2 Arbeidsledighet, stabiliseringspolitikk og lønnsdannelse – Er kollektiv lønnsmoderasjon er farbar vei mot lav arbeidsledighet?

Av Knut Røed 1

2.1 Innledning

Figur 2.1 beskriver arbeidsledighetens utvikling i USA, Europa og Norge de siste 35 årene. Sammen med ledighetstallene for de enkelte land, presentert i tabell 2.1, illustrerer denne figuren to bemerkelsesverdige fenomener: Det ene fenomenet er den sterke trendmessige økningen i det gjennomsnittlige europeiske arbeidsledighetsnivået. Med unntak av to perioder på henholdsvis siste halvdel av 1980-tallet og siste halvdel av 1990-tallet, har arbeidsledigheten i Europa økt kontinuerlig siden rundt 1960. Dette har skjedd samtidig som USAs ledighetsnivå ikke har utvist noen synlig trend. Dermed har vi beveget oss fra en situasjon der Europa hadde mindre enn halvparten så høy ledighet som USA på midten av 60-tallet til en situasjon der Europa har mer enn dobbelt så høy ledighet som USA på slutten av 90-tallet. Det andre fenomenet er den sterke variasjonen i arbeidsledighet innen Europa. I figuren er dette eksemplifisert med Norge, som i hele perioden har hatt lavere ledighet enn USA.

Kilde: OECD

Tabell 2.1 illustrerer enda tydeligere at det ikke finnes noe felles europeisk ledighetsnivå. Både de høyeste og de laveste ledighetsratene i OECD-området finner man i Europa. Det er særlig de store landene på kontinentet - Frankrike, Tyskland, Italia og Spania - som bidrar til å trekke det europeiske gjennomsnittet oppover. En del mindre land, som Danmark, Nederland, Norge, Portugal, Sveits og Østerrike, har et ledighetsnivå som ikke skiller seg vesentlig fra USA. Storbritannia var oppe i et svært høyt ledighetsnivå (over 12 prosent) tidlig på 80-tallet, men har lykkes i å redusere ledigheten ned mot nivået i de mindre europeiske landene.

Figur 2.2 viser at land med lav arbeidsledighet typisk også har høy yrkesdeltagelse. Det betyr for det første at ulikheten i sysselsettingsrater normalt er enda større enn det ulikheten i ledighetsrater isolert sett tilsier. For det andre gir det indikasjoner på at man ikke uten videre kan løse arbeidsledighetsproblemet ved å redusere arbeidsstyrken gjennom f.eks. førtidspensjonering, slik man har forsøkt i land som Belgia, Frankrike, Italia og Spania. Lavt arbeidstilbud ser ikke ut til å gi noen gevinst i form av lav arbeidsledighet, snarere tvert imot

Hva er det som gjør at noen land lykkes så mye bedre enn andre med å holde sysselsettingen høy og arbeidsledigheten lav? Og hva skyldes det at noen av de land som tidligere lyktes aller best, nå ser ut til å ha store problemer? På tross av forskning over mange år finnes det dessverre ingen bred faglig enighet om svarene på disse spørsmålene. Mange økonomer mener at den høye arbeidsledigheten som nå herjer i Europa bare kan reduseres på varig basis gjennom omfattende strukturelle reformer knyttet til systemene for lønnsfastsettelse, dagpenger og oppsigelsesvern (OECD, 1994; 1998). I grove trekk bygger disse anbefalingene på følgende resonnement: Lønnsfastsettelsen i europeiske land er sterkt dominert av fagforeninger. Deres markedsmakt er større jo sterkere opp-sigelsesvernet er. Og deres motiv for å oppnå høyest mulig lønn er sterkere jo mindre ille det er å bli arbeidsledig, dvs. jo gunstigere dagpengeordningene er. I tillegg har mange europeiske fagforeninger fått gjennomslag for at lønnsforskjellene skal være mindre enn det produktivitetsforskjellene isolert sett skulle tilsi, bl.a. ved at det er innført minstelønnsordninger. Og en slik sammenpressing av lønnsforskjellene bidrar til å prise arbeidere med svake kvalifikasjoner ut av arbeidsmarkedet.

Lenge framsto land som Norge og Sverige som «beviser» på at det likevel var mulig å kombinere sentralisert lønnsdannelse, høye dagpengeytelser og sterkt oppsigelsesvern med lav arbeidsledighet (se f.eks. Layard et al, 1991 og Bean, 1994). Men det tilsynelatende sammenbruddet i den svenske modellen på 1990-tallet (Lindbeck, 1997) har fått mange til å trekke følgende konklusjon: De nordiske landene greide lenge å omgå markedskreftene gjennom en kombinasjon av ekspansiv finanspolitikk og hyppige devalueringer. Slikt kan gå bra en stund. Takket være oljeinntektene kan det gå bra ganske lenge for et land som Norge. Men før eller senere blir man innhentet av de mer fundamentale markedskreftene, og reformer tvinger seg fram.

Det er liten tvil om at den «nordiske modellen» – med kombinasjon av en jevn inntektsfordeling, et sterkt oppsigelsesvern, et relativt solid sosialt sikkerhetsnett og en ambisiøs makroøkonomisk stabiliseringspolitikk – har involvert en betydelig risiko for akselererende lønns- og prisspiraler. For å unngå dette har man særlig i Norge satset sterkt på ulike former for aktiv inntektspolitikk. Denne politikken har variert fra rene intensjonserklæringer til aktiv statlig medvirkning i sterkt sentraliserte lønnsoppgjør. Også den aktive arbeidsmarkedspolitikken kan til dels betraktes som en del av det inntektspolitiske samarbeidet, ettersom disse tiltakene har vært ansett som et av statens bidrag i «sosiale kontrakter» innrettet mot å holde arbeidsledigheten lav. Den tradisjonelle inntektspolitikken har ikke vært like vellykket hele tiden. Spesielt i perioder med svært lav arbeidsledighet har det vært ansett som nødvendig å ledsage frivillige avtaler med direkte lønns- og prisreguleringer. Og fram til 1986 ble det stadig gjennomført devalueringer for å unngå svekkelse av konkurranseevnen. En mulig tolkning av denne utviklingen er at den inntektspolitiske «demningen» brister fra tid til annen når det har bygget seg opp et for sterkt markedspress. Men at inntektspolitikken av og til støter på alvorlige problemer betyr ikke nødvendigvis at den er mislykket. Tross alt har Norge greid å opprettholde en av Europas laveste ledighetsrater over lang tid.

Kilde: OECD.

I denne rapporten skal jeg bl.a. forsøke å gi svar på om forsøkene på koordinert lønnssetting og inntektspolitikk er en viktig årsak til at man har fått til dette. Men først skal jeg gi en oppsummering av de mest populære hypoteser som har vært lansert for å forklare hvorfor noen land lykkes bedre enn andre i å bekjempe ledigheten. Neste avsnitt viser at det er stor spennvidde i hypotesene, fra de rene etterspørselsforklaringer (høy ledighet skyldes sviktende makroøkonomisk stabiliseringspolitikk) til de rene strukturforklaringer (høy ledighet skyldes strukturelle trekk ved arbeidsmarkedet). I avsnitt 3 ser jeg nærmere på det teoretiske og empiriske fundament for hypotesen om at koordinering av lønnsdannelsen kan spille en rolle. I avsnitt 4 presenteres de viktigste resultatene fra en økonometrisk analyse av likevektsledigheten i Norge og Sverige, med hovedvekt på mulige effekter av inntektspolitikk og koordinert lønnsdannelse. Avsnitt 5 konkluderer. Den økonometriske analysen som ligger til grunn for diskusjonen i avsnitt 4 presenteres i et eget appendiks.

2.2 Er ledighetsproblemet syklisk eller strukturelt? De viktigste forklaringsmodellene

Det er ikke vanskelig å finne årsaker til at arbeidsledigheten begynte å øke i de industrialiserte landene. Figur 2.1 illustrerer at Europa og USA har vært utsatt for mange av de samme sjokkene. Noe forenklet kan man si at arbeidsledigheten i OECD-området har økt i tre omganger, hver gang har politiske uroligheter i Midtøsten og tilhørende oljeprisøkninger spilt en rolle. Oljeprissjokkene i 1973, 1979 og 1990 markerte starten på hver sin periode med økende arbeidsledighet både i USA og Europa. Forskjellen på arbeidsmarkedene i USA og Europa ligger ikke primært i den umiddelbare virkningen av disse sjokkene, men i den påfølgende stabiliseringsprosessen.

Det typiske mønsteret i USA er at sjokkene får umiddelbare og store effekter i arbeidsmarkedet, men at det også raskt settes i gang stabiliseringsmekanismer som gjenoppretter likevekten. I kjølvannet av det første oljeprissjokket økte arbeidsledighetsraten i USA fra 5,6 til 8,3 prosent i løpet av ett eneste år (1975), men allerede året etter begynte ledigheten å falle igjen, og etter ytterligere tre år var ledigheten tilbake til sitt opprinnelige nivå. Noe lignende gjentok seg etter det andre oljeprissjokket i 1979/80. Arbeidsledigheten økte dramatisk fram til en topp på 9,5 prosent i 1982/83, for deretter å falle omtrent like raskt til rundt 6 prosent i 1987. Også lavkonjunkturen tidlig på 1990-tallet fikk dette forløpet, om enn i noe mer beskjeden form. Ledigheten steg relativt raskt fram til 1992, deretter falt den like raskt tilbake. Samlet sett gir utviklingen de siste 30 årene et bilde av et arbeidsmarked der ledigheten svinger raskt og mye over tid, men der det ikke er noen langsiktig trend.

Det typiske mønsteret i de store europeiske landene er at sjokkene på kort sikt har en noe mer beskjeden effekt, men at det til gjengjeld ikke synes å være noen stabiliseringsmekanismer som gjenoppretter det ledighetsnivå man hadde før sjokkene inntraff. Etter det første oljeprissjokket økte arbeidsledigheten nokså moderat til å begynne med (fra 3,3 til 4,4 prosent i 1975). Men ledigheten fortsatte å øke. De første årene, fram til det andre oljeprissjokket, økte den relativt moderat, deretter noe kraftigere. Først i 1986, etter en uavbrutt rekke på 11 år med økning, kom det første fallet i arbeidsledigheten. Mønsteret som tegner seg i Europa er et arbeidsmarked preget av «mothake-mekansimer»: Hver gang ledigheten går opp, har den en tendens til å sette seg fast på et nytt og høyere nivå.

I Norge greide man å unngå økt arbeidsledighet på 1970-tallet gjennom en aktiv motkonjunkturpolitikk. Det sterke internasjonale tilbakeslaget i kjølvannet av det andre oljeprissjokket slo derimot inn også i det norske arbeidsmarkedet. Utviklingen på 80- og 90-tallet har vært preget av relativt sterke konjunktursvingninger. Men så langt ser det ut til at ettervirkningene i det norske arbeidsmarkedet mer følger et amerikansk enn et europeisk mønster. Ledigheten går raskt opp, men også relativt raskt ned igjen. Det har likevel vært tendenser til en viss trendmessig økning i ledighetsraten, om enn i en langt mer beskjeden skala enn i de store europeiske landene.

2.2.1 Likevektsledighet eller avvik fra likevekten

Nyere økonomiske analyser av arbeidsledighetsraten har typisk utspring i en antagelse om det eksisterer en likevektsledighet . Den faktiske ledigheten kan på ethvert tidspunkt avvike fra likevektsledigheten. Men det vil normalt være krefter i økonomien som trekker ledighetsraten i retning av sitt likevektsnivå. Hvis arbeidsledigheten er lavere enn likevekten, antas det vanligvis at det oppstår et press i retning av høyere lønnsvekst. Dette vil i neste omgang redusere etterspørselen etter arbeidskraft, slik at ledigheten øker. Omvendt vil det være slik at ledighet ut over likevektsledigheten presser lønnsveksten nedover, slik at etterspørselen etter arbeidskraft øker.

Likevektsledigheten er med andre ord det ledighetsnivå som i fravær av forstyrrelser vil vedvare over tid. Likevektsledigheten har ulike navn i litteraturen. Friedman (1968, s. 8) brukte betegnelsen naturlig arbeidsledighetsrate . Dette kan i dag framstå som litt misvisende, ettersom det neppe er noen som mener at nivået på likevektsledigheten er naturgitt, i den forstand at det ikke kan påvirkes gjennom politiske beslutninger. Hovedpoenget til Friedman var at likevektsledigheten ble bestemt av de strukturelle forholdene i arbeidsmarkedet, og ikke kunne påvirkes ved å regulere den aggregerte etterspørselen i økonomien. Senere er det blitt mere vanlig å benytte betegnelsen strukturledighet for å understreke denne forankringen i strukturelle karakteristika.

Moderne teorier for å forklare nivået på likevektsledigheten er bygget opp rundt to hovedideer. Den første er at arbeidsmarkedet er et marked med mye «trafikk». Arbeidere leter etter jobber og bedrifter leter etter arbeidere. Denne søkeprosessen innebærer at det alltid er noe friksjonsledighet, og omfanget av disse friksjonene avhenger av omstillingstempoet i økonomien, av regler for oppsigelsesvern og av systemet for matching av ledige arbeidere og ledige jobber (herunder arbeidsmarkedspolitikken). Friksjonsledighet er typisk forbundet med relativt korte ledighetsperioder.

Den andre hovedideen er at lønninger bestemmes i imperfekte markeder. Bedrifter setter lønningene høyere enn det nivået som klarerer markedet for å sikre god rekruttering og høy arbeidsinnsats. Fagforeninger presser lønningene over det nivået som klarerer arbeidsmarkedet fordi de ikke bare er opptatt av lavest mulig ledighet, men også ønsker å bruke sin markedsmakt til å oppnå høy kjøpekraft. Hvor langt opp man forsøker å presse lønningene, bestemmes av forhold som påvirker nytten ved det å ha jobb relativt til det å ikke ha jobb (f.eks. ledighetstrygdens nivå og varighet) og av forhold som virker inn på sammenhengen mellom lønnsnivå og etterspørsel etter arbeidskraft (grad av konkurranse i produktmarkedene). Det er viktig å være oppmerksom på at fravær av (sterke) fagforeninger på ingen måte sikrer lav arbeidsledighet. Fagforeningene og bedriftene vil ofte ha en felles interesse av å sette lønningene over det nivået som klarerer arbeidsmarkedet.

Ettersom de ulike landene er forskjellige med hensyn til de aktuelle strukturelle karakteristika, har de også forskjellig likevektsledighet. I tillegg kan landene være ulike med hensyn hvor raskt likevekten gjenopprettes dersom det oppstår avvik mellom faktisk ledighet og likevektsledighet.

Det er relativt bred enighet om at likevektsledigheten i USA har ligget mer eller mindre fast de siste 40 årene, og at de likevektsskapende mekanismene er relativt sterke. I en del europeiske land ser det derimot ut til at likevektsledigheten har økt og/eller at de likevektsskapende mekanismene er svake. Figur 2.3 gjengir såkalte impuls-respons funksjoner, estimert for ledighetsratene i Frankrike, Storbritannia, Norge og USA. Disse funksjonene indikerer hvordan et sjokk som øker ledighetsraten i ett enkelt år med ett prosentpoeng, kan forventes å påvirke ledighetsraten i årene etterpå. Forskjellen mellom Frankrike og USA er slående. Mens sjokket anslås å dø relativt raskt ut i USA (halveringstid om lag tre år), er stabiliseringsmekansimene tilnærmet fraværende i Frankrike (halveringstid nesten 30 år). Storbritannia og Norge kommer i en mellomstilling (halveringstid 7–8 år).

Fra et politikk-synspunkt har det stor betydning om den høye arbeidsledigheten i enkelte europeiske land blir tolket som et likvektsfenomen eller som et avvik fra likevekten. I det første tilfellet er det nødvendig med strukturelle reformer i arbeidsmarkedet, mens det i det siste tilfellet er behov for en mer aktiv, eller mer treffsikker, makroøkonomisk stabiliseringspolitikk. Men også langvarige avvik fra likevekten (persistens) har i større eller mindre grad sin rot i strukturelle forhold. Strukturelle reformer kan både sikte mot å redusere likevektsledigheten og å bedre økonomiens evne til å gjenopprette likevekten raskt dersom den blir forstyrret. Nyere forskning har i denne sammenheng vektlagt samspillet mellom strukturpolitikken og den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken (Bean, 1995).

Kilde: Funksjonene er estimert med årsdata 1964–1998 (standardiserte ledighetsrater) på basis av autoregresjoner med to lag for hvert land. Det er tatt hensyn til at restleddene er korrelert på tvers av land (SURE).

2.2.2 Arbeidsledighet som likevekts- fenomen – Kan strukturendringer forklare den økte ledigheten i Europa?

Ifølge OECD er det europeiske ledighetsproblemet først og fremst strukturelt (OECD, 1994; 1998). OECD benytter imidlertid et mål på strukturell ledighet – The Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment (NAWRU) - som det er all grunn til å stille spørsmålstegn ved. NAWRU er et svært enkelt på mål strukturledighet 2 .

Den grunnleggende antagelsen er at den nominelle lønnsveksten er konstant fra et år til et annet hvis og bare hvis den faktiske ledigheten er lik strukturledigheten. Men ettersom det er en lang rekke andre forhold enn arbeidsledighetens nivå som påvirker det enkelte års lønnsvekst, kan dette vanskelig gis tolkning som noen likevektsledighet. NAWRU gir estimater på strukturledigheten som typisk ligger svært tett opp til den faktiske ledigheten. OECD mener dette underbygger tolkningen av arbeidsledighet som primært et strukturelt fenomen. Holden og Nymoen (1998) finner imidlertid at endringene i NAWRU for de nordiske land først og fremst reflekterer at NAWRU-estimatene er basert på en feilspesifisering av lønnsdannelsen. Deres analyser av lønnsdannelsen indikerer at det ikke har funnet sted noe skift i forholdet mellom arbeidsledighet og lønn, slik de endrede NAWRU-estimatene predikerer.

Faktorer som typisk har vært trukket fram for å forklare en eventuell økning av strukturledigheten, er endringer i de «trafikkskapende» forholdene i arbeidsmarkedet, slik som økt mismatch, redusert arbeidskraftmobilitet, og økt omstillingstempo (friksjoner), eller endringer i institusjonelle forhold knyttet til lønnsdannelse og eller de arbeidslediges insentiver. Ideen om at økt friksjonsledighet kan være en viktig del av forklaringen er nå mer eller mindre forlatt. Empiriske studier indikerer verken at det generelle omstillingstempoet har økt nevneverdig (OECD, 1994, del I, s. 15) eller at det er blitt økt mismatch mellom ledige jobber og ledige arbeidere når det gjelder utdanning og yrke (Jackman og Roper, 1987, s. 24–31; Layard et al., 1991, s. 294–297). Det er visse indikasjoner på at den regionale arbeidskraftmobiliteten kan ha falt. Oswald (1996) dokumenterer en betydelig grad av positiv korrelasjon mellom arbeidsledighetsraten og andelen selveiere i boligmarkedet, og tolker resultatene i retning av at en økning i andelen selveiere har gjort arbeidskraften mindre mobil. Som følge av dette har likevektsledigheten økt. Selv om korrelasjonene som dokumenteres av Oswald er slående, er det vanskelig å tro at dette kan være noen sentral forklaringsfaktor (Oswald selv karakteriserer sin hypotese som spekulativ). Det er for øvrig verdt å merke seg at de norske erfaringene (med lav ledighet og høy selveierandel) passer svært dårlig inn i bildet. Dermed står man igjen med de institusjonelle forklaringene, herunder gunstige dagpengeordninger for arbeidsløse, sterk grad av regulering i arbeidsmarkedet (oppsigelsesvern), fagforeningsdominert lønnsdannelse som forårsaker rigiditet i relative lønninger (minstelønninger) og høye skatter på bruk av arbeidskraft. Tilsynelatende kan disse forholdene forklare forskjellen på utviklingen i USA og Europa. Men som vist i Røed (1998), er det ingen klar tendens i retning av at disse «imperfeksjonene» er blitt mer omfattende i takt med den økte ledigheten. De siste femten årene har utviklingen snarere gått i motsatt retning. Institusjonelle ulikheter mellom det amerikanske og det europeiske arbeidsmarkedet var vel så framherskende i 1960-årene som i 1990-årene.

Det er således svært vanskelig å finne belegg for at den europeiske likevektsledigheten har økt som følge av institusjonelle endringer i trygde- eller skattesystemet eller som følge av større markedsimperfeksjoner i lønnsdannelsen. En alternativ forklaring, som har blitt svært populær i løpet av de siste årene, er at det ikke er de institusjonelle systemene som har forandret seg, men snarere den virkelighet disse systemene opererer i. Historien går omtrent som følger: På grunn av teknologiske endringer og/eller økt globalisering har det funnet sted systematiske skift i den relative etterspørselen etter arbeidskraft. Godt kvalifisert arbeidskraft er blitt mer verdt og lavt kvalifisert arbeidskraft er blitt mindre verdt. I land med stor grad av markedsbasert lønnsfastsettelse (USA) har dette ganske enkelt slått ut i form av økte lønnsforskjeller. I land med liten grad av markedsbasert lønnsfastsettelse (Europa) har økte lønnsforskjeller blitt avverget (fordi man har preferanser for stor grad av likhet), med det resultat at de med svake kvalifikasjoner (som det ikke lenger er så stor etterspørsel etter) i stedet har blitt priset ut av arbeidsmarkedet. Ved første øyekast ser denne hypotesen ut til å stemme godt overens med den faktiske utviklingen. Det har vært en dramatisk økning i lønnsulikhet blant dem som har jobb i USA. En illustrasjon på hvor gjennomgripende denne utviklingen har vært er at de 20 prosent fattigste amerikanerne tjente mindre i 1988 reelt sett enn tilsvarende arbeidere gjorde rundt 1960, på tross av at gjennomsnittsamerikaneren i denne perioden har opplevd en formidabel levestandardsforbedring (Kosters, 1994). I henhold til hypotesen om relative skift i arbeidskraftsetterspørselen er den økte lønnsulikhet i USA og den økte ledighet i Europa simpelthen to sider av sak: I USA har de lite etterspurte arbeiderne måttet godta lavere lønn. I Europa har de blitt presset ut av arbeidsmarkedet.

Det elegante med denne teorien er at en og samme ide forklarer de sentrale utviklingstrekk både i det amerikanske og det europeiske arbeidsmarkedet. Den forklarer også hvorfor arbeidsledigheten i Europa er så ulikt fordelt: I 1998 hadde 47,6 prosent av de arbeidsledige i Europa vært ledig i mer enn et år, mot bare 8,0 prosent i USA (OECD, 1999, s. 242). Problemet med teorien er mangelen på vitenskapelig fundert empirisk verifisering. I den grad man er i stand til å beregne relative ledighetsrater for arbeidere med ulik utdanning, er det ikke mulig å finne noen klare indikasjoner verken på at arbeidere med svake kvalifikasjoner er relativt sett mer arbeidsledige i Europa enn i USA, eller at det har vært noen spesielt stor økning for denne gruppen over tid (Nickell og Bell, 1995; 1996). Dessuten er det vanskelig å forklare de norske erfaringene med utgangspunkt i denne teorien. Norge ser ut til å kunne kombinere en av Europas mest sammenpressede lønnsstrukturer med en av Europas laveste ledighetsrater. Heller ikke i Norge har det vært noen tendens i retning av at personer med lav utdanning relativt sett har noen større tilbøyelighet til å være ledig nå enn før (Røed og Zhang, 1999). Det er likevel visse indikasjoner på at den totale mengden av arbeidsledighet er blitt noe mer ujevnt fordelt: I 1989 var 15 prosent av arbeidsstyrken i Norge innom arbeidsledighet med et gjennomsnitt på 4,6 måneder hver. I 1997 var det 12 prosent som ble utsatt for ledighet, men gjennomsnittlig ledighetstid var 4,7 måneder. Nordberg (2000) viser at den økte ulikheten i fordelingen av ledighet kan være knyttet til individuelle ferdigheter som ikke er direkte relatert til standard kvalifikasjonsmål, slik som utdanning og arbeidserfaring. Når individuelle kvalifikasjoner i stedet måles med utgangspunkt i den betingede inntektsfordelingen, dvs. oppnådd inntekt, betinget på utdanning og yrkeserfaring, viser det seg at spesielt menn med svake kvalifikasjonene relativt sett har blitt vesentlig mer utsatt for arbeidsledighet på 1990-tallet.

2.2.3 Arbeidsledighet som ulikevektsfenomen – Kan kombinasjonen av sjokk, feilslått stabiliseringspolitikk og persistens forklare den høye ledigheten i Europa?

En likevekt er en tilstand som økonomien konvergerer mot på langt sikt, og som i fravær av forstyrrelser vil vedvare over tid. I virkelige økonomier finner det imidlertid sted forstyrrelser hele tiden. Likevekten blir derfor aldri realisert eksakt. Forholdet mellom faktisk ledighet og likevektsledighet vil på et hvert tidspunkt både avhenge av eventuelle forstyrrelsers omfang (sjokkene), av hva slags stabiliseringspolitikk som blir ført for å motvirke disse forstyrrelsene, og ikke minst av økonomiens egen iboende evne til å gjenopprette likevekten. Det siste vil igjen avhenge av strukturelle forhold knyttet til omfanget av reelle og nominelle rigiditeter i lønns- og prisdannelsen.

Reallønnsrigiditet innebærer at det er tregheter i tilpasningen av reallønnen i situasjoner der den avviker fra det nivå som er forenlig med likevektsledigheten. Dette var utvilsomt en viktig faktor bak den økte ledigheten i Europa på 1970-tallet. Som følge av et kraftig og varig fall i produktivitetsveksten, ble rommet for reallønnsvekst betydelig redusert. I Europa ble arbeidskraftens produktivitetsvekst redusert fra et årlig nivå på 4,7 prosent i perioden 1950–73 til 2,8 prosent i perioden 1973–79 (Maddison, 1982, s. 76). Arbeidere som over lang tid hadde blitt vant til årlig reallønnsvekst på nesten 5 prosent, trengte en del tid på å venne seg til at dette ikke lenger var mulig (Grubb et al., 1983). I perioden 1973–79 fortsatte således reallønnene å øke i tråd med de historiske produktivitetsvekstratene, og dermed vesentlig raskere enn det var realøkonomisk grunnlag for. Lønnstakere i Europa greide til å med å sikre seg kompensasjon for de prisøkninger som fulgte i kjølvannet av det første oljeprissjokket (Lindbeck, 1996, s. 6). Reallønnsrigiditet kan imidlertid ikke forklare den fortsatte veksten i ledighet på 1980-tallet. Tvert i mot, etter det andre oljeprissjokket ble utviklingen snudd på hodet, og i perioden 1979–85 vokste reallønnene vesentlig saktere enn produktivitetsveksten. I mange land falt lønnsandelen til og med lavere enn nivået fra 1960-årene (Elmeskov og MacFarlan, 1993, s. 78–79; Blanchard and Wolfers, 2000, s. C6-C8).

Nominell lønnsrigiditet innebærer at det tar tid før endringer i inflasjonsraten forplanter seg i lønnsdannelsen. Dette kan skyldes at inflasjonsforventningene endres langsomt, eller at institusjonelle forhold ved lønnsdannelsen gjør at det tar tid før nye inflasjonsforventninger bygges inn i lønnskontraktene. Dermed vil en periode med fallende inflasjon være karakterisert ved at inflasjonen overvurderes og at lønnsnivået gjennomgående er for høyt i forhold til ønsket reallønn. Nominell lønnsrigiditet var en viktig faktor bak den økte ledigheten på 1980-tallet. Anti-inflasjonspolitikken som ble iverksatt etter det andre oljeprissjokket, bragte inflasjonsraten ned fra om lag 14 prosent til 3 prosent i løpet av 5–6 år både i USA og Europa. I henhold til de på dette tidspunkt nye teorier om rasjonelle forventninger skulle det være mulig å få bukt med inflasjonen uten realøkonomiske kostnader. En troverdig politikk rettet mot lavere inflasjon skulle umiddelbart resultere i at folk flest – herunder lønnssetterne - nedjusterte sine inflasjonsforventninger. Denne ideen viste seg å slå feil. Anti-inflasjonspolitikken påførte økonomiene store realøkonomiske kostnader, og ledigheten økte kraftig både i USA og Europa.

Ulike former for rigiditeter innebærer at det på kort sikt er mulig å oppnå ledighetsnivåer som avviker fra likevekten gjennom å regulere den aggregerte etterspørselen i økonomien ved penge- eller finanspolitikk. Men hva er egentlig «kort sikt» i denne sammenheng? Teoretiske modeller kan ikke alene gi svaret på det spørsmålet. Empirien tyder på at den «korte sikten» i praksis kan være ganske lang og at aggregert etterspørsel er en viktig faktor bak variasjonen i ledighetsrater mellom land over tid. Er det tenkelig at det er forskjeller i den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken som ligger bak mye av ulikhetene mellom ledighetsutviklingen i USA og Europa? Svaret er sannsynligvis ja. For paradoksalt nok er det USA som har ført den mest aktivistiske etterspørselspolitikken de siste 30 årene. Norge førte en svært aktiv motkjonjunkturpolitikk på 1970-tallet, og ungikk dermed den økte ledigheten som forplantet seg i de fleste andre land. Mange europeiske land har imidlertid i perioder vært mer eller mindre avskåret fra å ta i bruk de viktigste stabiliseringspolitiske virkemidler, ved at både penge– og finanspolitikken har vært styrt ut fra andre hensyn enn innenlandsk aktivitetsnivå.

Det mest markante skillet mellom amerikansk og europeisk stabiliseringspolitikk viste seg tidlig på 1980-tallet. Mot slutten av 1979 besluttet den amerikanske sentralbanken at inflasjonen skulle bekjempes, og rentene ble skrudd i været. Dette ble fulgt opp i Europa, og en kraftig lavkonjunktur veltet inn over hele OECD-området. Inflasjonen falt og ledigheten økte. Men allerede i 1981–1982 ble finanspolitikken i USA lagt om i ekspansiv retning. Kombinasjonen av skattelettelser og økte forsvarsutgifter medførte at det offentlige budsjettunderskuddet økte fra 1,9 prosent av brutto nasjonalproduktet (BNP) i 1981 til 5,3 prosent i 1983. Sommeren 1982 ble også pengepolitikken lagt om i ekspansiv retning. Det satte for alvor fart i amerikansk økonomi. Og i løpet av få år var arbeidsledigheten igjen tilbake på sitt opprinnelige nivå. I Europa derimot valgte man, som vist i figur 2.4, å opprettholde en stram pengepolitikk, og europeiske renter ble liggende på et historisk høyt nivå i enda 10 år. I perioden 1985–95 var den gjennomsnittlige nominelle (tremåneders) rentedifferansen mellom Europa og USA hele 3,4 prosentpoeng. Ettersom det ikke var store forskjeller i inflasjonen mellom de to økonomiske områdene, var den reelle rentedifferansen (nominell rente minus inflasjon) nesten like stor (3 prosentpoeng). Dette er utvilsomt en viktig del av forklaringen på hvorfor arbeidsledigheten gikk så mye mer ned i USA enn i Europa i denne perioden. De landene som førte den mest hardhendte anti-inflasjonspolitikken, opplevde gjennomgående den største økningen i arbeidsledighet (Ball, 1996). I en gjennomgang av pengepolitikken i G7-landene på 1980-tallet viser Ball (1999) at det har vært et skarpt skille i reaksjonsmønsteret overfor økonomiske tilbakeslag mellom USA og Canada på den ene siden og de store europeiske landene på den andre. I Nord-Amerika har pengepolitikken typisk blitt lagt om i ekspansiv retning allerede i det første kvartalet av en nedgangskonjunktur, med til dels betydelige reduksjoner både i nominelle og reelle rentesatser. I Europa derimot har endringene vært svært beskjedne, og ofte ikke kommet før etter relativt lang tid.

Kilde: Tallene for Europa er et gjennomsnitt av tallene for Frankrike, Italia, Storbritannia og Tyskland, med arbeidsstyrkens størrelse i det enkelte år som vekt. Realrenten er beregnet som nominell tremåneders rente minus inflasjonsraten (konsumprisindeksen). Kilde: OECD.

Da den siste lavkonjunkturen meldte sin ankomst i 1990, i kjølvannet av Golf-krigen, fikk den europeiske pengepolitikken særlig alvorlige konsekvenser. På tross av at arbeidsledigheten igjen begynte å øke, ble pengepolitikken strammet ytterligere til. Tyske renter ble hevet for å begrense inflasjonspresset som oppstod i tilknytning til samlingsprosessen. Den logiske løsning hadde vært å la dette gi seg utslag i en nominell appresiering av tyske mark, slik at det ble lagt til rette for den nødvendige omlegging av tysk verdiskapning til innenlandske formål framfor eksport, uten samtidig å påføre hele Europa en pengepolitisk innstramming. Men andre medlemsland i det europeiske valutasamarbeidet (ERM) insisterte på å opprettholde eksisterende valutakurser, på veien mot en pengepolitisk union. Dermed ble det de spesielle innenlandske forholdene i et nytt Tyskland som avgjorde pengepolitikken i hele Europa, og resultatet ble en ny massiv økning i ledigheten. Høsten 1992 valgte Storbritannia og Italia å suspendere sin deltagelse i ERM, og mange andre land lot sine valutakurser depresiere. Dermed begynte endelig det europeiske rentenivået å falle. Men nettopp da en mer ekspansiv pengepolitikk kanskje kunne ha lagt grunnlag for en markert reduksjon i arbeidsledigheten startet Europa på en periode med finanspolitisk innstramming. Heller ikke denne gang ble politikken først og fremst styrt ut fra hensynet til aktivitetsnivået i de enkelte land. Nå var det de såkalte konvergenskravene knyttet til deltagelse i pengeunion som ble satt i høysetet. Det aktivitetskorrigerte underskuddet (slik det beregnes av OECD) i EU-landene ble redusert fra et gjennomsnitt på over 5 prosent av BNP i 1992–1993 til 1,7 prosent i 1997 (OECD, Economic Outlook, 53).

Også når det gjelder ledighetsutviklingen i Norge er det grunn til å tro at rent makroøkonomiske forhold har spilt en viktig rolle (Holden, 1996; Rødseth, 1997). Ved det første oljeprissjokket i 1973 kunne Norge føre en mer ekspansiv finanspolitikk enn de fleste andre land i visshet om at en stor oljeformue var oppdaget i Nordsjøen, og unngikk dermed økt ledighet på 1970-tallet. Også lavkonjunkturen på slutten av 1980-tallet ble møtt med en relativt ekspansiv finanspolitikk i perioden 1989–1992 (Dyvi et al, 1999). Den bremset veksten i arbeidsledigheten, men var ikke tilstrekkelig til å reversere utviklingen. Arbeidsledigheten fortsatte å stige helt fram til 1993. I denne perioden ble den ekspansive finanspolitikken til dels motvirket av en stram pengepolitikk. De sykliske svingningene i Norge på 1980- og 1990-tallet ble i perioder forsterket av destabiliserende pengepolitikk. Under høykonjunkturen fram til midten av 1980-tallet bidro lavrentepolitikken til å fyre opp under presstendensene i økonomien. Under den påfølgende lavkonjunkturen bidro fastkurspolitikken til et rentenivå som forsterket det økonomiske tilbakeslaget (Hanisch et al., 1999).

Samlet sett er det liten tvil om at de makroøkonomiske forholdene i Europa har vært vanskelige de siste tiårene, og at dette kan forklare noe av de økte arbeidsledighetsproblemene i Europa sett i forhold til USA. Mot dette kan det innvendes at velfungerende arbeidsmarkeder burde ha vært i stand til å utvise større evne til selv-korreksjon enn det som har vært tilfelle i Europa. Så selv om de utløsende årsakene etter alt å dømme er knyttet til eksterne sjokk og destabiliserende makroøkonomisk politikk, kan det synes som om ledighetsproblemet etter hvert har blitt strukturelt. Da ledigheten for en kort periode etter 1986 endelig begynte å falle i Europa, forårsaket dette umiddelbart økt inflasjon, på tross av at arbeidsledigheten fortsatt lå på et historisk toppnivå. Dette ble tolket som et tegn på at også den strukturelle ledigheten hadde økt, og var hovedgrunnen til at europeiske land (Tyskland), i motsetning til USA, valgte å opprettholde en stram pengepolitikk.

2.2.4 Selvforsterkende ledighet – Kan en i utgangspunktet forbigående ledighet ha dratt likevektsledigheten med seg?

Hovedkonklusjonen fra de to foregående avsnitt er at det er lett å identifisere de utløsende årsakene til at ledigheten i perioder har økt sterkt, men at det er vanskelig å identifisere endringer i arbeidsmarkedets struktur som kan forklare hvorfor ledigheten har hatt en tendens til å forbli høy også etter at de utløsende årsakene er fjernet. Disse to observasjonene har lagt grunnlag for en hypotese om at ledigheten kan være selvforsterkende. Dersom ledigheten av en eller annen grunn ligger over sitt likevektsnivå for en periode, bidrar dette til å trekke likevekten oppover. I faglitteraturen kalles dette for hysterese. Hysterese-ideen representerer det manglende bindeleddet mellom de lett identifiserbare årsakene til at ledigheten økte (sjokkene) på den ene siden, og de langt mer vage strukturelle endringene på den andre. Selv sjokk som i utgangspunktet er forbigående kan få permanente, eller i hvert fall svært langvarige ettervirkninger. Blanchard og Summers (1986) begrunnet dette på en måte som også kunne forklare forskjellen på USA og Europa: Sysselsatte «insidere» i europeiske fagforeninger fastsetter lønninger uten hensyn til de arbeidsledige «outsiderne». Som følge av dette blir den lønn som fastsettes i et tariffoppgjør (og dermed ledigheten) avhengig av hvor mange som i utgangspunktet er sysselsatt.

I det siste tiåret er det lansert en serie ulike mekanismer som kan forklare hysterese-fenomener (se Røed, 1997 for en oversikt), de fleste med utspring i antagelser om hvordan perioder med høy arbeidsledighet kan tenkes å påvirke individers atferd. Langvarig arbeidsledighet kan forårsake demoralisering og dannelse av lite «jobbvennlige» vaner og preferanser. Som resultat av dette kan intensiteten i jobbsøkingen bli svekket, samtidig som reservasjonskravene til en eventuell ny jobb økes. Personkapitalen kan også forfalle når den ikke blir tatt i bruk. Dermed kan lange ledighetsperioder medføre at individuelle kvalifikasjoner svekkes.

Hysterese-teoriene gir mulige forklaringer på hvordan strukturelle forhold ved arbeidsmarkedet kan forårsake økt arbeidsledighet over tid, selv om det ikke finner sted noen synlige endringer i disse forholdene. For eksempel kan det tenkes at gunstige dagpengeordninger ikke representerer noe stort problem for sysselsettingen så lenge de økonomiske forholdene er stabile, og få personer kastes ut i ledighet. Men under mer turbulente forhold med høy ledighet kan dagpengesystemene sette i gang dynamiske prosesser som gjør det vanskelig å vende tilbake til det opprinnelige ledighetsnivå igjen. Lange ledighetsperioder kan bidra til å svekke individers produktivitet og motivasjon. Passiv trygdetilværelse kan lett bli vanedannende, spesielt i en situasjon der dette oppleves av mange personer samtidig. Dersom dagpengeutbetalinger er knyttet til tidligere inntekt, er insentivene til å godta nye og lavere betalte jobber svake, selv om dette ofte kan være nødvendig for å komme seg ut av en ledighetssituasjon. Disse mekanismene kan derfor kanskje kaste lys over hvorfor velferdsordninger som var forenlig med lav ledighet i 1960-årene, kan medvirke til høy ledighet i dag. Ljungqvist og Sargent (1998) viser ved hjelp av simuleringseksperimenter at slike dynamiske samspillseffekter mellom velferdsordninger og økonomiske sjokk kan forklare mye av forskjellen mellom ledighetsutviklingen i USA og Europa. Det foreligger en del empiriske studier basert på tverrsnitt av OECD-land, som tyder på at land med gunstige dagpengesystemer i dag må betale for dette i form av høyere arbeidsledighetsrater (Nickell, 1997; Nickell og Layard, 1999). Problemet har vært å forklare hvorfor denne sammenhengen tilsynelatende var helt fraværende på 1960-tallet. Blanchard og Wolfers (2000) har analysert ledighetsratene i 20 industrialiserte land og forsøkt å identifisere strukturelle trekk som påvirker hvor stor effekt makroøkonomiske sjokk har i hvert enkelt land. De finner nettopp at gunstige dagpengeordninger bidrar til at sjokkene får stor effekt.

På tilsvarende måte kan det tenkes at reguleringer som sikter mot å beskytte ansatte mot vilkårlige oppsigelser (oppsigelseskostnader), kan virke ulikt under ulike økonomiske forhold. I en periode med stabil og lav ledighet representerer ikke slike reguleringer noen trussel mot sysselsettingen, kanskje tvert imot ettersom oppsigelseskostnader reduserer «trafikken» i arbeidsmarkedet. Men i kombinasjon med en kraftig lavkonjunktur av den typen de to første oljeprissjokkene ga opphav til, kan resultatet bli et helt annet. Høye oppsigelseskostnader tjener da til å forsterke eventuelle insider/outsider-effekter, ettersom slike kostnader gjør det dyrt for bedriftene å erstatte eksisterende arbeidere med nye. Dette gir insiderne markedsmakt. Når virkningene av sjokket er passert, vil det faktum at de er færre enn før gjøre deres jobber enda tryggere (en eventuell reduksjon av sysselsettingen i forhold til situasjonen før sjokket inntraff representerer ikke noen stor risiko for dem). Derfor presses lønnsnivået høyere enn det som er forenlig med en gjenoppretting av det opprinnelige sysselsettingsnivået. Dermed transformeres et i utgangspunkt forbigående sjokk til noe permanent. Det er ikke oppsigelseskostnadene i seg selv som representerer problemet, det er oppsigelseskostnader i kombinasjon med sykliske svingninger. Denne type teorier kan dermed både forklare hvorfor ledigheten steg saktere i Europa enn i USA, og hvorfor den varer så mye lenger. En hovedinnvending mot insider/outsider-teoriene er imidlertid at det tross alt er en betydelig turnover i europeiske arbeidsmarkeder, både av bedrifter, arbeidsplasser og arbeidere. Dermed er skillet mellom insidere og outsidere mindre skarpt. Empiriske studier har ikke avdekket noen sterk og entydig sammenheng mellom omfanget av oppsigelsesbeskyttelse og nivået på arbeidsledigheten (OECD, 1999). Det er imidlertid en klar tendens til at land med sterkt vern mot oppsigelse har relativt sett flere langtidsledige enn land med svakt vern. (Nickell og Layard, 1999). Det er også en tendens til at økonomiske sjokk får sterkere effekt på ledighetsraten i land med gode beskyttelsesordninger (Blanchard og Wolfers, 2000).

Det er gjort mange forsøk på å evaluere forekomsten av hysterese empirisk (se Røed, 1997, for en oversikt). Den vanligste metoden er å analysere den aggregerte ledighetsratens tidsserieegenskaper. Slike analyser har typisk til hensikt å finne ut om ledighetsraten er en stasjonær variabel eller ikke, dvs (noe forenklet) om det finnes en unik likevektsledighet. Røed (1996) finner med denne metoden en viss støtte for hysterese-hypotesen i de aller fleste europeiske landene, herunder Norge. Disse testene kan imidlertid gi galt resultat dersom likevektsledigheten har økt av andre (eksogene) årsaker, f.eks. knyttet til strukturelle reformer i arbeidsmarkedet.

Erkjennelsen av at ledighetsproblemet – gjennom ulike former for hysterese – likevel kan ha sin rot i strukturelle forhold, har fått mange europeiske land til å iverksette forsiktige reformer i retning av svakere oppsigelsesvern, innstramninger i dagpengesystemene, lavere skatt på arbeid etc. Så langt ser det imidlertid ut til at slike reformer har hatt begrenset suksess (Coe og Snower, 1997). Riktignok har OECD (1998) identifisert noen europeiske land – Danmark, Irland, Nederland og Storbritannia – der det hevdes at strukturelle reformer har resultert i lavere arbeidsledighet på 1990-tallet. Men disse «suksesshistoriene» kan for en stor del også forklares med utgangspunkt i den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken de har valgt (Ball, 1999). Dessuten har også andre land gjennomført strukturelle reformer i tråd med OECDs anbefalinger, uten å oppnå de samme gode resultatene (Tyskland, Italia, Østerrike). En mulig forklaring på de relativt svake reformresultatene så langt kan være at det er komplementaritet mellom ulike typer strukturreformer (Lindbeck, 1996; Coe og Snower, 1997, OECD, 1998). Ideen er at reformer på ett område har liten effekt dersom de ikke blir ledsaget av reformer på andre områder. Derfor er halvhjertede og stykkvise reformer nytteløse. Det som må til, er omfattende reformpakker som angriper hele spekteret av antatte rigiditeter samtidig. En alternativ forklaring kan være at rigiditetene i det europeiske arbeidsmarkedet er så sterkt forankret i befolkningens sosiale normer at det ikke hjelper å endre de institusjonelle rammebetingelsene (Agell, 1999). Atferden fortsetter mer eller mindre som før, i tråd med den alminnelige rettferdighetsfølelse.

2.2.5 De endimensjonale forklaringene kommer til kort

Alt i alt synes det svært vanskelig å finne fram til en bærende forklaring på det europeiske ledighetsproblemet. Ofte har man trodd at den er funnet – i form av nominell eller reell lønnsrigiditet, overlesset velferdsstat og vridende skatter og trygdeytelser, hysterese eller skift i relativ produktivitet – helt til det trekkes fram et stykke empiri som ikke passer inn i mønsteret i det hele tatt. Land som tilsynelatende er svært like med hensyn til arbeidsmarkedets struktur og virkemåte kan ha vidt forskjellige ledighetsrater. Bildet som står igjen er at ledighetsproblemet er uhyre komplekst, at det er mange faktorer, både knyttet til strukturelle forhold på arbeidsmarkedet og til makroøkonomisk utvikling som spiller inn, og at det neppe har mening å betrakte de ulike forklaringsmodeller isolert fra hverandre. Spesielt kan det tenkes at institusjonelle forhold som trekker i retning av å forsterke ledighetsproblemet i et arbeidsmarked eller i en bestemt økonomisk situasjon, kan bidra til å redusere det under andre forhold. Sammenligninger mellom ulike land kan fortelle oss noe om hvilket ledighetsnivå som springer ut av ulike samfunnsmodeller. Men det er to problemer knyttet til slike sammenligninger. For det første er det komplette modeller som sammenlignes (med ulik historie, ulike institusjoner og ulike makroøkonomiske sjokk), ikke isolerte strukturelle karakteristika. For det andre viser det seg ofte at de ulike modellenes evne til å holde ledigheten lav skifter over tid. Mange av «vinnerne» på 60-tallet er «tapere» på 90-tallet, uten at de strukturelle forholdene har endret seg dramatisk.

De fleste teorier som sikter mot å forklare ledighetsutviklingen i Europa har sitt utspring i mekanismene for lønnsdannelse. Fagforeningenes sterke posisjon antas å spille en sentral rolle, enten ved at de samlede lønnskrav eller krav om små lønnsforskjeller, presser likevektsledigheten oppover. Det finnes imidlertid ikke en felles europeisk modell for lønnsdannelse. Det er store variasjoner i systemene for lønnsforhandlinger både mellom land og over tid. Dette kan være en årsak til at de europeiske landene har hatt ulik utvikling når det gjelder arbeidsledighet, på tross av at strukturelle karakteristika ved arbeidsmarkedet for øvrig ikke er vesensforskjellige. Det er i denne sammenheng verd å merke seg at tre av OECDs «suksesshistorier» (Danmark, Irland og Nederland) akkurat som Norge, har satset på ulike former for koordinert lønnsdannelse og inntektspolitikk (se Nasjonalbudsjettet, 1998, avsnitt 4.1). Dette kan ha gjort det lettere for disse landene å presse arbeidsledigheten nedover uten å vekke til live nye inflasjonsspiraler. I de store europeiske landene har det vært en tendens til at man ikke klarer å redusere arbeidsledigheten uten samtidig å generere høyere inflasjon, selv i situasjoner der ledigheten i utgangspunktet er høy. For eksempel, da man etter et tiår med mer eller mindre kontinuerlig økning i arbeidsledigheten i de fire store europeiske landene (Frankrike, Italia, Storbritannia, Tyskland) endelig greide å snu utviklingen i 1986 (fra et toppnivå på 9,3 prosent av arbeidsstyrken i 1985 til 7,9 prosent i 1989), oppstod det umiddelbart et prispress. Inflasjonen økte fra 2,8 prosent i 1986 til rundt fem prosent tre år senere. Slike mekanismer var helt fraværende da USA noen år tidligere reduserte arbeidsledigheten fra sitt toppunkt på 9,7 prosent i 1982 til omlag seks prosent i 1987. Denne reduksjonen fant sted parallelt med en reduksjon i inflasjonsnivået fra 6,2 til 3,7 prosent. Dette var etter alt å dømme en hovedårsak til at man i Europa, i motsetning til i USA, valgte å videreføre en stram pengepolitikk i disse årene. De europeiske landene som satset på koordinering av lønnsdannelsen viste seg imidlertid bedre rustet til å presse arbeidsledigheten nedover, uten at dette forårsaket økt inflasjon. For eksempel har både Nederland og Norge greid å redusere arbeidsledigheten markert (Nederland fra 1983 og Norge fra 1993) uten at dette har skapt økt inflasjon.

2.3 Likevektsledighet og lønnsdannelse – Det intellektuelle fundament for koordinerte og moderate lønnsoppgjør.

De fleste arbeidere i Europa får sin lønn bestemt gjennom en eller annen form for kollektive forhandlinger mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. I dette avsnittet skal vi betrakte denne forhandlingsprosessen med utgangspunkt i et modellapparat som er beskrevet i Layard et al. (1991) og som etter hvert har blitt et slags standardverktøy for økonomiske analyser av forhandlingsbasert lønnsdannelse og likevektsledighet. Det antas at nominelle lønninger bestemmes gjennom desentraliserte lønnsforhandlinger, mens nominelle priser blir fastsatt av bedrifter som har en viss, men ikke fullstendig, markedsmakt (monopolistisk konkurranse). Både lønns- og prissettere er opptatt av det relative forhold mellom lønninger og priser, men mens lønnssetterne er opptatt av lønnens samlede kjøpekraft (konsumentreallønnen), er prissetterne opptatt av lønnskostnadene relativt til prisene på bedriftenes produkter (produsentreallønnen).

2.3.1 Det teoretiske grunnlaget

Modellens grunnleggende idé er illustrert i figur 2.5, som beskriver den aggregerte sammenhengen mellom reallønn og arbeidsledighet. Mekanismen bak den antatt fallende lønnssettingskurven er som følger: Hver enkelt fagforening ønsker å bruke sin markedsmakt til å oppnå bedre vilkår for sine medlemmer enn det de ville hatt utenfor bedriften. Det innebærer at de kjemper for (og til en viss grad oppnår) et bedre resultat enn det de ansatte i gjennomsnitt ville oppnådd dersom de måtte ut og lete etter en ny jobb. Dette gjennomsnittet avhenger av lønnen ellers i økonomien, av nivået på arbeidsledighetstrygden og av hvor lenge man må forvente å gå ledig før man finner en ny jobb dersom man skulle slutte (eller miste jobben) i bedriften. Det siste avhenger igjen av nivået på arbeidsledigheten. Derfor er også lønnskravene mer beskjedne hvis ledigheten er høy enn hvis ledigheten er lav. I likevekt kan ikke alle ha høyere lønn enn gjennomsnittet. Det er bare eksistensen av arbeidsledighet som kan sikre at alle ansatte samtidig oppnår bedre vilkår innenfor sine respektive bedrifter enn utenfor. Hvor høy ledigheten må være for å sikre det ønskede nivå på meravkastningen ved den eksisterende jobben, avhenger av hvor gunstig det er å være arbeidsledig, herunder nivået på arbeidsledighetstrygden. Det typiske resultat fra modeller med forhandlingsbasert lønnsdannelse er at lønnen i likevekt bestemmes som et påslag på ledighetstrygden, og at dette påslaget avhenger av nivået på arbeidsledigheten, av partenes relative forhandlingsstyrke og av hvor lett det er for bedriften å velte eventuelle lønnsøkninger over i produktprisene.

Mekanismene bak den antatt stigende prissettingskurven kan være som følger: Bedriftene setter prisene som et påslag på lønnskostnadene. Påslagets størrelse avhenger av de ansattes produktivitet og av bedriftens konkurransesituasjon (etterspørselselastisiteten etter produktene). Når sysselsettingen er svært høy (ledigheten lav), kan det tenkes at produktiviteten begynner å falle (avtagende skalautbytte) eller at konkurransen i produktmarkedet blir mindre skarp. I så fall vil dette gi opphav til den stigende prissettingskurven beskrevet i figur 2.5.

Likevektsledighet og reallønn bestemmes i skjæringspunktet mellom de to kurvene. De avgjørende faktorene bak bestemmelse av likevektsledigheten er nivået på ledighetstrygden (og dens varighet), fagforeningenes forhandlingsmakt og bedriftenes konkurransesituasjon. Denne type modeller kan gi inntrykk av at arbeidsledighetstrygden har svært stor betydning for nivået på likevektsledigheten. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at ledighetstrygden i denne sammenheng opptrer som en slags «representant» for alle forhold som påvirker hvor ille det oppleves å være arbeidsledig. Jo verre det er å være ledig, desto større vekt vil lønnssetterne legge på å forebygge arbeidsledighet. Det er naturligvis mange andre faktorer enn ledighetstrygden som påvirker hvordan det oppleves å være arbeidsledig, både av materiell og psykologisk natur. Alt annet likt, er det likevel rimelig å anta at økt ledighetstrygd vil gjøre det mindre ille å være arbeidsledig.

2.3.2 Desentraliserte forhandlinger og eksternaliteter

Likevektsledigheten bestemmes i denne type modeller gjennom et samspill mellom mange ulike aktørers ukoordinerte handlinger. Hver enkelt aktør søker å ivareta sine egne interesser på best mulig måte. Det gjør det nærliggende å spørre om det aggregerte utfallet av forhandlingene er effektivt, i den forstand at det er umulig å finne en annen kombinasjon av reallønn og ledighet som alle parter ville ha foretrukket framfor det realiserte utfallet. Svaret på det spørsmålet er typisk nei. Resultatet er ikke effektivt. Desentraliserte forhandlinger gir normalt opphav til for høy arbeidsledighet. Grunnen til det er at hver enkelt fagforening ikke tar hensyn til at det er indirekte virkninger (eksternaliteter) knyttet til lønnsfastsettelsen i hver enkelt bedrift. Disse eksternalitetene kan være av forskjellige karakter (Calmfors, 1993, identifiserer i alt syv typer eksternaliteter). De viktigste eksternalitetene er knyttet til priser og arbeidsledighet:

Priseksternaliteter : Lønnssetterne i den enkelte bedrift tar ikke hensyn til at enhver lønnsøkning bidrar til å øke det generelle prisnivå i samfunnet og dermed til et fall i andre aktørers realinntekt.

Ledighetseksternaliteter : Fagforeningen i den enkelte bedrift tar i utformingen av sine lønnskrav bare hensyn til ledighetsrisikoen for egne medlemmer. Den tar ikke hensyn til at høyere ledighet blant egne medlemmer også gjør det vanskeligere for andre ledige å skaffe seg jobb fordi konkurransen om de ledige jobbene blir hardere. Den tar heller ikke hensyn til at økt ledighet fører til redusert total skattebase og høyere utgifter til ledighetstrygd, som i sin tur hovedsakelig må finansieres av andre.

Slike eksternaliteter kan forklare hvorfor koordinert lønnsfastsettelse gir opphav til lavere lønnskrav og lavere arbeidsledighet enn helt desentralisert lønnfastsettelse. Dersom forhandlingene finner sted samlet, på vegne av alle arbeidstakere og arbeidsgivere under ett, vil partene ha insentiver til å ta hensyn til de negative virkninger økt lønn for noen aktører har for andre aktører. Eksternalitetene blir internalisert.

Calmfors og Driffill (1988) lanserte den såkalte pukkelhypotesen, som går ut på at både helt desentralisert og helt sentralisert lønnsdannelse er gunstig i forhold til arbeidsledigheten, mens middels grad av sentralisering er ugunstig. Spesielt er det en tendens til at bransjevise lønnsforhandlinger gir høy ledighet. Helt sentraliserte forhandlinger gir lav ledighet fordi partene tar inn over seg de totale samfunnsmessige konsekvensene av sine beslutninger. Helt desentraliserte forhandlinger gir, under forutsetning av reell konkurranse i produktmarkedene, lav ledighet fordi partenes mulighet til å øke lønningene ut over det arbeiderne oppnår utenfor bedriften begrenses av markedskreftene. Den enkelte bedrift kan ha små muligheter til å velte en eventuell lønnsøkning over i prisene, ettersom dette vil redusere etterspørselen etter bedriftens produkter. Det betyr at høyere lønn får relativt store konsekvenser for antallet jobber i bedriften. Ved bransjevise lønnsforhandlinger begrenses lønnsveksten verken av markedskreftene eller av den kollektive fornuft. Markedskreftene får mindre betydning siden hver enkelt bedrift kan øke prisene sine i forvissning om at konkurrentene står overfor den samme kostnadsøkning. Samtidig er hver enkelt bransje for liten til at partene tar inn over seg de totale samfunnsmessige konsekvensene av sine handlinger.

Graden av «effektiv» sentralisering avhenger ikke bare av det formelle forhandlingsnivå, men også av mer uformelle bestrebelser på koordinering av forhandlingene mellom ulike organisasjonsledd. I Norge er det for eksempel en tradisjon for at forbundsvise forhandlinger gjennomføres etter et spesielt mønster, der lønnsnivået i verkstedindustrien (som er sterkt utsatt for konkurranse fra utlandet) bestemmes først. Resultatet i disse forhandlingene betraktes i neste omgang som en slags norm for den totale rammen for de senere oppgjørene.

En mulig virkning av koordinert lønnsdannelse er at den relative forhandlingsstyrken mellom arbeidsgivere og arbeidstakere forskyves, særlig i situasjoner der den ene part er mer koordinert enn den andre. For eksempel vil en effektivt samordnet fagbevegelse ha mer markedsmakt på vegne av arbeidstakerne enn en oppsplittet fagbevegelse. Det er ikke opplagt at denne markedsmakten bare vil bli benyttet til å ivareta den kollektive fornuft. Den kan også benyttes til å oppnå høyere reallønninger på kort sikt. En eventuell statlig medvirkning i lønnsoppgjørene kan benyttes til å presse igjennom sosiale reformer eller skattereduksjoner som politiske myndigheter ellers ikke ville ha prioritert.

Det har vært påpekt at pukkelhypotesen står svakere jo mer åpne produktmarkedene er for konkurranse fra utlandet. Det er to grunner til dette. For det første innebærer konkurranse fra utlandet at det blir vanskeligere for en hel bransje å velte eventuelle lønnsøkninger over i prisene. Dette vil virke disiplinerende under bransjevise lønnsforhandlinger. For det andre innebærer åpenhet at konsumprisene også bestemmes av importprisutviklingen. Dette skaper en kile mellom konsumentreallønnen og produsentreallønnen. Selv om alle produsentene øker sine priser i takt med eventuelle lønnsøkninger, slik at produsentreallønnen er uendret, kan konsumentreallønnen øke. Jo viktigere importprisene er for konsumprisene, desto større blir muligheten for å øke reallønnen for konsumentene, uten at produsentreallønnen påvirkes. Økonomisk integrasjon kan dermed trekke i retning av å gjøre lønnsdannelse og arbeidsledighet mindre avhengig av systemet for lønnsdannelse (Danthine og Hunt, 1994).

I nyere litteratur fokuseres det på at sammenhengen mellom koordinering av lønnsdannelsen og nivået på arbeidsledigheten kan påvirkes av pengepolitikkens innretning (Holden, 1999). Pengepolitikken er viktig fordi den påvirker hva slags bytteforhold lønnssetterne står overfor mellom lønn og sysselsetting. En sentralbank som reagerer på høye lønnstillegg med å stramme inn pengepolitikken, for å opprettholde et bestemt inflasjonsnivå eller en bestemt valutakurs, bidrar til å gjøre lønnstilleggene ekstra kostbare i form av tapt sysselsetting. I likevekt bidrar det til å dempe lønnstilleggene og dermed til å redusere arbeidsledigheten. Betydningen av denne effekten avhenger imidlertid av graden av koordinering i lønnsoppgjørene. Med sterkt desentraliserte lønnsoppgjør får pengepolitikken liten betydning, ettersom hver enkelt lønnssetter uansett ikke påvirker det aggregerte inflasjonsnivået. Med helt sentraliserte lønnsforhandlinger kan det også tenkes at pengepolitikken får liten betydning, ettersom partene uansett er i stand til å realisere den «beste» likevekten. Med middels grad av sentralisering derimot, vil en pengepolitikk som tillater inflasjonen å øke ved sterkt lønnspress kunne forårsake høy likevektsarbeidsledighet.

Iversen (1999a; 1999b) mener det er grunn til å trekke i tvil argumentet om at koordinerte lønnsfastsettere alltid vil kunne realisere den beste likevekten, uavhengig av pengepolitisk regime. Koordinering av lønnsfastsettelsen fordrer i praksis at det inngås kompromisser mellom ulike grupper av lønnstakere med svært ulike interesser. Slike kompromisser vil typisk resultere i et visst nominelt lønnspress. Og hvis et slikt lønnspress blir møtt med en kompromissløs anti-inflasjonistisk politikk fra sentralbankens side kan resultatet bli arbeidsledighet. Sterk grad av sentralisering i lønnsdannelsen kan derfor tale for at sentralbanken tillater noe høyere og mer variabel inflasjon enn i situasjoner med middels grad av sentralisering.

2.3.3 Empiri knyttet til sammenhengen mellom koordinert lønnsfastsettelse og arbeidsledighet

Eventuelle sammenhenger mellom forhandlingssystem og arbeidsledighet blir dermed primært et empirisk spørsmål. Et problem knyttet til empirisk testing av kausale sammenhenger mellom forhandlingssystem og arbeidsledighet er at ulike lands forhandlingssystemer ikke så lett lar seg representere ved enkle kvantitative variable. Gruppering av land med hensyn til grad av koordinering eller «sentralitet» i lønnsdannelsen reflekterer i en viss grad subjektive vurderinger, og det viser seg ofte at reklassifisering av enkeltland kan ha nokså stor betydning for estimerte sammenhenger (Flanagan, 1999). Det er likevel et relativt robust empirisk resultat at land med høy sentraliserings- og koordineringsgrad i lønnsfastsettelsen oppnår noe lavere arbeidsledighet i det lange løp som følge av dette (Soskice, 1990; Bean, 1994; Jackman et al, 1996; Scarpetta, 1996; Nickell og Layard, 1999; OECD, 1997; OECD, 1999; Iversen, 1999b). Det er også indikasjoner på at lønnsdannelsen er mer følsom for endringer i arbeidsledighetsraten dersom det er stor grad av koordinasjon (Layard et al, 1991).

OECD (1997) benytter data fra 19 land for tre ulike tidsperioder for å analysere sammenhengen mellom sentraliseringsgrad og makroøkonomisk suksess (målt ved bl.a. ledighetsrate, sysselsettingsgrad, lønnsulikhet og reallønnsvekst). Landene med sterkest sentralisering/koordinering av lønnsdannelsen har signifikant lavere arbeidsledighet og signifikant mindre lønnsulikhet enn andre. Punktestimatene indikerer at effekten på arbeidsledighet er relativt betydelig. Sentralisering/koordinering av lønnsdannelsen er anslått å redusere arbeidsledighetsraten med 2,9 prosentpoeng (sammenlignet med en situasjon uten sentralisering/koordinering). OECD finner ingen støtte for pukkelhypotesen. Det er visse indikasjoner på at fagforeningers styrke (målt ved medlemstall eller tariffavtalenes dekningsgrad) kan ha forskjellig effekt på arbeidsledigheten avhengig av forhandlingenes sentraliseringsgrad. Høy organisasjonsgrad bidrar til lav ledighet i sentraliserte systemer, men kan medvirke til høy ledighet dersom forhandlingene foregår på bransjenivå.

2.3.4 Koordinert lønnsmoderasjon kan gi lavere ledighet, men samme reallønn

Modellen diskutert over gir inntrykk av at arbeidstakerne kan oppnå lavere ledighet ved å koordinere lønnsfastsettelsen, men at de må betale for dette i form av noe lavere reallønn. Det siste er langt fra opplagt. La oss igjen kaste et blikk på figur 2.5. Den stigende prissettingskurven ble begrunnet med avtagende skalautbytte og/eller med at konkurransen i produktmarkedet svekkes ved høyt aktivitetsnivå. Selv om dette kan være tilfellet når aktivitetsnivået svinger over konjunktursykelen, er det ingen grunn til å tro at det gjelder i en stabil likevektssituasjon. Dessuten vil det være en tendens til at internasjonale kapitalbevegelser sørger for at reallønnen per produktivitetsenhet arbeidskraft blir om lag den samme over alt (Nymoen og Rødseth, 1999; Calmfors og Holmlund, 2000). I en langsiktig likevekt er det derfor grunn til å anta at prissettingskurven er horisontal . Den fallende lønnssettingskurven var begrunnet med at lønningene på aggregert nivå ble bestemt som et påslag på ledighetstrygden (verdien av ledighet) som var større desto lavere ledigheten var. Men i en langsiktig likevekt er det liten grunn til å tro at det er mulig for lønnssetterne å bestemme det relative forholdet mellom lønnsnivået og ledighetstrygden. Tvert i mot har det vært en klar tendens til at ledighetstrygden (verdien av ledighet) i det lange løp følger den generelle levestandardsutviklingen. I Norge utgjør ledighetstrygden en bestemt prosentsats (62,4) av tidligere inntekt. Hvis man tar hensyn til dette, vil det typiske utfallet i de teoretiske forhandlingsmodellene bli at lønnskurven er vertikal (Manning, 1993). Siden forholdet mellom lønn og ledighetstrygd er gitt er det ett og bare ett nivå for ledigheten som kan sørge for at lønnssetterne oppnår det ønskede forhold mellom verdien av den jobben man har og verdien av ikke å ha den. Alt dette betyr at den langsiktige likevektsledigheten bestemmes av lønnsdannelsen alene, mens reallønnen bestemmes av prissettingen alene. Prissettingen vil typisk resultere i en reallønnsutvikling som følger produktivitetsutviklingen, så lenge det ikke finner sted endringer i konkurranseklimaet i produktmarkedene. Det betyr også at høyere lønnskrav eller sterkere forhandlingsmakt for lokale fagforeninger ikke gir høyere reallønn i likevekt, bare høyere ledighet . Hvis reallønnsveksten, for ett gitt nivå på ledigheten, blir høyere enn det som er forenlig med produktivitetsutviklingen, betyr ikke dette at man oppnår en varig forskyvning av overskuddsdelingen mellom kapitaleiere og arbeidere. Det betyr bare at arbeidsledigheten må opp, slik at samsvaret mellom lønnsvekst og produktivitetsvekst gjenopprettes. Dette betyr at det i det lange løp også er i arbeidstakernes interesse å organisere lønnsdannelsen på en slik måte at lønnskravene blir relativt moderate, selv om dette i en viss grad må veies opp mot hensynet til at lavere lønnskrav på kort sikt også vil gi lavere reallønn.

Det teoretiske resultatet om at lønnsdannelsen i likevekt ikke påvirker reallønnen, men bare ledigheten, stemmer godt overens med empirien. På tross av at mekanismene for lønnsdannelse varierer sterkt mellom ulike land og over tid, ser det ut til at selve reallønnsutviklingen følger et nokså likt mønster over alt: På lang sikt styres reallønnen av produktivitetsutviklingen, uavhengig av systemet for lønnsfastsettelse. Ledigheten derimot varierer sterkt mellom land med ulike lønnssettingssystemer. Den høye reallønnsveksten i Europa relativt til USA trekkes ofte fram som en bekreftelse på at det er høye lønnskrav som har skapt Europas ledighetsproblem (se f.eks. OECD, 1994, s.64). I perioden 1960–1990 sett under ett var ganske riktig den gjennomsnittlige årlig reallønnsveksten 1,8 prosent høyere i Europa enn i USA (2,9 mot 1,1 prosent). Men, som vist i Modigliani (1996), kan denne forskjellen i sin helhet forklares av produktivitetsveksten, som også var 1,8 prosent høyere i Europa enn i USA (3,0 mot 1,2 prosent). Tar man hensyn til endringer i faktorsammensetningen i produksjonen (blandingsforholdet mellom arbeid og kapital), og fokuserer på den del av produktivitetsveksten som ikke direkte kan tilbakeføres til økt kapitalinnsats, er det særlig de siste 20 årene en tendens til at reallønnene i Europa har utviklet seg svakere enn i USA (Blanchard, 1997). Det er derfor neppe i statistikken over den realiserte reallønnsutviklingen man kan finne forklaringen på det europeiske ledighetsproblemet. Det springende punkt er hvor høy ledighet som har vært nødvendig for å sikre en lønnsvekst i tråd med de fundamentale forhold knyttet til produktivitet og konkurranseklima i produktmarkedet. Igjen kan det naturligvis melde seg et spørsmål om hvor lang den «lange sikten» egentlig er. Over en mer begrenset tidshorisont er det liten tvil om at lønnsdannelsen påvirker reallønningene, og at lønnsmoderasjon kan resultere i lavere reallønninger. OECD (1997) finner likevel at det i de femårsperioder som inngår i OECDs analyser (1978–82, 1988–92, 1992–96) ikke var noen signifikant tendens til at de land som oppnådde lavere ledighet som følge av koordinert lønnsdannelse, måtte betale for dette i form av lavere reallønnsvekst.

Erkjennelsen av at kollektiv lønnsfastsetting organisert på en måte som resulterer i høye lønnstillegg for gitt ledighet i det lange løp ikke gir høyere reallønn, men bare høyere ledighet, representerer et solid intellektuelt fundament for koordinert lønnsfastsettelse med moderate lønnsoppgjør som siktemål. Spørsmålet er om det er mulig å oppnå en slik koordinering, ettersom desentraliserte lønnsfastsettere ofte vil ha insentiver til å bryte ut av eventuelle frivillige avtaler (Holden og Raaum, 1991). Erfaringene fra Norge tyder på at dette i perioder har vært vanskelig, og at frivillig koordinering ved flere anledninger har vært supplert med tvungne tiltak.

Mens fagforeningene i det lange løp sannsynligvis har liten innflytelse på den funksjonelle inntektsfordeling mellom lønn og profitt, har de en betydelig innflytelse på lønnsfordelingen arbeiderne imellom (Moene og Wallerstein, 1995). I Norge har lønnsfastsettelsen for en stor del vært dominert av organisasjoner med klart egalitære målsettinger. En sammenpresset lønnsstruktur kan bidra til å skyve personer med lav produktivitet ut av arbeidsmarkedet (jfr. avsnitt 2.2) og kan også bidra til en mindre effektiv allokering av arbeidskraften. Det siste vil være tilfelle dersom man begrenser lønnsforskjeller som har opphav i kompenserende forskjeller, dvs. forskjeller som må til for å klarere markedet for ulike typer arbeidskraft. Men lønnsforskjeller kan også skyldes at ulike bedrifter har ulik grad av markedsmakt. I slike tilfeller vil koordinert lønnsdannelse med sikte på å redusere lønnsforskjellene virke effektivitetsfremmende. (Holden, 1997). En sammenpresset lønnsstruktur – med relativt høye «minstelønninger» - kan også bidra til å fremme arbeidstilbudet blant personer som har relativt sett lite å vinne på å jobbe framfor å leve av trygd eller sosialhjelp.

2.4 Kan inntektspolitiske tiltak presse likevektsledigheten ned? En empirisk analyse av likevektsledigheten i Norge og Sverige

Sett fra et økonometrisk ståsted kan man si at forsøk på koordinert lønnsmoderasjon dreier seg om å erstatte (eller avlaste) ledighetsratens rolle i relasjoner for lønns- og prisdannelse (for eksempel lønnskurver eller Phillipskurver) med andre lønnsdempende virkemidler. Selv om det i henhold til teorien kan være gevinster å hente for alle på et slikt koordinert opplegg, er det langt fra sikkert at dette i praksis er en farbar vei. For det første kan det være vanskelig å hindre at enkeltgrupper bryter ut av «samordniningsstrategien», så lenge det ikke eksisterer troverdige sanksjonsmuligheter mot «utbrytere». Hvis mer fundamentale markedsforhold (markedsmakt, tilbud, etterspørsel) tilsier at en gruppe arbeidere har mulighet til å skaffe seg høye nominelle lønnstillegg, er det vanskelig å tro at de i det lange løp vil avstå fra det. For det andre kan det tenkes at samordning påvirker den relative forhandlingsstyrke mellom arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. På kort sikt kan arbeidstakerne ha en del å vinne på høye lønnstillegg, både fordi høyere reallønn oppfattes som gunstig i seg selv, og fordi høyere reallønn umiddelbart leder til større aggregert etterspørsel, og dermed til høyere sysselsetting. Dette kan bli tillagt avgjørende vekt, selv om det er kjent at høye lønnstillegg på lang sikt (dvs. i likevekt) har som konsekvens at mer arbeidsledighet må til for å tvinge lønnsutviklingen tilbake til det nivå produktivitetsutviklingen tilsier. Spesielt i situasjoner med relativt lav arbeidsledighet kan det være nærliggende å anta at den mulige økte forhandlingsstyrke som er knyttet til at arbeidstakerne opptrer koordinert, vil bli benyttet til å oppnå høyere lønnstillegg framfor til å dempe dem. Slike situasjoner vil ofte være karakterisert ved høy lønnsomhet i næringslivet, og tilsvarende høy kapitalavkastning. Arbeidstakerne vil da vite at lønnsmoderasjon på kort sikt først og fremst vil tjene til å berike eierne.

2.4.1 Tidligere empiriske analyser av inntektspolitikk i Norge og Sverige

Lønnsdannelsen i Norge og Sverige har vært gjenstand for mye empirisk forskning de senere år (Calmfors og Nymoen, 1990; Layard et al, 1991; Johansen, 1995; 1997; Nymoen og Rødseth, 1999). Denne forskningen er stort sett forankret innenfor rammen av hva vi kan kalle lønnskurve-tradisjonen , dvs. at den sikter mot estimering av parametre i en (fallende) lønnskurve (jfr. figur 2.5). Den typiske framgangsmåten er å analysere nominell lønnsvekst gjennom en regresjon der det inngår en lang rekke forklaringsvariable, herunder den nominelle prisveksten og et såkalt feilkorrigeringsledd som inneholder den antatte likevektssammenheng mellom reallønn og ledighet (lønnskurven). Testen på om inntektspolitiske tiltak «virker» eller ikke er om de er i stand til å skifte lønnskurven nedover. Et slikt skift kan enten være midlertidig, det kan framskynde en bevegelse mot en ny likevekt som ville ha funnet sted i alle fall, eller det kan representere en varig endring i likevekten. Bowitz og Cappelen (1997) analyserer inntektspolitikken i Norge i perioden 1973–93, og finner at spesielt de direkte lønnsreguleringslovene i 1978/79 og 1988/89 hadde betydelige og relativt varige virkninger. Det antas at dette bl.a. skyldes at norsk økonomi i begge situasjoner var i ulikevekt, slik at tiltakene først og fremst framskyndet bevegelsen mot en ny likevekt. En del nyere økonometriske studier har søkt å teste mulige effekter på lønnsdannelsen av Solidaritetsalternativet, som ble lansert av den forrige sysselsettingskommisjonen (NOU 1992: 26). Resultatene fra disse studiene er negative. Det ikke er mulig å identifisere signifikante skift i lønnsdannelsen i perioden fra og med 1993 (Evjen og Nymoen, 1997; Bjørnstad, 1998). Lønnsrelasjoner, estimert på data fram til og med 1992, er fullt ut i stand til å forklare lønnsveksten i perioden 1993–1997.

Det er imidlertid en del problemer knyttet til denne type testing. Det første problemet er knyttet til identifikasjon . Som det framgår av figur 2.5 eksisterer det i henhold til teorien to likevektsrelasjoner mellom reallønn og ledighet – en priskurve og en lønnskurve. Ettersom det er en tendens til at variable som skifter priskurven også skifter lønnskurven er lønnskurven ikke identifisert (se Manning, 1993, for en grundig diskusjon av dette spørsmålet). I praksis innebærer dette at de estimerte lønnskurvene ikke korresponderer til de teoretiske lønnskurvene, men at de i stedet må antas å fange opp en blanding av lønns- og prissettingsmekanismene. Ettersom den langsiktige likevekten uansett er karakterisert ved en reallønnsutvikling som utelukkende bestemmes av prissettingsmekanismene, er det ingen grunn til å forvente at inntektspolitikk påvirker reallønnen på lang sikt, selv om den virker fullt ut etter hensikten. Det andre problemet er at de estimerte lønnsrelasjonene ofte håndterer prisveksten som en eksogen variabel, slik at modellene sikter mot å forklare lønnsveksten, for et gitt nivå på prisveksten . Men et viktig siktemål for Solidaritetsalternativet var å dempe både lønns- og prisveksten , i troen på at dette ville bedre konkurranseevnen og fremme sysselsettingen. Det tredje problemet er knyttet til valg av hypotese: Testen på om Solidaritetsalternativet har virket, er om det representerer et brudd med tidligere lønnsdannelse i Norge. Mange vil imidlertid anse Solidaritetsalternativet mer som en videreføring av en lang inntektspolitisk tradisjon i Norge enn som et brudd.

Kleppe (1998) påpeker at Solidaritetsalternativet ikke bare var knyttet til det avledede målet om moderat lønnsvekst, men at det også inneholdt anbefalinger om en aktiv bruk av finanspolitiske virkemidler og en aktiv arbeidsmarkeds –og utdanningspolitikk. En viktig premiss for Solidaritetsalternativet var at disse ulike politikk-komponentene er nært knyttet til hverandre. Et velfungerende inntektspolitisk samarbeid gir myndighetene det nødvendige stabiliseringspolitiske spillerom, samtidig som eksistensen av aktiv stabiliseringspolitikk kan være nødvendig for å overbevise arbeidstakerne om å utvise moderasjon. Den relativt brede politiske tilslutning som Solidaritetsalternativet fikk var sannsynligvis med på styrke opplegget som et «autoritativt» program for reduksjon av ledigheten. Dermed fikk det også positiv betydning for forventningene knyttet til den framtidige økonomiske utvikling i Norge.

2.4.2 Strukturelle faktorer bak lønnsdannelsen i Norge og Sverige 1961–1999

I henhold til standard økonomisk teori blir likevektsledigheten bestemt av strukturelle forhold knyttet til lønnsdannelsen, herunder lokale fagforeningers forhandlingsstyrke og erstatningsgraden i dagpengesystemet. Eventuelle bestrebelser på å koordinere lønnsdannelsen kan i denne sammenheng tolkes som forsøk på å dempe lokale fagforeningers forhandlingsmakt. I tillegg til disse faktorene kan utformingen av arbeidsmarkedspolitikken være av betydning, spesielt omfanget av aktive arbeidsmarkedstiltak. Aktive tiltak kan bidra til å redusere likevektsarbeidsledigheten ved at de bidrar til å opprettholde de lediges kompetanse og effektiviserer matchingen mellom ledige jobber og ledige arbeidere. Men de kan også bidra til å øke likevektsledigheten, ved at de får arbeidsledighet til å framstå som et mindre ubehagelig alternativ, og dermed forsterker lønnspresset. Figur 2.6 illustrerer utviklingen av noen sentrale strukturelle variable for Norge og Sverige i perioden 1961–1999. Erstatningsgraden i dagpengesystemet har vist en stigende tendens i begge land 3 på 60- og 70-tallet, stabilitet på 80-tallet, og et fall på 90-tallet (det siste særlig i Sverige). Mens de kortsiktige variasjonene i kompensasjonsgraden for en stor del skyldes variasjoner i inflasjonsnivået (høy inflasjon reduserer kompensasjonsgraden, jfr. avsnitt 2), er de langsiktige variasjonene relatert til systemendringer, herunder endringer i skattesystemet. I både Norge og Sverige har det vært ført en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. For hele perioden sett under ett har omlag 30 prosent av det totale antall registrerte ledige i Norge deltatt på en eller annen form for tiltak. I Sverige har deltagelsen ligget på 40 prosent i gjennomsnitt. I Norge har det vært en tendens til at tiltaksandelen er blitt trappet opp ved lavkonjunkturer, mens det særlig på 90-tallet var en omvendt tendens i Sverige.

Både i Norge og Sverige har det vært en markert trend i retning av at de to Landsorganisasjonene har fått svekket sin stilling blant arbeidstagerne. En utvikling i retning av mer oppsplitting på arbeidstakersiden kan bidra til å gjøre koordineringen av lønnsdannelsen vanskeligere. For å kunne analysere mulige effekter av denne trenden innenfor rammen av en tidsserieanalyse, trenger vi kvantitative mål som beskriver utviklingen fra år til år. I den økonometriske analysen som presenteres i neste avsnitt er det benyttet to (alternative) variable for dette formål. Den ene er LOs andel av det totale antall organiserte arbeidstakere. Den andre er en sentraliseringsindeks som er konstruert av Iversen (1999, kap 3), og som måler antallet aktører som deltar ved hvert enkelt lønnsoppgjør, veid etter deres størrelse. Indeksen har høyere verdi jo færre og jo større organisasjoner som deltar i lønnsforhandlingene 4 . Når det gjelder de faktiske bestrebelser i retning koordinert lønnsdannelse og inntektspolitikk, er det vanskeligere å skaffe til veie objektiv kvantitativ informasjon. I hvilken grad lønnsdannelsen reelt sett blir koordinert avhenger av mange forhold, herunder selve oppgjørsformen, graden av statlig medvirkning i lønnsoppgjørene, omfanget av koordinering på henholdsvis arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, og av det generelle samarbeidsklimaet partene imellom. Med basis i en gjennomgang av de enkelte års lønnsoppgjør har vi valgt å konstruere et sett indikatorvariable som søker å fange opp utviklingen i disse faktorene for Norge og Sverige i perioden 1961–1999. Prinsippene bak konstruksjonen av disse variablene og de årlige verdiene er nærmere beskrevet i appendiks. En mer fyldig begrunnelse for valg av indeksverdier for hvert enkelt år er gitt i Barkbu (2000).

Figur 2.7 gir en beskrivelse av indikatorenes gjennomsnittlige verdi for hvert enkelt år. Indeksene er konstruert slik at dette gjennomsnittet varierer mellom null (ingen form for koordinering) og 1 (koordinering både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden med et godt samarbeidsklima partene imellom og samordnede oppgjør med statlig medvirkning). Som det framgår av figuren har bestrebelsene på å samordne lønnsdannelsen lange tradisjoner både i Norge og Sverige. Lønnsoppgjørene på 60- og 70-tallet var f.eks. nesten uten unntak samordnede, og både arbeidstakere og arbeidsgivere opptrådte gjennomgående koordinert ved forhandlingsbordene i begge land. Den viktigste forskjellen på Norge og Sverige i denne perioden var at staten spilte en langt mer sentral rolle i de norske lønnsoppgjørene. Denne forskjellen var særlig markert på 1970-tallet, da den norske Regjering bidro direkte i lønnsforhandlingene med løfter om skattelette. Begge land var gjennom en periode på første halvdel av 80-tallet, der man forlot koordineringslinjen. Men, mens dette for Norges del ble en relativt kort «unntaksperiode», kan det se ut som Sverige gikk over til en mer desentralisert lønnsdannelse på varig basis. Den viktigste forskjellen ligger her på arbeidsgiversiden. Mens arbeidsgiverne i Norge valgte å vende tilbake til koordinerte lønnsoppgjør, gikk de svenske arbeidsgiverne sterkt inn for mer desentraliserte oppgjørsformer. I Norge ble gjenoppliving av den koordinerte lønnsdannelse også stimulert av statlige myndigheter, som igjen valgte å delta nokså direkte i lønnsoppgjørene, denne gang ved å medvirke til innføring av gunstige førtidspensjoneringsordninger (avtalefestet pensjon).

2.4.3 Økonometrisk analyse – Oppsummering av hovedresultater

I dette avsnittet skal jeg presentere hovedresultatene fra en økonometrisk analyse av sammenhengen mellom likevektsarbeidsledighet og koordinering av lønnsdannelsen i Norge og Sverige. En mer detaljert beskrivelse av metode, forutsetninger og resultater er gitt i appendiks. De avhengige variablene i analysen er ledighetsratene i Norge og Sverige fra begynnelsen av 1960-tallet og fram til og med 1999. Både for Norge og Sverige benyttes tre alternative mål på arbeidsledighetsraten; i) standardiserte arbeidsledighetsrater (som i hovedsak svarer til arbeidsledigheten målt ved arbeidskraftundersøkelsene); ii) total registrert arbeidsledighet (alle helt ledige personer registrert ved arbeidskontorene); og iii) åpen registrert arbeidsledighet (alle helt ledige ved arbeidskontorene som ikke deltar på arbeidsmarkedstiltak). Utviklingen i disse arbeidsledighetsratene er illustrert i figur 2.8. De uavhengige variablene er strukturelle trekk ved arbeidsmarkedene, slik som kompensasjonsgrad i dagpengesystemet, omfanget av arbeidsmarkedstiltak og grad av koordinering i lønnsdannelsen (jfr. avsnitt 4.2). I tillegg benyttes det i enkelte av modellene kontrollvariable som søker å fange opp hvordan arbeidsledighetsratene påvirkes av aggregert etterspørsel. Det er generelt antatt at endringer i strukturelle trekk ved arbeidsmarkedet ikke fører til endringer i arbeidsledigheten umiddelbart, men at de påvirker ledigheten med et etterslep som strekker seg over minst fem år. Modellene som benyttes er såkalt autoregressive, dvs. at arbeidsledighetsraten i ett bestemt år bl.a. avhenger av arbeidsledighetsraten året før, i tillegg til de uavhengige variablene. Likevektsledigheten er da definert som det nivå på ledighetsraten som på ethvert tidspunkt er forenlig med konstant arbeidsledighetsrate.

Estimeringsresultatene for Norge indikerer at en mest mulig samlet fagbevegelse (representert ved LOs organisasjonsandel) bidrar til å fremme lav likevektsarbeidsledighet. Likevel er det et gjennomgående trekk at arbeidstakerkoordinering mer generelt øker likevektsledigheten, særlig i situasjoner der arbeidsgiversiden ikke er koordinert. Dette kan tolkes i retning av at den økte forhandlingsstyrke for den samlede arbeidstakersiden som springer ut av økt koordinering, til dels motvirker effektene av redusert forhandlingsstyrke for de enkelte fagforeninger. Resultatene kan også reflektere at det er svært vanskelig for en sentral arbeidstakerorganisasjon å påta seg et tilnærmet eneansvar for å holde lønnsveksten nede. En slik rolle blir neppe forstått av medlemmene. Derfor slår moderasjonslinjen sprekker når det er stramt arbeidsmarked, og lokale arbeidsgivere presser på for å øke lønningene. Koordinering på arbeidsgiversiden bidrar entydig til å redusere likevektsledigheten. Det er også indikasjoner på at sentraliserte oppgjørsformer virker gunstigere på likevektsledigheten enn forbundsvise oppgjør. Noe overraskende, ser det ut til å være et robust resultat at et godt samarbeidsklima i lønnsforhandlingen øker likevektsledigheten. Det er vanskelig å tro at dette kan reflektere en kausal sammenheng. Det er mer nærliggende å anta at denne variabelen fanger opp uobserverbare forhold knyttet til den forventede ledighetsutviklingen, dvs. at samarbeidsklimaet er bedre i perioder der man frykter økt ledighet i framtiden.

Også resultatene for Sverige tyder på at en samlet fagbevegelse (målt ved LOs andel av de organiserte medlemmer) bidrar til å holde arbeidsledigheten lav. For øvrig er det noe sprikende resultater knyttet til koordineringsindeksene. Det mest robuste resultatet er at samordnet oppgjørsform bidrar til lavere likevektsledighet. Også statlig medvirkning ser ut til å spille en positiv rolle. Koordinering på arbeidstakersiden gir lavere arbeidsledighet i de fleste av modellene, men resultatet er sårbart for modellspesifikasjon. Koordinering på arbeidsgiversiden bidrar derimot til å øke likevektsarbeidsledigheten i Sverige. Det ser ikke ut til å hjelpe at både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er koordinert. Hvis derimot alle koordineringselementene er på plass, oppnås en gunstig effekt på arbeidsledigheten. Resultatene må tolkes med betydelig grad av forsiktighet. Spesielt når det gjelder koordinering på arbeidsgiversiden har det vært lite variasjon i dataene. Fram t.o.m. 1982 opptrådte arbeidsgiverne koordinert hvert år, mens de deretter har opptrådt ukoordinert med unntak av årene 1991 og 1992. Nettopp disse to årene markerte starten på en sterk lavkonjunktur i Sverige.

Det er indikasjoner på at høyere kompensasjonsgrad i dagpengesystemet bidrar til å øke likevektsarbeidsledigheten. For Sverige er dette et svært robust resultat. For Norge ser dette først og fremst ut til å gjelde den registrerte arbeidsledigheten. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak (tiltaksandelen) bidrar til å redusere likevektsarbeidsledigheten i Sverige. I Norge er det imidlertid ikke mulig å identifisere noen signifikant effekt i denne retning.

Figur 2.9 beskriver tidsforløpet til de estimerte og de faktiske standardiserte ledighetsratene, med utgangspunkt i en av modellene beskrevet i appendikset. Det er også plottet estimater på de avledede likevektsledighetene. Samlet sett kan det konstateres at modellene har svært god forklaringskraft, men at de estimerte likevektsledighetene er utsatt for «urimelig» store svingninger. Det er fare for at for mye forklaringskraft «kastes over» i strukturvariablene (som er godt representert i data) istedenfor i makroøkonomiske forhold (som nok er dårlig representert i data). Den historien modellen forteller er at økt oppsplitting på arbeidstakersiden og svakere koordinering av lønnsdannelsen forårsaket økt likevektsledighet i Norge på begynnelsen/midten av 1980-tallet, og at svekkelsen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken forårsaket økt likevektsledighet i Sverige på begynnelsen/midten av 1990-tallet.

2.5 Konklusjon

Det finnes ingen allment akseptert hovedforklaring på hvorfor noen land for tiden lykkes så mye bedre enn andre i å holde arbeidsledigheten lav, eller hvorfor landenes relative suksess på dette området har endret seg så mye over tid. Økonomer er i hovedsak enige om hvilke mekanismer som gjør seg gjeldende, men ikke om deres relative betydning. Forklaringer som bygger på enkeltstående forskjeller i strukturelle karakteristika kommer til kort når de konfronteres med empirien. De mest lovende forklaringer finnes i skjæringspunktet mellom stabiliserings- og strukturpolitikk. Fravær av aktiv stabiliseringspolitikk kan forklare mye av økning i europeisk arbeidsledighet siden midten på 1980-tallet, men man må ty til strukturelle forklaringer for å forstå hvorfor de likevektsskapende mekanismene i arbeidsmarkedet tilsynelatende er så svake. Det er i denne sammenheng vanskelig å komme utenom mulige bivirkninger av gunstige dagpengeordninger og mulige insidereffekter i lønnsdannelsen.

Et robust empirisk resultat er at land med sentraliserte og koordinerte lønnsoppgjør gjennomgående har lavere arbeidsledighet enn land med mer desentraliserte oppgjørsformer. En analyse av norske og svenske tidsseriedata peker i retning av at økt oppsplitting av arbeidstakersiden har trukket i retning av å øke likevektsarbeidsledigheten i begge land. I Norge har man, med unntak av en periode på begynnelsen/midten av 1980-tallet, greid å holde likevektsledigheten nede bl.a. ved hjelp av utstrakt koordinering av lønnsdannelsen. Analyseresultatene peker i retning av at koordinert lønnsdannelse ikke alltid bidrar til å redusere arbeidsledigheten. En avgjørende forutsetning for suksess ser ut til å være at også arbeidsgiversiden opptrer koordinert. I Sverige har man, med unntak av en periode på 1990-tallet holdt likevektsledigheten nede ved hjelp av en svært aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Det er også visse indikasjoner på at sentrale oppgjørsformer med statlig medvirkning har bidratt til å holde ledigheten lav, mens koordinering på henholdsvis arbeidstaker- og arbeidsgiversiden snarerer har trukket i motsatt retning. Effekten av spesielt koordinering på arbeidsgiversiden må tolkes med stor forsiktighet, da det har vært lite variasjon i denne variabelen.

2.6 Appendiks – koordineringsindikatorer og estimeringsresultater

Som grunnlag for den økonometriske analysen er det konstruert et sett indikator for koordinering av lønnsdannelsen. Indikatorene er definert på følgende måte:

• I₁ reflekterer nivået på lønnsforhandlingene, og har verdien 1 ved samordnede oppgjør og verdien 0 ved bransjevise/forbundsvise oppgjør.

• I₂ reflekterer eventuelt statlig engasjement i lønnsoppgjørene, og har verdien 1 i år der myndighetene førte en eller annen form for inntektspolitikk og null ellers.

• I₃ reflekterer omfanget av koordinering på arbeidstakersiden, og har verdien 1 dersom arbeidstakerne som helhet opptrådte koordinert og null ellers.

• I₄ reflekterer omfanget av koordinering på arbeidsgiversiden, og har verdien 1 dersom arbeidsgiverne opptrådte koordinert og null ellers.

• I₅ reflekterer samarbeidsklimaet mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, og har verdien 1 i perioder der dette anses å være godt og null ellers.

I «mellom-tilfeller» antar indikatorvariablene verdien 0,5. Fastsettelse av disse variablene reflekterer i betydelig grad skjønnsmessige vurderinger. Dette skjønnet er utøvet på bakgrunn studier av de enkelte års lønnsoppgjør, med basis i skriftlige og muntlige kilder. Stokke (1998) har vært en særlig viktig kilde i dette arbeidet. En nærmere bekskrivelse av hvert enkelt lønnsoppgjør, samt begrunnelse for valg av indikatorverdier er gitt i Barkbu (2000). De valgte indikatorverdiene er gjengitt i tabell 2.2.

Utgangspunktet for den økonometriske analysen er at ledighetsraten på lang sikt bestemmes av strukturelle forhold ved lønnsdannelsen. Hovedproblemet er at teorien identifiserer en langsiktig sammenheng som ikke kan observeres. Teorien forteller oss adskillig mindre om hva som skjer utenfor likevekt. Arbeidsledighetsraten i ett bestemt kalenderår vil i praksis være sterkt påvirket av de makroøkonomiske forholdene i dette året og av ledighetsraten året før. Det siste følger av at arbeidsledighetsraten er en såkalt beholdningsvariabel, som bare kan endres over tid gjennom endringer i inn- og utstrømming. En likevektssituasjon vil være karakterisert ved at det i fravær av makroøkonomisk sjokk vil være en tendens til at ledighetsraten er stabil.

Det er to problemer knyttet til en empirisk evaluering av sammenhengen mellom inntektspolitiske indikatorer og arbeidsledighet. Det første problemet er at ulike former for inntektspolitikk må antas å påvirke arbeidsledigheten med et betydelig grad av etterslep. I praksis kan det ta mange år før de totale virkningene av en eventuell omlegging i lønnsdannelsen har arbeidet seg gjennom hele økonomien, slik at de strukturelle effektene er helt uttømt. På kort sikt kan det til og med være en tendens til at høyere lønnsvekst reduserer arbeidsledigheten fordi samlet etterspørsel blir stimulert. Det andre problemet er at omfanget av koordinering i lønnsdannelsen åpenbart ikke er upåvirket av situasjonen på arbeidsmarkedet. Et eksempel på dette er revitaliseringen av det inntektspolitiske samarbeidet i Norge på slutten av 1980-tallet, som ble direkte begrunnet i den høye ledigheten og i utsiktene til at ledigheten ville fortsette å øke. Samlet sett innebærer dette av vi på kort sikt må forvente å finne en positiv korrelasjon mellom arbeidsledighetsraten og koordineringsomfanget, selv om det på lang sikt er riktig at økt koordinering reduserer arbeidsledigheten. Det er altså en omvendt kausalitet knyttet til at forventninger om høy ledighet i årene som kommer kan tenkes å sette fart i det inntektspolitiske samarbeidet. Siden vi vanskelig kan få inkludert all informasjon som aktørene på et hvert tidspunkt faktisk sitter inne med om ledighetsutviklingen i en økonometrisk modell, innebærer dette en risiko for at eventuelle gunstige effekter av koordineringen undervurderes. I det følgende søkes dette problemet løst ved å anta at strukturelle trekk ved arbeidsmarkedet, herunder omfanget av koordinering, bare kan påvirke arbeidsledighetsraten etter en viss tid gjennom en såkalt lagstruktur. Ideelt sett skulle man latt dataene bestemme hvor lange «etterslep» som trengs for hver enkelt variabel. Men med det antall observasjoner som er til rådighet for denne analysen er det en svært krevende oppgave. Jeg har valgt å la strukturelle forhold ved lønnsdannelsen påvirke arbeidsledigheten i år t, via et annengrads «Almon lagpolynom», pålagt restriksjoner om at den umiddelbare effekten er lik null, og at effekten er helt borte etter 6 år (se Stewart og Wallis, 1981, s. 205–212). Dette innebærer at strukturvariablene opptrer i form av veide gjennomsnitt over de siste fem år, med vektene 0,14, 0,23, 0,26, 0,23 og 0,14. Den underliggende antagelsen om tidsforløpet av effekten av midlertidige og permanente strukturelle endringer er illustrert i figur 2.10. Effektens fortegn (positivt eller negativt) og styrke blir naturligvis estimert. Valget av tidshorisont er bl.a. (løst) motivert av tidligere empiri basert på makroøkonomiske modellsimuleringer, som indikerer at f.eks. midlertidige lønns- og prisreguleringer påvirker ledigheten over en femårsperiode, med en topp rundt 2–4 år (Bowitz og Cappelen, 1997). Jeg vil generelt anta at alle de fem koordineringsindikatorene kan påvirke likevektsarbeidsledigheten, og at det kan være samspillseffekter mellom graden av koordinering på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

Kilde: 1) Kurvene viser effektene over tid av en endring på en enhet i periode null, som enten antas å være midlertidig (dvs. at endringen opphører fra og med periode 1) eller permanent.

Både for Norge og Sverige benyttes tre alternative mål på arbeidsledighetsraten; i) standardiserte arbeidsledighetsrater (som i hovedsak svarer til arbeidsledigheten målt ved arbeidskraftundersøkelsene); ii) total registrert arbeidsledighet (alle helt ledige personer registrert ved arbeidskontorene); og iii) åpen registrert arbeidsledighet (alle helt ledige ved arbeidskontorene som ikke deltar på arbeidsmarkedstiltak). I all hovedsak viser disse ledighetsratene samme forløp over tid, kanskje med unntak av siste del av 1990-tallet for Sverige. I den følgende analysen legges hovedvekten på utviklingen i de standardiserte arbeidsledighetsratene, siden disse må antas å være mest sammenlignbare både mellom landene og over tid. Men det presenteres også resultater for de alternative ledighetsmålene.

La u_t være et mål på ledighetsraten i år t. La x_t være en vektor av variable som karakteriserer strukturelle forhold ved lønnsdannelsen på tidspunkt t og la s_t være et mål på andre faktorer (f.eks. konjunkturforhold) som påvirker arbeidsledigheten på kort sikt. Modellene som benyttes i den økonometriske analysen er da av følgende form:

der (g_i ,b,) er parametre som skal estimeres. En langsiktig likevekt er karakterisert ved at st=0 og at ut=ut-i . La være likevektsledigheten på tidspunkt t , dvs.

Relasjon (1) kan ikke estimeres uten at det gjøres antagelser om støyvariabelen st . Det vil i denne sammenheng ikke være rimelig uten videre å anta at s_t er såkalt «hvit støy», dvs. at forstyrrelsene har forventning null og er ukorrelerte over tid. Tvert imot er det grunn til å tro at begivenheter som fanges opp av støyleddet (f.eks. endring i oljepris, rente, eller forventninger) som påvirker ledighetsraten i ett år, også vil påvirke ledigheten i året etter. Jeg vil forsøke å løse dette problemet med to angrepsvinkler. Anta at det eksisterer et sett observerbare «sjokkvariable», z_t , som i hvert fall i en viss grad fanger opp svingninger rundt likevektsledigheten, dvs.

der at et uobservert restledd. En mulig angrepsvinkel er å velge z_t slik at a_t får hvit støy egenskaper. Et problem med denne strategien er at det i praksis er vanskelig å oppnå tilfredsstillende restleddegenskaper uten samtidig å inkludere variable i z_t som innebærer at likevektsledigheten blir avhengig av makroøkonomiske forhold. En variabel som typisk gir et betydelig bidrag i retning av å sikre hvite restledd er vekstraten i brutto nasjonalproduktet. Dette er ikke overraskende, ettersom vekstraten i brutto nasjonalproduktet er en god indikator på utviklingen i aggregert etterspørsel 5 . Ved å inkludere denne variabelen får man estimert en likevektsledighet som avhenger av den langsiktige vekstraten til brutto nasjonalproduktet. Dette er i konflikt med de fleste teorier for bestemmelse av likevektsarbeidsledigheten. Et alternativ er derfor å begrense z_t til å inkludere variable som helt klart faller ut av likevektsrelasjonen, og heller estimere modellen under mere generelle antagelser om restleddet. Spesielt kan man anta at uobserverte forhold som påvirker ledighetsraten i år t avhenger av sjokk bakover i tid av formen

der e_it antas å være hvit støy. Estimering av relasjon (1), basert på antagelsene i (3) og (4), gir opphav til en såkalt ARMAX(p,q) modell, der p og q angir hvor mange lag som er med av henholdsvis ledighetsraten og den uobserverte sjokkvariabelen (typisk 1 eller 2).

I det følgende presenteres estimeringsresultater for Norge og Sverige, basert på alternative valg av kontrollvariable og alternative restleddforutsetninger. Alle modellene er estimert på logaritmisk form, dvs. at det er den naturlige logaritmen til arbeidsledighetsraten som benyttes som avhengig variabel (denne funksjonsformen gir gjennomgående bedre føyning enn den utransformerte ledighetsraten). Den empiriske strategien består i å begynne med en relativt generell modell, og deretter redusere modellen trinnvis ved at koeffisienter med lav t-verdi, og koeffisienter som gir opphav til uheldige restleddegenskaper, droppes. For hver modell identifiseres eventuelle «outliere», dvs. observasjoner som ikke kan forklares av den aktuelle modell, og det inkluderes dummier for disse observasjonene før modellen estimeres på nytt. Tabell 2.3 presenterer hovedresultatene fra modellene basert på hvit støy antagelser, og tabell 2.4 presenterer resultatene fra ARMAX-modellene 6 . Det er viktig å være oppmerksom på at det er svært høy korrelasjon mellom de ulike koordineringsindeksene, og at deres separate effekt er estimert på basis av relativt små variasjoner over et lite antall år. Det vil derfor være meningsløst å benytte modellen til å predikere likevektsledigheten for kombinasjoner av indeksverdier som ikke er representert i dataene (dette gjelder spesielt variablene I3, I4, I5, og samspill av disse).

Resultatene for Norge indikerer at en mest mulig samlet fagbevegelse (representert ved LOs organisasjonsandel) bidrar til å fremme lav likevektsarbeidsledighet 7 . Likevel ser det ut til at arbeidstakerkoordinering mer generelt (I3) øker likevektsledigheten, særlig i situasjoner der arbeidsgiversiden ikke er koordinert. Dette kan tolkes i retning av at den økte forhandlingsstyrke for arbeidstakersiden som helhet som springer ut av økt koordinering, til dels motvirker effektene av redusert forhandlingsstyrke for de enkelte fagforeninger. Resultatene kan også reflektere at det er svært vanskelig for en sentral arbeidstakerorganisasjon å påta seg et tilnærmet eneansvar for å holde lønnsveksten nede. En slik rolle blir neppe forstått av medlemmene. Derfor slår moderasjonslinjen sprekker når det er stramt arbeidsmarked, og lokale arbeidsgivere presser på for å øke lønningene. Koordinering på arbeidsgiversiden (I4) bidrar entydig til å redusere likevektsledigheten. Det er også indikasjoner på at sentraliserte oppgjørsformer virker gunstigere på likevektsledigheten enn forbundsvise oppgjør (I1). Noe overraskende, ser det ut til å være et robust resultat at et godt samarbeidsklima i lønnsforhandlingen (I5) øker likevektsledigheten. Det er vanskelig å tro at dette kan reflektere en kausal sammenheng. Det er mer nærliggende å anta at denne variabelen fanger opp uobserverbare forhold knyttet til den forventede ledighetsutviklingen, dvs. at samarbeidsklimaet er bedre i perioder der man frykter økt ledighet i framtiden.

Også resultatene for Sverige tyder på at en samlet fagbevegelse (målt ved LOs andel av de organiserte medlemmer) bidrar til å holde arbeidsledigheten lav. For øvrig er det noe sprikende resultater knyttet til koordineringsindeksene. Det mest robuste resultatet er at samordnet oppgjørsform (I1) bidrar til lavere likevektsledighet. Også statlig medvirkning (I2) ser ut til å spille en positiv rolle. Koordinering på arbeidstakersiden (I3) gir lavere arbeidsledighet i de fleste av modellene, men resultatet er sårbart for modellspesifikasjon. Koordinering på arbeidsgiversiden (I4) bidrar derimot til å øke likevektsarbeidsledigheten i Sverige. Det ser ikke ut til å hjelpe at både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er koordinert (samspill I3 og I4). Hvis derimot alle elementene koordineringselementene er på plass (samspill alle indekser), oppnås en gunstig effekt på arbeidsledigheten. Resultatene må tolkes med betydelig grad av forsiktighet. Spesielt når det gjelder koordinering på arbeidsgiversiden har det vært lite variasjon i dataene. Fram t.o.m. 1982 opptrådte arbeidsgiverne koordinert hvert år, mens de deretter har opptrådt ukoordinert med unntak av årene 1991 og 1992. Nettopp disse to årene markerte starten på en sterk lavkonjunktur i Sverige.

Det er indikasjoner på at høyere kompensasjonsgrad i dagpengesystemet bidrar til å øke likevektsarbeidsledigheten. For Sverige er dette et svært robust resultat. For Norge ser dette først og fremst ut til å gjelde den registrerte arbeidsledigheten. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak (tiltaksandelen) bidrar til å redusere likevektsarbeidsledigheten i Sverige. I Norge er det imidlertid ikke mulig å identifisere noen signifikant effekt i denne retning.

For å kunne vurdere modellenes egenskaper og forklaringskraft, ser jeg i det følgende spesielt på resultatene for standardiserte ledighetsrater, med utgangspunkt i OLS-modellene i tabell 2.3. Disse modellene har noe bedre føyningsegenskaper, og er noe mer robuste med hensyn til eksakt modellspesifikasjon, enn ARMAX-modellene i tabell 2.4. Figur 2.11 beskriver tidsforløpet til de estimerte og de faktiske standardiserte ledighetsratene. Det er også plottet estimater på de avledede likevektsledighetene. Samlet sett kan det konstateres at modellene har svært god forklaringskraft (R² er over 0,99 for begge modellene), men at de estimerte likevektsledighetene er utsatt for «urimelig» store svingninger. Det er fare for at for mye forklaringskraft «kastes over» i strukturvariablene (som er godt representert i data) istedenfor i makroøkonomiske forhold (som nok er dårlig representert i data). Den historien estimatene forteller er at økt oppsplitting på arbeidstakersiden og svakere koordinering av lønnsdannelsen forårsaket økt likevektsledighet i Norge på begynnelsen/midten av 1980-tallet, og at svekkelsen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken forårsaket økt likevektsledighet i Sverige på begynnelsen/midten av 1990-tallet.

Kilde: ¹⁾ Likevektsledigheten er beregnet på basis av tabell 2.3 ved å sette alle dummier lik null, og vekstraten i BNP lik gjennomsnittet for hele perioden. For Norge er i tillegg koordineringsindeks 5 (samarbeidsklima) sterkt glattet (12 års flytende gjennomsnitt).

En indikasjon på modellenes stabilitet over tid kan man få ved å estimere dem rekursivt, dvs. at man først estimerer modellene med et begrenset antall observasjoner, og deretter legger til en og en observasjon som grunnlag for gjentatt estimering. Figurene 2.12 og 2.13 presenterer slike rekursive estimater for strukturvariablene, der perioden fram til og med 1988 er benyttet til den initiale estimeringen, og de påfølgende observasjonene er lagt til en etter en. For Norge synes estimatene å være svært stabile på 1990-tallet. Også for Sverige er det betydelig grad av parameterstabilitet på 1990-tallet, på tross av at mye av variasjonen i svensk arbeidsledighet nettopp fant sted i denne perioden. Et mulig unntak fra denne stabiliteten er effekten knyttet til oppgjørsform.

Referanser

Agell, J. (1999) On the Benefits from Rigid Labour markets: Norms, market Failures and Social Insurance. The Economic Journal , Vol. 109, F143-F164.

Ball, L. (1996) Disinflation and the NAIRU. National Bureau of Economic Research , Working Paper 5520.

Ball, L. (1999) Aggregate Demand and Long-Run Unemployment. Paper presented at the Brookings Panel on Economic Activity, September 1999.

Barkbu, B. B. (2000) Koordinering av inntektsoppgjørene 1961–1999 i Norge og Sverige. Arbeidsnotat.

Bean, C. (1994) European Unemployment: A Retrospective. European Economic Review, Vol. 38, 523–534

Bean, C. (1995) The Role of Demand Management Policies in Reducing Unemployment. Discussion paper 222, Centre for Economic Performance.

Bjørnstad:, R. (1998) Debatten om Solidaritetsalternativet: Lønnsdannelsen i industrien upåvirket også i 1995–1997. Sosialøkonomen nr. 3, 1998

Blanchard, O. J. (1997) The Medium Run. Paper prepared for the Brookings Panel, September, 1997.

Blanchard, O. J. og Wolfers (2000) The Role of Shocks and Institutions in the Rise of European Unemployment: The Aggregate Evidence. The Economic Journal , Vol. 110, No. 462, Conference Papers.

Blanchard, O.J. og Summers, L.H. (1986) Hysteresis and the European Unemployment Problem. NBER Macroeconomics Annual 1986 (redigert av S. Fischer), MIT Press.

Bowitz, E. og Cappelen, Å. (1997) Incomes Policies and the Norwegian Economy 1973–93. Discussion Papers , No. 192, Statistics Norway.

Calmfors, L. (1993) Centralisation of Wage Bargaining and Macroeconomic Performance – A Survey. OECD Economic Studies , No. 21.

Calmfors, L. og Driffill, J. (1988) Bargaining structure, corporatism, and macroeconomic performance. Economic Policy , No. 6.

Calmfors, L. og Holmlund, B. (2000) Den europeiske arbetslösheten. Vedlegg 4 i denne utredningen.

Calmfors, L. og Nymoen, R. (1990) Nordic Employment. Economic Policy, Vol. 5, 397–448.

Coe, D og Snower, D. (1997) Policy Complementarities: The Case for Fundamental Labor market Reform. IMF Staff Papers , Vol. 44, 1–35.

Danthine, J-P and Hunt, J. (1994) Wage Bargaining Structure, Employment and Economic Integration. Economic Journal , Vol. 104, 528–541.

Dyvi, Y., Erlandsen, E. og Kongrsrud, P. M. (1999) Finanspolitiske indikatorer. Sosialøkonomen , Nr. 6, 10–17.

Elmeskov, J. og MacFarlan, M. (1993) Unemployment Persistence. OECD Economic Studies No. 21, 59–88.

Evjen, S. og Nymoen, R. (1997) Har solidaritetsalternativet bidratt til lavere lønnsvekst i industrien? Sosialøkononomen nr. 2, 1997.

Flanagan, R. J. (1999) Macroeconomic Performance and Collective Bargaining: An International Perspective. Journal of Economic Literature , Vol. XXXVII, 1150–1175.

Forslund, A. og Kolm, A-S (2000) Active Labour Market Policies and Real-Wage Determination –Swedish Evidence. Manuskript, SOFI, Uppsala.

Friedman, M. (1968) The Role of Monetary Policy. American Economic Review, Vol. 58, No. 1, 1–17.

Grubb, D., Jackman, R. og Layard, R. (1983) Wage Rigidity and Unemployment in the OECD Countries. European Economic Review, Vol. 21, No. 1, 11–39.

Hanisch, T. J., Søilen, E. og Ecklund, G. J. (1999 ) Norsk økonomisk politikk i det 20. århundre. Verdivalg i en åpen økonomi. Høyskoleforlaget.

Holden, S. (1996) The Unemployment Problem – a Norwegian Perspective. OECD Working paper

Holden, S. (1997) Inntektspolitikken – Hvordan virker den og hva kan oppnås? Arbeidsnotat nr. 29, Finansdepartementet, Økonomiavdelingen.

Holden, S. og Nymoen, R. (1998) Measuring structural unemployment: is there a rough and ready answer? Memorandum No 31, Department of Economics, University of Oslo.

Holden, S. og Raaum, O. (1991) Wage moderation and union structure. Oxford Economic Papers , Vol. 45, 409–423.

Holden, S. (1999) Monetary regime and the co-ordination of wage setting. Notat. Sosialøkonomisk institutt.

Iversen, T. (1999a) Contested Economic Institutions . The Politiscs of Macroeconomics and Wage Bargaining in Advanced Democracies. Cambridge University Press.

Iversen, T. (1999b) The End of Solidarity? Decentralization, Monetarism, and the Social Democratic Welfare State in the 1980s and 90s. I Iversen, Pontusson og Soskice (eds): Unions, Employers and Central Banks: Wage Bargaining and Macroeconomic Regimes in an Integrating Europe. Cambridge University Press.

Jackman, R. og Roper, S. (1987) Structural Unemployment. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, Vol. 49, No. 1, 9–36.

Jackman, R., Layard, R og Nickell, S. (1996) Combatting Unemployment: Is Flexibility Enough? Centre for Economic Performance, Discussion Paper 293.

Johansen, K. (1995) Norwegian Wage Curves. Oxford Bulletin of Economics and Statistics , Vol. 57, 229–247.

Johansen, K. (1997) The Wage Curve: Convexity, Kinks and Composition Effects. Applied Economics , Vol. 29, 71–78.

Kleppe, P. (1998) Solidaritetsalternativet – fortid og framtid. Fafo-rapport 279.

Layard, R. Nickell. S og Jackman, R. (1991) Unemployment. Macroeconomic Performance and the Labour Market. Oxford University Press.

Lindbeck, A. (1996) The West European Unemployment Problem. Institute for International Economic Studies, Stockholm University, Reprint Series No. 563.

Lindbeck, A. (1997) The Swedish Experiment. Journal of Economic Literature , Vol XXXV, 1273–1319.

Ljungqvist, L. og Sargent, T. J. (1998) The European Unemployment Dilemma. Journal of Political Economy , Vol. 106, 514–550.

Maddison, A. (1982) Phases of Capitalist Development. Oxford University Press.

Manning, A. (1993) Wage Bargaining and the Phillips Curve: The Identification and Specification of Aggregate Wage Equations. The Economic Journal , Vol. 103, 98–118.

Modigliani, F. (1996) The Shameful Rate of Unemployment in the EMS: Causes and Cures. DeEconomist, Vol. 144, No. 3, 363–396.

Moene, K.O. og Wallerstein, M. (1995) Solidaristic Wage Bargaining. The Nordic Journal of Political Economy , Vol. 22 , 79–94.

Nickell S. og Bell, B. (1995) The Collapse in Demand for the Unskilled and Unemployment Across the OECD. Oxford Review of Economic Policy, Vol. 11, No. 1, 40–62.

Nickell S. og Bell, B. (1996) Distribution of Wages and Unemployment in OECD Countries. American Economic Review, PAP, Vol. 86, No. 2, 302–308.

Nickell, S. (1997) Unemployment and Labor Market rigidities: Europe versus North America. Journal of Economic Perspectives , Vol. 11, 55–74.

Nickell, S. og Layard, R. (1999) Labor Market Institutions and Economic Performance. Kapittel 46 i Ashenfelter, O. og Card, D. (ed.) Handbook of Labor Economics, Vol 3c. North-Holland.

Nordberg, M. (2000) Hvem er de ledige? En økonometrisk analyse av arbeidsledighetens sammensetning i Norge på 1990-tallet. Rapport 1/2000, Frischseneteret (http://www.frisch.uio.no)

Nymoen, R. og Rødseth, A. (1999) Nordic Wage Formation and Unemployment seven years later. Memorandum nr. 10/99, Sosialøkonomisk institutt, Universitetet i Oslo.

OECD (1994) The Jobs study. Paris.

OECD (1997) Employment Outlook 1997. Paris.

OECD (1998) The OECD Jobs Strategy: Progress Report on Implementation of Country-Specific Recommendations. Economics Department, Working Papers No. 196.

OECD (1999) Employment Outlook 1999. Paris.

Oswald, A. (1996) A Conjecture on the Explanation for High Unemployment in the Industrialised Nations: Part I. Working Paper No. 475, Department of Economics, University of Warwick.

Rødseth, A. (1997) Why Has Unemployment Been so Low in Norway? On the Potential of Macroeconomic Explanations. Kapittel 5 i Dølvik, J. E. og Steen, A. H. (red.): Making Solidarity Work. Universitetsforlaget, Oslo.

Rødseth, A. og Aaserud, M. (1989) Kompensasjonsgraden i Arbeidsløysetrygda. Arbeidsnotat Nr. 64/1989, Senter for anvendt forskning.

Røed, K. (1996) Unemployment Hysteresis – Macro Evidence from 16 OECD Countries. Empirical Economics, Vol 21, 589–600.

Røed, K. (1997) Hysteresis in Unemployment. Journal of Economic Surveys, Vol. 11, No. 4, 389–418.

Røed, K. (1998) Det europeiske ledighetsproblem. Søkelys på arbeidsmarkedet, Vol 15, 161–173.

Røed, K. og Zhang, T. (1999) What Hides Behind the Rate of Unemployment? Micro Evidence from Norway. Kommer i Nordic Journal of Political Economy.

Scarpetta, S. (1996) Assessing the Role of Labour Market Policies and Institutional Settings on Unemployment: A Cross-Country Study. OECD Economic Studies , No. 26, 43–98.

Soskice, D. (1990) Wage Determination: The Changing Role of Institutions in Advanced Industrialized Countries. Oxford Review of Economic Policy , Vol. 6, 36–61.

Stewart, M. og Wallis, K. (1981) Introductory Econometrics , Oxford Blackwell.

Stokke, T. A. (1998) Lønnsforhandlinger og konfliktløsning. Norge i et skandinavisk perspektiv. Doktoravhandling. Fafo-rapport 246.