3 Oversikt over beredskapsarbeidet i andre land

Denne fremstillingen gir en beskrivelse av oppbyggingen av beredskapsstrukturen i USA, Storbritannia, Sveits, Nederland, Tyskland, Sverige, Finland og Danmark. Beskrivelsen av landene er delt inn i en egen omtale av styringsform og beredskapsstruktur. Det er videre laget en egen omtale av ansvarsprinsipper for den sivile beredskapen, hvordan dette arbeidet er organisert, samt aktuelle utviklingstrekk for de enkelte landene. Oppbygging av krisehåndtering, samt organisering av dette er trukket spesielt fram.

Oppgaver og mål knyttet til beskyttelse av befolkningen, styrking av den lokale beredskapen, mer effektiv utnyttelse av ressurser, større fokus på fredstidscenarioer o.l. er mer eller mindre sammenfallende for samtlige land. Et ytterligere felles trekk er at landene har eller er i ferd med å tilpasse beredskapsarbeidet herunder også lovverket i tråd med endrede trusselvurderinger innen det sivile beredskap. I Norge har det imidlertid tatt lang til å få i stand en vurdering av et nytt beskyttelseskonsept for befolkningen, og med unntak av brannvernlovgivning er det norske lovverket på beredskapsområdet i stor grad fra 1950-tallet.

Det er videre et felles trekk for Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Storbritannia at det finnes et departement med et overordnet ansvar for beredskapsarbeidet. I Sverige er Forsvarsdepartementet tildelt denne oppgaven gjennom blant annet etatsansvar for både ÖCB og Räddningsverket. I de andre landene er det Innenriksdepartementene som har denne rollen. En slik samordning er ikke like tydelig i Norge.

Videre kan det påpekes at politiet spiller en fremtredende rolle i den operative krisehåndteringen i Storbritannia, Sveits og Norge. Flere land har også etablert redningstjenester på bakgrunn av sammenslåinger eller formaliserte samarbeidsmønstre mellom sivilforsvar og brannverntjenesten.

Fremstillingen er bygd på rapport til utvalget fra Direktoratet for sivilt beredskap og på utvalgets egne erfaringer fra studieturer i USA, Tyskland, Sveits, Sverige og Storbritannia.

3.1 Storbritannia

3.1.1 Styringsform og hovedmål for beredskapsarbeidet

Storbritannia er et konstitusjonelt monarki med en parlamentarisk styreform. På lokalt nivå har myndighetene i hovedsak et ansvar for offentlige tjenester som skoler, arealplanlegging, samt helse- og sosialtilbud. I tillegg har de lovpålagte plikter i forhold til beredskapsplanlegging.

Øverste koordinerende myndighet for området er Home Office, som blant annet har ansvar for å lede sivilforsvar og å planlegge håndteringen av eventuelle fredstidskriser. Home Office fokuserer på:

• å sette standarder for den lokale beredskapen for å øke kvaliteten og opprettholde samsvaret i det nasjonale beredskapsarbeidet

• å innta en ledende rolle i å utvikle sentrale beredskapsordninger

• å styrke kvaliteten og effektiviteten av Storbritannias internasjonale beredskapsinteresser

Emergency Planning Unit (EPU) i Home Office har ca 60 ansatte og et budsjett på ca GBP 25 millioner. Dette dekker adminstrasjonen i Home Office og et college i Yorkshire. Ca halvparten av budsjettet går til å finansiere lokale tiltak.

Kriseplanlegging og redningsarbeid er lokalt forankret i Storbritannia, og den myndighet som normalt har ansvaret for en funksjon ivaretar også dette ansvaret i en krisesituasjon. Det er videre en sterk lovregulering av hva de lokale myndighetene er forpliktet til å gjennomføre av sivile beredskapstiltak, og i etterkant av en krise kan myndighetene utsettes for erstatningskrav dersom oppgavene ikke er utført forskriftsmessig.

3.1.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Grunnlaget for den sivile beredskapen følger av sivilforsvarsloven fra 1948. Gjennom lovgivning fra 1993 er alle «All Purpose» myndigheter 1 tillagt ansvaret for å utarbeide beredskapsplaner, oppdatere planverket og øve dette. I henhold til «Local Government Act» fra 1972 kan kommunene benytte de finansielle midlene som anses nødvendig for å håndtere en krisesituasjon, og «Civil Protection in Peacetime Act» fra 1986 gjør det mulig å trekke på sentrale sivilforsvarsressurser for å dempe effektene av en krise. Dette lovverket gir også adgang til å planlegge for lokal bruk av sivilforsvarsressurser i en krise. På beredskapsområdet finnes det i tillegg lovgivning som regulerer oljeledninger, virksomhetene til atomkraftverk og informasjon ved atomulykker.

3.1.3 Krav til beredskapsarbeidet og satsingsområder for kriseplanleggingen

Fra Home Office sin side oppfordres det til at sivile beredskapshensyn skal integreres i den generelle samfunnsplanleggingen, for å øke kvaliteten og samsvaret i beredskapsarbeidet. Ved utarbeidelse av beredskapsplaner bør de ordinære myndighetsstrukturene involveres i størst mulig grad for å ha best mulig kjennskap til krisehåndteringsoppgavene ved behov. I forbindelse med kriseplanlegging er det anbefalt å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser, iverksette forebyggende tiltak, forberede planer, planlegge respons på krisehendelser og planlegge gjenoppbygging. 2

Med utgangspunkt i disse tiltakene samarbeider Redningstjenesten og andre offentlige myndigheter med private, industrielle og kommersielle organisasjoner for å oppnå størst mulig fleksibilitet med hensyn til beredskapsplanleggingen.

3.1.4 Organisering av krisehåndtering

Strukturen for å håndtere en krisesituasjon er delt inn i operative, taktiske og strategiske nivåer, uavhengig av om omfanget av krisen er lokal eller omfattende. Hovedhensikten med denne inndelingen er å ha strukturell fleksibilitet med hensyn til lokale, regionale og sentrale administrative forskjeller og endringer i omstendighetene rundt en krise.

De generelle krisehåndteringsnivåene

Det operative nivået («Bronze») aktiviseres når redningstjenesten iverksetter tiltak for å bringe en krisesituasjon under kontroll. Redningsarbeidet som utføres i slike situasjoner, skjer på bakgrunn av retningslinjer fra redningsinstitusjonene eller -organisasjonene. Politiet vil normalt fungere som koordinator for redningsinnsatsen.

Å iverksette det taktiske nivået («Silver») kan bli nødvendig dersom det er behov for å skaffe til veie særskilte ressurser, prioritere ressursfordelingen, samt planlegge og koordinere hvilke tiltak som kan settes i gang. På dette nivået fokuseres det på overordnet ledelse. Dersom flere organer som er involvert i krisehåndteringen opererer på et taktisk nivå, må deres innsats koordineres. Hvis det er behov for å koordinere mer enn en hendelse, og dersom ressurs- og ekspertisebehovet går ut over det taktiske nivået, kan det implementeres et strategisk nivå.

Formålet med det strategiske nivået («Gold») er å etablere et policyrammeverk for arbeidet til de taktiske lederne, gi ressursbistand til de taktiske lederne, prioritere innsats, og planlegge for hvordan man best skal kunne gjenopprette normalsituasjonen i samfunnet. Normalt vil strategisk ledelse utføres av ett organ. Enkelte krisehendelser kan imidlertid kreve at flere institusjoner fungerer på et strategisk nivå. I slike tilfeller bør det nedsettes en Strategisk koordineringsgruppe.

Lokale kriser

I starten av og under en krise vil det normalt være politiet som utfører den overordnede koordineringen av redningsarbeidet. Strategisk koordinering ut over det redningstekniske arbeidet kan bli utført av kommunene. De lokale myndighetene kan i en slik situasjon ha til oppgave å bruke sine ressurser til å forebygge mot uheldige effekter av krisen, og å koordinere innsats fra andre organisasjoner enn redningstjenestene. Kommunene er i denne sammenheng anbefalt å lage planer som kan forenkle gjensidig hjelp i tilfellet av en krise. Dette planverk kan inneholde alt fra enkle avtaler om bistand ved ressursbehov, til mer formalisert samarbeid om utnyttelse av felles ressurser som utstyr og personell. Når krisen er over, vil det være kommunens ansvar å starte aktiviteter for å gjenopprette normalsituasjonen i samfunnet.

Omfattende kriser

Responsen på en omfattende katastrofe er tilsvarende som ved mindre krisetilfeller, hvor de lokale myndighetene er ansvarlig innen sine områder. I en omfattende krise vil strategiske koordineringsgrupper bli etablert tidlig for å vurdere omfanget og ressursbehovet for å håndtere situasjonen. Er krisen tverrsektoriell, eller omfatter flere politidistrikt, kan det etableres strategiske koordineringsgrupper på flere nivå eller sektorer, med tett gjensidig kommunikasjon. Disse gruppene bør unngå taktiske avgjørelser, men kan likevel trekke på ressurser fra industrien og det militære 3 . Hver av koordineringsgruppene rapporterer videre til sentrale myndigheter.

I en omfattende krise utpeker Cabinet Office et ad hoc «Lead Departement» som samordner den sentrale krisehåndteringen, opprettholder sentral og lokal kontakt, og gir informasjon til parlament, publikum og media. Rollen til Lead Departement rokker ikke ved den ordinære ansvars- og myndighetsstrukturen. Hvilket departement som utpekes er avhengig av situasjonen. Imidlertid vil tverrsektorielle kriser ofte bli koordinert fra Home Office.

Det sentrale krisehåndteringsorganet i Storbritannia er Cabinet Office Briefing Room (COBR). Denne institusjonen trer i kraft ved enhver sikkerhetsrelatert krise av betydning, for eksempel ved flykapringer og andre terroraksjoner. I tillegg til Cabinet Office er normalt Foreign Office, Home Office, Ministry of Defence og etterretningstjenestene (også Joint Intelligence Committee sitt apparat) representert i denne organisasjonen. Andre kan inviteres. COBR er et beslutningsstøtteorgan som drives administrativt av Cabinet Office. Ved alvorlige kriser trer statsminister og ministrene for de nevnte departementene inn i COBR. I så fall er COBR et beslutningsorgan som kan beordre aksjoner. Det etableres gjensidig liaison mellom COBR og operativt nivå i for eksempel kapringssituasjoner. COBR vil også være involvert ved evt skarpe situasjoner i Nordsjøen og kan beordre innsats av SAS eller SBS via operativ leder (politisjef). Det finnes både en Emergency Response Plan (ad hoc straksinnsats) for slike situasjoner og en Planned Response Plan (planlagte tiltak)

Foreign Office (FCO) har egne kriseplaner primært rettet mot situasjoner i britiske ambassader. Det finnes et team som kan rykke ut og erstatte en ambassade som er slått ut eller okkupert av terrorister. Teamet inkluderer militær rådgivning til vertslandets sikkerhetsstyrker, eller i ekstremtilfeller en SAS-enhet.

3.1.5 Utviklingstrekk

Etter den kalde krigens slutt er beredskapsarbeidet i Storbritannia i stor grad omdefinert fra krigsplanlegging til håndtering av fredskriser. Fra Home Office sin side har dette medført sterkere fokus på forskning, utvikling og opplæring innen fredstidsscenarioer. Omleggingen har også kommet til uttrykk ved en styrking av det lokale ansvaret for kriseplanlegging og krisehåndtering. Dette ansvaret er fastsatt gjennom forskrifter fra 1993. Videre har det vært en nedskjæring av den sentrale virksomheten på området, og i dag går ca. halvparten av Home Office sine budsjetter til å finansiere lokale tiltak.

Britiske myndigheter vektlegger beskyttelse av kritisk nasjonal infrastruktur. Cabinet Office ble gitt ansvaret for å koordinere og være en pådriver for dette området for tre år siden. Hver enkelt departements selvstendige ansvar for å følge opp området understrekes. Arbeidet fra Cabinet Office sin side baserer seg på konsensus. Alle aktuelle departementer, samt etterretningstjenestene og politiet, trekkes inn i utarbeidelsen av policy for området.

IKT-beredskap generelt sett ivaretas av Home Office – etaten Secret Service («MI5»), som har opprettet National Infrastructure Security Coordination Centre (NISCC) etter mønster av NIPC i USA; og dels av Computer Electronic Security Group (CESG), som er et underbruk av GCHQ (signaletterretning under UD). Det bør i denne kontekst også nevnes at britene har etablert en eget «Stats-CERT» som igjen er koblet til det internasjonale nettverket av «CERTs» (Computer Emergency Response Teams).

3.2 Sverige

3.2.1 Styringsform og hovedmål for beredskapsarbeidet

Sverige er et konstitusjonelt monarki med en parlamentarisk styreform. Regionalt er landet inndelt i 24 län, som er direkte underlagt den sentrale regjeringen. På det lokale nivået finnes det 288 kommuner, som ledes av folkevalgte «kommunestyrer».

Beredskapsarbeid er et ansvar for samtlige offentlige virksomheter, og sektoransvar innebærer også ansvar for beredskapsmessige forberedelser og iverksettelse av tiltak i ekstraordinære situasjoner. Strukturelt er det et institusjonalisert skille mellom ansvaret for redningstjenesten og beredskapsplanlegging for sivilt og militært samarbeid. Øverste myndighet for redningstjenesten 4 er Räddningsverket, og fokus i deres virksomhet er brannvern, risikovurderinger i samfunnet, krisehåndtering i fredstid o.l. Överstyrelsen for civil beredskap (ÖCB) har på sin side formål om å beskytte sivilbefolkningen, sikre forsyninger, samfunnsfunksjonene og tjenestene, samt styrke samfunnets samlede evne til å håndtere alvorlige fredstidskriser og krig.

3.2.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Beredskapsoppgavene er fordelt på tre forskjellige administrative nivåer: sentralt, regionalt og lokalt. Systemet er videre delt inn i de to ansvarsdimensjonene, område- og funksjonelt ansvar.

Områdeansvar

Områdeansvar følger av oppgavene i en gitt sektor, og gjelder alle de administrative nivåene.

De forskjellige myndighetenes ansvar for sivil beredskapsplanlegging blir koordinert på hvert nivå, og samordnes med forsvaret. På nasjonalt nivå utføres koordineringen av ÖCB. I tillegg har både länene og kommunene et ansvar for beredskapsplanlegging.

Ansvarsfordelingen mellom sentralt, regionalt og kommunalt nivå er regulert i en ny lov om det sivile forsvaret fra 1994 og redningstjenesteloven fra 1986. I henhold til dette lovverket skal de sentrale myndighetene formulere kravene og målsettingene for rednings- og beredskapssystemene til kommunene, i tillegg til å fordele ressurser til kommunene, forskjellige statlige myndigheter og private aktører. Kommunene er på sin side ansvarlige for å organisere en redningstjeneste innenfor sitt geografiske område. Forskjellige statlige myndigheter fører tilsyn med dette arbeidet.

Lag (1992: 1403) om totalförsvar och höjd beredskap gir ved forhøyet beredskap adgang til å pålegge kommuner og private virksomheter å iverksette tiltak med sikte på at disse skal kunne ivareta sine totalforsvarsoppgaver. Loven definerer totalforsvaret som den virksomhet som er nødvendig for å forberede Sverige på krig. Totalforsvaret består av militær virksomhet (militært försvar) og sivil virksomhet (civilt försvar). Loven foreskriver at totalforsvaret også skal utformes slik at det kan gi bistand ved internasjonale fredsoperasjoner og humanitære innsatser, samt forebygge og håndtere situasjoner hvor samfunnet utsettes for større påkjenninger.

Lag (1994: 1720) om civilt försvar gir bestemmelser om kommunenes, landstingens og de kirkelige kommunenes (kyrkliga kommun) ansvar for sivilforsvarstiltak (tilfluktsrom, evakuering, mv). Kommunene, landstingens og de kirkelige kommunene pålegges en rekke oppgaver, blant annet for utdanning som ledd i beredskapsforberedelser, underrettelsesplikt om forhold av beredskapsmessig betydning, bestemmelser om plikt for kommunene til å bistå hverandre, bestemmelser om organisering av beredskapsapparatet i kommunene, og om tilfluktsrom. Loven synes fortrinnsvis å være innrettet på tiltak for å beskytte befolkningen mot omfattende krigshandlinger.

Räddningstjänstlagen (1986: 1102) gir bestemmelser om den svenske redningstjenesten. Loven retter seg mot den redningsinnsats som staten eller kommunene har ansvaret for ved ulykkeshendelser og overhengende fare for ulykkeshendelser for å forhindre eller begrense skader på mennesker, eiendom eller miljø. Loven bestemmer at hver kommune skal ha et redningskorps. Loven foreskriver at hver kommune skal ha en redningstjenesteplan og det gis enkelte bestemmelser om dennes innhold og spredning. Det foreskrives også at redningstjenesten skal være forberedt på å kunne møte en situasjon med utslipp av radioaktivt materiale. For øvrig gir loven en rekke bestemmelser om organisering av redningsinnsats, utgiftsdekning ved innsats på tvers av kommunegrenser. Loven gir også en rekke fullmakter for redningsledelsen med sikte på å lette gjennomføringen av redningsarbeidet. Dette omfatter adgang til å ta seg inn på eiendom, adgang til å sperre eiendom av, adgang til å evakuere, osv. Det gis også bestemmelser om organiseringen redningstjenesten i kommunen, herunder kommunalt tilsyn med virksomheten.

Den svenske redningstjenesten bygges ut i tilfelle krigsfare. Ved forhøyet beredskap gis redningstjenesten en del oppgaver som i Norge ville blitt ansett for å være sivilforsvarsoppgaver, blant annet beskyttelse av befolkningen, førstehjelp og transport av skadde.

Funksjonelt ansvar

Riksdagen har identifisert 18 samfunnsområder/funksjoner som er av særskilt betydning i en krisesituasjon. Det er utnevnt myndigheter som har ansvaret for all sivil beredskapsplanlegging innen hver av funksjonene. For eksempel er ÖCB koordinerende myndighet for den sivile beredskapsplanleggingen og sivilforsvaret, Statens energimyndighet koordinerer energiforsyning, Räddningsverket koordinerer redningstjenesten osv. En komite er i ferd med å gjennomgå og evaluere denne systeminndelingen. Hensikten er å utarbeide et bedre og mer tidsmessig system.

3.2.3 Struktur for beredskapsarbeidet

På det sentrale administrative nivået er det ca. 100 forskjellige myndigheter, hvor en god del har beredskapsansvar for sine sektorer. Dette går i hovedsak ut på å sette standarder for hvordan deres funksjoner skal løses i krise- og krigssituasjoner, koordinere beredskapsplanlegging og forberedelser, samt gjennomføre opplæring og øvelser på sitt område.

På det regionale nivået er det fastsatt tre øvre sivilområder. Lederene for sivilområdene er vanligvis en av «landshøvdingene» i området, og inndelingen sammenfaller med organiseringen i forsvaret. Lederne er ansvarlig for beredskapsplanlegging for fredstidskriser, og i krigstid vil han/hun være øverste sivile beredskapsmyndighet i sitt geografiske område, og ha ansvar for å koordinere aktiviteter med forsvaret. På det lavere regionale nivået er länene ansvarlig for å planlegge sin egen virksomhet i kriser og krig, samt å støtte kommunene i å utforme målsettinger og rammer for den kommunale sivile beredskapsaktiviteten.

Kommunenes beredskapsansvar innebærer planlegging, utdannelse og øvelser relatert til de aktivitetene som kommunene skal ivareta i en krise- eller krigssituasjon. Det omfatter også organiseringen av en redningstjeneste, og rednings- og beredskapsplanene skal vedtas av kommunestyrene. Planverket skal inneholde elementer som dimensjonering av redningstjenesten og hvilke tiltak som skal iverksettes ved økt beredskap. Regjeringen kan etter initiativ fra Räddningsverket pålegge endringer i de kommunale redningsplanene.

3.2.4 Organisering av krisehåndtering

I en akutt krisesituasjon er det redningstjenesten eller representanter for redningsledelsen som fatter alle de operative beslutningene i forbindelse med krisehåndteringen. Politiets oppgaver er avgrenset til samordning av redningsledelse og kommune, bistå redningsleder med informasjon, sperre av og bevokte et kriseområde, regulere trafikk, registrering av forulykkede o.l. I en krisesituasjon vil kommunen ha ansvaret for å støtte opp om innbyggernes behov. Dette kan innebære både praktisk hjelp og informasjon. Særlig vil kommunen ha ansvar for innbyggere som behandles innen sosial- og helsevesenet. Både redningstjenesten, politiet og kommunen har ansvar for å formidle informasjon til befolkningen.

Länsadministrasjonen eller Regjeringen kan overta ansvaret for redningstjenesten dersom krisen er omfattende. De faktiske redningsoperasjonene vil i slike tilfeller fortsatt utføres under ledelse av en redningsleder. De tre sivildistriktene vil kun ha en begrenset rolle i fredstidskriser. I en krigssituasjon blir derimot kapasiteten på dette nivået styrket betraktelig.

De forskjellige statlige myndighetene har i en krise- eller krigssituasjon ansvar for å regulere aktivitetene innen sine områder, samtidig som de skal gi informasjon slik at regjeringen blir i stand til å fatte beslutninger. I en krisesituasjon kan for eksempel Räddningsverket koordinere virksomheten på redningssiden. Räddningsverket vil i kriser hvor redningstjenesten har vært i bruk, også være ansvarlig for å evaluere håndteringen av krisen.

3.2.5 Satsingsområder

På bakgrunn av ÖCB sitt koordinerende ansvar overfor andre sentrale myndigheter med hensyn til forsknings- og utviklingsaktiviteter, ressursallokering, utdanning og øvelser innen det sivile beredskapsområdet, satser de på en del «fornyelsesspor». Et av disse er å utvikle den sivile beredskapen i lys av nye typer trusler som for eksempel internasjonal terrorisme, teknologisk sårbarhet o.l. Et annet er å styrke den generelle krisehåndteringsevnen ved å skape et nytt allsidig og anvendelig ledelsessystem. Dette er basert på at en krise ofte begynner på lokalt nivå, så tekkes den oppover i systemet, og i mange tilfeller stilles myndighetene politisk til ansvar for beslutninger som er fattet. Beslutningstakerne har dermed behov for grundig informasjon for å fatte riktige avgjørelser i ofte komplekse situasjoner med et stort medietrykk. I forbindelse med dette holder ÖCB på med å utarbeide et datasystem (ELVIRA) som skal tilrettelegge for bedre ledelseskoordinering av både freds- og krigstidskriser. Systemet er planlagt innført i 2001.

Näringslivets säkerhetsdelegation (NSD), som tilsvarer NSO i Norge startet med nettverksbygging i 1967 og har bygd opp en uformell nøytral plattform for «samsnakking» om sikkerhets- og beredskapsspørsmål i næringslivet med over 1300 medlemmer i ca 650 virksomheter. Organisasjonen har nært samarbeid med tilsvarende organisasjoner i andre skandinaviske land. De senere år er informasjonssikkerhet blitt prioritet nr. 1. Det er stor betalingsvilje i næringslivet (det vil si de store aktørene) for å få på plass fungerende og markedsnøytrale ordninger for dette. Problemet er småbedrifter som inngår i viktige verdikjeder som underleverandører og som ikke har kunnskap og kapasitet til å bry seg om dette problemet. Det arbeidet med et standardsystem for å hjelpe disse på veien. Dette arbeidet har høy prestisje i næringslivet og gjøres som regel uten vederlag selv om det legger beslag på store ressurser. Arbeidet er en del av en kultur som legger stor vekt på «frivilligt försvar», det vil si på frivillig organisert innsats i det sivile beredskap.

ÖCB har på vegne av Regjeringen gjennomført en studie siden 1998 (fortsetter) på sårbarhet innen kraft, tele og IT. I tillegg har man gjennomført en sektorstudie av kraft og identifisert sterke sårbarhetsfaktorer, spesielt innen kraftoverføringen fra nord til syd. Dette vil munne ut i anbefalinger om tiltak for vesentlig styrking av IKT-sikkerhet, spesielt på områdene analyse og forskning.

Arbetsgrupp Information Warfare (AgIW) har gjennomført utredninger og levert 2 delrapporter med anbefalinger om konkrete tiltak for å sikre kritisk infrastruktur og bedre IKT-sikkerheten i den; i stor grad basert på en amerikansk modell for organisering. Det vil bli etablert en StatsCERT (Computer Emergency Response Team) og en NationalCERT (for helheten av samfunnet). ÖCB er tiltenkt en samordnerrolle i forhold til disse. Det svenske forsvaret vil dessuten opprette en enhet med både defensive og offensive oppgaver.

Det pågår for tiden et større forskningsprogram, med fire elementer:

• Det nasjonale systemet (kapasitetsstudier, sårbarhetsanalyser)

• Planleggings- og beslutningssystem for den sivile beredskapen

• Det ytre miljø (for eksempel relasjonen til andre land)

Det er identifisert ytterligere forskningsbehov:

• Det er identifisert ytterligere forskningsbehov:

• Tiltak for å styrke samfunnsviktig infrastruktur

• Viktigheten av å identifisere aktører og motiver

• Fremtidsstudier

Nylig er det igangsatt en utredning om den sivile beredskapen ved Åke Petterson, regjeringens utreder. Gjennom denne utredningen skal det foreslås tiltak for bedre helhetssyn for arbeidet med samfunnets sårbarhet. Utredningen skal være ferdig til 1. april 2001.

Utredningen skal blant annet vurdere hvorvidt en myndighet skal få en sterkere samordningsmyndighet enn tilfellet er i dag med hensyn til tiltak mot «svåra påfrestningar i fred».

3.3 USA

3.3.1 Styringsform og beredskapsstruktur

USA er en føderal republikk bestående av 50 delstater. Det er et klart skille mellom lovgivende, utøvende og dømmende myndighet. Presidenten har den øverste utøvende myndighet, og Kongressen har den lovgivende. Hver av de 50 delstatene er selvstendige stater med egne styreorganer. En valgt guvernør leder delstatens forvaltning, og delstaten har egen folkevalgt forsamling. Lokale myndigheter inkluderer «counties», byer og tettsteder. Beredskapsarbeidet i USA defineres som arbeidet med å redusere tap av menneskeliv, eiendom og beskyttelse av kritisk infrastruktur fra alle typer hendelser. Beredskapsarbeidet er preget av hyppigheten av naturkatastrofer og arbeidet med den føderale innsatsen i krisehåndteringen.

Beredskapsarbeidet er konsentrert om store hendelser. Guvernøren kan erklære «state of emergency», dette innebærer at delstatens krisehåndteringsplan (State Response Plan) iverksettes, og at Nasjonalgarden kan kalles inn. Presidenten kan erklære «major disaster» eller «emergency» når hendelsen overstiger delstatens kapasitet og den føderale krisehåndteringsplanen iverksettes (Federal Response Plan). Ved «major disaster» eller «emergency», vil økonomiske ordninger tre i kraft fra det sentrale nivået.

3.3.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Alle delstater, det sentrale nivået og de fleste lokale myndigheter har lover og regelverk som regulerer beredskapsarbeidet. Noen lover er utarbeidet for å møte spesielle krisesituasjoner som oljeutslipp, jordskjelv etc, mens de fleste offentlige myndigheter vil benytte det ordinære regelverket for krisehåndtering og gjenoppbygging etter kriser og katastrofer.

Robert T. Stanford Disaster Relief and Emergency Assistance Act (93–288) regulerer koordineringen av føderal bistand til delstater og lokale myndigheter ved katastrofer. Loven beskriver prosedyren forut for presidentens erklæring av «major disaster» eller «emergency».

Federal Emergency Management Agency (FEMA) har det sentrale ansvaret for beredskapsarbeidet, og er et uavhengig organ direkte underlagt USAs president.

3.3.3 Oppgaver og organisering

Noen stikkord om en organisatoriske oversikt over beredskapsarbeidet

National Security Council (NSC) består av president, visepresident, forsvarsminister, utenriksminister og andre ved invitasjon. NSC brukes også om et omfattende apparat med flere avdelinger som støtter selve rådet. Richard A. Clarke er leder for avdelingen for kritisk infrastruktur og antiterrorisme. Central Infrastructure Assurance Office (CIAO) rapporterer direkte til Clarke selv om de er en del av Handelsdepartementet.

Federal Emergency Management Agency (FEMA) er en frittstående etat som under Clinton er blitt invitert som fast medlem av Kabinettet og rapporterer direkte til presidenten. FEMA har særskilt ansvar for samordning i forbindelse med håndtering av konsekvensene av en innenlands krise og samordning av planlegging og øvelse.

Federal Bureau of Investigation (FBI) sorterer under Justisdepartementet. FBI er ansvarlig for å samordne akutt krisehåndtering og etterforskning innenlands blant annet med hensyn til terrorisme. FBIs avdeling National Infrastructure Protection Center (NIPC) er ansvarlig for samordning av krisehåndtering, varsling og etterforskning i forbindelse med hendelser som berører kritisk infrastruktur.

CIAO er særlig ansvarlig for å motivere forebyggende arbeid overfor næringslivet i forbindelse med kritisk infrastruktur, men også for å samordne statens interne forebyggende arbeid.

Director of Central Intelligence (DCI) er både sjef for Central Intelligence Agency (CIA) som frittstående etat, og nasjonal etterretningssamordner med en egen stab for dette. Det er 13 etterretningsorganisasjoner. Det er primært CIA, National Security Agency (NSA) og National Reconnaissance Office (NRO) som samler inn rådata. De andre er primært analysebyråer. DCI møter i NSC og Kabinettet ved behov.

State department (State) (UD) er ansvarlig for forebyggende arbeid med hensyn til terrorisme i utlandet og for samordning av hjelpeinnsats til utlandet ved katastrofer.

Defence Threat Reduction Agency (DTRA) under Forsvarsdepartementet har ansvar for å sikre at ABC-våpen og kjernefysisk materiale som skal destrueres eller på en annen måte tas sikkert vare på i henhold til internasjonale avtaler, faktisk blir det.

Chemical Biological Incident Reaction Force (CBIRF) er en spesialenhet i marinekorpset for akutt redningsinnsats under episoder hvor masseødeleggelsesvåpen er blitt brukt. Ekspertisen er størst i forhold til kjemiske våpen.

National Guard (NG) er i ferd med å opprette tilsvarende kapasiteter på regionalt nivå.

Department of Health and Human Services (HHS) er i ferd med å bygge opp en kapasitet som primært retter seg mot laboratorieanalyse i forbindelse med å identifisere biologiske våpen brukt som terrorvåpen. Utøvende etat er Center for Disease Control (CDC).

National Security Council (NSC)

Richard A. Clarke er koordinatoren mellom de mange institusjoner og tjenester som arbeider med beskyttelse av kritisk infrastruktur, mens ansvaret for handling ligger på de enkelte relevante departementene og institusjonene. USA er mest sårbart overfor ukonvensjonell krigføring innenlands. Den mest sårbare infrastrukturen finnes på IKT-siden.

Cyberterror og terror med masseødeleggelsesvåpen har det til felles at de begge er asymmetriske trusler med ikke-statlige mål. På datasiden kommer den mest vanlige trusselen fra egne ansatte eller andre «insidere.» Her er det nå satt i gang et prosjekt som har fått 1,75 milliarder USD i 2000, og som har bedt om 2,03 milliarder i 2001.Et igangsatt program for å gjøre USA mer motstandsdyktig mot kjemiske og biologiske stridsmidler er anslått til 1,8 milliarder USD. Det er snakk om å bygge opp bedre anlegg for deteksjon av biologiske og kjemiske stridsmidler, oppbygging av et nasjonalt medisinlager og opplæring av brannfolk og leger/sykepleiere (for diagnostisering og dekontaminering). Alle «Emergency Room Doctors» (de som tar imot nye pasienter på sykehusene) læres opp til å kunne diagnostisere pasienter utsatt for kjemiske og biologiske stridsmidler.

Den første studien om hvordan USAs myndigheter kunne bekjempe terrorisme kom under president Bush i 1985. Dette dreide seg om konvensjonell terrorisme. I 1995 ble også masseødeleggelsesvåpen tatt med i vurderingene.

Federal Emergency Management Agency (FEMA)

FEMAs formål er å redusere tap av menneskeliv og eiendom, og å beskytte nasjonens kritiske infrastruktur fra alle type katastrofer gjennom helhetlige, risikobaserte beredskapsprogram.

FEMA har oppgaver innen krisehåndtering, planlegging og øvelser, forebygging og gjenoppbygging etter katastrofer. Støtte til gjenoppbygging gis gjennom lån og bidrag, midlertidig innkvartering og økonomisk hjelp til offentlige myndigheter for å gjenopprette offentlige tilbud. Forebyggende tiltak mot katastrofer gjøres for eksempel gjennom å unngå boligbygging i flomutsatte områder, jordskjelvsikring av broer og bygningskonstruksjoner som tåler orkan.

De viktigste avdelingene er avdelingen for beredskap, trening og øvelser, avdelingen for krisehåndtering og gjenoppbygging og avdelingen for forebygging. FEMA ble i stor grad revitalisert på 90-tallet under Clintons presidentskap. FEMA rapporterer direkte til presidenten og er de facto medlem i kabinettet. FEMA inkluderer Federal Insurance Administration, som er et flomforsikringsprogram, og US Fire Administration. FEMA har ti regionale kontorer. Regionkontorene yter tjenester til flere delstater, viderefører FEMAs oppgaver i de ulike delstatene og bistår når større katastrofer inntreffer.

FEMAs sentrale produkt og dokument er Federal Response Plan (FRP), den nasjonale planen for krisehåndtering (i fred). FRP er et dokument som er forhandlet frem på 1990-tallet og som regulerer ansvar mellom en rekke myndigheter i forskjellige krisescenarier. I USA skilles det mellom krisehåndtering og konsekvenshåndtering. Ansvaret for samordning i kriser er som følger:

• innenlands

• FBI for krisehåndtering (tilsvarende «blålysfasen» av en krise)

• FEMA for konsekvenshåndtering (akuttomsorg, normalisering, gjenoppbygging)

• utenlands

• State Department (UD) for kanalisering av bistand til andre land

FRP støttes av en rekke andre dokumenter og håndbøker for praktisk krisehåndtering. FRP er tilgjengelig på internett (www.fema.gov). Den føderale krisehåndteringen er forankret i bestemmelsene i Robert T. Stafford Act og FRP. Dette indikerer at FEMA koordinerer innsatsen til 28 føderale myndigheter og det amerikanske Røde Kors i det aktuelle katastrofeområdet. FRP gir en beskrivelse av hvordan konsekvensene av ulike kriser og katastrofer skal håndteres. Systemet skal støtte delstater og lokale myndigheter når en katastrofe eller krisesituasjon overstiger deres kapasitet for å redde liv, beskytte offentlig helsetjeneste, sikkerhet og eiendom. I FRP er det identifisert 12 innsatsområder, blant annet innen transport, kommunikasjon, helse- og sosialtjenester, mat etc. Det finnes et eget avsnitt i FRP som omhandler terrorisme og ansvarsfordeling. FEMA har en utrykningskapasitet som kan flys ut til et skadeområde på kort tid for å støtte lokale myndigheter. Ved såkalte National Events («nasjonale seanser»), blir ressurser fra mange aktører forhåndsplassert i området og det blir utarbeidet detaljplaner for hvordan de skal utnyttes.

Federal Bureau of Investigation (FBI), National Infrastructure Protection Center (NIPC)

NIPC er en del av anti-terror-avdelingen i FBI. Inntil nylig var NIPC en del av den internasjonale sikkerhetsavdelingen. NIPC sin direktør er også assisterende direktør for antiterror. NIPC sitt primære ansvar med hensyn til cybertrusler er å varsle om dem, etterforske lovbrudd og formidle støtte til å reparere skaden. Truslen er under sterk vekst med mer enn 800 tilfeller i kjølvannet av år-2000-problemet. Det ble også vist til insidenten Solar Sunrise, hvor amerikanske militære IT-systemer tilsynelatende ble utsatt for et massivt angrep fra Irak. Dette viste seg å være tenåringer i California. Det finnes et 24 timers vaktsystem for å oppdage trusler, identifisere virus og varsle om dem. Det er etablert en innrapporteringsordning for de som er blitt utsatt for dataangrep. NIPC gir også støtte til regionale FBI-kontorer i slike saker.

Man samarbeider nært med andre relevante sivile og militære myndigheter. Det søkes også etablert samarbeid med utsatte deler av næringslivet. Så langt har man klart å få etablert samarbeidsorganer for bank- og finanssektoren og kraftsektoren. Dette består av sentre for informasjonsutveksling (ISACs: Information Sharing and Analysis Centers) som drives av næringene selv. Et sentralt hensyn her er å ikke foreta seg noe som forstyrrer konkurransen i næringen. Man prøver å identifisere og fjerne såkalte «single points of failure», det vil si enkeltfaktorer som kan føre til systemsvikt. Det er også etablert et samarbeide med Carnegie-Mellon-universitetet i Pittsburg, som opererer en såkalt CERT (Computer Emergency Response Team) som samordner andre CERTer og myndigheter i arbeidet med å redde IKT-systemer som er blitt utsatt for angrep.

NIPC er også involvert i opplysende og holdningsskapende arbeid, inklusive opplæringsprogrammer, blant annet i FBIs utenlandskontorer, blant annet i Budapest. Utenlandssatningen er et resultat av at man innser at IT har visket ut landegrensene og at USA ikke lenger er beskyttet av «vollgraver» på begge sider. Det er identifisert en rekke land med kapasiteter til å gjennomføre informasjonskrigføring. Trusselen kommer også fra utenlandske og innenlandske hackermiljøer med svært høy kompetanse.

NIPC har legale begrensinger i sitt etterforskningsarbeid, da det blant annet kreves rettslig kjennelse for å foreta overvåking av såkalte chatgroups av hackere og andre NIPC er også begrenset til FBIs generelle fokus, det vil si å forebygge og etterforske lovbrudd.

Critical Infrastructure Assurance Office (CIAO)

I juli 1996 etablerte president Clinton gjennom Executive Order 13010 The President’s Commission on Critical Infrastructure Protection (PCCIP). PCCIP så nærmere på sektorene:

• informasjon og kommunikasjon

• bank og finans

• energi (kraft, olje og gass)

• fysisk distribusjon

• «vitale menneskelige tjenester» (helse, redning, lov og orden med videre)

Kommisjonen arbeidet i 15 måneder og var meget bredt sammensatt med en rekke ledere fra offentlig og privat virksomhet som arbeidet på heltid med utredningen.

PCCIP fant at:

• det er økende avhengighet av kritisk infrastruktur

• fysiske angrep på denne er en vedvarende trusel

• «hacking» ol er en ny trusel, som utvalget fokuserer på

• den sterke gjensidig avhengighet mellom kritisk infrastruktur er dårlig definert og lite forstått

• økende sårbarhet er alvorlig og truer både den nasjonale sikkerhet, den økonomiske sikkerhet og den offentlige velferd

Følgende problemer ble identifisert av Presidentkommisjonen om IKT:

• manglende nasjonal bevissthet omkring sårbarhet

• manglende nasjonalt fokus (ingen har ansvar)

• eksisterende oppfatninger om nasjonale grenser, juss og ansvar gjelder ikke

• nytenking og rask handling kreves

• ansvaret for beskyttelse infrastruktur er delt mellom mange offentlige og private aktører

Kommisjonen anbefalte:

• et bredt program for bevisstgjøring og utdanning

• samarbeid og informasjonsdeling i næringslivet

• revurdering av relevant lovverk

• revidert program for forskning og utvikling

• nye nasjonal organisasjonsstrukturer

• sektorkoordinatorer for næringslivet

• designering av samordningsetater for sektorene i offentlig forvaltning

• nasjonalt råd for sikring av infrastruktur

• senter for informasjonsdeling og analyse (i næringslivet)

• kontor for å støtte arbeidet med sikring av infrastruktur

• etat for nasjonal sikring av infrastruktur

I mai 1998 ble kommisjonens anbefalinger fulgt opp gjennom Presidential Decision Directive 63 (PDD 63). Det ble her etablert en policy med følgende punkter:

• betydelig bedring av sikkerheten for IT-systemer i offentlige etater per år 2000; det er et mål at pålitelig, sammenkoblet og sikker informasjonssystem-infrastruktur skal finnes i år 2003.

• offentlige organer skal arbeide for å redusere sårbarhet i forhold til nye trusler

• Regjeringen skal gå foran med et godt eksempel

• søker frivillig deltagelse fra det private næringslivet

• arbeider med, og ikke mot, markedskreftene og sikrer private rettigheter («privatlivets fred» det vil si mot utilbørlig/ulovlig innsyn)

• søker deltagelse og innspill fra Kongressen

Følgende organisasjonsstrukturer ble opprettet:

• nasjonal koordinator som også er ansvarlig i forhold til terrorisme (i National Security Council), jfr PDD 62 (oppnevnt mai 1998)

• National Infrastructure Protection Center (NIPC) i FBI med ansvar for etterretning og etterforskning (er kommet i gang)

• Information Sharing and Analysis Center (ISAC) for næringslivet

• National Infrastructure Assurance Council (NIAC) for å rettlede arbeidet / samarbeidet mellom privat og offentlig sektor

Critical Infrastructure Assurance Office (CIAO) som primært redskap for den nasjonale koordinatoren (etablert mai 1998) 5

PDD 63 er satt i sammenheng med PDD62 (også mai 1998) om bekjemping av terrorisme. Viktige punkter i PDD 62:

• styrker og støtter opp under oppdraget mange etater har med å bekjempe terrorisme

• klargjør prosedyrer for pågripelse og påtale av terrorister

• klargjør prosedyrer for sikring av transporter

• klargjør prosedyrer i forbindelse med IT-sikkerhet

• bedrer evnen til å møte alvorlige utfordringer

PDD63 krever at staten har et beredskap mot cybertrusler innen 2003. Det er nylig utgitt en første versjon av en nasjonal plan for dette. Det legges her vekt på at staten går foran med et godt eksempel i forhold til næringslivet. Det er et vesentlig problem at cybertrusler ikke kjenner grenser og forskjeller i jurisdiksjon og at utviklingen går så fort at lover og regler ikke følger med. Datakapasiteten dobles hver 18 måneder. Apollofarkostene dro til månen på kapasiteter som i dag finnes i leketøy.

Et område som utsettes for angrep med masseødeleggelsesvåpen har visse egenskaper, de viktigste er at krisehåndteringen er tidskritisk og at man samtidig må søke å unngå å ødelegge bevis for senere etterforskning. Tiltakene styres av PDD39 og PDD62. Man prøver i så stor grad som mulig å basere seg på eksisterende strukturer, men forsterker dette med dedikert planlegging. Regional planlegging støttes med finansielle bidrag og retningslinjer. Planleggingen støttes også med kurs for krisehåndteringspersonell og brannmenn, og med øvelser.

Defense Threat Reduction Agency (DTRA)

DTRA ble dannet 1. oktober 1998 som en sammenslutning av fire tidligere tjenester (Defense Special Weapons Agency, Defense Technology Security Administration, On-Site Inspection Agency og Office of the Secretary of Defense Elements. DTRA skal redusere trusselnivået mot USA og deres «venner» og samtidig forberede landet på framtidige trusler. Det er DTRA som står for alle inspeksjoner og alt samarbeid som følger av internasjonale rustningskontrollavtaler. Mye av dette har å gjøre med masseødeleggelsesvåpen. DTRA finansieres med i overkant av en halv milliard dollar årlig. Totalt forvaltes omkring to milliarder USD per år.

Chemical Biological Incident Reaction Force (CBIRF) og National Guard

CBIRF er lokalisert ved Camp Lejeune, NC. Det drøftes en permanent lokalisering i nærheten av Washington, hvor trusselen ansees å være størst. Det man tilbyr er en komplett koordinert pakke som skal klare å operere på egen hånd uten utvendig støtte. Man fikk et startbudsjett på 10 millioner dollar og regner med årlige driftsutgifter på ca. 2 millioner. CBIRF er underlagt en egen kommando for militær støtte til det sivile samfunn. Styrken er på 60 minutters beredskap. Styrken forhåndsdeployeres ofte i forbindelse med viktige nasjonale hendelser av politisk eller sportsmessig art.

Styrken er meget rikholdig utstyrt. Styrken samarbeider med aktuelle sivile myndigheter, særlig helse, og med tilsvarende enheter i National Guard som også er under oppbygging.

National Guard (NG) er det nærmeste en kommer vårt heimevern i USA. Det er totalt ca. 450 000 soldater i NG, fordelt med 350 000 i Army National Guard og 100 000 i Air Force National Guard. NG har en organisasjon i hver stat og er under kommando av den enkelte delstatsguvernør (som er sivil). NG bidrag med militær støtte til sivile myndigheter, de assisterer ved naturkatastrofer og har nylig begynt å forberede seg på assistanse i tilfelle bruk av masseødeleggelsesvåpen.

En hendelse er under kommando av den myndighet som først ankommer stedet (politi eller brannkorps). NG blir også underlagt denne myndigheten. NGs styrker kan lånes ut til andre stater og selvsagt hjelpe til også ved hendelser som rammer mer enn én stat. I så fall er de kommandomessig underlagt guvernøren i den staten der de oppholder seg (mens de administrativt sorterer under sin hjemmestat). Presidenten kan beslutte at en delstat skal overlate sin NG til ham. En delstatsguvernør kan også be om assistanse fra føderale styrker. Disse styrkene forblir under militær kommando og skal koordineres av Joint Forces Command i Norfolk, Virginia (nytt system).

Centers for Disease Control (CDC) Bioterrorism Preparedness and Response Program

CDC er underlagt Helsedepartementet og er vel nærmest å betrakte som USAs Helsedirektorat. Det ble grunnlagt i 1946 og har over 7000 faglige ansatte. «CDC Bioterrorism Preparedness and Response Program» er en avdeling som ble startet for et drøyt år siden og som ble finansiert med over 120 millioner USD i 1999. Av dette ble 51 millioner brukt til å bygge opp lagre av vaksiner og medisiner. Avdelingen driver ikke direkte katastrofehjelp, men foretar laboratoriestudier, ser på smitteveier og vurderer risikoen for befolkningen. De har bygget opp et nettverk av 63 laboratorier fordelt over hele USA og har fire lagre av medisiner og vaksiner. De foretar trusselvurderinger i samarbeide med militære og sivile myndigheter og planlegger for hendelser som kan omfatte 1–10 millioner mennesker. De vurderer også å få produsert tilstrekkelig koppevaksine til å vaksinere hele USAs befolkning.

3.3.4 Organisering av krisehåndtering

De aller fleste hendelser håndteres av lokale myndigheter eller av delstaten. Lokale myndigheter er ansvarlig for å utvikle beredskapsplaner og for å ha en øvet operativ krisehåndteringsorganisasjon innen sitt område. I tillegg har mange kommuner gjensidige avtaler om bistand i forbindelse med brann, politi, ambulanser og andre beredskapstjenester.

Delstatsguvernørene er ansvarlig for beredskapsarbeidet i delstatene, og har egne kontorer som ivaretar beredskapsoppgavene (Emergency Management Agency, EMA). Delstatenes beredskapsoppgaver er knyttet til FEMAs ulike program, og de bistår lokale myndigheter med beredskapsarbeidet. FEMA støtter delstatene økonomisk i gjennomføring av de ulike oppgavene, samt tilbyr øvelser og opplæring.

De lokale myndighetenes redningstjeneste håndterer krisesituasjonen i samarbeid med frivillige organisasjoner og nabokommuner. Hvis en hendelse overstiger kapasiteten og ressurser på lokalt nivå, kan de lokale myndighetene be om assistanse gjennom delstatens EMA. Guvernøren vurderer omfanget av hendelsen, og beslutter om delstaten skal bidra med ressurser. Når delstatsguvernøren erklærer «state of emergency», kan han/hun be om bistand fra Nasjonalgarden 6 og andre statlige myndigheter. Guvernøren kan anmode presidenten om å erklære «major» katastrofeområde gjennom FEMA dersom en krise overstiger kapasiteten til delstatens EMA. Når presidenten har erklært «major disaster», koordinerer FEMA den føderale krisehåndteringen.

3.3.5 Utvikling

Beredskapsarbeidet var tidligere svært fragmentert. På denne bakgrunn tok president Carter initiativet til å opprette FEMA i 1979. Dette bidro til at flere offentlige organer innen beredskapsrelaterte områder ble slått sammen. FEMA fikk ved slutten på den kalde krigen overført ressurser fra sivilforsvar til oppgaver innen krisehåndtering og forebyggende arbeid. I 1993 ble FEMA omorganisert, og fokus ble mer rettet inn mot forebyggende arbeid mot kriser i lokalsamfunnet

For perioden 1998–2007 har FEMA utarbeidet en strategisk plan som skal fornye FEMA fra å være en organisasjon som hjelper befolkningen før, under og etter katastrofer til å bli en organisasjon med visjon om partnerskap for en tryggere fremtid «Partnership for a Safer Future». Det legges opp til å videreutvikle samarbeid mellom delstater, lokale myndigheter, føderale organer, næringsliv, industri, frivillige organisasjoner og innbyggerne.

Et satsingsområde er blant annet»Disaster-resistant Communities». Dette er et forebyggingsprogram som forutsetter samarbeid mellom blant annet privat industri, forsikring, finansinstitusjoner, grunneiere, entreprenører og befolkningen. Det er iverksatt sju prosjekter i utsatte lokalsamfunn som utarbeider forebyggende tiltak mot de hendelsene de er mest sårbare for. Erfaringen fra disse prosjektene skal overføres til resten av landet.

3.4 Sveits

3.4.1 Styringsform og målsettinger for beredskapsarbeidet

Sveits er en konføderasjon med historisk tradisjon for å delta i få internasjonale organisasjoner. Det sentrale nivået har myndighet på alle områder hvor de er gitt rettigheter i henhold til grunnloven, som for eksempel innen utenriks- og sikkerhetspolitikk. Sveits har 26 kantoner med egne grunnlover, parlament, regjering og rettsvesen. Kantonene er selvstyrte, kun begrenset av forhold hjemlet i grunnloven. Kantonene er videre delt inn i 2904 kommuner, hvor 1/5 har eget parlament mens 4/5 har en direkte demokratisk form.

Sivil beredskap er en del av den sveitsiske sikkerhetspolitikken. Den har til målsetting å opprettholde selvbestemmelse, beskytte befolkningen og viktige ressurser, samt opprettholde internasjonal stabilitet og fred. Virkemidler som benyttes for å oppnå økt sikkerhet er utenrikspolitikk, forsvar, sivilforsvar, økonomisk politikk, informasjon og kommunikasjon, forsyninger, politi o.l. Innen beredskapsarbeidet fokusert det blant annet på å beskytte befolkningen, miljø og eiendom mot naturkatastrofer som for eksempel flom, snø- og jordskred, samt forebygging mot store ulykker som for eksempel kjemiske utslipp ved installasjoner. Videre har Sivilforsvaret viktige oppgaver med å beskytte befolkningen og kulturelle verdier ved kriser og katastrofer i fred og i krig.

3.4.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Grunnlaget for beredskapsarbeidet i Sveits er stadfestet gjennom grunnloven. Generelt er det en klar ansvarsfordeling mellom det føderale nivået og kantonene. I hovedsak har det føderale nivået ansvaret for lovgivning og rammeverket for det sivile beredskapssystemet. Kantonene og kommunene er på sin side ansvarlige for å implementere nødvendige tiltak i krisesituasjoner. Dette ansvaret innebærer at planmessige, organisasjonsmessige og praktiske forberedelser skal være gjennomført.

Forebygging

Det utføres omfattende oppgaver i forbindelse med forebygging av naturkatastrofer og store ulykker. Dette arbeidet reguleres blant annet gjennom skog- og vannforsyningslovene fra 1993. Dette lovverket gir mulighet til å utvikle systemer for blant annet risikovurderinger og planlegging med den hensikt å redusere faren for krisehendelser. Arbeidet administreres av Direktoratet for miljø, skog og landskap som er underlagt Departementet for miljø, transport, energi og kommunikasjon. Direktoratet samarbeider med andre sentrale institusjoner i det forebyggende arbeidet.

Sivilforsvaret 7

Sivilforsvarssystemet er regulert av den sveitsiske grunnloven. På bakgrunn av det endrede sikkerhetspolitiske bildet i etterkant av den kalde krigen har lovverket gjennomgått en total revisjon. Den nye lovverket rundt den sivile beredskapen ble iverksatt i 1995. I henhold til dette lovverket har sivilforsvaret ansvaret for å organisere, bygge tilfluktsrom og yte sivile beredskapstjenester til befolkningen. Mer konkret har Sivilforsvaret blant annet oppgaver som informasjon til befolkningen om risiko og tiltak for beskyttelse, redning og hjelp, medisinsk bistand, krisehåndteringsstøtte til myndighetene i kantonene og kommunene, samt beskyttelse av kulturelle verdier.

3.4.3 Oppgaver og organisering

Det lokale nivået

Kommunene har ansvaret for brann- og redningsvesenet, samt Sivilforsvaret. Kommunene iverksetter også pålegg fra sentrale- og regionale myndigheter vedrørende beskyttelse av befolkningen og kulturelle verdier ved katastrofer og i krig. Videre har de oppgaver innen planlegging for dimensjonering av krisehåndteringsressurser. Dette for å sikre at det lages løsninger i kontakt med befolkningen, og at de er tilpasset kommunenes behov. For eksempel er de lokale sivilforsvarsorganisasjonene dimensjonert på grunnlag av antall innbyggere i kommunene.

I utgangspunktet finnes det et kontor for sivilforsvar i hver kommune. Nylig har imidlertid flere kommuner gått sammen om brann- og redningsressursene og ressursene innen sivilforsvaret. Hensikten med denne sammenslåingen er å samle ressurser, erfaringer og kunnskap. Dette skjer på bakgrunn av at kommunene i 1995 fikk grunnlag for krisehåndtering i fred. Kommunene har i tillegg til dette oppgaver knyttet til øvelser og trening av sivilforsvarsorganisasjonen, bygging og vedlikeholding av tilfluktsrom, lagring av redningsmateriell og gi informasjon til befolkningen for farere de kan utsettes for.

Kantonene

Kantonene må ta hensyn til identifiserte risikoområder ved regulering av nye områder. I tillegg arbeider kantonene forebyggende med å beskytte befolkningen, miljø og eiendom mot naturkatastrofer. Myndighetene assisterer også i planleggingen av tiltak for beskyttelse av bebyggelse og infrastruktur. Kantonene rapporterer til Direktoratet for miljø, skog og landskap om risikopotensiale ved installasjoner i kantonen.

Kantonene er i tillegg ansvarlige for sivilforsvaret. Hver kanton har et kontor som iverksetter overordnede retningslinjer, arrangeres øvelser og regulerer assistanse mellom nabokommuner og regionene. Dette kan også innebære avtaler med regioner på andre siden av grensen. Det skal i tillegg opprettholdes en kriseberedskap. I forbindelse med dette har Kantonene en «mangement staff», som inkluderer høytstående offentlige tjenestemenn og eksperter fra viktige sektorer.

Kantonene har videre myndighet til å bestemme organiseringen av kommunene og omfanget av deres selvstyre. I forbindelse med dette er det opp til Kantonene å beslutte i hvilken grad kommunene har anledning til å slå sammen brann- og redningstjenesten med Sivilforsvaret.

Det føderale nivået

De sentrale myndighetene kartlegger risikoområder og vurderer disse ved å identifisere fysiske egenskaper som kunnskap om geologiske-, topografiske-, hydrologiske- og meteorologiske forhold i regionen. Sannsynligheten for hendelser vurderes og funnene beskrives i risikokart.

Det er også en føderal oppgave er å sikre forsyninger av grunnleggende varer og tjenester ved situasjoner som flom, tørke, boikott og krig. Tiltakene iverksettes kun hvis privat sektor ikke lenger kan møte nasjonale behov. Kantonene og kommunene er ansvarlige for å iverksette tiltak for å sikre forsyninger. Det nasjonale kontoret for forsyninger er et sentralt organ underlagt Departementet for økonomiske forhold.

Direktoratet for sivilforsvaret har overordnet myndighet for Sivilforsvaret. Som et virkemiddel innen det sikkerhetspolitiske rammeverket har også Direktoratet oppgaver innen forskning, utvikling og rådgivning. Direktoratet er underlagt Departementet for forsvar, beskyttelse av befolkningen og sport.

Det føderale politiet er underlagt Justis- og politidepartementet. Det er en egen politiavdeling i dette departementet. Justisdepartementet har også et eget kontor for riksadvokaten. Det føderale politiet har samme oppgaver som det norske Overvåkingspolitiet.

3.4.4 Organisering av krisehåndtering

Det lokale nivået og Kantonene

I en krisesituasjon bidrar brann- og redningstjenesten så raskt som mulig med støtteenheter. Det operative ansvaret i akuttfasen ivaretas av politi, brannvesen og helsepersonell. I denne fasen kan Sivilforsvaret også involveres. De operative enhetene kan ved behov få forsterkede ressurser fra brannvesenet i nabokommunene og/eller Sivilforsvaret på bakgrunn av interkommunale og regionale avtaler, eller etter avtaler med naboregioner over grensen. Ved behov kan kommunene også trekke inn ressurser fra forsvaret.

Kommunens oppgaver innebærer videre å gi teknisk bistand til den operative siden, ved å tilrettelegge infrastrukturen. I denne sammenhengen kan kommunen få oppdrag om å tilrettelegge vann, kloakk, elektrisitet, gass, osv. Beskyttelse, velferd, helsetjenester, medisinsk hjelp og forsyninger vil også være områder som kommunen skal ivareta. I tillegg til dette er Sivilforsvaret og frivillige en av aktørene i kommunens og kantonens krisehåndteringsorganisasjon.

Krisehåndteringsorganisasjonen på Kanton nivå tilsvarer den lokale. Denne organisasjonen trer i kraft når det ikke er nok ressurser til å håndtere krisen lokalt. I slike tilfeller kan «management staff» bli aktivisert.

Det føderale nivået

Det nasjonale kriseoperasjonssenteret (National Emergency Operations Centre – NEOC) aktiviseres når flere kantoner, hele nasjonen eller naboland er involvert i en situasjon, og der et høyere nivå er nødvendig for håndteringen. Senteret er underlagt Departementet for forsvar, beskyttelse av befolkningen og sport. Det håndterer blant annet kriser relatert til radioaktivitet, omfattende kjemiske utslipp og dambrudd. NEOC er i permanent beredskap, og noen av hovedfunksjonene er å advare andre myndigheter og å foreslå krisehåndteringstiltak.

Ved krisehåndtering på det føderale nivået kan ressurser fra hæren gjort tilgjengelig. Mulighetene for bruk av forsvarets ressurser er imidlertid gitt til alle administrative nivåer, for å motvirke alvorlige sikkerhetspolitiske trusler.

3.4.5 Utvikling

Sveits har gjennomgått en omlegging av den sivile beredskapen fra hovedvekt på et krigsscenario til et freds- eller katastrofescenario. Dette har medført en «demilitarisering» av hele strukturen. Den fremtidige sikkerhetspolitikken baseres på mottoet «Sikkerhet ved samarbeid». På bakgrunn av «Report of the Federal Council to the Federal Assembly on the Security Policy of Switzerland» i 2000, vil nye prinsipper for sivilforsvar og forsvar utarbeides.

Viktige konklusjoner i rapporten:

• Ulike former for bevegelse over landegrensene, som organisert kriminalitet og informasjonsoperasjoner, øker behovet for internasjonalt samarbeid.

• Mens man tidligere bare beskyttet befolkningen, er det nå også påkrevet å beskytte viktige ressurser i samfunnet.

• Det er behov for en vridning fra forsvar mot krig, til det å forebygge og håndtere «eksistensiell fare».

• Det militære forsvaret skal bistå med å forebygge og håndtere alle former for ekstraordinære trusler, innbefattet det å bistå politiet med å beskytte ambassader og lignende. Det vil imidlertid være utenkelig å benytte Forsvaret i forbindelse med demonstrasjoner.

Det tas utgangspunkt i ressurser som allerede finnes i det sivile samfunnet i steden for å satse videre på særskilte ordninger. Man beholder det man har av krigsinfrastrukturen, men investerer ikke i noe nytt. Man beholder et system som tillater at oppskalering av systemet over lengre tid (opp til 2 år) i tilfelle trusel om krig. Viktige elementer som inngår i dette vil foruten dagens sivilforsvar, også være elementer av redning, brannvesen, økonomi, offentlig helsetjeneste osv. I denne prosessen vil videre sammenslåing av de kommunale rednings- og beredskapstjenestene og Sivilforsvaret også bli vurdert. Prinsippene er planlagt iverksatt innen 2003.

Relativt nylige hendelser har aktualisert behovet for bedre samordning av de hemmelige tjenester. En egen kommisjon har utredet koordineringen mellom etterretningstjenestene i Sveits. Rapporten ble overlevert forsvarsministeren 15. februar i år. Kommisjonen understreker betydningen av at Sveits har en etterretningstjeneste som er profesjonell på alle vis. Rent militære trusler er blitt mindre viktige i sammenligning med bredere trusler. Det argumenteres for at organiseringen av etterretningstjenestene, deres ressurser og deres arbeidsmetoder må tilpasses disse endringene. Tjenestene må orientere seg mot nye trusler mot sikkerheten. Det var spesielt evnen til å varsle om hendelser i forbindelse med nye trusler (organisert kriminalitet, proliferasjon mm) og evnen til tverrdepartmentalt samarbeid om analyse og vurdering som måtte bedres. Videre måtte informasjoner gjøres bedre tilgjengelig for legitime brukere, samt at disse måtte kunne formulere oppdrag. Det ble identifisert forbedringspotensiale både på ledende politisk nivå og operativt nivå. Det er foreslått en institusjon som etterretningskoordinator med et underlagt organ for tidlig varsel og analyse, og en styringsgruppe over tjenestesjefene (roterende formannskap som i Norge). Disse organene skal underordnes føderasjonsrådets (regjeringens) sikkerhetskomite (utenriksminister, justisminister og forsvars-/sivilberedskapsminister) direkte.

Sveits legger stor vekt på bruk av risikoanalyser i beredskapsplanleggingen. Det er et samarbeid med Sverige på dette området. Bredt anlagte risikoanalyser blir brukt som grunnlag for fordelingen av ressurser. Risiko avveies i forhold til kostnader. Gjennom risikoanalyser vurderes faren for og ved naturkatastrofer og katastrofer forårsaket av teknologi (trafikkulykker, branner, dambrudd, kjemiske ulykker) eller mer sosialt betingede hendelser som omfattende migrasjon eller epidemier. Epidemier og jordskjelv er vurdert som den største risiko i fredstid. Det er beregnet at et tilsvarende jordskjelv som i Basel i 1356 ville ha forårsaket 1500 døde, 6000 skadde og 150000 hjemløse.

InfoSurance er en privat stiftelse for sikker IKT-infrastruktur i Sveits, som ble startet for ett år siden. Stiftelsens klienter og aktuelle bidragsytere er næringsliv, forskning/utdanning og myndighetene. Stiftelsens hovedmål er å bidra til tilgjengelig og sikker utveksling av informasjon til enhver tid i samfunnet, for næringsliv, myndigheter og forskning/utdanning.

Stiftelsen inneholder blant annet et varslingssystem/utveksling av informasjon, og en informasjonsplattform (seminarer, opplyse om retningslinjer og standarder, legale spørsmål osv). Fram til nå har stiftelsen vært privat finansiert gjennom bidrag og arbeidskraft. Myndighetene vil antakelig bidra økonomisk. InfoSurance vil få i oppgave å koordinere og initiere tiltak for myndighetene. Myndigheter og InfoSurance har utarbeidet en treårige plan sammen.

I perioden 1990–99 har Sveits økt sin deltakelse i internasjonale fredsprosesser og man har gjennomført økonomiske sanksjoner. Sveits velger en tredje vei, mellom total autonomi og medlemskap i militære allianser. Det er økte behov for samarbeid og økte muligheter for samarbeid. Sveits ønsker å oppnå sikkerhet gjennom samarbeid. Å styrke forholdet til NATO-alliansen er en åpen løsning, men kanskje ikke som medlem. NATO-medlemskap kan bli aktuelt, men først ved et høyere sikkerhetspolitisk spenningsnivå.

3.5 Tyskland

3.5.1 Styringsform og beredskapsstruktur

Tyskland er en føderal stat, med 16 forskjellige land eller delstater, som har en sterk forfatningsmessig posisjon i forhold til det føderale nivået. Hver av delstatene har egne grunnlover som gir rett til å utarbeide egne lover. I tillegg til dette har delstatene stor administrativ frihet i implementeringen av føderale lover, samt myndighet til å skattlegge på forskjellige områder. Hver av delstatene er delt inn i 3–7 administrative distrikter, som igjen er inndelt i by eller land «kommuner».

Beredskapsapparatet i delstatene er konsentrert rundt redningstjenesten, som i hovedsak er organisert via brannvesenet. På føderalt nivå er beredskapen til gjengjeld fokusert rundt Technisches Hilfswerk (THW) (en blanding av tradisjonelt sivilforsvar og tung ingeniørenhet). Mangel på føderal koordinering skaper rom for store forskjeller mellom delstatene. Det forekommer også forskjeller mellom lokal organisering innenfor en og samme stat. Det er videre et generelt trekk i Tyskland at policy utformingen av beredskapsarbeidet utføres på det føderale og de sentrale delstatsnivåene, mens selve krisehåndteringsstrukturen er lokalt organisert og finansiert.

3.5.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Som utgangspunkt for fordeling av beredskapsoppgaver går det et vesentlig skille mellom de forskjellige statene og det føderale nivået. Hovedregelen er at krisehåndtering i fredstid er statenes ansvar. Sikkerhetspolitiske kriser eller krig er forbundsrepublikkens ansvarsområde. På bakgrunn av dette er beredskapsarbeidet organisert i uavhengige administrative og lovmessige områder. Samordning mellom disse koordineres av innenriksdepartementene i delstatene, og ministerne møter i en permanent komite for oppfølging.

I delstatene

Ansvaret for krisehåndtering er regulert i grunnloven av 1949. Den tildeler i hovedsak delstatene myndighet for beredskapsplanlegging i fredstid. Delstatene har videre vedtatt egen lovgivning om forebygging og sivilt beredskap. Målsettingene i dette arbeidet varierer dermed mellom statene. Det er imidlertid et gjennomgående prinsipp at delstatene er ansvarlig for koordinering av sikkerhet, og de lokale myndighetene for medisinsk redningsarbeid og teknisk bistand. Det har også skjedd en tilnærming mellom delstatenes beredskapslovgivning, på bakgrunn av føderal lovgivning om utvidelse til krigsberedskap og utplassering av enheter og utstyr i delstatene i tilfelle krig.

Kontroll med epidemier er i Tyskland et ansvar for delstatene. Helsemyndighetene i delstatene gjennomfører forebyggende virksomhet. Delstatene kan iverksette den særskilte beredskapsloven ved omfattende utbrudd av epidemier. Den tyske føderale epidemiloven er nå under revisjon for å møte nye behov. Fem kompetansesentre er under etablering rundt om i landet. Disse sentrene skal ha egne laboratorier og skal være tilgjengelige 24 timer i døgnet for diagnose, behandling og tilgang på isolater. Det er en erkjennelse av at de juridiske, organisatoriske og strukturelle rammene på området må endres for å mye de nye utfordringene. Kopper blir ansett som den største risiko.

Etter den tyske beredskapslovgivningen er delstatene ansvarlig for sikkerhet og beredskap i forhold til miljø- og naturkatastrofer, slik som flom, flodbølger, jordskjelv og snøskred. Det er understreket at kriser av denne art skal håndteres på lavest mulig nivå. Med utgangspunkt i det såkalte Seveso-direktivet fra EU stilles det krav til eiere av virksomhet med storulykkespotensiale om å gjennomføre sikkerhetsanalyser. Risiko- og sårbarhetsanalyser prioriteres som planleggingsgrunnlag, både lokalt og nasjonalt. Det arbeides med å utvikle og anvende geografiske informasjonssystemer i beredskapsplanleggingen.

Det føderale nivået

I lov om nyordning av den sivile beredskapen fra 25. mars 1997 er det gitt retningslinjer for hvilke oppgaver det føderale beredskapssystemet skal ivareta for å øke befolkningens evne til selvhjelp, dersom landet må forsvare seg i en krigssituasjon. Hovedoppgavene er å beskytte, minske og overvinne virkningene av krig på befolkningen, deres boliger og arbeidsplasser, livs- og forsvarsviktige tjenestesteder, virksomheter og anlegg. I tillegg er det en føderal oppgave å beskytte landets kulturverdier.

13 forskjellige departementer har ansvar for beredskapsplanlegging innen sine sektorer. Det Føderale Innenriksdepartementet (Bundesministerum des Inneren – BMI) har en koordinerende funksjon, og Bundesamt für Zivilschuts (BZS) ivaretar administrative og utøvende oppgaver på oppdrag fra departementet. Primært er BZS ansvarlig for sivilforsvaret, samt støtte til departementet i forbindelse med internasjonale samarbeidsspørsmål.

3.5.3 Organisering av oppgaver

I delstatene

Beredskapsarbeidet varierer mellom delstatene, og det er stor grad av lokalt selvstyre. I hovedsak er det lokale brannvesenets ansvar å utføre oppgaver som krisehåndtering, redningsarbeid og bistand til befolkningen. Oppgavene kan utføres av både offentlige, private og industrielle institusjoner, som i stor grad også baseres på frivillig innsats. 8 Det er opp til de lokale myndighetene å bestemme om brannvesenet skal være organisert som en hovedsakelig kommunal- eller privat tjeneste.

På tross av variasjoner i den lokale beredskapen, stilles det generelt krav om at de lokale myndighetene oppdaterer sine kriseplaner. Bruk av for eksempel risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS), som utgangspunkt for kriseplanlegging, er derimot ikke pålagt. ROS-analyser som et virkemiddel for forebygging av forskjellige kriser er likevelt anbefalt i flere av delstatene, og private firma er pålagt å gjennomføre ROS-analyser for å få godkjent tekniske installasjoner. Verktøyet er også i stor grad benyttet av brannvesenet. Et beredskapselement som også omfattes av delstatenes myndighetsområde, er beskyttelse av konstitusjonell sikkerhet. Dette innebærer at delstatene er tillagt overvåkning- og etterretningsoppgaver.

Det føderale nivået

Ut over ansvaret for krigstidsplanleggingen finnes det et føderalt lovverk som styrer bruken av føderale ressurser ved behov i delstatene. BZS er også tillagt oppgaver som kan medvirke til at det føderale nivået komplementerer delstatenes kriseplanlegging- og håndtering. Disse oppgavene er blant annet:

• å støtte opp om den øverste faglige ansvarlige forbundsmyndigheten om utarbeidelse av enhetlige sivile beredskapsplaner

• å gi informasjon til befolkningen om sivil beredskap, spesielt om egenbeskyttelse og muligheter for assistanse

• å medvirke til teknisk vitenskapelig forskning, utnyttelse av forskningsresultater, samt innsamling og nyttiggjøring av publikasjoner innen området sivil beredskap, o.l.

3.5.4 Organisering av krisehåndtering

I delstatene

Lederen for lokaladministrasjonen (kreis) er i henhold til grunnloven ansvarlig for krisehåndteringen. Han assisteres av en krisestab bestående av embetsmenn fra den regionale administrasjonen, den føderale tekniske støttetjenesten, kommunens brannvesen, distriktenes brannvesen, det frivillige brannvesenet, samt andre organisasjoner eller personer som kan bidra med assistanse når det kreves. 9 Lederen av lokaladministrasjonen opptrer i en krisesituasjon på vegne av delstatsregjeringen. Den ansvarlige kriseleder kan rekvirere utstyr og individer. Som siste instans, kan han henvende seg til BMI og be om hjelp fra grensevakter, eller av Forsvaret ved å henvende seg til det føderale Forsvarsdepartementet.

I slike tilfelle er støtte-enhetene under kriselederens kontroll. Dersom krisesituasjonen er for stor til at lokalmyndighetene kan håndtere situasjonen, overføres ansvaret først til administrasjonen i det mellomliggende sjiktet mellom kommune og delstatsregjeringen. Innenriksdepartementene i delstatene vil overta ansvaret dersom krisen har et enda større omfang. Noen av disse departementene har etablert situasjonssentere for denne oppgaven.

Det føderale nivået

I de tilfeller der virkningene av en katastrofe sprer seg ytterligere, eller utvikler seg til en sikkerhetspolitisk krise, kan en interministeriell koordineringsgruppe opprettes av BMI.

Selv om sektoransvaret til alle de føderale ministerne er suverent, vil innenriksministeren i en sikkerhetspolitisk krise ha ansvaret for å koordinere innsatsen mellom de ulike departementene. BMI har et eget situasjonssenter som aktiviseres når man forventer potensielle kriser. Lageszentrum (situasjonssentret) ligger i spesialbygde lokaler i det nye BMI i Berlin. Situasjonssentret består av et stabsrom med mye IKT-støtte, minst et sentralt møterom, kommunikasjonsrom, presseovervåkingsrom og tilstøtende arealer. Sentret har permanent døgnbasert bemanning på 3 skift, med et lite vaktlag om natten og i helger. Det finnes 38 fast tilsatte, men flere kan bringes inn ved behov. Det kan settes opp et tverrdepartementalt policyteam i forbindelse med sentret. Det er lagt opp til koordinasjon med andre departementer fra sentret ved behov. Senteret har eksistert (i Bonn) siden før de nåværende ansatte (minst 20 år). Det er samarbeid med tilsvarende sentra i UD, BND og BKA (politiet); og med sentra i delstatene. Sentret har det til felles med tilsvarende i andre land at man inntar en proaktiv holdning; sentret aktiviseres når man forventer potensielle kriser og ikke bare som reaksjon på en oppstått krise. Sentret kan aktivere seg selv. Det er imidlertid normalt at sentret aktiveres av et av de fagkontor i BMI som står bak det, for eksempel politiavdelingen.

Utenriksdepartementet etablerte et eget senter for krisehåndtering i august 1999 på bakgrunn av erfaringene fra konflikten i Kosovo og erkjennelsen av at alle kriser har visse felles kjennetegn selv om krisesituasjonene i seg selv er forskjellige. I krisesenteret er det en fast representant fra etterretningstjenesten. I Utenriksdepartementet er det nå en egen kommisjonær for krisehåndtering som er direkte underordnet en av de to statssekretærer som er satt til å avlaste statsråden. Kommisjonæren er satt til å etablere en funksjon og være en pådriver for å styrke kompetansen til krisehåndtering. Departementet har utviklet en egen overordnet rammeplan for krisehåndtering ved utestasjonene. Målet for dette rammeverket er at ambassadene skal settes i stand til å håndtere ulike former for kriser på en fleksibel måte.

Utenriksdepartementet vil kun trekkes inn i håndteringen av innenlandske kriser hvis disse situasjonene har internasjonale implikasjoner, for eksempel flykapring. Ellers vil slike kriser som oftest håndteres av Innenriksdepartementet. Utenriksdepartementet vil på sin side håndtere kriser utenfor Tyskland som berører tyske statsborgere eller interesser. I slike tilfeller trekkes andre departementer inn der dette er naturlig.

Tyske myndigheter legger til grunn et utvidet sikkerhetsbegrep, som også inkluderer terror, sabotasje, internasjonal kriminalitet og forsyningskriser. I arbeidet for å begrense samfunnets sårbarhet, ser man behovet for å arbeide internasjonalt. Man ser også at behovet for å arbeide internasjonalt på dette området vil kunne være en generell drivkraft i utviklingen av flere og mer forpliktende internasjonale regimer og regelverk. Terrorisme, datakriminalitet og økonomisk kriminalitet ble vektlagt som problemer som krevde internasjonalt samarbeid. Samarbeidet innenfor rammen av G-8 ble understreket sterkt i denne sammenhengen.

Tyskland har også vært en viktig bidragsyter overfor Russland med å beskytte og sikre en forsvarlig destruksjon av kjemiske stridsmidler. En egen pilotbedrift for dette formålet vil sannsynligvis bli startet opp på slutten av dette året. 20 millioner EURO er skutt inn i prosjektet fra tysk side. Det arbeides ut fra prinsippet om hjelp til selvhjelp. I henhold til lov av 20 des 1990 er Bundesnachrichtendienst (BND) Tysklands eneste organisasjon for utenlandsetterretning og er avskåret fra å bedrive innenlands etterretning. Alle vanlige etterretningsmetoder er tillatt brukt. BND ligger direkte under Forbundskanslerens kontor (Kanzleramt, avdeling 5), som også har ansvaret for samordning av de hemmelige tjenestene. Tjenestenes målsetninger oppdateres hver tredje måned. BND er opptatt av alle steder med potensielle kriser; tematisk: ulovlig teknologioverføring, proliferasjon, terrorisme, våpenhandel, ekstrem islamisme, migrasjoner. Tyskland som teknologiland er spesielt opptatt av å unngå at tysk teknologi blir misbrukt av for eksempel folk som har til hensikt å fabrikere masseødeleggelsesvåpen. BND har som oppdrag også å følge med i visse aspekter av internasjonal organisert kriminalitet, for eksempel våpensmugling eller menneskesmugling. Oppdraget er ikke primært militært. BND har avdelinger for humint, sigint, evaluering, administrasjon og teknisk støtte; og ca 5500 ansatte

BND er underlagt et komplisert kontrollregime som innebærer både selvstendige administrative og parlamentariske kontrollregimer. Alle oppdrag formuleres gjennom Kanzleramt ved etterretningskoordinator. Både samordnings-/oppdrags- og kontrollmyndigheter møtes fast hver måned. Parlamentarisk kontrollmyndighet har i prinsippet adgang til arkiver, og benytter seg av denne spesielt i avlyttingssaker og lignende. Det finnes én kjent lekkasje fra dette systemet. Det finnes en egen kommisjon («G 10») som godkjenner avlytting av radio (det er ikke anledning for BND til å avlytte ledningsbåret informasjon eller innenlands informasjon). Denne tillatelsen er gyldig for 3 måneder av gangen.

3.5.5 Utviklingstrekk

Oppgavefordelingen mellom delstatene og det føderale nivået er fast etablert. Utviklingen innen rammen av dette systemet har i stor grad gått ut på å tilpasse oppgavene i forhold til endringer i samfunnet. Systemet er også justert etter signaler fra NATO med hensyn til endret behov for sivilt militært samarbeid. Det er blitt oppfattet som et problem at sivil beredskap i Tyskland er dekket opp av to uavhengige lovområder. På bakgrunn av dette er det startet et arbeid som skal se på muligheten for å integrere områdene.

Det er etablert en «task force» for å øke Tysklands robusthet på området datasikkerhet. I 1997 ble det etablert en interdepartemental arbeidsgruppe (AgKritis) for å se på kritisk infrastruktur i forhold til IT, som er i sluttfasen av sitt arbeid. Deres rapport vil bli offentliggjort i juni dette år. Den vil inneholde forslag til tiltak. I første fase av arbeidet gjennomgikk man temaene autentisering, identifisering og konfidensialitet. I andre fase av arbeidet har man gjennomgått kritisk infrastruktur for å definere sårbare funksjoner.

3.6 Danmark

3.6.1 Styringsform og beredskapsstruktur

Danmark er et konstitusjonelt monarki med en parlamentarisk styreform. Den lovgivende makt er hos dronningen og Folketinget. Færøyene og Grønland er også representert i Folketinget. Den utøvende makt ligger hos dronningen, gjennom hennes ministre. Danmark er delt opp i 14 fylker, og på lokalt nivå i 275 kommuner. Både fylkene og kommunene har en sterkt stilling både når det gjelder tildelte oppgaver og størrelsen på den offentlige sektor som de administrerer.

Den overordnede målsetting i beredskapsplanleggingen er å sikre viktige samfunnsfunksjoner i tilfelle kriser og krig, samt å støtte totalforsvaret. Beredskapsarbeidet bygger på en ensartet og fleksibelt organisasjon, som kan bygges ut ved behov. Planleggingsarbeidet utføres av kommuner, fylker og stat. Prinsippet er at den myndighet som utfører en oppgave i fredstid, så vidt mulig også skal utføre den i en krise- eller krigssituasjon.

Systemet er videre delt inn i «Civil Beredskab» og «Redningsberedskab». «Civilt Beredskab» går i hovedsak ut på å planlegge hvordan samfunnet skal fungere videre når forholdene ikke lenger er normale. Redningstjenesten har til oppgave å forebygge, begrense og avhjelpe skader på personer, eiendom og miljø ved ulykker og katastrofer. Redningstjenesten omfatter både det kommunale og statlige nivået, og til det statlige nivået tilhører også statens regionale representanter.

3.6.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Beredskapsloven (iverksatt 1. januar 1993) utgjør det lovmessige grunnlaget for redningstjenesten, og etablerer Innenriksministeren som øverste administrative ansvarlige for det sivile beredskapsområdet. I henhold til beredskapsloven er kommunene forpliktet til å implementere og planlegge for alle oppgaver kommunen er ansvarlig for i en krisesituasjon. Den fredsmessige beredskapen er videre utgangspunkt for de oppgavene som skal ivaretas både ved fredskriser og i krig.

Før implementeringen av loven var ansvaret for branntjenester og sivil beredskap delt mellom Justisdepartementet og Innenriksdepartementet, og hvert departement hadde et kontor som hadde i oppgave å ivareta den daglige driften. Den nye lovens intensjon er imidlertid å integrere krigs- og fredsmessig beredskap for å sikre et bedre samspill mellom det statlige og kommunale nivået.

Kommunen skal utarbeide en samlet plan for kommunens redningsberedskap og sivile beredskap. Amtsrådet skal utarbeide en plan for amtskommunens sivile beredskap. Planene skal revideres etter behov og minst en gang hver valgperiode. Planene og revisjonene av disse skal sendes Beredskabsstyrelsen. Innenriksministeren fastsetter veiledende retningslinjer for utarbeidelse av planer. De enkelte statsråder fastsetter innen sine respektive fagområder veiledende retningslinjer for kommunenes og amtskommunenes sivile beredskapsplanlegging.

3.6.3 Struktur for beredskapsplanleggingen

Hvert departement har sitt ansvarsområde når det gjelder sivil beredskapsplanlegging, og sørger for å sende ut nødvendig veiledning og planverk til de regionale og kommunale myndighetene. Innenriksdepartementet er imidlertid ansvarlig for koordineringen av beredskapsplanleggingen, for implementering, samt å sørge for oppgaver som ikke blir tatt vare på av andre myndigheter.

Beredskabsstyrelsen er en statlig etat under Innenriksdepartementet, som skal sikre at planleggingsarbeidet henger sammen og foregår på et felles grunnlag, lede den statlige redningstjenesten og gi myndighetene råd i beredskapsspørsmål.

Den sivile beredskap på regionalt nivå blir styrt av sju sivile regioner. I hver av disse regionene er en statlig regional representant utpekt som regional leder. Han/hun har overordnet ansvar for koordineringen og planleggingen av beredskapen i regionen.

Den ordinære fylkesstrukturen er imidlertid tildelt oppgavene med å administrere sykehus, hvor både sivile og militære behandles. Kommunene er på sin side ansvarlig for å utarbeide beredskapsplaner for sine virksomhetsområder både for fredstidskriser og krig.

3.6.4 Organisering av kriseberedskapen

«Redningsberedskab»

Redningsberedskapets oppgave er å forebygge, begrense og avhjelpe skader på personer, eiendom og miljøet ved ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger eller overhengende fare herfor . Redningsberedskapet omfatter det statlige redningsberedskap og det kommunale beredskap. Innenriksministeren er øverste administrativ myndighet for den statlige redningsberedskapen, og fører tilsyn med den kommunale beredskapen. Innenriksministeren kan i denne sammenhengen pålegge Beredskabsstyrelsen å utøve tilsynet. Innenriksministeren kan også bestemme at redningstjenesten skal kunne benyttes i utlandet i fredstid i tilfelle av katastrofer, som medfører alvorlig skade på, eller utgjør en overhengende fare for personer, eiendom eller miljø.

Gjennom Beredskapskorpsene til Beredskabsstyrelsen har det sentrale nivået også en operativ funksjon i redningstjenesten. Korpsene er plassert på seks regionale beredskapssentere rundt i Danmark, og yter assistanse til den kommunale redningstjenesten ved større rednings- og brannoperasjoner. På sentrene er det en stående vaktstyrke klar til utrykning. Beredskapskorpset utdanner vernepliktige, og tjenestetiden er henholdsvis tre og seks måneder. Etter endt utdannelse overføres de vernepliktige til mobiliseringsstyrken. Formålet med mobiliseringsstyrken er å ha mannskaper til å løse oppgaver i forbindelse med for eksempel større katastrofer i fredstid og i tilfelle av krig. Ved internasjonale redningsoperasjoner kan også Beredskapskorpset settes inn.

Kommuneadministrasjonen skal på sin side ivareta den umiddelbare forvaltning av redningstjenesten. To eller flere kommuner har imidlertid mulighet til å samordne sine redningstjenester. Innenriksministeren kan fastsette nærmere regler for denne samordningen, og den må godkjennes av tilsynsmyndighetene.

Krisehåndtering

I forbindelse med en krisesituasjon er redningstjenesten delt inn i tre nivåer.

• Kommunene skal kunne yte forsvarlig innsats mot skader på personer, eiendom og miljø ved ulykker, katastrofer, eller krigshandlinger. Eksempler på ulykker kan være brann, togulykker, naturkatastrofer osv. Den kommunale redningstjenesten kan tilkalle assistanse fra nabokommuner hvis det er behov for ekstra mannskap og materiell. Dette sikrer at de kommunale ressurser utnyttes optimalt, og at det er fleksibilitet i redningsarbeidet.

• Det er visse ulykker og katastrofer, som kommunene ikke er forventet å klare alene, og hvor den statlige regionale beredskap i form av Beredskabsstyrelsens seks beredskapssentere og syv kommunale støttepunktsstasjoner skal yte assistanse. Ved rekvirering skal assistansen være på plass innenfor ca. en time. De kommunale støttepunktsstasjonene er under oppbygning, og vil etter planen være ferdig etablert i løpet av 2000.

• Ved mannskapskrevende og langvarige redningsinnsatser, og/eller ved behov for spesialutstyr og spesialutdannet mannskap kan det settes inn statlige ressurser. Innsatsen ytes i disse tilfellene fra Beredskabsstyrelsens seks beredskapssentere. I krig utvides innsatsen med mobiliseringspliktig personell. Den statlige oppgaver vil i fredstid særlig være konsentrert om miljø og redningsinnsatser, og de seks sentrene har mulighet for å sette inn spesialutstyr til forurensingsbekjempelse.

3.6.5 Utviklingstrekk

Beredskapsarbeidet i Danmark er med innføringen av den nye beredskapsloven i stor grad omdefinert fra planlegging for krigssituasjoner til fredskriser. Sommeren 1997 ble det videre inngått en politisk avtale som fastsetter de gjeldende målene for utviklingen av den danske beredskapen. I henhold til denne avtalen skal fredsmessige oppgaver opprioriteres, samarbeidet med kommunene skal bygges ut, evnen til å yte rask og profesjonell internasjonal humanitær innsats skal styrkes, fokus skal settes på forskning, utvikling og rådgivning, materielltjenesten skal rasjonaliseres, og det skal innføres bedre mål- og resultatstyring av ressursbruken.

3.7 Finland

3.7.1 Styringsform og grunnlag for beredskapsarbeidet

Finland er en republikk hvor den utøvende myndighet består av Presidenten, og en regjering som utpekes av Presidenten og godkjennes av Parlamentet. Landet er delt inn i fem län, som igjen er inndelt i forskjellige administrative distrikter. Lokalt finnes det 452 kommuner med folkevalgte kommunestyrer.

Presidenten har til nå hatt en sterk utenriks- og sikkerhetspolitisk posisjon. Ved iverksettelsen av den nye grunnloven fra 1. mars 2000 er det imidlertid satt begrensninger på denne maktutøvelsen. Sikkerhetspolitikken tar utgangspunkt i militær alliansefrihet og et troverdig forsvar, sammenfattet i et Totalforsvarskonsept. Ut over det militære forsvaret består totalforsvaret av økonomisk beredskap, sivilforsvaret, informasjonsberedskap, samt opprettholdelse av samfunnets sikkerhet og orden. Disse områdene danner et grunnlag for den sivile beredskapen. I tillegg er beredskapsarbeidet konsentrert rundt et redningsverk som har til oppgaver å forebygge brann og ulykker, utøve redningsoppgaver og beskytte befolkningen.

3.7.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Statlige myndigheter og kommunene skal i henhold til beredskapsloven fra 1991 utarbeide beredskapsplaner og best mulig forberede seg på å opprettholde samfunnets normale funksjoner i en krise-/krigssituasjon. Innen ulike virksomhetsområder er det nedsatt planleggingskommisjoner hvor representanter for forvaltningen og det private næringslivet sammen utreder sentrale beredskapsmessige spørsmål. I henhold til Lov om redningstjenesten fra 1999 er myndighetene, sammenslutninger og enkelte private organer også pålagt å utarbeide beredskapsplaner for beskyttelse av befolkningen, eiendom, embetsverk og innredninger, samt trygging av virksomhetenes kontinuitet. Det offentlige ansvaret for redningstjenestens oppgaver er delt mellom statlige og kommunale myndigheter.

• Statlige redningsmyndigheter:

• Innenriksdepartementets redningsavdeling

• Länsstyrelsenes redningsavdelinger

• Kommunale redningsmyndigheter:

• Brannkorps og heltidsansatt brannsjef

• Andre kommunale etater og frivillige personer

3.7.3 Struktur for beredskapsarbeidet

Beredskapsarbeidet i Finland er integrert i ett system som har ansvar for å håndtere alt fra brann- og redningssituasjoner i fredstid til katastrofer og sikkerhetspolitiske kriser. Systemet tar utgangspunkt i ulike situasjonsmodeller for å fokusere planleggingsarbeidet og innsatsen i tilfellet av kriser. 10 Situasjonsmodellene kan være unntaksforhold som for eksempel krig, trussel om krig og store ulykker, eller forstyrrelser i samfunnets normale funksjoner ved tilfeller av masseinnvandring eller omfattende miljøskader. Disse modellene skaper grunnlag for ledelsesstrukturer, beredskapsplanlegging og forebygging, samt samordning av samarbeid mellom beredskapsmyndigheter og redningsvirksomhet.

Regjeringen utfører tilsyn, kontroll og koordinerer beredskapsforberedelsene. Regjeringen består av tolv departementer samt Statsministerens kontor, og hver myndighet har ansvar for sine respektive funksjoner både ved fredstidskriser og i krigstid. Innenriksdepartementet har imidlertid en særskilt stilling som beredskapsdepartement. Denne posisjonen kommer av ansvaret for det forebyggende arbeidet i redningstjenesten, og som koordinerende krisehåndteringsmyndighet på det statlige nivået.

Sikkerhetspolitisk beredskapsplanlegging

Ved planlegging for unntaksforhold og forstyrrelser i samfunnets normale funksjoner er forsvarsrådet det øverste rådgivende og planleggende organet. Forsvarsrådets oppgave er å harmonisere nasjonale beredskapsforberedelser innen de forskjellige sektorene, og det er også en konsultativ kommisjon for Presidenten i spørsmål som gjelder rikets sikkerhet. Hvert departement har videre en beredskapssjef som har ansvar for å ivareta beredskapsplanleggingen, lede kriseplanleggingen, opprettholde kriseberedskapen innen departementets virksomhetsområde, samt å sikre samarbeid mellom departementene. Beredskapssjefene har jevnlige møter som ledes av representanten fra Statsministerens kontor.

På regionalt nivå samarbeider länsstyrelsen, i sin egenskap som statlig forvaltningsmyndighet, med distriktsadministrasjonene om beredskapsplanlegging og samordning. Länsstyrelsen har samtidig ansvar for å styre kommunenes beredskapsarbeid, samt en viktig rolle i å organisere samarbeidet mellom det regionale nivået og Forsvarskommandoene.

I kommunene samordner kommunedirektøren de ulike sektorenes virksomheter og beredskapsoppgaver. Planleggingen på området må godkjennes av de normale myndighetsorganene i kommunen.

Redningstjenestens oppgaver

Både statlige og kommunale myndigheter er ansvarlige for å iverksette forberedelser for å beskytte befolkningen. Oppgaver som skal ivaretas er planlegging, utdanning, bygging av tilfluktsrom, vedlikehold av varslingssystemer og nødnummer, beredskap for evakuering, redningsvirksomhet og førstehjelp.

Innenriksdepartementet er øverste ansvarlige myndighet for redningstjenesten. Departementets redningsavdeling utarbeider bestemmelser om dimensjonering av materiell og personell, tar hånd om redningstjenestens riksomfattende tiltak, samordner funksjoner, samt overvåker nivået på redningstjenesten ute i kommunene. Länsstyrelsens redningsavdeling utfører de statlige redningsoppgavene i länet. Länet er inndelt i samarbeidsområder, hvor den regionale brannsjefen er ansvarlig for redningstjenestens planlegging og virksomhet. De kommunale redningsmyndighetenes oppgaver er konsentrert rundt planlegging av egen virksomhet, som for eksempel kartlegging av risikofaktorer, dimensjonering av redningstjenesten, samt forebygging av brann og andre ulykker. Det er også kommunenes ansvar å opprette og vedlikeholde telekommunikasjonssentraler for nødnummer. Hver kommune skal videre ha et brannvesen og en heltidsansatt brannsjef. Organiseringen av brannvesenet varierer fra rene kommunale etater til deltids- og private organisasjoner. Det er også mulig å samarbeide mellom kommunene om brann- og nødtjenester.

3.7.4 Organisering av krisehåndtering

Krisehåndteringssystemet er basert på den generelle nivåinndelingen i samfunnsstrukturen, og ved behov trekkes håndteringen av en hendelse oppover i systemet. Ved kriser er det først og fremst kommunene som har ansvaret for krisehåndteringen. Det finnes et koordineringssenter for kriser i hver kommune, og et eventuelt redningsarbeid ledes av brannsjefen. Et hjelpemiddel for de lokale krisehåndteringsorganisasjonene er de 52 nødsentralene som mottar nød- og ulykkesmeldinger 24 timer i døgnet. Disse nødsentrene er telekommunikasjonssentraler for redningstjenesten, og formidler melding videre til kommunene. For de kommunene som samarbeider om nødtjenestene vil felles ressurser benyttes til å få kontroll med situasjonen.

Länene og de sentrale myndighetene støtter opp om tiltakene som iverksettes lokalt. Er flere kommuner berørt, ved omfattende konsekvenser og dersom ulike virksomhetsområder deltar i redningsoperasjonen, kan disse myndighetene overta kriseledelsen. Ved større hendelser kan krisehåndteringen deles opp i virksomhetsområder, sektorer og andre ansvarsområder etter behov. Fokus for kriseledelsen vil være å skape samarbeid mellom de ulike sektorene. Länsstyrelsen eller de sentrale myndighetene kan i denne sammenhengen trekke inn representanter fra de ulike sektorene og eksperter i kriseledelsen.

Ved tilfeller som for eksempel atomulykker vil krisen umiddelbart håndteres på sentralt nivå. Som ved andre kriser, er Innenriksdepartementet øverste koordinerende myndighet for håndteringen. Oppgavene er å overvåke og koordinere redningsaktivitetene, holde andre sentrale myndigheter oppdatert om utviklingen i krisehåndteringen, opprettholde forbindelsene og gi informasjon til sentraladministrasjonen, samt være knutepunkt for eventuell internasjonal kontakt.

3.7.5 Satsingsområder

Finland endret i 1999 lovverket som regulerer redningsaspektet i beredskapsplanleggingen. Tidligere lovverk for brannvern og sivilforsvaret ble med dette slått sammen i en lov om redningstjenesten. Denne endringen er i tråd med den finske satsingen på et integrert og enhetlig beredskapssystem, hvor det overordnede ansvaret er plassert i et departement. Et annet satsingsområde er implementering av nye tekniske løsninger i beredskapsarbeidet. For å bedre kommunikasjonsmulighetene har redningsmyndighetene satt i verk byggingen av verdens første digitale radionett basert på TETRA-standarden. 11 Dette nettverket er planlagt ferdigstillet i 2003, og vil bli benyttet av redningsmyndighetene, politiet, grensevakter, forsvaret, sosial- og helsetjenesten, samt andre sikkerhetsorganisasjoner.

3.8 Nederland

3.8.1 Styringsform og beredskapsstruktur

Nederland er et konstitusjonelt monarki med en parlamentarisk styreform. Parlamentet har to kamre, hvor det første velges indirekte av de provinsielle rådene og det andre velges direkte ved allmenne valg. Det regionale nivået består av 12 delvis selvstyrte provinser, ledet av et folkevalgt råd og kommisjonærer utpekt av Dronningen. Lokalt finnes det 636 kommuner med folkevalgte kommunestyrer og ordfører.

Hvert departement har ansvar for beredskapsarbeid og krisehåndtering innen sine sektorer. Direktoratet for offentlig orden og sikkerhet i Innenriksdepartementet har en koordinerende funksjon på området, i tillegg til et generelt ansvar for beredskapsarbeid. Hovedtyngden av kriseplanleggings- og redningsarbeidet er imidlertid lokalt forankret, og kommunene har egen branntjeneste og politistyrke. Brannvesenet er kjernen i organisasjonsstrukturen, og har en koordinerende rolle i å forberede og implementere beredskaps- og krisehåndteringsplaner.

3.8.2 Ansvarsfordeling og lovgrunnlag

Det administrative og operasjonelle rammeverket i forbindelse med kriseplanlegging og krisehåndtering, er fastsatt i lov om branntjenester og kriseloven for beskyttelse av befolkningen. Begge lovene trådte i kraft i 1985, og fordeler hovedansvaret for brannvern og krisehåndtering til lokale myndigheter. Lovene regulerer også hendelser som kan kreve koordinering fra forskjellige myndigheter, og i henhold til kriseloven skal kommunene utvikle beredskapsplaner, krisehåndteringsplaner og provinsielle koordineringsplaner. 12 Ved lov om medisinsk bistand ved kriser er også helsevesenet gitt ansvar for en vesentlig del av beredskapssystemet. Til sammen utgjør brannvern, polititjenester og medisinsk nødhjelp et integrert system med fokus på fredstidskriser.

3.8.3 Organisering av beredskapsarbeidet

Tredeling av oppgavestruktur

Hver kommune har sitt eget brannvesen, som har ansvar for den operasjonelle krisehåndteringen. Opptil åtti prosent av brannvesenets tjenester utføres av frivillige. I tillegg til det kommunale systemet finnes det regionale enheter av profesjonelt personell som kan settes inn ved større hendelser. I henhold til brannvernloven er brannvesenet, ut over å slukke branner, redde menneskeliv og yte teknisk bistand, tillagt oppgaver med å forhindre, begrense og kontrollere risikoen for ulykker og krisehendelser. Dette planleggingsarbeidet baseres på en tiltakskjede som består av fem elementer. Først og fremst går «proactiv» planlegging ut på å avdekke ulike risikoer. «Preventive» tiltak har som mål å forhindre eller dempe effektene av eventuelle kriser. Ved «preparation» gjøres forberedelser for å kunne håndtere krisehendelser. «Intervention» innebærer håndtering av krisen, og «follow-up» omfatter aktiviteter som ivaretakelse av forulykkede og redningspersonell, gjenoppretting av normalsituasjonen, samt en evalueringsprosess for å lære av hendelsen.

Politiets oppgaver på dette området er i hovedsak fokusert på selve krisehendelsen. De er en del av kriseteamet, i tillegg til å ha ansvar for å etablere en sikkerhetssone rundt et krisested, opprettholde ro og orden, samt regulere trafikk.

Medisinsk assistanse utgjør det tredje element i den nederlandske beredskapsstrukturen. Systemet er basert på at førstehjelp skal ytes av det ambulansepersonellet som først ankommer et skadested. Det finnes imidlertid et nettverk av skadesentre som er forberedt på å hjelpe ved krisetilfeller. Skadesentrene har egne mobile team som kan gjøres tilgjengelige for kriseledelsen. Ved større hendelser har direktøren for helsesektoren i regionen ansvar for å organisere, koordinere og håndtere medisinsk bistand.

Nivådeling i kriseplanleggingen

Lokale myndigheter har ansvar for virksomhetene til brannvesenet og politiet. Disse lovpålagte oppgavene innebærer videre at ordføreren er ansvarlig for den lokale beredskapsplanleggingen. Lovverket forplikter imidlertid også de lokale myndighetene til å organisere en regional beredskapsstruktur for å gi bistand til hverandre. Provinsene har på sin side oppgaver med å forberede koordinering av regionale krisehåndteringsoperasjoner og assistanse ved kriser hvor håndteringen går ut over kommunenes ressursgrunnlag. For å oppnå dette mottar provinsene finansiell støtte og ekstra utstyr ved behov fra nasjonale myndigheter.

Innenriksdepartementet har ansvaret for å koordinere beredskapsforberedelser på det sentrale nivået. I hovedsak er departementets oppgaver konsentrert om:

• å utvikle lovverk, retningslinjer for informasjon og kontroll, og samarbeidsrutiner mellom ulike myndigheter

• å gi retningslinjer for sikkerhet, samt normer og standarder for brannvesenet og redningsutstyr som er produsert, importert eller markedsført for bruk i Nederland

• å gi finansiell bistand og opplæring

• å teste kvaliteten på krisehåndteringssystemet og offentliggjøre spesialkompetanse

3.8.4 Organisering av krisehåndtering

Det operasjonelle ansvaret for redningsarbeidet er i hovedsak tillagt brannsjefen i kommunen, som vil koordinere redningsarbeidet og iverksette policy beslutninger fra kommuneledelsen. Borgermesteren har imidlertid det overordnede ansvaret for den lokale krisehåndteringen, og kan for eksempel ved flom tildele operasjonelt ansvar til andre enn brannsjefen. I en krisesituasjon vil ordføreren få råd fra en kommunal katastrofestab, som er satt sammen av representanter fra den operative kriseledelsen i brannvesenet, samt fra politiet og helsetjenesten. Andre etater kan også trekkes med i teamet. Ordføreren konsulterer videre de sektorene som er involvert i krisen, og andre etater ved behov. Dersom krisen er omfattende, med et akutt behov for store ressurser, kan ordføreren be om assistanse fra militærledelsen i provinsene. I slike tilfeller skal den provinsielle kommisjonæren informeres umiddelbart.

Hvis krisesituasjonen omfatter mer enn en kommune, vil hver ordfører ha det administrative ansvaret for kriseledelsen innen sin kommune. Ordførerne kan bli enige om at en av dem vil fungere som koordinator for hele kriseområdet. Dette fratar imidlertid ikke de andre ordførerne for ansvar innen sine områder.

Ved større kriser kan Dronningens kommisjonær (tilsvarende fylkesmann) gi policy og instruksjoner til ordførerne i det området som er rammet. Kommisjonæren vil i slike tilfeller overta ansvaret for den operasjonelle og administrative håndteringen av situasjonen. Innenriksdepartementet kan på sin side gi direksjoner direkte til kommisjonæren. Den provinsielle kommisjonæren kan også be sentrale myndigheter om militær assistanse i eksepsjonelle tilfeller. I slike situasjoner er det opp til Forsvarsdepartementet å vurdere forespørselen.

Håndteringen av en krise kan bringes opp på nasjonalt nivå dersom krisen er av et enda større omfang. Er kun et departement berørt, vil det bli etablert et krisesenter i det departementet. Ofte vil krisen imidlertid omfatte flere sektorer, og det er behov for koordinering mellom departementene. For slike situasjoner er det etablert et «National Coordination Centre» (NCC) i Innenriksdepartementet. Dette senteret er bemannet 24 timer i døgnet og vil støtte opp om ministerens ledelse av krisehåndteringen. NCC vil koordinere administrative tiltak mellom forskjellige departementer, samt provinsielle og lokale myndigheter. I forbindelse med NCC kan det også aktiveres et nasjonalt informasjonssenter. I en krisesituasjon vil den ordinære staben utvides med personell fra Innenriksdepartementet. Dersom en krise går på tvers av landegrensene vil NCC fungere som det nasjonale kontaktpunktet, og ved en sikkerhetspolitisk krise kan senteret fungere som kriselokaler for regjeringen.

3.8.5 Utviklingstrekk

Den nederlandske beredskapsstrukturen har gjennomgått omfattende endringer fra nedleggelsen av sivilforsvaret i 1989 og etableringen av et redningssystem med basis i brannvesenet i 1993. Det er imidlertid antatt at strukturen vil gjennomgå ytterligere endringer. Et element i dette er større lokal profesjonalisering og mindre avhengighet av frivillige i brannvesenet. Videre har politiet og helsetjenesten nylig hatt flere sammenslåinger og endringer i den regionale strukturen. Disse endringene er ikke gjort gjeldende på brannvernsiden. Det er imidlertid lagt frem forslag om at de regionale branntjenestene skal organiseres på samme måte som politi og helsetjenester for å skape samsvar mellom de tre hovedelementene i beredskapsstrukturen.