Del 2
Nye utfordringer for samfunnet

4 Aktuelle utfordringer for samfunnssikkerheten

Risikobildet endrer seg kontinuerlig og er alltid en refleksjon av de utviklingstrekk som til enhver tid kjennetegner vårt eget samfunn og våre omgivelser. 1

Samfunnet står i dag overfor et meget bredt sett av trusler. På den ene enden av utfordringsspektret finner vi omfattende sikkerhetspolitiske kriser og krig. Utfordringene i den andre enden av spektret, under normale fredsforhold, har ulike komponenter. En består i de velkjente typer naturkatastrofer, ulykker og tekniske svikt/sammenbrudd som rammer uforutsigbart og tilfeldig. Dette er trolig den dominerende komponenten. Men også under normale fredsforhold kan det skje anslag fra mennesker som har en eller annen hensikt med sin aksjon. Terrorisme er en overskrift som gjerne benyttes på denne type utfordringer.

4.1 Et mer sårbart samfunn

De sterke endringene i samfunnet de siste 20–30 årene er drevet frem av internasjonale og til dels globale prosesser, gjennom datanettverk, frihandel og fri kapitalflyt over landegrensene. Ingen enkelt nasjon er i stand til å kontrollere disse prosessene. Dynamikken i den globale økonomien gir økt velstand for mange, men bærer også med seg betydelig risiko.

Internasjonaliseringen og globaliseringen av næringslivet innebærer at utenlandske selskaper kjøper opp norske selskaper. Norske selskaper etablerer seg i utlandet, med et visst tap av norsk identitet. I tillegg skjer det en innenlandsk deregulering og overgang til løsere tilknytningsformer til myndighetene for en rekke institusjoner. Det er en utfordring for nasjonalstaten å ivareta generelle samfunnsinteresser i en slik utvikling. Dette gjelder særlig samfunnsinteresser i forhold til sikkerhet og beredskap.

De teknologiske fremskritt, spesielt innen data- og informasjonssystemer, har gitt oss muligheter til å løse våre oppgaver på helt nye måter. Dette har ført til en grunnleggende omstrukturering av hele samfunnet. Bruken av ny teknologi kanaliseres dels mot mer effektiv og dermed mer lønnsom løsning av kjente oppgaver, og dels mot løsning av nye oppgaver og markedsføring av nye tjenester og produkter. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir mer effektive beslutningsprosesser, bedre oversikt over systemer og mer effektive distibusjonssystemer. Teknologien er også et virkemiddel for et åpnere samfunn med økt innsikt og tilgjengelighet for innbyggerne.

Også innen den offentlige sektor er markedstenkning og effektivisering blitt stadig mer utbredt. Her er den ideelle målsettingen å gi borgerne den best mulige sum av tjenestetilbud for de tilgjengelige offentlige midler. I erkjennelse av at dette i mange sammenhenger synes best ivaretatt ved effektivisering og kvalitetsøkning gjennom konkurranse i et fritt marked, er mange offentlige tjenester blitt privatisert de siste 10–15 årene. Ulike institusjoner har samtidig fått en løsere tilknytningsform i forhold til statlig styring. Dette har betydning for innretningen av statens virkemiddelbruk for å sikre et forsvarlig beredskapsnivå innenfor de ulike samfunnsområdene. Deregulering og privatisering er en trend og en utfordring som gjelder de fleste samfunnssektorer.

Teknologiutvikling og globalisering er sterke drivkrefter for fortsatt velferdsutvikling. I sum har imidlertid også de store forandringene i samfunnet ført til svært kompliserte og sammenvevde organisasjoner og samtidig redusert nasjonale myndigheters muligheter for påvirkning. De forskjellige hovedfunksjoner i samfunnet, slik som transport, kraftforsyning, kommunikasjon og helsetjenester, har utviklet en stor grad av gjensidig avhengighet, se figur 4.1. Dette betyr at svikt i en samfunnsfunksjon ofte vil medføre negative ringvirkninger på andre samfunnsområder. Særlig gjelder dette telekommunikasjon/IKT og kraftforsyning.

Et resultat av utviklingen er at et moderne samfunn, med sin store kompleksitet og sterkt integrerte virkemåte, lett kan hemmes kraftig dersom det oppstår svikt i en eller noen få vitale samfunnsfunksjoner. Skulle for eksempel strømforsyningen i en tett befolket del av landet falle ut over en periode på flere uker, ville dette åpenbart få omfattende konsekvenser for produksjon, distribusjon og en rekke offentlige funksjoner. De mest kritiske funksjonene, så som sykehussektoren og sentrale ledelsesfunksjoner, kan holdes i gang med akseptable ytelser ved hjelp av nødstrømaggregater. Men etter noe tid vil etterforsyning av drivstoff til disse kunne bli et stort problem. Enda verre ville det kunne bli dersom situasjonen var forårsaket av en motstander med ressurser til å kombinere et slikt skadebilde med svikt i andre sentrale funksjoner, samtidig som det oppstår behov for å løse vanskelige oppgaver på det nasjonale plan. Det kan skisseres flere eksempler på slike scenarier. For eksempel vil anslag mot innretninger på kontinentalsokkelen, kombinert med langvarige strømbrudd i Oslo- og Stavanger-regionen og sambandssvikt på land og mellom fastlandet og offshoreinnretningene, utgjøre en vanskelig situasjon både for nasjonale myndigheter og for operatørene på sokkelen. 2 Dersom slike anslag regisseres godt ut fra god innsikt i et samfunn med stor innebygd sårbarhet, kan virkningene bli svært alvorlige.

Et annet forhold ved samfunnets sårbarhet er det menneskelige aspekt. For en befolkning som har gjort seg avhengig av stabil tilgang på varer og tjenester, er evnen til å improvisere og takle ekstraordinære påkjenninger sannsynligvis redusert. Nettverkene mellom mennesker er ikke så sterke som før. Bruk av narkotika brer seg og er i seg selv et sikkerhetsproblem.

Kilde: Forsvarets forskningsinstitutt (1997): Viktige samfunnsfunksjoner. FFI/RAPPORT-97/01458.

4.2 Teknologisk utvikling som påvirker samfunnssikkerheten

Den teknologiske utviklingen har hele tiden hatt stor betydning for samfunnssikkerheten både i form av trusler og beskyttelsesmuligheter. For å holde samfunnets sårbarhet lavest mulig, er det nødvendig å danne seg en formening om hva som kan ventes av teknologisk utvikling fremover. Noen aktuelle temaer:

• Informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

• Masseødeleggelsesvåpen og raketteknologi (se kapittel 4.5 og 13–14).

• Annen våpenteknologisk utvikling.

• Bio- og genteknologi. (Dette kan vise seg å bli svært viktig for samfunnets utvikling fremover, blant annet når det gjelder matvarer og medisiner, men utvalget har kommet til at dette temaet ligger utenfor dets arbeidsområde.)

4.2.1 Avhengigheten av informasjons- og kommunikasjonssystemer

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) forenkler og forbedrer de fleste virksomheter og er et viktig virkemiddel for effektiv produksjon av offentlige og private tjenester. IKT er en viktig del av nær sagt alle samfunnsfunksjoner, for eksempel bank- og finansvesen, trafikkstyringssystemer, kraft- og vannforsyning, ledelsessystemer, massemediene, redningstjenesten og vår beredskaps- og forsvarsevne.

Samtidig er alle IKT-systemer i konstant fare for å bli angrepet. Tyver, spioner og de som søker spenning ser muligheten til å bryte seg inn i systemer for å stjele data, manipulere med data eller ødelegge data og dataavhengige systemer. Tendensen er at stadig flere virksomheter opplever IKT-relaterte økonomiske tap, antallet anmeldelser av IKT-kriminalitet øker og virusangrep forekommer oftere og oftere. 3 I løpet av utvalgets arbeid rammet et enkelt datavirus (det såkalte «I love you»-viruset) særlig hardt. Foreløpige anslag tyder på at flere titalls millioner åpnet e-posten med den spesielle tittelen. Dataviruset sies å ha kostet virksomheter verden over flere milliarder kroner.

De økonomiske konsekvensene av dataangrep kan være svært høye. I tillegg gir den nye teknologien muligheter til å gjennomføre angrep som er politisk, militært eller sosialt motivert. Alvorligst er risikoen for informasjonsoperasjoner fra stater eller store terrorgrupper. En velorganisert og økonomisk sterk aktør kan utfordre IKT-systemene i en helt annen grad enn en enslig hacker hvis motivasjon er spenning. Enkelte stater arbeider i dag aktivt for å bygge opp sin kapasitet og kompetanse til å utføre ulike former for informasjonsoperasjoner 4 over globale datanettverk. Hensikten med dette er i en gitt situasjon å kunne lamme viktige samfunnsfunksjoner i andre land som ledd i en større operasjon. Risikoen for slike informasjonsoperasjoner er også knyttet til ulike terrorgrupper, organiserte kriminelle og enkeltpersoner. Med forholdsvis enkle midler er det i dag mulig å lamme viktige virksomheter og samfunnsfunksjoner gjennom fiendtlige informasjonsoperasjoner. 5 Risikoen for et ødeleggende elektronisk angrep er på mange måter like reell som et mer konvensjonelt militært angrep.

Det er enda ikke rapportert om organiserte angrep utført i stor skala, selv om det har vært tilløp i forbindelse med anspente internasjonale situasjoner. 6

Datasystemene som vi er så avhengige av, er også sårbare for tilfeldige hendelser. Datasystemenes kompleksitet øker og det blir vanskeligere å rette opp tekniske feil som oppstår. At systemer er nede er et velkjent problem, og kan være alvorlig dersom kritiske operasjoner skal utføres og det ikke er alternative backup-systemer. Kompetansemangelen er stor på IKT-området, og det er ofte et problem å få tak i dyktige IKT-medarbeidere som behersker systemene.

4.2.2 Våpenteknologisk utvikling 7

Våpenteknologien er i rask utvikling. Deteksjonsevnen vil etter hvert bli nesten absolutt overfor de aller fleste typer militære og sivile mål. Posisjonen til alle stasjonære anlegg kan være kjent fra satellittbilder eller ved rekognosering foretatt på eller nær stedet i fredstid. Ved hjelp av avansert radar og satellitter vil også de fleste mobile mål etter hvert kunne stedfestes og følges.

Presisjonsstyrte og penetrerende (gjennomtrengende) våpen er en realitet. Disse kan ta seg frem til målet med en treffsikkerhet på rundt én meter og kan så trenge seg gjennom åtte til ti meter med fjell eller armert betong. Kombinert med fremdriftsteknikker som vil gjøre det mulig å gi missiler en hastighet på opptil 3000 m/s, vil dette sette missilforsvaret overfor en nesten umulig oppgave.

Elektromagnetisk stråling i form av radiobølger omgir oss overalt. Slik stråling utnyttes til mange formål og kan også benyttes for å gi ødeleggende eller forstyrrende virkning på elektronisk og elektrisk utstyr. Såkalte mikrobølgevåpen 8 er våpen som benytter elektromagnetiske bølger med en bølgelengde i området fra tre millimeter til tre meter. Det er mulig å oppnå utstrålte effekter på mange milliarder watt i svært kortvarige pulser. Er styrken av strålingen høy nok kan utstyr ødelegges funksjonsmessig. En kan benytte bølgelengder som er spesielt tilpasset fiendens utstyr og dermed oppnå økte skadevirkninger. Korte bølgelengder slipper gjennom sprekker og hull i metallskjermer, men absorberes i tykk betong eller en fjelloverdekning. Mikrobølgevåpen kan forstyrre utstyr eller også gi varig skade på det. Grensen mellom disse utfallene er avhengig av våpenets utstrålte effekt, avstand, samt utstyrets sårbarhet. Mikrobølgevåpen er allerede demonstrert og lett tilgjengelig i flere størrelser og styrker. Utviklingen innebærer en fare for så vel militære som sivile elektronikkbaserte funksjoner.

Nye eksplosiver kan gjøre konvensjonelle stridshoder opptil fem til ti ganger kraftigere enn dagens. Det knytter seg foreløpig stor usikkerhet til om slike høyeksplosiver kan fremstilles kommersielt. Det forskes imidlertid på muligheten for å oppnå 100–1000 ganger mer sprengkraft i spesielt konstruerte materialer. Den operative effekten av slike eksplosiver vil i tilfelle bli formidabel og kan viske ut skillet mellom konvensjonelle våpen og taktiske kjernevåpen.

Moderne bioteknologi vil kunne brukes til å produsere billige sensorer for kjemiske og biologiske stridsmidler. Dagens detektorer for kjemiske stridsmidler er kostbare og kan derfor ikke anskaffes i tilstrekkelig antall. For bakteriologiske våpen finnes det ennå ingen deteksjonssystemer for feltutplassering. Moderne bioteknologiske metoder kan endre dette, ved at små og billige biosensorer kan produseres med egenskaper som gjør dem egnet for feltmessig bruk i stort antall. For eksempel har nyere forskning gjort det mulig å fremstille en genetisk manipulert jordbakterie som blir selvlysende ved kontakt med selv ørsmå mengder sprengstoff (TNT). En slik bakterie vil kunne bli en god sensor for å oppdage nedgravde miner eller ueksploderte bomber.

Høyfast betong er allerede en realitet. Man snakker om økning i såkalt trykkfasthet med opptil en faktor 10 eller mer. Dette vil redusere inntrengningsdybden for penetrerende våpen med en faktor 2–4, kanskje mer. Dette vil få betydning for hvilke stasjonære overflateanlegg som kan bygges fulltreffsikre i fremtiden.

Materialer for beskyttelse av personell mot fysiske våpenvirkninger ser ut til å utvikles langsomt – det vil neppe komme større endringer innen overskuelig fremtid.

4.3 Store ulykker og katastrofer i fred

Det norske samfunnet er blitt rammet av flere kriser og katastrofer, for eksempel Tsjernobylulykken i 1986, brannen om bord på Scandinavian Star i 1990, orkanen på Nordvestlandet i 1992, flommen på Østlandet i 1995, Sleipnerforliset i 1999 og tog­ulykken på Åsta i 2000.

Togkollisjonen med propantransporten ved Lillestrøm stasjon i april 2000 kan også trekkes frem i denne sammenhengen. I den senere tid er det også meldt om mange andre farlige nestenulykker både med fly og tog.

Naturkatastrofer forårsaket av ekstremt uvær, skred, stormflo eller ras er også en del av trusselbildet. Vinteren 1999/2000 har det skjedd både rasulykker, snøskred og flom.

Økning i folketall, industri og biltrafikk fører til økte utslipp av karbondioksyd, metangass og andre klimagasser som sannsynligvis i sin tur leder til global oppvarming. Klimaforskere hevder at dersom denne utviklingen fortsetter, vil temperaturøkningen kunne føre til omfattende endringer i værforholdene. Dette kan medføre at vi både globalt og i Norge i tiden fremover vil kunne oppleve flere orkaner, storflommer, skogbranner og jordskred. 9 Økt bruk av teknologi og gjensidig avhengighet mellom ulike tjenester vil kunne medføre økte indirekte tap for samfunnet ved naturkatastrofer. 10

Store branner og eksplosjoner er et annet aktuelt scenario for beredskapsplanleggingen. Man må også ta i betraktning risikoen for storulykker ved transport av farlig gods, dambrudd, kjernefysiske uhell, akutte forurensningssituasjoner og omfattende epidemier. Beredskapsmessig vil også en situasjon med massetilstrømning av flyktninger kreve mye av samfunnet.

Konsekvensene av de fleste ulykker og katastrofer i fred vil være avhengig av hvor godt vi i samfunnet har tatt sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn ved dimensjoneringen av bygg, lokalisering av virksomheter, bemanning med videre. Raske samfunns- og teknologiendringer med økende kompleksitet, økende kostnads- og effektiviseringspress, bemanningsreduksjoner med videre bærer med seg potensielt nye sårbarhets- og sikkerhetsutfordringer for samfunnet. Ikke minst gjelder dette risiko knyttet til industriulykker og transport.

4.4 Terrorisme, ekstremisme, spionasje og organisert kriminalitet

4.4.1 Terrorisme 11

Terrorisme er en kalkulert frembringelse av frykt for skade eller død hos en gruppe, basert på bruk av eller trussel om vold. Terrorisme-begrepet blir ofte brukt i forbindelse med politisk motivert vold av ikke-statlige grupper.

Lillehammerdrapet i 1973 og attentatforsøket mot William Nygaard i 1993 er de mest kjente eksemplene på terrorisme i Norge. Man kjenner også til planlagte aksjoner mot oljeraffineriet på Slagen under oljekrisen på 1970-tallet, og planer om aksjoner mot den egyptiske og israelske ambassaden etter Camp David-avtalen i 1979. Mindre kjent er det at personer med tilknytning til IRA og uidentifiserte vesttyskere fremsatte tilbud til representanter fra Sameaksjonen og Folkeaksjonen mot utbyggingen av Alta-vassdraget om å gjennomføre sabotasjeaksjoner mot «det norske samfunnsmaskineriet.» 12 Norge har også vært åsted for tre mindre alvorlige flykapringer med tilknytning til internasjonale konflikter det siste tiåret. 13

I NATO-sammenheng har USA ivret for at bekjemping av terrorisme må bli en ny oppgave for alliansen. 14 Flere utviklingstrekk kan tyde på at terrorisme i noen tilfeller kan fremstå som en mer strategisk og nasjonal sikkerhetsutfordring.

Trenden i internasjonal terrorisme er at antallet aksjoner går ned, men at aksjonene forårsaker større skader og flere drepte. En forklaring på mer voldelig terrorisme kan være at tiltak for å beskytte tradisjonelle terrormål, slik som kjente offentlige bygninger, ambassader, fly og flyplasser, har ført til at terrorgrupper i større grad velger lettere tilgjengelige mål (turistattraksjoner, undergrunnsstasjoner, kjøpesentre og lignende) og dermed mindre diskriminerende terrorangrep. Det er blant annet en trend mot større bruk av bilbomber og bomber plasserte i fly i stedet for flykapring. Andre mener dessuten at den harde kampen om medias oppmerksomhet fører til stadig mer voldelige aksjoner.

Faren for bruk av masseødeleggelsesvåpen i terroraksjoner er liten, selv om slike våpen har et stort potensiale. Det er få terrororganisasjoner som anser masseødeleggelsesvåpen som hensiktsmessig eller besitter nødvendig kunnskap for å benytte slike våpen. I tillegg begrenses deres motivasjon av den uforutsigbarhet som bruk av masseødeleggelsesvåpen innebærer. Dette er imidlertid et forhold som er bekymringsfullt, som bør følges nøye og som kan endre seg.

Flere terrorgrupperinger har etterspurt masseødeleggelsesvåpen og har uttrykt intensjon om bruk. For enkelte fanatiske sekter kan terskelen for å ta i bruk masseødeleggesesvåpen være lavere enn for mer tradisjonelle terrorgrupper, jf. Aum Shinrikyos aksjon med nervegassen sarin på t-banen i Tokyo i mars 1995

Tilgangen til spaltbart materiale har økt, og kunnskap om og kompetanse for å konstruere og bruke masseødeleggelsesvåpen er mer tilgjengelig enn før. 15 Det har ikke vært gjennomført terroraksjoner med bruk av spaltbare materialer, men attentat med radioaktive materialer har forekommet. 16 Selv trusler om atomterrorisme eller bruk av biologiske eller kjemiske stridsmidler vil kunne skape svært stor uro.

4.4.2 Politiske endringer som kan påvirke forekomsten av terrorisme

Det fremtidige terrorbildet er langt fra entydig. Politiske endringer peker i ulike retninger når det gjelder terrorisme. Etter den kalde krigens slutt har det vært fremgang i arbeidet for å løse en rekke politiske konflikter, i første rekke konflikten mellom Israel og palestinerne. Dette har vært med på å dempe faren for internasjonal terrorisme. Samtidig har slutten på den kalde krigen ført til oppblomstring av en rekke nye etniske konflikter i Europa som kan bli en fremtidig kilde til alvorlig internasjonal terrorisme. Forsøkene på demokratisering har nådd langt kortere i Nord-Afrika og Midt-Østen, men også her har det vært en bevegelse mot større politisk mangfold. På lang sikt er det liten tvil om at en demokratisk konsolidering i det østlige Europa og det sørlige Middelhavsområdet vil redusere faren for voldelige interne konflikter og terrorisme i Europas nærområder, og dermed redusere faren for internasjonal terrorisme i Europa.

4.4.3 Terror- og sabotasjeangrep mot sivil infrastruktur

Til nå har man ikke vært vitne til dataangrep som oppfyller en meningsfull definisjon på dataterrorisme. 17 Ulike former for datakriminalitet og datasabotasje er et økende problem som ikke bør undervurderes. Det er større usikkerhet om terrorgrupper vil velge å gjennomføre terroraksjoner mot datamål i stedet for tradisjonelle virkemidler. Så langt vet man lite om terrorgruppers interesse for bruk av IKT som terrorvåpen eller terrormål. Man kjenner til at en rekke terrorgrupper er aktive på Internett og sprer sitt budskap. Samtidig har flere grupper brukt Internett for kommunikasjon og kommandoformål.

Det finnes ikke noen kjente eksempler på terrorangrep med elektromagnetiske våpen.

En grunn til at angrep mot infrastruktur ikke har vært vanlig, kan være at terrorgrupper ikke oppnår den spektakulære effekten som mer tradisjonelle former for terrorisme ofte gir. Dette kan likevel endre seg raskt dersom en eller flere terrorgrupper klarer å gjennomføre former for spektakulære og omfattende angrep.

Det er grunn til å være forsiktig med å rette et ensidig fokus mot politiske terrorister som de mest sannsynlige aktørene. Man kan for eksempel også tenke seg aktører som misfornøyde ansatte, tenåringshackere, ikkevoldelige aktivister for ideelle formål, eller kriminelle som ønsker å drive utpressing. I fremtidige svært spente krisesituasjoner kan man tenke seg at statlige eller statlig-støttede aktører vil ha interesse av å angripe viktig infrastruktur gjennom informasjonssystemer. I USA har mye av fokuset på asymmetriske trusler blitt knyttet til faren for omfattende angrep mot landets infrastruktur for å svekke landets evne til rask militær reaksjon i forbindelse med krisesituasjoner i Midtøsten og Asia.

4.4.4 Terrorisme og internasjonale fredsoperasjoner

Norges utenlandsengasjement, innenfor rammen av FN, NATO og OSSE og gjennom selvstendige initiativ, er et viktig bidrag for å skape internasjonal fred og stabilitet. Dette bidrar også til vår egen, nasjonale sikkerhet. Samtidig innebærer dette engasjement at vi vil kunne påkalle oppmerksomhet fra stater og grupper som vi i liten grad har vært årvåkne overfor tidligere. Trusselen må blant annet ses i sammenheng med at nye stater og grupperinger på sikt vil kunne skaffe seg masseødeleggelsesvåpen og missiler 18 med lang rekkevidde.

Det er usikkert om et økende internasjonalt engasjement øker faren for internasjonal terrorisme i Norge. Den rollen Norge har spilt i fredsprosessen i Midt-Østen har tilsynelatende ikke påvirket terrortrusselen. Terroraksjoner i Europa utført av radikale palestinske grupper har gått mye ned på 1990-tallet. Det var derimot en betydelig terrortrussel mot de statene som deltok med stridende styrker i krigføringen mot Irak i 1991, noe Norge ikke gjorde. Det er verdt å merke seg at de fleste terroraksjonene i tilknytning til Golfkrisen ble utført av eksisterende innenlandske terrorgrupper mot innenlandske mål og i mindre grad av irakiske grupper.

Trusselen om en internasjonal terrorkampanje mot NATO-land ble derimot ikke realisert av regimet i Beograd under Kosovo-krisen, muligens fordi regimet manglet forutsetninger for bruk av internasjonal terrorisme som utenrikspolitisk virkemiddel.

Terroraksjoner mot internasjonale freds- og tvangsoperasjoner kan være et effektivt virkemiddel for grupper og stater som ønsker fredsstyrken fjernet. Dersom Norge for eksempel velger å delta i kontroversielle internasjonale militære operasjoner, kan vi ikke se bort fra at terrortrusselen blir mye større enn det vi har sett til nå.

4.4.5 Olje- og gassinstallasjoner som terror- og sabotasjemål

Veksten i norsk olje- og gassproduksjonen har gjort Norge til en av verdens ledende energieksportører. Vurderingen av terrortrusselen mot denne sårbare nøkkelindustrien har lenge vært på agendaen. Nye forhold tilsier at terrortrusselen i tilknytning til petroleumsvirksomheten ikke bør undervurderes. Flere sentrale europeiske nasjoner er nå mer avhengig av norsk petroleumseksport enn tidligere, noe som kan dra Norge, inn i vanskelige konfliktsituasjoner, for eksempel ved at en terrorgruppe fremsetter krav og trusler om at Norge skal innstille olje- og gasseksporten til et av våre europeiske partnerland. Man kan heller ikke se bort fra risiko for trusler mot andre sektorer i Norge som indirekte middel til å stanse eksport av petroleum.

Det er også en viss risiko for at norske oljeselskapers økende internasjonale engasjement, spesielt i den konfliktfylte Kaukasus-regionen, kan øke faren for at olje- og gassinfrastrukturen i Norge blir sett på som et mulig terror- og sabotasjemål.

4.4.6 Høyreekstreme grupper

Norge og de nordiske landene har opplevd en del politisk vold fra høyreekstreme og rasistiske grupper. Volden har i første rekke rettet seg mot asylsøkere og flyktninger, norske antirasister og enkelte representanter for norske myndigheter. Det høyreekstreme miljøet i Norge kan utgjøre en trussel mot myndighetspersoner, mennesker av utenlandsk opprinnelse, antirasister og personer som offentlig tar avstand fra miljøet. 19

4.4.7 Organisert kriminalitet

Når grupper av mennesker først og fremst i vinnings hensikt systematisk begår forbrytelser som kan få alvorlige konsekvenser for samfunnet, brukes gjerne begrepet organisert kriminalitet. I forhold til annen kriminalitet bærer den organiserte kriminaliteten preg av å være grenseoverskridende og mobil, mer profesjonell og sofistikert, og mer aggressiv og brutal. Ofte organiseres virksomheten gjennom utspekulert sammenfletting mellom legal og illegal virksomhet. Disse forholdene gjør at organisert kriminalitet representerer en langt større trussel mot samfunnet og samfunnsordenen enn tradisjonell kriminalitet, samtidig som den er vanskeligere å bekjempe.

Fra tidlig på 1970-tallet har tendensen i retning av organisert kriminalitet blitt stadig tydeligere. Narkotikakriminalitet, smugling av sprit og sigaretter, samt ulovlig innvandring og menneskesmugling ses som de mest aktuelle kriminalitetstruslene innen organisert kriminalitet i dag. 20

Organisert kriminalitet kan også omfatte drap, ulovlig våpenhandel og salg av masseødeleggelsesvåpen. 21 Virksomheten kan være organisert etter etniske skillelinjer, etter familietilknytning eller innenfor rammene av en livsstil slik som tilfellet er i kriminelle motorsykkelklubber.

Det er ikke avdekket norske mafialignende organisasjoner, men det er på det rene at det finnes utenlandske organisasjoner med en slik oppbygging som opererer i Norge. Det finnes også flere kriminelle grupper, både norske og utenlandske, som oppfyller kriteriene for organisert kriminalitet, selv om strukturen er løsere enn i en typisk mafia.

Økonomisk kriminalitet har fått større handlingsrom i takt med at økonomien og samfunnet for øvrig internasjonaliseres. Ett av kjennetegnene ved organisert kriminalitet er at den utøves på tvers av politidistrikter og landegrenser. Når grenser åpnes blir også kriminaliteten mer internasjonal. Trekk ved den teknologiske utviklingen åpner for at kriminelle personer og organisasjoner kan kommunisere mer effektivt og mer avskjermet fra politiets innsyn. Dette gjelder blant annet utbredelsen av Internett og utviklingen innen kryptering. Samtidig har næringsliv, banker og finansinstitusjoner og offentlige virksomheter gjort seg avhengig av datanettverk hvor kriminelle kan skaffe til veie, manipulere og blokkere informasjon, utøve industrispionasje, sabotasje, bedrageri, utpressing og gjennomføre «elektroniske innbrudd.» Det forventes økt fremtidig aktivitet innen blant annet verdipapirhandelkriminalitet, internasjonale bedragerier og IKT-kriminalitet. 22 IKT-utviklingen representerer en risiko i dobbel forstand ettersom den nye infrastrukturen både gir de kriminelle et åsted og et skjulested.

Risikoen for at Norge og norske interesser blir utsatt for grenseoverskridende, organisert kriminalitet må antas å stige i takt med økende økonomisk og teknologisk samarbeid og integrasjon på tvers av landegrensene. Kriminelle grupper benytter seg av de fordeler internasjonale nettverk kan gi, herunder muligheten til å utnytte forskjellen mellom rettsregler i ulike land. Fremveksten av ikke-statlige aktører som benytter vold og terror som virkemiddel, for eksempel grupperinger med nasjonalistiske ambisjoner, kompliserer trusselbildet ytterligere. Disse benytter i økende grad de samme metodene, eksempelvis ulovlig etterretning, utpressing, smugling, kidnapping, bombing og sabotasje, for å realisere sine mål og medvirker til å fjerne det tradisjonelle skillet mellom terrorisme, etterretning og organisert kriminalitet

4.4.8 Ulovlig etterretningsvirksomhet

Ulovlig etterretningsvirksomhet kan defineres som enhver illegal aktivitet som utføres mot Norge for å skaffe informasjon om militære, politiske, økonomiske, teknologiske eller andre samfunnsmessige forhold, og som kan være til skade for landets sikkerhet. 23 Flyktningspionasje, der enkelte stater driver etterretningsvirksomhet rettet mot egne borgere som befinner seg i Norge innbefattes også. Hensikten med slik spionasje er å utføre kontroll med personer som avviker i politiske eller religiøse spørsmål i forhold til hjemlandets regime, og ofte legges det press på flyktningene til å utføre informantoppdrag.

I begynnelsen av 1990-årene anså man den etterretningsmessige trussel mot Norge for å være relativt lav. De siste årene har det imidlertid vært en merkbar økning i etterretningsvirksomhet som kan være til skade for Norges sikkerhetsinteresser.

Utfordringene i det forebyggende arbeidet på dette området vil forandre seg i takt med regimeskifter i andre land, Norges utenrikspolitikk og generell teknisk og økonomisk utvikling i samfunnet. I den senere tiden er det for eksempel åpenbart at informasjons- og kommunikasjonsteknologi er blitt et viktig redskap for innsamling av informasjon.

4.5 Masseødeleggelsesvåpen

Spredning av masseødeleggelsesvåpen 24 samt leveringsmidler for slike våpen, utgjør i dag en alvorlig trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Arbeidet med å hindre spredning har pågått i flere tiår, og har særlig utover på 1990-tallet vært et viktig tema i internasjonalt sikkerhetssamarbeid. Gjennom internasjonale avtaler, traktater og multilaterale samarbeid har en forsøkt å påvirke land som har masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler, eller som har intensjoner om å utvikle slike, til å avslutte sin virksomhet innen dette området.

Den generelle trusselen fra masseødeleggelsesvåpnene diskuteres her. Ellers vises det til kapittel 13 og kapittel 14 for nærmere beskrivelser. Masseødeleggelsesvåpen utgjør i dag i hovedsak en trussel i regionale og lokale konflikter. Sett i et lengre perspektiv, åpner spredningen av raketteknologi for at land i den tredje verden kan true mål i vestlige industrialiserte land. Dette er en utvikling som raskt kan endre trusselbildet og føre til at regionale og lokale konflikter kan eskalere og få et langt større omfang.

Sannsynligheten for bruk av masseødeleggelsesvåpen i terroraksjoner er i dag relativt liten. Når det gjelder fanatiske sekter er trolig terskelen for å ta i bruk masseødeleggelsesvåpen noe lavere.

Norges deltakelse i internasjonale operasjoner, både med et aktivt diplomati og med militær og sivil deltagelse, kan imidlertid medføre at trusselen vil øke både i Norge og i særdeleshet for norske borgere som oppholder seg i konfliktområder.

Det er av begrenset nytte å ha et stridshode med masseødeleggelseskraft dersom en ikke også har en måte å få «levert» det til detonasjonsstedet på. Med leveringsmidler for masseødeleggelsesvåpen tenker en først og fremst på ulike former for missiler. Stormaktene er i stand til å levere sine våpen hvor det skal være i verden. Samtidig har verdenssamfunnet med bekymring fulgt utviklingen av missilteknologien i enkelte andre land som har vist interesse for masseødeleggelsesvåpen. Kartet i figur 4.2 gir et bilde av trusselen fra enkelte aktuelle leveringsmidler. Terrorister kan også tenkes å levere sine våpen med lastebiler eller andre former for bakketransport.

NATOs nye strategiske konsept fra toppmøtet i Washington i april 1999 uttrykker stor bekymring for spredningen av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike. Til tross for internasjonale mottiltak anses de å utgjøre en direkte militær trussel overfor alliansens befolkning, landområder og styrker. Videre sies det at ikke-statlige aktører har demonstrert potensiale til å lage og bruke slike våpen. Det pekes på at innsatsmidler og teknologi for å bygge masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler er blitt lettere tilgjengelige enn de var for noen år siden. Dessuten er ulovlig handel blitt stadig vanskeligere å oppdage og å hindre.

Kilde: Fra Bundesnachrichtendienst, Tyskland (1999): Proliferation von Massenvernichtungsmitteln und Trägerraketen.

4.6 Redusert fare for tradisjonell militær konflikt

4.6.1 Ny situasjon i Norges nærområder

Den kalde krigen ble avløst av bred optimisme og vekt på å utnytte mulighetene for internasjonal stabilitet og samarbeid. Sannsynligheten for bruk av militære våpen mot Norge er betydelig redusert. Man regner med at varslingstiden for store militære operasjoner med konvensjonelle våpen har økt vesentlig. På den andre siden er det fortsatt en betydelig militær kapasitet i våre nærområder. Våpensystemene moderniseres og videreutvikles. Utfordringene fremover vil antakelig først og fremst være i den lavere del av krisespekteret. Regulære krigsoperasjoner kan imidlertid ikke utelukkes, og vil i militær sammenheng fortsatt være den dominerende utfordringen.

Spissformulert kan det hevdes at mens norske russlandsbilder for ti år siden ble dominert av basene på Kola, domineres de nå av helt andre typer problemer. Sett fra norsk offentlighet har økonomisk svakhet tatt over etter militær styrke som fremste kjennetegn på tilstanden i Russland. Muligheten for russisk militært press mot norsk territorium er liten i dag. Det er vanskelig å se for seg noe troverdig motiv for slike handlinger.

Russland utgjør ikke noen slik direkte militær trussel mot Norge som Sovjetunionen gjorde. Det er likevel nærliggende å anta at utviklingen i våre sikkerhetspolitiske omgivelser fremdeles vil bære preg av en viss strategisk usikkerhet. På sikt vil utviklingen i Russland kunne ta svært ulike retninger. Innenfor de nærmeste ti år er det lite sannsynlig at Russland vil ha en militær kapasitet til å kunne gjennomføre et massivt konvensjonelt angrep mot Norge og besette store deler av norsk territorium. En gjenoppbygging av en russisk militær kapasitet som igjen kan utgjøre en konvensjonell invasjonstrussel mot betydelige deler av norsk territorium vil både være tids- og ressurskrevende. I et lengre perspektiv kan likevel en slik mulighet ikke utelukkes. En mer rasjonell løsning vil imidlertid være at Russland på lengre sikt utvikler mindre og kvalitativt bedre militære styrker til å håndtere mer begrensede oppgaver. Det er sannsynlig at Russland (både på kort og lang sikt) vil besitte en betydelig militær kapasitet som gjør det mulig å gjennomføre mer avgrensede konvensjonelle angrep mot norske mål, inkludert en evne til å invadere og besette store deler av Finnmark med relativt liten varslingstid. Den sikkerhetspolitiske utfordring som Russland vil kunne representere for Norge, knytter seg imidlertid ikke bare til en fortsatt tilstedeværelse av betydelig militær kapasitet i Norges nærområder.

Den russiske militære virksomheten i nordområdene representerer også en miljøtrussel som vil gjøre seg gjeldende i mange år fremover. Oppløsningstendenser i det russiske samfunnet har videre gitt grobunn for lovløshet og organisert kriminalitet som også kan få særlige konsekvenser for Norge i lys av vårt naboskap. Man skal heller ikke se bort fra potensialet for konfliktsituasjoner knyttet til uenighet om ressursutnyttelse i nord, både av fisk og energi. Disse utfordringene gir på den annen side også motiver for, og muligheter til, å utvikle et videre samarbeid.

4.6.2 Gråsonen mellom fred og krig

Mellom normal fred og den erklærte krig finner vi i dag et bredt belte av potensielle spennings- og krisesituasjoner. Denne delen av utfordringsspektret er den som har forandret seg aller mest etter den kalde krigen. Et stort antall lokale og regionale konflikter har blusset opp i Europas periferi.

Små konflikter kan fort opptrappes og få store konsekvenser. I den brede gråsonen av spenning og konflikt kan de konkrete utfordringene mot det norske samfunnet ta ulike former. Sett i forhold til den økende samfunnssårbarheten, er ulike former for terroranslag en svært relevant utfordringskategori i slike situasjoner.

Vi må også i det langsiktige perspektivet være forberedt på, at dersom en alvorlig konflikt av en eller annen art skulle oppstå med en annen stat, at vi kan bli utsatt for terrorangrep med utgangspunkt i og støtte fra myndighetene eller sterke interessegrupper i denne staten. Dette kan bety en svært alvorlig pressituasjon for Norge, lenge før en full militær krig eventuelt bryter ut. 25 En av hovedårsakene til at vi kan forestille oss en slik situasjon, ligger i vårt samfunns store og økende sårbarhet, og i de mange nye former for terrorvirkemidler som vil bli tilgjengelige.

I denne sammenhengen er omfattende bruk av informasjonsoperasjoner, kombinert med bevisst bruk av mer tradisjonelle terroranslag, en meget farlig og krevende utfordring. Dersom man lar vårt samfunn bli sårbart og uforberedt, kan presset mot vår suverenitet og sikkerhet bli svært stort.

Selv om en direkte sammenligning er svært vanskelig, kan slike tunge krisesituasjoner med terroranslag på mange måter bli like vanskelig å håndtere for myndighetene som en erklært militær krigssituasjon. Problemene knytter seg ikke minst til at slike situasjoner kan være meget uklare, både med hensyn til hvem motstanderen er og hvilke virkemidler denne kan komme til å bruke.

4.7 Internasjonale samarbeidsstrukturer

4.7.1 Organisasjonenes betydning for den globale sikkerheten

Fra Folkeforbundets tiår i mellomkrigstiden, via dannelsen av de FN og de regionale strukturene Vestunionen og NATO på slutten av 1940-tallet og Konferansen om Sikkerhet og Samarbeid i Europa (KSSE) på 1970-tallet, til NATOs aktive nye rolle i sikkerhetspolitikken i det siste tiår, er organisasjonenes rolle utvidet og utdypet. 26 KSSE ble etter den kalde krigens slutt ytterligere formalisert som Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE).

FNs Sikkerhetsråd og Generalforsamling er spesielt viktig som legitimerende organ for kollektive aksjoner. I folkerettslige diskusjoner om håndteringen av spesifikke sikkerhetsproblemer spiller Generalforsamlingens resolusjoner og Sikkerhetsrådets disposisjoner en nøkkelrolle. Vestunionen skiftet senere navn til Den vesteuropeiske union, og Norge tiltrådte som assosiert medlem. I 1998 ble det vedtatt at Den vesteuropeiske union skulle innordnes under EU.

Et sentralt spørsmål over de to siste årene har vært EUs forhold til NATO. Dette spørsmålet kommer sannsynligvis til å stå sentralt i europeisk sikkerhetsdebatt fremover. NATO ble i 1999 utvidet med tre nye medlemsland – Tsjekkia, Polen og Ungarn – og flere andre land ønsker medlemskap. Samtidig har organisasjonen gjennom aksjonene på Balkan bekreftet sin rolle som den sentrale institusjonen i europeisk sikkerhetspolitikk. Organisasjonen har maktet å bygge et nettverk av sideordnede institusjoner, blant annet gjennom Partnerskap for Fred, Det euro-atlantiske råd, og egne avtaler med Russland og Ukraina.

4.7.2 Utviklingen innenfor NATO

I dagens sikkerhetspolitiske situasjon og med den utviklingen som er forventet fremover, vil NATOs sikkerhetspolitiske utfordringer i større grad fokusere mot områdene sør og sørøst for NATOs kjerneområde. 27

Operasjoner utenfor alliansens kjerneområde, vil ventelig bli tillagt større vekt i NATO i årene fremover. Forpliktelsen til å delta i slike operasjoner er ikke så sterk som forpliktelsen til å delta i det kollektive forsvaret (artikkel 5-operasjoner). På den annen side vil behovet for å vise solidaritet og samhold innenfor alliansen veie tungt. Norge vil måtte være beredt til å engasjere seg aktivt i de sikkerhetspolitiske problemer og eventuelle kriser våre allierte er mest opptatt av, dersom vi skal kunne forvente deres aktive interesse for de sikkerhetspolitiske problemstillinger som særlig opptar oss. Dessuten vil ikke skillet mellom ikke-artikkel 5-operasjoner og artikkel 5-operasjoner alltid vil være tydelig. Blant annet vil en konflikt med utgangspunkt utenfor NATOs kjerneområde, kunne spre seg til naboland som kan være NATO-allierte.

4.8 Konklusjon og anbefalinger

Norge står overfor sikkerhetsutfordringer som er betydelig forandret i forhold til for bare noen få år siden. Særlig når det gjelder villede handlinger preges trusselbildet av en forskyvning fra det manuelle til det elektroniske. Et annet utviklingstrekk er fremveksten av andre mulige aktører enn nasjonalstater. Mangfoldet av utfordringer mot samfunnssikkerheten er stort.

Usikkerhet og uforutsigbarhet karakteriserer bildet, både når det gjelder risikoen for store ulykker og krisesituasjoner som følge av et mer sårbart samfunn og når det gjelder trusselen knyttet til villlede handlinger mot norske mål. Når det gjelder sistnevnte kategori av utfordringer, kan vi bli stilt overfor en kalkulerende motstander som forfølger en målsetting som berører Norge eller norske interesser uten at vi er i krig med en annen stat. Det kan være en politisk bevegelse med vold som virkemiddel, en terrororganisasjon, et internasjonalt kriminelt nettverk, annen organisert kriminalitet eller en kombinasjon av slike aktører.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen kan i denne sammenheng beskrives som tvetydig i forholdet til samfunnssikkerheten. På den ene siden er den overordnede utviklingen positiv. På den andre siden har samfunnsviktige informasjons- og kommunikasjonssystemer blitt integrert i et globalt nettverk der en rekke aktører av statlig og ikke-statlig karakter har tilgang. Dette representerer store utfordringer på både lokalt plan (individets rettssikkerhet og lokal næringsvirksomhet) og på nasjonalt plan (offentlige og private tjenester, forsvars- og beredskapsevne). På bakgrunn av de utviklingstrekk som gjør seg gjeldende i den sikkerhetspolitiske, økonomiske, teknologiske og samfunnsmessige sfære, fremstår ulike former for informasjonsoperasjoner som en stadig mer sannsynlig og alvorlig utfordring for samfunnssikkerheten.

I de neste tiår vil sannsynligvis risikobildet fremstå som enda mer differensiert og sammensatt enn før, ikke minst på grunn av de raske sosiale, økonomiske og teknologiske endringsprosesser i samfunnet. Et viktig utviklingstrekk er endringene i landegrensenes betydning. De store endringene i samfunnets bruk og avhengighet av informasjons- og kommunikasjonsteknologi er en sterk drivkraft i denne utviklingen. Parallelt med dette kan det bli vanskeligere å skille mellom fred og krig. Man bør dermed i mindre grad enn tidligere planlegge som om krisene skulle oppstå ved statsgrensene, eller som om man på forhånd kan vite hvor de vil skje, og i større grad konsentrere seg om hva slags type virksomhet som vil kunne forårsake kriser og hva konsekvensene av ulike hendelser vil kunne bli.

Samfunnet står overfor mange sikkerhetsutfordringer i fredstid, slik som risiko for spredning av masseødeleggelsesvåpen, sabotasje mot kritisk infrastruktur, terrorvirksomhet, organisert kriminaltet, spionasje og miljøkatastrofer. Risikoen for omfattende teknisk svikt i viktige samfunnsfunksjoner og storulykker som følge av menneskelige feil eller brudd i teknologi er andre meget viktige aspekter i sikkerhets- og beredskapsarbeidet fremover

Risiko for stigende hyppighet og økende omfang av naturkatastrofer vil stille nye krav til sikkerhets- og beredskapsplanleggingen.

Terrorangrep og sabotasje mot infrastrukturmål har ikke vært hyppig brukt av terrorgrupper i fredstid. Det ville likevel være en farlig strategi å se bort fra faren for angrep mot denne type mål i fremtiden. Risiko for terror og sabotasje mot sivil infrastruktur omfatter i høyeste grad også bruk av datanettverk, elektromagnetisk puls og lignende.

Norges rolle som strategisk energileverandør er en kompleks og utfordrende dimensjon i vår beredskapsplanlegging

Konfliktpotensialet i vårt nære interesseområde er endret og den sikkerhetspolitiske situasjonen betydelig forbedret. Men faren for væpnede konflikter i Europa er på ingen måte forsvunnet. Potensialet for spredning av regionale konflikter er større nå enn tidligere grunnet den våpenteknologiske utviklingen, globaliseringen og ikke minst utviklingen innen informasjonsteknologien.

På grunn av våre internasjonale forbindelser og vårt engasjement i ulike deler av verden, må vi være forberedt på at Norge kan bli direkte trukket inn i virkemiddelbruken i en konflikt, enten som et direkte mål eller som en arena for aksjoner. Dette kan eksempelvis skyldes at en eller flere av partene i en konflikt hvor Norge deltar i en internasjonal krisehåndteringsstyrke, ønsker å «straffe» oss for dette og presse oss til å opptre annerledes. En annen mulig «spillover-effekt» av en internasjonal konflikt kan gå via vår sentrale rolle som energileverandør i Europa. I en mulig konflikt mellom ett av mottakerlandene for våre olje- og gassleveranser og et tredje land, kan Norge bli trukket inn ved at terrorangrep mot olje- og gassinfrastrukturen eller andre tiltak for å ramme vår energieksport benyttes som virkemiddel mot mottakerlandet.

I en bred gråsone mellom spenning og konflikt kan de konkrete utfordringene mot det norske samfunnet ta ulike former. Sett i forhold til den økende samfunnssårbarheten, er ulike former for terroranslag en svært relevant kategori av utfordringer i slike situasjoner. Terrorvirkemidlene kan være av den tradisjonelle «harde» typen, med anvendelse av fysiske virkemidler, men i fremtiden må vi forvente at «myk» terror ved hjelp av elektroniske virkemidler mot informasjons- og kommunikasjonssystemer også vil kunne bli en stadig mer aktuell mulighet.

En tradisjonell form for krigføring mot Norge fremstår i dag som lite sannsynlig. Man bør likevel passe seg vel for å neglisjere beredskapen for å møte en slik situasjon. En forsvarskamp i Norge vil fortsatt måtte utgjøre en viktig del av det fremtidige planleggingsgrunnlaget for totalforsvaret. Krigens mulige konkrete innhold, hvordan samfunnet kan rammes og hvilke behov Forsvaret vil ha for støtte fra det sivile samfunn er imidlertid vesentlig endret fra det som man måtte forberede seg mot under den kalde krigen. Et omfattende territorielt angrep er mest tenkbart i landets nordligste deler, men mer begrensede angrep med for eksempel spesialstyrker eller langtrekkende våpen kan tenkes å ramme hele landet.

Utvalgets syn på konsekvensene av det nye trusselbildet:

• En bred tilnærming til aktuelle scenarier, høy fleksibilitet og stor omstillingsevne, blir viktige grep for å møte fremtidens beredskapsutfordringer.

• Utvalget understreker at samfunnets sivile og militære myndigheter til sammen må være i stand til å takle et vidt spekter av sikkerhetsutfordringer. «Den sivile beredskapen» synes å ville få en stadig viktigere rolle fremover. Det er et tankekors at «den sivile beredskapen» fortsatt utgjør en forholdsvis liten del av norsk statlig virksomhet, og at den er omfattet med forholdsvis liten interesse i den politiske og generelle offentlige debatt.

• Endringer i samfunnets styringsformer, internasjonalisering og globalisering fører til at sikkerhets- og beredskapsarbeidet må sikres gjennom andre statlige virkemidler enn før.

• De store endringene i trusselbildet må få konsekvenser for prioriteringene innenfor beredskapsarbeidet i det sivile samfunnet.

5 Samarbeidet mellom politi og forsvar under kriser

Under naturkatastrofer og ulykker i fred vil man stort sett kunne håndtere situasjonen ved hjelp av ulike ressurser i det sivile samfunnet, med bistand fra Forsvaret i enkelte tilfeller. I en eventuell krigssituasjon skal sivile myndigheter og ressurser være med på å støtte opp under forsvarskampen. Vi står imidlertid overfor en voksende og vanskelig definerbar risiko for omfattende påkjenninger mot samfunnet som følge av bevisste handlinger i en gråsone mellom fred og krig. I en slik situasjon vil det kunne være svært uklart hvem motstanderen er, hva motivet er, og hvilke virkemidler motstanderen kan komme til å ta i bruk. 28 Det vil kunne være uaktuelt å erklære beredskapstilstand og ta i bruk alle de lovhjemler og tiltak som gjelder for situasjoner der krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

5.1 Etablerte ansvars- og samarbeidsforhold

5.1.1 Politiets ansvar og kapasitet

Grunnlovens § 99, annet ledd, gir indirekte uttrykk for et grunnprinsipp om at det under normale forhold bare er politiet som er bemyndiget til å benytte tvang overfor norske borgere, men utelukker ikke at det i særlig kritiske situasjoner kan få støtte fra Forsvaret. 29

Opprettholdelse av ro og orden på norsk territorium og i områder under norsk jurisdiksjon, er normalt en ren politioppgave. Dette gjelder også for beskyttelse av norske olje- og gassplattformer i Nordsjøen. Det gjelder ved terrorist- eller sabotasjeanslag umiddelbart forut for eller i tilknytning til krigsutbrudd, og for så vidt også etter krigsutbrudd, dersom anslaget finner sted utenfor den umiddelbare kampsone. Politiet har også rett og plikt til å gripe inn mot sabotasjevirksomhet såfremt den åpenbart ikke inngår i et væpnet angrep på landet. Det samme må gjelde angrep fra en uniformert sabotasjegruppe utenfor krigsskueplass. 30

Med spesiell politiberedskap menes den beredskap som er eller blir etablert for å møte spesielle oppgaver under terror- og sabotasjeaksjoner, krig, redningstjeneste eller andre ekstraordinære situasjoner. Politiet innehar også spesialkompetanse innen forhandlingsteknikk, livvakttjeneste og eksplosiv-, søke- og etterforskningstjeneste

37 politidistrikter har utrykningsenheter. Bemanningsmessig utgjør disse totalt 720 polititjenestemenn og kvinner. Disse har kompetanse og utstyr for å beherske oppgaver innenfor spesiell politiberedskap. På anmodning fra landsdelspolitimester ytes det bistand til annet politidistrikt. I beredskapssammenheng har Oslo politidistrikt et landsdekkende bistandsansvar ved at Beredskapstroppen på landsbasis er politiets spesielle innsatsavdeling ved gissel- og terroraksjoner og andre alvorlige og kompliserte politioppdrag.

Det vises for øvrig til kapittel 17 der det gis en omtale av Politidirektoratets betydning for arbeidet mot organisert kriminalitet, terror og sabotasje.

5.1.2 Politireserven

Politireserven ble etablert ved lov av 21. november 1952 som en forsterkning av politiet ved militær mobilisering eller ved behov for å avverge/begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker i fred. Det er etablert en politireserve i de fleste politidistriktene rundt om i landet. Politireserven består i dag av 5450 vernepliktige som har avtjent militær førstegangstjeneste, og som er overført til politireserven for den resterende plikttjenestetiden. Politireservens hovedoppgaver er å bistå med vakttjeneste/objektvakthold, massetjeneste, trafikktjeneste og patruljetjeneste.

For å kunne utføre disse oppgavene må mannskapet gjennomføre et grunnkurs på ca. 125 timer. Normalt skal personell i Politireserven gjennomføre repetisjonsøvelse med tre til fem års mellomrom, men på grunn av små bevilgninger er det ikke avholdt øvelser som ønsket.

Det bør være mulig å benytte Politireserven til relevante oppgaver ved forskjellige situasjoner i fred, enten dette er støtte til større redningsaksjoner eller støttefunksjoner rundt aksjoner mot terrorister.

5.1.3 Bistand fra Forsvaret

Forutsetningen for at Forsvaret iverksetter forhåndsplanlagt militært vakthold ved utsatte steder er at beredskapslovgivningen er trådt i kraft. 31 Før slik lovgivning trer i kraft er det en politioppgave å beskytte alle utsatte objekter og personer.

Når det er forenlig med Forsvarets primære oppgaver, skal Forsvaret gi støtte til det sivile samfunn i fredstid. Det gjelder også bistand til politiet i situasjoner hvor politiets egne ressurser ikke strekker til. 32

Politiet kan i forhold til bestemmelsene motta bistand fra Forsvaret dersom assistansen ikke innebærer at militære mannskaper deltar aktivt og direkte i personrettet fysisk maktbruk mot borgerne. Grunnlovens § 99 annet ledd fastslår at Regjeringen ikke har anledning til å anvende militær makt mot statens borgere. Fra dette utgangspunktet oppstiller bestemmelsen to unntak: Slik maktbruk kan anvendes dersom den er hjemlet i formell lov, eller dersom en forsamling forstyrrer den offentlige ro og orden og ikke oppløser seg selv etter at straffelovens opprørsparagrafer er blitt opplest av politiet. Opprørsalternativet forutsetter en situasjon hvor det dreier seg om oppløp av større dimensjoner enn de relativt beskjedne forstyrrelsene som teoretisk sett kan rammes av straffeloven. «Opprør» er videre av offensiv karakter som forutsetter aktivitet, noe som gjør at det neppe kan brukes militærmakt mot en forsamling som forstyrrer den offentlige ro og orden ved ren passivitet.

Det er lagt til grunn at det ikke kreves særlig lovhjemmel for militær maktbruk mot terrorister og andre i den situasjon som er beskrevet i bistandsinstruksens (se nedenfor) bestemmelser om nærliggende fare for anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser.

Bistand til transport, innkvartering og forpleining eller bistand i rednings- og katastrofetilfeller, faller utenfor bestemmelsens saklige ramme om militær makt.

Politiinstruksen stiller opp vilkår for at politimesteren kan begjære bistand. Dersom ikke annet er bestemt skal bistandsanmodningen rettes gjennom Justisdepartementet.

Ved kongelig resolusjon av 13. februar 1998, ble det gitt generell instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred. Instruksen omfatter to bistands­typer:

• Alminnelig bistand.

• Bistand i ekstraordinære faresituasjoner.

Med «alminnelig bistand» forstås større ulykker og naturkatastrofer, samt bistand i forbindelse med uskadeliggjøring eller fjerning av eksplosiver med videre. I slike tilfeller skal politimesteren, eller fylkesmannen når hun/han har overtatt det regionale samordningsansvaret, 33 rette sin anmodning om bistand til Forsvarskommando Sør-Norge eller Forsvarskommando Nord-Norge.

Med «bistand i ekstraordinære faresituasjoner» forstås bistand til politiet i forbindelse med pågriping av farlige forbrytere eller farlige sinnslidende når det er nødvendig for å avverge nærliggende fare for liv eller helse, samt bistand ved «nærliggende fare for anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser, og til avverging og bekjempelse av slike». I disse tilfellene skal politimesteren rette sin anmodning til Justisdepartementet, som på sin side vil ta opp bistandsanmodningen med Forsvarsdepartementet.

Annen bistand fra Forsvaret til politiet enn bistand som omfattes av ovennevnte instruks, eller som er særskilt regulert i annet regelverk, kan bare ytes etter beslutning av Forsvarsdepartementet. Politimesteren må i slike tilfeller rette sin anmodning om bistand til Justisdepartementet. Justisdepartementet vil etter vurdering eventuelt anmode Forsvarsdepartementet om at Forsvaret yter nærmere angitt bistand. Forsvarsdepartementet meddeler Forsvarssjefen hvilken bistand som skal ytes.

Det er ikke klargjort om, og i tilfelle hvordan, man i særlig kritiske situasjoner der beredskapslovgivningen ikke er trådt i kraft, kan etablere samvirke mellom politiet og militære styrker uten medvirkning fra vedkommende departementer, med det tidsforbruk det under ugunstige omstendigheter kan innebære. Det er også uheldig å bygge på en forutsetning om nødrett i stedet for å regulere forholdet på forhånd. 34

Av praktiske og sikkerhetsmessige årsaker kan Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet treffe avtale om å delegere myndighet til lavere organisatoriske nivå i henholdsvis politiet og i Forsvaret i en del bistandssituasjoner.

Politimesteren skal klart definere, spesifisere og avgrense bistandsoppdraget fra Forsvaret. Politimesteren bestemmer om den militære bistandsressurs skal opptre bevæpnet eller ikke. Den politimester som mottar bistand fra Forsvaret skal også påse at midler som tas i bruk ikke overskrider rettslige eller andre grenser som er satt for politiets virksomhet. Det skal ikke benyttes væpnet militært mannskap til løsning av oppgaver som politiet til vanlig løser uten å være bevæpnet. Den militære leder har ansvar for at den militære personellressurs har de nødvendige faglige kvalifikasjoner og for øvrig er skikket for, og tilfredsstillende orientert om, det oppdrag politimesteren har gitt.

Den politimester som mottar bistand fra Forsvaret har den overordnede ledelse av operasjonen. Politimesterens overordnede ledelsesfunksjon omfatter fortløpende kontroll med at bistandsenheten gjennomfører oppdraget etter politimesterens retningslinjer. Politimesteren utøver sin kommando som ved andre politioperasjoner. Den militære sjef på sin side viderefører politimesterens beslutninger gjennom ordre på militær side. Sjefen for den militære bistandsressurs leder selv sin avdeling, men avgir en befalingsmann som forbindelsesoffiser hos politimesteren, med kontinuerlig samband til denne.

I henhold til gjeldende bestemmelser skal politiets og de militære enheter ikke inkorporeres i hverandre under politioperasjoner. Skal politienhet og militær enhet settes inn mot samme objekt/mål, skal enhetene gis samordnede, men klart adskilte oppdrag og løse disse under sine sjefer direkte underlagt politiets operasjonsleder.

Bistand fra Forsvaret kan ytes fra enten de regulære enheter (for eksempel Heimevernet) eller av spesialkommandoene. Særlig relevant for det sistnevnte er Forsvarets spesialkommando som skal være forberedt på å bistå med bekjempelse av terrorisme og sabotasje på oljeinstallasjoner og fartøyer på sjøen innenfor norsk kontinentalsokkel, samt å bistå med bekjempelse av terrorisme og sabotasje på land (blant annet tog, buss, fly, bygning og skip ved kai).

Når Forsvaret av operative hensyn, og med hjemmel i krigsberedskapsplanverket, iverksetter militært vakthold ved et objekt, vil politiet normalt kunne omdisponeres til andre politioppgaver. Ved enkelte objekter (for eksempel tog-/buss-/båt-/fly-terminaler eller offentlige bygg med betydelig publikumsnærvær) vil Forsvaret konsentrere seg om ytre sikring, mens politiet vil forestå den indre sikring (herunder kontroll av og kontakt med publikum, sivilt ansatte og så videre). I slike situasjoner må politiet og Forsvaret samvirke og samordne sikringsoppgavene.

5.2 Konklusjon og anbefalinger

Utvalget understreker verdien av å ha tydelige ansvars- og kommandoforhold. Som hovedregel mener utvalget at politiet må ha ansvaret for den operative beredskapen i forhold til terror og sabotasje i fredstid. Utvalget mener det er viktig at politiet settes i stand til operativt å løse enhver forutsebar terror- og sabotasjehandling så langt som mulig med egne ressurser. I denne sammenhengen må også Politireserven kunne utnyttes.

Politiets kapasitet til å møte enkelte former for krevende krisesituasjoner vil like fullt være begrenset. I mange tilfeller er det derfor nødvendig å innhente bistand fra Forsvaret. Utvalget mener det er viktig å utvikle samarbeidet mellom politiet og Forsvaret, og å tilpasse dette til de nye utfordringer samfunnet står overfor. Et godt operativt samvirke må tilrettelegges gjennom utvikling av koordinerte planverk, regelmessige samøvelser og prosedyrer som gjør det så enkelt som mulig raskt å kunne sette inn bistandsstyrker fra Forsvaret i krisehåndteringen.

Utvalget mener det er avgjørende for landets beredskapsmessige slagkraft at det inntas en fleksibel holdning til bruk av militære styrker for å forebygge og begrense skader av terror- og sabotasjevirksomhet på land eller til sjøs uten at dette betyr en utvisking av skillet mellom sivilt og militært ansvar. Utvalget viser i denne sammenhengen til totalforsvarskonseptet som innebærer at man i krig skal kunne ta i bruk alle sivile og militære ressurser til samlet forsvarsinnsats. 35 Dette er en tilnærming som også bør kunne anvendes under krevende situasjoner i fredstid som krever maktanvendelse for å beskytte nasjonale interesser. Utvalget vil anta at viktige kriterier for når det er aktuelt å anvende Forsvarets ressurser, er:

• hva som kjennetegner situasjonen,

• hvilke verdier som er truet, og

• hvem som har best kapasitet og kompetanse til å håndtere situasjonen.

Det er spesielt kapasitetshensyn som kan tvinge frem bruk av Forsvaret.

Det kan hevdes at prosedyrene for bistand fra Forsvaret til sivile myndigheter har fungert rimelig godt. Enkelte prosedyrer kan imidlertid synes noe tungvinte og lite praktiske. 36 I verste fall kan man risikere at beslutningsprosessene tar for lang tid, og at tapene blir større enn nødvendig. Dette gjelder særlig hvis departementene ikke har en operativ beredskap i forhold til slike situasjoner eller dersom det skulle bli svikt i kommunikasjonen mellom lokale og sentrale beslutningstakere. At man ikke har fått klare eksempler på behov for å justere instruksverket på område, kan ha sammenheng med at vi ikke siden annen verdenskrig har hatt noe omfattende tilfelle av slik terror og sabotasje som vi nå ser behov for sterkere beskyttelse mot. Utvalget anbefaler derfor at eksisterende regelverk og beslutningsprosedyrer gjennomgås med sikte på at man i kritiske situasjoner så raskt som mulig vil kunne sette inn tilgjengelige militære ressurser som støtte til politiets krisehåndtering. I denne gjennomgangen vil det også kunne være aktuelt med en ny drøfting av beredskapslovgivningen.

Utvalget anbefaler samtidig en grundig utredning av om kommandoforholdene mellom politiet og Forsvaret er hensiktsmessige i forhold til ulike alvorlige situasjoner samfunnet kan risikere å stå overfor.

Utvalgets anbefaling:

• Eksisterende regelverk og beslutningsprosedyrer for bistand fra Forsvaret til politiet (og andre sivile myndigheter) i fred bør gjennomgås med sikte på at man i kritiske situasjoner så raskt som mulig vil kunne sette inn militære ressurser som støtte til politiets krisehåndtering. I denne gjennomgangen vil det også kunne være aktuelt med en ny drøfting av beredskapslovgivningen.

• Det bør foretas en grundig utredning for å vurdere om kommandoforholdene mellom politiet og Forsvaret er hensiktsmessige i forhold til de trusler samfunnet kan risikere å stå overfor.