i større grad fjernarbeid.

• De nye spillereglene De fleste markeder er i ferd med å globaliseres. Som følge av hard konkurranse, er global tilstedeværelse nødvendig for å kunne overleve. Fremtidens foretak blir transnasjonale. Tjenester kjøpes der hvor de ytes mest effektivt eller kompetansen er høyest, produksjon av varer foregår i industrielle nettverk der verdikjedene strekker seg over flere land og regionenes betydning øker i forhold til nasjonalstatens. IKT gir muligheter til globalt samarbeid og raske finansielle transaksjoner over lange avstander.

• Den nye infrastrukturen Gjennom internett knyttes millioner av datamaskiner over hele verden sammen til et verktøy for multimediakommunikasjon. Dette gjør det mulig å operere komplekse globale organisasjoner, og enkeltindivider kan på en enkel måte koble seg til slike internasjonale nettverk. I framtiden vil bedrifter benytte internett eller liknende teknologi i de fleste deler av sin virksomhet som tilbudsinnhenting, innkjøp, markedsføring, markedsforskning, salg og produktutvikling. Tekniske problemer som begrensninger på båndvidde og innen sikkerhet vil løses, og bransjer som er direkte knyttet til internett blir betydelige vekstnæringer.

• Det nye samfunnsproblemet Den økte konkurransen gir seg utslag i omfattende effektivisering og fjerning av rutinemessige arbeidsoppgaver og utstrakt outsourcing. Arbeidsoppgavene blir dermed mer krevende, og det oppstår en ny underklasse – den kompetansefattige. Denne todelingen mellom kompetansefattige og kompetanserike vil gjelde for enkeltpersoner, bedrifter og land. Trenden er blant annet et resultat av at IKT gir muligheter til effektivisering av arbeidsprosesser og økte krav til teoretisk kunnskap.

Mange av de trendene som stilles opp her, finner en igjen i andre arbeider som diskuterer utviklingstrekk i samfunns- og arbeidsliv i årene fremover. Det vises for eksempel til kapittel 3 i Colbjørnsen-utvalgets innstilling 38 som omhandler «Nye utfordringer i arbeidslivet». Også OECD har studert denne typen trender i utviklingen fremover, og i en rapport fra 1998 39 påpekes det at OECD-landene er inne i en periode med strukturelle endringer der teknologiintensive næringer får en stadig større betydning. Betydningen av informasjon og kunnskap er også økende, og slik sett beveger vi oss stadig i retning av den kunnskapsbaserte økonomi. Denne utviklingen ser ut til å fortsette, og IKT vil trolig være den viktigste drivkraften for teknologisk endring og økonomisk vekst også i årene som kommer. Det må likevel understrekes at disse endringene neppe vil gjøre seg like sterkt gjeldende i alle deler av arbeidslivet.

Kilde: SSB, Økonomiske analyser 7/97.

8.2.2 Om produktivitetsvekst i ulike næringer

Historisk sett har det vært store forskjeller i graden av teknologisk framgang, og dermed produktivitetsvekst, mellom de ulike næringene. Primær- og sekundærnæringene har vært preget at meget sterk produktivitetsvekst, mens produktivitetsveksten har vært mye lavere innen flere tjenesteytende næringer, jf. figur 8.1. På grunn av den kontinuerlige endringen av sammensetningen av produksjonen, med nye produkter og økt/endret kvalitet, er det imidlertid vanskelig å måle produktivitet. Særlig er dette vanskelig innen tjenesteytende næringer, jf. boks 8.2. Måleproblemet synliggjøres også i figur 8.1. I figuren kommer hotell- og restaurantvirksomhet svært dårlig ut, med en gjennomsnittlig produktivitetsnedgang i perioden 1978 til 1994. I den samme perioden ekspanderte næringen sterkt, med en økning i antall timeverk på 40 prosent. Samtidig er det grunn til å tro at kvaliteten på tjenestene har endret seg i perioden, men dette gjenspeiles ikke i de beregningsmetodene som er benyttet. Det er imidlertid også grunn til å anta at den lavere produktivitetsveksten som måles i tjenesteytende næringer, også reflekterer reelle forhold. For eksempel har mulighetene for produktivitetsøkning åpenbart vært større innen de fleste typer industriproduksjon enn innenfor frisørtjenester og teatervirksomhet. I mange typer tjenester er den menneskelige kontakten sentralt, som for eksempel innen pleie og omsorg, og dette kan også begrense muligheten for produktivitetsvekst.

Det ligger imidlertid en betydelig utfordring i å evaluere og forbedre beregningsmetodene for produktivitet i tjenesteytende næringer. Fortsatt er det store mangler i statistikken for tjenesteytende sektor, mens vare-produserende sektorer har et meget detaljert statistikkunderlag. Mangelfull statistikk forsterker de betydelige metodiske problemene nevnt over, slik at en i dag har problemer med å anslå produktivitetsveksten i de fleste deler av tjenesteytende sektor. Det er også problemer knyttet til anslå lønnsveksten i deler av sektoren. Dette er betenkelig, tatt i betraktning at denne sektoren nå sysselsetter flest mennesker, og dette vil øke på fremover, jf. drøftingen i kapittel 9.

Det er på ingen måte opplagt at forskjellene i produktivitetsvekst mellom ulike næringer vil være de samme i årene framover som de har vært historisk. Teknologiske endringer nå og i årene framover kan gi sterk produktivitetsvekst i næringer der teknologiske endringer tidligere har hatt mindre betydning.

8.2.3 Betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Utbredelsen av det som i dag kalles IKT, har gått gradvis gjennom de siste 40–50 årene. I løpet av 1950- og 60-tallet gjorde elektronisk databehandling det mulig på minutter å foreta kalkulasjoner det tidligere tok uker, måneder og år å gjennomføre. I 1972 ble mikroprosessoren introdusert kommersielt. Prisene på mikroprosessorer har siden den gang falt betydelig til tross for at prosessorene blir stadig raskere. Utviklingen omtales ofte som Moores lov: en fordobling av datakraften hver 18. måned. 40

Introduksjonen av ny teknologi skjer ofte gjennom kjernebransjer. Den starter i de bransjene som utviklet teknologien. For IKTs del var dette universiteter, forskningsinstitusjoner og forsvarsindustrien. Deretter ble teknologien tatt i bruk innenfor elektronikkindustrien og i bransjer der elektronikk utgjorde store deler av investeringskostnadene. Introduksjonen av PC’en resulterte i en kraftig vekst i IT-markedet, med sterkere konkurranse og sterkt fallende priser.

IKT-bransjer omfatter både programvaresiden og deler av den praktiske anvendelsen av teknologien f.eks. i internettselskaper og selve produksjon av datamaskiner og annet teknologisk utstyr for informasjonsbehandling og kommunikasjon. Parallelt med framveksten av IKT-bransjene har bruken av teknologien bredt om seg i de fleste andre bransjer. Tabell 8.2 gir en illustrasjon for hvordan IKT kan benyttes i en virksomhets aktiviteter. IKT kan benyttes til effektivisering i alle ledd av verdikjeden. I en produksjonsprosess har den hurtige informasjonsflyten ved «on-line» bestilling fra underleverandører og ordre fra kunder åpnet for «just-in-time» leveranser i begge ender. Videre kan automatisering av produksjonsprosessene gi maksimal utnyttelse av innsatsfaktorer. For en dagligvarebutikk kan strekkoderegistreringer i kassaapparatene lagres, og når lagerbeholdningen er redusert til et valgt nivå, kan bestilling av varer sendes ut automatisk. Brusbiler kan til enhver tid være oppdatert på varebeholdningen i brusautomater i et bestemt område. Lignende eksempler kan en finne i de fleste bransjer og enkeltbedrifter både i vare- og tjenesteproduksjon.

En bedrift kan ha mange målsettinger med å gjennomføre omfattende investeringer i IKT. En bestemt mengde informasjon skal kunne behandles og overføres på kort tid og til lave kostnader. Det er viktig å redusere tidkrevende og kostbare manuelle operasjoner. Dette skal igjen bidra en mer effektiv produksjon og til en billigere og bedre produktutvikling. Selv om IKT kan bidra til effektivisering og bedret produktivitet i alle typer næringer, er det grunn til å tro at potensialet for økt produktivitet varierer betydelig mellom ulike næringer. Som nevnt over er menneskelig kontakt det sentrale i mange sammenhenger, som for eksempel innen pleie og omsorg. Formålet med en eventuell effektivisering gjennom IKT i disse sektorene kan være å frigi tid hos de ansatte, slik at de kan konsentrere sin innsats om den menneskelige kontakten og dermed bedre kvaliteten på tjenestene som ytes.

Selv om investeringene i IKT har økt eksponensielt siden midt på 1970-tallet, synes det som om veksten i produktiviteten – spesielt i tjenesteytende næringer – til viss grad har stagnert. Nobelprisvinneren Robert Solow har uttalt at « You can see the computer age everywhere but in the productivity statistics ». Denne problemstillingen, som gjerne omtales som produktivitetsparadokset, har vært gjenstand for forskeres interesse i det siste tiåret. Hitt og Brynjulfsson 41 finner imidlertid en viss positiv sammenheng mellom IKT-investeringer og produktivitet.

Et begrep som knyttes til den raske teknologiske utviklingen, er «the new economy». 42 Et hovedbudskap innen denne retningen er at teknologien øker veksten slik at gamle oppfatninger om produktivitet, inflasjon og profitt ikke lenger er gyldige. Den høye veksten, både i produksjon og produktivitet, i USAs økonomi de siste årene er blitt tatt til inntekt for et slikt syn.

Bruk av IKT innen forskning og utvikling er av stor betydning. Framveksten av teknologi som kan foreta svært kompliserte beregninger og håndtere store datamengder raskt og nøyaktig, har åpnet nye muligheter innen FoU. Utviklingen innen andre teknologiområder som i dag er med på å prege økonomien, som f.eks. innen bioteknologi og moderne materialteknologi, ville sannsynligvis ikke vært mulig uten bruk av raske og sterke datamaskiner.

Folks kulturelle og sosiale aktiviteter blir også påvirket av IKT. Det er blitt vanlig å bruke mye tid på elektroniske underholdningsprodukter som ikke eksisterte tidligere, som f.eks. dataspill. Selskaper innen disse nye bransjene er blitt blant USAs største. Også i Norge merkes denne trenden.

Internett er blitt en del av hverdagen for store deler av den norske befolkning. I Norge er antall brukertilknytninger tidoblet siden 1994, og dette tallet øker stadig. I januar 2000 hadde nær 2,2 millioner nordmenn over 13 år tilgang til Internett. Likeledes hadde nesten 90 prosent av statlige virksomheter Internett-tilknytning, og i følge Norsk Gallup kan opp til 4 av 5 bedrifter med mer enn 5 ansatte være tilknyttet Internett i løpet av år 2000. I 1997 ble det fra Regionsykehuset i Tromsø stilt nærmere 800 diagnoser ved hjelp av telemedisin, og nærmere 8000 pasienter ved andre institusjoner fikk sine røntgenbilder vurdert ved hjelp av teleradiologi. 43 Dette kan bidra til vesentlige besparelser for samfunn og pasienter, ved at behandling skjer uavhengig av geografisk avstand.

Veksten i IKT-baserte næringer har også slått ut i aksjemarkedene. I den senere tid er det IT-aksjer, og da spesielt internettrelaterte selskaper, som har drevet kursene oppover. Dette kan illustreres ved å se på store selskaper som NOKIA og Ericsson. Børsverdien av NOKIA var i mai 2000 2 140 mrd. norske kroner, mens Ericsson var verdsatt til 1 430 mrd. norske kroner. Dette innebærer at NOKIA er verdsatt til over tre ganger så mye som den samlede verdien av selskapene på Oslo børs. En annen interessant parallell er at børsverdien av NOKIA er om lag på linje med anslag på den neddiskonterte verdien av den samlede norske petroleumsformuen.

Framveksten av netthandel og økt bruk av elektronisk kommunikasjon er bl.a. forårsaket av et betydelig prisfall på denne type teknologi. Vi ser nå en begynnende utvikling med reklamefinansiert adgang til Internett, en utvikling som på sikt vil kunne innebære gratis adgang til den elektroniske markedsplassen. Elektronisk handel og forretningsdrift mellom bedrifter er anslått å utgjøre 80 pst. av all elektronisk handel. 44 Bedrifter effektiviserer informasjonsflyten seg imellom ved å la underleverandører eller bedriftskunder få direkte tilgang til sine systemer og ved å automatisere den rutinemessige datautvekslingen i forbindelse med leveranser. Lavere priser har ledet bedriftene til betydelige investeringer. Dette har vært en vesentlig forutsetning for den kraftige veksten i netthandel som så langt i liten grad har vært drevet av vanlige forbrukere. Forbrukerhandel på Internett skjer i stor grad gjennom nettbutikker spesielt utviklet og tilrettelagt for elektronisk handel. Forbrukeren bestiller og betaler varen elektronisk. Digitale produkter, f.eks. programvare, kan leveres over nettet, mens fysiske varer vanligvis leveres som post.

Den raske utviklingen vil etter all sannsynlighet forsette i tiden framover. I denne sammenheng har det vært argumentert for at det er en nasjonal utfordring å legge til rette for en tilstrekkelig framtidig kommunikasjonsmessig infrastruktur, ofte omtalt som «bredbåndsnettet». 45 IKT-næringens bredbåndutvalg har nylig lagt fram sin rapport «Felles løft for framtidas kommunikasjon i Norge», der de skisserer et nasjonalt samhandlingsprogram for utvikling av et bredbåndsnett.

8.2.4 Moderne teknologi og næringsutvikling i distriktene

Moderne teknologi og rask teknologisk utvikling gir nye muligheter og utfordringer for distriktene. E-handel kan være med å bidra til å redusere avstandsulempene i forbindelse med kjøp og salg. Elektroniske medier gjør også produksjon mer uavhengig av tid og rom. Mulighetene for å jobbe atskilt, for eksempel i hjemmekontorer ved hjelp av telependling, blir større. Møter kan gjennomføres som videokonferanser. Bidrag til problemløsning og innspill til prosjekter kan lett formidles fra medarbeider til medarbeider uavhengig av den fysiske avstand. Store mengder informasjon kan raskt og effektivt formidles til og mellom mange medarbeidere.

Flere kommuner er i gang med å legge til rette fysiske arbeidsplasser med en digital infrastruktur som skal gjøre telependling enklere. En annen målsetting ved slike tiltak er å tiltrekke seg små bedrifter med 1–10 ansatte innen IT-basert tjenesteyting.

I kjølvannet av digitalisering har en også sett enkelte eksempler på virtuelle virksomheter. Disse består ofte av personer som yter sine bidrag til ulike prosjekter og oppgaver via elektroniske nettverk. Det som er igjen av virksomheter i tradisjonell forstand, er en liten kjerne av ansatte som trekker opp strategi og koordinerer de ulike medarbeiderne ved hjelp av elektroniske medier.

Det er vanskelig å spå om hvor stor utbredelse virtuelle virksomheter og telependling vil få. Det er ikke alt som er teknisk mulig som faktisk vil bli realisert. En viktig begrensning er at elektronisk kommunikasjon er mindre effektivt enn ansikt til ansikt-kontakt i kompleks problemløsning. Når problemstillingene er uklare, konsekvensene mange, usikkerheten stor og det er behov for innspill fra mange personer, vil problemløsning ofte innebære gjensidige dialoger med hyppige spørsmål, avbrytelser, bruk av intuisjon, og spontane og kreative innspill. Det å møtes fysisk er også viktig i forhold til å utvikle tillit og sosiale relasjoner. I tillegg kommer medarbeidernes behov for sosial kontakt, atspredelse og tilhørighet, og virksomhetenes ønske om å knytte de ansatte til seg for å sikre seg deres lojalitet og motivasjon. Disse forholdene vil sannsynligvis sette en grense for hvor langt virksomhetene kan gå i å bruke virtuelle arbeidsformer. Likevel er det liten tvil om at elektronisk kommunikasjon har og vil få stor innflytelse på arbeidsforholdene, herunder lokalisering av de enkelte arbeidsplassene.

Den moderne teknologien gir økt konkurranse globalt, men åpner samtidig nye muligheter for næringsvirksomhet og sysselsetting i distriktene. For å kunne utnytte disse mulighetene er det imidlertid ofte behov for utdanning som gjerne skjer i universitetsbyene eller større sentra. Dette kan bidra til å dempe effektene av disse mulighetene, fordi det er krefter som gjør at utdanning i seg selv virker sentraliserende, se kapittel 9.

8.3 Nye krav til kompetanse

Både for et land og for de fleste virksomheter er arbeidskraften den viktigste ressursen. Arbeidsstyrkens kunnskaper og kompetanse er avgjørende for vårt velstandsnivå og for hvor gode resultater den enkelte virksomhet klarer å oppnå. Næringslivets evne til å utvikle og bruke kunnskap til å styrke produktkvalitet, produktivitet og verdiskaping får stadig større betydning. I de fleste av de trendene som ble stilt opp foran, basert på Carlsen og Håkonsen, står kunnskap sentralt. OECD legger også stor vekt på at informasjon og kompetanse stadig vil få økende betydning. Kunnskap, kompetanse og kreativitet overtar for kapital, naturressurser og billig arbeidskraft som de viktigste innsatsfaktorene i produksjonen.

Som nevnt over bidrar teknologisk utvikling til økt produktivitet og dermed økonomisk vekst. Teknologisk framgang avhenger igjen av utdannet arbeidskraft. Kunnskapsbasen bestemmer den teknologiske framgangen, mens ny teknologi bidrar til å øke kunnskapsbasen. Dette samspillet mellom den økte kunnskapsbasen og produktivitetsveksten er et hovedpunkt innenfor såkalt «ny økonomisk vekstteori». Innen denne teorien antydes det at myndighetene kan øke den økonomiske veksten ved å stimulere til økte investeringer i utdanning og FoU 46 . Denne typen investeringer kan gi en samfunnsmessig avkastning som er større enn den privatøkonomiske, fordi også andre enn den som foretar investeringen får glede av det økte kompetansenivået i samfunnet. Dette kalles ofte «kunnskapseksternaliteter» – kompetanseøkningen gir høyere produktivitetsnivå og dermed sterkere økonomisk vekst.

Kunnskap og læring har alltid vært viktig for næringsutvikling, men betydningen har trolig økt gjennom de siste tiårene. Det kan være flere årsaker til dette; generelle utviklingstrekk som mer skreddersøm av produkter, kortere produktsykler, hardere konkurranse, større usikkerhet, rask teknologisk utvikling og raskere informasjonsflyt. Dette gir et behov for hyppigere endringer av produkter og produksjonsmåte – endringer som stiller krav til næringers og foretaks kompetanse og evne til innhenting og oppbygging av kompetanse. Sterkt stilisert kan det sies at kunnskap er den mest fundamentale ressurs og læring den viktigste prosess i økonomien .

Et lands økonomi og velferd vil derfor i økende grad avhenge av kvaliteten på arbeidsstyrken. Som det framgår i figur 8.1, er den formelle utdanningen den norske befolkning høy 47 , og den har økt jevnt over en lengre periode. Norge burde derfor ha et godt utgangspunkt.

Kilde: Education at a Glance – OECD Indicators, 1998.

De store endringene i yrkesbefolkningens utdanningsnivå vil i seg selv kunne få konsekvenser for bedrifts- og næringsstrukturen. Næringsstrukturen kan i noen grad bli endret ved at virksomheter ønsker å nyttegjøre seg den kompetansen arbeidstakerne har, for eksempel kan nyetableringer i fremtiden først og fremst skje i bedrifter som bruker høyt utdannet arbeidskraft.

At kravene til kompetanse øker, kan beskrives ved å se på kravene som stilles til den enkelte arbeidstaker. Tradisjonelt har dybdekunnskap på et område vært nok. Det er fortsatt viktig å være god på sitt område, men kompetansekravene blir stadig mer sammensatte. I tillegg til spisskompetanse etterspørres oftere evnen til å se seg selv og sitt arbeid som en del av et større hele, og at en kan bidra til å utvikle helheten. Den passive medarbeider som bare gjør som han blir bedt om, er i mange sammenhenger mindre attraktiv. I dag blir personer med initiativ og kreativitet stadig mer etterspurte, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Det blir en stadig tøffere konkurranse om de mest attraktive på arbeidsmarkedet. En ser derfor tendenser til at bedrifter ønsker å fange opp talenter på et tidlig tidspunkt og videreutdanne dem innenfor egen organisasjon, som i ulike konserners trainee-programmer.

En bedrift eller næringssektor trenger et bredt spekter av kunnskap, en kunnskapsbase, for å frambringe egnede produkter og tjenester for et marked, og for å gjennomføre innovasjonsaktivitet. Dette er kompetanse som kan brukes til å utvikle, endre eller forbedre varer eller tjenester, produksjonsmetoder, måter å organisere virksomheten på eller måter å distribuere/markedsføre varer og tjenester på. En mulig måte å systematisere kunnskapsbasen på er å skille mellom tre typer kunnskap: En del av kunnskapsbasen er foretaksspesifikk . Dette er kunnskap som er knyttet til virksomheten i et bestemt foretak, og den er ofte erfaringsbasert og uformell. Det eksisterer også kunnskap som er felles for foretak i samme bransje , f.eks. om produksjonsprosesser som er viktige i denne bransjen. Virksomheter i bransjen har ofte felles interesser i å utvikle denne type kunnskap. Til sist finnes det generelle kunnskap som er anvendbar i mange ulike bransjer.

De tre ulike typer kunnskap er ikke strengt adskilte, men vil ofte overlappe hverandre på ulike måter. Ved innovasjonsprosesser vil foretak ofte supplere sin interne erfaringsbaserte kompetanse med ekstern og ofte mer FoU-basert kompetanse, selv om det varierer mellom foretak og bransjer i hvilken grad de benytter ekstern FoU-kompetanse i sin innovative aktivitet. En næringssektor med lite intern FOU-aktivitet kan også være en betydelig bruker av avansert teknologi og forskningsbasert kunnskap. Det vil si at det finnes strømmer av kunnskap mellom foretak og næringssektorer.

Slike kunnskapsstrømmer kan foregå på to måter, som betegnes henholdsvis «embodied» og «disembodied». «Disembodied» overføring av kunnskap skjer ved rekruttering av arbeidskraft, samt gjennom anvendelse av litteratur, konsulentvirksomhet, utdanning etc. «Embodied» kunnskapsoverføring omfatter kunnskap som er knyttet til maskiner og utstyr, altså en teknologisk kunnskap.

8.4 Nye fleksible organisasjonsformer 48

Den hierarkiske organisasjon har vært den ledende organisasjonsform innenfor produksjon siden framveksten av industri. Max Weber argumenterte på begynnelsen av 1900-tallet for at en slik organisering var en forutsetning for rasjonell og effektiv produksjon. En løs definisjon av hierarkiet er at det er en organisasjon med en klar arbeidsdeling og med vertikale over- og underordningsforhold. Kjennetegn ved hierarkiet er at organisasjonen har klare grenser mot omgivelsene, beslutningsmyndigheten er sentralisert, en overordnet har myndighet til å instruere og kontrollere sine underordnede, arbeidsoppgaver er preget av spesialisering og rapportering, og kommunikasjon skjer vertikalt.

I løpet av det siste tiåret har den hierarkiske modellen blitt mindre dominerende. Dette skyldes blant annet at bedriftenes situasjon preges av rask kunnskapsutvikling og høy innovasjonstakt. Produktenes levetid blir kortere og kundenes lojalitet blir svakere. Kundene nøyer seg ikke lenger med en standardvare, men vil ha «sin» spesielle utforming av produktet. Konkurrentenes taktiske trekk kommer oftere og er ofte helt uventede i forhold til tidligere. Videre er mer kunnskapsintensiv produksjon, utbredelse av informasjonsteknologi, sterk vekst i tjenesteproduksjon og økt konkurranse sentrale trender som stiller stadig større krav til fleksibilitet i organisering av produksjonen av varer og tjenester.

Berrefjord og Heum 49 setter opp fire kjennetegn for en bedrift som skal lykkes i å møte disse utfordringene. Den må være i stand til å foreta hurtige tilpasninger , ved at beslutninger kan tas lokalt og endringer må kunne iverksettes umiddelbart. Videre kreves fleksibilitet i den forstand at bedriften må tilpasse seg opsjonelt og ressurser må kunne flyttes raskt. Utfordringene krever ofte innovative løsninger. Dette innebærer at bedriftskulturen må være slik at det innbys til å utfordre eksisterende løsninger. Initiativ fra enkeltmedarbeidere må verdsettes, og det må finnes et system som fanger opp ideer og evaluerer dem umiddelbart. Til sist må bedriften kunne opptre integrert og samordnet . På tross av kravene til lokale initiativ og desentralisering er det viktig at ulike enheter av bedriften opptrer samlet slik at kompetanse overføres effektivt og de avhengighetslinjer som finnes i f.eks. råvareledd, fabrikasjon, markedsføring og distribusjon fungerer optimalt.

Nye måter å organisere arbeidet på, basert på større deltakelse og mer aktive arbeidstakere, er blitt mer utbredt. Disse endringene kan vi observere i alle sektorer av økonomien, både i små og store og private og offentlige virksomheter. Grunnlaget for konkurransen har på mange områder blitt endret vekk fra «harde» faktorer (slik som tilgang til real- eller finanskapital, stordriftsfordeler og investeringer i FoU) og mot «myke» faktorer (slik som kjernekompetanse, rask respons til markedsforhold, rykte og service). Dette reflekterer framveksten av en kunnskapsbasert økonomi. 50

De nye og mer fleksible organisasjonsformer som er i ferd med å øke i betydning, er karakterisert bl.a. ved begreper som nettverk, flate organisasjoner, fristilling, selvstyrte team, fleksibilitet og prosessforbedring. Det er tre hovedtendenser som gjør seg gjeldende. For det første blir det mer nettverksorganisering der grensene mellom enkeltvirksomheter, og mellom enkeltvirksomheter og ansatte, blir mer flytende og diffuse. For det andre skjer det en desentralisering av innflytelse, ansvar og initiativ til medarbeidere. Her oppnår organisasjonen økt fleksibilitet ved at endringer kan foretas hurtig og innovasjon stimuleres. De ansatte oppmuntres til å ta og forfølge egne initiativ, og sette egne ideer ut i livet uten å behøve å søke overordnede om tillatelse til det. Det er dette som ofte refereres til med det engelske uttrykket «empowerment». For det tredje skjer det en kunde- og brukerorientering av aktivitetene, som ofte går sammen med effektivisering av samarbeid, produktflyt og saksbehandling på tvers av faggrupper og avdelinger, og en tettere integrering av leverandører og kunder i produksjonen.

Også i offentlig sektor merkes utviklingstrekkene beskrevet over. Offentlig sektor er imidlertid ingen homogen gruppe virksomheter, og derfor vil utviklingen være forskjellig i de ulike delene av offentlig sektor. I offentlig tjenesteproduksjon rettes fokus i økende grad mot brukerne. Ansvar flyttes ut i den såkalte førstelinjen og en bruker i økende grad prosjektorganisering. Svært mange av dem som de siste tiårene har tatt høyere utdanning, har begynt å jobbe i ulike deler av offentlig sektor. Det er imidlertid særskilte trekk ved offentlig virksomhet som gjør at endringer ofte går saktere eller ikke kan drives så langt som i privat sektor. Offentlig virksomhet blir ofte styrt at regler og retningslinjer som vanskeliggjør omstilling. Omlegging av virksomheten krever gjerne en omstendelig prosess med godkjenning fra overordnede organer, selv ved lite omfattende endringer. Videre står det offentlige i mange tilfeller for myndighetsutøvelse som ikke så lett lar seg delegere. Rettighetsorientering, rettssikkerhetshensyn og krav om likebehandling og etterprøvbarhet, klageadgang etc. krever ofte saksbehandling i flere ledd og en hierarkisk organisasjonsstruktur. I tillegg kommer at presset i retning av endrede organisasjonsformer neppe er like stort i virksomheter som ikke konkurrerer i et marked. For mange bedrifter i det private næringsliv tvinger en modernisering av organisasjonsform seg fram for at foretakene skal kunne bevare sin konkurransekraft. Det er imidlertid betydelige endringer i gang når det gjelder organisering av offentlig tjenesteproduksjon, og det vises til drøftingen av dette i kapittel 13.3. Også fra mange arbeidstakere er det et sterkt ønske om innflytelse og en fleksibel arbeidssituasjon, som gir et press på organiseringen i offenlig virksomhet.

Nettverksorganisasjoner

En gruppe organisasjonsformer som skiller seg fra den hierarkiske ved at bedriftsgrensene er mer uklare, er nettverksorganisasjoner. Dette er en fellesbetegnelse på stabile relasjoner mellom selvstendige virksomheter som samarbeider på avgrensede områder, f.eks. om produktutvikling, finansiering, innkjøp, produksjon, markedsføring og/eller distribusjon. Nettverksorganisasjoner er mellomformer mellom på den ene siden tradisjonelle hierarkiske virksomheter, der alle aktører og oppgaver hører inn under samme bedrifts myndighet, og på den annen side rene markedstransaksjoner, der pris- og konkurransemekanismen er den eneste forbindelsen mellom bedriftene. Det er flere grunner til at en organisering i nettverk kan være effektivt. En kan dra fordeler av fleksibiliteten og motivasjons- og innovasjonsegenskapene i en liten bedrift. Hver enkelt enhet i nettverket kan ha en fokusert strategi, samtidig som den kan høste stordriftsfordeler gjennom nettverket.

Nettverksorganisasjoner kan anta ulike former, avhengig av hvor formalisert samarbeidet mellom bedriftene er. Uformelle avtaler, f.eks. om å samordne innkjøp, er de minst formaliserte. Strategiske allianser og såkalte integrerte prosjekter er noe mer formaliserte, siden de bygger på skriftlige avtaler om å gå sammen om avgrensede oppgaver, f.eks. et utbyggingsprosjekt eller samordning av distribusjon. Franchise og lisensiering betyr at et selskap leier ut henholdsvis et produksjonskonsept eller et produkt til selvstendig næringsdrivende. Mest formalisert er såkalte «joint ventures» eller samarbeidsselskaper, der det opprettes en egen juridisk enhet til å forestå den felles oppgaven.

Nettverksorganisering i produksjon startet i japansk bilindustri på 1970-tallet. I tradisjonell bilproduksjon ble alle deler av bilen, og deretter selve bilen, produsert innenfor det samme selskapet. Toyota utviklet et konsept som var helt annerledes enn den tradisjonelle masseproduksjon. Konseptet gikk ut på å flytte ut store deler av produksjon og lager til spesialiserte leverandører og underleverandører. Disse underleverandørene deltok aktivt i utvikling og design av de deler av bilen de hadde ansvar for, og samarbeidet var basert på langsiktige avtaler. Leveranser ble samordnet ved hjelp av avansert informasjons- og kommunikasjonsteknologi slik at delene kunne leveres etter «just in time»-prinsippet. Denne måten å organisere produksjonen på kombinerer det beste ved håndverksproduksjon, som er enkel og fleksibel, og masseproduksjon, som er komplisert og rigid. Toyota oppnådde å redusere kostnadene pr. bil kraftig samtidig som kvaliteten økte. Hydro Raufoss Automotive er i dag en del av et internasjonalt nettverk som en slik spesialisert underleverandør.

En helt annen form for nettverkssamarbeid som er blitt vanligere, spesielt innen dagligvare-, restaurant- og hotellbransjen, er franchising. Rema1000-kjeden og MacDonalds er velkjente eksempler. Den enkelte virksomhet i kjeden har en lokal eier som inngår en avtale med kjeden sentralt om å få utnytte merkenavn, produkter og et effektivt drifts- og servicekonsept. Arbeidstakerne i kjeden forholder seg kun til den lokale eieren. Den lokale eier må selv stille med risikokapital og vedkommende sitter inne med kunnskap om det lokale markedet. På denne måten får man kombinert stordriftsfordeler med fleksibilitet, og vi har kunnet få MacLaks i Norge, MacPalta med avokado i Chile og MacLobster på Newfoundland i Canada.

Kundeorientering og prosessforbedring

Som et resultat av hardere konkurranse har det de siste tiårene vært økt vekt på kostnadsreduksjoner, samtidig som kundene har kommet i fokus. To virkemidler som benyttes for å få dette til er prosessforbedringer og teamorganisering.

Prosessforbedring er en fellesbetegnelse på tiltak som tar sikte på å motvirke den rigiditet som følger av sterk spesialisering mellom fag og funksjoner, og virksomheten og dens omgivelser. Tre vanlige modeller er:

• «Just in time» betegner en produksjonsmetode der lagre av produksjonsfaktorer og produkter reduseres kraftig eller fjernes helt, ved at produksjonsfaktorene først leveres når det trengs i produksjonen, og at produkter produseres etter at de er bestilt. Hensikten er å korte ned tiden produktene bruker på å bevege seg mellom virksomheten og dens leverandører og kunder, bl.a. for å oppnå økt fleksibilitet. «Just in time»-prinsippet innebærer en forventning om at alle typer produkter og tjenester skal være tilgjengelige når kunden ønsker det. Dette stiller like store krav til effektivitet, fleksibilitet og omstilling i tjenesteytende næringer som i de vareproduserende. «Just in time»-produksjon gjør også at konsekvensene av evt. driftsstans, f.eks. i forbindelse med arbeidskonflikter, kan bli langt mer alvorlige enn før.

• «Business Process Reengineering» tar sikte på omorganiseringer av produksjonsprosesser og saksbehandling ved bruk av IKT. Metoden retter seg også mot administrativt arbeid, og bidrar til at effektivisering og nedbemanning i større grad rammer funksjonærer og ledere.

• Total kvalitetsledelse er en metode for systematisk forbedring av kvaliteten på produkter definert utfra kundens og brukerens ståsted.

Et team er en arbeidsgruppe som ofte består av personer med ulik fagkompetanse, som sammen har felles resultatansvar. Team er en måte å organisere arbeidet på som balanserer hensynene til spiss- og breddekompetanse, og som samtidig innfører en ny samarbeids- og ledelsesmodell. Hensikten med en tverrfaglig sammensetting av gruppen er å ivareta behovet for spisskompetanse på ulike felt. Ved at spesialistene jobber for samme resultatmål, ønsker en å sette i gang en integrerende mekanisme som utvikler breddekompetanse. Et mulig definisjonsmessig skille mellom prosjekter og team er at prosjekter settes sammen for å løse tidsavgrensede oppgaver, mens team er en måte å organisere utførelsen av permanente arbeidsoppgaver på.

Hovedtrekket ved de nye organisasjonsformene er økt fleksibilitet. Behovet for fleksibilitet oppstår i stor grad på grunn av de samme endrede betingelser som er beskrevet over. Framveksten av nye måter å organisere virksomheter på henger nøye sammen med utviklingen innen kompetanseområdet. Organisering er viktig for å kunne utnytte den samlede kompetansen til individene på en best mulig måte. Samtidig stiller de organisasjonsformene som er beskrevet her, større krav til individene. Også på dette området har utviklingen gått raskere, og selv om hierarkiet som organisasjonsform fortsatt er utbredt, er det grunn til å tro at dets dominerende innflytelse etter hvert vil bli vesentlig redusert.

8.5 Oppsummering

Teknologisk innovasjon, utvikling av ny kunnskap og ny anvendelse av kjent kunnskap er de sentrale drivkreftene for økonomisk vekst. Enkelte nye teknologier har fått spesielt stor betydning for både enkeltmennesket, samfunnsutviklingen og næringsstrukturen. Det klassiske eksemplet er introduksjonen av den mekaniske vevstolen som markerte starten på den industrielle revolusjon. I dag er det utviklingen av billige mikroprosessorer og revolusjonen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien som bidrar til viktige endringer i måten næringslivet og samfunnslivet fungerer på. Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi er med på å muliggjøre nye og sterkere krav til varer og tjenester, noe som igjen stiller nye krav til produsentene. Generelle utviklingstrekk er mer skreddersøm av produkter, kortere produktsykler, hardere konkurranse i stadig mer internasjonaliserte markeder, rask teknologisk utvikling, raskere informasjonsflyt og mer krevende forbrukere. Dette gir et behov for hyppigere endringer av produkter og produksjonsprosesser. Kompetansekravene for arbeidstakerne blir mer sammensatte, og spisskompetanse må kombineres med omstillingsdyktighet og gode samarbeids- og kommunikasjonsegenskaper.

Fordi kunnskapen er knyttet til arbeidstakerne, har arbeidstakere i mange deler av arbeidslivet fått styrket sin posisjon i forhold til arbeidsgiverne. Forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker har blitt mer komplekst, og organiseringen av arbeidet krever større fleksibilitet og nytenkning enn tidligere.

Dette kapitlet har vist hvordan næringslivet påvirkes av den raske teknologiske utviklingen og stilles overfor nye kompetanse- og organisasjonsmessige utfordringer i følgende hovedpunkter:

• Endringer – både når det gjelder teknologi, kompetansekrav og organisering – skjer stadig raskere. Evnen til å takle stadige endringer blir derfor avgjørende for om virksomhetene lykkes i årene framover.

• Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) har hatt stor betydning for den økonomiske utviklingen i de siste tiårene, og en stadig økende bruk av IKT vil prege utviklingen i de fleste bransjer i årene framover.

• Teknologisk utvikling går hånd i hånd med et økt kompetansebehov. Avansert anvendelse av IKT krever ofte relativt høy kompetanse.

• Den raske endringstakten i konkurransebetingelsene for vare- og tjenesteprodusenter vil kreve raske omstillinger. Dette vil igjen stille krav til arbeidsstokkens kompetansenivå. I tillegg til spesialisert kompetanse, kreves stadig høyere allmennutdannelse for å kunne takle omstillinger og nye utfordringer

• De som vil lykkes best både på virksomhets- og nasjons-nivå er de som best klarer å bygge opp arbeidstakernes kompetanse og benytte den tilgjengelige kunnskap på en best mulig måte.

• Kompetansebasert produksjon og behovet for rask omstilling tilsier flatere, mer fleksible organisasjonsstrukturer enn det man i hovedsak har sett på 1900-tallet.

• Krav om «Just in time»-leveranser krever stor leveringsdyktighet. Manglende leveringer vil etter kort tid få alvorlige konsekvenser. Dette stiller blant annet krav til driftssikkerhet, logistikk og god infrastruktur. I tillegg kan konsekvensene av ulike former for driftsstans, som f.eks. i forbindelse med streiker, bli langt mer alvorlige for virksomheten enn tidligere.

• Tjenestesektorens økende andel av verdiskapingen gjør det vanskeligere å anslå produktivitetsveksten i økonomien. Delvis skyldes dette at de grunnleggende måleproblemene er vesentlig større ved tjenesteproduksjon enn ved vareproduksjon, og i noen grad også mangelfullt utviklet statistikk.

9 Næringsmessig og geografisk omstilling

9.1 Innledning

Drivkreftene i kapitlene 5–8 gir viktige implikasjoner for de næringsmessige- og geografiske omstillingene i årene framover, blant annet når det gjelder overgangen som skjer fra tradisjonell industri til service/tjenesteyting, spesielt til de deler som har et høyt utdannings- og kompetansenivå. I dette kapitlet belyses de store endringer som har skjedd i næringsstrukturen gjennom de siste hundre årene. Mulige perspektiver for framtiden diskuteres bl.a. innenfor rammen av langsiktige framskrivinger. Usikkerheten omkring hvilke næringer som vil bli viktigere i framtiden er naturligvis stor, og framskrivingene tjener i denne sammenheng primært som illustrasjoner. I tråd med utvalgets mandat presenteres også analyser av regional mobilitet på arbeidsmarkedet, og flyttemønstre i lys av konjunktursvingninger og endringer i næringsstrukturen.

Kommuner som inneholder, eller ligger i nærheten av, byer eller større tettsteder har hatt en høyere prosentvis befolkningsvekst enn mindre sentrale kommuner siden 1970. Årsakene til denne utviklingen kan være mange, og dette kapitlet tar ikke sikte på å gi noen fullstendig forklaring på den sentraliseringen som har skjedd. Med utgangspunkt i mandatet fokuseres det på endringer i næringsstruktur som en mulig forklaringsfaktor.

Gjennom første halvdel av det 20. århundre var mye av næringsvirksomheten stedbunden og knyttet til forekomsten av naturressurser. Bosettingsmønsteret var i stor grad bestemt av hvor ressursene fantes. Dette har i dag mindre betydning. For det første har sterk teknologisk framgang medført at det kreves langt færre sysselsatte for å utnytte ressursene. For det andre behøver ikke de gjenværende sysselsatte i ressursbaserte næringer på samme måte som tidligere å være bosatt nær forekomsten av ressursen. Teknologiutviklingen har f.eks. ført til at det ikke lenger er nødvendig at fiskerne bor nær fiskeressursene – mye av fiskerinæringen består nå av havgående fartøyer. Tilsvarende innebærer utviklingen av effektive overføringsnett for elektrisk kraft at kraftkrevende industri ikke lenger behøver være lokalisert nær kraftverkene.

Tjenesteytende næringer sysselsatte i 1998 om lag 75 prosent av alle sysselsatte personer i Norge. Disse næringene står for hoveddelen av sysselsettingen også i de minst sentrale kommunene. Mye av sysselsettingsveksten de siste årene har kommet i tjenestenæringer hvor det stilles relativt store krav til utdanningsnivå og kompetanse. Størstedelen av veksten har kommet i offentlig forvaltning, som er relativt jevnt fordelt på kommunene. Veksten har imidlertid også vært relativt stor innenfor varehandel og forretningsmessig tjenesteyting. Disse næringene er i stor grad sentralisert til byene.

Andelen av befolkningen med høy utdanning er klart høyere i Oslo og de andre større byene enn i landet for øvrig. Denne forskjellen vil trolig vedvare også ved et stadig økende utdanningsnivå i befolkningen. Det er flere jobber som krever høy utdanning i sentrale strøk, og mange høyt utdannede flytter til sentrale strøk for å få jobb. Det blir stadig flere to-inntekts familier hvor begge har høyere utdanning. Muligheten for å finne relevante jobber for begge vil ofte være best i sentrale strøk.

9.2 Hovedtrekk i utviklingen i næringsstrukturen

9.2.1 Langsiktige utviklingstrekk i næringssammensetningen

I løpet av de siste 100 år har alle vesteuropeiske land opplevd sterk økonomisk vekst. Dette har økt velstanden for befolkningen, samtidig som det har medført store strukturendringer. Sekundærnæringene, og i enda større grad tjenesteytende næringer, har økt betydelig som andel av samlet verdiskaping. Primærnæringene har derimot blitt redusert som andel av den totale verdiskapingen.

Den relative betydningen av industriproduksjonen økte markert i første halvdel av det 20. århundre. Fra 1950-årene til midten av 1970-årene stabiliserte sektoren seg på 20–25 prosent av verdiskapingen, mens det deretter har vært en reduksjon i andelen. I andre halvdel av dette århundret er det de tjenesteytende næringer som har økt sin relative andel av verdiskapingen.

Tabell 9.1 viser utviklingen i sysselsettingens fordeling på næringer i Norge fra 1890 til 1990, basert på tall fra Historisk statistikk. Andelen av sysselsettingen i primærnæringene har vist en synkende tendens gjennom de siste hundre år. Målt i personer gikk sysselsettingsandelen ned fra 49 prosent i 1890 til 6 prosent i 1990. Industrisysselsettingen (som inngår sekundærnæringer) var klart lavere i 1990 enn i 1970. Sysselsettingen i tjenesteytende næringer (tertiærnæringer) utgjorde 64 prosent av alle sysselsatte i 1990 mot bare 38 prosent i 1950.

I følge arbeidsmarkedsstatistikken var tjenestenæringenes sysselsettingsandel om lag 75 prosent i 1998, dvs. langt mer enn det som framkommer i tabell 9.1 for 1990. På grunn av ulike definisjoner av yrkesaktivitet, lar ikke tall fra arbeidsmarkedsstatistikken seg sammenligne direkte med tall fra folke- og boligtellingene, som tabell 9.1 bygger på, jf. fotnote til tabellen. Dette vil gi seg særlig sterkt utslag for enkelte tjenestenæringer, hvor det er relativt stort innslag av deltid. Deltidsandelen er særlig høy innenfor helse- og omsorgssektoren, varehandel og hotell- og resturantvirksomhet.

Tabell 9.2 viser utviklingen i noen OECD-land i perioden 1960 til 1990. Det framgår at utviklingen i retning av en stadig større andel av sysselsettingen i tjenesteytende næringer og fallende andel i primærnæringer, er et gjennomgående trekk i OECD-landene. Denne utviklingen har i stor grad sin årsak i sterk produktivitetsvekst i primær- og sekundærnæringene. På grunn av den sterke produktivitetsveksten har etterspørselen etter produkter fra disse næringene blitt dekket med en mindre andel av samlet ressursinnsats enn tidligere. Samtidig har den generelle inntektsøkningen ført til at befolkningen har ønsket å bruke en større del av inntektene til privat og offentlig tjenesteyting. Tabell 9.3 viser utviklingen i sammensetningen av det private konsumet i Norge i perioden 1950 til 1998.

Det har vært en tendens til endret organisering av vareproduksjon, slik at hjelpetjenester som regnskap, transport, rengjøring, utviklingsprosjekter, kantinedrift m.v. har blitt skilt ut av industribedriftene, og dermed ikke lenger blir ført som vareproduksjon i nasjonalregnskapet. Dette medfører at nasjonalregnskapstallene til en viss grad overvurderer den reelle overgangen til tjenesteytende næringer.

Fordi produktivitetsveksten i all hovedsak har vært høyere innenfor vareproduksjon enn innen tjenesteyting, har prisene på varer falt i forhold til prisene på tjenester. Dette innebærer at den relative endringen fra varer til tjenester ville være mindre dersom en målte i antall enheter enn når en måler i verdi, slik som i tabell 9.3.

Varer og tjenester som inngår i privat og offentlig konsum, er produsert ved hjelp av innsats av andre varer og tjenester, arbeidskraft og kapital. Slike leveranser mellom ulike sektorer i økonomien beskrives i økonomiske modeller ved hjelp av såkalte kryssløps-sammenhenger. Produksjon av tjenester for konsum krever normalt langt mindre innsats av fysiske varer pr. krone konsum enn varekonsum gjør. På denne måten er endringer i konsumets sammensetning også indirekte en viktig drivkraft bak næringsutviklingen i retning av relativt sett mindre vareproduksjon og mer tjenesteproduksjon.

9.2.2 Nærmere om utviklingen i næringsstrukturen de siste ti-årene

Så langt i dette kapitlet har utviklingen i næringsstrukturen i Norge blitt diskutert med utgangspunkt i et skille mellom vareproduserende næringer (primær- og sekundærnæringer) og tjenesteproduserende næringer (offentlig og privat tjenesteyting og samferdsel). En slik næringsinndeling bidrar til en forståelse av de lange linjene i utviklingen i næringsfordelingen fra slutten av attenhundre-tallet og fram mot vår tid. Særlig de siste tiårene har det imidlertid også skjedd endringer i næringsfordelingen som ikke lar seg beskrive innenfor et slikt enkelt skjema. Nedenfor gis en noe mer detaljert beskrivelse av utviklingen i tjenestesektoren og det gis en drøfting av trekk ved de viktigste vekstnæringene, bl.a. mht. til kompetansekrav.

I følge arbeidsmarkedsstatistikken har utviklingen med nedgang i sysselsettingen i primærnæringene, og en kraftig vekst i sysselsettingen i tjenesteytende næringer, fortsatt i Norge også på 1990-tallet. Industrisysselsettingen og sysselsettingen i samferdselssektoren har også økt i absolutte tall, men ikke som andel av total sysselsetting.

De ulike tjenesteytende næringene har utviklet seg forskjellig. Sysselsettingsveksten på 1990 tallet har vært relativt høy innenfor offentlig forvaltning og forretningsmessig tjenesteyting. Tabell 9.4 viser utviklingen i sysselsettingsandeler i de ulike tjenestenæringene. I følge Nasjonalregnskapet stod de tjenesteproduserende næringene i 1963 for vel 50 prosent av sysselsatte personer, mens denne andelen hadde økt til vel 74 prosent i 1998. Mens samlet sysselsetting økte med om lag 715 000 personer i perioden 1963 til 1998, økte sysselsettingen i offentlig forvaltning med vel 475 000. I 1998 stod privat tjenesteyting for om lag 44 prosent av sysselsettingen målt i personer. Av dette stod varehandel for den største andelen, med om lag 14 prosentpoeng.

Tabell 9.5 viser andelen av sysselsatte i ulike næringer med utdanning fra høyskole og universitet. Det framgår at det særlig er statlig og kommunal undervisning og forskning som skiller seg ut med høye andeler universitetets- og høyskoleutdannet arbeidskraft. Ellers ligger øvrig offentlig forvaltning, bank- og forsikringsvirksomhet og annen privat tjenesteyting relativt høyt. Innenfor primærnæringene er det få med høyere utdanning.

9.2.3 Perspektiver for utviklingen i næringsstrukturen

Langsiktige framskrivinger av utviklingen i næringsstrukturen bygger i stor grad på historiske erfaringer om sammenhengene mellom vekst i enkeltnæringer og inntektsvekst, konkurranseevne og trender for produktivitetsveksten. Slike sammenhenger har begrenset forklaringskraft for utviklingen i næringsstrukturen, og vil selvsagt ikke kunne fange opp framvekst av nye næringer, som for eksempel petroleumsvirksomheten på 1970-tallet, eller nye kunnskapsbaserte næringer som skiller seg mye fra dem vi har sett tidligere. Det kan likevel være nyttig å belyse noen mulige konsekvenser for næringsutviklingen som følger av inntektsvekst og endret forbruksmønster.

I kapittel 6 presenteres to framskrivinger som illustrerer en langsiktig opprettholdbar utvikling i norsk økonomi. En tilstrekkelig stram finanspolitikk bidrar til en balansert utvikling i norsk økonomi, slik at næringslivets kostnadsmessige konkurranseevne er tilstrekkelig god. Framskrivingen illustrerer hvordan den økonomiske politikken kan innrettes for å unngå en ytterligere nedbygging av internasjonalt konkurranseutsatt sektor utenom petroleumsvirksomheten i perioden med store oljeinntekter. I framskrivingene vokser produksjonsvolumet i internasjonalt konkurranseutsatte fastlandsnæringer (målt ved bruttoproduktet i faste priser i tradisjonell industri) noe raskere enn BNP fra århundreskiftet og ut framskrivingsperioden. På grunn av fortsatt økt arbeidskraftproduktivitet vil tradisjonell industri likevel stå for en synkende andel av total sysselsetting. Sammen med fortsatt nedgang i sysselsettingen i primærnæringene, gir dette et fall i vareproduserende næringers andel av sysselsettingen i Fastlands-Norge målt i timeverk i Referansealternativet, fra vel 30 prosent i 1995 til knapt 19 prosent i 2050. Dette motsvares av en økning i tjenesteytende næringers sysselsettingsandel fra nær 70 prosent i 1995 til over 80 prosent i 2050.

Tjenesteytende næringers andel av sysselsettingen målt som timeverk er lavere enn andelen av antall sysselsatte personer. Dette skyldes lavere gjennomsnittlig arbeidstid i disse næringene, bl.a. som følge av høyere innslag av deltid. Dersom denne forskjellen i arbeidstid vedvarer, indikerer framskrivingen at målt i antall personer vil sysselsettingen i tjenesteytende sektorer kunne øke fra 75 prosent av samlet sysselsetting i dag til opp mot 85 prosent i 2050.

9.3 Geografisk omstilling

Det har skjedd store endringer i bosettingsmønsteret i Norge gjennom de siste hundre årene. Dette har blant annet sammenheng med utviklingen i næringsstrukturen, jf. 9.2.1. Dette avsnittet går nærmere inn på endringene de siste 30 årene, jf. 9.3.1. Utvalget har ikke som ambisjon å gi noen fullstendig forklaring på den utviklingen som har skjedd, men vil peke på enkelte faktorer som kan ha betydning. I 9.3.2 presenteres regneeksempler som illustrerer noen sammenhenger mellom næringsutvikling og endringer i bosetting. I 9.3.3 pekes det på økende utdanningsnivå og kompetansekrav som en mulig faktor. I 9.3.4 drøftes sammenhenger mellom flyttinger og konjunktursvingningene på 80- og 90-tallet. Avsnitt 9.3.5 refererer noen resultater fra spørreskjemabaserte undersøkelser av bostedspreferanser og flyttemotiv.

9.3.1 Utviklingen i bosetting etter landsdel og sentralitet

Det finnes sammenlignbare tall for bosettingen i norske kommuner hvert år siden 1971. Her benyttes disse tallene til å beskrive endringer i bosettingen etter følgende to dimensjoner, henholdsvis landsdeler og etter grad av sentralisering til byer og tettsteder.

Statistisk sentralbyrå har delt inn kommunene i fire sentralitetsnivåer, der beliggenheten i forhold til tettsteder er karakterisert ved reisetider:

• Sentrale kommuner omfatter et tettsted med minst 50 000 innbyggere, eller ligger innenfor 75 minutters reisetid fra et slikt tettsteds sentrum. (Oslo 90 min.).

• Noe sentrale kommuner omfatter et tettsted med 15 000–50 000 innbyggere, eller ligger innenfor 60 minutters reisetid fra et slikt tettsteds sentrum.

• Noe perifere kommuner omfatter et tettsted med 5 000–15 000 innbyggere, eller ligger innenfor 45 minutters reisetid fra et slikt tettsteds sentrum.

• Perifere kommuner fyller ikke noen av kravene ovenfor.

I 1998 bodde 53 prosent av befolkningen i sentrale kommuner. Befolkningen i noe sentrale kommuner utgjorde 25 prosent, noe perifere kommuner 8 prosent og perifere kommuner 14 prosent.

Omkring 1970 var det svak befolkningstilvekst i de perifere kommunene, mens sentrale og noe sentrale kommuner hadde sterk vekst, jfr. figur 9.1. Utover i 1970-årene ble befolkningsveksten jevnere fordelt. Tidlig i 1980-årene tiltok veksten i de sentrale kommunene, mens de perifere kommunene fikk nedgang i folketallet.

Prosentvis vekst i folketallet i en kommune avhenger av naturlig befolkningstilvekst og inn- og utflytting. Fruktbarhet, dødelighet og andel kvinner i fødedyktig alder bestemmer den naturlige befolkningstilveksten.

Fordelingen av befolkningen på landsdeler har endret seg lite i løpet av dette århundret. Figur 9.2 viser gjennomsnittlig befolkningsvekst i perioden 1971–1998 i Agder-Rogaland, Oslo-Akerhus og Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark). Disse landsdelene er vist fordi de skiller seg relativt klart ut. De øvrige landsdelene har i store trekk fulgt utviklingen for landet som helhet.

Figur 9.3 viser befolkningsvekst etter sentralitet fordelt på nettoinnflytting og naturlig tilvekst. Figuren illustrerer at det først og fremst er flyttingene som har bidratt til sentraliseringen som har funnet sted de siste 30 årene. Sentraliseringen er imidlertid også forsterket ved høyere naturlig tilvekst i sentrale kommuner.

I 1970-årene var det rimelig balanse i flyttebevegelsene mellom landsdeler. I den første delen av 1980-årene var det betydelig nettoflytting fra Nord-Norge til det sentrale Østlandsområdet. I første delen av 1990-årene var nettoflyttingen mellom fylkene igjen blitt noe mindre, særlig nettoutflyttingen fra Nord-Norge, der det var nær balanse i flyttingene. Fra 1994 til 1998 var det igjen betydelig utflytting fra Nord-Norge. Nettoinnflyttingen har gitt noen fylker i det sørlige Norge, særlig Oslo og andre større byer, en forsterket tilvekst i folkemengden, blant annet ved innflytting fra utlandet. Oslo har helt siden siste halvdel av 1960-årene hatt en relativt stor netto innflytting fra utlandet.

9.3.2 Beregningsmessige illustrasjoner av sammenhengen mellom næringsstruktur og sentralisering

Norge er i likhet med de fleste rike land inne i en fase der andelen av sysselsettingen i både primær og sekundærnæringene synker, mens andelen i tjenestesektoren øker. I følge makroøkonomiske framskrivinger vil denne utviklingen kunne fortsette, jf. avsnitt 9.2.

Tabell 9.6 viser den relative næringsfordeling i landets kommuner gruppert etter sentralitet. Det framgår at sysselsettingen i primærnæringene er sterkt overrepresentert i de minst sentrale kommuner, mens tertiærnæringene er om lag tilsvarende underrepresentert. Sekundærnæringene er derimot jevnt fordelt etter sentralitet. Det er ellers verdt å merke seg at sysselsettingen i offentlig tjenesteyting, som har hatt en særlig sterk vekst de siste tiårene, er helt jevnt fordelt mellom sentralitetsgruppene. De minst sentrale kommunene har altså relativt sett mest av sysselsettingen i de næringene som må forventes å vokse minst framover, dvs. primærnæringer.

Det er laget beregninger som kan illustrere den isolerte virkningen av endringer i næringsfordelingen nasjonalt, på endringer i sysselsettingen de enkelte sentralitetsgrupper. I beregningene forutsettes det at sysselsettingen i hver næring fordeler seg med konstante andeler på hver sentralitetsgruppe, lik andelene i 1993. En begrensning ved disse beregningene er at de er basert på en relativt grov næringsinndeling, og fanger dermed ikke opp mulige effekter av vridninger som for eksempel kan ha skjedd innenfor de ulike delene av privat tjenesteyting.

Tabell 9.7 viser hvordan sysselsettingens fordeling etter sentralitet skulle endret seg i følge disse beregningene, sammenholdt med den faktiske utviklingen i befolkningens fordeling etter sentralitet. Det foreligger ikke tall som viser hvordan sysselsetting etter sentralitet har utviklet seg i perioden. Tallene for befolkningsutviklingen viser en viss tendens til sentralisering gjennom perioden. I følge beregningene bidro den isolerte virkningen på sysselsettingen av vridninger i næringssammensetningen til om lag en tredel av denne utviklingen. F.eks. tilsa vridning i næringssammensetningen en reduksjon i sysselsettingsandelen for de minst sentrale kommuner på 0,4 prosentpoeng fra 15,5 til 15,1 prosent, mens faktisk reduksjon i befolkningsandelen var 1,1 prosentpoeng, fra 15,4 til 14,3 prosent. Tilsvarende innebar vridning i næringsstrukturen en økning i sysselsettingsandelen i storbyer med omland på 0,5 prosentpoeng fra 52,1 til 52,6 prosent, mens den faktiske økningen i befolkningsandelen var 1,7 prosentpoeng fra 51,3 til 53,0.

Tabell 9.8 viser virkningen på sysselsettingens fordeling etter sentralitet av de næringsvridningene som er beregnet i de makroøkonomiske framskrivingene i referansealternativet til 2030. Næringsutviklingen bidrar isolert sett til en viss grad av sentralisering. I de minst sentrale kommunene anslås vridningene i næringsstrukturen til å innebære en reduksjon i sysselsettingen med 1 prosentpoeng, fra 14,5 til 13,5, og i små bykommuner med omland er reduksjonen 0,3 prosentpoeng, fra 7,6 til 7,3 prosent Endringene er relativt små i forhold til det som har skjedd tidligere.

Tilsvarende beregninger for sysselsettingens fordeling på fylker i 2030 viser relativt små endringer. Beregningene viser relativt sterk sysselsettingsvekst i Oslo/Akershus pga. overrepresentasjon i vekstnæringen annen privat tjenesteyting og underrepresentasjon i «tilbakegangsnæringene» primær- og sekundærnæringer. Den største taperen vil i følge denne beregningsmetoden bli Møre– og Romsdal som har en klar overrepresentasjon i både primær- og sekundærnæringene. Det er imidlertid betydelig usikkerhet ved slike beregninger, og særlig når en kommer ned på fylkesnivå.

Det må imidlertid tas flere forbehold knyttet til denne typen beregninger. Det er allerede nevnt at næringsinndelingen er relativt grov. Videre må det understrekes at tallene ikke kan oppfattes som prognoser på sysselsettingsandelene i år 2030, men kun som en illustrasjon av sammenhengen mellom næringsutvikling og den geografisk fordelingen av sysselsettingen basert på at de ulike næringene er fordelt geografisk på samme måte som i dag. Hvordan utviklingen faktisk vil bli vil avhengig av mange andre faktorer, som trekker i ulike retninger. Eksempelvis vil en fortsatt generell inntektsvekst i husholdningene og økt fritid kunne føre til økt etterspørsel etter de kvalitetene distriktene kan tilby knyttet til ferie og fritidsaktiviteter. Dette vil gi nye arbeidsplasser i distriktene. Dessuten kan det tenkes at ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi vil trekke i retning av mer desentralisert lokalisering og bosetting. Lokale innovasjonsmiljøer knyttet blant annet til distriktshøyskolene vil kunne spille en rolle i næringsutviklingen lokalt, jf. avsnitt 12.4. Dersom det i årene framover blir en så sterk vekst i oppdrettsnæringen som enkelte rapporter peker på, kan dette bidra til en sterkere vekst i sysselsettingen i distriktene enn det som ligger inne i beregningene.

På den annen side forutsetter beregningene at de minst sentrale kommunene kan opprettholde sin relative konkurransekraft innen de enkelte næringer. Beregningene fanger dermed ikke opp usikkerhet knyttet til om ytterligere sentralisering kan føre til at befolkningen i enkelte perifere kommuner kommer så lavt at bosettingen i disse kommunene ikke vil være opprettholdbar. Utflytting fra perifere kommuner vil gi redusert grunnlag for offentlig og privat sysselsetting, noe som igjen kan forsterke utflyttingstendensen. Det økte utdanningsnivået i befolkningen i årene framover og de geografiske konsekvensene av dette er heller ikke fanget opp på en fullstendig måte – det vises til omtalen av dette i punkt 9.3.3 nedenfor.

9.3.3 Økende utdanningsnivå og kompetansekrav som mulige forklaringsfaktorer bak flyttemønsteret

Gjennom de siste tiårene har det skjedd en sterk økning i utdanningsnivået i Norge. For landet som helhet økte andelen med fullført universitets- og høyskoleutdanning fra 11 prosent i 1980 til 22 prosent i 1998. Figur 9.4 viser at andelen med høyskole- og universitetsutdanning er størst i sentrale kommuner, og særlig i Oslo og Akershus.

Samtidig synes det som om det er en tendens til at tjenesteytende næringer hvor kravene til høyere utdanning er relativt store, har vokst særlig sterkt i sentrale kommuner, jf. avsnitt 9.2.2.

Personer med høy utdanning har en tendens til å bosette seg i sentrale strøk, og det økende utdanningsnivået i befolkningen bidrar dermed til en sentralisering. Dette kan ha flere årsaker. En viktig faktor er trolig at mange virksomheter som bruker mye høyt utdannet arbeidskraft ønsker å være lokalisert sentralt, av hensyn til nærheten til markeder, utdannings- og forskningsinstitusjoner m.v. Dette medfører at mange personer med høy utdanning velger å bosette seg i sentrale strøk for lettere å kunne få relevant arbeid. En annen mulig forklaring er at personer med høy utdanning kan foretrekke å bo i sentrale strøk. Dette kan for eksempel ha sammenheng med byens kvaliteter mht. et mangfoldig sosialt liv og kulturtilbud. Det er i denne sammenheng trolig av stor betydning at høyskoler og universiteter i hovedsak er lokalisert i sentrale kommuner, selv om den regionale fordelingen av studenter i universiteter og høyskoler har blitt jevnere fra 1980 til 1998. Disse to forklaringene kan forsterke hverandre, slik at samspillet mellom næringsutvikling og økende utdanningsnivå ytterligere bidrar til sentralisering.

Med utgangspunkt i tall fra Statistisk sentralbyrås personregister har utvalget fått utført en utkjøring hvor en følger alle som i 1980 var 19 år gamle og som senere har tatt høyere utdanning. Formålet har vært å belyse i hva slags kommunetype disse personene bodde i 1980 og 1998. Følgende hovedtrekk avtegner seg:

• Det er liten forskjell i tilbøyeligheten til å ta høyere utdanning mellom de ulike kommunetypene. I perifere og noe perifere kommuner tok 26 prosent høyere utdanning, mens andelen blant dem som i 1980 var bosatt i sentrale og noe sentrale kommuner var 30 prosent.

• Det er stor forskjell i tilbøyeligheten til å flytte når man har tatt utdanning. Blant dem som i 1980 bodde i de perifere og noe perifere kommunene, var det bare 38 prosent av dem som har tatt høyere utdanning som fortsatt bodde i samme kommunetype i 1998. Tilsvarende tall for sentrale og noe sentrale kommuner var på hele 93 prosent. Dette illustrerer at personer som tar høyere utdanning i stor grad varig flytter fra perifere til sentrale kommuner, mens flyttingen i liten grad går motsatt vei.

• Flyttingen mot sentrale strøk er langt sterkere blant dem med høyere utdanning enn for det aktuelle årskullet samlet. I gruppen av alle 19-åringer bosatt i perifere kommuner i 1980, finnes knapt 50 prosent igjen som bosatt i denne kommunetypen også i 1998. Tilsvarende tall for dem med høyere utdanning er i overkant av 30 prosent. I sentrale kommuner har om lag 90 prosent blitt boende i samme kommunetype, både blant dem med høyere utdanning og i årskullet som helhet.

I følge framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå basert på MOSART-modellen, vil utdanningsnivået fortsette å øke i framtiden. Andelen av befolkningen over 16 år med høyere utdanning er anslått å øke fra 21 prosent i 1998 til 32 prosent i 2020. Dersom personer med ulike utdanningsnivåer fordeler seg etter sentralitet på samme måte som i dag, vil utviklingen i utdanningsnivået isolert sett bidra til fortsatt sentralisering i årene framover.

9.3.4 Sammenhengen mellom flyttinger og konjunkturutviklingen på 1980- og 1990-tallet

Dette avsnittet fokuserer spesielt på hvordan konjunkturutviklingen på 1980- og 1990-tallet har påvirket flyttemønsteret. Oppgangs- og nedgangskonjunkturene var kraftige i denne perioden. Aktivitetsnivået ble påvirket i alle deler av landet, men det var visse geografiske forskjeller. Utviklingen i arbeidsledigheten gir et bilde av dette.

Med unntak av de tre nordligste fylkene har utviklingen i ledighet vært relativt parallell i de ulike landsdelene siden 1980. Mens arbeidsledigheten i Norge økte sterkt i slutten av 1980-årene og fram til 1992, ble Nord-Norge mindre rammet enn landet sett under ett, og ledighetsratene i Nord-Norge kom dermed på nivå med landsgjennomsnittet. Ledigheten holdt seg imidlertid høy i Nord-Norge også de første årene deretter, mens ledigheten i landet for øvrig begynte å falle. I Finnmark gikk ikke ledigheten ned før i 1997.

Antall sysselsatte personer som andel av befolkningen har generelt økt i perioden 1980–1998, jf. figur 9.5. Det framgår at økningen i sysselsettingsprosenten var særlig sterk i Nord-Norge. Denne landsdelen hadde i utgangspunkt relativt lav sysselsettingsprosent, slik at det har skjedd en utjevning mellom landsdelene.

Stambøl (1999) 51 viser at arbeidskraftmobiliteten, herunder geografisk mobilitet, har vært høy både under nedgangsperioden på slutten av 1980-tallet og under oppgangsperioden midt på 1990-tallet. Selv i perioder hvor sysselsettingen ble redusert, har det i flere fylker vært en høy innstrømming til sysselsetting gjennom innflytting. Undersøkelsen til Stambøl viser at arbeidskraftmobiliteten gjennom avgang og tilgang av sysselsatte var høyest i Oslo, Akershus og Finnmark i begge konjunkturfasene. Oslo, Akershus og Finnmark var også de fylkene hvor den geografiske mobiliteten hadde størst betydning for tilgang og avgang av sysselsatte. At innflyttingen til Finnmark var høy både på slutten av 1980-tallet og på midten av 1990-tallet, kan dels ha sammenheng med offentlige tiltaksordninger som øker flyttestrømmene til Finnmark. Stor utstrekning av sesongarbeid kan også være med på å forklare de forholdsvis høye flyttestrømmene til Finnmark. De store utflyttingstallene knyttet til sysselsettingsavgangen tyder i tillegg på at mange av sysselsettingsengasjementene er av kortsiktig karakter.

Stambøl viser at Oslo har rekruttert en betydelig del av sysselsettingsøkningen på midten av 1990-tallet gjennom flytting. Fra 1994 til 1995 utgjorde nettoinnflyttingen til Oslo mer enn 50 pst. av den totale sysselsettingsveksten. Selv i denne perioden hvor sysselsettingen økte i hele landet, var det enkelte fylker, bl.a. i Nord-Norge, som hadde nettoutflytting av arbeidstakere.

Også på slutten av 1980-tallet, da sysselsettingen falt, bidro innflytting til å øke sysselsettingen i Oslo. I de aller fleste andre fylkene ble imidlertid sysselsettingsnedgangen forsterket av nettoutflyttingen. Nord-Norge var den regionen hvor nettoutflyttingen av arbeidstakere var størst. I Nord-Norge svarte nettoutflyttingen til mellom 15 og 25 pst. av den totale nedgangen i sysselsettingen.

Flyttemønsteret må ses i sammenheng med næringsstrukturen og endringer i sysselsettingen i de ulike næringene. Stambøl viser at både avgang og tilgang av sysselsatte normalt er noe høyere i tjenesteytende næringer enn i industri og bygg og anlegg. Tilgang og avgang som skyldes flyttinger synes også å være høyest i tjenesteytende næringer. Undersøkelsen til Stambøl viser at den geografiske mobiliteten har bidratt sterkt til sysselsettingsveksten i 1995 i privat og offentlig tjenesteyting i Oslo og Akershus. Det ser ut til at det først og fremst er Oslo og dels Akershus som har klart å rekruttere personer fra utdanning eller arbeidstakere fra andre regioner. Selv i nedgangsperioder i arbeidsmarkedet har det vært høy innflytting til Oslo-området.

9.3.5 Bostedspreferanser og flyttemotiv

En del resultater fra spørreskjemabaserte undersøkelser, blant annet av bostedspreferanser og flyttemotiv, er oppsummert i en rapport fra Norsk institutt for by og regionforskning (NIBR) (Orderud og Onsager 1998) 52 . I underkant av halvparten av ungdommene, både i byen og på bygda, uttrykker et ønske om å bo på hjemstedet som voksen. Ønsket om å flytte er sterkere blant dem som planlegger å ta høyere utdanning enn blant de øvrige unge. Dette gjelder særlig dem som planlegger samfunnsfaglig og økonomisk utdanning. Andelen som ønsker å bo på hjemstedet er høyere blant menn enn blant kvinner, og denne kjønnsforskjellen er størst i perifere strøk i Østerdalen og sentralt i Oslo. I Oslo øker bostedspreferansen med bydelens sosioøkonomiske status, mens det i distriktskommuner er mindre entydige trekk. Det er en viss tendens til at hjemstedspreferansen øker med sentralitet, og at den stiger fra landbrukskommuner, via industrikommuner til tjenestenæringskommuner. Blant den voksne befolkningen har det blitt avdekket preferanser for «småbyene» som bosted, mens det er et potensiale for utflytting både fra de store byene og fra mer spredtbygde områder. Potensialet for utflytting fra spredtbebygde strøk innebærer at disse områdene må tiltrekke seg et betydelig antall innflyttere for å kunne opprettholde bosettingen.

Forhold i tilknytning til jobb, utdanning, bolig, sosialt miljø og familieetablering oppgis i følge NIBR oftest som begrunnelse for en gjennomført flytting. Det er vanskelig å sammenligne tall fra forskjellige flyttemotivundersøkelser, men det virker som jobbforhold er utslagsgivende for mellom 20 og 40 prosent av flytterne.

9.4 Oppsummering

I løpet av de siste 100 årene har alle vesteuropeiske land, herunder Norge, opplevd sterk økonomisk vekst. Dette har økt velstandsnivået for befolkningen og samtidig medført store strukturendringer. Veksten har vært knyttet til at en stadig større del av verdiskapingen først har skjedd i industrien og deretter i tjenesteytende næringer. Primærnæringene har stått for en stadig mindre del av verdiskapingen. Beregningene i dette kapitlet tyder på at endringene mellom tjenesteytende sektor, industrisektoren og primærnæringene blir mindre enn fram til nå. Allerede i dag jobber 3 av 4 arbeidstakere i tjenesteytende sektor. Det kan imidlertid finne sted store endringer innen de enkelte sektorene. For eksempel vil eventuell sterk vekst i havbruksnæringen kunne påvirke både primærnæringene og industrisektoren. Tilsvarende vil det trolig finne sted betydelige strukturendringer bl.a. knyttet til skillet mellom offentlig og privat sektor, anvendelse av IKT og bioteknologi og muligheten for at flere tjenester blir utsatt for internasjonal konkurranse enn tilfellet er i dag.

Drøftingen i dette kapitlet av næringsmessig og geografisk omstilling synes i peke i retning av to markerte utviklingstrekk som trolig vil fortsette i de neste tiårene:

• Andelen sysselsatte personer i tjenestesektoren vil trolig fortsette å øke. Beregningene i dette kapitlet kan indikere at andelen sysselsatte personer vil kunne øke fra om lag 75 prosent i dag til opp mot 85 prosent i 2050.

• Tendensen til sentralisering av bosettingen vil trolig fortsette. Denne tendensen kan i bare i begrenset grad forklares med endringer i næringsstrukturen mellom hovedgruppene primær-, sekundær- og tertiær-næringer. Det er derimot en klar tendens til at personer med høyere utdanning flytter til sentrale kommuner. Det er flere jobber som krever høy utdanning i sentrale strøk, og mange høyt utdannede flytter til sentrale strøk for å få jobb. Det blir stadig flere to-inntekts familier hvor begge har høyere utdanning. Muligheten for å finne relevante jobber for begge vil ofte være best i sentrale strøk.

En fortsatt sentralisering vil innebære utfordringer både for sentrale strøk og for distriktene. I sentrale strøk vil pressproblemene i boligmarkedet kunne forsterkes, samtidig som fortsatt økning i transportomfanget i byene vil kunne medføre økte miljøproblemer og kapasitetsproblemer i infrastrukturen. I distriktene vil fraflyttingen noen steder kunne føre til at det befolkningsmessige grunnlaget for å opprettholde et fullgodt tjenestetilbud lokalt innenfor skole, helse mv. svekkes. Årsakene til denne tendensen til sentralisering er delvis knyttet til næringsutviklingen og delvis til befolkningens bostedspreferanser som ser ut til å ha blitt endret bl.a. i takt med et stadig høyere utdanningsnivå.