Del 3
Sektorvise tiltak for økt samfunnssikkerhet

6 Beskyttelse av IKT og kraftforsyning

6.1 Innledning

Kraftforsyning og informasjons- og kommunikasjonssystemer (IKT-systemer) er blant «bæresøylene» i et moderne samfunn. Samtlige samfunnssektorer er avhengige av kraft og IKT. Samfunnet har vært avhengig av kraftforsyningen i lang tid, mens avhengigheten av IKT har utviklet seg spesielt de siste 10–20 årene.

IKT har bidratt til å øke tempoet i beslutningsprosessene og øke effektiviteten i både offentlig og privat sektor. For Norge er det et strategisk gode og en konkurransefordel at informasjon er raskt tilgjengelig. Vi har vært aktive til å utnytte teknologigevinstene for økonomisk vinning, samtidig som sårbarheten i kritisk infrastruktur ikke har blitt godt nok ivaretatt. Misbruk av kritisk informasjon og tekniske sammenbrudd har både blitt en samfunnsutfordring og en utfordring for næringslivet. Nasjonal integritet og handlefrihet kan undergraves hvis beslutninger tas på grunnlag av uriktig informasjon, eller hvis opplysninger kommer på avveie. Dette kan være av sikkerhetspolitisk betydning. For næringslivet er tilgjengelighet og konfidensialitet helt avgjørende for å ha tillit i markedet. Sikkerhetsbrudd kan også bety store verditap. Også for det enkelte menneske er sikre informasjonssystemer av største betydning. Konsekvensene kan være store dersom sensitive personlige data kommer på avveie (brudd på personvernet, at andre stjeler din identitet på nettet for økonomisk vinning mv.).

Det er en statlig oppgave å sikre den innsikt og handlekraft som må til for å oppnå robuste systemer i den kritiske infrastrukturen. For å få dette til er det helt nødvendig med solid kunnskap om teknologiutviklingen, for gjennom politiske virkemidler og rammebetingelser å redusere systemenes sårbarhet.

6.2 Sårbarhet mot fysiske trusler i tele- og kraftsektoren

Når det gjelder fysisk beskyttelse av kritisk infrastruktur, er det særlig kraft- og telebransjen i Norge som tradisjonelt har hatt godt utbygde sikkerhetstiltak, i form av at kritiske komponenter ligger i fjell eller bak betong. Dette skyldes dels konkrete myndighetskrav, dels at virksomheter som har vært heleid av det offentlige historisk sett hadde dette som intern policy. For nyere anlegg har deregulering av markedene ført til mindre strenge krav, primært for å hindre at terskelen for å komme ut på markedet og i konkurranseposisjon blir uoverstigelige. For samfunnets sikkerhet er imidlertid dette et økende problem. Gårsdagens fysiske sikring er dessuten beregnet på beskyttelse mot gårsdagens våpentyper i krig. En del kritiske komponenter er svært sårbare overfor nye presisjonsstyrte våpen.

Ved krigsfare og i krig vil kritiske punkter bli bevoktet av enten politi eller heimevern i henhold til direktivene om nøkkelpunkter og distriktsobjekter. I fred er bevoktning uvanlig. I prinsippet vil hvem som helst kunne være i stand til å bryte seg inn på enkeltstående anlegg og forårsake ødeleggelser med enkle midler, og med store samfunnsmessige konsekvenser. Dette krever imidlertid detaljerte kunnskaper om hvor man best skal slå til for å ha noen særlig samfunnsmessig effekt, ettersom anleggene er mange og inngår i kompliserte systemer.

6.2.1 Telesektoren 1

6.2.1.1 Telesektorens struktur

Inntil 1990 var Telenor (tidligere Televerket) nær enerådende i det norske telemarkedet, og hadde med få unntak monopol på levering av alle typer offentlige teletjenester. De senere årene har imidlertid de ulike skansene i dette monopolet falt. Siste skanse falt i 1998 med åpningen av markedet for telefoni. I løpet av denne perioden har det kommet til en rekke nye aktører som konkurrerer innen ulike segmenter av det norske telemarkedet.

6.2.1.2 Fysisk sårbarhet

I takt med økende kompleksitet reduseres antallet tjenestenoder i nettet, og en får en konsentrasjon av disse til noen få sentrale steder i landet. 2 Dette er gjort mulig gjennom en betydelig økt kapasitet i transportnettet ved utbyggingen av optiske fiberforbindelser. Dette vil øke nettets sårbarhet, fordi brudd i noen få veier i transportnettet inn til en sentralisert node vil kunne sette store deler av nettet ut av funksjon. Telenettet er sårbart overfor flere samtidige hendelser, og i særlig grad når disse iverksettes av mennesker med innsikt i systemet. Telenettet er ikke dimensjonert for å tåle disse typene hendelser fordi de anses å være så ekstraordinære at de ikke er relevant for hva det normale markedet krever tatt hensyn til. Et motstandsdyktig telenett i krise og krig vil kreve en helt annen robusthet enn det vi ser dagens telenett har utviklet seg mot. Det offentlige telenettet er av økonomiske grunner dimensjonert for å kunne håndtere de fleste normale trafikkbehov. Dersom trafikken skulle øke betydelig som følge av ekstraordinære situasjoner, kan nettet bli overbelastet. Kritisk informasjon og viktige beskjeder vil ikke bli formidlet.

Et annet eksempel på en moderne teletjeneste er mobiltelefoni. Det er lett å tenke seg mobiltelefonnettene som alternative nett til det faste telefonnettet, men slik er det ikke. Mobiltelefontjenestene er like avhengig av det faste jordbundne telenettet som øvrige teletjenester, og dets sårbarhet er betinget av sårbarheten i det faste nettet. Mobile teletjenester er også realisert gjennom en arkitektur som er betydelig mer sårbar enn den en finner i det eksisterende fastnettet. Blant annet mangler ofte nødstrøm på basestasjonene. Med økende anvendelse og avhengighet av mobile teletjenester blir samfunnet mer sårbart. Mobile teletjenester står for formidling av vital informasjon i dagens samfunn. Manglende nødstrøm i et mobilnett er for eksempel dramatisk dersom en kraftnettoperatør er avhengig av mobiltelefoni ved gjenoppretting av kraftforsyning etter en svikt.

I et kommersielt marked legges teleinfrastruktur der det er enklest og forbundet med lavest kostnader. Det vil som regel si at dette legges langs annen infrastruktur, som veg, jernbane og kraftveger. Ofte vil en se at konkurrerende aktører legger sine forbindelser langs samme trasé. Det har også vist seg at det gjerne oppstår større sårbare knutepunkt i transportnett som er bygget ut fra kommersielle kriterier. Fysisk skade på slike punkt vil kunne få store konsekvenser for nettet som helhet. Til tross for en viss grad av mangfold gjennom flere konkurrerende utbyggere, fører en slik utvikling, dersom den får gå upåvirket, til at en får en betydelig enklere og dermed også en betydelig mer sårbar transportnettstruktur enn tidligere.

En annen type trussel mot telekommunikasjon, som kan utøves med små midler, er elektromagnetiske strålingsvåpen (se kapittel 4.2.2). Bruk av denne type våpen kan få betydelige konsekvenser gjennom ødeleggelse av de elektroniske systemer som de rettes mot. Selv på god avstand fra et mål, det vil si noen få kilometer, vil et slikt våpen kunne gjøre betydelig skade dersom objektet ikke er sikret mot det.

6.2.1.3 Markedet

Et kjennetegn for dagens og fremtidens leverandører av offentlige teletjenester er at de må legge stor vekt på lønnsomhet. Moderne informasjonsteknologi muliggjør produksjon av teletjenester med høy grad av funksjonalitet, blant annet formidling av bilde, lyd og data i én og samme tjeneste. Det som tradisjonelt har vært betraktet som data og det som har vært betraktet som telekommunikasjon smelter sammen. Nye krav til funksjoner og økt kompleksitet krever imidlertid strukturelle endringer.

Konkurransen i et krevende marked fører til at den enkelte tjenesteleverandør sørger for en høy grad av driftssikkerhet for sine tjenester. Dette vil imidlertid være rettet mot enklere driftsforstyrrelser i form av tekniske feil og uhell som med en viss grad av sannsynlighet kan oppstå under normale driftsforhold. Det vil i et slikt marked ikke være betraktet som like kommersielt hensiktsmessig å sikre seg mot trusler som følge av større utfordringer mot samfunnet, fordi disse antas å være sjeldne og lite sannsynlige. Slike hendelser vil også ha et omfang som sannsynligvis rammer de ulike aktørene likt. Å beskytte seg mot disse truslene vil derfor i mange tilfelle ikke gi et tilstrekkelig konkurransefortrinn til å oppveie de betydelige kostnader som en god beskyttelse vil medføre.

6.2.2 Kraftsektoren 3

6.2.2.1 Kraftforsyningens struktur

Nesten all produksjon av kraft i Norge er i dag basert på vannkraft. Vannkraft vil også i fremtiden utgjøre hovedtyngden av kraftproduksjonen, selv om en liten del av kraftproduksjonen i fremtiden kan komme fra gasskraft eller alternative energikilder. Vannkraftverk er i seg selv enkle å drive. Kraftforsyning er et «just in time»-system i sin ytterste konsekvens. Reduksjon i strømforbruk må etterfølges av et samtidig fall i produksjon for at nettet skal være i balanse. Produksjonen fra hvert enkelt kraftverk i nettet reguleres automatisk i henhold til frekvensen 4 i det felles overføringsnettet. Ved større endringer i forbruk eller produksjonsbortfall må driftspersonell ved hjelp av drifts- og styringssystemet sørge for at balansen opprettholdes.

Kraftforsyningen kan inndeles i tre delsystemer:

Om lag 900 produksjonsanlegg for kraft. De store produksjonsanleggene er ofte beskyttet i fjell og er lite utsatte for fysiske trusler. Systemet er svært spredt og de enkelte produksjonsverkene har en moderat størrelse.

Overføringsnettet knytter regionene i Norge sammen, og knytter den norske kraftforsyningen til nett i utlandet. Oppstår det brudd i overføringsnettet er konsekvensene sammensatte. Isolasjon av enkeltområder kan bli resultatet dersom det oppstår flere samtidige feil eller skader. Det kan ved svikt flere steder samtidig også oppstå ustabilitet i nettet, med delvise sammenbrudd i nettet som følge.

Distribusjonsnettet kobler forbrukerne til overføringsnettet og består ofte av sårbare lokale radialforbindelser 5 . I distribusjonsnettet vil brudd på helt ned til én forbindelse kunne føre til tap av strømforsyning til et større antall forbrukere.

6.2.2.2 Fysisk sårbarhet

Det er spesielt overføringsnettet og transformatorstasjonene inn til byer og tettsteder som er sårbare. Linjenettet er spesielt utsatt for vær og vind. Saltbelegg og ising kan føre til kortslutning 6 eller linjefall. Overføringsnettet i Nord-Norge er sårbart med svak linjestruktur og uten alternative fremføringsmuligheter nasjonalt. Leveranse sikres ved overføring fra Finland og Russland, med en viss usikkerhet knyttet til det. Linjen fra Russland er svært utsatt for ising. Det er inntil et visst punkt mulig å gjenopprette strømforsyning innen rimelig tid ved improvisasjon, bruk av reservekomponenter og flytting av vitale komponenter. 7 Leveringsregularitet og sikkerhetsmarginer vil imidlertid reduseres. Det finnes imidlertid punkter i overføringssystemet som er så vitale at skade ikke kan repareres eller omgås på kortere sikt enn en måned eller mer. De mest sårbare komponentene er transformatorer på overføringsnett og innføringsstasjoner. Transformatorer står som regel utendørs av sikkerhetsgrunner (viss eksplosjonsfare), men er plassert i grøft eller omgitt av betongvegger som sikring mot flyangrep. De er under normale forhold robuste mot normale fysiske påkjenninger som vær og vind, men det kan være lett for en sabotør å komme til dem. Transformatorer er kompliserte og har lang byggetid. Det kan ta et år eller mer å få gjenoppbygd eller nybygd en transformator og få den levert og montert, ettersom den må produseres spesielt. Et annet eksempel på sårbare komponenter er sjøkabler, særlig der landfestene er spesielt utsatt for naturpåvirkninger. 8 Det kan ta mer enn ni måneder å få levert og montert en ny sjøkabel.

Kraftforsyningen har tradisjonelt vært ansett å være mest utsatt for fysiske våpenvirkninger. Beskyttelsen til nå har også i stor grad vært innrettet mot dette. 9 Nye presisjonsstyrte og gjennomtrengende våpen gjør det mulig å angripe punkter i kraftnettet som hittil var ansett å være godt beskyttet, og sette dem ut av funksjon for lang tid. Installasjoner og forbindelser i linjenettet i kraftforsyningen kan imidlertid også skades ved langt enklere og mer tilgjengelige midler, som lokal sabotasje. Lokal adgangskontroll er oftest bokstavelig talt basert på nettinggjerde, hengelås og adgang forbudt-skilt, uten vakthold utenom kontortid og uten alarmanlegg. Dette utgjør ikke et effektivt hinder for en besluttsom sabotør.

6.2.2.3 Markedskreftenes innvirkning på sårbarheten

Energiloven av 1990 trådte i kraft 1. januar 1991. Loven hadde som mål å gi forbrukerne rimeligere kraft gjennom høyere effektivitet innen bransjen. Kraftselskapene skulle i større grad legge til grunn økonomiske kriterier ved vurderinger av fremtidige investeringer. Siden forbrukerne fikk økt mulighet til å kjøpe kraften der den var billigst, motiverte dette produsentene til å legge større vekt på rasjonalisering og effektivitet, samt å vurdere lønnsomhet mer kritisk i nye prosjekter. Dette gjaldt imidlertid bare produksjon og omsetning av kraft. Nettjenester i forbindelse med overføring og fordeling av kraft skulle fortsatt være monopoltjenester. 10 Det ble likevel forutsatt at slike tjenester skulle være gjenstand for en monopolkontroll fra myndighetene for å sikre effektiv ressursutnyttelse og lavere priser for forbrukerne. Norges Vassdrags- og energidirektorat regulerer i dag nettdelen av markedet gjennom et monopolkontrollregime.

I markedet konkurreres det på pris og kvalitet i situasjoner der samfunnet ikke trues av menneskers onde vilje. Force majeure-klausuler i kontrakter og avtaler reduserer leveringsforpliktelsene i ekstreme situasjoner. Dette legger også premissene for en teknologiutvikling der funksjonalitet vektlegges på bekostning av sikkerhet.

Den direkte følgen av dette er i første omgang lavere pris til kundene. I dette ligger ingen oppmuntring til å bygge robuste infrastrukturer som tåler utfordringer utover det som fredssituasjoner tilsier. Derimot bidrar dette til ensidig fokusering på kostnadsbesparelser. Gjennom sentralisering av virksomheter og funksjoner, nedbemanning og økt bruk av informasjons- og kommunikasjonssystemer, øker sårbarheten i systemene som helhet fordi tidligere reserver i personell og materiell bygges ned, tilgang på fagkompetanse blir redusert og kompleksiteten øker.

Dårlig leveringskvalitet regnes ikke i dag som et problem i de tettest befolkede delene av landet. I grisgrendte strøk, med mye uvær, er dårlig leveringskvalitet en del av hverdagen. Denne forskjellen vil forsterkes av reguleringsmyndighetenes hovedfokus mot priskonkurransen heller enn mot beredskap og redusert sårbarhet. En videre utvikling med dagens markedsfokus, monopolkontroll og allment større avhengighet av kraftforsyning og telekommunikasjon i samfunnet, vil kunne føre til økende sårbarhet i fremtidens samfunn.

Markedsfokuset har stanset investeringer som ikke raskt gir tilfredsstillende avkastning. Norge er blitt nettoimportør av kraft under normale forsyningsforhold, og det er ventet at kraftetterspørselen fortsatt vil stige. Det er i praksis ikke tilstrekkelig potensiale eller motivasjon for utbygging av fornybar energi som kan dekke den økte etterspørselen. Til tider er det også mangel på effekt. 11 Behov for å dekke inn underskudd i effekt- og energibalansen har medvirket sterkt til at kraftforsyningen i dag er sterkt integrert både innen Norge og med omverdenen. Den norske kraftforsyningens sårbarhet er derfor også påvirket av sårbarheten i de andre landene det utveksles kraft med. Mest bekymringsfullt i denne sammenheng er den negative effektbalansen. I situasjoner med særlig høyt forbruk er det nå fare for at en ved sviktende import eller svikt i deler av infrastrukturen vil kunne få effektmangel med sammenbrudd eller rasjonering som resultat. 12 Et alvorlig strømbrudd i Sverige kan få konsekvenser for det norske nettet. Den sterke koblingen til utlandet kombinert med et betydelig fremtidig underskudd av effekt er samlet sett en betydelig utfordring for norsk kraftberedskap.

6.2.2.4 Vassdragssikkerhet, flomsikkerhet og sikkerhet mot dambrudd 13

Fra historien, og fra verden rundt oss, kjenner vi flom- og raskatastrofer med store dødstall og ødeleggende virkning på livsgrunnlag og infrastruktur. Norges vassdrags- og energidirektorat har lange tradisjoner for sikringsarbeider rundt vassdragene. Slike arbeider har primært blitt gjort for sikre elveløp og sikre landområdene rundt vassdragene mot oversvømmelser og utrasninger, og derved hindre tap av liv og sikre økonomiske verdier.

Det er i nyere tid utviklet en flomvarslingstjeneste der Norges vassdrags- og energidirektorat varsler fylkesmennene, beredskaps- og samferdselsetatene og kraftselskapene om kommende flomsituasjoner. Direktoratet utvikler også flomsonekart for utvalgte elvestrekninger der oversvømmelser for ulike påregnelige flommer blir markert. Kartene vil tjene til en bedre og sikrere arealbruk i vassdragsnære områder. Konsekvensene av flom er begrenset til disse områdene og fører bare unntaksvis til tap av liv.

Brudd på en av de store kraftverksdammene er regnet som den enkelthendelsen som kan få det største katastrofeomfanget i Norge. Det er derfor lagt strenge bestemmelser til grunn for planlegging, bygging og drift av slike dammer. Fra tidlig på 1950-tallet ble dammer med store bruddkonsekvenser også sikret mot påregnelige våpenvirkninger i krig. Ut fra åpen informasjon er dette enestående for Norge.

Internasjonal statistikk for store dammer (høyere enn 15 meter) indikerer et forventet dambrudd hvert 10 000 damår. Statistisk er norske dammer langt sikrere. Allikevel har vassdrags- og energidirektoratet pålagt dameierne, i samarbeid med berørte kommuner og redningsetater, å utvikle en beredskap for varsling, evakuering og redning i tilfelle en unormal situasjon utvikler seg mot et dambrudd. Slik beredskap for varsling og evakuering er etablert i Sirdal og Hallingdal, da det anses at dambrudd i disse vassdragene vil ha de mest alvorlige konsekvensene.

Vassdragssikkerhetsseksjonen i Norges vassdrags- og energidirektorat har det offentlige tilsynet med dammer og vassdragsanlegg og utarbeider forskrifter og retningslinjer i tilknytning til dette. Seksjonen godkjenner kompetanse hos dameiere og firma som planlegger og prosjekterer vassdragsanlegg.

Utvalget mener at arbeidet for å kartlegge risiko i forhold til flom og dambrudd må fortsettes, og ta hensyn til risiko for angrep eller sabotasje med farligere midler enn de som var tilgjengelige før.

6.2.2.5 Konsekvenser av bortfall av kraftforsyning

Bortfall av elektrisk kraft vil påvirke hvert enkelt individ og nesten alle samfunnsfunksjoner på en negativ måte. For den enkelte innbygger vil tap av strømforsyning raskt oppleves meget ubehagelig. Om vinteren vil lys og oppvarming og om sommeren oppbevaring av matvarer raskt bli problematisk. Mangel på kokemuligheter og varmt vann til vask og hygiene er andre konsekvenser. Radio og TV som er avhengig av strømtilkobling vil ikke virke, det samme gjelder PC-er i hjemmet. I dag er de færreste hjem kritisk avhengig av en fungerende PC, men dette kan endre seg i fremtidens samfunn der det forventes vekst i bruk av elektronisk handel, banktjenester og omfattende bruk av ulike informasjonstjenester.

Konsekvensene av et strømbrudd vil generelt øke proporsjonalt med varigheten av strømbruddet. Strømbrudd av kortere varighet enn ett døgn vil neppe føre til utålelige samfunnsmessige konsekvenser, men vil oppleves ubehagelig og frustrerende av de fleste, og kan innebære betydelige økonomiske tap. Det er også verdt å merke seg at det kan ta lang tid å komme tilbake til normalsituasjonen etter bare et kortvarig strømbrudd.

6.3 Sårbarhet ved bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi

6.3.1 Teknologiutvikling 14

Digitalisering av den kritiske infrastrukturen har økt systemenes kompleksitet, og man trenger ofte spesialkompetanse for å rette opp tekniske feil. Mangel på kompetanse øker sårbarheten dersom større feil skulle skje, og reduserer samtidig mulighetene for at tekniske feil oppdages på forhånd. Ulike sektorer har sammenkoblede systemer og har blitt mer avhengige av hverandre. Eksempelvis er tele og kraft blitt helt avgjørende for de andre sektorene. Ulike infrastrukturer og deres tjenester samvirker i større grad i ett og samme system. Fra en situasjon med vel avgrensede og definerte sektorer har digitaliseringen ført til at områder som tele, IT og radio/TV vokser sammen og kan ses som et informasjonskompleks. 15

Gjennom Internett har den enkelte datamaskin blitt brakt «ut av isolasjonen», og PCen har blitt til en sentral plattform for informasjonsutveksling og kommunikasjon. Med utviklingen av PCer i nettverk øker også sårbarheten. I dag kan Internett nærmest betraktes som en levende organisme i ukontrollert vekst. Internett er ingen egen fysisk infrastruktur, men benytter flere typer infrastruktur utviklet for og brukt til andre tjenester. Dette vil hovedsakelig si infrastruktur som opprinnelig ble bygget for teletjenester. Internetteknologien gjør det mulig å knytte sammen ulike typer eksisterende fysiske nett og infrastrukturer i store sammenhengende elektroniske nett.

Vi er i en tidlig fase når det gjelder elektronisk handel og forretningsdrift. Med stor sikkerhet vil dette endre vår næringsstruktur og våre handelsmønstre. I USA har handel over nettet skutt fart, mens Europa ligger noe etter. Sikrere transaksjonsformer vil være helt sentralt for videre utvikling av elektronisk handel. Kryptering 16 og elektroniske signaturer 17 er viktige verktøy i denne sammenheng. Flere og flere land, herunder Norge, er i ferd med å innarbeide ordninger for bruk av krypteringshjelpemidler. Utkast til ny lov for elektroniske signaturer er sendt på høring, og vil om kort tid legges frem for Stortinget.

En mye diskutert problemstilling knyttet til kryptering har dreid seg om krypteringsnøklenes lengde, fordi den effektive nøkkellengden er ett av de forhold som er avgjørende for hvor vanskelig det er å knekke koden. Produkter med nøkler over en viss lengde, har vært rammet av USAs eksportforbud. USA har nå lempet på eksportkontrollen og det ventes at slike produkter vil bli mer alminnelig utbredt. På den annen side gjør stadig kraftigere datamaskiner og tilgang til datakraft over nettet det mulig å få tilgang til de ressurser som skal til for å knekke krypteringsnøkler. Det antas at man om ti år vil ha maskiner som er minst 500 ganger kraftigere enn det man har i dag. Den sikkerhet man oppnår ved kryptering er derfor alltid relativ.

Brannmurer er betegnelsen på datasystemer for beskyttelse mellom åpne nett og beskyttede/private deler av nettverket. De består gjerne av adgangskontroll, kryptering, autentiseringstjenester og hendelsesovervåking- og rapportering. Brannmurens sikkerhet varierer med virksomhetenes sikkerhetspolitikk. Det er ressurskrevende å ha en relativt trygg brannmur da den trenger døgnovervåking. Det er mulig å trenge gjennom brannmurer ved hjelp av ulike teknikker, og det er få om noen helt sikre brannmurer. Brannmurer kan bli sikrere ved å anvende sterkere kryptografi, flere krav til autentisering og bedre overvåking.

Når maskinene knyttes sammen i nettverk erfarer vi at de svært ofte ikke «snakker samme språk» (og dermed har manglende interoperabilitet). Eksempelvis blir det ofte problem med vedleggene på e-post. På kommunikasjonsnivå er dette delvis løst ved at så mange bruker Internett (basert på IP-protokoll). Standarder har hovedsakelig vært utviklet gjennom de internasjonale markedskreftene. Da vektlegges ofte funksjonalitet og effektivitet fremfor sikkerhet. Det er imidlertid tatt initiativ til å etablere sertifiseringsordning for IKT-sikkerhet i produkter og systemer, kalt Common Criteria. 15 stater har nylig underskrevet en internasjonal ordning der avtalepartene forplikter seg til bruk av de omforente standardene som Common Criteria setter, deriblant Norge.

Det har vist seg at noen leverandører har oppnådd tilnærmet monopol for utvikling av programvare. Ulempene ved slikt monopol ligger ikke bare i markedsmakten og økte kostnader i mangel av konkurranse, men også avhengighet og stort nedslagsfelt for negative konsekvenser dersom noe skulle gå galt. Den største tilnærmede monopolisten i dag er programvareselskapet Microsoft. 18 Microsofts produkter er funksjonelle, men har blitt kritisert for lav sikkerhet.

6.3.2 Gjennomgang av de mest aktuelle sektorene

Gjennomgangen nedenfor omfatter ikke samtlige sektorer. 19 Det er foretatt et utvalg av sektorer som er IKT-avhengige og som har kritiske funksjoner. Dette er telesektoren, kraftsektoren, næringslivet, finanssektoren, olje- og gassektoren, sykehussektoren, trygdesektoren og transportsektoren.

6.3.3 Sårbarhet i telesektoren

Telenettet i Norge er heldigitalisert og helt avhengig av IKT for å kunne levere teletjenester. Alle teletjenester benytter IKT for drift og vedlikehold, og de er derved svært sårbare ved bortfall av IKT-systemer. De grunnleggende elementene i tele­nettene er aksessnett, transportnett, tjenestenett og drifts- og støttesystemer.

Kilde: Hagen, Janne M. og Nystuen, Kjell O. (1999): Sårbarhetsreduserende tiltak innen telekommunikasjon.

Transport- og aksessnettet består av en fysisk infrastruktur som transporterer all informasjon mellom geografiske punkter. Transportnettet kobler landet sammen, mens aksessnettet knytter bruker til transportnettet. Denne infrastrukturen omfatter kabel- og radioforbindelser som er knyttet sammen gjennom et stort antall koplingspunkter. Det tas i økende grad i bruk optisk fiber i transportnettet. Fordelen er et svært høyt potensial for kapasitet, samtidig som det kan formidles informasjon med svært få feil. Aksessnettet består hovedsakelig av metallisk kabel for tilknytning av faste terminaler, mens en benytter radioforbindelser for tilknytning av for eksempel mobiltelefoner. Det er viktig å understreke at samtaler over mobiltelefoner går via det faste transportnettet.

For å gi brukerne tilstrekkelig funksjonalitet er det opprettet tjenestenett som benytter transportnettet til å formidle informasjon. Brukeren knyttes fysisk til tjenestenettet gjennom aksessnettet, og tjenestenettet sørger for at brukerens informasjon styres gjennom transportnettet frem til mottakeren. Svikt kan lamme tilgjengeligheten av bestemte teletjenester. Drifts- og støttesystemer står for drift og administrasjon av alle funksjoner i transport- og tjenestenettet, og blir i stigende grad sentralisert til å håndtere hele det landsdekkende nettet og har dermed stor potensiell sårbarhet.

Aksess- og transportnett vil være mest sårbart for fysiske trusler. Tjenestenettet er i en mellomstilling med stort innslag av IKT, mens drifts- og støttesystemer er rene IKT-systemer og svært utsatt for logiske angrep. I fredstid vil det være størst sannsynlighet for logiske («IKT-messige») angrep mot telenettet og i mindre grad fysiske angrep. Totalt sett vil telekommunikasjonsproblemer som følge av svikt innen hvert enkelt av disse nettelementene medføre alvorlige konsekvenser for samfunnet, selv under ellers normale forhold. Konsekvensene av slike hendelser gir risiko for at brukers informasjon skal bli endret, ødelagt, gå tapt eller bli gjort tilgjengelig for uvedkommende, at telenettet og -tjenestene ikke lenger er tilgjengelige for brukerne, eller ikke lenger har den avtalte kvalitet. Eksempler på generelle samfunnskonsekvenser som følge av svikt i telekommunikasjon kan være svikt i informasjon til befolkningen, svikt i alarm- og nødtelefoner, svikt i elektronisk betalingsformidling, svikt i vareforsyningen, svikt i sentraliserte funksjoner (for eksempel innen kraftbransjen), svikt i offentlige funksjoner som for eksempel helsetjenester, utbetaling av trygd og problemer med trafikkavviklingen.

6.3.4 Sårbarhet i kraftsektoren

Etter energiloven av 1990 har kraftforsyningen gjennomgått en betydelig effektivisering. Et ledd i effektiviseringen er en betydelig anvendelse av IKT. I vannkraftverk er behovet for IKT-systemer i selve produksjonsprosessen begrenset. IKT benyttes primært til å styre ulike funksjoner i kraftforsyningen og til å innhente ulike typer måledata fra systemene. Tidligere var vannkraftverk bemannet og drevet lokalt. Funksjoner som start og stopp av aggregat ble formidlet ved telefoni. Nyere konsepter for driftssentralløsninger muliggjør at et selskap kan styre de fleste funksjonene i sine systemer fra en enkelt sentral. 20 For å gjøre driften av kraftforsyningen mer effektiv innføres det løsninger som gjør det mulig for driftspersonell å styre kraftverk hjemmefra ved hjelp av hjemme-PC med modemtilknytning til driftssentralene.

IKT-baserte driftssentraler gjør det mulig for utenforstående å forhindre styring av kraftverkene, ved å bryte sambandsforbindelsen mellom driftssentralen og kraftverket, og hindre bruk av det fjernstyrte styringssystemet gjennom et Denial-of-Service»-angrep. Dette kan likevel gå bra i kort tid, men over lenger tid med større svingninger i forbruk vil mangel på produksjonsstyring være fatalt. Dette avhenger av at antallet kraftverk uten styring er av en viss størrelse. Angrep mot mindre systemer vil kun få lokale effekter, i hvert fall i kort perspektiv. Da må og kan verkene bemannes, om det finnes tilstrekkelig kompetent personell. I dag synes dette mulig, mens det noe frem i tid vil kunne være vanskeligere. En grunnforutsetning for drift av kraftforsyningen er likevel at intern telefoni fungerer. Også her er det fare for en utvikling mot mer sårbarhet på samme måte som innen offentlig telekommunikasjon.

Et vellykket integritetsangrep (overtakelse av kontroll med data) mot IKT-systemer i kraftproduksjonssystemet, vil kunne være alvorlig dersom det rammer de største aktørene. Gjennom et slikt angrep vil angriperen få kontroll med aggregatstyring og kunne bryte ned likevekten mellom forbruk og produksjon i nettet. 21 Dette kan føre til nettsammenbrudd. Her vil det også være nødvendig å bemanne kraftverkene og å gjennomføre manuell styring. Økende kompleksitet i IKT-systemer og de funksjonene de utfører, gir fare for at overgang til manuell kontroll i fremtiden medfører betydelige problemer og tidsforsinkelser. En trend mot færre og større aktører innen kraftproduksjonen vil kunne gjøre det enklere å ramme kraftforsyningen.

Et annet forhold som følger av økt effektivisering og sterkere utnyttelse av ressurser, er mindre marginer og økende avhengighet av effektiv beslutningsstøtte for blant annet å hindre kaskaderende utkoblinger. 22 Slik beslutningsstøtte er avhengig av fungerende informasjonssystemer med tilgjengelig kommunikasjon med enhetene ute i nettet.

IKT-systemene er kommersielle systemer med åpen arkitektur basert på internasjonale standarder, og gjør systemene mer sårbare både overfor angrep fra innsiden og angrep utenfra. Et stort antall datamaskiner knyttes sammen i nett ved å benytte både offentlige teletjenester og kraftforsyningens eget telenett. Angrep utenfra er mulig fordi en i dagens kraftforsyning har behov for å knytte IKT-systemer og nettverk sammen, det vil si mer utstrakt bruk av åpne nett. Dette innebærer i prinsippet at det er en sammenkobling av driftssystemene for kraftforsyningen og verden for øvrig. 23 Man blir ofte nødt til å inngå kompromisser mellom funksjonalitet og sikkerhet. Det finnes få relevante krav til aktørene som sikrer et tilstrekkelig sikkerhetsnivå.

Fra produksjonsverkene går den elektriske energien via overføringsnett og distribusjonsnett ut til den enkelte abonnent. I takt med økende effektivisering er IKT-avhengigheten i driften av overføringsnettene økende, og dermed også potensielt IKT-sårbarheten.

Alle komponenter i overføringssystemet er utstyrt med automatisk vern som kobler ut strømmen på linjer og andre komponenter etter gitte kriterier (kortslutning, spenningsfall, lynnedslag osv). Komponentene inneholder i økende grad mikroprosessorer, som gjør tilknytting til datanett mulig. Dette muliggjør sentralisert konfigurasjon av disse, slik at kriteriene for utkobling av strømmen kan endres. Hvis utenforstående skulle greie å skaffe seg tilgang til innstillingene av slike vern kan disse programmeres til å bryte strømmen selv under normale driftsforhold. 24 En vellykket manipulasjon med slike komponenter kan i sin ytterste konsekvens føre til nettsammenbrudd.

IKT-systemer benyttes nå i utstrakt grad i forbindelse med driftsmessig styring av nettene. I driftssentralene mottas fortløpende data fra en rekke målere i nettet, noe som danner grunnlaget for å fordele belastningen av strøm ved hjelp av fjernstyring av brytere og andre komponenter. Av økonomiske grunner søker man å utnytte det eksisterende nettet maksimalt, fremfor å bygge ut nye kraftlinjer. I tidsrom med høyt forbruk og høy belastning på nettet fører dette til meget stor avhengighet av driftsstyringssystemene for å sikre at nettet fungerer. 25 Et angrep mot driftsstyringssystemene vil raskt kunne føre til ustabilitet i nettet, slik at store områder mister strømmen.

6.4 IKT-sårbarhet i andre sektorer

6.4.1 Næringslivet generelt

De store forskjellene mellom norske bedrifter gjør det umulig å gi en felles sårbarhetsbeskrivelse for norsk næringsliv. For mange bedrifter vil også opplysninger om intrengningsforsøk være sensitiv informasjon da markedet kan reagere negativt. Mørketallene på området er store, og de få rapportene som eksisterer har klare metodiske svakheter. Behovet for økt kunnskap om situasjonen er stort.

Kilde: Økokrim

Figur 6.2 viser utviklingen i antall datakriminalitetssaker som er anmeldt på landsbasis. For 1998 ser vi en betydelig økning i forhold til tidligere år. Dette bekreftes også av materialet fra Ernst & Young 26 gjengitt nedenfor. Undersøkelsen er fra 1998 og basert på en spørreundersøkelse der 188 virksomheter i Norge ga svar. Noen hovedpunkter fra undersøkelsen er:

• Risiko: 43 prosent av virksomhetene mener at deres informasjonssikkerhetsrisiko har økt det siste året.

• Trusselbilde: Vel 40 prosent av virksomhetene sier de frykter datakriminelle mest.

• Økonomiske tap: 60 prosent har hatt økonomiske tap på grunn av feil som skyldes uaktsomhet. Dette er en økning på 33 prosent fra året før. En fjerdedel av de som hadde økonomiske tap foretok seg ingen ting i etterkant. 57 prosent har hatt økonomiske tap som følge av manglende tilgjengelighet, mot 28 prosent året før.

• Policy: Seks av ti bedrifter har ingen sikkerhetspolicy eller -retningslinjer. Bare 12 har dokumenterte prosedyrer for å håndtere inntrengere.

• Katastrofeplanlegging: Bare 27 prosent har en katastrofeplan. En tredjedel har aldri testet den.

• Sikringstiltak: Risikovurderinger og vurdering av teknisk sårbarhet er blant de mest populære tiltakene, iverksatt av over 40 prosent.

• Internett: 14 prosent bruker kryptering for å beskytte data som blir overført via Internett.

Tilsvarende undersøkelser er utført i en rekke andre land. Det synes å være en tendens til at man i Norge oppfatter det generelle trusselbildet som mindre truende enn man gjør i Sverige, Europa og i USA.

I mangel av data nedbrutt på forskjellige trusselområder for Norge, gjengis tallmateriale fra USA. Vi ser ingen grunn til at tallene skal være svært forskjellige fra Norge, med unntak av at trendene kan ligge noe foran i USA i forhold til i Norge. Undersøkelsen vi refererer til er utført av Computer Security Institute (CSI) og FBI, i 1998. Den omhandler 520 respondenter. 64 prosent av disse svarte at de hadde blitt angrepet i løpet av det siste året. Denne prosentandelen har blitt større de siste tre årene som er referert (1996–1998).

Virus er den mest vanlige trusselen, fulgt av misbruk av ansatte. Det er nesten seks ganger så vanlig å bli angrepet av virus som å bli utsatt for tyveri av proprietær informasjon. Vi ser også at misbruk fra ansatte er en svært vanlig angrepsmåte. Dette i motsetning til det som ofte er hovedantakelsen: At det i overveiende grad er utenforstående som gjennomfører angrepene. Skadene av angrep kan vurderes i forhold til de økonomiske tapene som disse angrepene har påført den/de som ble angrepet. Det er meget vanskelig å anslå tap når man snakker om IKT-relaterte forbrytelser. Dette gjelder eksempelvis anslag av indirekte kostnader (tap av ry, goodwill, fremtidige kunder).

Vi ser at det er to kategorier som peker seg ut i negativ retning. Det er uautorisert bruk ved ansatte og tyveri av beskyttet informasjon. Dette er ikke overraskende. Selv om tyveri av beskyttet informasjon skjer sjelden, vil kostnadene knyttet til dette være store, da det kan gi store konkurransefordeler for den som stjeler informasjonen. Slike angrep vil sannsynligvis være målrettede mot en spesifikk type sensitiv informasjon, mens virus har en større tendens til å ramme «blindt». Dette er en mulig forklaring på at slikt tyveri har stor økonomisk effekt. Den andre kategorien, uautorisert bruk ved ansatte, er også en stor kategori på utgiftssiden. Dette kan komme av at de ansatte kjenner systemene godt, og vet hva som er verdifullt i systemene eller verdien av det maskinene kan brukes til.

6.4.2 Bank- og finanssektoren

Den sentrale utfordringen i utviklingen av betalingssystemet er avveining mellom hensynene til effektivitet og sikkerhet. Et moderne betalingssystem skal kunne behandle store transaksjonsmengder på kort tid og med høy grad av sikkerhet for betalere, betalingsmottakere og banker.

Effektiviteten i det norske betalingssystemet har økt med utviklingen av datateknologiske løsninger som har ført til større grad av automatisering i betalingsformidlingen. Samtidig har innføring av kostnadsorientert prising av betalingstjenester også bidratt til større effektivitet. Denne utviklingen kommer til uttrykk ved at banktjenester på Internett øker sterkt, mens bruk av papirbaserte betalingsinstrumenter avtar. På samme måte øker uttaket av kontanter fra minibankautomater, mens uttak over skranke i bankene minker.

På den andre siden fører denne utviklingen til at bank- og finanssektoren er svært avhengig av IKT-systemer. Betalingsoppdrag og finansielle transaksjoner passerer gjennom systemene til flere aktører i finansiell sektor. Funksjonsdyktigheten til et moderne betalingssystem er derfor avhengig av at den finansielle infrastrukturen virker.

I tillegg til utfordringene innenfor dagens betalingssystemer, stilles det nye krav til sikkerhet som følge av utbredelsen av Internett og elektronisk handel (e-handel). Økt anvendelse av betalingsmåter i åpne nett, gir nye utfordringer og stiller økte krav til tillit og sikkerhet.

6.4.3 Offentlig virksomhet

Mer bruk av elektronisk kommunikasjon på tvers av forvaltningsnivåene, inklusive kommunal sektor, betyr økt sårbarhet. Offentlige virksomheter arbeider i Forvaltningsnettsamarbeidet (FNS) for å komme frem til felles spesifikasjoner og avtaler for IKT-utstyr. Ut over dette kommer FNS ikke inn i bildet når det gjelder forhold knyttet til IKT-sårbarhet.

Viktige støttefunksjoner for statsforvaltningen på data- og teleområdet administreres av Statens forvaltningstjeneste som også i en viss utstrekning ivaretar daglig drift i samarbeid med valgte teleoperatører. De viktigste funksjonene er:

Statens tverrsektorielle nett (STN) som knytter sammen ca. 17 000 personer i et datanettverk for alle departementer, alle fylkesmannsembeter og en rekke etater. STN knytter sammen så mange at nettet i praksis må betraktes som et åpent nett. STN er skjermet med brannmurteknologi mot det åpne Internettet. Trafikkavvikling og eventuelle unormale hendelser blir logget og overvåket på flere måter. Teknisk sett er sannsynligheten høy for at deler av nettverket kan falle ut i kortere tid, men på grunn av reserveløsninger regnes ikke konsekvensene som store.

Hussentralen for departementene (om lag 8 000 tilknytninger) har lav sannsynlighet for å falle ut. Svikt vil imidlertid kunne få store konsekvenser. Aktuell strategi er derfor å satse videre på alternative løsninger som mobiltelefoner og IP-telefoner.

Adgangskontrollsystemet for regjeringskvartalet som betjener ca. 4 000 personer.

6.4.4 Olje- og gassektoren

Typisk for operatørenes IKT-infrastruktur er skillet mellom de åpne administrative nettverkene og de lukkede prosessnettene. De administrative nettene har normalt ingen funksjoner knyttet direkte til drifts- og leveransesystemene. Her legges ordinære sikkerhetsrutiner til grunn, som passordbeskyttelse og brannmurer.

Det legges adskillig strengere sikkerhetsrutiner til grunn for prosessnettene. Prosessnettene er kritiske for drift og leveranser. Disse nettene er i stor grad adskilte og autonome IKT-systemer designet for spesifikke anlegg. De er nøye overvåket, og preges generelt av meget høye kontroll- og sikkerhetsstandarder.

Rent IKT-messig, er det konsekvente skillet mellom de mer åpne administrative nettverkene og de lukkede prosessnettene – som styrer produksjons- og leveransesystemene – med på å forsterke robustheten og minske sårbarheten i petroleumsvirksomheten. Det er i praksis små muligheter for at IKT-svikt ett sted i kjeden kan få avgjørende konsekvenser for totalleveransene fra norsk kontinentalsokkel. Imidlertid vil IKT-svikt ved spesielle transport- og leveransekoordineringssentre på fastlandet kunne medføre at formidlingen av leveranseoppdrag hemmes, og at transportsystemene utnyttes dårligere i den perioden svikten varer.

Videre finnes det sentrale knutepunkter i transportsystemet som må anses å være mer kritiske enn andre. Flere systemer vil her ikke kunne erstattes på kort sikt av andre systemer. Til en viss grad kan man kompensere med prosedyrer, men ikke på en slik måte at man opprettholder full kapasitet i reparasjonsfasen dersom et slikt knutepunkt rammes av IKT-svikt.

Utviklingen av både teknologi og arbeidsprosesser fører til at driften av anleggene blir mer effektiv. Nye fiberkabler som knytter innretningen sammen til landorganisasjonen gjør at stadig flere oppgaver som tidligere ble gjort på plattformene, nå kan utføres på land. Dette kan føre til at også de rent operative oppgavene utføres fra land. Totalt sett kan vi derfor si at næringen er mer IKT-sårbar enn tidligere. Imidlertid må det her fortsatt skilles mellom de administrative nettverkene og prosessnettene.

De elektroniske kommunikasjons- og sambandsløsningene gjennom Internett og bransjenett, som i økende grad utvikles mellom oljeselskap og leverandør for å skape kosteffektive løsninger for kompetanseutnyttelse og optimalisering av systemutnyttelsen, kan imidlertid øke sannsynligheten for at et problem kan forflytte seg fra selskap til selskap. Det blir imidlertid fokusert meget sterkt på tiltak for å motvirke dette når slike løsninger tas i bruk.

Systemer for kompetansesikring, organisert erfaringsutveksling i IKT-sikkerhetsspørsmål og utvikling av formaliserte sikkerhetsnormer og -standarder er vesentlige strategier for å motvirke IKT-sårbarhet i petroleumsvirksomheten.

6.4.5 Sykehussektoren 27

I sykehus benyttes IKT i økende grad både i kjerne- og støttefunksjoner samtidig som eksterne virksomhetskritiske leveranser til sykehus blir mer teknologistyrt. Parallelt med den bedring av kvalitet og effektivitet som anvendelse av IKT medfører utvikles en økende avhengighet til IKT-systemer. Det må i den sammenheng tas hensyn til å sikre opprettholdelsen av kritiske funksjoner som er helt eller delvis avhengig av IKT, å sikre tilgangen til IKT-basert data, og å forhindre urettmessig tilgang til, bruk og endring av IKT-basert data.

Sykehusene er avhengige av at samfunnets infrastruktur opprettholdes, først og fremst med tanke på kommunikasjon (tele- og radio), vann- og strømforsyning samt transporttjenester. Uteblir disse funksjonene over tid, reduseres sykehusene raskt og drastisk til begrenset virksomhet av type øyeblikkelig hjelp. Sykehusene kan klare seg ved kortere avbrudd med hensyn til vann- og strømforsyning, men brutt telekommunikasjon gir umiddelbare konsekvenser for akuttmottakene. Langvarige avbrudd anses fra sykehushold som svært usannsynlig.

Generelt gjelder for sykehusene at sannsynligheten for sammenbrudd eller vesentlig reduksjon i virksomhetskritiske funksjoner er forholdsvis liten. Skulle det inntreffe et sammenbrudd kan det imidlertid få svært store konsekvenser i alvorlighetsgrad og omfang. Muligheten for svikt i IKT-løsninger er absolutt til stede i forhold til flere aktuelle trusler, men sykehusene har beredskap i form av manuelle systemer som langt på vei kan kontrollere situasjonen og effekten. Det er et potensiale for å redusere eksisterende sårbarhet ved utbedring av teknisk og organisatorisk sikkerhet. Det er i den sammenheng positive prosesser på gang ved noen av sykehusene.

Sykehusene oppgir selv at e-post via Internett foregår isolert fra sykehusenes produksjonsnett. Derimot vil utvikling av elektronisk samhandling og nettbaserte IKT-anvendelse i helsesektoren øke de sikkerhetsmessige utfordringer fremover. Denne utviklingen vil medføre større avhengig av IKT og økt sårbarhet.

6.4.6 Trygdesektoren

Om lag 1 million nordmenn har sin hovedinntektskilde fra folketrygden.

Dette inkluderer pensjon, uførepensjon, attførings- og rehabiliteringspenger og sykepenger og ytelser til enslige forsørgere. Dersom vi også inkluderer andre brukere er vi totalt oppe i 1,6–1,7 millioner nordmenn som mottar vesentlige ytelser via trygdekontoret. Trygdeetaten mottar og behandler store mengder persondata, herunder sensitive personopplysninger.

Etaten er meget avhengig av telekommunikasjon, «bankenes utbetalingskjede», interne IKT-systemer og leverandører for å utøve drift og foreta utbetalinger. Trygdeetaten vil utbetale nesten 200 milliarder kroner over statsbudsjettet i 2000. Det vil få store konsekvenser dersom IKT-tjenesten delvis eller helt ikke skulle fungere i en krisesituasjon.

Etaten har en omfattende IKT-infrastruktur med ca. 460 lokale nettverk og sentralisert stormaskindrift. Ved valg av teknologi som skal håndtere opplysningene på en sikker måte, vil blant annet personopplysningsloven, økonomireglementet for Staten, arkivloven, taushetspliktsbestemmelsene i folketrygdloven og forvaltningsloven stille krav til hvordan opplysningene kan sendes, oppbevares og benyttes.

Etaten har i de senere år arbeidet systematisk med kartlegging av sårbarhet innenfor de IKT-systemer som er kritiske for å opprettholde etatens funksjoner, og gjennomføre nødvendige forbedring tiltak.

6.4.7 Transportsektoren

Transportsektoren har også i økende grad tatt i bruk og gjort seg til dels avhengig av velfungerende IKT-systemer. Konsekvensene for samfunnet av svikt i IKT-systemene avhenger blant annet av hvilket system som svikter, samt innenfor hvilken transportgren svikten skjer. Det rapporteres fra Vegvesenet at svikt i IKT-systemene for trafikk på veg kun i liten grad vil medføre konsekvenser for samfunnet, mens svikt i telesystemene for jernbanen kan medføre store konsekvenser for samfunnet. Denne variasjonen mellom den enkelte transportgren gjør det vanskelig å gi en enhetlig vurdering av IKT-sårbarheten i transportsektoren.

6.4.8 Sammenstilling av funnene

I figur 6.5 er hovedfunn fra de forskjellige sektorene plassert inn i en grafisk modell, for å synliggjøre og identifisere de forskjellige funksjonenes IKT-sårbarhet. Dette er ikke en uttømmende oversikt. Det er en rekke problemer med å sammenstille funksjonene i en slik modell, og den kan lett feiltolkes hvis dens innhold ikke ses i sammenheng med de skriftlige vurderingene av sektorene. Plasseringen i en slik modell er ikke absolutt, men basert på fagpersoners ulike vurderinger. 28 De ulike funksjonene har heller ikke fått en eksakt plassering, men plassert innenfor et område. Modellen omfatter ikke alle funksjoner eller sektorer, og må ikke oppfattes som fullstendig. Imidlertid blir noen kritiske funksjoner identifisert. Utvalget ser et spesielt behov for å redusere IKT-sårbarheten til disse funksjonene som befinner seg innenfor området høyrisiko. Dette kan både gjelde i forhold til videre analyser, samt vurdering av tiltak og strategi.

6.5 Beskrivelse av eksisterende arbeider på IKT-området

6.5.1 IT-sårbarhetsprosjektet

Nærings- og handelsdepartementet har satt i gang et IT-sårbarhetsprosjekt som skal være ferdig innen 1. oktober 2000. Prosjektet har blant annet fått i oppgave å gjøre en gjennomgang av aktuelle samfunnssektorer for å identifisere kritisk infrastruktur der IT i særlig grad er tatt i bruk, og for å gi et samlet trusselbilde. Prosjektet skal videre kartlegge samfunnskritiske funksjoners og virksomheters sårbarhet for svikt i IT-systemer, identifisere behovet for risiko- og sårbarhetsanalyser ut fra et IT-perspektiv, utarbeide en overordnet strategi for arbeidet med sårbarhet og IT, og foreslå konkrete tiltak for å redusere samfunnets IT-sårbarhet.

Prosjektet fikk i oppgave å avgi en underveisrapport til Sårbarhetsutvalget innen 1. april 2000. Rapporten har vært et viktig grunnlag for Sårbarhetsutvalgets vurderinger og anbefalinger på IKT-området. Det vises også til eNorge-planen, fremlagt av Næringsministeren 29. juni 2000.

6.5.2 Telekom-prosjektet «TIFKOM»

Forsvarets forskningsinstitutt la i 1999 frem en forskningsrapport om sårbarhet innen offentlig telekommunikasjon, BAS 2. For å følge opp anbefalingene fra dette forskningsprosjektet etablerte Samferdselsdepartementet et nytt prosjekt for å fremskaffe grunnlag for et stortingsfremlegg om Telesikkerhet og beredskap i et fritt konkurransemarked (TIFKOM). TIFKOM-prosjektet leverte sin rapport i mars 2000. Viktige anbefalinger for en femårsperiode er:

• Etablere organisasjonen Nasjonal telesikkerhet og -beredskap (NTSB) 29 , som skal ha ansvar for teleberedskap.

• Etablere krav til sikring av vitale informasjonssystemer og beskyttelse av informasjon.

• Bruk av profesjonelle datakyndige for å finne svakheter i vitale informasjonssystemer.

• Bygge opp et kompetansenettverk med fokus på telesikkerhet og beredskap.

• Ivareta administrativ håndtering av prioritet ved overbelastning i nettet.

• Veilede operatører, kunder og brukere i telesikkerhet og beredskap.

• Initiere samøvelser der operatørene, NTSB og Forsvaret deltar.

• Etablere retningslinjer/krav til sikkerhetsklarering av personell.

• De «Spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO) som i dag bare gjelder for Telenor revideres og avvikles gradvis for å bli erstattes av andre tiltak.

• Organisering, rapportering, kvalitetssikring, samøvelser, koordinering ved spesielle hendelser, fritakshjemler for mobilisering/samfunnstjeneste.

• Samtrafikkløsninger som tillater felles drift mellom selskapene.

• Fysisk sikring og adgangskontroll til installasjoner og systemer.

• Reservekraftforsyning (batteribank, stasjonære/transportable nødaggregat).

• Investere i beredskapsutstyr til bruk for operatørene.

• Etablere fellesløsninger på tvers av samfunnssektorene for de som har behov for ekstra telesikkerhet og -beredskap utover det som dekkes gjennom det allmenne nett.

• Staten overtar eierskap av ni fjellanlegg, oppgraderer fem av disse til sikrede nasjonale samlokaliseringssentra, og bygger to nye sikrede samlokaliseringssentra. Totalt sju anlegg vil da kunne fungere som operatørhotell. 30

På lengre sikt anbefales det at Staten overtar eierskap av ytterligere ett fjellanlegg og bygger tre nye sikrede samlokaliseringssentra. Resterende fjellanlegg oppgraderes til sikrede nasjonale samlokaliseringssentra. Totalt 15 anlegg vil da kunne fungere som operatørhotell. Det anbefales videre statlige investeringer for å sikre nasjonal redundans på transportnettet. Grunnen til at dette tiltaket ikke får høyere prioritet er den pågående diskusjonen om landsdekkende bredbåndsnett. Statlige tiltak skal sørge for robusthet der kommersielle interesser ikke finner det hensiktsmessig. For strekningen nord/sør i Norge er det sannsynligvis mindre kommersiell interesse, eventuelle statlige midler bør derfor allokeres til redundans på denne strekningen.

De fremlagte forslag fra TIFKOM-prosjektet synes å utgjøre et viktig bidrag til bedre og mer robuste telekommunikasjoner i krisesituasjoner. For å komme raskt i gang bør tiltakene i en viss grad finansieres over statsbudsjettet, men det bør også vurderes om ikke andre finansieringmuligheter kan tas i bruk. Utvidet bruk av konsesjonsvilkår kan være et annet virkemiddel.

6.5.3 Nødetatenes TETRA-prosjekt 31

Dagens radiokommunikasjonssystemer er i hovedsak eldre, analog teknologi som knapt kan tilfredsstille dagens funksjonalitets- og sikkerhetskrav. Systemene er ikke sikret mot avlytting. Svakheter ved radiokommunikasjon har ført til utstrakt bruk av GSM i tillegg. GSM har avgjørende mangler som gjør det lite hensiktsmessig som operativt kommunikasjonsverktøy. Det er for det første ingen mulighet for direkte samband mellom to terminaler (uten infrastruktur/basestasjon). Det er videre store begrensninger med hensyn til gruppesamtaler hvor alle må kunne høre alle, det er alt for lang oppkoblingstid, og det er ingen tilgang til prioritet i de offentlige nettene.

TETRA-prosjektet utreder etablering av et landsdekkende radiosystem for brannvesen, politi og helsevesen basert på TETRA 32 -standarden. Utvidelse av slikt samband til instanser med nødrelaterte oppgaver og beredskapsoppgaver skal vurderes.

GSM har en del avgjørende svakheter som gjør det lite hensiktsmessig til bruk som operativt kommunikasjonsverktøy for nødetatene. En TETRA-radio kan benyttes til vanlig telefoni og kan derfor erstatte både det gamle analoge radiosettet og en GSM mobiltelefon, med tilbud om ikke avlyttbar talekommunikasjon, fleksibel og gruppeorientert kommunikasjon, garantert fremkommelighet for prioritert trafikk, tilgang til databaser for personell i felt, og overføring av medisinske data.

Det arbeides for at et felles TETRA-nett skal bli landsdekkende. TETRA-nettet må få like god dekning som mobilnettene i byer og langs veier, og bedre flatedekning på landsbasis. Det må være mulig å kommunisere der det ikke bor mennesker, men hvor det kan skje ulykker.

6.5.4 Utredning av sårbarhet innen kraftforsyningen

Forsvarets forskningsinstitutt er i gang med en utredning av sårbarhetsreduserende tiltak innen kraftforsyningen (BAS 3). BAS3 begynte i februar 1999 og skal være ferdig innen mars 2001. Deler av det som kommer frem i denne utredningen om sårbarhet i kraftforsyningen bygger på foreløpige resultater fra BAS 3. BAS 3 har avdekket at det er en meget sterk og komplisert gjensidig avhengighet mellom kraftforsyningen og IKT.

6.6 Konklusjon og anbefalinger

6.6.1 Fysisk sikring

Eksisterende tiltak for fysisk sikring av tele- og kraftsektorene begynner i en del tilfeller å bli utilstrekkelige. Vitale komponenter er ofte sikret mot gårsdagens flyleverte våpen i krig. Penetrerende og presisjonsstyrte våpen har redusert denne beskyttelsen til et uakseptabelt lavt nivå. Lokal adgangskontroll ved vitale komponenter er ofte svært utilstrekkelig.

De vitale komponentene i Telenor er godt sikret, på grunn av historisk arv fra forvaltningsregimet i Televerket. Nye operatørselskaper har ikke denne graden av sikring. I den grad nye selskaper overtar betydelige deler av markedet, er dette sikkerhetsmessig bekymringsfullt. Utvalget støtter derfor de tiltak som TIFKOM-prosjektet foreslår med hensyn til fysisk sikring. Det er særlig tiltak som går på samlokalisering av vitale komponenter for alle operatører i fjell som synes viktige.

Vitale komponenter i kraftforsyningens overføringsnett synes å være svært åpne for angrep, og noe må gjøres med dette. Utvalget foreslår at retningslinjene for sikring av kraftforsyningen tas opp til snarlig revisjon for å sikre tiltak mot nye våpentyper og tilfredsstillende lokal adgangskontroll. Arbeidet med sikring mot flom og dambrudd må videreføres.

6.6.2 Sikring av IKT

Det er et behov for å gjennomføre nye tiltak for å beskytte den IKT-kritiske infrastruktur mot svikt i IKT-systemer eller uønskede informasjonsoperasjoner. Særlig har utviklingen av Internett ført til et endret trusselbilde uten at tilfredsstillende beskyttelsestiltak er gjennomført. Å etablere effektive virkemidler som reduserer samfunnets IKT-sårbarhet er en utfordrende oppgave av flere grunner:

Teknologiutviklingen skjer i et tempo som gjør det vanskelig for myndigheter og andre beslutningstakere å ha tilstrekkelig kompetanse og informasjon om utviklingen, og følgelig gjennomføre tiltak som møter nye trusler før de er blitt aktuelle. Liberaliseringen av telemarkedet har ført til at en økende del av den kritiske infrastrukturen er privat eid. Men også innen andre infrastrukturområder er det både privat og statlig eierskap. Sikring av kritisk infrastruktur er i dag både et privat og offentlig anliggende, og øker behovet for samarbeid.

Datasystemene øker i kompleksitet. Det krever høy kompetanse å sikre IKT-systemer, en kompetanse som er mangelvare.

Med utviklingen av Internett har informasjonssystemene blitt globale og de nasjonale grenser er av mindre og/eller uklar betydning. Norge er en del av det globale nettverket, noe som må påvirke vår politikkutforming.

Det at trusselen er global gjør det vanskelig å identifisere en eventuell fiende, og hvem som blir angrepet kan være tilfeldig og vanskelig å forutsi. Gjennom åpne nettverk kan en person, organisasjon, virksomhet eller stat utføre angrep eller innbrudd i datasystemer fra nær sagt hvor som helst i verden. Kravene til internasjonalt samarbeid øker.

Antallet datakyndige som kan utføre fiendtlige angrep øker raskt. Angrep fra hackere er et voksende problem og deres teknikker blir mer avanserte. Den raske spredningen av billig, avansert og brukervennlige IKT-verktøy, som i betydelig grad kan hentes ned fra nettet, bidrar til dette.

Åpne nettverk øker mulighetene til å manipulere eller slette informasjon ved å bryte seg inn i andres datasystemer. Dette kan til og med skje uten at den som blir rammet er klar over hva som har skjedd. Denne typen informasjonsoperasjoner kan ha som mål å påvirke beslutningsprosesser, få tilgang til informasjon om konkurrenter eller fordreie virkeligheten. Å beskytte kritisk informasjon lagret elektronisk har blitt et viktig tema for offentlige og private virksomheter.

Utvalget vil foreslå følgende overordnede målsetting for arbeidet IKT-sårbarhet og kritisk infrastruktur:

• Å øke robusthetsnivå i IKT-infrastruktur til et nivå som gjør det helt usannsynlig at viktige samfunnsfunksjoner stanses i en normalsituasjon. I en krisesituasjon skal robustheten være tilstrekkelig til å opprettholde kritiske funksjoner.

For å realisere dette målet er det behov for å ut-­vikle en helhetlig strategi med fokus på å redusere samfunnets IKT-sårbarhet. Strategien må legge avgjørende vekt på de spesielle utfordringene IKT-sårbarhet stiller til samarbeid, informasjonsutveksling og fleksibilitet. Det er nødvendig at tiltak har innebygd høy grad av dynamikk som gjenspeiler områdets raske utvikling.

6.6.3 Strategi for å redusere samfunnets IKT-sårbarhet

Offentlig og privat sektor har felles utfordringer og et gjensidig avhengighetsforhold innen IKT-sårbarhet. Staten har ansvar for stabilitet, trygghet og et velordnet samfunn. Privat sektor er ikke bare en viktig leverandør av infrastrukturtjenester hvor det stilles krav om stabile leveranser, men er også avhengig av et effektivt økonomisk system for å operere på det globale marked. Det kan få store økonomiske konsekvenser for enkeltpersoner, virksomheter og offentlige etater hvis IKT-systemene deres er utilgjengelige eller ikke virker som forutsatt. Større virksomheter som leverer strøm, vann og telefoni, kan ønske å profilere at de tar sikkerhet på alvor og gjennom dette gi virksomheten et kvalitetsstempel og en konkurransefordel.

Relevant, kritisk og tidsriktig informasjon er i dag av stor betydning for stadig flere aktører, både private og offentlige. Det er også nødvendig å vite at informasjonen ikke har blitt manipulert. Behovet for å beskytte elektronisk informasjon som lagres, behandles og formidles på nettet har økt sterkt. Nedenfor følger elementer som en strategi for å redusere samfunnets IKT-sårbarhet bør bygge på.

Informasjonsutveksling

Det er et stort behov for informasjonsutveksling mellom private og offentlige aktører om inntrufne hendelser, om nye trusler og om alvorlige tilfeller av svikt i systemer. I kritiske situasjoner er det viktig med rask varsling og informasjonsutveksling mellom aktører. Mange operatører av kritisk infrastruktur har ikke tilstrekkelig informasjon om sårbarhet og trusler til å reagere raskt i en kritisk situasjon. Dette skyldes også manglende åpenhet, da man er redd for å blottstille sikkerhetshull i egen virksomhet. Informasjonsutveksling krever høy grad av tillit mellom aktuelle aktører.

Øke varslingsevnen

Internett er nå i bruk innen alle deler av det norske samfunnsliv. De systemer og den informasjon som er tilgjengelig via Internett får raskt en internasjonal eksponering, noe som har ført til økt misbruk av internett-teknologien. Vesentlige deler av det norske samfunnsmaskineriet er i dag også en del av det globale nettverk. Dersom systemene ikke er godt nok beskyttet vil disse være enkle å trenge inn i og angripe. Det er et behov for å gjennomføre tiltak mot dette, ved å bedre rutinene for overvåking, varsling og håndtering av sikkerhetshendelser mellom virksomheter.

Kompetanse, utdanning og forskning

Bevisstheten og kunnskapen er generelt for lav i mange organisasjoner og virksomheter. Personer som arbeider med IKT-sikkerhet blir ofte enslige svaler i virksomhetene. Det er behov for å etablere nettverk til andre som driver med det samme for å beholde motivasjon, få faglige oppdateringer og å kunne gjøre en enda bedre jobb. Det har oppstått et kompetansegap i forhold til hvor komplekse IKT-systemene er, og i forhold til utfordringene som det nye trusselbildet gir. I dag finner vi ingen koordinert sivil analysevirksomhet eller statistikkinnhenting i Norge. Det skjer lite forskning på området. Det norske fagmiljøet på området er relativt svakt, selv om det er under oppbygging. Det landsomfattende utdanningstilbudet innen IKT-sikkerhet bør styrkes, og det bør bygges opp mer spissede utdanningstilbud ved enkelte av institusjonene.

Regelverk

De bedriftsøkonomiske motivene for å forebygge skade begrunner ikke alltid like stor satsing på sikkerhet som de samfunnsmessige hensyn krever. Skade på infrastrukturen vil i noen tilfeller påføre andre enn eierne uforholdsmessig mye større tap enn eierne selv. Dette gjør det nødvendig for myndighetene i noen tilfeller å stille krav til sikkerheten i infrastrukturen som går lenger enn eierne finner bedriftsøkonomisk lønnsomt, og å kontrollere at kravene blir oppfylt. For myndighetene er det også en utfordring å utvikle juridiske rammeverk som fremstår som relevante og slagkraftige i forhold til det tempo i samfunnsutviklingen som IKT-teknologien skaper.

Partnerskap mellom private og offentlige

Det foreslås etablert partnerskap mellom offentlige og private virksomheter. Dette vil være et overordnet prinsipp for de tiltak som foreslås, og som setter fokus på nødvendigheten av samarbeid, gjensidig tillit og utveksling av informasjon mellom offentlige og private virksomheter. Vi ser at man også i andre land har valgt samarbeidsløsninger mellom det private og offentlige for å redusere samfunnets IKT-sårbarhet. Ideen om partnerskap er hentet fra USA, hvor dette er et hovedforslag i «Critical Foundations, The Report of the President’s Commission on Critical Infrastructure Protection, 1997.» I Sveits er det etablert en stiftelse «InfoSurance» for hendelsesrapportering og analyse, med deltakelse både fra det private og offentlige.

For å lykkes med et privat og offentlig samarbeid må noen forutsetninger oppfylles. Følgende faktorer er identifisert som viktige for et samarbeid:

Økonomisk eller annen nytte av deltakelse . Dersom deltakelse kan forhindre fremtidige tap eller gi virksomhetene et konkurransefortrinn øker sannsynligheten for at de vil delta.

Konfidensiell informasjonsbehandling . Den informasjonen som den enkelte virksomhet avgir i form av hendelsesrapportering, eller informasjon om konkrete mottiltak må behandles på en måte som skaper tillit.

Regi og opplegg for samarbeidet . Forutsetningene for et samarbeid må være klare. Dette innebærer at det er tydeliggjort hvor mye samarbeidet koster, hvem som er initiativtaker, hvem som deltar, hvilket ansvar og oppgaver det enkelte medlem har, hva samarbeidet omfatter og hvilken informasjon som skal deles.

Likeverd . Deltakerne i et samarbeid må oppfattes som likeverdige. Alle bør bidra, samarbeidet skal ikke føre til pålegg og deltakerne må enes om en felles plattform. Det er viktig at aktørene ikke bare gir fra seg informasjon, men at de også får informasjon tilbake.

Frivillighet . Det er lite trolig at et pålagt samarbeid vil gi den fortrolighet og likeverd som skal til for å etablere et samarbeid for utveksling av sikkerhetsinformasjon.

6.6.4 Tiltak for å realisere strategien

For å realisere denne strategien foreslås følgende tiltak:

• Etablering av Senter for informasjonssikring.

• Økt innsats på forskning og utvikling.

• Styrket utdanning og kompetanse.

• Risiko- og sårbarhetsanalyser.

• Gjennomgang av behov for lover, regler og insentiver.

• Etablere IKT-tilsyn og styrke sertifiseringsarbeidet.

Dessuten vises det til tiltak som er planlagt eller under gjennomføring i arbeidslivet, der avhengigheten av informasjonsteknologi er betydelig. Det vil være en prioritert oppgave å vurdere ytterligere tiltak, også rettet mot enkeltsektorer.

Senter for informasjonssikring (SIS)

Det foreslås etablert Senter for informasjonssikring (SIS) som et av hovedtiltakene for å realisere IKT-strategien, hvor partnerskap mellom offentlige og private aktører er et grunnprinsipp. Senteret bør ha som oppgave å koordinere deler av innsatsen for å styrke IKT-sikkerheten og bidra til en mer robust IKT-infrastruktur. Det skal være et ressurs- og kompetansesenter for offentlige og private aktører.

Følgende oppgaver foreslås lagt til Senter for informasjonssikring:

• Være det koordinerende og operative meldings- og håndteringssenter for sikkerhetsbrudd i norske nettverk innen næringsliv, statsforvaltning, utdanning, forskning og forsvar. Bidra til at sikkerhetsbrudd håndteres effektivt på tvers av sektorer og organisatoriske skiller.

• Bidra til å bygge tette nettverk mellom deltakere og partnere slik at tillit skapes og gir grunnlag for utveksling av informasjon som ofte betraktes som sensitiv.

• Analysere trender og endring av trusselbildet innen IKT-sikkerhet. Innsamling av statistikk om antall sikkerhetsbrudd i norske IKT-systemer. Hensikten er å spre informasjonen og dermed øke bevisstheten om trusselbildet til senterets kunder. Dataene presenteres på aggregert nivå og kildene anonymiseres.

• Spre kompetanse til næringsliv og offentlig sektor for å forebygge hendelser. Teknisk kunnskap om ulike sikkerhetstiltak er en faktor, men like viktig er de ansattes generelle kompetansenivå for å unngå feller som virus og dårlige passord. Det er også behov for å spre informasjon om retningslinjer, standarder, lover og regler på området. Det bør vurderes å utarbeide veileder for hva som kan gjøres når sikkerhetsbrudd først har oppstått.

• Opprette aktiv dialog mot utdannings- og forskningsmiljøene for å øke fokuset om IKT-sikkerhet.

• Være nasjonalt kontaktpunkt mot internasjonale søsterorganisasjoner slik at et tillitsforhold også opprettes og vedlikeholdes mot disse. Da mange hendelser skjer på tvers av landegrenser og kontinenter er det viktig at Senter for informasjonssikring bidrar i det internasjonale arbeidet og mottar informasjon fra dette miljøet.

I første omgang anbefaler utvalget at senteret konsentrerer seg om et sett av kjerneoppgaver. Aktivitetsnivået kan økes i løpet av en innkjøringsfase og vurderes løpende i forhold til brukernes behov.

Utvalget ser det som en krevende oppgave å få etablert partnerskapet og den nødvendige tillit mellom aktørene. For å komme raskt i gang foreslås det igangsatt et forprosjekt av departementet som har ansvar for å koordinere IKT-politikken. Forprosjektet skal blant annet etablere nødvendige avtaler mellom de aktører som skal delta i stiftelsen Senter for informasjonssikring.

Senter for informasjonssikring foreslås organisert som en ikkekommersielle stiftelse med deltakelse fra offentlige og private, inkludert forsknings- og utdanningssektoren og Forsvaret. Aktiviteten finansieres av bidrag fra medlemmene og Staten.

Det er viktig at senteret ikke dupliserer eksisterende aktiviteter. For enkelte samfunnssektorer vil senteret ha en direkte rolle, mens det i forhold til andre sektorer/bransjer som allerede har etablert aktivitet på området vil ha en mer koordinerende og analyserende rolle. Det bør unngås å etablere tjenester innen områder hvor det allerede er et tjenestetilbud, dersom man ikke inkluderer den etablerte virksomhet i senteret. En mulighet er å bygge videre på den kompetanse og de ordninger som allerede eksisterer i Norge, og å legge senteret til en eksisterende institusjon. Det er behov for å foreta en nærmere vurdering av hva som er aktuelle alternativer og den beste løsningen.

Et omdiskutert tema er om man skal samle aktiviteten til en sentral enhet eller om man skal etablere en sentral koordinerende enhet sammen med flere bransjevise varslingssentra som rapporterer til den sentrale enheten. Ulike land velger ulike løsninger for dette, og erfaringene så langt viser at det ikke eksisterer en optimal løsning. De ulike bransjene og sektorene bør selv velge den løsning de ser som mest tjenlig, slik at systemet blir mest mulig brukertilpasset. I Norge er det begrenset hvor mange enheter man kan etablere. Selv i USA har det vært tungt å etablere bransjevise varslingssentra, og foreløpig er det kun finans- og energisektoren som har lykkes. Derimot bør det etableres en enhet for offentlig virksomhet. Det er en viktig oppgave å mobilisere og informere statsforvaltningen, kommunale og fylkeskommunale virksomheter. I dag rapporterer disse i liten grad om aktuelle hendelser, og det er god grunn til å tro at det skjer en omfattende underrapportering fra det offentliges side.

Styrket innsats for forskning og utvikling

IKT-sårbarhet og -sikkerhet er et relativt nytt fagområde i Norge, hvor det har vært lite forskning for sivil sektor. For å bygge opp kompetansen foreslås etablert et strategisk forskningsprogram innen IKT-sårbarhet og sikkerhet. Et slikt strategisk program bør følges opp i de brukerstyrte forskningsprogrammene, med bevilgninger til prosjekter innen IKT-sårbarhet og sikkerhet. Det er viktig at privat næringsliv deltar i forskningsinnsatsen, i tråd med partnerskapstankegangen.

En slik forskningsinnsats vil styrke beslutningsgrunnlaget for myndigheter og private virksomheter i spørsmål som gjelder IKT-sikkerhet. Ved hjelp av relativt liten forskningsinnsats kan samfunnet iverksette bedre tiltak som sparer samfunnet for ressurser samtidig som IKT sårbarheten reduseres.

Satse på utdanning og økt kompetanse

Et av hovedproblemene innen IKT-sikkerhet er manglende bevissthet og kompetanse i mange virksomheter. Utvalget foreslår tiltak for å bedre dette som et av aktivitetsområdene til Senter for informasjonssikring. Kompetent personell er en mangelvare, og følgelig høyt priset i likhet med IKT-personell generelt. Det er behov for å styrke IKT-utdanningen med fokus på sikkerhet på alle nivåer, fra videregående skole til universitet. Det anbefales en modell hvor sikkerhet integreres i IKT-utdanningen og blir en større del av denne enn i dag. Dette vil bidra til å styrke kompetansenivået om IKT-sikkerhet i det brede. I tillegg er det behov for spesialkompetanse, og at IKT-sikkerhet etableres som eget fag ved enkelte av våre universiteter og høyskoler.

Behov for risiko- og sårbarhetsanalyser

Det er flere forhold som peker i retning av at risiko- og sårbarhetsanalyser bør gjennomføres med jevne mellomrom. Den raske endringstakten, både i forhold til teknologien og trusselbildet peker i denne retningen. Det arbeidet som gjøres i oljesektoren er et eksempel på hvordan risiko- og sårbarhetsanalyser kan integreres som en rutinemessig del av virksomheten. Det bør etableres faste rutiner med å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser, hvor det også fokuseres på IKT-avhengighet i alle samfunnskritiske sektorer. Analyseverktøyet bør bli mer enhetlig slik at analysene kan nyttes i tverrsektorielle vurderinger. Oppfølging av risiko- og sårbarhetsanalysene med tiltak er et ansvar som må forankres i ledelsen i hver virksomhet.

Lovverk og kriminalitetsbekjempelse

Det er en hovedutfordring å skape et mer dynamisk lovverk som reflekterer den raske teknologiutviklingen. Det har blitt vanlig å betegne ett Internett-år som sju vanlige år. Lovforberedelse er derimot en grundigere prosess som kan ta flere år. Lovutformingen står i fare for å bli akterutseilt i forhold til det samfunnet lovene skal regulere. Utvalget ser et behov for å innføre mekanismer som gjør at lovforberedelse på dette felt kan skje raskere.

Det er et behov for å gjennomgå den øvre strafferammen for datainnbrudd, som nå er inntil seks måneder. Ved straffeskjerpende omstendigheter kan straffelovens § 145, tredje ledd, lede til fengsel i inntil to år for datainnbrudd. Utvalget vurderer dette som lavt i forhold til hvor alvorlige konsekvenser datainnbrudd kan ha, og i forhold til allmennpreventive hensyn. Den ordinære strafferammen for ordinære innbrudd er fengsel i inntil ett år, jf. straffelovens § 147, med mulighet for å gå opp til fire år ved straffeskjerpende omstendigheter.

En annen hovedutfordring er at lovverket er nasjonalt, mens teknologien er overnasjonal. For Internett-angrep eksisterer ikke landegrenser, noe som kompliserer politiarbeidet, og stiller krav til internasjonalt samarbeid og etterforskning. En hacker kan være fra et land Norge ikke har utleveringsavtale med. Dette reiser også spørsmål om informasjon på Internett kan lovreguleres eller om nettet er et anarki. Hvis man ønsker å publisere noe på Internett som er ulovlig i ett land, kan man benytte seg av tjenestetilbydere (ISPer – Internett Service Providers) i et annet land hvor dette er lovlig.

Enda en hovedutfordring er personvernet og hvordan forholdet mellom teknologi og individ bør reguleres. Dagens utstrakte bruk av kort og mobiltelefon gjør at vi legger igjen stadig flere elektroniske spor. Av mange grunner kan det være ønskelig å koordinere og koble informasjon om enkeltmennesker, for å bedre informasjonskvaliteten og for å fremskaffe mer kunnskap om den enkelte borger. Men dette medfører også vanskelige dilemmaer i forhold til personvernhensynet.

Beredskaps- og sårbarhetsarbeidet fokuserer ofte på nødvendig tilgang til opplysninger: Enten opplysninger som er nødvendige i en beredskapssituasjon, eller for et effektivt kriminalarbeid. Det pågår for tiden en diskusjon vedrørende politiets tilgang til trafikkdata (loggene). Politiet er avhengig av tilgang til trafikkdata (logger) for å spore opp gjerningspersoner på Internett, for eksempel etter et dataangrep. I dag er ikke tjenestetilbyderne pliktige til å føre logger 33 , og personvernet blir brukt som argument mot at tjenestetilbyderne foretar logging utover det som er nødvendig av faktureringshensyn og kontroll med sikkerheten i systemene.

For å få til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse ser utvalget behov for følgende tiltak:

• Tjenestetilbyderne pålegges å føre logger for en begrenset tidsperiode.

• Dersom politiet retter anmodning forlenges oppbevaringstiden av loggene. Hver sak behandles som enkelttilfelle for å redusere de dilemmaer som hensynet til personvernet gir. Forlenget oppbevaringstid er spesielt aktuelt i påvente av formell begjæring fra utenlandsk politi.

• Norske myndigheter bør arbeide aktivt for at oppkoblingsinformasjon kan innhentes og utveksles effektivt mellom ulike lands politi.

Utvalget ser behov for å vurdere om det bør innføres plikt for tjenestetilbyderne å rapportere om kjent misbruk av deres tjenester til politiet. Dette er blant annet aktuelt i saker om hvitvasking av penger.

IKT- tilsyn og utvikling av sertifiseringsordninger

Det er behov for å definere sikkerhetskrav på stadig nye områder innen IKT: For telenettet, for Internett, for ulike software-produkter og for annen IKT-kritisk infrastruktur. For teleområdet er det foreslått av TIFKOM-prosjektet etablert organisasjonen Nasjonal telesikkerhet og –beredskap, som vil stille sikkerhetskrav innen telesektoren. Utvalget ser et behov for å forankre et slikt ansvar også for andre sektorer, og å få vurdert organisatoriske løsninger for dette. Deler av dette arbeidet kan skje gjennom sertifiseringsarbeidet. I Norge er det under etablering to ordninger for sertifisering av IKT-sikkerhet: En ordning for sertifisering i organisasjoner hvor Norsk Akkreditering er operatør og en ordning for sertifisering av produkter og systemer hvor Forsvarets sikkerhetstjeneste er operatør. Begge ordningene legger til grunn evalueringskriterier og avtaleordninger som er internasjonale. Dette er viktig fordi produkter og tjenester flyter over landegrensene. For myndighetene vil sertifiseringsordningene blant annet gjøre det enklere å stille krav om sertifiserte produkter eller tjenester med et bestemt sikkerhetsnivå. Norge har nylig gått med på en internasjonal ordning for produktevaluering, Common Criteria (se også kapittel 6.3.1).

Det er behov for å bygge opp kapasitet og kompetanse fra Statens side med tilsyn av IKT-sikkerhet innenfor all samfunnskritisk virksomhet. Utvalget ser det som naturlig at Post- og teletilsynet og Forsvarets sikkerhetstjeneste (Nasjonal sikkerhetsmyndighet) tildeles viktige roller på området. Det bør foretas en nærmere avgrensning av ansvaret dem imellom. Samtidig vil samtlige sektortilsyn ha oppgaver for å styrke IKT-sikkerheten.

For Post- og teletilsynet bør det vurderes å ha en egen utskilt avdeling for sikkerhetstilsyn som blir styrt og rapporterer til et annet departementet enn sektordepartementet (kapittel 21). Dette er en løsning hvor tilsynsoppgavene skilles klarere fra de andre sektoroppgavene, slik at man unngår potensielle lojalitetskonflikter.

Utvalget anbefaler at:

• Det utvikles en helhetlig strategi med fokus på å redusere samfunnets IKT-sårbarhet. Strategien må ta høyde for de spesielle utfordringene IKT-sårbarhet stiller til samarbeid, informasjonsutveksling og fleksibilitet.

• Det etableres et Senter for informasjonssikring (SIS) som får i oppgave å koordinere oppgaver innen hendelsesrapportering, varsling, analyse og erfaringsutveksling i forhold til trusler mot IKT-systemer. Det foreslås at senteret organiseres som en ikkekommersiell stiftelse, hvor aktivitetene kan finansieres gjennom bidrag fra medlemmene og Staten.

• Det er behov for å etablere varslingssenter for trusler mot IKT-tjenester i offentlig virksomhet.

• Det etableres et strategisk forskningsprogram innen IKT-sårbarhet og sikkerhet for å bygge opp kompetansen på området (kapittel 25.6).

• Sikkerhet bør i større grad integreres i IKT-utdanningen på alle nivåer fra videregående skole til universitet. I tillegg er det behov for spesialkompetanse, og at IKT-sikkerhet etableres som eget fag ved enkelte av våre universiteter og høyskoler.

• Det er behov for å fastsette klare sikkerhetskrav i forbindelse med etablering og drift av kritiske IKT-systemer. Sertifiseringsarbeidet er et viktig fundament for dette arbeidet.

• Det er behov for å bygge opp kapasitet og kompetanse fra Statens side med tilsyn av IKT-sikkerhet innenfor all samfunnskritisk virksomhet. Utvalget ser det som naturlig at Post- og teletilsynet og Forsvarets sikkerhetstjeneste tildeles viktige roller på området. Det bør foretas en nærmere avgrensning av ansvaret dem imellom. Samtidig vil samtlige sektortilsyn ha oppgaver for å styrke IKT-sikkerheten.

• For Post- og teletilsynet bør det vurderes å ha en egen utskilt avdeling for sikkerhetstilsyn som blir styrt av og rapporterer til et annet departement enn sektordepartementet.

• Det foretas en nærmere vurdering av behovet for endringer i lover og regler, samt behov for insentiver for å redusere samfunnets IKT-sårbarhet og styrke robusthetsnivået i kritisk infrastruktur.

• Utvalget ser et behov for å innføre mekanismer som gjør at lovforberedelsene på IKT-området kan skje raskere.

• Det er et behov for å gjennomgå den øvre strafferammen for datainnbrudd, som normalt er inntil seks måneder.

• For å få til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse ser utvalget behov for følgende tiltak:

• Tjenestetilbyderne pålegges å føre logger for en begrenset tidsperiode.

• Dersom politiet retter anmodning forlenges oppbevaringstiden av loggene. Hver sak behandles som enkelttilfelle for å redusere de dilemmaer som hensynet til personvernet gir. Forlenget oppbevaringstid er spesielt aktuelt i påvente av formell begjæring fra utenlandsk politi.

• Norske myndigheter bør arbeide aktivt for at oppkoblingsinformasjon kan innhentes og utveksles effektivt mellom ulike lands politi.

• Retningslinjer for sikring av kraftforsyningen må gjennomgås og oppdateres.

• Arbeidet med kartlegging av risiko for flom og dambrudd må videreføres.

• Vitale IKT-installasjoner bør sikres mot mikrobølgevåpen.

7 Transportsikkerhet

Et karakteristisk trekk ved samfunnet i dag er at behovet for transport av mennesker og gods øker i takt med velstandsutviklingen. Dette gjør at transport blir en stadig viktigere sektor både som næring og som arena for livsutfoldelse. Transportsektoren har et stort potensiale for storulykker, innen både sjø-, fly-, jernbane- og vegtrafikk. Transportbedriftene opererer i et sterkt konkurranseutsatt marked, der man må redusere kostnader, samtidig som servicenivået må opprettholdes. Moderne logistikkløsninger fokuserer på «just in time»-prinsippet. Ved ekstraordinære hendelser kan derfor lagre av mat og forsyninger tømmes fort dersom transport og annen infrastruktur ikke er sikret. Et annet viktig forhold er at innføringen av ny teknologi øker sårbarheten.

Risiko og sårbarhet i transportsektoren kan belyses fra forskjellige aspekter:

• Ulykkesrisiko forbundet med persontransport.

• Sårbarhet i forhold til godstrafikken.

• Risiko knyttet til transport av farlig gods.

• Sektorens avhengighet av IKT-systemer for trafikkontroll og logistikk (kapittel 6).

7.1 Sårbarhet og risiko knyttet til persontransport 34

Det kan være ulike oppfatninger av hva som skal defineres som en stor ulykke. I en rapport 35 om storulykker i Norge, ble ulykker definert som storulykker dersom de tilfredsstilte minst ett av følgende kriterier:

1. Minst fem omkomne.

2. Materielle skader for mer enn 30 millioner norske kroner.

3. Store natur-/miljøskader (vanskelig å definere eksakt).

Legger man disse kriteriene til grunn, viser data at mellom 80 og 90 prosent av alle dødsfall i storulykker i Norge har skjedd innenfor transportsektoren. I tabell 7.1 vises storulykker innen transportsektoren i norsk økonomisk sone de siste 30 år med ti eller flere drepte. Tabellen er ikke komplett da ingen norsk myndighet har en samlet oversikt over storulykker generelt, og heller ikke innenfor transportsektoren spesielt. Forlis av utenlandske båter i norsk sone er utelatt, mens den russiske flyulykken på Svalbard er inkludert. Norske båters forlis på verdenshavene, er heller ikke med i tabellen. Av norske storulykker som skjedde i dansk og svensk sone i Skagerrak, kan nevnes Partnair-ulykken i 1989 med 55 drepte og brannen om bord Scandinavian Star i 1990 der 158 mennesker omkom.

7.1.1 Vegtransport

Vegtrafikken er den transportformen som over mange år har stått for den største andelen av tapte liv og alvorlige personskader. Tallet har ligget på mellom tre og fire hundre drepte per år. Den ulykkestypen hvor flest har omkommet i en enkelt ulykke har vært bussulykker . Økende turisttrafikk med buss, særlig de utenlandske selskapene med førere som er uvant med norske veg- og føreforhold, representerer et ikke ubetydelig potensiale for ulykker med tap av mange menneskeliv.

Mange steder i landet er det i dag stor aktivitet med å planlegge og bygge nye vegtunneler for å øke fremkommeligheten og effektiviteten i trafikken. Det har til nå ikke skjedd ulykker i tunnel med tap av mange menneskeliv i vårt land, men tunneler gir grunn til bekymring med hensyn til storulykkespotensiale. Kollisjon med påfølgende brann kan føre til mye røykutvikling og vansker med evakuering. En slik situasjon kan bli meget vanskelig å håndtere beredskapsmessig. Det viser tunnelulykker som har skjedd i andre land, for eksempel katastrofebrannene i Mont Blanc-tunnelen og Tauern-tunnelen i 1999. Særskilte forhold i tunneler som påvirker risikoen, er lange rømningsveger, lange inntrengningsveger for redningspersonell og røyk og varme som transporteres i rømningsvegen.

Tunge kjøretøy representer et risikoproblem. Ikke så mye ut fra uforsiktig kjøring blant yrkesførere, men mest på grunn av de skader som påføres andre kjøretøy ved kollisjon. Kollisjonssikkerheten på personbiler blir stadig bedre, men en kollisjon med et vogntog fører oftest til store skader selv i lave hastigheter. Den store masseforskjellen mellom kjøretøy og andelen av tunge kjøretøy i vegtrafikken er et betydelig risikoproblem med de muligheter til møteulykker som finnes i vegsystemet slik det er utformet på store deler av vegnettet i dag. Transport av farlig gods på veg er en annen type risikoproblem med betydelig storulykkespotensiale. Dette problemområdet er derfor omtalt i kapittel 7.3.

Trafikksystemet forutsetter perfekte trafikanter for å operere sikkert. Et hovedproblem i vegtrafikken er at vegsystemet er åpent for alle, da det er liten kontroll med de aktørene som slipper til og kan påvirke sikkerheten. Slik store deler av vegsystemet er utformet, mangler det også barrierer som kan forhindre at feilhandlinger fører til ulykker. Møteulykkene, ofte med dødelig utgang, er det klareste eksemplet på dette problemet. Kjøretøyene er heller ikke konstruert for å tåle kollisjoner i de hastighetene som tillates på vegene.

I tillegg er det betydelige sikkerhetsproblemer knyttet til de store masseforskjellene mellom kjøretøyene som ferdes på vegene. Det finnes ingen enkle løsninger på disse problemene. Noe mer transport kan overføres til jernbane og sjøtransport, men kravet til hurtig og effektiv dør-til-dør transport gjør at tungtransport på vegnettet er noe samfunnet må leve med om man fortsatt ønsker å opprettholde den tilgang på varer som befolkningen forventer å få over hele landet.

Sikkerhet og beredskap i vegtunneler er et stadig tilbakevendende konfliktemne i den offentlige debatt. Det forteller at enten er sikkerheten og beredskapen god nok, og/eller så mangler samfunnet et tillitsvekkende apparat for å håndtere disse spørsmål. Spørsmålet om bruk av PE-skum 36 har vært sentralt i debatten. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og de kommunale brannvesen har stått mot vegvesenet i dette spørsmålet, samt i spørsmålet om beredskapstiltak. Ubeskyttet bruk av PE-skum er nå blitt forbudt i nye tunneler, men uenigheten består i forbindelse med sikring av gamle tunneler. I sine prioriteringer argumenterer vegvesenet ut fra sannsynlighetsbetraktninger om storulykker i tunneler som underlag for enkle kost-nytte-analyser, mens Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og brannvesenet mer fokuserer på konsekvenssiden og beredskapen, og at selv om sannsynligheten er lav, så er slike hendelser langt i fra usannsynlige. Tunneler er desidert det mest krevende innsatsobjekt i mange kommuner, samtidig som få brannvesen er opplært og utrustet for innsats i tunneler.

Ved bygging av nye tunneler er vegmyndighetene fritatt fra reglene i plan- og bygningsloven om saksbehandling, ansvar og kontroll dersom anlegget er detaljert avklart i gjeldende reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven. Tunneler bygges etter regelverk som er utarbeidet av og forvaltes av utbygger (Statens vegvesen). Lokale brannvernmyndigheter har ikke formell mulighet til å gripe inn i byggeperioden, men først når en tunnel tas i bruk. I eksisterende tunneler skal brannvesenet gjennomføre brannsyn for å påse at eier ivaretar brannsikkerheten på en tilfredsstillende måte, og ved behov kreve at eier gjennomfører tiltak for å bedre sikkerheten. Men pålegg i forbindelse med tunneler påklages ofte. I følge brannmyndighetenes oppfatning 37 er situasjonen som følger:

• Sikkerheten er langt bedre i nye tunneler enn i de eldre.

• Behovet er stort for oppgradering av eksisterende tunneler.

• Unødige konflikter ved bygging av nye tunneler på grunn av dagens lovgivning.

• Små kommuner påføres store kostnader til beredskap.

Tunneler er et godt eksempel på at man har til rådighet en rekke virkemidler og tiltak som kan settes inn, men som bare i varierende grad prioriteres:

• Tiltak for å forebygge trafikkuhell, som lys, merking, og barrierer.

• Tiltak for å oppdage og varsle, slik som stoppsignal, beredskap og overvåking generelt.

• Tiltak for å redusere konsekvensene av ulike hendelser, slik som å unngå brennbart materiale, riktig ventilasjon, snunisjer, havarilommer og rømningsveger og slokkeutstyr.

• Vedlikehold og kontroll.

Flere av de problemene som er omtalt ovenfor vil ikke bli vesentlig redusert med mindre det skjer en kursendring i arbeidet med sikkerheten på vegnettet. En slik kursendring er skissert i den såkalte nullvisjonen som blant annet omtales i «Norsk Transportplan 2002–2011: Utfordringsdokument . » Her heter det blant annet at en vil prioritere utbygging av flerfeltsveger med fysiske midtdeler og utforming av et «mykere» sideterreng, slik at konsekvensen av utforkjøring minimaliseres. Videre vil man i større grad innføre redusert hastighet på veger uten midtdeler med fare for kollisjoner.

Det er mye interessant på gang når det gjelder automatisk styring av kjøretøy, men det er usikkert i hvilken grad man får aksept for dette i befolkningen. Her kan nevnes system som kontrollerer at man ikke kommer for nær forankjørende. Det er også under utvikling elektroniske systemer som ligger i vegbanen og som kan styre kjøretøy helautomatisk. Det kan stilles spørsmål ved om slike systemer, som krever store investeringer og stor trafikk for å bli lønnsomme, er egnet i Norge.

Videre arbeides det med en mer systematisk sikkerhetsmessig kvalitetskontroll av veg- og trafikkanlegg. Spørsmålet om å opprette et eget frittstående Vegtilsyn på linje med det man har på andre transportområder har også vært reist. Dette vil sikre at kravene til en sikkerhetsstandard på hele vegnettet vil bli stilt fra en instans uavhengig av den som bygger og driver vegnettet.

7.1.2 Luftfart

Til tross for det høye sikkerhetsnivået innen luftfart, skjer det farlige episoder som viser det betydelige ulykkespotensialet luftfarten representerer. For eksempel var det i desember 1997 et norsk rutefly og et utenlandsk charterfly med norske sydenturister som nesten kolliderte over Meråker i Trøndelag. De to flyene var blitt dirigert på motsatt kurs på samme luftled og høyde av Trondheim kontrollsentral som har ansvaret for å dirigere lufttrafikken i Midt-Norge. Årsaken til at kollisjonen likevel ikke skjedde, var at det var to ulike flytyper med forskjellig navigasjonsutstyr som hadde små avvik på kurs i forhold til hverandre. Tilfeller så alvorlige som dette, skjer heldigvis ikke ofte, men hadde kollisjonen skjedd her, ville det blitt luftfartens tiende største ulykke gjennom tidene internasjonalt med minst 261 omkomne.

En annen kritisk situasjon som følge av svikt i kontroll av flytrafikken har vært av teknisk art. I vårt land har vi opplevd brudd i dataoverføring og svarte skjermer ved kontrollsentraler for lufttrafikken. Når dette skjer oppstår det en kritisk situasjon med hensyn til å kontrollere og dirigere flytrafikken for å unngå kollisjoner.

Det har også vært alvorlige tilløp av utforkjøringer på glatte rullebaner vinterstid ved landing med store fullastede chartermaskiner. Slike tilfeller innebærer et stort katastrofepotensiale dersom utforkjøringen skulle føre til buklanding og starte en brann.

Ellers har ulykkesfrekvensen vært betydelig høyere på det regionale kortbanenettet enn på stamrutenettet. Dette kan ha sammenheng med forskjeller i flytyper og type oppdrag, men noe av årsaken kan også trolig føres tilbake til den lavere standard, spesielt på innflyvingsutstyr på kortbaneflyplassene. Flere ulykker har skjedd under innflyging til slike plasser i dårlig vær der flygerne er henvist til benytte såkalt ikkepresisjons innflyging. Innen luftfarten har man også erfaring for at økt grad av automatisering kan ha både positiv og negativ innvirkning på sikkerheten. Den stadig økende automatisering i de siste årene har ikke gitt seg utslag i bedret sikkerhet internasjonalt, og flere ulykker har direkte eller indirekte hatt sammenheng med de automatiske systemene ombord. Det har vist seg at automatikken kan senke pilotenes årvåkenhet, føre til mer kompliserte feil, og noen ganger takler ikke automatikken situasjonen og gir falske alarmer.

I forbindelse med oljevirksomheten offshore foregår det en betydelig transport av personell med helikopter. Risikoen ved denne transporten har vært betydelig høyere enn for annen rutegående flytransport. Andre transportformer for offshore personell har vært vurdert, men for norsk sokkel med de avstander, vær- og sjøforhold som eksisterer, finnes det i dag ikke noe realistisk alternativ. De offshoreansatte ønsker også selv å benytte helikopter av tids- og bekvemmelighetshensyn. En studie av sikkerheten ved offshore helikoptertransport er nylig gjennomført. 38 Den viser at det har vært en betydelig nedgang i risikoen i 1990-årene. Mens risikoen målt i antall omkomne per person-flytimer var 4,1 i perioden 1966–1990, er den for perioden 1990–1998, sunket til 2,3. I tidsrommet 1990–1998 skjedde det 15 ulykker med helikopter på norsk og engelsk sektor i Nordsjøen hvor i alt 29 personer omkom. Av disse omkom 12 personer på norsk sokkel i ulykken ved Norne-skipet i 1997.

Det har vært en del bekymring i luftfartsbransjen over den utstrakte internasjonalisering og opprettelse av fri konkurranse som er skjedd i luften de senere år. Den økte konkurransen fører uvegerlig til kostnadspress, slik at selskapene må effektivisere vedlikehold og andre kostnadskrevende aktiviteter av betydning for sikkerhet. Det har imidlertid ikke vært mulig å påvise at dereguleringen har gått ut over sikkerheten, hverken her i Europa eller i USA hvor den frie konkurransen er trukket meget langt.

Felles europeiske regler for drift av flyselskaper gjennom Joint Aviation Authorities (JAA) skal motvirke at selskap fra land med lav sikkerhetsstandard kan utkonkurrere selskap med høy og kostbar standard, men det har vært en del usikkerhet omkring hvordan myndighetene implementerer og håndhever JAA-kravene i ulike europeiske land.

Det er også en del bekymring over utviklingen av forretningsdrift i bransjen. En ser tendenser til opprettelse av såkalte «stråselskaper» som organiserer en luftfartsvirksomhet ved å leie inn materiell, tjenester og personell fra ulike hold. Dette kan gi en ansvarspulverisering lik den man var vitne til i selskapsorganiseringen bak Scandinavian Star. Regelverkets krav om at ethvert flyselskap skal ha en myndighetsgodkjent ansvarlig leder tar til en viss grad høyde for en slik sammensatt organisering av virksomheten, men det er likevel en viss risiko for at slike selskapsformer gjør virksomheten mer uoversiktlig med negativ effekt på sikkerhetskulturen og andre forhold av betydning for sikkerhet.

Norge har bygd ut et nett med regionale småflyplasser med rutegående trafikk av små og mellomstore fly. Plassene har ikke like høy standard som flyplasser i stamrutenettet med hensyn til banelengder, utstyr og drift, og som nevnt ovenfor har det vært en del ulykker ved operasjon på kortbanenettet. Mens trafikken på kortbaneplassene opprinnelig ble gjennomført med små lett manøvrerbare fly, har kravene til kapasitet og komfort etter hvert ført til at selskapene har gått over til å benytte flytyper med større setekapasitet, men også større krav til innflygings- og landingsforhold. Dette medfører at sikkerhetsmarginene minsker, mens kravene til operasjon av maskinene øker. Dette innebærer at nye og mer moderne flytyper ikke behøver å bety bedre sikkerhet dersom forholdene ikke er lagt til rette for dette.

Luftfarten gjennomlever også en rivende teknologisk utvikling der graden av automatisering både i fremføring av fly og i kontroll med trafikken i luften blir mer styrt av teknologi. Det er gjort mange fremskritt som har betydd mye for sikkerhet, men utviklingen har også i seg betydelige aspekter av sårbarhet i tilfelle utstyr skulle svikte. Dette gjelder både ombord i flyene og ved kontrollinnretningene på bakken.

Luftfartens internasjonale karakter gjør at sikkerheten i hvert land i stor grad avhenger av hvor godt internasjonale luftfartsavtaler og bestemmelser etterleves. JAA-kravene er viktige for å etablere sikre og konkurransedyktige driftskonsepter i det enkelte selskap. Et relativt nytt krav i bestemmelsene angår selskapenes måte å overvåke sikkerheten på. Det stilles krav om at alle selskaper skal etablere et eget flysikkerhetsprogram der risikoanalyse og overvåking av sikkerheten står sentralt. Det er en utfordring for selskapene og for luftfartsmyndighetene å fylle flysikkerhetsprogrammet med aktiviteter som sikrer at selskapene selv inntar en aktiv holdning til å analysere, overvåke og dokumentere sikkerheten i egen virksomhet.

For myndighetene ligger mye av utfordringen i å prioritere tiltak i forhold til der risikoen er størst. Dette er ikke et trivielt problem. Mer innsats bør legges inn i å beskrive risikobildet så riktig som mulig, og å gjøre kost-nytte-analyser som sikrer at forbedringene skjer der effekten i form av redusert risiko blir størst. Med slike analyser som grunnlag for sikkerhetsarbeidet, har man et godt hjelpemiddel for langsiktige satsinger på de mest virkningsfulle tiltakene. Helikoptertransporten utgjør fortsatt en vesentlig andel av totalrisikoen ved det å arbeide offshore. Den tidligere omtalte studien peker på at de viktigste områdene for ytterligere forbedring av sikkerheten vil være å etablere kontrollert luftrom i Nordsjøen 39 , bedre arbeidsforholdene for pilotene, samt å forbedre den tekniske påliteligheten av helikoptrene. Bedre utstyr for lokalisering av helikopteret ved havari på sjø, vil også kunne effektivisere redningsoperasjonene i betydelig grad.

7.1.3 Sjøfart

Den tekniske utviklingen innen sjøfarten har gitt sikrere fartøyer for passasjertransport, men høyere hastighet øker faren for stort skadeomfang ved ulykker. Sikkerheten påvirkes også av andre forhold, særlig er driftskulturen viktig. Sjøfart er en transportform med en driftskultur der skipsførerens autoritet og ansvar står sterkt. Overgangen til moderne hurtiggående fartøyer med avansert navigasjonsutsyr krever nye arbeidsmåter og samarbeidsformer. Den viktigste sikkerhetsforbedringen vil ligge i å endre kultur og arbeidsmåter for å tilpasse seg den nye teknologien, slik det har skjedd innen luftfart. Ulykken med hurtigbåten M/S Sleipner skjedde til tross for at skipet var utstyrt med de mest moderne teknologiske navigasjonshjelpemidler.

Det finnes internasjonale krav om hvordan rederiene skal arbeide med sikkerheten, i IMOs 40 regelverk, for eksempel IMO –ISM-koden (International Safety Management Code), men disse er ikke tilstrekkelig innført og tatt i bruk. Øverst på lista står sikkerhetsledelse og kultur. Det er stor mangel på effektive systemer for avviksrapportering og en bevisst holdning til forbedringsarbeid etterlyses. Dette har sammenheng med kravene til kortsiktig lønnsomhet.

Det kan også stilles spørsmål ved sjøfartsmyndighetenes rolle og autoritet. Mye synes overlatt til klasseselskapene Risikoen er stor for at rederiene stoler for mye på klasseselskapene, og at operatørene godtar produktene bare de tilfredsstiller reglene uten selv å ta en kritisk holdning til utstyrets funksjonalitet. Når det gjelder organiseringen av sjøfartsområdet, kan det reises spørsmål om oppsplitting av ansvaret for ulike deler av sikkerheten, for eksempel skip kontra sjømerking på departements- og direktoratsnivå, er en særlig heldig ordning.

Når det gjelder selskapene og skipsbyggerne er man inne i en positiv trend. Sterke EU-krav bidrar også til dette.

Arbeidet med å innføre IMOs regelverk spesielt IMS-koden og gjøre denne til et viktig verktøy for sikkerhetsledelse i rederiene. Dette er ett av de viktigste tiltakene for å oppnå bedre sikkerhet. Det kan også stilles spørsmål ved om ikke klasseselskapenes rolle bør endres på grunn av deres dobbeltrolle i mange forhold som angår sikkerhet. Det kan være ønskelig med en utvikling i retning av et system med mer internkontroll og følt ansvar for den enkelte operatør og en sterk myndighet, slik som for eksempel systemet fungerer med den amerikanske kystvakten.

Utvalget har ikke utredet eventuelle svakheter innenfor los-, fyr- og merketjenestene.

7.1.4 Jernbane

Den senere tids ulykker rokker ved oppfatningen av jernbane som en av de sikreste formene for transport. Jernbaneulykker som har skjedd i utlandet i den senere tid har også vært med på å forsterke bildet av at tog ikke er så sikre som før antatt. Ulykken på Åsta i januar 2000 var på mange måter et «verste tilfelle scenario» med mange omkomne. Kollisjonen førte til at mange passasjerer ble fastklemt og det oppsto en sterk brannutvikling. Også kollisjonen på Lillestrøm stasjon i april 2000 kunne i verste fall ha ført til en katastrofe som kunne rammet flere mennesker, med enten øyeblikkelig antennelse og en voldsom eksplosjonsartet brann, eller med en antennelse av gassen som er tyngre enn luft etter at den hadde lekket ned i grunnen og eventuelt ut i byens kloakksystem.

Andre større jernbaneulykker i Norge har skjedd på Nordstrand i 1993, ved Skøyen i 1990 og på Tretten i 1975. Ellers har det jevnlig skjedd kollisjoner med bil på jernbaneoverganger hvor mange førere og passasjerer i bil er omkommet. Oversikt over disse ulykkene er ikke tatt med her. Avsporing er vanligste typen uhell med tog, men skadeomfanget ved slike hendelser er vanligvis beskjedent og begrenser seg til skade på materiell.

Utviklingen innen jernbanesektoren med økt hastighet og mye ny teknologi, både når det gjelder togmateriell og nye avanserte styrings- og sikringssystemer, byr på mange sikkerhetsmessige utfordringer. Det er vanskelig å vite noe sikkert om i hvilken utstrekning høyere kjørehastigheter som med de nye krengetogene, øker sannsynligheten for ulykker. Høyere hastighet vil imidlertid uvegerlig medføre at konsekvensene vil bli verre når ulykken først skjer, selv om man kan kompensere denne effekten noe ved at materiellet gjøres mer kollisjonssikkert. Høyere kjørehastighet på dagens banenett gjør det også nødvendig med ekstra innsats i forhold til farene som all annen trafikk som må krysse sporet på overganger representerer.

Jernbanedrift har basis i en arbeidskultur med lange og sterke tradisjoner. Moderne jernbanedrift med mye avansert teknologi krever nytenkning og nye driftsformer. Jernbanedriften er i konstant endring fra manuell styring og over til komplekse systemer med automatisering og færre som overvåker driften. Det går fortere med mange flere passeringer av lys. Oppe i det hele skal man drive effektivisering. Dette øker sårbarheten. Å mestre denne omstillingsprosessen og samtidig ivareta sikkerheten på en tilfredsstillende måte, er den viktigste utfordringen jernbanedriften står overfor.

Alle endringene i organisasjonene, med interne aksjeselskap som skal selge og kjøpe tjenester av hverandre og forhandle pris, kan også gi grunn til bekymring for sikkerheten. Regelverket stiller krav om at alle endringer skal gjøres til gjenstad for risikoanalyser, men mange endringer ser man ikke direkte de sikkerhetsmessige konsekvensene av, da det ikke blir gjort nødvendig identifisering av fare eller en systematisk kartlegging av konsekvensene.

Det utvikles mye ny teknologi på signal og sikringssystemer. Det er ønskelig med uavhengige tredjeparts vurderinger av sikkerhet og pålitelighet av disse, noe som i enkelte tilfeller kan vise seg vanskelig fordi leverandøren er redd for å gi fra seg produkthemmeligheter. Nå er også nye typer av styringssystemer som bygger helt på software under innføring. Pålitelighets- og sikkerhetsvurderinger av disse er meget krevende. Den indre avhengigheten i systemene gir også grunn til bekymring. Dersom et lys som skal vise rødt, ved feil er i grønt, vil ikke ATC (automatisk togstopp) virke, noe som skjedde ved Brumunddal stasjon 18. april 2000. Denne forståelsen for sikkerhetsproblemer kan det være vanskelig å få aksept for. Den risikoanalytiske tankegangen har ikke vært brukt i den tradisjonelle jernbanekulturen.

Det er krav i forskriftene i dag om at selskapene skal ha et styringssystem for sikkerhet men man er langt ifra å ha dette på plass. Det kommer også sterke internasjonale krav om dette gjennom CEN/CENELEC. 41 Selv om jernbanene tradisjonelt er sterkt erfaringsbasert i sin måte å tenke sikkerhet på, brukes ikke systemene for avviksrapportering godt nok som læring og til forbedring av sikkerheten. Jernbanetilsynets revisjoner har avdekket store mangler her, og jernbaneetatene sliter tungt med å få rettet på de avvikerne som er avdekket.

Overgangen til nye og hurtigere tog krever en lang rekke tiltak både, tekniske, menneskelige og organisatoriske. Like viktige er det å få satt i system en mer moderne måte å arbeide med sikkerheten på. Opprettelsen av Statens jernbanetilsyn og de nye forskriftene fordrer at Jernbaneverket og NSB får styringssystemer for sikkerhet skikkelig på plass. Dette krever en betydelig omstilling i måten å tenke og arbeide med sikkerhet på.

På bakgrunn av det siste årets storulykker i transportsektoren er det også blitt diskutert hvorvidt alle tilsyn innenfor transportsektoren bør samles i et Transporttilsyn, og at Samferdselsdepartementet overdrar sine forretningsmessige driftsoppgaver til et annet departementet. Det kunne gi en mer slagkraftig tilsynsetat.

7.1.5 Lærdom fra Sleipner- og Åsta- ulykkene – og fra storulykker generelt

Hendelsesforløp og årsaksforhold ved Sleipner- og Åsta-ulykkene vil ikke bli endelig klarlagt før undersøkelseskommisjonene kommer med sine rapporter. Likevel er det en del trekk ved disse ulykkeshendelsene som er rimelig godt kjent og av en slik generell karakter at det bør nevnes i en sårbarhetsutredning.

Sleipnerulykken viste at ny teknologi langt fra er noen garanti for høy sikkerhet. Moderne to-skrogs hurtigbåter er konstruert for høy hastighet, og har derfor lette skrog i aluminium («eggeskall»-konstruksjon). Moderne navigasjonsutstyr som bedre radarutstyr, satellittnavigasjon og elektroniske sjøkart skal sikre trygg seilas under ulike vær- og siktforhold i et urent kystfarvann langs norskekysten. Samtidig har man hatt tillit til at to skrog gir ekstra garanti mot at skipet skulle kunne synke ved kollisjon eller grunnstøting. Ingen av disse forutsetningene viste seg å holde i praksis ved denne ulykken.

Næringen har helt siden de nye hurtigbåtene ble tatt i bruk vært oppmerksom på at denne nye hurtiggående skipstypen stiller nye krav til kompetanse for mannskapene. Det operasjonelle konseptet for denne fartøytypen må legges nært opp til den man har på rutefly, der to personer samarbeider og gjensidig kontrollerer hverandre underveis. Dette setter krav til spesielle prosedyrer og arbeidsformer ombord, samt til grundig opplæring i samarbeid, slik man lenge har hatt det innenfor luftfart. Man har et inntrykk av at de nye operasjonsprosedyrene og arbeidsmåtene som kreves på en hurtigbåt ikke har vært effektivt iverksatt. Mulighetene som lå i navigasjonsutsyret ombord til å kunne seile på nøyaktig oppmerket kurs, ser ikke ut til å ha blitt utnyttet fullt ut. Opplæring og kontroll av mannskapenes kompetanse synes heller ikke å ha vært fulgt opp godt nok.

Videre viste ulykken at fartøyet ikke var konstruert for det verste-tilfelle-scenariet at begge skrogene ble revet opp. Uten noen form for flytemidler i skroget, var resultatet dermed gitt. Flytemidler i skroget er mye brukt ved andre skipstyper, for eksempel i fritidsbåter, fordi en her ikke trenger å tenke så mye på vekten.

Sleipnerulykken viste også at man ikke kan stole blindt på internasjonale sertifiseringsordninger for utstyret ombord. Redningsutstyr må utprøves i praksis under de klimatiske forhold og sjøtilstander hvor skipet skal operere. Det var usikkerhet rundt forståelsen av den engelske teksten i standarden for testing av redningsflåtene. Praktiske tester av redningsutstyret viste en rekke svakheter både når det gjaldt redningsvester, redningsflåter og arrangementet for utsetting av flåter. Foreløpig er det ikke klarlagt om togulykken ved Åsta stasjon ble utløst av en teknisk eller en menneskelig feil. Det som kanskje er viktigst å vektlegge er sårbarheten ved denne type drift, ved at én enkelt feil kunne føre til ulykken. Det stilles nå krav i forskriftene slik som man lenge har gjort innen luftfart- og offshorevirksomhet, om at ingen systemer skal være innrettet slik at en enkelt feil skal kunne føre til en ulykke. Med andre ord, systemer skal være bygget opp med flere barrierer mot at en enkelt feil skal kunne føre til en ulykke, i det som ofte benevnes som «forsvar i dybden».

Med mer vekt på barrieretenkning hadde det trolig vært mulig å forhindre ulykken. Informasjon om at de to togene var på kollisjonskurs lå i systemene og hos togledelsen på Hamar, men systemene var ikke slik innrettet at dette ble varslet øyeblikkelig, og utstyr og prosedyrer var ikke på plass for at situasjonen kunne bli oppdaget hurtig og lokomotivførerne i de to togene på kollisjonskurs varslet i tide.

Denne uutnyttede muligheten til å bygge inn barrierer i systemet for togfremføring er tidligere påpekt blant annet i Sintefs granskningsrapport etter togulykken ved Nordstrand i 1993. 42 To av anbefalingene i denne rapporten var at man skulle installere alarm i togledersentralen ved kjøring mot rødt lys, og at det burde etableres et pålitelig kommunikasjonssystem med lokfører.

Videre er det grunn til å vektlegge hvordan man kan hindre at en kollisjon utvikler seg til en mye verre katastrofe gjennom at det oppstår heftig brann som fortærer store deler av togsettet. Åsta-kollisjonen skapte et branninferno som på mange måter var ulikt de scenarier det er vanlig å ta utgangspunkt i ved analyse av brannsikkerheten i et tog.

Studerer man granskningsrapporter fra moderne storulykker i luftfart, fergetrafikk og jernbane, fremstår ikke de to norske ulykkene som enestående. Et eksempel: Den britiske granskningskommisjonen etter «Herold Free Enterprise»-ferjens forlis ved Zeebrügge reiste spørsmålet om det dreide seg om en menneskelig feil ved at en matros ikke hadde lukket baugporten eller om det var svikt i komplekse forutsetninger. De konkluderte med at det var et selskap som slet med å overleve under ubarmhjertige økonomiske spilleregler og som prioriterte sikkerhetsledelse lavt. Mange ukoordinerte beslutningstakere (fartøydesign, havnedesign, lasteselskap, passasjeroversikt, trafikkplanlegging og operasjonell ledelse) ga hver for seg og sammen forutsetningene for hendelsen. Det var svikt i samspillet mellom lovgivning, kontroll, markedsforhold, ledelse og praksis ombord. Tar vi med Estoniaulykken og godt dokumenterte granskinger av nyere fly- og jernbaneulykker er det et sammensatt, men tydelig mønster av årsaksforhold som avtegner seg. Det er for det første press på sikkerhetsmarginer ut fra hensyn til tid, kostnad og service overfor passasjerer som forsterkes av deregulering og internasjonalisering. Press på sikkerhetsmarginer betyr ofte fjerning av barrierer og redundans i de systemene som opereres. Det er for det andre en overdreven tiltro til ny teknologi og/eller undervurdering av usikkerheten i risikoanalyser og hensynet til teknisk pålitelighet og effektivitet gis forrang fremfor sårbarhetsaspektet, samt en undervurdering av risiko forbudet med overgang fra gammel til ny teknologi og til designkrav for samspillet mellom menneske og teknologi. Det tredje årsaksforholdet er svikt i ledelse, kommunikasjon og klare ansvarsforhold, men også svikt i kunnskap, holdninger og ferdigheter.

7.2 Sårbarhet i godstransport 43

Utenlandske transportselskaper er på vei inn i innenlandsk norsk godstransport. Parallelt med denne utviklingen kan det registreres en økende kompleksitet innen godstransporten. 44 Denne utviklingen har ført til visse tekniske tilpasninger i bransjen. Det viktigste er den utstrakte bruk av IKT-løsninger for å styre varedistribusjonen mest mulig effektivt. 45 Lastebiler blir dirigert til nye oppdrag uten å måtte gå innom en fast base. Dette krever at man hele tiden vet hvor bilene er og hvor lang tid det enkelte oppdrag tar. Et annet viktig utviklingstrekk er etablering av avanserte, sentraliserte terminalområder for omlasting av gods med minimal mellomlagring og forsinkelse. Dette er også en sterkt IKT-avhengig funksjon. 46

Generelle utviklingstrekk i transportbransjen kan tenkes å ha en negativ innvirkning på fremtidig leveringssikkerhet for gods. Dette gjelder spesielt i forhold til en tenkt sikkerhetspolitisk krisesituasjon, hvor det vil være ønskelig med rask varedistribusjon under nasjonal kontroll. I en spent sikkerhetspolitisk krise eller krigssituasjon vil knutepunkter for transport være utsatte mål.

Veg

Vegnettet er robust i den forstand at det som regel finnes alternative fremføringsveger dersom en strekning faller bort. Tap av en bestemt vegstrekning vil medføre redusert transportkapasitet, men som regel ikke totalt sammenbrudd i varedistribusjonen. Kyststamvegen og stamvegnettet i Nord-Norge er særlig sårbare vegstrekninger. Vegene her ligger ofte i rasutsatte og værharde områder, og krysser ofte fjorder og andre naturlige hindre. Slike veger er ofte avhengige av ferger eller føres gjennom tunneler eller over broer. Dette er attraktive mål for den som ønsker å ødelegge et vegsamband, og slike mål finnes det mange av. Det vil imidlertid være svært ressurskrevende og vanskelig å fullstendig blokkere et vegsamband med alle omkjøringsmuligheter. Unntak er for eksempel visse steder på E 6 i Nord-Norge, hvor omkjøringsmuligheter av geografiske grunner ikke finnes. Lignende effekter, men mer indirekte og mer begrensede, forårsakes ofte av uvær og andre naturskapte hendelser som ras. Vinterstenging av midlertidig eller fast natur er et velkjent fenomen på norske veger. Der hvor vegene ikke brøytes om natten vinterstid, for eksempel i Finnmark, vil værforhold til tider gjøre vegene ufremkommelige om natten. Dette er neppe et problem i en eventuell sikkerhetspolitisk krise, hvor fremkommelighet vil bli prioritert høyere enn vanlig. Det kan imidlertid skape problemer for livsviktig transport i en normalsituasjon, særlig syketransport.

De alvorligste flaskehalsene i vegsambandet kan oppstå i og rundt terminalområder for mellomlagring og omlasting av gods, som følge av ulykkeshendelser eller bevisste angrep. 47 Det kan her oppstå relativt alvorlige problemer med kapasiteten i fremføring av gods, særlig stykkgods, som er avhengig av terminalene.

Det er så vanskelig at det er upraktisk å forsøke å ramme godstransporten med å ødelegge kjøretøyer. Det er simpelthen for mange enheter å angripe. Problemer med drivstofforsyningen kan imidlertid virke lammende på kjøretøyparken etter kort tid.

Den dominerende sårbarhetsfaktoren på vegtransport kan raskt vise seg å være speditørenes interne logistikksystemer, som driver frem en svært effektiv flåtestyring av vognparken, med effektivisering og reduksjoner i bemanning og antall kjøretøyer som følge. Bortfall av slike systemer vil føre til en plutselig og betydelig kapasitetsreduksjon.

Som hovedkonklusjon er godstransport på veg lite sårbart.

Jernbane

Dagens jernbanenett er et gammelt og sårbart nett med dårlig standard som er svært utsatt for en rekke trusler. Trafikken er bundet til skinnene, med fåtallige omkjøringsmuligheter. Det er mange broer og tunneler, og det finnes lite reservemateriell for å utbedre skadede områder raskt. Reparasjonstiden på ødelagt skinnegang, særlig i forbindelse med broer, er lang. Jernbanen er i noe mindre grad enn veg utsatt for svikt ved natur-hendelser, særlig uvær.

Jernbanens terminalområder er få og store, og svært fristende mål i krig. Terminalene er også sårbare for kraftbortfall, da løfteutstyret i stor grad er elektrisk drevet. Når det gjelder det rullende materiellet er det særlig lokomotivene som er den kritiske faktoren, fordi de er tidkrevende å få erstattet. De fleste av lokomotivene er også avhengige av kjørestrøm fra luftledning. Dette er det mest sårbare punktet i hele systemet.

Som en hovedkonklusjon er jernbane et svært sårbart system. I krig er det så sårbart at nytten av jernbanetransport er svært begrenset.

Sjøtransport (innenriks godstransport) 48

Det meste av denne trafikken beveger seg innaskjærs eller svært nær kysten. Hvis det oppstår problemer i et farvann, er det relativt uproblematisk å finne alternative ruter, da sjøtrafikken ikke er bundet til noen trasé. Kystlinjen i seg selv utgjør en viss ulykkesrisiko i forbindelse med grunnstøting og lignende. Denne er normalt ikke særlig stor. Bortfall av navigasjonssystemer kan medføre visse problemer, med dette kan omgås ved å legge kursen lenger fra land. Slike problemer har primært en viss forsinkende effekt.

Innenlands godstransport til sjøs er i liten grad avhengig av spesifikke havneanlegg, fordi man normalt har de nødvendige lasteredskapene ombord, og kun har behov for et egnet sted å legge til. Det er svært vanskelig i avgjørende grad å gjøre kaikapasiteter ubrukelige for slike fartøyer. Det som eventuelt kan være problematisk, er om all brukbar kaikapasitet i en by med engroslagre ødelegges. Dette kan særlig være problematisk i visse deler av Nord-Norge.

Det kan være svært vanskelig og tidkrevende å få erstattet tapt tonnasje, særlig i en krigssituasjon. All erfaring viser at det kan bli store tap i krig.

Som en hovedkonklusjon er sjøtransporten ikke særlig sårbar i fred. I krig er situasjonen noe annerledes, da fartøyer er lette å oppdage, angripe og ødelegge dersom det ikke settes inn store ressurser for å beskytte dem.

Luft

Lufttransport er i en særstilling når det gjelder godstransport, ettersom kapasiteten er liten og dyr og bare blir brukt til høyt prioriterte forsendelser med relativt lite volum og vekt. Unntaksvis er slike forsendelser av livsviktig natur i fred. Lufttransport kan få noe større betydning for militær godstransport i krig.

Terminalområdene for gods eller bagasje på flyplassene har en viss betydning for sårbarheten, men det er for det meste lett håndterlige kolli det er snakk om, som kan lastes manuelt eller med enkelt utstyr. Selve flyplassene er utsatt for driftsstans som følge av uvær.

Drivstoffleveranser er kritisk for driften. Fly er svært følsomme for sabotasje eller andre bevisste ødeleggelser. I krig er både flyplasser og fly på bakken eller i luften svært utsatte mål. Sivil lufttrafikk er lite aktuelt i krig, bare eventuelle spesielle oppdrag i strengt kontrollerte luftrom.

Som en hovedkonklusjon er lufttransport av marginal betydning for godstransport, men når det gjelder høyt prioriterte varer som må sendes med fly, kan sårbarheten være svært høy.

Hovedtrekk

For ren innenriks godstransport er vegtransport dominerende og av avgjørende betydning, langt foran sjøtransporten, som kommer som nummer to. Likevel er godstransporten som helhet, inklusive importen, avhengig av et samspill mellom alle transportgrener. Dette viser seg særlig i terminaler med omlasting fra et transportmiddel til et annet, hvor forsinkelser veldig fort forplanter seg i alle sektorer og lager problemer.

Dominansen til transport på veg og den begrensede sårbarheten som ligger i denne sektoren, gjør imidlertid at transportsektoren som helhet fremstår som relativt lite sårbar og med høy grad av mulighet for fleksibel tilpasning til endrede forhold i kriser eller lignende. Den vanskeligste utfordringen synes da å være å sikre transport der hvor fremkommelighet på veg lett kan utsettes for langsiktig ødeleggelse, særlig i Nord-Norge, i sikkerhetspolitiske kriser og krig.

Transportberedskap

I den kalde krigens tid ble det etablert en transportberedskapsorganisasjon under Samferdselsdepartementet for å sikre innenlands transport (TBO). Organisasjonen ledes av en transporthovedledelse som er planlagt bemannet og ledet av Samferdselsdepartementet selv i samarbeid med personer fra transportnæringen. På landsdelsnivå finnes det fem transportlandsdelsledelser og på fylkesnivå finnes det transportfylkesledelser som ofte er basert på Samferdselssjefens administrasjon i fylkeskommunene.

Dette er en form for organisering som var tilpasset en statisk og sterkt regulert bransje. Denne situasjonen er i ferd med å forsvinne. Den omfattende bruken av IKT for flåtestyring er et moment som gjør at det kan stilles spørsmålstegn ved realismen i denne modellen.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) stiller noen spørsmål til transportberedskapen i en forstudie om transportsektoren. Hva bør ambisjonsnivået være? Finnes det bedre løsninger enn TBO? Skal man satse på forebyggende arbeid eller på skadereparasjon? Er det de fysiske eller logiske angrep som er mest aktuelle? Har Forsvaret klarlagt sitt behov for transportstøtte?

Det synes som om transportberedskapen kan være moden for en fundamental gjennomgang. Utvalget merker seg FFIs kritiske spørsmål og har ingen ytterligere kommentarer ut over å understreke viktigheten av å tilrettelegge for en mest mulig oppdatert transportberedskap.

7.3 Transport av farlig gods

Natt til 5. april 2000 kolliderte to godstog på Lillestrøm stasjon. Det ene, som bestod av to tankvogner hver lastet med 45   tonn propan, kjørte inn bakfra i det andre toget, som stod stille ved stasjonen. 49 Årsaken var mangler i togets bremsesystem slik at det ikke fikk stoppet i nedoverbakken inn mot stasjonen. Kollisjonen fant sted ved en hastighet på anslagsvis 45   km/t og førte til lekkasjer i propantankene. Propanen tok umiddelbart fyr slik at en brann utviklet seg mellom de to tankvognene. Faren for en eksplosjon 50 var overhengende, og over 3000 personer ble evakuert fra den erklærte faresonen innenfor en avstand på 800–1000 meter fra brannstedet. Det lyktes å kjøle ned brannen og propantankene med vann, og tankene kunne til slutt tømmes ved kontrollert avbrenning av propanen (fakling). Avbrenningen var ferdig nesten fire og et halv døgn etter at ulykken skjedde. Først da kunne de evakuerte vende tilbake til hjemmene sine.

Problembeskrivelse

Farlig gods er en fellesbetegnelse på kjemikalier, stoffer, blandinger, produkter, artikler og gjenstander som har slike egenskaper at de representerer en fare for mennesker, materielle verdier og miljøet ved et akutt uhell. 51 Farlig gods er definert gjennom internasjonalt og nasjonalt lovverk og er i den sammenheng inndelt i en rekke klasser. 52

Totalt fraktes det om lag 12 millioner tonn farlig gods på veg og jernbane hvert år i Norge (fordelt med ca. 97 prosent på vei og ca. 3 prosent på jernbane). Dette utgjør anslagsvis 3–4 prosent av den totale godtransporten i Norge. Grovt regnet utgjør transport av drivstoff halvparten av dette. Andre viktige produkter (i transportvolum) er blant annet svovelsyre, nitrogen, propan, parafin, butan, metanol, ammoniakk, natriumhydroksid og etanol. 53 Betydelige mengder farlig gods transporteres også langs kysten, blant annet ved at tankvogner og lastebiler med farlig gods benytter passasjerferger.

Selv om man i enkelte land (Tyskland) arbeider for å få mer og mer av godstransporten over på jernbane, er det ingen tegn som tyder på den samme utviklingen i Norge. Og siden en del av transporten langs kysten også overføres fra båt til bil, vil nok vegen være den dominerende transportåren også i fremtiden. Problematikken omkring farlig gods er meget kompleks, fordi man ikke uten videre kan forby enkelte transportmåter uten å se på hvordan risiko da overføres til andre sektorer og områder. En grundig risikoanalyse av konsekvensene ved å forby fergetransport av drivstoff med ferger som samtidig fører passasjerer konkluderte med at totalrisikoen ville øke. Økt kjørelengde førte til flere drepte i trafikken, og dette ble ikke tilstrekkelig oppveid av den reduserte ulykkesrisikoen til sjøs. 54

Bortsett fra den alvorlige hendelsen på Lillestrøm stasjon har landet vært forskånet fra alvorlige ulykker som har involvert transport av farlig gods i de senere år. De fleste uhell som skjer er utforkjøringer på grunn av glatte veier og med minimale konsekvenser. Tallet er på ca. 40–45 i året og rundt halvparten av disse forårsaker utslipp. Gjennomsnittlig utslippsmengde per år er 30 000–40 000 liter. Dette utgjør i volum omtrent ett tankbilvogntog. Erfaringene viser lav fare for antenning ved uhell. 55

Ulykken på Lillestrøm våren 2000 demonstrerte at transport av farlig gods har et storulykkespotensiale. Og som for storulykkespotensiale generelt, er det av største viktighet at myndighetene har et sterkt og kontinuerlig fokus på risikoen for ulykker. Fravær av store ulykker i en periode gir i beste fall uttrykk for at en har lykkes i det forebyggende arbeidet, ikke at oppmerksomheten kan reduseres. En nedtrapping av oppmerksomheten vil på sikt kunne føre til et økende antall ulykker. Det er store sårbarhetsproblemer knyttet til uhell med farlig gods. Det er mange eksempler, slik som transport av farlig gods gjennom tettbefolkede områder, på ferger med passasjerer, i tunneler og nær drikkevannskilder. Stoffer som ammoniakk og klor (som begge transporteres i anselige mengder) kan under uheldige omstendigheter som ulykker i tettbebyggelse eller tunneler ramme et svært høyt antall personer. Det er et generelt prinsipp ved transport av farlig gods at selve transporten (kjøretøy, tanker, containere) gjøres mest mulig sikker slik at omgivelsene i minst mulig grad må ta spesielle hensyn.

Branner i tunneler er generelt et alvorlig problem enten de involverer farlig gods eller ikke. Rednings- og slukkeforholdene lenger enn 300 meter fra tunnelåpningen er svært vanskelige. På den annen side skjer det færre uhell i tunneler enn på landeveiene ellers (bortsett fra like rundt tunnelåpningene), og kjøretøyer med farlig gods har dessuten generelt færre uhell enn andre tunge kjøretøyer. En antar at det ikke er spesielt høy risiko forbundet med transport av farlig gods i tunneler, men det er et klart potensiale for å redusere risikoen for ulykker i tunneler (helstøpt tunnel, toløpstunnel, ventilasjonsvifter, videoovervåking, flammedetektorer, sperring av tunnel for innkjøring ved uhell). 56 Enkelte tunneler har restriksjoner for kjøretøyer med farlig gods. Visse typer gods forbudt i flere av tunnelene i Osloområdet i rushtiden.

Hendelser som involverer farlig gods forutsetter ofte at man har rask tilgang på spesialekspertise, tidvis også på spesialutstyr. Dette finnes ikke nødvendigvis i nærområdet. Det er derfor viktig at tilgjengeligheten av de mest aktuelle ressurser er kjent på forhånd. I dag skal vertskommunene i de 34 interkommunale beredskapsutvalgene mot akutt forurensning ha slik oversikt når det gjelder ressurser regionalt. I etterkant av ulykken på Lillestrøm vurderer Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern om man skal etablere en bredere oversikt, særlig vedrørende tilgang på spisskompetanse nasjonalt og internasjonalt. 57 I denne sammenhengen bør det også nevnes at det allerede eksisterer et samarbeid mellom ti større bedrifter, Hovedredningssentralen for Sør-Norge, Luftforsvarets 335-skvadron, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon under navnet Ressursbedrifter for gjensidig assistanse. I dette samarbeidet inngår en samlet beredskapsplan med ressursoversikter, regler for alarmering, rekvirering og oversikter over hvem som kan stille med hva. Dette samarbeidet ble utløst i forbindelse med togulykken på Lillestrøm.

Det ble sist gjennomført en kartlegging av transport av farlig gods i Norge i 1991–92. 58 Denne er lagt til grunn for innsatspersonalets kompetanseoppbygging i de forskjellige regioner. Dessuten er som nevnt transport av farlig gods med passasjerferger vurdert (1997). Men det er ikke gjort større studier i Norge over mulige konsekvenser av ulykker med transport av farlig gods. Alt en har å støtte seg til er ulykkesstatistikker og generelt erfaringsmateriale.

Regelverk, forvaltning og kontrollvirksomhet

Internasjonalt foreligger det et sett med anbefalinger utarbeidet av FN (ECOSOC). Disse anbefalingene er utarbeidet med den hensikt å få til en global harmonisering av avtale- og regelverksutviklingen på området både internasjonalt og nasjonalt. I Europa foreligger det en rekke multilaterale avtaler eller regelverker for grenseoverskridende transport av farlig gods.

Nasjonalt reguleres landtransport av farlig gods gjennom forskrift om farlig gods på veg og bane (gitt i 1996). Forskriften er fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet, med hjemmel i flere lover. Forskriften setter krav til avsendere og transportører. Kravene omhandler klassifisering, emballering, merking, dokumentasjon, tekniske krav til tanker og utstyr på tankvogner/tankbiler, driftsbestemmelser, håndtering, samlasting og opplæring. Forskriften regulerer ikke krav til ekstern beredskap, heller ikke styring av transportruter. Vegdirektoratet har imidlertid hjemmel i vegtrafikkloven til å legge restriksjoner på transport av farlig gods, og de har som nevnt iverksatt slike restriksjoner for enkelte tunneler.

I 1999 ble det fastsatt en ny forskrift om sikkerhetsrådgiver i forbindelse med transport av farlig gods på veg og jernbane. I denne forskriften stilles det krav om at virksomheter som håndterer transport av farlig gods på veg eller jernbane skal utpeke en sikkerhetsrådgiver som skal ha spesiell kompetanse og for øvrig ivareta oppgaver som er nærmere definert i forskriften. Forskriften gjennomfører to EU-direktiver som har som hensikt å bedre sikkerheten i virksomheter som håndterer farlig gods. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er tilsynsmyndighet i forhold til forskriften.

I henhold til landtransportforskriften kan Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, vegkontorene, politi og tollvesen foreta kontroll av farlig gods på veg. Med unntak av vegkontorene kan de samme etater også foreta kontroll av farlig gods på tog og bane. I 1999 ble det foretatt flere omfattende kontroller av containertransport av farlig gods, blant annet i utvalgte havner i østlandsområdet. Disse kontrollene viste nedslående resultater i form av dårlig teknisk vedlikehold og mangler ved merking, dokumentasjon og sikring av last. Generell kontroll på vegene gir derimot inntrykk av at kunnskapen om og etterlevelsen av regelverket har bedret seg vesentlig i de senere år. 59

7.4 Konklusjon og anbefalinger

Transportsektoren skiller seg fra industrisektoren ved at det er sektordepartementene selv (Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet) som har tilsyns- og kontrollfunksjonene i forhold til sikkerheten. Sleipner- og Åsta-ulykkene har vist at en slik ansvarsplassering kan ha uheldige sider, da departementene selv må kontrollere sitt linjeansvar for at sikkerheten er ivaretatt. Utskillelse av tilsynsfunksjonene fra direktoratene/verkene kan hjelpe, som etableringen av et Jernbanetilsyn og et Luftfartstilsyn. Spørsmålet er om det er nok. Som hovedregel bør tilsynsfunksjonene innen transportsektoren flyttes ut av det departement som har forvaltningsansvar for virksomheten i sektoren.

Vegtransportområdet står i en særstilling. Vegsystemet er åpent for alle, og ingen er tillagt et systemansvar eller tilsyn med virksomheten. Vegtrafikklovgivningen er rettet mot den enkelte trafikant som kontrolleres av politi og biltilsyn. De ansvarlige for veg- og trafikksystem er det ingen som kontrollerer. Dette gir uklare ansvarsforhold i forhold til sikkerhet og beredskap ved bygging og drift av tunneler og vegtraseer.

Den teknologiske utviklingen har medført at transport med fly, båt og jernbane har fått mange fellestrekk. Det gjelder avhengighet av IKT-systemer for trafikkontroll og logistikk, automatisering av styringsfunksjoner, økte hastigheter og kutt i sikkerhetsmarginer ut fra økonomi og konkurransesituasjon. Det synes å være mye læring og kompetansehevning å hente på tvers av disse områdene, for eksempel ved en felles granskningskommisjon og samordnede eller felles tilsynsorganer.

Utvalget anbefaler:

• Tilsynsfunksjonene for sikkerheten i transportsektoren bør som hovedregel flyttes ut av det departement som har forvaltningsansvar for virksomheten i sektoren.

• Det bør vurderes et tettere samarbeid, eventuelt sammenslåing, mellom tilsynsmyndighetene for sikkerheten for persontransport med fly, båt og jernbane.

• Det bør etableres en uavhengig tilsynsordning med ivaretakelsen av sikkerhet på veger og i tunneler.

• Plan- og bygningsloven må også gjøres gjeldende for utbygging av tunneler. Utbygger bør ha ansvaret for beredskapsplaner, øvelser og finansiering i forhold til tunnelberedskap.

• Staten må stille tydeligere krav til sikkerhetsnivå i konsesjonsvilkårene når transportruter legges ut på anbud.

• De internasjonale standardene for sikkerhet som mer og mer gjøres gjeldende innenfor alle transportområder, må vurderes i forhold til behov for spesielle tilleggskrav ut fra særegne klimatiske og topografiske forhold.

• Transportberedskapen bør gjennomgås, særlig med tanke på IKT-utviklingen og den økende graden av internasjonalisering innen transportsektoren.

• Det bør foretas en ny kartlegging av transport av farlig gods. Denne bør utgjøre et grunnlag for blant annet å vurdere den samlede beredskap på området, også når det gjelder helseberedskapen. Et av spørsmålet som bør stilles er om sykehus- og ambulansepersonell har tilstrekkelig informasjon, kompetanse og kapasitet til å kunne takle en større ulykke med farlig gods.

• Regelverk, veiledning og tilsyn bør evalueres med sikte på å sikre forsvarlig transport av farlige stoffer i stykkgods.

8 Forsyningsberedskapen

8.1 Forsyningsloven og rekvisisjonsloven

Gjennom forsyningsberedskapen skal både sivilbefolkningens og Forsvarets behov for varer og tjenester under kriser og krig dekkes.

Forsyningsloven 60 gir Regjeringen fullmakt til å gjennomføre tiltak for å styrke og utnytte landets produksjons- og transportevne og sikre og fordele vareforsyningene. Fullmakten hjemler nødvendige vedtak om import og eksport, vareomsetning, rasjoneringstiltak, produksjons- og leveringsplikt/-forbud, transportplikt og regulering av bygge- og anleggsvirksomheten. Forsyningsloven har også bestemmelser om ekspropriasjon/rekvisisjon, samt tjenesteplikt.

Rekvisisjonsloven 61 gir militære myndigheter myndighet til i krig å rekvirere det som er nødvendig for landets forsvar. Loven gir også nærmere utpekte sivile myndigheter anledning til å planlegge slik rekvisisjon på vegne av Forsvaret.

8.2 Dagens forsyningsberedskap 62

Forsyningsberedskapen er i omstilling med bakgrunn i endrede sikkerhetspolitiske rammebetingelser. Ambisjonsnivået er redusert.

Så langt som mulig skal Forsvarets anskaffelser skje etter reglene om offentlig innkjøp fra næringslivet. Dette er til en viss grad ivaretatt gjennom produksjons- og leveranseavtaler. Man kan også bygge opp lagre av kritiske ressurser eller forberede rekvisisjoner av sivile ressurser for en sikkerhetspolitisk krise eller krig. Forsvaret kan også rekvirere ressurser selv om rekvisisjoner ikke er forhåndsplanlagt. Denne metoden gir imidlertid liten grad av leveransesikkerhet fordi den ikke har noen sivil planlegging i ryggen. Her vil man heller ikke i tilstrekkelig grad ha vurdert eller tatt hensyn til konsekvensene for det sivile samfunnet.

For å skape en felles forståelse for de forutsetninger som den sivile støtten til Forsvaret er basert på, er det utarbeidet et sett med prinsipper for sivilt-militært logistikksamarbeid: Behovene for sivil støtte fastsettes av Forsvaret i samarbeid med fagdepartementene. Manglende ressurser i et geografisk område kan dekkes opp gjennom tilførsler fra andre områder. Detaljplanlegging bør reduseres. Risiko- og sårbarhetsanalyser som grunnlag for identifisering/planlegging. Man skal bygge på den enkelte bransjes eksisterende organisering og infrastruktur. Og man skal så langt som mulig benytte samme firma ved leveranse- og produksjonsavtaler for sikkerhetspolitisk krise/krig som ved kjøp i fred.

Tidligere var det bygd opp store beredskapslagre av forskjellige kritiske varer. I noe varierende grad er særskilte beredskapslagre redusert det siste tiåret. Planleggingsforutsetningene for den sivile beredskapen har nedtonet betydningen av slike lagre sterkt.

Forsyningsberedskapen er ikke bare beregnet på å dekke Forsvarets, men også sivilsamfunnets behov under krise og krig. Et fordelingspolitisk virkemiddel i en knapphetssituasjon vil være rasjonering. Det er forberedt rasjoneringsordninger for matvarer og oljeprodukter.

8.3 Generelle utfordringer for forsyningsberedskapen

Globaliseringen gir helt andre utfordringer innen forsyningsberedskapen enn tidligere. Man arbeider ikke lenger arbeider innenfor rammen av en tilnærmet selvforsyningsmodell. Det nye markedssystemet som vokser frem gjør det vanskeligere å vurdere om markedet kan levere varer og tjenester i krise og krig. Kort oppsummert ses våre utfordringer i tilknytning til internasjonaliseringen ut fra disse forhold: 63

• Eierskap innen industri blir i mindre grad nasjonalt basert, og strategiske allianser med internasjonale eierskapsstrukturer etableres.

• Nasjonal produksjon flagges ut.

• Endret lagersituasjon, hvor det ikke lenger produseres for oppbygging av lagre; i stedet er det «just in time»-prinsippet med dens IKT-avhengighet som dominerer bildet i dag.

• En økende grad av lagersentralisering, både på nasjonalt, nordisk, europeisk og globalt plan.

• Ferdigvarer sammensatt av innsatsvarer fra ulike deler av verden, både fra vennligsinnede og mindre vennligsinnede områder.

• Flere utfordringer kan ikke lenger løses på nasjonalt plan. Lovgivning gjelder innen nasjonale grenser, mens næringslivets aktiviteter og tilrettelegging er transnasjonal.

Endringene i planleggingsforutsetningene for den sivile beredskapen har også produsert store utfordringer i å legge om forsyningsberedskapen fra en stor grad av detaljplanlegging til en mer generell planlegging basert på bransjestrukturer.

«Just in time»-utviklingen med påfølgende lagerreduksjoner skaper betydelige utfordringer med hensyn til å gjøre transportsystemer robuste. Dette behandles i større detalj i kapittel 7 når det gjelder muligheter til å få gods frem. Imidlertid blir kompetanse på logistikkområdet også en viktig faktor.

8.4 Konsekvenser av ny forsvarsstruktur

Det er nå klart at vi vil få et forsvar som er tallmessig mindre enn det vi har i dag. Behovet for ytelser fra det sivile samfunn til Forsvaret vil reduseres tilsvarende i volum . Forsvarets innretting geografisk vil også ha store konsekvenser for den sivile støtteplanleggingen. Også type støtte vil bli påvirket av endringene i selve forsvarskonseptet. Et større innslag av stående innsatsstyrker vil sannsynligvis redusere behovet for å rekvirere varer og tjenester fra det sivile samfunnet fordi slike avdelinger i stor grad må være selvhjulpne og ha innebygd logistikk for hurtig å kunne reagere i en konfliktsituasjon.

En reduksjon av antall forsvarsenheter tilsier at hver enkelt enhet må kunne settes inn i flere geografiske områder. Dette betyr økt krav til mobilitet og dermed også behov for sivil transportstøtte. Omleggingen til et mer manøverorientert operasjonskonsept innebærer også økt krav til mobilitet. Behov for transportstøtte og utbedring og vedlikehold av kommunikasjonslinjer øker tilsvarende, da broer, flyplasser, kai- og havneanlegg med videre vil være kritiske for evnen til å manøvrere og ta imot bistand fra allierte.

8.5 Legemidler og helsemateriell

Det legges til grunn at legemiddel- og materiellberedskapen bør sikre forsyninger til normalforbruk, til større økning i forbruk i forhold til normalforbruk, og av produkter som ikke/eller i meget liten grad benyttes til daglig.

Risiko for avbrudd i viktige forsyninger

Det risikobildet som er skissert foran belyser trekk ved den internasjonale handelen i de fleste sektorer. Avbrudd i forsyningene av legemidler og medisinsk materiell er en reell risiko.

Forsyningskriser i fred kan oppstå av flere årsaker, for eksempel blokade, naturkatastrofer, industrikatastrofer eller terrorvirksomhet i viktige produksjonsområder, produsentspesifikke forhold (teknisk svikt, rasjonalisering, utflagging eller oppkjøp/fusjon), stor og rask etterspørsel etter varer og tjenester ved internasjonale krisesituasjoner 64 og tilførselsvikt som følge av sammenbrudd i transportapparatet.

Sårbarhet for og beredskap mot svikt i viktige forsyninger

Norge har en svært begrenset nasjonal produksjon av viktige legemidler og medisinsk materiell og utstyr. Vi er helt avhengig av forsyninger fra utlandet for mange kritisk viktige varer innen området medisinsk materiell og legemidler. Eksempler på dette er insulin og antibiotika, hvor vi er fullstendig avhengig av intakte forsyningslinjer.

Økt konkurranse fører til «just in time»-prinsippet. Moderne logistikk og høy grad av regularitet i transportsektoren har ført til færre og mindre produsent- og grossistlagre i Norge. For enkelte livsviktige legemidler vil sårbarhet i produksjonsapparatet tilsi at det etableres særskilte beredskapstiltak. 65

Selv kortvarige forstyrrelser i forsyningen av legemidler og materiell kan gi utslag i evne til å behandle pasienter. Dette gjør oss sårbare for forsyningsforstyrrelser. Det er mulig å bruke avtaler mellom helsevesen og leverandører for å styrke beredskapen. Fylkeskommunene er et eksempel på aktører som har utnyttet sin kundemakt. Kundemakt antas også å bli tydeligere på apotekerområdet.

Om lag 85 prosent av alle legemidler (i verdi) brukes utenom sykehus, i hovedsak ved at legemidler ekspederes fra apotek til enkeltpersoner. Forsyningssikkerhet for legemidler utenom institusjon representerer en særskilt utfordring. Her er det muligheter i å stille krav til produsentens leveringsdyktighet som vilkår for opptak i blå-resept-ordningen, og muligheter for å stille særskilte krav til for eksempel legemiddelgrossistene som forutsetning for konsesjon/tillatelse.

Norske helsetjenesteaktører og det internasjonale markedet

Behovet for materiell til hele Norges helsetjeneste utgjør ikke stort mer enn behovet til en bydel i London. Dette kan føre til at det norske markedet ikke blir prioritert ved ressursknapphet eller i situasjoner som påvirker leveringsdyktighet. Nasjonale bestemmelser om sektorforstyrrelser og sikkerhetspolitiske kriser, hvor nasjonene iverksetter beredskapstiltak, kan ramme importen av legemidler og medisinsk materiell til Norge. Krisehandelsavtaler kan bidra til å redusere sårbarheten noe.

Særskilte statlige beredskapstiltak på legemiddel og materiellområdet

Helsemyndighetene har bygget opp et kriselager av legemidler ved Norsk Medisinaldepot AS (NMD AS) til en anslått verdi av 90 millioner kroner. Rullering av lageret og oppfølging av legemiddelmarkedet med hensyn til en kontinuerlig konvertering til rullerbare varer blir foretatt av NMD AS. I forbindelse med salget av aksjer i NMD AS, tar Sosial- og helsedepartementet sikte på å legge ansvaret for etablering og drift av eget beredskapslager ut på anbud. Statens helsetilsyn vil i år 2000 utarbeide en kravspesifikasjon som grunnlag for en anbudsrunde.

På midten av 1980-tallet gikk Sosial- og helsedepartementet ved Statens helsetilsyn til anskaffelse av syv NorHosp kirurgiske enheter, 12 pleieenheter og et større antall senger og bårer. Senere har helsemyndighetene anskaffet supplerende utstyr til NorHosp-enhetene, slik som «100–10-enheter» 66 , telt og forlegningsmoduler. «100–10-enhetene» ble anskaffet fordi Norge har svært liten egenproduksjon av medisinsk forbruksmateriell. Siden 1992 har det blitt rullert over 1100 slike enheter i forbindelse med internasjonale oppdrag. I 1989 ble det anskaffet en «nødhjelpsleir» som har komplett utstyr til å ivareta de nødvendige behov til 500 mennesker. Med telt og aggregater kan nødhjelpsleiren etableres i områder hvor det ikke kan skaffes hus. Enheten ble sist tatt i bruk i Kosovo i 1999. Utstyret lagres og rulleres av Apotekernes Fællesinkjøp etter avtale med Statens helsetilsyn.

8.6 Oljeforsyningsberedskapen

Det kan synes som om Norge befinner seg i en særlig gunstig situasjon på dette området, ettersom vi er nettoeksportør av olje og ved første øyekast derfor burde ha tilstrekkelig olje. Dette gjelder imidlertid råolje. Når det gjelder raffinerte produkter, er kapasiteten i hovedsak begrenset av markedets størrelse i Norge.

Norge er medlem i EØS og assosiert til det internasjonale energibyrået (IEA). Begge disse organisasjonene forplikter sine medlemmer til å ha 90 dagers normalt forbruk av raffinerte produkter på lager. Norge er ikke omfattet av disse forpliktelsene, i det vi har unntak fra bestemmelsene i kraft av vår status som nettoeksportør. Norge har bare brøkdeler av disse lagerstørrelsene. Dette er svært bekymringsfullt i forhold til våre internasjonale forpliktelser og våre begrensede marginer til å foreta regulerende tiltak ved forsyningskriser i fred, og, i noe mindre grad, i forhold til vår evne til å forsyne oss selv og inviterte allierte styrker under beredskap og i krig. Ved en langvarig krise i fred, kan vi bli tvunget til å innføre rasjonering på et tidspunkt hvor dette ikke er aktuelt for våre naboland, med de problemer det medfører.

I 1986–87 ble det investert i en betydelig økning av beredskapslagrene. Bakgrunnen til dette var et vedtak i OPEC for å stabilisere oljeprisene. Regjeringen besluttet å tilpasse seg dette ved å la statlig avgiftsolje raffinere og lagres som beredskapsvolum 67 i stedet for å slippe denne ut på markedet. Det tok ca. seks måneder å gjennomføre dette. Kostnadene for lagerleie ble etter hvert så store at disse ekstravolumene ble avviklet noen år senere. Volumene nådde aldri opp i 90 dager fredstidsforbruk.

Norge utgjør et lite marked med lange avstander. Lagring av raffinerte produkter er derfor ikke uproblematisk. Produktene er tilnærmet ferskvarer og tåler ikke alt for lang lagring. Tidlig på 1990-tallet oppsto det for eksempel et problem med det såkalte «diesel-dyret», mikroorganismer som «spiste» drivstoff og ødela kvaliteten på det. Dette er nå løst. Kommersielle lagre er derfor tilpasset det som er kommersielt og kvalitetsmessig forsvarlig.

8.7 Spesielt om forsyninger til Nord-Norge

Som et ledd i et prosjektarbeid med risiko- og sårbarhetsanalyse for dagligvarer i Nord-Norge har Nærings- og handelsdepartementet og Landbruksdepartementet bedt om innspill fra de tre nordligste fylkesmennene om hva som er de største utfordringene innen forsyningsberedskapen i landsdelen.

Nærings- og handelsdepartementet har overfor Sårbarhetsutvalget oppsummert innspillene fra fylkene.

Bosetning som beredskap: Flere av fylkene hevder det er et beredskapsproblem at folk flytter fra bygdene. Et virkemiddel for å unngå dette er å beholde sysselsetningen i fylket, om nødvendig med statlige investeringer eller tilskuddsordninger på beredskapsrelaterte områder. En slik bruk av begrepet er sannsynligvis en utvidelse av gjeldende planforutsetninger og begrepet «matvareberedskap» i forhold til de aktuelle departementers fortolkning i dag.

Primærjordbruk og matvareberedskap: Fylkene viser generelt til at primærjordbruket i de tre fylkene gjør landsdelen selvforsynt med basisvarer som kjøtt og melk, men ikke korn, grønnsaker og frukt. Fylkesmannen i Finnmark beskriver utviklingen innenfor landbruket i fylket som betenkelig, og at det er bedriftsøkonomiske hensyn som styrer utviklingen. Det argumenteres for at konsekvensene som følge av bedriftsøkonomisk styrte nedleggelser må vurderes opp mot politiske bosettingsmål, og at de pågående endringene vil få store konsekvenser for matvareproduksjonen i fylket og dermed også for matvareberedskapen. Deres konklusjon er at en svekket primærproduksjon også rammer de øvrige ledd i kjeden, særlig foredling, og fører til en samlet svekket matvareberedskap.

Innretting av matvareberedskapen: Flere fylker peker på at det blir lagt for mye vekt på krigsscenariet og for lite på fredstidsproblematikken i dagens planleggingsarbeid. Matvareberedskapen bør etter deres mening vris fra planlegging for tyngre krigstidsscenarier til fredstidsscenarier. Et interessant problem er at man ikke vurderer om dette er overlappende eller motstridende forhold, samt hvor langt beredskapsplanlegging og tiltak skal trekkes i retning av å opprettholde et fullstendig vare- og tjenestetilbud til enhver tid.

Transport og logistikk: Det blir hevdet at på grunn av manglende sikring av utsatte områder, klimatiske og geografiske forhold, kan man ikke basere seg på «just-in-time»-prinsippet slik bransjene i økende grad gjør nå.

Geografiske og klimatiske forhold: Det blir hevdet at geografiske og klimatiske forhold i landsdelen gjør at man må iverksette tiltak for å forbedre leveransesikkerheten for matvarer. Fylkesmannen i Finnmark peker på større problemer knyttet til ras og stengte veier. Utover dette kan det ikke vises til noen konkrete hendelser de senere årene som har skapt større problemer for matvareleveransene i Nord-Norge. Andre deler av landet kan også være utsatt for lignende forhold, slik at dette vanskelig kan oppfattes som unikt for Nord-Norge. Lagerhold: På grunn av redusert lagerkapasitet i landsdelen som helhet, og i utkantene spesielt, hevdes det at leveransesikkerheten for matvarer er redusert. Ifølge innspillene er det et problem at det ikke finnes større lagre i butikkene enn det gjør i dag. Problemet er størst i Finnmark, hvor lagerstrukturen etter fylkesmannens mening ikke er tilfredsstillende, mens dette ikke synes å være så problematisk i de to andre nordligste fylkene. Dette punktet må spesielt ses i sammenheng med transport og logistikk.

Bransjeforhold: Fylkesmannen i Finnmark hevder at det har skjedd en utvikling i forskjellige bransjer som gjør at leveransesikkerheten for matvarer har blitt redusert i fylket. Færre butikker, nedlegging av grossistlagre, etablering av kjøpesentre, mindre lagerbeholdninger hos detaljistene og nedlegging av produksjonsenheter for matvarer er forhold som har vært med på å redusere leveransesikkerheten for matvarer.

Departementene legger bransjenes normale organisering til grunn både for den freds- og krigsrelaterte matvareberedskapen. For departementene har det å iverksette tiltak fra offentlig hold innenfor matvareberedskapen vært sett på som tunge tiltak knyttet til de situasjoner hvor det har vært snakk om fare for liv og helse eller alvorlig forsyningssvikt.

Fylkene argumenterer for at det er beredskapsaspekter knyttet til spredt bosetning, variert næringsgrunnlag, levende bygder og sysselsetning i utkantstrøk. Dette vil igjen danne basis for god beredskap i landsdelen. Innspillene er interessante for Nærings- og handelsdepartementet da de på flere områder utfordrer de gjeldende prinsipper for forsyningsberedskapen. Kravene er til dels mye høyere og har en klarere fredsvinkling enn det som har vært departementenes fortolkning av hva det offentliges ansvar i denne sammenhengen skal være.

Fylkesmannen i Finnmark foreslår i denne sammenheng også at virksomheter innenfor matvareforsyningen selv skal foreta egne risiko- og sårbarhetsanalyser. Dette er problematisk ut fra prinsippet om at det offentlige ikke skal pålegge virksomheter kostnader som kan være konkurransevridende. Det legges til grunn at bransjene foretar analyser for å betjene sine kunder i normalsituasjoner og ved «normale» avvik, mens det tradisjonelt sett har vært myndighetenes oppgave å planlegge for og eventuelt iverksette tiltak for tyngre forsyningskriser. Innføring av et slikt utvidet ansvar kan etter Nærings- og handelsdepartementet og Landbruksdepartementet sine syn også føre til uklare ansvarsforhold mellom det private næringsliv og det offentlige innenfor området matvareforsyning.

8.8 Konklusjon og anbefalinger

Det rettes i økende grad fokus på å få en mer kostnadseffektiv utnyttelse av offentlige myndigheters forvaltning av samfunnsressursene. Med dette som utgangspunkt vil det være formålstjenlig å etablere et tettere samarbeid mellom sivile og militære myndigheter med sikte på å forvalte sivile og militære ressurser i sammenheng der det er hensiktsmessig. Samordning av sivil- og militær lagerstruktur kan gi stordriftsfordeler, økt markedsmakt, økt omstillingsevne totalt sett og bedring av totalforsvarets evne til samarbeid om ressurser i fred og i krig.

Det synes å være problematisk å følge opp gjeldende prinsipper og planleggingsforutsetninger for forsyningsberedskapen. Det ser ut til at Forsvaret ikke har kapasitet til å skaffe oversikter over hva Forsvaret forventer av logistikkstøtte fra det sivile samfunn. Forsvarets alternativ er å ty til ikke planlagte rekvisisjoner. Dette ville være ødeleggende for landets økonomiske styring 68 , men også for leveringssikkerheten til Forsvaret selv. «Just in time» betyr at varen ikke finnes på en hylle et eller annet sted hvor det er lett å finne den, men at den enten sirkulerer rundt i transportsystemet eller ikke er produsert ennå.

En utfordring er å sikre at leverandørenes IKT-systemer er funksjonelle i forhold til å kunne forsyne Forsvaret i krig. «Just in time» gjelder ikke bare vare- og tjenestestrømmen. Det gjelder like mye «just in time»-betalinger som setter leverandørenes i stand til å overleve økonomisk og dermed i stand til å opprettholde en forsyningskjede over tid. 69

Forsyningsberedskapen ble utviklet i en tid hvor vareknapphet var et fersk minne, man regnet med muligheten for å bli isolert bak fiendens linjer i tilfelle krig. Med bakgrunn i erfaring fra annen verdenskrig mente man at en krig kunne bli lang. Ingen av disse forutsetningene synes å være de mest rasjonelle grunnlag for planlegging i dagens situasjon. Man kan spørre seg: Finnes det lenger et forsyningsbehov på generell basis som krever særskilt planlegging? Kan man regne med at markedet er i stand til å levere de fleste masseforbruksvarer også i krig? Det er likevel erfart at det fort kan bli alminnelig knapphet på spesielle varer i krisesituasjoner, slik som enkelte livsviktige legemidler. 70 Det ligger her utfordringer i videre analyser. Er det snarere slik at vi har et innenlands distribusjons- og transportproblem? I krig kan transportaksene til spesielt Nord-Norge bli et problem; én veg, én bane. Det er i utvalget pekt på at denne geografiske virkeligheten, kombinert med markedsmessige hensyn, skaper distriktspolitiske problemstillinger for varedistribusjonens del allerede i normalsituasjonen.

Utvalget har merket seg informasjonene om forsyningssituasjonen i Nord-Norge, og da særskilt Finnmark, i fred. Det kan synes som om de ordinære forsyningsveiene til Finnmark er uvanlig sårbare. Utvalget har videre merket seg fylkenes argumentasjon om at beredskapsaspektet også knyttes til spredt bosetting, variert næringsgrunnlag, levende bygder og sysselsetting i utkantstrøk. I drøfting av sårbarhet og beredskap for slike strøk kan en derfor ønske å legge til grunn et «utvidet beredskapsbegrep».

Imidlertid vil dette til en viss grad bety en reversering av den policy som har vært gjeldende det siste tiåret. Andre steder i denne utredningen har utvalget foreslått partnerskap mellom det offentlige og næringslivet som strategi for å bedre samfunnssikkerheten når næringslivet rasjonaliserer virksomheten. Risiko- og sårbarhetsanalyse for å se på leveringssikkerhet for (ferske) matvarer i fred kan være et godt tema for et slikt partnerskap. Dekning av behov for nødproviant i krig må løses på andre måter.

En grunnforutsetning for dette er at det etableres planleggingsforutsetninger hvor dette identifiseres som et satsingsområde som det skal brukes penger på.

Utvalget anbefaler:

• Beredskapsordninger må bygge på og utnytte trekk i samfunnsutviklingen. Utvalget vil imidlertid peke på at de nye mønstre i forsyningen av uunnværlige varer, med minimale lagre ved utsalgsstedene og tilsvarende større avhengighet av hyppige leveranser, øker sårbarheten. Dette vil være mest alvorlig på steder som får forsyninger via transportveier som lett kan bli brutt på grunn av naturforhold, sabotasje eller krigshandlinger. Disse problemene forsterkes av overgang til færre lagre og større avstander mellom lagrene og mange av de stedene som skal forsynes. Slik risiko for forsyningsproblemer vil være størst i ukantområder, særlig i Finnmark og enkelte andre deler av Nord-Norge. Utvalget vil derfor tilrå grundigere analyser av faren for avbrudd i forsyningene til disse områdene enn det utvalget har hatt anledning til, og tiltak for å minske sårbarheten for dem. Samarbeid med næringslivet vil være viktig for å gjøre slike tiltak effektive. Dette kan også virke positivt for arbeidet med å opprettholde bosettingen. Dessuten vil utvalget anbefale at det vurderes hvor det kan være behov for beredskapslagre av uunnværlige basisvarer og drivstoff som kan sikre at avbrytelser av normale varestrømmer ikke vil føre til akutte problemer noe sted. Det må vurderes nærmere hvor lang tids avbrytelser av ordinære forsyningslinjer man må planlegge for.

• Forsyningssikkerheten innen kritiske samfunnsområder eller i særlig utsatt geografiske områder bør gjøres mer robust, ved å bygge inn krav til forsyningssikkerhet i avtaleverk med leverandører og til beredskap i sektorenes ordinære logistikksystemer.

• Det bør vurderes å etablere særskilte beredskapstiltak for å sikre forsyning av kritiske produkter i den grad dette ikke kan ivaretas gjennom markedet, krav til produsenter og grossister eller gjennom normale anbudsrunder.

• Det bør etableres tettere samarbeid mellom sivile og militære myndigheter med sikte på å forvalte sivile og militære ressurser i sammenheng.

• Det bør foretas en særskilt utredning om behov for større beredskapslagre av raffinerte oljeprodukter.

9 Olje- og gassvirksomheten

Olje- og gassvirksomheten har et betydelig stor­ulykkespotensiale . Dette gjelder både på land og offshore. Den største ulykken som har rammet sektoren er forliset 27. mars 1980 med Alexander L. Kielland-plattformen der 123 mennesker omkom. En annen aktuell storulykkesrisiko er faren for omfattende brann og eksplosjoner , jf. Piper Alpha-ulykken på britisk sokkel. Den største faren for sikkerheten til arbeidstakerne er ulykker forbundet med helikoptertransport , der den siste i en lang rekke er Norne-ulykken i 1997 (kapittel 7.1.2).

Ukontrollerte utblåsninger utgjør også en fare for det ytre miljø som det ble erfart gjennom Bravo-utblåsningen på Ekofiskfeltet den 22. april 1977. En ny ukontrollert utblåsning, kollisjon i forbindelse med lasting, sprengning av lagerskip eller brudd på en rørledning, vil kunne få store konsekvenser for det ytre miljø. På tross av strenge krav, retningslinjer og beredskapsplaner kan slike situasjoner medføre at olje når kysten og skader naturlige gyteplasser for fisk, oppdrettsanlegg, fuglekolonier og strender.

Etter Bravo-utblåsningen og Alexander L. Kielland-ulykken opplevde petroleumsnæringen en krise i forhold til troverdighet og tillit hos opinionen og det politiske system. Det dreide seg blant annet om spørsmålet om man skulle tillate oljeaktivitet nord for 62. breddegrad. Det førte til en stor satsing både fra industrien og myndighetene på 1980-tallet for å øke sikkerheten gjennom en styrking av regelverk og tilsynsfunksjoner, sikkerhets- og beredskapsforskning, kompetanseoppbygging i industrien, utdanning og trening, samt utvikling av avanserte systemer for sikkerhetsstyring.

En siste kategori risiko er knyttet til bevisste handlinger med hensikt å ramme virksomheten, for eksempel spionasje, terroraksjoner, sabotasje (herunder informasjonsoperasjoner) eller militære angrep. I fred vil slike handlinger kunne utføres av enkeltpersoner eller grupper som i hovedsak handler på privat basis uten direkte tilknytning til en stat. Slike individer og grupper kan likevel være både beskyttet, trent og støttet av en fremmed stat. Det kan imidlertid være vanskelig å påvise en direkte kobling til en bestemt oppdragsgiver. Flere forhold gjør at sikkerhetspolitiske krisesituasjoner med utspring langt fra Norge vil kunne smitte over på Norge, og da blant annet vår petroleumsinfrastruktur (jf. kapittel 4). Disse forhold har sammenheng med at Norge er blitt en strategisk leverandør av gass på det europeiske markedet. Den mest aktuelle risiko for bevisste ødeleggelser av olje- og gassinstallasjoner i dag synes å være knyttet til mulig terror og sabotasje fra utenlandske grupperinger, herunder trussel om anslag knyttet til organisert kriminalitet i forbindelse med utpressing.

9.1 Oversikt over norsk olje- og gassvirksomhet

Betydningen for norsk økonomi

Norsk økonomi er langt på vei blitt avhengig av petroleumsvirksomheten. I 1999 var Statens petroleumsinntekter 45 milliarder kroner som utgjorde om lag 10 prosent av Statens samlede inntekter. 71 Eksport av olje og gass var på 167,6 milliarder kroner i 1999, som var 36,3 prosent av samlet norsk eksport.

Betydningen for andre land

Norsk eksport av olje og gass har gjort Norge til en betydelig aktør i markeder av stor betydning for europeisk energiforsyning. Dette gjelder i særlig grad gass. Norsk gass blir eksportert til Tyskland, Frankrike, Nederland, Belgia, Spania, Østerrike, Tsjekkia og Storbritannia. Den norske andelen av gassforbruket i Europa er på mer enn 10 prosent. Denne andelen vil øke de nærmeste årene som følge av inngåtte langsiktige kontrakter. 72 Norge står nå for 30 prosent av Frankrikes samlede import, 24 prosent av Tysklands samlede import og 21 prosent av Spanias samlede import. 73

Oljen har et globalt marked og mange leverandører. Under normale internasjonale forhold vil markedet sørge for tilstrekkelige og sikre forsyninger, men når markedet er stramt og i spente internasjonale politiske situasjoner, kan norsk olje være av stor betydning for enkelte land og for prisnivået. Gassmarkedet er regionalt som følge av høye transportkostnader når rørledninger ikke kan benyttes. Transporten foregår via rørledninger i vårt område. De største produsentlandene av gass til Europa er Storbritannia, Nederland, Russland, Norge og Algerie. 74 Mottakerlandene har liten anledning til å fordele risiko på mange leverandører for å øke fleksibiliteten og minske avhengigheten av enkeltland. Det blir derfor viktig for mottakerlandene å sørge for størst mulig forsyningssikkerhet ved å maksimere leveransene fra områder som anses som politisk stabile.

Kort beskrivelse av infrastrukturen

Petroleumsinfrastrukturen består av havbunnsinstallasjoner, faste og flytende installasjoner, rørledninger, prosesseringssentra, landterminaler og lagre.

I produksjon er faste installasjoner fortsatt dominerende, men andre løsninger øker i antall. Noen av innretningene er konstruert for så vel boring som prosessering og underbringelse. På større havdyp benyttes i hovedsak bunn- og flytende installasjoner. Ny teknologi har muliggjort avanserte skipsløsninger for boring og produksjon. Tyngdepunktet for norsk oljeproduksjon er Statfjord og Oseberg-Trollområdet. Oljen blir dels bøyelastet 75 og dels transportert med rør.

All gasseksport er avhengig av rørtransport frem til sluttbruker eller lager på land. Gassen transporteres fra norsk sokkel til kundene i rør via landbaserte prossesseringsanlegg (Kollsnes og Kårstø) eller direkte via prossesseringsanlegg til sjøs. På Tjeldbergodden brukes gassen til produksjon av metanol, som skipes ut til markedet. Produksjon, prosessering og transport er integrert på en måte som medfører at en stor del av gassen sendes direkte fra produksjonsstedet ut av landet.

Raffinering av olje foregår på Mongstad og på Slagentangen. Fra begge terminaler skipes oljen med tankskip. Alle de nevnte anleggene har relativt store lagre av råolje, og raffineriene kan opprettholde produksjonen i flere dager uten ekstra tilførsel.

Et eget gasskoordineringssenter er etablert ved Bygnes/Forus. Dette senteret samler informasjon fra produsenter, kunder og transportnettet, og koordinerer og optimaliserer gassleveransene.

9.2 Beredskapstiltak

9.2.1 Statens beredskapspolitikk på området

Olje- og energidepartementet har ansvaret for forvaltningen av petroleumsressursene, mens Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for helse, miljø- og sikkerhetsarbeidet innen sektoren. Oljedirektoratet mottar oppdrag fra begge departementene. Ansvaret er lagt til forskjellige deler av direktoratet som rapporterer til hvert sitt departement.

Oljedirektoratet skal etter oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet føre tilsyn med operatørselskapenes sikkerhetsarbeid. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern fører tilsyn med at landbaserte anlegg overholder kravene i storulykkesforskriften. 76

Når beredskapslovene er trådt i kraft vil sikkerhets- og arbeidsmiljøregelverket bli satt ut av kraft, og myndighetene har hjemmel til å pålegge personellet å fortsette sitt arbeid. En slik beslutning vil i alle tilfelle bli vurdert opp i mot risikoen for liv og helse. I en gitt situasjon vil olje lagret i lagertanker bli ilandført. Produksjonen vil bli stanset, produksjons- og letebrønner vil bli sikret, mobile rigger tauet til land og alt personell evakueres.

Arbeidsforhold og avtaleverket for offshorevirksomheten tar utgangspunkt i fredstilstand hvor det ikke foreligger en trussel mot innretninger, rørledninger eller andre deler av virksomheten. De ansatte har en kontrakt med sin arbeidsgiver som stipulerer at de arbeider offshore innen rammen av norsk lov og selskapenes sikkerhetsstandarder. Dersom det skulle foreligge en situasjon hvor det er rettet anslag mot offshorevirksomheten, eller det anses å være en reell trussel om dette, men uten at det foreligger en krigstilstand, vil de ansatte kunne kreve å bli sendt på land. Produksjonen må da avsluttes, med den følge at leveransene vil opphøre under kontraktenes «force majeur»-klausuler. Det finnes ikke noe lovverk som gir hjemmel for å tvinge de ansatte til å holde produksjon og leveranser i gang hvis ikke beredskapslovene er trådt i kraft.

9.2.2 Selskapenes ansvar ved ordinær drift

Operatørselskapene er ansvarlig for forsvarlig drift i henhold til petroleumsloven, arbeidsmiljøloven og forurensningsloven. Alle installasjoner har beredskapsplaner for håndtering av produksjonsavbrudd, samt planer for nødvendige reparasjoner og gjenopprettelse av produksjonen. Selskapene planlegger i utgangspunktet for å kunne håndtere fare- og ulykkessituasjoner ved bruk av egne beredskapsressurser, slik som bekjempelsesutstyr på innretningen, rednings- og evakueringsmidler, beredskapsfartøy og helikoptre. Videre er det aktuelt for selskapene å inngå avtaler om bruk av beredskapsressurser som tilhører andre innretninger, felt eller operatørselskaper. Operatørselskapene planlegger også for bruk av mer eksterne ressurser, særlig den offentlige redningstjenesten.

Danmark, Tyskland, Nederland, Storbritannia og Norge inngikk i 1999 et nytt beredskapssamarbeid mellom operatørselskapene som omfatter bistand i nødsituasjoner. 77 Som en del av sikkerhets- og beredskapsarbeidet har Oljeindustriens landsforening også tatt initiativ til en prosess blant operatører på norsk sokkel hvor man tar sikte på å effektivisere ordningen med beredskapsfartøy. Planen er å samordne bruken av slike fartøy på felt som ligger nær hverandre for å oppnå større kostnadseffektivitet.

Det finnes ikke noen hjemmel som gjør det mulig for oljeselskapene å kreve sikkerhetsklarering eller vandelsattest av ansatte i nøkkelposisjoner. Det kreves imidlertid gyldig legeerklæring av alle som oppholder seg på innretninger i petroleumsvirksomheten. Legeerklæringer for å arbeide offshore er generelt strengere enn i landbasert virksomhet. Videre kreves sikkerhetssertifikat (sikkerhets- og beredskapsopplæring) som periodisk må fornyes av alle som arbeidet på installasjonene. Et oljeselskap (ESSO) har tatt inn i arbeidskontraktene at det kan kreve biologisk kontroll av sine ansatte. Dette er ikke et myndighetskrav, og er et kontroversielt tema.

9.2.3 Beredskap i forhold til drivende gjenstander

Drivende gjenstander kan true sikkerheten til sjøs. Operatør/objekteier har ansvar for å ta vare på sine objekter. Oljedirektoratet varsles om drivende objekter. Hovedredningssentralen varsles, sørger for videre varsling og overvåker situasjonen, eventuelt iverksetter berging av personell hvis nødvendig. Hovedredningssentralene har ikke noe ansvar for å berge materiell.

9.2.4 Operativ håndtering av terror- og sabotasjesituasjoner i fred

Under terror- og sabotasjesituasjoner har operatørselskapene ansvaret for forsvarlig drift. Politiet har imidlertid ansvar for å håndtere kilden til situasjonen. Dette følger av at terror- og sabotasjeaksjoner, herunder statsdirigerte aksjoner, betraktes som en særlig alvorlig type kriminalitet. Politiet vil være ansvarlig for å håndtere slike aksjoner både mot plattformer og rigger til sjøs og landbaserte installasjoner. Fire politimestre er gitt ansvar for ulike områder på kontinentalsokkelen. 78

Regjeringen besluttet i 1975 å etablere en egen antiterrorenhet i politiet. Enheten er plassert ved Oslo politidistrikt og er på landsbasis politiets spesielle innsatsressurs for å nøytralisere gjerningsmenn, og for øvrig normalisere situasjonen ved eventuelle gissel-/terroraksjoner i Norge – også offshore. Avdelingen skal være utrykningsklar innen to til fire timer. Den politimester som har ledelsen i den aktuelle situasjon anmoder politimesteren i Oslo om bistand fra beredskapstroppen.

Beredskapstroppen utrustes og øves først og fremst for innsats på land. Troppen kan i likhet med andre politimenn også bli pålagt å utføre politioppdrag på installasjoner på sokkelen. 79 I den forbindelse er beredskapstroppen blant annet gitt særlig klatrekompetanse for å kunne utføre politioppdrag som ikke krever bistand fra Forsvaret. Politiets kapasitet er likevel begrenset.

Ved spesielle situasjoner kan politiet støttes av Forsvaret. På sokkelen vil det primært være aktuelt å sette inn Forsvarets spesialkommando (FSK) med bistand fra alle forsvarsgrener og med støtte fra kommando- og kontrollapparatet i Forsvaret. FSK er den eneste militære enheten som er trenet for operasjoner på offshoreanlegg. FSK skal være klar til å bli satt inn i innsats som bistandsenhet til politiet. FSK er i utgangspunktet dimensjonert for å settes inn som en enhet mot kun ett objekt om gangen. Gjennomføringen skal skje som en ren militær operasjon ledet av forsvarskommandoen for Sør-Norge eller Nord-Norge. Vedkommende politimester har imidlertid den operative ledelse og meddeler aktuell forsvarskommando det taktiske oppdrag. FSK vil i tilfelle bli gitt politimyndighet og politiets våpeninstruks gjøres gjeldende for aksjoner som gjennomføres under nødvergeprinsippet med oppdrag å bekjempe terrorister og befri gisler. Politimesteren avgjør også hvilke våpen FSK kan bruke. (Se også kapittel 5.)

Norsk militær kapasitet på området har vært lite utviklet siden FSK ble opprettet på begynnelsen av 1980-tallet. Forsvarssjefen har imidlertid nå planer om å øke kapasiteten ved FSK. Samtidig skal marinejegerkommandoen tilføres flere stillinger. Det arbeides også med en bedre samordning mellom disse spesialenhetene.

I henhold til kystvaktloven er Kystvaktens tjenestemenn tillagt begrenset politimyndighet. Politimyndigheten er i hovedsak begrenset til sjøen og omfatter også bestemmelser gitt i medhold av petroleumsloven. Kystvakten vil i medhold av kystvaktloven kunne kontrollere og håndheve overtredelser av petroleumsloven, herunder kontroll med og håndhevelse av sikkerhetssoner eller andre områder med ferdselsforbud fastsatt i medhold av petroleumsloven. Kystvakten kan om nødvendig støttes av Forsvarets øvrige ressurser. Kystvaktens kontroll og håndhevelse av petroleumslovens bestemmelser omfatter imidlertid ikke beskyttelse og sikring av petroleumsinfrastrukturen mot mulige terroranslag. Det innebærer at Kystvakten ikke er tillagt noen selvstendig lovbestemt myndighet til å gripe inn for å beskytte og sikre petroleumsinfrastrukturen mot mulige terroranslag. Kystvaktloven sier imidlertid at Kystvakten kan yte bistand til politiet, herunder i forbindelse med forebyggelse og bekjempelse av forbrytelser og ulovlige aksjoner mot personer, fartøyer eller faste innretninger.

9.2.5 Beredskap ved sikkerhetspolitiske krisesituasjoner og krig

I sikkerhetspolitiske krisesituasjoner der man ikke regner med at krig truer i norsk område, har politiet ansvaret for å forhindre anslag og for å håndtere anslag som måtte oppstå – herunder mot installasjoner offshore. Det er imidlertid bare Forsvaret som har kompetanse og ressurser å sette inn i slike situasjoner offshore. Også Forsvarets ressurser er begrensede, og Norge må derfor tidlig anmode om assistanse fra NATO eller NATO-land hvis en slik situasjon truer eller faktisk oppstår.

I sikkerhetspolitiske krisesituasjoner og krig hvor beredskapslovgivningen er trådt i kraft, er sikring av petroleumsinnretningene fullt ut en militær oppgave. I en slik situasjon vil punktforsvaret (beskyttelse av selve installasjonene) være en nasjonal oppgave, mens NATO vil kunne påta seg oppgaver knyttet til områdeovervåking. Dette omfatter i første rekke situasjoner hvor Norge ikke disponerer nødvendige ressurser.

9.2.6 Etterretning, overvåking og sikkerhet

Politiets overvåkingstjeneste har et ansvar for å utarbeide regelmessige trusselvurderinger vedrørende norsk petroleumsvirksomhet. Forsvarets etterretningstjeneste har et primæransvar for å frembringe data og analyser knyttet til mulige anslag mot petroleumsinfrastrukturen med utspring i sikkerhetspolitiske krisesituasjoner. Etterretningstjenesten gjør dette på nasjonal basis og i samarbeid med andre, spesielt allierte, lands tjenester. Innenfor NATO er man også i ferd med å bygge opp en viss kapasitet på dette feltet.

Det finnes videre en rekke tekniske ressurser for overvåking av de områder hvor petroleumsindustriens virksomhet finner sted i norsk økonomisk sone og i territorialfarvannet. Foruten Forsvarets innsats med kystvakt, marine og fly, blir de store områdene innenfor Norges 200-milsgrense overvåket med kystradar, radarer på offshoreinstallasjonene og radarsatellitter. Det er viktig at denne overvåkingskapasiteten ikke bygges ned. Kystradar og radarer på installasjonene er godt etablert, men dekker på langt nær hele området, og det arbeides med å etablere et maritimt overvåkingssenter der denne radarinformasjonen kan settes sammen og gjøres tilgjengelig for aktuelle brukere.

Radarsatellitter i polarbaner passerer Nordsjøen om lag annenhver dag og Barentshavet omtrent daglig. Informasjon fra radarsatellitter tas ned ved Tromsø satellittstasjon. Statens forurensningstilsyn har siden 1994 benyttet de europeiske satellittene ERS-1 og ERS-2 til overvåking av oljesøl. Siden 1998 har Forsvarskommando Nord-Norge ved hjelp av Forsvarets tolkningssenter for satellittbilder overvåket skipstrafikk ved hjelp av den canadiske satellitten RADARSAT-1. Skip ned til en lengde på cirka 50 meter kan oppdages, og en typisk bruksanvendelse er en grov kartlegging av fartøysaktiviteten forut for et tokt med Orionfly. Satellittovervåking er relativt kostbart, og derfor mest aktuelt for fjerntliggende områder som også er svært kostbare å overvåke fra fly. Bruken av radarsatellitter begrenses av de få overflygningene og tilgjengelige økonomiske ressurser. Dekningen og deteksjonsevnen forventes å bli vesentlig bedre om få år når flere satellitter er skutt opp. 80

Det arbeides med planer om en liten, norsk lytte- og peilesatellitt som kan oppdage og posisjonere navigasjonsradarer med en nøyaktighet på rundt én kilometer. En slik satellitt vil kunne være operativ i 2007, og gi om lag fem ganger bedre dekning enn den en har med RADARSAT-1. 81

NATOs overvåkingsfly har en meget stor overvåkingskapasitet mot så vel luftmål som overflatemål. Dette systemet disponeres av NATO ved sjefen for Europakommandoen. Dette systemet må en regne med er lite tilgjengelig uten en større krise i vårt område. Ved en optimal stasjonering har ett fly kapasitet til å dekke hele området fra Ekofisk i sør til Statfjord i nord både i søk etter overflatemål og luftmål. 82

9.2.7 Nøkkelpunktbeskyttelse

Forsvarssjefens nøkkelpunktdirektiv skal sikre at det forberedes tiltak for å beskytte særlig viktige installasjoner og objekter. Uttak av slike nøkkelpunkt skal skje i et samarbeid med sivile myndigheter og instanser.

Som prinsipp er ansvaret for beskyttelse av personer og eiendom før beredskapslovgivningen er trådt i kraft tillagt politiet. Egne utrykningsenheter er etablert for å sikre rask utrykning og objektsikring. Disse har også sikkerhetskurs for innsats offshore. Det kan oppstå et behov hos politiet for militær assistanse i forbindelse med sikring av nøkkelpunkter.

Viktige landinstallasjoner har i lengre tid vært definert som nøkkelpunkter eller distriktsobjekt. De fleste olje- og gassinstallasjonene på land er i dag definert som nøkkelpunkter eller distriktsobjekter som det foreligger planer for beskyttelse av. Installasjoner til sjøs har frem til nå ikke vært definert som nøkkelpunkt. Aktuelle sentrale offshoreinstallasjoner vil imidlertid nå bli omfattet av nøkkelpunktdirektivet. Flere landbaserte anlegg vil også bli tatt med i denne beskyttelsesplanen. Land- og sjøbaserte installasjoner vil bli sett i sammenheng.

9.2.8 Beredskapsøvelser

Øvelser mellom oljeindustrien, politiet og Forsvaret er en betingelse for at krisehåndteringen skal kunne gjennomføres målrettet og med stor sikkerhet om et akseptabelt resultat. På det operative og taktiske nivå har det i årenes løp vært utført jevnlige øvelser. Departementene har i mindre grad deltatt på slike øvelser.

Operatørselskapene på norsk sokkel har de siste årene gjennomført omfattende omstillingsprosesser; sammenslåinger, personellreduksjoner, innstramminger og etablering av nye interne styringsformer. Fokus er satt på kostnadsreduksjoner og effektiv drift av selskapene (kapittel 9.3). Hittil har operatørselskapene vært imøtekommende og positive med hensyn til gjennomføring av terrorøvelser. Utvalget har fått opplyst at denne imøtekommenheten er i ferd med å avta.

9.2.9 Norsk-britisk samarbeid

Den spesielle situasjonen rundt sokkelgrensen med Storbritannia, der enkelte installasjoner ligger dels på norsk territorium og dels på britisk, har ført til et gjensidig avtaleverk om bistand mellom Justisdepartementet og det britiske innenriksdepartementet. Avtalen omhandler gjensidig bistand ved hendelser i Nordsjøen. Felles beredskapsplanverk er utarbeidet, og det er avholdt flere øvelser opp gjennom årene med britiske myndigheter.

9.3 Sikkerheten på offshore installasjonene 83

Sikkerhetsstyringen på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet (HMS) og kontrollregimene i oljevirksomheten har vært gjennom flere faser.

1970-årene startet med en dominans av amerikansk sikkerhetskultur. Gradvis skjedde det en fornorskning, og kontrollsystemer ble bygget opp gjennom Oljedirektoratet som kombinerte tradisjoner fra landbasert virksomhet (som arbeidsmiljøloven) og styringsprinsipper og risikoanalytiske tilnærminger hentet fra kjemisk industri og kjernekraftverk.

1980-årene var preget av viktige fremskritt for sikkerhetsarbeid offshore. Storulykker førte til politisk prioritering og næringen hadde stort behov for å gjenvinne tillit og få aksept for videre ekspansjon. Oljedirektoratet introduserte kriterier for sannsynligheten for sammenbrudd av installasjoner (10–⁴⁾ , noe som måtte godtgjøres gjennom risikoanalyser. Dette førte til nye designkrav for plattformer. Det ble etablert en ordning med beredskapsfartøy ved installasjonene, styrket sikkerhetsopplæring med mere. I 1986 ble internkontroll og systemtilsyn innført. Dette tilsynsregimet ble et forbilde for landbasert virksomhet og også for sikkerhetsledelse internasjonalt. Oljedirektoratet fikk en sterk maktposisjon ved at sikkerhetsnivået ble et viktig «goodwill»-kriterium ved tildeling av nye blokker.

1990-årene ble preget av store svingninger i oljepriser, internasjonalisering, økt konkurranse og fallende fortjeneste. Dette førte til mange store endringer i virksomheten, noe som betydde omfattende omstillinger for sikkerhetsarbeidet og for Oljedirektoratets funksjoner. For norsk sokkel ser en nå et krav om mer kostnadseffektiv sikkerhetsforvaltning og mindre statlig styring, som igjen innebærer press på akseptkriterier og sikkerhetsmarginer.

Større fokus på lønnsomhet i petroleumsindustrien førte til innføring av ny teknologi, nye former for organisering, nye ansvarsforhold og spesielle hensyn til internasjonal konkurranse. Alle disse forholdene påvirker arbeidet med sikkerheten i bransjen. Det gjelder eksempelvis spørsmål rundt bemanning, parallelle aktiviteter, ny teknologi og standardisering, slik det kommer til uttrykk i konseptet «Norsk Sokkels Konkurranseposisjon (NORSOK).» 84 Olje- og energiministeren tok i 1993 et initiativ til samarbeid mellom partene om et utbyggings- og driftsforum for petroleumssektoren for å bedre konkurranseposisjonen. To delmål ble formulert ved oppstart av NORSOK-arbeidet. For det første skulle tids- og kostnadsforbruket reduseres med 40–50 prosent i løpet av en femårsperiode (med basis i beste praksis i 1993). For det andre skulle norsk oljeindustri opprettholdes som blant de sikreste i verden.

NORSOK-modellen for utbygging innebærer en overgang fra en tradisjonell sekvensiell prosjektmodell til en modell med mer overlapp mellom faser og aktiviteter som kjøres i parallell. Man har fått raskere og rimeligere utbygginger på tross av til dels store budsjettoverskridelser. 85 Dette henger også sammen med at installasjoner som Åsgard innebar en ny type teknologi og et nytt produksjonskonsept. I tillegg fikk man igangsatt flere utbygginger på 1990-tallet som etter eldre arbeidsmetoder ikke ville blitt lønnsomme.

Teknologiutviklingen på 1990-tallet har vært stor. Av trender, kan en peke på økt utbygging på dypt vann og at antallet undervannsløsninger øker. Det er et økt omfang av samtidig drift og modifikasjoner. Eldre installasjoner får økt levetid fordi ny teknologi gjør marginale forekomster tilgjengelige og lønnsomme. Samtidig blir de eldre installasjonene pakket med nytt prosessutstyr sammen med det opprinnelige. En vil etter hvert få en flytting nordover av olje- og gassproduksjon.

Det vil bli et økt fokus på å få mer ut av reservoarene. Det vil skje en stor utvikling på dette området. Det vil komme flere ubemannede plattformer. Andre utfordringer går på å omdanne gass til væske der transport av gass ved hjelp av rørledning ikke lønner seg.

Flytende produksjonsinstallasjoner innebærer en del forskjeller av sikkerhetsmessig betydning fra bunnfaste plattformer. Man har mindre erfaring, fartøyet må rettes opp mot vær og vind, det er lagring og overføring til tankskip og det er manglende sikring ved for eksempel strømbrudd.

Med den nye teknologien har skipsfartsnæringen blitt et mye tyngre innslag i oljevirksomheten, og det er særlig fra denne næringen og fra leverandørindustrien man klager over tilsyns- og kontrollregimene i oljevirksomheten. Et funksjonsrettet regelverk slik det utviklet seg på 1980-tallet gir stor fleksibilitet for næringen, men manglende forutsigbarhet med hensyn til hva Oljedirektoratet godtar som sikkert nok. Forsøk på få til forhåndsgodkjenning representerer et brudd på internkontrollfilosofien. Disse konfliktene er på mange måter et uttrykk for en kulturkollisjon mellom maritim næring og oljevirksomheten med hensyn til sikkerhetstenkning.

Boring på dypt vann (mer enn 500 meter) medfører spesielle risikoforhold. I dag kan det ikke ses spesielle trender med hensyn til utblåsningsrisiko. Det kan ha sammenheng med at en i disse operasjonene bruker det beste utstyret og at en tar spesielle forholdsregler. Det vil etter hvert bli utplassert mer produksjonsutstyr på havbunnen. Påliteligheten av dette utstyret er svært viktig siden reparasjoner og vedlikehold er svært dyrt. Havbunnsutstyr er antakelig en større utfordring for miljø enn for mennesker. Kunnskap om dette blir viktig for oljevernberedskapen.

Økt bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør at mer og mer blir programmerbart. Styringssystemene er blitt mer og mer automatiserte. Oppgavene for menneskene blir mer å overvåke og å gripe inn ved avvik. Større integrering mellom tekniske systemer kan bli en utfordring i forhold til «security»-hensyn. Men informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner også for en fjernstyring av installasjoner slik at flere installasjoner kan bli ubemannede eller betjenes av langt færre personer. (Kapittel 6.)

Risikonivået på norsk sokkel kan uttrykkes i rater for dødsulykker som vist i tabell 9.1. Vedrørende trender fremover viser undersøkelsen at det for faste produksjonsinstallasjoner har vært en marginal økning i ulykkesdødsfall etter 1993. For mobile boreenheter har det vært en klar økning etter 1993 og en sterk økning for beredskapsfartøy etter 1993. For sikkerheten ved helikoptertransport vises til kapittel 7.1.2.

Data fra ulike kilder 86 om risikobildet på oljeinstallasjoner kan oppsummeres slik:

• Stabil og lav hyppighet av arbeidsulykker; dette brukes av industrien som en indikator på at storulykkesrisikoen er under kontroll, men dette betviles av andre.

• Økt risiko for storulykker, blant annet indikert ved en økning i gasslekkasjer.

• Økt risiko og usikkerhet i forbindelse med flytende installasjoner.

• Økning i helikoptertrafikken til/fra innretningene gir økt eksponering for ulykker.

• Økt risiko for beredskaps- og servicefartøyer.

• Økt sårbarhet for IKT-systemer.

• Svekket beredskap på grunn av automatisering og nedbemanning.

Forutsetningene i NORSOK om opprettholdelse av et høyt sikkerhetsnivå angripes nå av næringen. Sikkerhet settes opp mot økonomi. Kommunal- og regionaldepartementet og Oljedirektoratet som sikkerhetsansvarlige myndigheter er bekymret for utviklingen og motsetter seg endringer i rammebetingelser som kan medføre en økt storulykkesrisiko. 87

Risikoanalysens funksjon og posisjon har endret seg på 1990-tallet. Risikoanalysene brukes mer som verifikasjon fremfor som underlag til beslutninger. Informasjonssøking stopper ofte ved «gode nok løsninger», samtidig som usikkerhet vedrørende modellering og datagrunnlag er økende. Dette kan gi økonomisk optimalisering forrang fremfor sikkerhetsmessig robusthet.

En historiker 88 beskriver et sikkerhetssystem i forvitring i form av en relativ svekkelse av Oljedirektoratet. Regelverk og kontrollregime ble i hovedsak bygd opp på 1980-tallet som svar på den tids utfordringer. I 1998 startet man et utviklingsarbeid for å omforme regelverket til den nye tids krav, inkl. en reduksjon av antall forskrifter til fire (styring, operasjon, teknologi og dokumentasjon). En del av endringen dreier seg om tilfredsstillelse av næringsønsker og tilpasning til organisatoriske og teknologiske endringer i næringen. Den andre delen er mottrekk for å forhindre at risikonivået øker som følge av ekstrem økonomisk optimalisering. Slike mottrekk er forslag til ufravikelige sikkerhets- og «føre var»-prinsipper som supplement til de risikobaserte funksjonskravene.

Erfaringer fra mange land indikerer at personer som innebærer høy risiko kan finne plass blant personell med legitim adgang til viktige systemer. Utvalget har fått opplyst fra Oljedirektoratet at man så langt ikke har hatt noe tilfelle av forsøk på sabotasje fra egne ansatte. Sårbarheten for slike handlinger fra folk på innsiden med kunnskap om kritiske systemer er imidlertid så stor at det likevel er grunn til å være på vakt overfor denne risikoen. Motivene for å begå slike handlinger kan være press fra folk på utsiden, egen vinning eller misnøye med egen arbeidssituasjon.

9.4 Driftssikkerhet og sårbarhet

Sårbarheten i den totale infrastrukturen i forhold til samlet produksjon og leveranseregularitet er redusert. Tidligere var det få store installasjoner og leveransene var avhengige av Ekofisk-tanken. Flere produksjonsinstallasjoner og alternative rørledninger har gitt større robusthet.

Olje- og gassrørledninger strekker seg over så lange avstander at det i praksis er umulig å beskytte eller bevokte dem. Det hører med til dette bildet at man på mange av oljefeltene bøyelaster oljen og dermed er uavhengige av oljerørledninger og bestemte terminaler på land. Gassleveransene er lettere å ramme enn oljeleveransene, da hele kjeden frem til kunden må være intakt. Det forhold at mange rørledninger og plattformer er knyttet sammen er på den annen side med på å øke fleksibiliteten og dermed redusere sårbarheten i systemet for enkeltstående brudd eller anslag.

Den mest sårbare delen av transportsystemet for olje er bøyelastingssystemet. Sårbarheten i gasstransportkjeden er særlig konsentrert om de landbaserte prosesseringsanleggene, knutepunkter til sjøs og rørledningene.

Rørtransportsystemet er sårbart først og fremst i grunne farvann og over land. Sabotasje mot rørledninger på havbunnen er noe mer komplisert enn på land, men med dagens navigasjons- og sonarsystemer og dykkerutstyr vil det ikke være noe stort problem å lokalisere og sprenge rørledninger på havbunnen. Så vidt utvalget kjenner til finnes det ikke i dag noe planverk med spesifikke tiltak i forbindelse med forsøk på anslag mot rørledninger til sjøs.

Landinstallasjonene ligger utenfor allfarveg, og adkomstvegene kan overvåkes og sperres. I utgangspunktet er adkomsten til de landbaserte anlegg og installasjoner enkel. Normalt er disse anleggene skjermet med et lett forserbart industrigjerde som skal sørge for at personer ikke uforvarende kommer inn på farlig område. 89 Ytterligere tiltak som overvåking ved hjelp av infrarøde kameraer kan forekomme, men dette blir vanligvis ikke krevd.

Kilde: Olje- og energidepartementet (2000): Fakta 2000 – Norsk petroleumsvirksomhet.

Olje- og gassanleggene er sårbare for sabotasje. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern vurderer det slik at dette særlig er tilfelle for gassanleggene på Kårstø og Kollsnes, som også er viktige knutepunkter i gasstransportsystemer til Europa. 90 De store mengder energi som behandles i disse anleggene er det ikke mulig å erstatte på kort tid. Utfall her vil ha meget store økonomiske konsekvenser. Kryssforbindelser mellom rørledningene i Nordsjøen kan muliggjøre transport via alternative ruter, men dette vil medføre problemer for kvaliteten og nødvendiggjør modifikasjoner hos brukerne.

Oljen må i alle tilfeller innom raffinering før produktene er klare for sluttbruker. Her er det mulig å improvisere alternativ transportveg med båt direkte fra feltene dersom en oljerørledning blir satt ut av spill.

De fleste olje- og gassinstallasjonene er meget sårbare overfor brann og større ødeleggelser av bærende konstruksjoner. Brann ved en produksjonsinstallasjon vil kunne føre til store skader ettersom det finnes betydelige mengder brannfarlige og lettantennelige gasser der. 91 Mulighetene for å forhindre spredning av brann er begrenset, ikke minst fordi installasjonene er meget kompakt bygget med små avstander mellom de sårbare komponentene. Hele installasjonen kan være overtent i løpet av få minutter.

Raffineriene regnes for å være noe mindre fysisk sårbare enn installasjonene til sjøs. Mulighetene for skadebegrensning er bedre på land. 92 Etter mindre branner kan det være mulig å starte opp produksjonen etter relativt kort tid. Dersom noe av hovedutstyret blir satt ut av funksjon i brann eller sabotasjesammenheng, kan produksjonsstansen bli langvarig. Kraftforsyningen til

installasjonene på sokkelen blir i det alt vesentlige dekket av egenprodusert strøm fra gassgeneratorer plassert på selve installasjonen. Den eneste installasjonen som får energi fra land er Troll A, men også her er det nødstrømgeneratorer som vil overta ved en eventuell strømstans. For å begrense CO2-utslipp planlegger man å legge flere strømkabler fra land ut til installasjonene. På de landbaserte installasjonene vil strømforsyningen være et avgjørende element for produksjon og videresending av olje- og gassprodukter. Når det gjelder leveranser av gass, vil et eventuelt bortfall av strøm over tid til prosessanleggene være kritisk, og kunne føre til produksjons- og leveringsstans til mottakere i Europa. Sårbarheten er redusert ved alternative kilder. Knutepunkter for innføring av strøm på anlegg er imidlertid generelt et sårbart punkt.

Installasjonene på norsk kontinentalsokkel er solide og tåler store fysiske påkjenninger. Olje- og gassinstallasjonene er imidlertid ikke spesielt konstruert for å kunne stå imot angrep med militære våpen. En installasjon til sjøs som utsettes for et militært angrep kan i praksis betraktes som fullstendig ødelagt på kort sikt, imidlertid antas det at brønnene vil være intakte etter et angrep gitt at utblåsningsventilene virker. Tid og kostnader forbundet med reparasjon vil være mindre enn ved bygging av en ny installasjon.

Helikoptrene er av avgjørende betydning for transport av personell og forsyninger mellom land og installasjonene til sjøs, men også mellom installasjoner til sjøs. Uten mulighet for utskifting av personellet og etterforsyninger vil driften stanse etter kort tid. Nøytralisering av helikopterflåten ved et koordinert anslag mot helikopterbasene tilknyttet petroleumsvirksomheten, vil kunne få umiddelbare konsekvenser for driften av produksjons- og transportsystemene til sjøs.

9.5 Folkerettslige aspekter ved avverging av farlige episoder offshore

Utvalget har vært opptatt av å kartlegge muligheten for å kunne stanse fartøyer med retning mot olje- og gassinstallasjoner offshore for å avverge farlige episoder. Utvalget har ønsket å belyse de folkerettslige aspekter knyttet til dette. I den forbindelse er det innhentet en sakkyndig uttalelse fra rettsavdelingen i Utenriksdepartementet. 93

På kontinentalsokkelen utenfor sjøterritoriet 94 har kyststaten eksklusiv jurisdiksjon over installasjonene på sokkelen. Utenlandske innretninger på norsk sokkel er derved underlagt norsk jurisdiksjon og omvendt er norske innretninger på fremmed sokkel underlagt vedkommende kyststats jurisdiksjon. I visse tilfelle kan installasjonens hjemstat i tillegg ha en samtidig kompetanse. 95

Når det gjelder eventuelle norske innretninger på fremmed sjø- eller landterritorium er det helt klare utgangspunkt at oppholdsstatens lovgivning gjelder. Norsk lovgivning kan i prinsippet også gjelde, men vil som hovedregel måtte vike for oppholdsstatens lovgivning.

Innenfor sikkerhetssonene har kyststaten jurisdiksjon tilknyttet behovet for beskyttelse av innretningene. Bredden på sikkerhetssonen må i utgangspunktet ikke overstige 500 meter, med mindre det tillates av allment godtatt internasjonale standarder eller anbefales av International Maritime Organization (IMO).

Jurisdiksjon over rørledninger på kontinentalsokkelen vil gjerne være avtaleregulert mellom det land som har sokkel med innretninger hvor ledningen har sitt utspring og det land hvor rørledningen ender opp, det vil si mellom «senderstaten» og «mottakerstaten.» For ilandføringsledningene Norpipe, Europipe, Zeepipe, Norfra og Frigg er det inngått bilaterale avtaler med henholdsvis Tyskland, Belgia, Frankrike og Storbritannia. Disse bilaterale avtalene medfører at selv om deler av rørledningene befinner seg på blant annet fremmed stats kontinentalsokkel, er de likevel helt eller delvis underlagt norsk jurisdiksjon.

Når det gjelder områder utenfor sikkerhetssonene, må kyststaten antas å ha rett til å benytte makt i selvforsvar ved væpnet angrep mot egne petroleumsinnretninger i en væpnet konflikt eller ved terroristanslag. Det må kunne treffes beskyttelsestiltak ved en trussel mot petroleumsinfrastrukturen dersom trusselen er tilstrekkelig omfattende og derved rettet mot sentrale sikkerhetspolitiske interesser.

Ved sabotasjeanslag mot installasjoner som ikke har samme karakter av væpnet angrep, vil kyststaten kunne treffe de nødvendige tiltak på installasjonen i kraft av sin generelle jurisdiksjon. Også i sikkerhetssonen kan kyststaten treffe tiltak overfor for eksempel fremmede fartøyer. Dersom det i et bestemt tilfelle skulle være aktuelt å iverksette fysiske kontrolltiltak fra kyststatens side overfor utenlandske fartøyer som ikke oppholder seg inntil petroleumsinstallasjoner eller i deres sikkerhetssoner, må hensynet til det åpne havs friheter vurderes nøye i forhold til trusselens alvor og de tiltak man ønsker iverksatt. Uten etter særlig avtale med flaggstaten, er det i prinsippet ikke adgang til å foreta kontrolltiltak eller andre handlinger som begrenser retten til fri navigasjon og overflygninger på åpent hav. Det foreligger likevel en kontroll- og eventuelt inngrepsadgang i følgende tilfeller: (1) Der et av vilkårene for visitasjon i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 110 er oppfylt. Mest praktisk her er nok reglene om sjørøveri eller fartøy uten flagg som muliggjør identifikasjon. (2) Der utnyttelsen av det åpne havs friheter krenker kyststatens rettigheter i den økonomiske sone. Antagelig foreligger det her en adgang for kyststaten til å ta visse forholdsregler på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sonen. Hvor langt denne adgangen rekker i forhold til det åpne havs friheter er tvilsomt. Dersom trusselen fremstår som tilstrekkelig alvorlig, antas likevel at det ut fra nødretts- og forholdsmessighetsbetraktninger er grunnlag for visse faktiske handlinger av beskyttende karakter. Det forutsettes her at man så langt mulig bør ha prøvd å oppnå frivillig aksept av visitasjon fra vedkommende fartøy og at man sørger for varsling av flaggstat. (3) I nær sammenhengen med ovenstående kan også nevnes den sedvane- og traktatbestemte adgang til å foreta nødrettsbaserte inngrep mot utenlandske fartøyer dersom kyststatens miljø trues av omfattende forurensning som følge av sjøulykke. (Havrettskonvensjonens artikkel 221.) Det antas videre at man kan finne støtte i slike regler når man skal vurdere nødrettsbaserte handlinger til beskyttelse for forsettlige angrep på infrastruktur med ekstremt skadevoldende potensiale for naturmiljøet.

I alle ovenstående tilfeller forutsettes en konkret helhetsvurdering av samtlige tilgjengelige opplysninger. Avveiningen av hensyn før beslutningen treffes, må også bero på situasjonens konkrete forhold, herunder tidsaspektet. På norsk side må man både være oppmerksom på at nevnte type eksepsjonelle tiltak kan være folkerettslig omstridt og føre til protester fra flaggstat. Feilvurderinger, herunder overskridelse av kravene til forholdsmessig reaksjon, kan føre til folkerettslig erstatningsansvar overfor flaggstat.

Under ingen omstendigheter innebærer ovenstående at det kan iverksettes rutinemessig kontroll av utenlandske fartøyer på det åpne hav. Kontrolltiltak må være begrenset til ekstraordinære situasjoner og forutsetter at man besitter særlige holdepunkter for å anta at det foreligger en reell trussel av tilstrekkelig omfang. 96

Når det gjelder rørledninger, vil den stat som har lagt en rørledning som trues av sabotasje eller lignende, folkerettslig ha adgang til å treffe håndhevelsestiltak også der rørledningen befinner seg på annen stats sokkel. I praksis vil det imidlertid ofte være mer hensiktsmessig å overlate den fysiske håndhevelse til den stat som er kyststat for den del av rørledningen hvor trusselen finner sted. Slike spørsmål kan være omfattet av avtale mellom de involverte stater om rørledningene.

Det kan i denne sammenhengen også nevnes at Norge er part i protokoll til bekjempelse av ulovlige handlinger mot sikkerheten ved faste plattformer plassert på kontinentalsokkelen av 10. mars 1988. Konvensjonen omfatter anslag mot offentlig sted, statlig eller offentlig anlegg, offentlig transportsystem eller infrastrukturanlegg. Konvensjonen regulerer blant annet plikt til straffeforfølgning og samarbeid om straffeforfølgning og forebyggende tiltak. Det er imidlertid et problem at de land som anklages for å finansiere eller på annen måte stå bak internasjonal terrorisme, ofte ikke deltar i denne typen multilateralt samarbeid, og heller ikke er part i nevnte protokoll.

9.6 Konklusjon og anbefalinger

Industrien må selv yte et betydelig bidrag for sikkerheten til sine ansatte og ivareta sine interesser og sin troverdighet som sikre energileverandører.

I det denne rapporten avsluttes står vi midt oppe i en rask politisk utvikling der aktiviteten og sysselsettingen i bransjen og forvaltningen av landets oljeformue er i støpeskjeen, med mulige virkninger for holdninger til bransjens rammebetingelser på sikkerhetsområdet.

Dersom man tross alt sikkerhetsarbeid skulle få nye storulykker av det omfang vi hadde i 1977 og 1980, vil det utover de tragiske, direkte tap representere tap av omdømme og «goodwill», og innebære en stor politisk og økonomisk risiko både for samfunnet og selskapene i forhold til rammebetingelsene for den fremtidige petroleumsvirksomheten.

Utvalget merker seg derfor de trender som avtegner seg. Sikkerheten synes å være under et betydelig press. Det er grunn til å rope varsko når sikkerhetsansvarlige på området uttrykker bekymring for utviklingen. Utvalget understreker at det ikke bør gjøres endringer i rammebetingelsene for sektoren uten at det klart kan dokumenteres at dette ikke innebærer økt risiko for alvorlige ulykker.

Det er påfallende at den økte sårbarheten for installasjonene overfor risiko for ulike typer angrep som de store økonomiske, teknologiske og organisatoriske omstillinger i oljenæringen har medført, i liten grad har vært viet oppmerksomhet. Både i forhold til tiltak for økt robusthet og i forhold til beredskapstiltak burde det vært bedre kobling mellom håndteringen av storulykkesrisiko og håndteringen av trusler relatert til sabotasje og terrorisme. Men ansvaret er lagt til forskjellige deler av Oljedirektoratet som rapporterer til hvert sitt departement.

Man står her overfor to innbyrdes motstridende tendenser. Sårbarheten for infrastruktur, produksjons- og leveransesikkerhet er redusert i de senere år ved at produksjonen er spredt på langt flere installasjoner, og ved at man har langt flere alternative ledninger for transport av olje og gass. Samtidig har risikoen og sårbarheten for de enkelte installasjoner økt.

Spissformulert kan det sies at økt robusthet med hensyn til infrastruktur, produksjons- og leveransesikkerhet gjør at Norge som nasjon og oljeselskapene kan «tåle» de økonomiske skadevirkningene en ny storulykke som Bravo-utbåsningen eller Alexander L.- Kielland-ulykken. Men dette må ikke føre til at man prioriterer sikkerheten på installasjonene lavere til fordel for risikotaking og usikkerhet.

Statlige sikrings- og forsvarstiltak er nødvendig for å avverge eller redusere effekten av alvorlige anslag og angrep. Norge må ha en troverdig sivil og militær kapasitet til å sikre kontroll over egne produksjonsanlegg og leveranser. De ambisjoner og den politikk som beredskapen har bygget på bør vurderes på nytt, blant annet fordi en produksjonsstans i Norge vil kunne få langt alvorligere konsekvenser for land som i dag er avhengige av norsk olje og gass enn da beredskapspolitikken på dette området ble utformet på slutten av 1970-tallet. Relevansen av, og muligheten til å praktisere, gjeldende policy bør også ses i forhold til en endret risikosituasjon. Utvalget anbefaler at ansvarlige myndigheter utreder dette spørsmålet nærmere, blant annet i forbindelse med Oljedirektoratets arbeid med å fornye regelverket for sikkerhet og beredskap.

I dag synes den største risikoen for alvorlige bevisste skadevoldende handlinger å være knyttet til terror og sabotasje uten at Norge er direkte truet av krig. Politiet vil ha ansvaret for å takle slike situasjoner, men denne type ressurskrevende aksjoner stiller også krav til Forsvarets beredskap, tilstedeværelse og evne til å gjennomføre operasjoner. Det er derfor grunn bekymring over at Forsvarets beredskap på dette området har vært omtrent uendret siden Forsvarets spesialkommando ble opprettet i 1981, samtidig som omfanget og verdien av olje- og gassproduksjonen har økt kraftig.

Utvalget vil peke på den risiko personell med kriminell bakgrunn eller narkotikabruk representerer med hensyn til sikkerhet innen petroleumsvirksomheten. Bruk av narkotika er et økende problem i samfunnet, noe som kan få betydning for sikkerheten. Det finnes ikke noen lovhjemmel som gir oljeselskapene tilstrekkelig mulighet til å oppdage og forhindre at personer som bruker narkotika får arbeid offshore. Eneste mulighet er bagasjekontroller ved ut- og innreise til innretningene. Utvalget har merket seg at det ikke finnes noen lovhjemmel som gjør det mulig for selskapene å kreve sikkerhetsklarering 97 eller vandelsattest ved ansettelse eller innleie av personell. Utvalget mener dette kan være sikkerhets- og beredskapsmessig betenkelig, og anbefaler at ansvarlige myndigheter utreder egnede beskyttelsestiltak for å hindre at personer som må antas å innebære risiko blir engasjert innen olje- og gassvirksomheten.

For best mulig å beskytte liv, helse, økonomiske verdier og vår nasjonale suverenitet er det viktig å kunne fremskaffe et strategisk varsel dersom anslag eller angrep kan være forestående. Forsvarets etterretningstjeneste, Politiets overvåkingstjeneste, Utenrikstjenesten og bilaterale samarbeidspartnere innen etterretning og kontraetterretning vil være vitale aktører i denne sammenheng. Det er viktig å kunne samordne opplysninger mellom etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene, samt videreutvikle samarbeidet med forskningsmiljøene, Utenriksdepartementet med flere. På den måten kan man sikre grundigere nasjonale vurderinger som belyser et sammensatt trusselbilde. Olje- og gassindustriens evne til å registrere aktivitet som kan tyde på at det planlegges eller forberedes anslag mot industrien er også av vital betydning for sikkerheten. Et nært samarbeide med olje- og gassindustrien vil derfor være av stor betydning for beredskapsplanleggingen, iverksettelse av beredskapstiltak og anvendelse av ressurser til sikring og forsvar av olje- og gassinstallasjonene.

Myndighetene må videre arbeide for at industrien deltar i både planprosesser og nødvendige samøvelser med politi og forsvar. Valg av øvelseskonsepter og gjennomføring av øvelser må skje i dialog og forståelse med industrien. Gjennom et slikt samarbeid vil også industrien få kunnskaper og insentiver som kan bringe frem løsninger som kan bidra til å redusere sårbarheten ved utbygging og drift av installasjonene. Myndighetene får på sin side et bedre grunnlag for å planlegge og forberede statlige tiltak. Generelt er det viktig å gjennomføre regelmessige øvelser med sikte på å teste ut samhandlingen og den reelle kapasiteten til å håndtere vanskelige situasjoner. Planverket bør også gjennomgås, blant annet med tanke på trusler eller faktiske anslag mot rørledninger.

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Ansvarlige myndigheter bør foreta en utredning av behovet for å tilpasse og utvikle beredskapsorganisering, beredskapsplaner og mobiliseringstiltak i forhold til nye risiko- og sårbarhetsvurderinger. Dette bør blant annet gjøres i forbindelse med Oljedirektoratets arbeid med å fornye regelverket for sikkerhet og beredskap. For å forhindre for stort press på sikkerhetsmarginene ut fra økonomiske interesser hos oljeselskaper og/eller staten, foreslås at de rådende prinsipper for risikobasert styring og kontroll suppleres med grunnleggende sikkerhetskrav om barrierer og redundans ut fra et «føre var»-prinsipp.

• Samordningen mellom det arbeidet som nedlegges i forbindelse med storulykkesrisiko (i regi av Kommunal- og regionaldepartementet) og det arbeidet som nedlegges for å forhindre og å begrense konsekvensene av sabotasje, terroraksjoner og militære angrep (i regi av Olje- og energidepartementet, Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet) bør styrkes.

• Olje- og energidepartementet/Oljedirektoratet bør utrede egnede beskyttelsestiltak for å hindre at personer som innebærer risiko blir engasjert innen olje- og gassindustrien.

• Forsvarets evne til overvåking og forsvar av ­olje- og gassvirksomheten må styrkes.

Det henvises for øvrig til kapittel 5, der utvalget behandler forholdet mellom politi og forsvar under terror- og sabotasjeaksjoner med sikte på størst mulig effektivitet.

10 Smittevern1

Frem mot 1980-årene var det stor optimisme med tanke på å utrydde eller sterkt begrense forekomsten av mange smittsomme sykdommer. Aids-epidemien og utviklingen av tuberkulose og andre sykdommer snudde denne optimismen. På verdensbasis har 20 velkjente infeksjonssykdommer kommet tilbake eller utvidet sitt geografiske område siden 1973, blant annet tuberkulose, malaria og kolera. I det samme tidsrom er det identifisert minst 30 tidligere ukjente smittestoffer, som HIV, ebolavirus og hepatitt C-virus. Utbredelsen av smittsomme sykdommer skyldes ikke bare nye og modifiserte smittestoffer, men vel så mye endringer i livsstil og miljø, for eksempel økt internasjonal handel og reisevirksomhet, færre vaksinerte mennesker og feilbruk av antibiotika. 98

Fordi Vest-Europa er et senter for mye reisevirksomhet, handel og innvandring, er det en stadig risiko for import av smittsomme sykdommer fra andre deler av verden. Denne risikoen må oppveies av et høyt utviklet helsevesen. Hovedutfordringene i vår del av verden er HIV/AIDS, tuberkulose, næringsmiddelbårne sykdommer og hepatitt B og C foruten jevnlig forekommende influensaepidemier. Dessuten har regionen hatt tilfeller av sykdommer som er overført fra dyr til mennesker (zoonoser), mest kjent her er den nye varianten av Creutzfeldt-Jakobs sykdom, som er den menneskelige formen for kugalskap.

Smittevernberedskapen i Norge ble nøye gjennomgått ved utredningen om ny lov om helsemessig og sosial beredskap. 99 Smittekjeden består av leddene smittestoff, smittekilde, utgangsport, smittemåte, inngangsport og smittemottaker. De viktigste smittemåtene er direkte kontaktsmitte, smitte via gjenstander eller næringsmidler, smitte via insekter eller dyr, dråpesmitte og luftbåren smitte. Dråpesmitte er en direkte smittemåte over korte avstander, for eksempel ved hoste. Ved luftbåren smitte kan imidlertid smittestoffet holde seg svevende over en avstand på flere meter. Ytterst få smittestoffer sprer seg slik. Viktigst er virusene som forårsaker vannkopper, influensa og meslinger, og bakterien som gir tuberkulose.

Hvert av smittekjedens ledd må være tilstede for at sykdommen skal kunne spres. En beskrivelse av en sykdoms smittekjede er derfor viktig for risikovurdering og vurdering av mulige intervensjoner.

Konsekvensene for samfunnet av en gitt sykdom avhenger av sykdommens alvorlighet (målt som for eksempel dødelighet) og smittsomhet . For eksempel er HIV-infeksjon svært alvorlig (100 prosent dødelighet), men lite smittsom. Motsatt er vannkopper lite alvorlig (under 1 prosent dødelighet), men en av de mest smittsomme sykdommer som finnes. Ebolafeber er svært alvorlig (70 prosent dødelighet) og moderat smittsom.

10.1 Ansvarsforhold

Sosial- og helsedepartementet har det overordnede ansvaret for landets smittevern og dermed også for smittevernberedskapen. Det rettslige grunnlag for smittevernberedskapen er smittevernloven. 100

Smittevernloven har flere kompetansetildelingsbestemmelser, og et eget kapittel i loven gir nærmere regler om de administrative organer og deres myndighet. Organiseringen av smittevernet følger den vanlige organiseringen i helsetjenesten ved at kommunene og til dels fylkeskommunene er tillagt ansvaret for å gjennomføre tiltak. Smittevernloven utfyller kommunehelsetjenesteloven og sykehusloven. Etter smittevernloven skal kommunene ha en plan for smittevernet i det daglige arbeidet og i beredskapssituasjoner. Kommunelegen leder smittevernarbeidet i kommunen. Fylkeskommunen skal inkludere smittevern i sin plan for helsetjenesten, herunder sørge for at befolkningen er sikret laboratorieundersøkelser og andre medisinske spesialisttjenester poliklinisk eller i sykehus. Fylkeskommunene skal videre kunne tilby forsvarlig isolering av smitteførende pasienter i sykehus.

Myndighetsoppgavene innen smittevern er fordelt på Statens institutt for folkehelse og Statens helsetilsyn. Oppgavene til Statens institutt for folkehelse er:

• Å overvåke den nasjonale epidemiologiske situasjonen. Instituttet driver denne overvåkingen basert på Meldingssystemet for smittsomme sykdommer (MSIS) og på innsamling av informasjon og bakteriestammer fra landets medisinsk-mikrobiologiske laboratorier. For næringsmiddelbårne bakterier samles også stammer som er funnet i næringsmidler, fôr og dyr. Dette gir instituttet muligheten til å se tilfeller i sammenheng.

• Å sikre nødvendig vaksineforsyning og vaksineberedskap. Dette innebærer at instituttet har en beredskapsplikt i forhold til vaksineforsyningen på nasjonalt nivå, noe som forutsetter at instituttet har oversikt over vaksinelagrene og har planer for nye forsyninger under en krise.

• Å gi sakkyndig bistand når det gjelder laboratorieundersøkelser innenfor mikrobiologi, immunologi og entomologi.

• Å drive smittevernfaglig rådgivning og veiledning og utforme retningslinjer. Rådene har ingen offisiell, forvaltningsmessig status, men oppfattes likevel i praksis som autoritative retningslinjer.

Oppgavene til Statens helsetilsyn er:

• Å ha det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten og utøve myndighet i samsvar med lov, forskrift eller pålegg fra departementet. Statens helsetilsyn har herunder det ansvar for tilsyn med at kommuner og fylkeskommuner utarbeider lovpålagte smittevernplaner, og at de etablerer nødvendig beredskap i forhold til den epidemiologiske situasjon til enhver tid.

• Å medvirke gjennom råd, veiledning, opplysning og vedtak medvirke til at befolkningens behov for tjenester og tiltak i forbindelse med smittsomme sykdommer blir tatt vare på.

• Å gi pålegg overfor kommuner, fylkeskommuner og statlige institusjoner eller virksomheter i forbindelse med disses arbeid med vern mot smittsomme sykdommer. Slike pålegg kan gis for å oppnå en forsvarlig og effektiv gjennomføring av lovens tiltak, for å harmonisere tiltak eller når tiltakene må gjennomføres raskt. Videre kan pålegg gis dersom de ansvarlige helsemyndigheter ikke ivaretar sine oppgaver forsvarlig.

I det praktiske smittevernarbeidet og i utredningen om ny lov om helsemessig og sosial beredskap er det pekt på uklarheter i arbeidsfordelingen mellom Statens institutt for folkehelse og Statens helsetilsyn. En tydeligere fordeling mellom smittevernfaglige oppgaver på den ene siden og tilsyn og myndighetsutøvelse på den andre ser ut til å fungere godt og er nå stadfestet ved en justering av smittevernloven. Dette innebærer samtidig lovfesting av beredskapsoppgavene.

Næringsmiddelloven 101 fastslår at ansvaret for tilsynet med næringsmidler er dels statlig, dels kommunalt. Det statlige ansvaret omfatter i hovedsak store eller eksportrettede næringsmiddelvirksomheter samt importkontrollen. Det kommunale ansvaret omfatter alt annet tilsyn etter næringsmiddelloven med forskrifter. Sosial- og helsedepartementets ansvar er delegert via Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) til de kommunale næringsmiddeltilsyn (KNT). Flere kommuner kan gå sammen om en felles tilsynsordning ved organisering i interkommunale næringsmiddeltilsyn. 102 Det finnes i alt 81 kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsyn.

10.2 Epidemier og pandemier

Med en epidemi menes klart flere tilfeller enn normalt av en sykdom i et gitt tidsrom. En pandemi er en epidemi som opptrer i et stort område (verdensomspennende) og vanligvis rammer en stor del av befolkningen. Ordene brukes ikke bare om svært smittsomme sykdommer som influensa, men også om ikke-smittsomme sykdommer og om sykdommer med langsom økning i hyppigheten over et lengre tidsrom (for eksempel AIDS-pandemien).

Mest aktuelt i beredskapssammenheng er smittsomme sykdommer med rask spredning. Sårbarheten er stor i alle samfunn for sykdommer som smitter lett med dråpesmitte eller luftbåren smitte, som få eller ingen er naturlig immune mot, og som det ikke finnes (tilstrekkelig) vaksine eller behandling mot. Ingen samfunn kan effektivt stenge slike sykdommer ute.

10.2.1 Faktorer som øker sårbarheten for epidemier og pandemier

Det er først og fremst influensa som kan spres raskt over hele verden og gi en pandemi. Kopper ville være en slik sykdom dersom den skulle vende tilbake som følge av et laboratorieuhell, en krigshandling eller en terrorhandling. I tillegg kan nye smittestoffer oppstå på naturlig vis eller ved genetisk manipulering.

Tilstedeværelsen av smittestoffer

Risikoen for spredning av en smittsom sykdom er avhengig av sykdommens utbredelse og smittestoffets tilgjengelighet. Dersom smittestoffet ikke finnes i befolkningen, er det i praksis ingen risiko for sykdomsutbrudd selv om forholdene ellers ligger til rette for det. Selv under de verste myggår i Norge er det ingen fare for smitte av malaria ettersom malariaparasitten ikke finnes her i landet, og hunder kan ikke overføre rabies så lenge rabiesviruset ikke finnes i landet.

Under flommen på Østlandet i 1995 ble det tidlig reist spørsmål om takstmenn og oppryddingsarbeidere burde vaksineres mot tyfoidfeber og kolera ettersom de skulle arbeide med kloakkforurenset flomvann. Dette kunne avvises med henvisning til at smittestoffer for disse sykdommene i praksis ikke finnes i Norge, heller ikke i avløpssystemene.

Flyktninger og folkeforflytninger

Flyktninger og folkeforflytninger kan medbringe smittestoffer. Viktig for sårbarheten er kunnskap og informasjon om tilstedeværelsen av smittestoffer og sykdommer der disse personene kommer fra og på steder som de har passert underveis.

Folkeforflytninger kan påvirke smittekjedene. Når folketettheten øker, blir det flere kontakter mellom smittede og usmittede, altså lettere smittevei for smittestoffene. Epidemifaren øker spesielt for sykdommer som overføres gjennom luften, som meslinger, kikhoste og tuberkulose, og sykdommer som overføres ved hudkontakt, som skabb og andre hudinfeksjoner.

Skader på infrastruktur

Skader på infrastrukturen i samfunnet (vannforsyningsanlegg, avløpssystemer, kraftforsyning med videre) kan bidra til smittespredning. Bortfall av vannforsyningen kan føre til at befolkningen benytter mindre sikre vannkilder, som overflatevann og private brønner. Videre vil den personlige hygienen lide. Et kanskje mer alvorlig problem er uoppdagede forurensninger i den normale vannforsyningen. Dette kan skje dersom rensesystemer settes ut av spill, eller dersom vanntrykket minker eller rørene får store skader slik at forurensninger kan trenge inn i rørene. I slike tilfeller kan vannbårne sykdommer, i hovedsak diarésykdommer, spres til store deler av befolkningen.

Strømbrudd kan gi avbrudd i vannforsyningen og kan i tillegg gjøre det vanskeligere å opprettholde den hygieniske kvaliteten på lett bedervelige matvarer. Det vil bli vanskeligere å koke vann og å varmebehandle matvarer. Andre skader på infrastrukturen, som sammenbrudd i samband, samferdsel, matvareforsyning og helsevesen, vil også kunne åpne for større spredning av smittsomme sykdommer.

Ankomst av store folkemengder kan føre til en overbelastning av grunnleggende infrastruktur som vannforsyning og avløpssystemer.

Opphør av forebyggings- og kontrollprogrammer

En rekke smittsomme sykdommer holdes i sjakk av ulike forebyggings- og kontrollprogrammer som barnevaksinasjon, tuberkulosekontroll, næringsmiddelkontroll og skadedyrkontroll. Opphør av vaksinasjon vil øke antall potensielle smittemot­takere, mens opphør av tuberkulosekontrollen vil øke antall potensielle smittekilder. De uheldige konsekvensene er langsiktige. Først når mengden uvaksinerte blir stor, eller smittepresset utenfra øker, blir faren for epidemier stor. De mest kritiske sykdommene er difteri, kikhoste, poliomyelitt, røde hunder og meslinger. Mest utsatt er de minste barna som ikke har fått vaksine, og eldre som ikke er vaksinert mot difteri på svært lang tid.

Endret mottakelighet i befolkningen

Faren for epidemier er nært knyttet til antall mottakelige personer. For sykdommer som store deler av befolkningen er immun mot (det vil si vaksinert mot eller har gjennomgått), som meslinger og poliomyelitt, er det liten fare for epidemier. Under flommen på Østlandet i 1995 var det spørsmål om fare for poliosmitte under oppryddingen. Poliovirus skilles ut i avføringen de første ukene etter smitteoverføring og kan spres med avløpsvann. Imidlertid er faren liten ettersom det er få mottakelige personer og fordi det antakelig ikke er noen nysmittede mennesker i landet.

Ved siden av immunitet er smittemottakeligheten avhengig av generell motstandskraft. Denne kan svekkes av blant annet underernæring, fysiske og psykiske påkjenninger, radioaktiv stråling og skader.

Økologiske endringer

Økologiske endringer kan påvirke smitteveiene indirekte ved endringer i mengden og utbredelsen av enkelte insekter. Flomvann og oversvømmelser kan for eksempel gi nye utklekkingssteder for mygg og andre insekter som i sin tur kan overføre smittestoffer til mennesker.

Også endringer i sammensetning og størrelse av dyrepopulasjonene kan påvirke smittekjeden, både forekomsten av smittestoff og smitteveiene. For eksempel kan mengden løshunder øke etter en krise på grunn av manglende omsorg. Dersom hundegalskap (rabies) finnes, øker faren for spredning både mellom dyrene og fra dyr til mennesker. En skogbrann kan føre til forflytninger av hjortedyr nær bebyggelsen slik at flått i dyrenes pels kommer nærmere innpå mennesker, som de kan overføre sykdom til. Selvsagt må det aktuelle smittestoffet være til stede i utgangspunktet for at dyrene skal kunne overføre en sykdom.

Endringer i arealbruken, for eksempel avskoging av større områder, kan være utløsende årsak til de økologiske endringene som er nevnt ovenfor.

10.2.2 Aktuelle sykdommer

Dette avsnittet inneholder en kort gjennomgang av de infeksjonssykdommene som ser ut til å få størst betydning for Norge i oversiktlig fremtid, nemlig influensa, HIV/AIDS, tuberkulose, hepatitt og næringsmiddelbårne sykdommer. Fremtidig utbredelse av disse sykdommene vil avhenge av så vel balansen mellom økt antibiotikaresistens 103 og utviklingen av nye typer antibiotika og vaksiner, som utviklingen av systemer for overvåking av sykdomsutbrudd og respons på slike utbrudd.

Pandemisk influensa 104

Store, verdensomspennende influensaepidemier opptrer med varierende mellomrom og kan medføre omfattende skadevirkninger helsemessig og økonomisk. Under en middels stor epidemi vil om lag 5–10 prosent av befolkningen bli smittet. Med uregelmessige mellomrom oppstår pandemier – influensautbrudd som i løpet av kort tid har stort omfang over hele kloden. Pandemi foreligger når et høyt antall personer blir syke og det foreligger global spredning av en ny type influensavirus. Det er tale om en sykdomsutbredelse på 20–40 prosent og med risiko for økt dødelighet. De største pandemiene på 1900-tallet fant sted i 1918–19 (spanskesyken), 1957–58 (Asiasyken) og 1968–70 (Hong Kong-syken). Spanskesyken som var den mest omfattende, forårsaket trolig 20–40 millioner dødsfall. De to følgende hadde lavere dødelighet.

Et fellestrekk for disse og mange tidligere pandemier er at de synes å ha hatt sitt utgangspunkt i Østen og har spredd seg derfra utover kloden. Et mulig unntak er spanskesyken i 1918 som kan ha hatt sitt utspring i USA. Under de to siste pandemiene spredte viruset seg jorden rundt på omtrent seks måneder.

Hvis Norge i dag skulle bli rammet av en influensapandemi like alvorlig som spanskesyken, ville det i løpet av et halvt års tid kunne føre til to millioner influensasyke og nærmere 30 000 dødsfall. Hele samfunnet ville bli rammet og mange samfunnsfunksjoner stoppe opp. Helsevesenet ville bli overbelastet og konsekvensene for landets økonomi betydelige. Når første bølge av en slik pandemi treffer Norge, vil en ny, tilpasset influensavaksine neppe være tilgjengelig for alle som har behov for den, og medikamenter mot influensa vil kanskje ikke kunne dempe virkningen av sykdommen i særlig stor grad.

Det ser ut til å være enighet blant epidemiologer om at spørsmålet ikke er om det kommer en ny influensapandemi, men når den kommer. «Hønsevirusepisoden» i Hong Kong rundt årsskiftet 1997–98, der seks døde av de i alt 18 personene som sikkert var smittet av fugleinfluensavirus, viste at en pandemisk influensatrussel kan oppstå uten forvarsel.

HIV/AIDS

Antall tilfelle av HIV/AIDS har økt raskt siden sykdommen ble identifisert i 1983. På verdensbasis er økningen stadig dramatisk (2,3 millioner mennesker døde av AIDS i 1998, opp fra 0,7 millioner i 1993). Antall HIV-positive er anslått til rundt 40 millioner i 2000, og AIDS forventes å forårsake flere dødsfall i 2020 enn noen annen infeksjonssykdom. Når en ser bort fra Russland, har utbredelsen tilsynelatende stagnert i vår del av verden på grunn av endrede vaner i høyrisikogruppene og bedre behandlingsmuligheter.

I Norge er det per mai 2000 meldt om 2057 mennesker med HIV-infeksjon. I alt 667 av disse har utviklet AIDS, og 518 av disse er døde av sykdommen. Hvert år kommer det til mellom 100 og 150 nye tilfeller, de fleste homofile menn eller innvandrere fra Afrika. 105

Tuberkulose

Forekomsten av tuberkulose øker på verdensbasis, og over 1,5 millioner mennesker døde av denne sykdommen på verdensbasis i 1998. 106 Av de landene der tuberkulose nå er mest utbredt, er Russland og de baltiske landene av spesiell interesse for Norge på grunn av nærheten (kapittel 10.2.3). Antibiotikaresistent tuberkulose er et voksende problem, og behandlingen av pasienter med slike former for tuberkulose er spesielt vanskelig. Det har vært anslått at tuberkulose i 2020 vil være den nest vanligste dødsårsaken blant infeksjonssykdommene.

Norge er nå et av landene i Europa med lavest forekomst av tuberkulose; 244 tilfeller i 1998. Halvparten av pasientene er norske, som regel eldre pasienter som har fått oppblussing av sykdom som de ble smittet med for over 50 år siden. Den andre halvparten av pasientene er innvandrere som er smitet før ankomst til Norge, noen av dem med resistente bakterier. 107

Hepatitt B og C

Hepatitt (gulsott) type B er svært utbredt i mange utviklingsland, og anslagsvis 350 millioner mennesker er bærere av dette viruset. De fleste smittes under fødselen eller i tidlig barnealder og blir da smittebærere for resten av livet. I Norge er det trolig rundt 15 000 smittebærere, de fleste innvandrere. I 1989 ble hepatitt C først identifisert. Verdens helseorganisasjon (WHO) har anslått at 3 prosent av verdens befolkning var smittet med dette viruset i 1997. I Norge er det anslagsvis 10 000–20 000 smittebærere, de fleste nåværende eller tidligere stoffmisbrukere. Smittebærere av hepatitt B- eller C-virus kan etter flere år utvikle skrumplever og leverkreft.

10.2.3 Forholdene i Russland

Blant Norges umiddelbare naboland skiller Russland seg ut med et helsevesen som er blitt sterkt svekket siden Sovjetunionens fall. Dette har ført til en kraftig økning av antall pasienter med infeksjonssykdommer. Antall dødsfall forårsaket av slike sykdommer økte med 50 prosent fra 1990 til 1996 i hele den tidligere Sovjetunionen sett under ett, og tuberkulose var årsaken til svært mange av disse dødsfallene. I Russland var det i 1996 110 000 nye tilfeller av tuberkulose og nesten 25 000 dødsfall på grunn av denne sykdommen. En hovedårsak til spredningen av tuberkulose er gjennomgående trange boligforhold med mange mennesker som bor nær hverandre. Dette forklarer hvorfor innsatte i fengsler har vært spesielt utsatt for sykdommen. Antallet nye tilfeller av tuberkulose i Russland ser ut til å være blitt tredoblet fra 1990 til 1998, og det totale antall tuberkulosepasienter i landet forventes å passere én million i 2002.

Utbredelsen av HIV/AIDS har også økt dramatisk, kanskje først og fremst på grunn av en økning i antall sprøytenarkomane og antall prostituerte. Det har blitt antydet fra russisk hold at antall Hivpositive i landet kan komme opp i én million i løpet av 2000 og to millioner i 2002.

Forekomsten av en rekke andre smittsomme sykdommer har også økt. På grunn av svikt i vaksinasjonsprogrammene, økte antall tilfeller av difteri fra 600 i 1989 til over 40 000 i 1994, og av samme årsak har poliomyelitt kommet tilbake (140 nye tilfeller i 1995). Kolera og dysenteri har dukket opp i storbyene på grunn av mangler i vannforsyningen og avløpssystemene.

10.3 Beredskapstiltak

10.3.1 Kapasitet for laboratorieanalyser

Medisinsk-mikrobiologiske analyser utføres i et tjuetalls laboratorier i alle landets fylker unntatt Finnmark. De fleste laboratoriene eies av fylkeskommunene og er knyttet til region- eller sentralsykehus. I tillegg finnes referanselaboratorier ved Statens institutt for folkehelse.

Analyser som ikke er tilgjengelige i de mindre laboratoriene kan henvises til regionlaboratoriet eller i noen tilfeller til Statens institutt for folkehelse. Laboratoriene ved regionsykehusene har universitetstilknytning, og holder høy standard og veileder andre laboratorier. Rutinemessig diagnostikk av mindre alvorlige, smittsomme sykdommer fyller mye av tiden. Under en krise kan denne virksomheten utsettes eller opphøre og laboratoriene legge om til beredskapsrelaterte analyser.

For enkelte virusanalyser er diagnostikken sentralisert til Statens institutt for folkehelse eller til utenlandske institutter som instituttet har avtale med, som regel Smittskyddsinstitutet i Stockholm. Referansefunksjonene ved Statens institutt for folkehelse består blant annet i at bakteriestammer fra alle landets laboratorier sendes dit for videre karakterisering, blant annet med genteknologiske metoder («genetiske fingeravtrykk»). Dermed kan sykdomstilfeller ses i sammenheng og utbrudd oppklares. Dette supplerer den epidemiologiske overvåkingen gjennom Meldingssystem for smittsomme sykdommer. Referansefunksjonene er for en stor del ikke formalisert og bygger i hovedsak på kollegiale forhold.

Kapasiteten for laboratorieanalyser er god. De senere årene er det imidlertid utdannet for få legespesialister i medisinsk mikrobiologi, noe som etterhvert kan få betydning for analysekapasiteten.

10.3.2 Håndtering av kontaminerte og smitteførende personer

Med kontaminerte personer menes personer som har med seg smittestoffer (gjerne på huden eller i klærne), men uten å være smittet eller smittebærer. Begrepet kontaminert person må skilles klart fra begrepet smittet person. Et smittestoff formeres i kroppen til sistnevnte.

Ved de aller fleste sykdommer er kontaminerte personer uten betydning for smittespredning. Det skyldes at få smittestoffer kan spres fra hud og klær hos et menneske til en inngangsport (som regel munn og nese) hos et annet menneske. Viktige unntak er smittestoffer som kan bringes med lus og lopper i hud og klær. Dette kan rimelig enkelt håndteres ved klesvask, dusj og insektmidler. Et mindre aktuelt unntak er klær som er kontaminert med sporer av miltbrannbakterien (anthrax). Teoretisk kan disse smitte andre personer.

Smittede personer tas hånd om etter vanlige rutiner. For de aller fleste smittsomme sykdommer er standardtiltak som håndvask, hansker og munnbind tilstrekkelig. For sykdommer som smitter ved dråpesmitte eller luftbåren smitte kan det være aktuelt å isolere pasientene for å beskytte andre pasienter, personell og publikum. For alle sykdommer utenom dem med luftbåren smitte, kan ethvert enerom omgjøres til et effektivt isolat. I en krise kan derfor også hotellrom og liknende benyttes som isolat. I mange sykehus er det imidlertid ønskelig med flere enerom som i kriser kan benyttes som isolat. I tillegg er det ønskelig at iallfall hvert regionsykehus har et mindre antall isolater for luftbåren smitte.

10.3.3 Krav til egenbeskyttelse for helsepersonell

Forskrift til arbeidsmiljøloven om vern av arbeidstakere mot farer ved arbeid med biologiske faktorer setter krav til beskyttelse av blant andre helsepersonell.

Retningslinjer fra Statens helsetilsyn for isolering av pasienter gir veiledning om blant annet beskyttelse av personell ved ulike isoleringsgrader, det vil si ved ulike smittsomme sykdommer. Viktigst er sykehushygieniske standardtiltak. Viktigst av disse igjen er håndvask. Dersom en forventer kontakt med blod eller andre kroppsvæsker, ekskreter eller forurensede gjenstander, benyttes hansker og eventuelt munnbind og øyebeskyttelse i tillegg. I noen tilfeller er også beskyttelsesfrakk hensiktsmessig. For pleie av pasienter med sykdommer som smitter ved dråpesmitte eller annen luftbåren smitte er det særlige krav til beskyttelse av luftveiene.

I noen tilfeller står en overfor pasienter med en ikke klarlagt smittsom sykdom. Da må beskyttelsestiltak utover standardtiltakene vurderes.

10.3.4 Overføring fra utlandet

For å unngå introduksjon av nye smittestoffer i norsk sykehusmiljø og dermed holde problemet med sykehusinfeksjoner på et minimum, legges pasienter som er overført fra utenlandske sykehus rutinemessig i isolat. Helsepersonell som kommer til norske sykehus etter å ha arbeidet i helseinstitusjoner utenlands blir av samme grunn testet for mulige infeksjoner før de kan (gjen)oppta arbeidet her.

10.3.5 Smittevernberedskap ved flyplasser

Før åpningen av Oslo lufthavn Gardermoen ble risikoen for import av smittsomme sykdommer med reisende vurdert. En fant at forholdene ikke ligger til rette for sekundære epidemier av de aktuelle sykdommene her i landet.

Med utgangspunkt i risikovurderingen og kravene som er gitt i Det internasjonale helsereglementet anbefalte Statens institutt for folkehelse en viss smittevernberedskap ved norske flyplasser med internasjonale ankomster. Denne beredskapen oppfylles antagelig allerede i dag av de aktuelle flyplassene. Det er derfor vanskelig å se noe behov for å omdirigere fly til bestemte flyplasser av smittevernhensyn.

Eventuelle importerte sykdommer bryter sjelden ut under flyreisen eller på flyplassen. Det er derfor mest rasjonelt å styrke det allmenne smittevernet og mulighetene for tidlig og korrekt diagnostikk fremfor å samle smittevernressurser på flyplasser med internasjonale ankomster.

10.3.6 Importrestriksjoner

De fleste importrestriksjoner som er relevante for smittevernet gjelder import av animalske matvarer. Mest aktuelt er forbudet mot import av husdyr som hund og katt uten langvarig karantene. Dette skal holde Norge fri for rabies (hundegalskap). Disse reglene er de senere årene myket opp noe slik at det nå er tillatt å ta med husdyr fra EØS-området til Norge dersom en har dokumentasjon på gjennomført vaksinasjon. Etter helsemyndighetenes oppfatning representerer ikke denne oppmykningen noen økt risiko for import av rabiessmittede dyr til Norge.

10.3.7 Flyktninger

En smittsom sykdom som ikke er oppstått i Norge, vil måtte komme til Norge med utenlandske eller hjemvendende norske reisende, flyktninger eller innvandrere. De fleste land har høyere forekomst av smittsomme sykdommer enn Norge. Opprivende hendelser kan drive mange flyktninger til landet på kort tid (kapittel 15). Mottaksapparatet i Norge har etter hvert fått noe erfaring i å løse de problemene dette fører til, inkludert noen få smittevernmessige problemer.

Nyankomne flyktninger skal tilbys helseundersøkelse. Kommunehelsetjenesten mange steder har nå stor erfaring i undersøkelse av personer fra ulike deler av verden. Formålet er blant annet å diagnostisere eventuelle smittsomme sykdommer som tuberkulose, HIV-infeksjon, hepatitt B, syfilis og tarminfeksjoner. Tuberkuloseundersøkelsen kan ha umiddelbar smittevernmessig betydning. Den er derfor pliktig, og må være gjennomført innen 14 dager etter ankomst. De andre undersøkelsene kan gjøres når og hvor det er praktisk mulig.

Sykdommer som er utbredt i flyktningenes hjemland og blant flyktningene selv, blir ikke nødvendigvis spredt i noen særlig grad i Norge fordi sykdommene spres under forhold som ikke finnes her, for eksempel av visse insekter eller gjennom forurensing av drikkevann. Det kan også skyldes at smittestoffene ikke er tilpasset forholdene i Norge. For mange sykdommer er det gode muligheter til å diagnostisere og behandle smitteførende personer her i landet, og til å vaksinere dem som ikke er smittet.

Smittevernproblemene under en akutt, stor flyktningankomst vil bli mest alvorlige for flyktningene selv og forsterkes dersom de må oppholde seg i leirer med tett omgang og utilstrekkelige sanitære fasiliteter. Smitteverngrunner taler derfor for at flyktninger raskest mulig spres til de enkelte lokalsamfunn.

10.3.8 Beredskap for sentral kriseledelse

Med unntak av influensapandemier, som det finnes et eget planverk for (kapittel 10.3.10), er landsomfattende epidemier usannsynlige. Krisehåndteringen vil derfor stort sett ligge hos kommunene med veiledning fra sentralt hold, og hver kommune skal etter smittevernloven ha en smittevernplan som omfatter beredskapssituasjoner. Statens institutt for folkehelse har en kriseplan som omfatter smittevernkriser. For øvrig skal smittevernkriser håndteres gjennom det alminnelige planverket for krise og krig.

10.3.9 Meldingssystem for smittsomme sykdommer

Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS) som drives av Statens institutt for folkehelse, har klare regler for varsling og melding av utbrudd og «nye» sykdommer. Systemet gjør det mulig for helsemyndighetene å se sykdomsutbrudd i en større sammenheng og for eksempel oppdage en begynnende epidemi. Systemets effektivitet avhenger av at leger som oppdager noe uvanlig, melder fra (ved brev) så tidlig som mulig. Innenfor EØS er det siden 1995 bygd opp en rekke felles overvåkingssystemer for smittsomme sykdommer slik at den internasjonale spredningen kan følges og landene sammenliknes. EU har vedtatt å lage en felles overbygning for disse systemene gjennom et nettverk av helsemyndighetene og smitteverninstituttene i unionen. Nettverket skal benyttes til tidlig varsling om infeksjonstrusler. Norge og Island forhandler med EU for å gjøre nettverket til en del av EØS-avtalen, og regner med at dette går i orden i løpet av 2000 eller 2001.

10.3.10 Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa

En influensapandemi stiller helsevesen og myndigheter overfor spesielle utfordringer både når pandemi truer og når befolkningen angripes av sykdommen. Rask luftbåren smittespredning kan ikke forhindres, og viruset vil ramme alle aldersgrupper og samfunnslag uten hensyn til personlig livsstil eller atferd. Det er umulig å stanse et pandemisk influensavirus ved forsterket grensekontroll eller karantenetiltak.

Det er utarbeidet en egen nasjonal beredskapsplan for influensapandemier. 108 Den tar sikte på å (1) redusere sykelighet og død, (2) ta hånd om et stort antall syke og døende pasienter, (3) opprettholde nødvendige tjenester i et samfunn med meget høyt sykefravær og (4) gi fortløpende, nødvendig informasjon til helsevesenet, det offentlige, publikum og massemediene. Influensapandemiplanen ble utferdiget for Sosial- og helsedepartementet i 1999 av Statens institutt for folkehelse og Statens helsetilsyn sammen med eksperter fra helsevesenet.

Uten en klar strategi for hvordan en slik katastrofe skal håndteres, vil tiltakene måtte bli tilfeldige og usystematiske. Den foreliggende beredskapsplanen legger til rette for en rask og samordnet reaksjon når det synes mulig at en influensapandemi kan utvikle seg. Den drøfter ulike tenkte scenarier og faser for en influensapandemi og skisserer aktuelle intervensjonstiltak så vel ved katastrofer av spanskesykens omfang som ved mindre omfattende pandemier som Asiasyken i 1957–58 og Hong Kong-syken i 1968–70. Rollene til de ulike institusjonene i den sentrale helseforvaltningen og helsevesenet for øvrig under de forskjellige faser av pandemiutviklingen er beskrevet. Influensapandemiplanen legger opp til å samordne viktige beslutninger og informasjonsformidling ved en pandemi.

Influensapandemiplanen anbefaler å benytte eksisterende kriseplaner, nettverk og organisasjoner og eventuelt tilpasse dem situasjonen ved en influensapandemi. Planen forutsetter en rekke tiltak tilpasset oppgavene som de forskjellige organisasjonene allerede har. Av anbefalte tiltak kan fremheves at det utpekes en bredt sammensatt rådgivende nasjonal komité for beredskap mot pandemisk influensa. Videre at det opprettes et beredskapslager av anti-influensamedikamenter, at det søkes inngått avtaler på høyt politisk nivå med myndigheter i land som produserer influensavaksine for å sikre leveranser av influensavaksine også under en pandemi, samt at departementet etter råd fra fagmiljøene må prioritere hvem som først skal tilbys vaksine og medikamenter som det forventes å være begrenset tilgang på under en pandemi.

10.4 Konklusjon og anbefalinger

Statens institutt for folkehelse har en kriseplan som omfatter smittevernkriser. I praksis vil imidlertid krisehåndteringen i regelen ligge hos kommunene, som kan få veiledning fra sentralt hold. Imidlertid har ikke Statens institutt for folkehelse tilstrekkelig kapasitet til å sende utbruddsteam for å bistå på stedet annet enn i særskilte tilfeller. Hver kommune er pålagt å ha en smittevernplan som omfatter beredskapssituasjoner.

Statens institutt for folkehelse mottar og systematiserer informasjon om sykdomsutbrudd i Norge. De såkalte referansefunksjonene ved instituttet består blant annet i at bakteriestammer fra alle landets laboratorier sendes dit for videre karakterisering, men referansefunksjonene er for en stor del ikke formalisert og bygger i hovedsak på kollegiale forhold.

Kapasiteten for laboratorieanalyser er meget god, men det er en bekymring for at det utdannes for få legespesialister i medisinsk mikrobiologi.

Fagmyndighetene anser ikke at det er behov for en egen nasjonal beredskapsplan for andre sykdommer enn pandemisk influensa, hvor en slik plan allerede finnes. Utvalget tar dette til etterretning og merker seg at mye av denne planleggingen kan komme til nytte også ved utbrudd av andre sykdommer.

Utvalget har innhentet råd og synspunkter fra ulike miljøer i kartlegging av behov for tiltak innenfor smittevernberedskapen.

Utvalget anbefaler at følgende aktuelle tiltak underkastes en nærmere vurdering fra de ansvarlige fagmyndigheter:

• Mange kommuner har et utilstrekkelig apparat for å håndtere smittevernkriser, spesielt fordi det kan være vanskelig å få ansatt kommunelege med ansvar for smittevern, eller fordi denne funksjonen må deles mellom flere leger. I tillegg er det vanskelig for sentrale faginstitutter å få overført kompetanse til alle kommunelegene. Det er behov for å styrke kommunenes smittevernberedskap, blant annet ved å legge til rette for mer interkommunalt samarbeid, spesielt hva angår leger med ansvar for kommunens smittevern.

• Meldingssystemet for smittsomme sykdommer er fortsatt avhengig av postforsendte meldinger fra laboratoriene til Statens institutt for folkehelse. Dette kan forsinke oppdagelsen og analysen av sykdomsutbrudd med flere dager. Det er etter hvert blitt mulig å utvikle systemer for umiddelbar, elektronisk overføring av laboratorienes resultater og kliniske diagnoser til meldingssystemet, og slike systemer bør tas i bruk snarest mulig.

• De fleste mikrobiologiske referansefunksjonene er ikke formalisert og er dermed ikke en plikt for laboratoriene. Det betyr at Statens institutt for folkehelse ikke er garantert å få alle relevante bakteriestammer under alle forhold, noe som kan forsinke muligheten til å sette sykdomstilfeller i sammenheng. De mikrobiologiske referansefunksjonene bør derfor formaliseres snarest mulig.

• Flere medisinsk-mikrobiologiske laboratorier vil muligens kunne bli skilt ut som selvstendige aksjeselskaper eid av fylkeskommunene. Det er nødvendig å gjennomgå regelverket for å sikre at laboratoriene også i denne situasjonen vil ivareta sine beredskapsoppgaver.

• Enerom på sykehus kan i mange tilfeller tas i bruk som isolater i krisesituasjoner. Det er blitt hevdet at det ikke er tilstrekkelig med slike rom. Det bør derfor foretas en kartlegging av behovet og eventuelt utarbeides en opptrappingsplan på dette området.

11 Matvaretrygghet

Det ligger utenfor utvalgets arbeidsfelt å vurdere kostholdet som sådan, og forsyningsberedskap er behandlet i kapittel 8. Diskusjonen i dette kapittelet er derfor begrenset til hvordan man kan sikre at en trygt kan spise den maten som er tilgjengelig. Dette betegnes matvaretrygghet i motsetning til matvaresikkerhet som går på at det skal finnes tilstrekkelig med mat på markedet.

Utvalget har ikke hatt kompetanse eller tid til å vurdere risiko som måtte ligge i utviklingen i retning av genmanipulerte næringsmidler.

11.1 Ansvar og aktører

Næringsmiddelområdet reguleres av en rekke lover med tilhørende forskrifter. 109 Ansvaret for tilsynet med næringsmidler er dels statlig, dels kommunalt. Det statlige ansvaret er delegert via Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) til de kommunale næringsmiddeltilsyn (KNT). Området administreres av tre departementer (Sosial- og helsedepartementet, Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet), og det er en prosess i gang for å utarbeide et enklere system.

Alle kommuner skal ha en næringsmiddelkontroll. Flere kommuner kan eventuelt gå sammen om en felles tilsynsordning ved organisering i interkommunale næringsmiddeltilsyn. Fylkesmannen skal føre tilsyn med den kommunale næringsmiddelkontrollen. Det finnes i dag 81 kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsyn. De fleste er interkommunale.

En særskilt del av KNT er laboratorievirksomheten. Laboratorienes virksomhet består dels i analysering av prøver tatt i tilsynssammenheng og dels i oppdrag fra såvel privat som offentlig sektor. Særlig i forhold til kommunenes forebyggende helsetjeneste har laboratoriene en viktig rolle.

SNT har opprettet et eget meldingssystem basert på frivillig rapportering fra landets KNTer om utbrudd av næringsmiddelassosiert sykdom hvor KNT har bidratt til oppklaringsarbeidet. Systemet registrerer hvilke næringsmidler, tilberednings- og fremgangsmåter som er knyttet til sykdomsfremkallende stoffer. For fremtiden vil meldingen skje elektronisk.

Næringsmiddelvirksomheter skal i visse tilfelle rapportere forhold som angår næringsmiddeltrygghet til KNT (uten at det behøver å ha opptrådt noe sykdomstilfelle). På bakgrunn av slike meldinger og sin tilsynsvirksomhet rapporterer KNT til SNT. KNT sender for eksempel løpende rapport til SNT når det nedlegges omsetningsforbud eller tas beslag i næringsmidler som også frembys i andre tilsynsområder.

SNT er internasjonalt knyttet opp mot meldingssystemene Nordisk kontaktnett for helse- og kvalitetsproblemer med næringsmidler og EU-kommisjonens meldingssystem for helsefarlige produkter.

Norsk lovgivning på området er harmonisert med EU-lovgivningen i samsvar med EØS-avtalen. Innvirkningen på helse som følge av spesielle mønstre i norsk kosthold, eller andre særnorske forhold, blir vurdert før iverksetting. Innenfor rammene av EØS-avtalen kan det forhandles om endringer som blir vurdert nødvendige fra en helsemessig synsvinkel.

11.2 Smittestoffer

Hele næringsmiddelkjeden «fra jord og fjord til bord» er sårbar for smittestoffer. Ulike matvarer har ulik forekomst av diverse mikroorganismer. Det er derfor viktig å unngå at nye mikroorganismer tilføres maten når den håndteres. Kokte matvarer er sårbare dersom de tilføres mikroorganismer fra rå matvarer, det samme gjelder kjøtt og fisk dersom de skulle bli forurenset av jordrester fra grønnsaker. Noen mikroorganismer kan, når de finnes i maten, føre til utbrudd av smittsomme sykdommer. Andre kan danne giftstoffer som fører til matforgiftning. Enkelte mikroorganismer fører oftest til smittsomme mage- og tarmbetennelser (for eksempel salmonella og campylobacter ). Andre kan føre til kroniske leddbetennelser (for eksempel yersinia ) eller til hjernehinnebetennelse og aborter (for eksempel listeria ). Andre igjen kan gi opphav til mer langsiktige helseskader. Et kontrollopplegg med hensyn til smittestoffer må ta for seg alle leddene i næringsmiddelkjeden. Kritiske punkter må identifiseres, og konsekvenser av avvik må analyseres.

Det første leddet er selve produksjonsstedet. Tradisjonelt var dette et sted relativt nær det endelige forbruksstedet, og en hadde god oversikt over produksjonskjeden. Etterhvert er det blitt mer og mer internasjonal handel også av næringsmidler som kjøtt og fisk. Det er en adskillig større utfordring for næringsmiddeltilsynet å bedømme den bakteriologiske kvaliteten på importerte kjøttprodukter (ved stikkprøver) enn på norskprodusert kjøtt der en har oversikt over både det aktuelle gårdsbruket og slakteriet. I moderne husdyrhold brukes mye importert fôr slik at dyrene fores med til dels ukjente produkter. Med tanke på mulige konsekvenser for forbrukeren (for eksempel Creutzfeldt-Jakobs sykdom), er det viktig å få oversikt over hva dyrefôret inneholder.

Prosessene for produksjon, foredling, distribusjon, frembud og tilberedning er stadig blitt mer avanserte. Hygienisk svikt som følge av feil eller sabotasje i denne kjeden, kan lede til store sykdomsutbrudd. Tradisjonelt ble stabile og trygge matvarer produsert med bruk av hermetisering, tørking, pasteurisering, salting eller sylting, og etterhvert kom konserveringsmidler som nitritt, benzosyre og sorbinsyre i bruk. Dette er i all hovedsak sikre metoder. De siste tiårene har det imidlertid blitt en mye større etterspørsel etter ferske varer med lang holdbarhet og minst mulig konserveringsmidler. Dette har gjort det spesielt viktig å ha styring med de kritiske punktene i produksjonskjeden. Håndtering av mat, redskaper og utstyr er eksempler på kritiske punkter der renhold er det aller viktigste. Et annet kritisk punkt er oppbevaring, og her er god emballasje og en stabil kjølekjede under hele prosessen frem til maten skal spises det viktigste. Risikoen øker likevel for at opprinnelig ubetydelige mengder smittestoff kan formere seg til helsefarlige mengder som følge av svikt under lagring og transport. 110

11.3 Næringsmiddelberedskap

Samarbeidet mellom helsemyndighetene og næringsmiddeltilsynet synes å være godt i de fleste kommunene. Smittevernlovgivningen og næringsmiddellovgivningen har gjensidig varslingsplikt ved funn hos mennesker av sykdom som kan skyldes matvarer eller funn i matvarer av bakterier som kan gi sykdom hos mennesker. Enkelte steder er det inngått nærmere samarbeidsavtaler mellom næringsmiddel- og helsemyndighetene.

Norsk lovgivning krever at matvareprodusenter og -distributører oppretter interne kontrollsystemer som sikrer samsvar med matvarelovgivningen, og understreker dermed at ansvaret for sikre matvareprodukter ligger hos produsent og næringsdrivende.

Et norsk zoonosesenter 111 er etablert i samarbeid mellom Veterinærinstituttet og Statens institutt for folkehelse for å samle, analysere og presentere epidemiologiske data om sykdommer som kan smitte fra dyr til mennesker, særlig gjennom næringsmidler.

Erfaring fra kriser som fordrer helsemessig og sosial beredskap har vist betydningen av at næringsmiddelkompetanse, smittevernkompetanse og annen helsemessig kompetanse forefinnes så vel lokalt som sentralt for best å sikre folkehelsen.

Som en konsekvens av dette fordrer de sentrale beredskapsplanene at ledelsen i Statens næringsmiddeltilsyn inngår i Sosial- og helsedepartementets kriseledelse. Dette vil sikre samordnede råd fra underliggende organer til departementsledelsen og samordnede råd ut til kommunene, for eksempel i en epidemisituasjon. Det er viktig at synspunktene fra faginstitusjoner på helseområdet som Statens helsetilsyn, Statens institutt for folkehelse, Statens næringsmiddeltilsyn og Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet er koordinert både i normalsituasjoner og ved krisehåndtering.

Norske myndigheter har gått ut med anbefalinger for kosthold i en rekke saker som omhandler matvaretrygghet. Som regel blir slike råd gitt for mat som er fisket, jaktet eller sanket inn av forbrukerne, som ved miljøforurensning i fisk og sjømat eller radioaktiv forurensning etter Tsjernobylulykken.

11.4 Konklusjon og anbefalinger

Matvareforsyningen er av helt grunnleggende betydning for samfunnet, som ikke kan fungere uten både matvaresikkerhet (forsyningssikkerhet) og matvaretrygghet (helsemessig trygge matvarer). Forbrukerne må ha sikkerhet for at varene ikke inneholder skadelige mengder av smittestoffer eller tilsetningsstoffer.

Hele næringsmiddelkjeden «fra jord og fjord til bord» er sårbar for smittestoffer. Hygienisk svikt som følge av feil eller sabotasje i denne kjeden, kan lede til store sykdomsutbrudd. Et kontrollopplegg må ta for seg alle leddene i kjeden; kritiske punkter må identifiseres, og videre håndtering må baseres på risiko- og sårbarhetsanalyser. Med tanke på betydningen av trygge matvarer, understreker utvalget viktigheten av et velfungerende kontroll- og tilsynsopplegg.

Utvalget anbefaler:

• De mange lovene på næringsmiddelområdet bør samles i én lov.

• Det bør etableres et felles uavhengig tilsyn for matvarekontroll som dekker alle næringsmidler, og all matvarekontroll bør legges inn under én sentral ledelse. Dette inkluderer lokal matvarekontroll, som nå er et kommunalt ansvar. 112

• For å unngå mulige interessekonflikter er det viktig også under en ny, felles lov å opprettholde et skille mellom helse- og næringsinteressene ved at disse underlegges ulike departementer.

12 Vannforsyningen

Vann er vårt kanskje viktigste næringsmiddel, samtidig som sikker og hygienisk betryggende vannforsyning er nødvendig for å opprettholde god hygiene i befolkningen. Av de viktigste bruksområdene kan nevnes drikkevann, personlig hygiene, næringsmiddelproduksjon, rengjøring, slokking av branner, vann til husdyr og vanning i landbruksnæringen. En tilfredsstillende vannforsyning er følgelig av største betydning for et fungerende samfunn både i fred, krise og krig. Dette kapittelet diskuterer sårbarhet og sikring av vannforsyningen. 113

12.1 Ansvarsforhold

Forvaltningen av norsk vannforsyning har vært gjenstand for mye diskusjon gjennom årene. Drikkevannsforskriften fra 1951 ble oppfattet som gammeldags allerede i 1970-årene. EØS-forpliktelsene utløste et aktivt arbeid, og ny forskrift ble fastsatt av Sosial- og helsedepartementet i 1995. Sosial- og helsedepartementet er øverste ansvarlige myndighet for norsk vannforsyning og drikkevann. Dette innebærer blant annet ansvar for Norges forpliktelser i forhold til EØS-avtalen. Videre ansvar for å organisere forvaltningen av vannforsyningen på sentralt nivå, å sikre at ordninger innen tilsyn, veiledning og tilrettelegging overfor eiere av vannverk og vannforsyning fungerer på alle forvaltningsnivåer, å sikre at ressurser og relevant kompetanse finnes i alle ledd med ansvar og/eller myndighet, å sikre at gode forskrifter innen vannforsyning finnes for drikkevannskvalitet, mengder og leveranser av drikkevann, beredskap og organisering av eventuelle støtteordninger, og å lede arbeidet med å forbedre vannforsyningen i Norge.

12.1.1 Vannforsyning

Vannforsyningen fra det enkelte vannverk er helt og holdent vannverkseierens ansvar både når det gjelder daglig drift, kartlegging av vannverkets sårbarhet og beredskap mot hendelser, samt effekt av hendelser, som kan true vannforsyningens leveringssikkerhet og vannkvaliteten.

Etter plan- og bygningsloven har kommunen ansvaret for at kommuneplanleggingen inkluderer hvordan dagens bebyggelse og fremtidige bebyggelsesområder i kommunen skal kunne opprettholde og/eller skaffes en hygienisk betryggende og tilstrekkelig vannforsyning.

Kommunestyret er godkjenningsmyndighet for vannverk som bare berører egen kommune. 114 Dersom vannforsyningen berører forhold i to eller flere kommuner, er fylkesmannen godkjenningsmyndighet. Dersom noen av kommunene ligger i forskjellige fylker, er Sosial- og helsedepartementet godkjenningsmyndighet.

I en alvorlig nødsituasjon (som ikke trenger å være en beredskapssituasjon) og for et begrenset tidsrom, har kommunen myndighet til å bestemme at et vannforsyningssystem skal levere vann selv om kravene til vannkvalitet ikke er oppfylt. Det skal først foreligge uttalelse fra medisinsk-faglig rådgiver og det kommunale næringsmiddeltilsynet. Vannforsyningen må ikke representere en uakseptabel fare for folkehelsen.

Ansvaret for vannforsyningen på petroleumsinstallasjoner til sjøs er pålagt den enkelte operatør. Det finnes ikke særlige godkjenningsordninger bortsett fra dem som følger av samtykkeordningen og tilsynsordningene i petroleumsloven. Når det gjelder kvalitetskravene til vann i petroleumsvirksomheten, er disse de samme som ellers.

12.1.2 Tilsyn

Det finnes tre tilsynsmyndigheter på området:

• Etter næringsmiddelloven, det kommunale næringsmiddeltilsynet.

• Etter kommunehelsetjenesteloven, kommunen, det vil si kommunestyret eller det organmyndigheten er lagt til etter kommunens delegasjonsreglement.

• Etter helseberedskapsloven, Statens helsetilsyn.

Det er spesielt fra næringsmiddeltilsynshold hevdet at denne oppdelingen av tilsynsmyndighet er uklar. Bakgrunnen for at det ikke er foretatt en oppdeling i forhold til hjemmelslovene, er at det ikke er mulig å si om den enkelte bestemmelse er knyttet opp til vannets bruk til drikke eller næringsmiddel på den ene siden, eller vannets bruk til hygieneformål på den andre siden. Vannkvalitetskravene er satt delvis ut fra drikke- og næringsmiddelhensyn og delvis ut fra hygienehensyn. Det kan for eksempel være like viktig at vannet er hygienisk betryggende når det brukes til tannpuss som til drikke. Enkelte hygieneformål vil kunne stille strengere krav til vannkvaliteten enn drikke- og næringsmiddelformål gjør. Et eksempel er vannkvalitet som vil kunne fremme oppvekst av Legionella -bakterier i varmtvannssystemer.

I situasjoner med svikt i vannforsyningen eller redusert vannkvalitet må det vurderes hva som er mest kritisk for abonnentene, mangel på vann til toalettspyling og andre hygieneformål, eller vann som smaker og lukter dårlig eller må kokes før det kan drikkes eller brukes til matlaging. Det er nødvendig at hensynet til forhold som omfattes av begge de to hjemmelslovene, næringsmiddelloven og kommunehelsetjenesteloven, tas med i vurderingen før pålegg gis. Denne totalvurderingen er nødvendig av faglige hensyn. Drikkevannsforskriften er derfor formulert slik at den forutsetter et aktivt samarbeid mellom helsemyndighet og næringsmiddelmyndighet.

12.2 Sårbarhet i vannforsyningen

En kan tenke seg en lang rekke svært kritiske situasjoner som lett kan oppstå i dagens vannforsyning. Beskrivelsen nedenfor følger vannveien, og denne kan for et typisk større vannforsyningsnett grovt inndeles i følgende enheter:

• Vannkilde.

• Inntaksarrangement.

• Vannbehandlingsanlegg.

• Overføringsledning eller -tunnel.

• Vannfordelingssystem, som ofte utgjøres av et ringnett bestående av rør, pumpestasjoner, armaturer (ventiler, brannhydranter) og høydebassenger.

Erfaringene fra år 2000-forberedelsene gir grunnlag for å anta at elektroniske komponenter ikke utgjør en nevneverdig risiko for svikt i leveringssikkerheten da vannverkene har planer for manuell styring ved eventuell datasvikt. Mange av de små og mellomstore vannverkene har ikke elektroniske komponenter knyttet til teknisk utstyr.

Vannkilde

Ofte er det bare én vannkilde, og 87 prosent av befolkningen forsynes med overflatevann. Mange vannkilder ligger nær trafikkårer. Forurensning av denne kilden, for eksempel ved giftutslipp eller i forbindelse med et trafikkuhell, vil kunne sette den etablerte vannforsyningen helt ut av spill. Mer langsiktig forurensning slik som kloakk fra boliger som ikke er tilkoblet renseanlegg og avrenning fra dyrket mark kan også skade vannkilder.

Inntak

Det er vanlig med ett inntak, noe som gjør vannforsyningen sårbar for enkeltfeil. Inntaksventilen bør helst ligge på mer enn 50 meters dyp, men dette er umulig når det benyttes grunne overflatekilder. Forurensninger vil da raskt kunne komme inn i vannfordelingssystemet.

Vannbehandlingsanlegg

Vannbehandlingsanleggene gjør ofte bruk av avanserte kjemiske prosesser som er avhengige av god styring for å fungere. Dersom systemene for desinfeksjon (fjerning av bakterier) svikter, øker sannsynligheten for vannbårne sykdomsutbrudd. For øvrig er hovedhensikten med vannbehandling i Norge ofte å fjerne humus (jordpartikler). Humus i drikkevannet medfører ikke akutt helserisiko, men reduserer brukskvaliteten (lukt og smak).

Det brukes mye klor i vannbehandlingen. Dette er en giftig gass som kan føre til skade på mennesker i området rundt behandlingsanlegget dersom den slipper ut ved et uhell eller en tilsiktet handling. Oppbevaringen av klorgassen skjer i henhold til forskrifter gitt av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern.

Overføringsledning

Denne er ofte flere mil lang. I et system med bare én slik tilførselsledning vil skader på denne berøre vannforsyningen i hele dekningsområdet.

Vannfordelingssystem

Vannfordelingssystemet i Norge utgjør ca. 35 000   km. Det holder normalt et høyt trykk som er stort nok til at det kun strømmer vann ut gjennom alle lekkasjepunkter. I spesielle situasjoner kan trykket på innsiden av vannledningen bli mindre enn på utsiden, noe som vil kunne føre til inntrenging av forurensning fra omgivelsene. Situasjoner med undertrykk kan oppstå som følge av en rekke forskjellige årsaker:

• Stor tapping i deler av nettet (typisk tilfelle er i hagevanningssesongen hvor deler av vannledningsnettet blir uten vann, vannet «blir borte»).

• Brudd i vannledningen med stor utstrømming av vann på ett sted, noe som kan gi trykkbortfall andre steder (vannet «blir borte» i andre områder).

• Avstenging av vannledninger i forbindelse med reparasjoner eller andre planlagte tiltak hvor vanntrykket skrues av.

• Høydebassenger som ligger slik til i terrenget (for eksempel sprengt inn i fjell) at det kan lekke inn vann fra omgivelsene, spesielt ved lav vannstand i bassenget.

• Pumpestasjoner for trykkøkning som har forhold på lavtrykksiden som kan gi inntrenging av vann fra omgivelsene.

• Stopp i pumpestasjoner på grunn av strømbortfall eller andre feil, noe som gir trykkbortfall på trykksiden.

Det er ikke laget gode statistikker på hvor hyppig disse situasjonene forekommer i forskjellige vannledningsnett, men det er kjent at alle har forekommet, og at de har medført innsug med spredning av sykdomsfremkallende stoffer. Det finnes altså ikke tilstrekkelig grunnlag for å lage gode matematiske modeller for sårbarhet ved de enkelte vannverkene.

Sårbarheten må også vurderes i forhold til evnen et eventuelt inntrengt stoff har til å kunne gi helseskade. Det er tilnærmet utenkelig at et kjemisk stoff skulle kunne finnes i slike mengder like utenfor en drikkevannsledning at det skulle bli akutt farlig å drikke eller på annen måte bruke vannet, dersom stoffet hadde trengt inn i vannledningen gjennom en av de mekanismene som er nevnt ovenfor. Muligheter for at vannet kunne få avvikende lukt og/eller smak er derimot til stede.

En helt annen situasjon vil det være dersom noen med vilje tilførte deler av ledningsnettet helsefarlige stoffer. Dersom en slik forgiftning skulle forsøkes utført ved å tilføre giftstoffet til vannkilden i stedet for ledningsnettet, ville den nødvendige giftmengden måtte være kanskje tusener av ganger større enn ved direkte tilførsel til vannledningen.

Ved innsug av avløpsvann vil det kunne være stor fare for forurensning med smittestoffer. Vannledninger legges vanligvis i felles grøft med avløpsledning. På grunn av hyppige lekkasjer fra avløpsledningene vil ledningsgrøftene gjerne være konstant forurenset av avløpsvann, og dermed også med det spekteret av smittestoffer som befolkningen til enhver tid skiller ut med avføringen. Også drikkevannsledningene er utette. Lekkasjer utgjør på landsbasis opp mot 50 prosent av tilført vannmengde, noe som er mye høyere enn i land som det er naturlig å sammenligne seg med. Teknisk levetid for ledningene antas å være ca. 100 år. Anleggene forfaller stadig, og det er sannsynlig med mer gjennomrusting av ledningsnettet. 115

Den største faren for inntrenging av smittestoffer i drikkevannet forekommer i situasjoner hvor trykket i vannledningen er sterkt redusert. Det er tilstrekkelig med meget små mengder avløpsvann i drikkevannet for at vannet kan bli smitteførende, mens det trengs om lag én prosent avløpsvann for at dette skal kunne smakes, luktes eller ses (noe som er en stor mengde i denne sammenhengen).

Private vannverk/andelslag

Det finnes et stort antall private vannverk/andelslag i Norge som ikke er godkjenningspliktige. Disse forsyner totalt om lag 600 000 mennesker med vann. Det er ingen som har komplett oversikt over disse anleggene når det gjelder for eksempel vannbehandlingsutstyr, organisasjon, kompetanse og beredskap.

Avløpssystemet

Vannforsyning og avløp er så gjensidig knyttet til hverandre at også avløpssystemet bør nevnes her. Som nevnt ligger ledningene ofte i felles grøft, og trykkfall i vannfordelingssystemet kan derfor føre til innsug av avløpsvann i vannforsyningen. Her nevnes noen hendelser knyttet til avløpssystemet som viser at avløpssystemet i seg selv også er sårbart.

På slutten av 1980-tallet eksploderte en avløpsledning og rammet flere tusen boliger i Mexico da bensin rant gjennom avløpssystemet og siden ble påtent. Etter togulykken på Lillestrøm våren 2000 kan det være nærliggende å tenke seg at brannfarlig væske fra et slikt avsporet tog kunne renne inn i avløpssystemet og antennes.

I mai 1994 utviklet det seg brann i avløpssystemet i Trondheim sentrum. Russen tente på en plastkjegle som siden ble sluppet ned i en avløpskum. Avløpsrørene var rehabilitert ved at en polyesterstrømpe var trukket på innsiden av rørene. Brannen utviklet seg i polyesteren som er meget brennbar. Bruk av polyesterstrømpe er en helt vanlig måte å rehabilitere avløpsrør på.

Annen påskedag 1997 var det flom i Trondheim. Om lag 200 kjellere ble oversvømmet av overløpsvann, mange med kloakk blandet i vannet. 116

12.3 Myndighetskrav til leveringssikkerhet

I drikkevannsforskriften er det fastslått at vannverkseier (vanligvis kommunen) skal sikre opprettholdelse av vannverkets leveringssikkerhet, og at vannverkseier skal ha driftsplaner og driftsrutiner for dette formål.

Det er ikke noen unntaksbestemmelser for kvaliteten av det vannet som skal leveres. Det er plikt til å levere vann av tilfredsstillende mengde og kvalitet. Hvordan denne leveringssikkerheten skal opprettholdes, må vurderes for hvert enkelt vannverk ut fra dets størrelse og oppbygging og ut fra en vurdering av hvordan ulike driftssituasjoner eller uhell vil påvirke leveransene.

Leveringssikkerhet over et døgn eller to kan opprettholdes ved hjelp av høydebassenger eller andre rentvannsmagasiner. For mange vannverk vil dette kunne utgjøre en akseptabel måte å sikre vannleveransen på, forutsatt at andre forhold, slik som overvåking, vedlikehold og reparasjonsberedskap, er godt planlagt.

En annen måte å opprettholde vannleveransene på, er å ha tilrettelagt for forsyning fra alternative kilder. Dette er gjerne et kostbart tiltak, og det forutsetter drift og vedlikehold av to eller flere kilder som gjerne har hvert sitt behandlingsanlegg. Likevel er det i mange tilfeller den eneste muligheten til å oppfylle kravet til leveringssikkerhet. Dersom vannverket disponerer flere kilder, vil en kunne koble inn alternative kilder under driftsavbrudd ved en av kildene. For å ha tilstrekkelig sikkerhet i tilfelle strømbrudd, bør minst den ene kilden være utstyrt med nødstrømaggregat.

Det er mest korrekt å betegne alle kilder beregnet på å opprettholde vannverkets leveringssikkerhet som hovedkilder , uavhengig av om de er permanent eller periodisk i bruk. Alle hovedkilder skal være hygienisk sikre gjennom beskyttelse og vannbehandling. Vannkilder som bare tenkes benyttet i en alvorlig nødsituasjon, kalles krisekilder, og slike vannkilder vil kunne ha dårligere kvalitet enn hovedkildene. For mange vannverk er det ikke realistisk å stille krav om flere likeverdige hovedkilder. Godkjenningsmyndigheten må i det enkelte tilfelle vurdere hva som kan regnes som et akseptabelt sikkerhetsnivå.

Drikkevannsforskriften har en egen bestemmelse om beredskap, hvor det heter at vannverkseier skal ha en beredskapsplan for å sikre drift og vedlikehold av vannforsyningssystemene under krise eller krig. Et vannverk som disponerer flere hovedkilder, vil kunne være bedre rustet til å motstå driftsproblemer også i beredskapssituasjoner.

I drikkevannsforskriftens bestemmelse om beredskap heter det også at beredskapsplanen skal inneholde planer for alternativ vannforsyning (nødvannforsyning) til befolkningen. Nødvannforsyning må i denne sammenhengen forstås som en minimumsforsyning av vann til drikke og personlig hygiene for å sikre overlevelse og utholdenhet av sivilbefolkningen i en krise- eller krigssituasjon. Nødvannforsyning kan være forhåndslagret vann hos abonnentene, vann distribuert i flasker eller kanner, forhåndslagret vann i bassenger (herunder svømmebassenger), bruk av eksisterende enkeltvannforsyninger og brønner i området, produksjon av vann på mobile behandlingsanlegg eller distribusjon fra tankbiler.

Akseptabelt sikkerhetsnivå vil variere fra vannverk til vannverk, i det de største generelt må legge seg på et høyere nivå enn de små. I tillegg er enkelte abonnenter mer sårbare enn andre ved at de tåler vesentlig kortere leveringsavbrudd enn for eksempel en vanlig husholdningsabonnent. I særlig grad gjelder dette sykehus og andre helseinstitusjoner. Etter helseberedskapsloven av 1955 forutsettes eier av helseinstitusjon selv å vurdere sikkerheten og eventuelt komme frem til særskilte avtaler eller ordninger i samarbeid med det leverende vannverk, eventuelt å sørge for egen nødvannforsyning. Det kan spesielt være aktuelt med egne rentvannsbassenger i tilknytning til viktige helseinstitusjoner.

12.4 Beredskapstiltak

12.4.1 Rensing av vannledningssystemet etter et forurensningstilfelle

Forurensning av vannledningsnett kan inntreffe som følge av innsug, ledningsbrudd, reparasjonsarbeider eller direkte sabotasjehandlinger. Forurensningens art vil kunne være slam og partikler, smittestoffer og kjemiske stoffer. De rensetiltak en rår over i dag er spyling av nettet med store vannmengder i høy hastighet, desinfeksjon med klorløsning, samt kjøring av renseplugger. Spyling av nettet vil alltid være aktuelt i forbindelse med forurensningstilfeller, og vil ofte være tilstrekkelig. Ved massive biologiske forurensninger eller vedvarende problemer kan desinfeksjon være nødvendig. Renseplugger fjerner belegg på rørveggen, og brukes til å vedlikeholde ledningsnett med kapasitetsproblemer som følge av korrosjon og beleggdannelse. Bruk av renseplugger kan også tenkes brukt ved forurensningstilfeller hvor eventuelle forurensningskomponenter kan ha heftet seg til rørveggen. Ved spesielle forurensningssituasjoner med for eksempel oljeprodukter, vil det kunne vurderes rensing med egnede løsningsmidler.

Vannverkene må ha personell og nødvendig mobilt utstyr (pumper og klordoseringsenhet) for å kunne utføre prosedyrene. En vesentlig svakhet er at mange vannverk har for dårlig ledningsnett, og at det er for få kummer og ventiler hvor en kan komme til med spyleutstyr, plugger og desinfeksjonsvæske. Det er dessuten en svakhet at de kummer og ventiler som finnes, kan være vanskelige å finne på grunn av dårlig oppdatert kartverk. Ved planlegging og rehabilitering av ledningsnett er det derfor nødvendig at vannverkene i sterkere grad tar hensyn til nødvendige spylemuligheter.

12.4.2 Beredskap for sentral kriseledelse

Det er ytterst få situasjoner som vil ramme vannverkene på landsbasis eller regionalt i et slikt omfang at sentral kriseledelse vil bli viktigere enn lokal kriseledelse. Sentral kriseledelse kan imidlertid være viktig for å gi sentrale myndigheter oversikt og for å samle og utnytte sentral kompetanse som ikke finnes i det enkelt lokalmiljøet, slik det ble gjort under storflommen på Østlandet i 1995. Sentral kriseledelse vil også kunne fremskaffe og fordele eventuelle knapphetsressurser som lokale kriseledelser kan ha behov for.

12.4.3 Mangler i dagens situasjon

Primo 2000 viste vannverksregisteret ved Statens institutt for folkehelse at det fortsatt gjenstod oppgradering til nødvendig minimumsstandard av om lag 700 av landets vannverk (som til sammen forsyner om lag en halv million mennesker) til tross for at denne minimumsstandarden har vært et krav siden 1995. Grunnen til at disse vannverkene trenger utbedring, er sårbare vannkilder og dårlig sikkerhet på grunn av manglende desinfeksjon av vannet. En del av vannverkene må forbehandle vannet før desinfeksjonen, blant annet for å fjerne humusstoffer. Vannverk uten noen form for vannbehandling anses å være særlig sårbare.

Basert på opplysninger fra Statens institutt for folkehelse antas det at 200 000–300 000 sykedager i året skyldes dårlig drikkevann, men dette er et høyst usikkert anslag på grunn av antatt underrapportering. Medvirkende faktorer kan være at vannprøver generelt tas for sjelden og at det tar for lang tid å analysere dem.

Ledningsnettet i vannfordelingssystemet er i ferd med å forfalle. Med dagens utskiftningstakt må ledningene i gjennomsnitt fungere i 400 år, mens teknisk levetid som nevnt er rundt 100 år. Det vil følgelig bli nødvendig med et skippertak før eller senere. 117

Registreringene viser også at svært mange vannverk mangler beredskapsplaner og internkontrollsystem. Kvaliteten av de beredskapsplanene som eksisterer er ikke registrert.

12.4.4 Aktuelle metoder som kan iverksettes

Risiko- og sårbarhetsanalyser utgjør et viktig verktøy også i vannforsyningen. En systematisk identifisering av farer og uønskede hendelser er viktig for å oppnå størst mulig sårbarhetsreduksjon, og tiltak på dette området bør kunne settes i verk i alle kommuner. 118

Hydrauliske nettmodeller for vannforsyning . De fleste større byer har i dag hydrauliske modeller av sitt vannledningsnett. Slike modeller kan benyttes til (1) å simulere hvordan en forurensning vil spre seg i vann-nettet, som underlag for avstengninger, rengjøring av rørene, varsling og utkjøring av vannvogner, og (2) å simulere et ledningsbrudd og få frem trykkforholdene i hele ledningsnettet.

Pålitelighetsmodeller for vannforsyning . Slike modeller er allerede utviklet. De kan blant annet benyttes til (1) å vurdere risikoen for avbrudd i vanntilførselen til kritiske brukere slik som sykehus, næringsmiddelbedrifter og brannhydranter, og (2) å vurdere vedlikehold og rehabilitering ut fra et tilgjengelighetsperspektiv. Beregningsverktøy for slike analyser er blant annet benyttet i Trondheim kommune for å se på påliteligheten av vanntilførselen til Regionsykehuset i Trondheim. 119 Det er nødvendig at en har tilgjengelig statistikk over feil på vannledningsnettet, og at en har etablert en hydraulisk modell.

Modeller for analyse av flomsikkerhet i avløpssystemer . Flom i byer og tettsteder resulterer i oversvømmelse med kloakkinfisert vann i kjellere og i terrenget. Ved bruk av modeller for hydrauliske analyser av avløpsnett, kombinert med bruk av moderne verktøy for geografisk informasjonsbehandling, er det mulig å lage prognoser som viser hvor og hvor ofte slike flommer med størst sannsynlighet kan forventes å opptre. Denne typen analyser bør tas i bruk med sikte på å forebygge uønskede hendelser som skyldes underdimensjonerte avløpsystemer.

12.5 Konklusjon og anbefalinger

Kommunen er i prinsippet totalansvarlig for sin egen vannforsyning. Noe av problemet for bransjen bunner nettopp i at kommunen både er utøvende og kontrollerende organ.

Forvaltning og tilsyn er fordelt på svært mange myndigheter, noe som tilsynelatende har ført til at vannverkene på den ene siden ikke alltid vet hvem de skal forholde seg til, mens tilsynsmyndighetene på den andre siden kan være uklare med hensyn til hvem som har ansvar for hva. Resultatet kan bli manglende oppfølging av de ulike regelverkene.

Det bør settes større kraft bak arbeidet med å få vannverkene til å oppfylle kravene i drikkevannsforskriften. Større vannverk er generelt kommet lengre med å gjennomføre nødvendige tiltak enn de små.

Vannverkseier må utarbeide beredskapsplaner for vannforsyningen. Beredskapsplanene må også inneholde planer for nødvannforsyning til befolkningen under krise og krig. Det vil alltid være en fordel at vannverket disponerer mer enn én hovedkilde.

Det er gjort for lite for å samle inn nok driftsdata om de forskjellige episodene som kan forårsake inntrenging av avløpsvann i drikkevannsledninger, til å kunne foreta systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser på området. På overordnet nivå kan en for øvrig med fordel gjennomføre kvalitative analyser. En målsetting vil da være å rangere farer og uønskede hendelser sett i forhold til kvalitative årsaks- og konsekvensvurderinger.

Svært mange hendelser med alvorlige konsekvenser kan skje uforvarende med utgangspunkt i vannledningsnettet og avløpsnettet. Ønsker noen å skade, kan vedkommende med enkle midler på svært kort tid ramme store befolkningsmengder. Dette kan ikke karakteriseres som en tilfredsstillende situasjon.

Utvalget har innhentet råd og synspunkter fra ulike miljøer og vil understreke betydningen av følgende tiltak:

• Med tanke på befolkningens helse og vannverkenes sikkerhet og beredskap må det settes større kraft bak arbeidet for at kravene i drikkevannsforskriften blir oppfylt ved alle landets vannverk.

• Utvalget understreker betydningen av gode beredskapsplaner. Etablering og vedlikehold av beredskapsplanene må bygges på risiko- og sårbarhetsanalyser.

• De vannverkene som mangler beredskapsplaner og internkontrollsystemer må snarest mulig utarbeide slike.

• Kommunenes dobbeltrolle som vannverkseier på den ene siden og godkjennings- og tilsynsmyndighet på den andre er prinsipielt betenkelig, og andre løsninger på ansvarsfordelingen bør utredes. Det kan stilles spørsmålstegn ved at kommunen har tilsynsmyndighet overfor vannforsyningen i det hele tatt. Det bør vurderes om Statens næringsmiddeltilsyn, fylkeslegen eller fylkesmannen kan føre tilsyn og stå for eventuell oppfølging på en mer tilfredsstillende måte enn det kommunene kan.

• Vannverkseierne må forholde seg til en rekke myndigheter, noe som lett fører til uklare ansvarslinjer og manglende oppfølging av regelverket. Ansvar for forvaltning og tilsyn bør defineres klarest mulig og slik at det verken er uklart for vannverkseier hvem denne skal forholde seg til eller for tilsynsmyndighetene hvem som har ansvaret for å pålegge og følge opp tiltak.

• Det bør vurderes gjennomført et nasjonalt forskningsprosjekt om sårbarhet i vann og avløpssystemer blant annet som grunnlag for å kunne gi konkrete anbefalinger til kommunene som underlag for utarbeidelse av hovedplaner og beredskapsplaner. (Se også kapittel 25.)

Utvalget vil i tillegg anbefale at disse forslagene underkastes en nærmere vurdering fra ansvarlige fagmyndigheter:

• For å øke og vedlikeholde teknisk kvalitet og vannkvalitet bør de mindre vannverkene i Norge vurdere nye organisasjonsformer, spesielt at de danner interkommunale selskaper. Større interkommunale selskaper vil i større grad enn små kommuner og private andelslag kunne sette fokus på beredskap på grunn av større ressurser og bedre kompetanse.

• Den store lekkasjen fra vannfordelingssystemet er et resultat av vannforsyningsanlegg i stadig forfall og innebærer et stort tap av behandlet vann. Tiltak bør iverksettes for å få bukt med forfallet og med tiden redusere vanntapet i vesentlig grad.

• Beslutningsunderlagene for valg av tiltak synes ofte å være mangelfulle i vann- og avløpsbransjen. Det bør prioriteres å ta i bruk informasjon, verktøy og teknikker som allerede finnes tilgjengelig for dette formålet.

13 Atomtrusselen1

I perioden 1945–1999 har det skjedd en rekke alvorlige atom- og strålingsulykker rundt omkring i verden som har medført helseskade og til dels alvorlige miljøeffekter. I tillegg har det skjedd en rekke uhell uten personskade og nestenulykker. Noen av de alvorligste ulykkene er knyttet til eksplosjoner eller brann i atomanlegg og høye dosebelastninger fra radioaktive kilder. Felles for mange ulykker og uhell er at de skyldes en kombinasjon av tekniske feil, manglende eller utilstrekkelige prosedyrer og såkalt «menneskelig svikt.»

Risikoen for radioaktivt nedfall over norsk territorium fra ulike kilder i andre land er reell, og langtidskonsekvensene kan være betydelige. Forurensning og nedfall kan resultere i stråledoser til befolkningen fra inhalasjon av radioaktivitet, direkte bestråling fra stoffer i luften og på bakken, samt inntak av forurensede næringsmidler. Det er svært lite sannsynlig at en ulykke med radioaktive kilder eller forurensning av norsk land- og havområde vil medføre akutte stråleskader på befolkningen bortsett fra skader på personer som er direkte involvert i ulykken. Derimot kan en slik ulykke medføre negative helseeffekter på lang sikt. Dette kan gjelde både direkte helseeffekter som økning i kreftforekomst og mer indirekte psykososiale effekter skapt av angst og usikkerhet. I tillegg kan en ulykke resultere i svært alvorlige konsekvenser for norsk næringsliv og da særlig for landbruks- og fiskerisektoren, noe kostnadene knyttet til landbruksforvaltningen etter Tsjernobylulykken i 1986 illustrerer. 120

Reaktorulykken ved Three Mile Island, USA, i 1979 viste at «usannsynlige» ulykker kunne skje, mens Tsjernobylulykken i daværende Sovjetunionen i 1986 viste at konsekvensene av en alvorlig ulykke kunne bli langt mer omfattende og vidtrekkende enn tidligere antatt. En kan tenke seg en rekke mulige ulykker eller terror- og sabotasjehandlinger ved atominstallasjoner eller med strålekilder som kan føre til radioaktiv forurensning og stråledoser til befolkningen.

13.1 Bakgrunn for trusselvurderingene

Ved vurdering av potensielle kilder som kan bidra til radioaktiv forurensning av norske områder eller som rammer norske interesser, er følgende faktorer viktige:

• Kildens innhold av radioaktive materialer : Så vel mengde og kjemisk form av ulike materialer som det enkelte materiales farlighet er av betydning. Avfallslagre og kjernekraftverk representerer de største enkeltkilder.

• Potensiale for utslipp til luft: Brann og eksplosjoner øker faren for langdistansetransport av radioaktivitet etter et utslipp til luft. For kjernekraftverk er for eksempel reaktortype, sikkerhetssystemer og vedlikehold av betydning. En sikkerhetsinneslutning, som er vanlig for vestlige reaktorer, vil redusere sannsynligheten for utslipp til luft selv ved alvorlige uhell, men det finnes stadig en rekke reaktorer som mangler slik sikring.

• Nærhet til norske områder : Forurensninger transporteres med luft eller vann. Lufttransport kan være svært rask, og i tillegg til avstand fra utslippsstedet, vil også de aktuelle meteorologiske forholdene ha stor betydning. Vanntransport vil generelt foregå langsommere, og fortynning i vannmassene vil redusere konsekvensene av et utslipp.

• Administrative ordninger, sikkerhetskultur : Risikoen for nukleære ulykker vil også være avhengig av sikkerhetskulturen og de administrative systemene hos operatører og tilsynsmyndigheter.

Konsekvensvurderinger må i tillegg til helseskader på mennesker også omfatte biologiske effekter i ulike økosystemer som forurenses. I vurderingene må en ta hensyn til både helseeffekter og langtidseffekter i miljøet.

Helseeffekter:

• Akutte skader kan oppstå ved ekstern bestråling, for eksempel fra en radioaktiv kilde eller fra nedfall kort tid etter en atomulykke eller ved inntak av store mengder radioaktivitet. Slike skader oppstår utelukkende som følge av store stråledoser og opptrer kort tid etter bestråling.

• Senskader er sannsynlighet for utvikling av kreft eller mulige genetiske skader og kan forekomme også som følge av lave stråledoser. Dette kan komme som en følge av direkte bestråling, inhalasjon av radioaktive stoffer fra luft eller inntak via forurensede matvarer eller drikkevann. Sannsynligheten øker med økende stråledose, men effektene er først synlige lang tid etter bestrålingen.

• Psykososiale effekter kan oppstå som følge av angst og usikkerhet, manglende informasjon eller bortfall av næringsvirksomhet, men kan også være et direkte resultat av iverksettelse og gjennomføring av tiltak og andre samfunnsmessige endringer som en atomulykke kan medføre.

Effekter i miljøet:

• Korttidseffekter skyldes direkte bestråling av biologisk materiale ved direkte nedfall eller gjennom biologisk opptak av store mengder radioaktive stoffer. Dette ble observert som vekstforstyrrelser i nærområdet etter Tsjernobylulykken.

• Langtidseffekter skyldes opptak og opphopning av radioaktive stoffer i biologiske organismer ved overføring av radioaktive stoffer i næringskjeden. Dette kan bidra til vekstskader, genetiske skader og reproduksjonsskader. I enkelte områder har også arter forsvunnet fra et område som følge av høye stråledoser.

I tillegg til strålingseffekter vil radioaktiv forurensning ha store samfunnsmessige konsekvenser. Landbruksproduksjonen er særlig utsatt da grenseverdier for innhold av radioaktive stoffer i matvarer til omsetning kan overskrides som følge av nedfall, eller tilliten til næringen kan svekkes. Atomulykker og ulykker med strålekilder kan også ha store økonomiske konsekvenser for samfunnet og for ulike næringer, blant annet i form av redusert turisme og iverksettelse av overvåkingsprogrammer.

Et anerkjent strålevernprinsipp tilsier at stråledoser (og derved risikoen for helseskader) skal reduseres «så mye som mulig» med rimelig hensyn til økonomiske og sosiale forhold. De tiltak som gir størst mulig dosebesparing per investert tiltakskrone bør iverksettes, og valg av tiltak kan derfor variere med situasjonen etterhvert som denne utvikler seg.

Sårbarhetsvurderinger må bygge på kunnskap om mulige ulykkesscenarier og deres konsekvenser for Norge og norske interesser. Jo mer kunnskap en har om kilde, utslipp og nedfall samt overføring av radioaktive materialer fra nedfallet gjennom næringskjeden til biologiske endepunkter, desto mindre usikkerhet er konsekvensvurderingene beheftet med. Slik kunnskap vil dermed direkte redusere samfunnets sårbarhet. På grunn av klimaforhold og økosystemenes egenart fremstår arktiske landområder som særlig sårbare fordi de radioaktive stoffene forblir i økosystemene ekstra lenge sammenliknet med det en observerer under varmere klimaforhold. Selv om de strålingsrelaterte konsekvensene av radioaktivt nedfall og forurensning i utgangspunktet kan være små, vil slikt nedfall likevel kunne utløse betydelige psykososiale effekter og derved synliggjøre sårbarheten i samfunnet.

13.2 Kilder og konsekvenser

13.2.1 Kjernekraftverk

Utbredelsen av kjernekraftverk i vår del av verden er vist i figur 13.1. Det er ingen kjernekraftverk i Norge. Kjernekraftverk med lettvannsreaktorer 121 av vestlig standard antas å innebære en lav risiko for Norge, blant annet fordi disse har en ekstra reaktorinneslutning for å forhindre utslipp av radioaktive stoffer. Oppmerksomheten rettes i større grad mot reaktorer i Øst-Europa, og da særlig mot reaktorer av Tsjernobyl-type som ligger ved St. Petersburg i Russland og Ignalina i Litauen samt ved kjernekraftverkene i Kursk og Smolensk i Russland. Tsjernobyl-type reaktorer inneholder store mengder grafitt som øker risikoen for alvorlige branner.

Storbritannia har også enkelte (relativt små) reaktorer som inneholder store mengder grafitt og mangler reaktorinneslutning. De britiske reaktorene har imidlertid en annen design og er trolig bedre vedlikeholdt enn de østeuropeiske reaktorene. Fordi dominerende vindretning er fra Storbritannia mot Norge, vil imidlertid sannsynligheten for at en kjernekraftulykke i Storbritannia skal komme til å ramme Norge være større enn om ulykken fant sted i et annet land.

Deler av Norge ligger innenfor en radius som kan bli forurenset ved et alvorlig reaktorhavari ved kjernekraftverk i Sverige eller Finland. Sannsynligheten for et alvorlig reaktorhavari ved et av disse kjernekraftverkene er imidlertid vesentlig lavere enn ved enkelte østeuropeiske reaktorer. Svenske myndigheter har som målsetning å avvikle kjernekraften, mens finnene vurderer å bygge en femte kjernekraftreaktor.

De fire reaktorene ved Kola kjernekraftverk ligger om lag 250 kilometer fra den norsk-russiske grensen. Disse reaktorene er ikke av Tsjernobyl-typen, men to av dem er likevel av en såpass umoderne design at de er beheftet med betydelige sikkerhetsmessige svakheter. Når det gjelder dette kjernekraftverket, er imidlertid sannsynligheten for betydelig nedfall i Norge begrenset, i første rekke på grunn av at reaktorene er mindre og med en annen konstruksjon (lettvannsreaktorer), men også fordi dominerende vindretning er bort fra norsk territorium.

Det norske meteorologiske institutt, Institutt for energiteknikk og Statens strålevern gjennomførte i 1999 en analyse av konsekvensene ved en alvorlig ulykke ved Kola kjernekraftverk. 122 Analysen tar for seg mulige hendelsesforløp ved en ulykke hvor både utslipp og værsituasjon er verst tenkelig. En fant at transporttiden for radioaktivitet til Norge kunne komme ned i tre timer, men at det neppe ville bli behov for omfattende akuttiltak. En slikt verst tenkelig ulykke ville imidlertid resultere i betydelig radioaktivt nedfall og føre til behov for omfattende langtidstiltak for om mulig å holde radioaktiviteten i næringsmidlene på et akseptabelt nivå. Forurensningen av de arktiske økosystemene ville dessuten innebære langvarige miljøproblemer.

13.2.2 Reaktordrevne marinefartøyer og isbrytere

Reaktorer på fartøyer produserer gjerne rundt 10 prosent av den effekten som produseres i en kjernekraftreaktor. Likevel fremstår de som en betydelig del av trusselbildet på grunn av deres store antall, og fordi et utslipp som følge av havari kan skje i svært kort avstand fra norsk kystlinje. En ulykke i denne forbindelse vil først og fremst kunne få alvorlige konsekvenser lokalt. Både konvensjonelle og atomdrevne marinefartøyer kan dessuten være bærere av kjernevåpen.

I nordområdene er det i 2000 stasjonert åtte atomdrevne sivile isbrytere (i Murmansk) og ca. 40 operative atomdrevne ubåter, samt ca. 90 atomubåter som er tatt ut av operativ drift. Om lag 70 av de 90 utrangerte atomubåtene har stadig brukt kjernebrensel i reaktorene om bord. En NATO-studie som tok for seg mulige uhell med disse utrangerte atomubåtene, kom frem til at nedfallet i Norge i verste fall kan bli av samme størrelsesorden som det en opplevde på det meste her i landet etter Tsjernobylulykken. 123 I tillegg til det brukte kjernebrenselet som befinner seg ombord i de utrangerte ubåtene, er det lagret brukt kjernebrensel tilsvarende i alt mer enn 100 skipsreaktor-er ved lageranlegg på land og om bord i spesielle lagringsfartøyer. 124

Her er det også en mulighet for ulykker både ved lekkasjer fra anleggene eller langt

mer alvorlig ved at en ukontrollert kjernefysisk kjedereaksjon, et kritikalitetsuhell, 125 finner sted i det gjenværende uranet. Russiske atomdrevene isbrytere brukes blant annet til turisttrafikk til Nordpolen. Etter råd fra Statens strålevern har Regjeringen avslått en søknad om anløpstillatelse på Svalbard for disse isbryterne for å ta ombord passasjerer. I dag legger fartøyene seg utenfor territorialgrensen, og passasjerene blir fraktet ut til skipet i mindre båter eller med helikopter

Kilde: Kartet er utarbeidet av Statens strålevern ved Sander Borghuis.

Allierte atomubåter anløper jevnlig forhåndsgodkjente havner i Norge. Forsvaret opplyser at det var 12 slike anløp i 1998 og 17 anløp i 1999. 126 De fleste fartøyene var amerikanske, og alle de nevnte anløpene fant sted enten til Olavsvern (Tromsø) eller Haakonsvern (Bergen).

Det er utarbeidet detaljerte bestemmelser for anløp av atomubåter til de forhåndsgodkjente havnene. De fleste anløpene finner sted ved Haakonsvern i Bergen. Her ligger ubåtene over 500 meter fra nærmeste sivile bebyggelse, og det foreligger dessuten omfattende beredskapsplaner i tilfelle uhell. Under et anløp overvåkes både vann og luft for mulige utslipp.

I tilfelle krise eller krig må Norge regne med at allierte atomubåter benytter norske havner. Regelmessige besøk av slike ubåter i fredstid gir norsk personell anledning til å trene og opprettholde nødvendig beredskap for å håndtere denne typen anløp også i en spent situasjon.

13.2.3 Forskningsreaktorer i Norge

Det er to forskningsreaktorer i Norge, én på Kjeller og én i Halden. Reaktorene, som eies og drives av Institutt for energiteknikk, har en energiproduksjon på henholdsvis ca. 0,1 prosent og ca. 1 prosent av et typisk kjernekraftverk.

Det er gjennomført uhells- og konsekvensanalyser av begge reaktorene. Selv meget alvorlige uhell ved disse reaktorene vil ifølge disse analysene ikke påføre folk i omgivelsene akutt stråleskade. Ved alvorlige uhell vil det imidlertid kunne bli aktuelt å evakuere folk i den nærmeste omgivelse (500–1000 meter) for en kort periode. Ved en alvorlig ulykke ved Haldenreaktoren vil radioaktive gasser kunne bli presset ut gjennom sprekker i fjellet som omgir reaktoren. Hvis ventilene i ventilasjonssystemet gjennom dørene til reaktorhallen svikter fås en direkte utblåsing til luft. Konsekvensene vil være lokale. En ulykke ved Kjellerreaktoren vil kunne gi direkte stråling ved anlegget og radioaktivt utslipp til luft som kan føre til lokale konsekvenser.

Det er utarbeidet ulykkesberedskapsplaner for begge reaktorene, og det avholdes øvelser i samarbeid med blant annet politiet.

Institutt for energiteknikk fikk i 1999 fornyet driftskonsesjon for sine anlegg i Halden og på Kjeller. Konsesjonen gjelder til og med 31. desember 2008. Som vilkår for konsesjonen forutsettes det blant annet at beredskapsplanene ytterligere klargjør grensesnittet mot myndighetenes generelle beredskapsplaner og beredskapsorganisering. En formell miljøkonsekvensutredning etter plan- og bygningsloven skal utarbeides i løpet av de første fire årene, og Statens strålevern skal utarbeide en tilstandsrapport til Sosial- og helsedepartementet hvert tredje år.

13.2.4 Gjenvinningsanlegg for uran og plutonium

I et gjenvinningsanlegg løses brukt kjernefysisk brensel opp i salpetersyre, og produsert plutonium og gjenværende uran til videre bruk trekkes ut fra denne svært radioaktive løsningen. Av størst interesse for Norge er anleggene i Dounreay og Sellafield i Storbritannia og La Hague i Frankrike i tillegg til anlegg som ligger i nedslagsfeltet til elvene Ob og Jenisej i Russland (figur 13.1). Konsekvensene for Norge er først og fremst knyttet til virkningene av tillatte driftsutslipp eller utslipp etter ulykker. En kan heller ikke utelukke utilsiktet kjedereaksjon eller brann som kan føre til utslipp store nok til at Norge blir berørt.

Historiske utslipp fra Sellafield-anleggene kan måles langs kysten av Norge og nordover til Barentshavet. De nivåene som i dag kan måles kan ikke betegnes som urovekkende høye ut fra en rent helsemessig vurdering. De store mengdene med radioaktive og spaltbare materialer som finnes ved Sellafield-anleggene, samt store mengder høyaktivt avfall i flytende form ved det nye THORP-anlegget (som er en del av Sellafield-anleggene), er en risikofaktor for det marine miljøet. Selv om sannsynligheten er liten, kan det ikke utelukkes at et alvorlig uhell eller en sabotasjeaksjon ved Sellafield-anleggene vil bidra til økt radioaktiv forurensning langs norskekysten. Også utslipp fra La Hague-anlegget i Frankrike bidrar til forurensning av Nordsjøen.

De russiske anleggene kan ha betydning for Norge først og fremst ved at radioaktive materialer kan slippe ut i de store elvene Ob og Jenisei med utløp i Karahavet. Konsekvensene for nordområdene som en følge av et eventuelt uhell ved anleggene for behandling av brukt kjernebrensel og radioaktivt nedfall i Majak i Russland (figur 13.1) er under utredning i et norsk-russisk samarbeidsprosjekt. Det er imidlertid lite trolig at slike utslipp vil ha dramatiske konsekvenser for radioaktiviteten i fisk fra nordområdene.

13.2.5 Brenselsfabrikasjon

Det arbeides med kjernefysisk brensel i liten skala i Norge i forbindelse med forskningsreaktorene i Halden og på Kjeller. Det nærmeste større anlegget befinner seg i Västerås i Sverige.

Nytt kjernefysisk brensel er lite radioaktivt. Ved en eventuell ulykke vil konsekvensene for samfunnet i hovedsak være lokale og knyttet til utslipp av forurensninger etter såkalte kritikalitetsuhell (se kapittel 13.2.2). Et eksempel på en slik ulykke er eksplosjonen ved Tokaimura brensels­produksjonsanlegg i Japan i september 1999. Tre arbeidere ved anlegget ble kraftig stråleskadet, og to av disse er senere døde av skadene.

Fabrikasjon av kjernefysisk brensel er neppe av vesentlig betydning for sårbarheten i det norske samfunnet da konsekvensene stort sett er lokale, og slik fabrikasjon i større skala ikke finner sted i Norge.

13.2.6 Satellitter med radioaktive kilder eller reaktorer ombord

Det er opp gjennom tidene skutt opp en rekke satellitter med kjernefysiske reaktorer ombord. Sovjetunionen har skutt opp i overkant av 30 slike satellitter med til sammen ca. 1 000   kg uran. 127 To av disse satellittene har falt ned. De senere årene er det blitt mindre aktuelt å sende opp satellitter med kjernefysiske reaktorer ombord. Satellitter som skal gå i svært lav jordbane eller romfarkoster som skal langt utover i solsystemet, benytter imidlertid ofte atomgeneratorer da de ikke mottar tilstrekkelig solenergi. Disse generatorene benytter varmen fra et radioaktivt materiale som energikilde. USA har brukt atomgeneratorer i over 20 romfarkoster.

Styrt av satellitter med atomgeneratorer eller små kjernefysiske reaktorer kan føre til spredning av sterkt radioaktive fragmenter over et større område. Etter at en amerikansk satellitt med atomgenerator (Transit 5BN) falt ned i 1964, og omlag et kilogram plutonium ble frigjort til atomsfæren, er USAs atomgeneratorer i dag innkapslet slik at de skal kunne tåle å falle ned uten å frigi sine radioaktive materialer. I 1978 styrtet den sovjetiske satellitten Cosmos 954 som hadde en kjernefysisk reaktor ombord, over det vestlige Canada og forurenset et område på anslagsvis 80 000   km² . Etter bruk er satellitter med atomgeneratorer eller reaktorer blitt parkert i høye jordbaner hvor de kan forbli i flere århundrer.

13.2.7 Kjernevåpen

Kjernevåpen utgjør i dag i hovedsak en trussel i lokale og regionale konflikter. India og Pakistan har gjennomført prøvesprengninger med kjernefysiske ladninger, Israel har sannsynligvis kjernevåpen, og avsløringer etter Gulf-krigen viste at Irak langt på vei også hadde utviklet et slikt våpen, mens land som Iran og Nord-Korea mistenkes for å arbeide med å utvikle kjernevåpen. Disse landene har også programmer for å utvikle langtrekkende leveringsmidler, noe som raskt kan endre trusselbildet. De tradisjonelle kjernevåpenstatene 128 har i de senere årene redusert antall utplasserte kjernefysiske stridshoder. Eksisterende kjernevåpen i tillegg til ustabile politiske forhold gjør at en ikke helt kan utelukke detonasjon av kjernefysiske ladninger, tilsiktet eller ved uhell.

På kjernevåpensiden må det antas at den største trusselen for Norge stammer fra Kolahalvøya. Det finnes en meget stor konsentrasjon av både landbaserte, sjøbaserte og luftbårne kjernevåpen i dette området, og avstanden til norsk territorium er svært kort. Antall kjernefysiske ladninger i nordområdene ble vesentlig redusert i løpet av 1990-årene, men det finnes nok stadig flere tusen slike ladninger der når en tar med både strategiske og taktiske kjernevåpen fra alle tre forsvarsgrener. Et viktig moment ved enhver vurdering av Kolahalvøyas betydning for Norge er at dens strategiske (og kjernefysiske) betydning for Russland er stadig økende. Dette skyldes dels at mens mye annet i det russiske forsvar har opplevd nedskjæringer og forfall de siste årene, har de kjernefysiske styrkene blitt prioritert, og dels at Nordflåten etterhvert er i ferd med å få kontrollen over en større og større del av (om noen år trolig alle) Russlands strategiske ubåter. Det er også verdt å merke seg at dagens russiske militærdoktrine tillater førstebruk av kjernevåpen under visse forutsetninger.

Når det gjelder muligheten for utilsiktet eller uautorisert detonasjon av kjernevåpen, bedømmes det russiske kommando- og kontrollsystemet som tilfredsstillende. Sannsynligheten for slike detonasjoner er svært liten. Det samme gjelder mulig­heten for at russiske kjernevåpen skulle komme på avveie.

Dersom et kjernevåpen skulle bli detonert på eller over norsk territorium, vil selvsagt de nasjonale konsekvensene bli svært store. Dersom et befolkningssentrum rammes, vil et stort antall mennesker bli drept eller såret, og de materielle ødeleggelsene vil være enorme.

13.2.8 Atomterrorisme

Nukleær og radiologisk terrorisme utgjør de to hovedformene for atomterrorisme. Nukleær terrorisme innebærer i verste fall bruk av kjernevåpen og vidtrekkende konsekvenser i form av massive ødeleggelser og et stort antall døde og skadde. Med radiologisk terrorisme menes tilsiktet bruk av stråling, for eksempel ved spredning av radioaktive materialer til omgivelsene. Spesielt sistnevnte terrorform er gjennomførbar med enkle midler og forholdsvis begrenset kompetanse. 129 Radiologisk terrorisme er nok mer sannsynlig enn nukleær terrorisme, men de fysiske effektene av slike aksjoner blir mindre (se også kapittel 4.4.1).

13.2.9 Transport av brukt kjernebrensel og radioaktive materialer

Transport av slike materialer forekommer i Norge, spesielt mellom reaktorene på Kjeller og Halden og til deponiet for lav- og mellomaktivt radioaktivt nedfall i Himdalen i Aurskog-Høland. Transport av radioaktive materialer foregår også regelmessig til medisinsk og industriell bruk rundt omkring i landet. Blant annet fraktes det årlig ca. 80 000 pasient-doser med radioaktive legemidler til sykehusene. Transport av slike materialer skjer i spesielle beholdere og er underlagt strenge internasjonale bestemmelser. I tillegg til mulige uhell underveis, kan det også tenkes diverse sabotasje-, utpressnings- og terrorscenarier i forbindelse med transport av radioaktive materialer.

13.2.10 Lagring av brukt kjernebrensel og annet radioaktivt avfall

«Radioaktivt avfall» spenner fra brukt kjernebrensel som er svært radioaktivt («høyaktivt») til utarmet uran som knapt er radioaktivt i det hele tatt. Det er viktig å ta dette kolossale spennet i mulig aktivitet med i betraktningen når en diskuterer radioaktivt avfall. Ikke alt avfall krever samme håndtering og lagring.

I Norge mellomlagres radioaktivt avfall hos Institutt for energiteknikk på Kjeller. Brukt brensel fra forskningsreaktorene er lagret i spesielle lagerbrønner ved reaktoranleggene på Kjeller og i Halden.

Et kombinert lager og deponi for lav- og middelaktivt avfall er opprettet i Himdalen i Aurskog-Høland kommune. Dette er et fjellanlegg med fire separate haller og 50 meter fjelloverdekning. Tre av hallene skal brukes til å deponere avfall, noe som innebærer at avfallet blir permanent støpt inn i betongrom. Den siste hallen brukes som lager (det vil si at avfallet kan fjernes igjen) frem til drifts­periodens slutt, som er rundt 2030. Selv om anlegget er dimensjonert for om lag 10 000 avfallsbeholdere, er den totale lagrede radioaktiviteten likevel beskjeden fordi det ikke lagres brukt kjernefysisk brensel her.

Lagrene med brukt brensel er underlagt «Forskrift om fysisk beskyttelse av nukleære materialer» av 1984, hjemlet i atomenergiloven. Forskriften pålegger Institutt for energiteknikk forpliktelser med hensyn til fysisk beskyttelse av sitt nukleære materiale for å minimalisere mulighetene for tyveri og sabotasje. På grunn av myndighetenes ønske om større åpenhet, innsyn og adgang for allmennheten til Instituttets atomanlegg, er det nå satt som et konsesjonsvilkår at den fysiske sikringen styrkes ytterligere.

Lagret eller dumpet radioaktivt avfall representerer i utgangspunktet liten akutt risiko for Norge. Foruten de nasjonale anleggene nevnt ovenfor, finner en i Norges nærområder den russiske Nordflåtens hovedlager i Andrejevabukta mindre enn 60   km fra Norges grense (figur 13.1), russiske lagringsskip (for eksempel Lepse ) for brukt kjernefysisk brensel og annet radioaktivt avfall, en del dumpet radioaktivt avfall øst for Novaja Zemlja og altså omlag 70 utrangerte russiske atomubåter (kapittel 13.2.2). Frigjort radioaktivitet fra slikt avfall vil neppe kreve noen form for akutt beredskap, men kan på sikt utgjøre en miljørisiko. Risikoen i forbindelse med den sovjetiske atomubåten Komsomolets , som sank på mer enn 1600 meters dyp i Norskehavet sør-sørvest av Bjørnøya i 1989 (figur 13.1), er blitt grundig vurdert i en NATO-studie. Denne ubåten anses ikke å innebære noen vesentlig fare for miljøet og ligger derfor best der den er. 130

Risikoen ved lagre for brukt kjernebrensel er først og fremst knyttet til mulighetene for ukontrollert kjedereaksjon ved håndtering. Brann og sabotasje er også hendelser som kan tenkes i forbindelse med både brenselslagre og lagre for lav- og mellomaktivt avfall. Uhell ved lagrene for brukt brensel i Norge vil kunne påføre operatørpersonell stråleskade, men utslipp av radioaktivitet til omgivelsene vil være moderate og ikke gi strålingsrelaterte konsekvenser i omgivelsene.

13.2.11 Radioaktive kilder

Enkelte radioaktive kilder er kommet på avveie. I utlandet har kilder innblandet skrapmetall til gjenvinning ført til alvorlige forurensninger av fabrikkanlegg og miljø. Internasjonal handel med skrapmetall innebærer at slikt materiale kan transporteres over landegrensene. De fleste kilder på avveie stammer fra bruk innen industri eller medisin. Publikum eller arbeidere kan gjenfinne bortkomne kilder. Forseglede kilder kan tiltrekke seg oppmerksomhet på grunn av deres utseende eller deres tilsynelatende verdi som skrapmetall. Publikum eller arbeidere som ikke er klar over faren ved en slik kilde kan bli eksponert for stråling.

Uhell ved bruk av kapslete strålekilder har vist en økning de siste årene. Slike kilder brukes særlig ved industriell radiografi (kontroll av sveiseskjøter), og uhellet er oftest at strålekilden ikke tilbakeføres til den skjermede beholderen på grunn av teknisk feil.

I forbindelse med oljeleting og «logging» av brønner i Nordsjøen, anvendes radioaktive loggekilder som kan inneholde betydelige mengder radioaktivitet. Disse kildene benyttes i kartleggingen av forholdene i borehullet og følger med boret ned i brønnen («logging while drilling»). Fra tid til annen kiler borene seg fast, og en blir nødt til å etterlate dem der de står. Typisk skjer dette en til fem ganger per år, og typisk dyp kan være noen tusen meter under havbunnen. Brønnen blir da rutinemessig forseglet med en lang betongplugg. Ved ulykker i helsevesenet vil pasienten gjerne bli den skadelidende, idet personalet som regel er skjermet. Feil dosering ved stråleterapi kan gi fatale følger for pasienten. Uforsiktighet med radioaktive stoffer ved nukleærmedisinske undersøkelser vil gi relativt små stråledoser, og akutte stråleskader vil ikke oppstå som følge av slike uhell.

Det rapporteres stadig om radioaktive kilder som er utenfor myndighetenes kontroll, og alvorlige hendelser har skjedd i mange land, også med alvorlige personskader. I Norge var en kilde med radioaktivt iridium for industriell radiografi på avveie i over tre måneder før den ble funnet igjen i fjæra på Stord høsten 1999.

13.2.12 Ulovlig handel med radioaktive og spaltbare materialer

Ulovlig handel med spaltbare og andre radioaktive materialer er en relativt ny kriminell virksomhet som oppstod tidlig på 1990-tallet og hadde en sterk økning frem mot 1994–95. Etter det har virksomheten tilsynelatende avtatt noe, men den utgjør fortsatt en risiko som følges nøye. Denne ulovlige virksomheten utgjør en helse- og miljøfare som et resultat av ukyndig håndtering av radioaktive materialer. Det foreligger en reell fare for at spaltbare materialer av våpenkvalitet kan bli solgt til land med ambisjoner om å utvikle kjernevåpen, og det foreligger en fare for at terrorgrupperinger kan anskaffe radioaktive eller spaltbare materialer til bruk i henholdsvis radiologiske våpen eller primitive kjernevåpen.

Russland utgjør i denne sammenheng en særlig bekymring for Norge med sine store lagre av radioaktive og spaltbare materialer. Norge kan være et potensielt transittland for ulovlig handelsvirksomhet med disse materialene. Det kan være vanskelig å detektere alle tilfeller av slik illegal trafikk både fordi ikke all radioaktivitet lar seg påvise like lett, og fordi Norge har en lang kyst med utallige båtanløp, noe som gjør det vanskelig å etablere en effektiv kontroll med smugling av spaltbare eller andre radioaktive materialer. Det kan nevnes at i 1998 hadde Norge 4923 anløp av russiskregistrerte skip, 68 prosent av disse i Finnmark og til sammen 16 prosent i Troms og Nordland. 131

I Norge har en til nå ikke gjort beslag av slike materialer. I en periode midt på 1990-tallet ble Politiets overvåkingstjeneste kontaktet av flere norske forretningsmenn som var tilbudt radioaktive og spaltbare materialer i Russland. Disse tilbudene var bedragerier hvor det aktuelle materialet ikke var av den kvalitet som selger hevdet eller som «dokumentasjonen» tilsa.

13.2.13 Utarmet uran

Utarmet uran er det en sitter igjen med etter at mest mulig av den mer radioaktive urantypen som brukes i atomreaktorer og kjernevåpen er fjernet fra naturlig uran. Utarmet uran er derfor mindre radioaktivt enn naturlig forekommende uran. På grunn av uranets høye tetthet anvendes utarmet uran blant annet som skjermingsmateriale mot stråling, som ballast/motvekt og i pansergjennomtrengende ammunisjon. Særlig sistnevnte anvendelse har vært omdiskutert. Uran som treffer et hardt mål danner små partikler som brenner. Disse kan tas opp i kroppen til soldater som er i nærheten og over tid i sivilbefolkningen.

Fordi radioaktiviteten er så lav, vil imidlertid ikke utarmet uran slik det er blitt anvendt til nå kunne gi statistisk målbare utslag i sykdomsbildet i en befolkning. 132 Et unntak kan være personer som har uran «sittende fast» i kroppen etter å ha fått det inn gjennom nese eller munn. Uansett er det den kjemiske giftigheten som er mest alvorlig, ikke radioaktiviteten. Uran er et tungmetall som først og fremst kan skade nyrene.

Det norske forsvaret benytter ikke utarmet uran i sin ammunisjon, men det er i bruk i andre NATO-styrker.

13.3 Hovedutfordringer

13.3.1 Beredskapsorganisasjonen

I den norske beredskapen er det lagt vekt på at en rekke samfunns- og departementssektorer vil kunne bli berørt av en ulykke. Beredskapsorganisasjonen er derfor bredt sammensatt, men med en indre krets av beslutningstagere som utgjør Kriseutvalget ved atomulykker. Dette sentrale kriseutvalget har som mandat i vid forstand å redusere skadevirkningene av en ulykke for samfunnet og har fullmakter til å håndtere akutt fase av en ulykke. Utvalget bistås med kunnskap og data fra et bredt spekter av faglige rådgivere og målenettverk. Videre er det etablert en rekke internasjonale varslings- og informasjonskanaler som skal sikre tidlig kunnskap hos berørte lands myndigheter. Organiseringen av Kriseutvalget ved atomulykker og apparatet rundt det er beskrevet nærmere i kapittel 3.2.

13.3.2 Varsling av atomulykker

I henhold til internasjonale og bilaterale avtaler er Statens strålevern Norges nasjonale og internasjonale varslings- og kontaktpunkt i forbindelse med hendelser og atomulykker. I tillegg har Kriseutvalgets sekretariat i samarbeid med nordiske søstermyndigheter direkte varslingstelex og -telefaks fra myndighetenes representant på kjernekraftverkene ved Kola, ved St. Petersburg og i Ignalina og ved den atomdrevne isbryterflåtens base i Murmansk.

Statens strålevern har døgnkontinuerlige vaktordninger. Det er viktig å komme raskt i gang med situasjonsvurdering, iverksettelse av tiltak og informasjon til befolkningen ved hendelser og ulykker. Vaktordninger i beredskapsorganisasjonen er derfor nødvendige. Kriseutvalgets sekretariat er ansvarlig for å informere, varsle og innkalle Kriseutvalget, de faglige rådgiverne og KU-Info, samt varsle og informere berørte departementer, fylkesmennene, utenlandske samarbeidspartnere og eventuelle andre instanser.

Alle medlemsetatene er pålagt å kunne stille med en representant til Kriseutvalget i løpet av to timer etter at varsel er sendt ut. Representanten må inneha den nødvendige kompetanse og myndighet til å fatte beslutninger på vegne av institusjonen. Det har vært problemer for enkelte av etatene å få finansiering til en slik vaktordning. Det kan bli aktuelt å vurdere vaktordninger for andre sentrale aktører både på sentralt og regionalt nivå, slik som Kriseutvalgets faglige rådgivere, medlemmer av KU-Info og fylkesmennene.

13.3.3 Beredskapsplaner

Atomberedskapsorganisasjonen er bygget opp rundt prinsippet om trinnvis beredskap. Det opereres med to beredskapsnivåer – «informasjonsberedskap» og «høynet atomberedskap.» De enkelte institusjonene i Kriseutvalget og blant Kriseutvalgets faglige rådgivere må ha selvstendige beredskapsplaner for å håndtere også de langsiktige konsekvensene innenfor de enkeltes ansvarsområder.

Strukturerte beredskapsplaner er utviklet for den sentrale og regionale organisasjonen, men noe arbeid gjenstår fortsatt i de ulike sektorene for å planlegge for håndtering av eventuelle ulykker.

13.3.4 Måle- og overvåkingsnettverk og andre hjelpemidler

Det er bygget opp et landsdekkende stasjonært måle- og overvåkingsnettverk med følsomme apparater som kontinuerlig overvåker strålenivået i lufta og på bakken. Målesystemet finansieres av Statens strålevern og opereres av Norsk institutt for luftforskning. Systemet utløser alarm ved forhøyde nivåer og kan avdekke og følge utviklingen av eventuelle utslipp fra atomanlegg, atomdrevne fartøyer og ubåter langs norskekysten. Statens strålevern står dessuten for driften av fem svært følsomme luftfilterstasjoner for overvåking av luftmassene over Norge. I tillegg til dette har en et landsdekkende nett av instrumenter for måling av radioaktivitet i næringsmidler eller for lokal radioaktivitetskontroll, LORAKON. Sivilforsvaret og Forsvaret forvalter også en rekke instrumenter for måling av radioaktivitet. Flykartlegging kan gjøres av Norges geologiske undersøkelser, og Forsvarets Orion-fly kan settes inn ved ytterligere målinger av radioaktivitet i luftrommet. Laboratorier som rutinemessig utfører avanserte målinger av radioaktivitet finnes blant annet ved Statens strålevern, Institutt for energiteknikk og Norges landbrukshøgskole.

I samarbeid med andre sentrale aktører i beredskapsorganisasjonen nasjonalt og internasjonalt, arbeider Kriseutvalgets sekretariat kontinuerlig med å videreutvikle og forbedre kommunikasjonssystemer og prognoseverktøy som er av betydning for håndteringen av atomulykker.

Store deler av utstyrsparken til atomulykkesberedskapen er fra årene rett etter Tsjernobylulykken i 1986 og er moden for utskiftning, eller vil bli det i løpet av relativt kort tid. Kriseutvalget har laget en strategi for oppfølging av måleberedskapen som et grunnlag for dette arbeidet. En sentral koordinering av det langsiktige investeringsbehovet vil være besparende, samtidig som den vil kunne legge føringer på hvilke områder som bør prioriteres.

13.3.5 Miljøovervåkingsprogrammer

I enkelte områder er det fortsatt nødvendig med tiltak for å redusere radioaktiviteten i småfe, storfe og reinsdyr før omsetning til menneskeføde som følge av Tsjernobylulykken i 1986. I tillegg foretas overvåkingsmålinger i regi av Statens næringsmiddeltilsyn, Statens dyrehelsetilsyn og Statens strålevern. Disse omfatter stikkprøver av dyrebesetninger, vill ferskvannsfisk, saltvannsfisk, vilt, sopp, frukt, bær og grønnsaker. De økonomiske og miljømessige langtidseffektene av Tsjernobylulykken har blitt langt større enn først antatt.

For å vurdere langtidseffekter av miljøforurensninger som skyldes ulykker eller langvarige rutinemessige utslipp, er det viktig at det gjennomføres overvåkingsprogrammer gjennom lengre tid. Slike programmer bidrar også til dokumentasjon av radioaktivitetsnivåer i ulike næringsmidler som omsettes nasjonalt eller internasjonalt (for eksempel norsk fisk og reinsdyrkjøtt).

Det ligger dessuten et ikke ubetydelig beredskapselement i å gjennomføre nasjonale overvåkingsprogrammer knyttet til næringsmidler og sårbare økosystemer.

13.3.6 Kompetanse, forskning og utvikling

Effektiv atomberedskap må bygge på solide kunnskaper om kilder, transportprosesser i ulike økosystemer, overføringer i ulike næringskjeder og virkninger på ulike biologiske organismer som grunnlag for konsekvensvurderinger og for valg av tiltak tilpasset den enkelte ulykkessituasjon. Beredskap knytter seg derfor både til helseeffekter og miljøeffekter (kapittel 13.1). I tillegg til dette er bred kompetanse i informasjonsformidling en forutsetning for god krisehåndtering.

Nødvendig fagkompetanse opprettholdes og videreutvikles best ved institusjoner som daglig arbeider med oppgaver som også er relevante i en atomulykkessituasjon. I Kriseutvalget har den enkelte medlemsinstitusjon både forvaltningsoppgaver og faglige oppgaver i det daglige som er relevante for beredskapen. I tillegg er Kriseutvalgets faglige rådgivere oppnevnt som rådgivere ut fra sin spesialkompetanse, og vil i stor grad også opprettholde denne kompetansen gjennom sitt daglige virke. Opprettholdelse av konkrete beredskapsmessige oppgaver krever imidlertid også at aktørene deltar i regelmessige øvelser, møter og seminarer. Enkelte faglige oppgaver er imidlertid dårlig dekket. Bare gjennom intensivert forskning og utvikling, for eksempel som ledd i et sektorovergripende beredskapsprogram i regi av Norges forskningsråd, vil det være mulig å sikre tilstrekkelig bredde i kompetansen. Videreutvikling av den nasjonale faglige kompetansen forutsetter dessuten tverrfaglig prosjektarbeid direkte relatert til beredskapsoppgaver. I tillegg er en fremtidsrettet beredskapsorganisasjon helt avhengig av rekruttering til feltet. (Se også kapittel 25.)

13.3.7 Finansiering av atomulykkesberedskapen

Norsk atomulykkesberedskap ble i perioden 1996–1997 evaluert av konsulentfirmaet Scandpower. 133 Som et resultat av denne evalueringen ble organisasjon og mandat justert og hjemlet i kongelig resolusjon av 26. juni 1998. Mange av anbefalingene fra Scandpowers evaluering ble fulgt opp i den kongelige resolusjonen, men på noen viktige områder ble det valgt andre løsninger. En av anbefalingene var at atomulykkesberedskapen ble gitt et eget budsjett for å løse de problemene som beredskapsorganisasjonen hadde når det gjaldt finansiering av tjenester til beredskapen. Denne anbefalingen ble ikke fulgt opp. I stedet ble det ved kongelig resolusjon besluttet at atomulykkesberedskapen skal finansieres gjennom sektoransvarsprinsippet:

Det enkelte departement er ansvarlig for at beredskapen og det økonomiske grunnlaget innen egen sektor er tilfredsstillende.

Beredskapsorganisasjonen mot atomulykker er en kompleks organisasjon med mange forskjellige aktører som har svært ulik bakgrunn og derav forskjellig forutsetning for deltakelse. For enkelte av disse medlemsinstitusjonene, blant annet de som er selvstendige stiftelser eller FoU-institusjoner, har praktiseringen av sektorprinsippet ført til problemer med finansiering av tjenester som de leverer til beredskapen. Tilsvarende synes finansieringen av fylkesmennenes innsats på dette området uavklart. Det har vist seg at ikke alle departementer følger opp ansvaret innenfor egen sektor. De aktuelle beløpene er typisk relativt små og gjelder drift av virksomhet og etablering av nødvendig utstyr med videre. Den uoppklarte finansielle situasjonen og fraværet av sektorovergripende budsjettering har bidratt til å vanskeliggjøre samarbeidet i beredskapsorganisasjonen. Dette bidrar til å redusere beredskapsorganisasjonens evne til å håndtere en krise.

13.3.8 Internasjonalt beredskapsarbeid

De viktigste potensielle forurensningskildene ligger utenfor landet og kan resultere i forurensninger som kan ramme et hvilket som helst område i Norge. Dette internasjonale aspektet ved atomulykker er hva som i vesentlig grad skiller slike ulykker fra andre ulykker. Norge har tiltrådt flere konvensjoner som er etablert i regi av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), som er underlagt FN. Konvensjonene omhandler forhold som er viktige for atomulykkesberedskapen, blant annet vedrørende varsling og utveksling av informasjon. Utvikling av rutiner og kanaler for god informasjonsflyt landene imellom er derfor en prioritert oppgave innenfor beredskapsarbeidet. Dette kan også bidra til at en internasjonalt får en bedre og mer kostnadseffektiv beredskap ved atomulykker. Dessuten vil god nasjonal håndtering av en ulykke i stor grad være avhengig av tilgjengelig informasjon om den faktiske situasjonen på ulykkesstedet.

IAEAs «Emergency Response Center» spiller en viktig rolle i håndteringen av ulykker og hendelser, men har begrensede ressurser. Det samarbeides internasjonalt om øvelser blant annet i regi av OECDs «Nuclear Energy Agency» og i samarbeid mellom de nordiske strålevernmyndighetene. Bilateralt samarbeid om gjennomføring av varslingsavtaler og eventuell justering av disse for å bidra til økt åpenhet og formidling av informasjon landene imellom, er også viktig.

13.3.9 Tiltak for å redusere sannsynligheten for hendelser

Kjernefysisk sikkerhet

I alle land med kjernefysiske anlegg gjennomføres betydelige programmer for sikkerhet. Sikkerhetsarbeid både på det enkelte anlegg og på myndighetsnivå, gir vesentlige bidrag til å forebygge ulykker. Internasjonalt arbeides det målrettet for økt sikkerhet. IAEA er engasjert i dette gjennom oppfølgingsarbeidet knyttet til konvensjoner om atomsikkerhet og om avfallshåndtering.

En rekke vesteuropeiske land, EU-kommisjonen og USA har engasjert seg i ulike prosjekter og programmer for å bedre sikkerheten og redusere risikoen for ulykker ved mindre sikre installasjoner i Russland og andre østeuropeiske land. Regjeringens handlingsplan for atomsikkerhet som har vært finansiert over statsbudsjettet siden 1995, har primært hatt fokus på problemer i Nordvest-Russland. Målsetningen er å bedre sikkerheten ved atominstallasjoner, bidra til trygg behandling, lagring og/eller deponering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel, vurdere konsekvensene av radioaktiv forurensning av nordområdene og redusere våpenrelaterte miljøfarer. Arbeidet drives bredt med konkrete sikkerhetsprosjekter på ulike anlegg, nært myndighetssamarbeid og også med en målsetning om bedret beredskap ved å bidra til oppbygging av et nettverk av målestasjoner.

Eksportkontroll

Et viktig bidrag i arbeidet med å hindre spredning av kjernevåpenteknologi er det pågående internasjonale eksportkontrollsamarbeidet i regi av blant annet Nuclear Suppliers Group (NSG) og Missile Technology Control Regime (MTCR). Dette er uformelle, multilaterale samarbeidsorganer, vanligvis betegnet eksportkontrollregimer, som opererer etter konsensusprinsippet, og hvis formål er å hindre at land eller regimer med programmer for utvikling av masseødeleggelsesvåpen skal få tilgang til utstyr, teknologi, kunnskap og knowhow som kan sette dem i stand til å utvikle slike våpen eller leveringsmidler for dem. Norge deltar i alle aktuelle eksportkontrollregimer. De viktigste er:

• Nuclear Suppliers Group (NSG) som består av land med felles retningslinjer for eksport til samtlige kjernevåpenfrie land. Det stilles krav om sikkerhetskontroll, fredelig bruk og forpliktelser med hensyn til re-eksport. Norge har under «Avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen» forpliktelser til å gjennomføre eksportregulering av spaltbart materiale, nukleære anlegg og nukleært utstyr. Det finnes materiell, teknologi, programvare og «knowhow» som kan benyttes til utvikling og produksjon av kjernevåpen, og som samtidig har sivile anvendelser. NSG har 38 medlemsstater.

• Missile Technology Control Regime (MTCR) som ble etablert i 1987 av de sju største vestlige industrilandene (G7) for å begrense risikoen for spredning av missiler som kan bære masseødeleggelsesvåpen. MTCRs primære kontrollområde er missiler med rekkevidde over 300   km, samt deler og teknologi for disse. Per 15. mai 2000 deltok 31 land i dette eksportkontrollsamarbeidet.

• Zangger-komiteen som skal sikre enhetlig tolkning av artikkel III.2 i «Avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen» ved at eksportørland som har sluttet seg til denne avtalen er enige om felles minstekrav for sikkerhetskontroll i mottakerlandet. Samarbeidet tar utgangspunkt i lister over nukleært materiale og utstyr som ikke skal leveres til land som ikke har sluttet seg til ikke-spredningsavtalen, uten at det er innført sikkerhetskontroll i mottakerlandet. Zangger-komiteen har i hovedsak de samme medlemmene som NSG.

Det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet har ført til at land som søker å utvikle kjernevåpen eller andre masseødeleggelsesvåpen ikke får tilgang til nødvendig utstyr og teknologi som de trenger for å fullføre sine intensjoner. 134 Disse landene har ofte utviklet sofistikerte anskaffelsesmetoder for å forsøke å omgå eksportkontrollen ved utstrakt bruk av falske sluttbrukererklæringer, falske/uriktige deklarasjoner, bruk av mellommenn og frontfirmaer. Dette utgjør en fare for at norske bedrifter og firmaer, uten at de selv er klar over det, kan bli leverandører av eller handle med utstyr for produksjon av masseødeleggelsesvåpen. Dagens lovgrunnlag for eksportkontroll 135 med tilhørende forskrifter (revidert januar 2000) imøtekommer ikke dagens trusselbilde fullt ut fordi ikke bare land, men også ikke-statlige aktører og terrororganisasjoner nå utgjør en trussel.

Utenriksdepartementet, Seksjon for eksport- og importkontroll, har ansvaret for gjennomføringen av den norske eksportkontrollen. Andre viktige instanser innenfor eksportkontrollen er Toll- og avgiftsdirektoratet, Forsvarets etterretningstjeneste, Politiets overvåkingstjeneste og ekspertinstitusjonene Forsvarets forskningsinstitutt, Forsvarets mikrobiologiske laboratorium og Statens strålevern. Det er opprettet et nært og godt, uformelt samarbeid mellom disse institusjonene.

Annet norsk ikke-spredningsarbeid

Til tross for en rekke internasjonale avtaler og konvensjoner, er risikoen for bruk av kjernevåpen og andre masseødeleggelsesvåpen i konflikter og terrorhandlinger stadig til stede, og den ser ikke ut til å være avtagende. Politiets overvåkingstjeneste har det nasjonale ansvaret for å forebygge og motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen. I samarbeid med andre etater arbeides det med forebyggende aktiviteter rettet mot utdannings- og forskingsinstitusjoner samt bedrifter som formidler kunnskap, varer og teknologi som kan benyttes i utviklingen av slike våpen. Basis for disse aktivitetene er blant annet sjekk av visumsøknader. Ved at Norge går med i Schengen-samarbeidet om grensekontroll, vil denne sjekkingen delvis endre karakter og i gitte tilfeller vanskeliggjøres fordi visum som gir adgang til Norge da ikke lenger nødvendigvis blir utstedt av norske myndigheter.

En metode mange land benytter seg av for å skaffe seg nødvendig kunnskap og knowhow til sine programmer for masseødeleggelsesvåpen og/eller leveringsmidler for slike våpen, er å sende studenter, vitenskapsmenn og forskere til utlandet for å studere, delta i forskningsprosjekter eller delta på vitenskapelige og teknologiske kongresser. De kan på den måten tilegne seg viktig kunnskap innenfor fagområder som er av betydning for utvikling av utstyr og komponenter som de ikke får kjøpt i vesten på grunn av den strenge eksportkontrollen.

Informasjonsutveksling mellom politiet og andre myndigheter i forebyggende øyemed er redusert av strenge regler for personvern. Eksempelvis vil informasjon om utenlandske studenter fra aktuelle land innen relevante studier ved universiteter og høgskoler ikke være tilgjengelig. Det foreligger i dag ingen reell nasjonal importkontroll av utstyr og komponenter som kan benyttes i produksjonen av masseødeleggelsesvåpen. Det er i realiteten eksportlandets regler som vil regulere om en handel kan finne sted.

Arbeid for å unngå strålingsulykker og kilder på avveie

Det er i Norge utviklet et regelverk med krav til administrative rutiner og kompetanse hos brukere av strålekilder for å sikre riktig bruk og å hindre at slike kilder kommer på avveie. Det er også lagt vekt på tiltak som skal hindre at enkeltindivider eller grupper, for eksempel i forbindelse med uhellshåndtering, mottar store stråledoser. Stortinget vedtok i vårsesjonen 2000 en ny lov om strålevern og bruk av stråling 136 som vil styrke det legale grunnlaget på området.

Tiltak mot smugling er først og fremst bedret sikring og kontroll av kildene. I tillegg er det bygget opp et nettverk mellom politi-, toll- og strålevernmyndigheter, samt at grensekontrollen er skjerpet ved at det er investert i måleutstyr, særlig på grensen mellom Finnmark og Russland, samt hos Kystvakten.

13.3.10 Tiltak for å håndtere strålingsulykker og kilder på avveie

Strålingsulykker og kilder på avveie

Strålingsulykker i industri, forskning og helsevesen og tilfeller hvor radioaktive kilder er på avveie, håndteres av de involverte aktører med råd og veiledning fra Statens strålevern, som også for denne type hendelser har døgnvaktordning. Typisk vil politiet være først på stedet og ved behov etablere lokal redningssentral. Etater med kompetanse og måleressurser må trekkes inn i håndteringen (Statens strålevern, Sivilforsvaret og/eller andre). Ved mistanke om smugling av radioaktive eller spaltbare materialer, vil det planverk som er etablert i samarbeid mellom tollvesen, politi, forsvar og Statens strålevern bli tatt i bruk.

Akuttpersonell

Svært få av de som arbeider med førstelinjeinnsats ved ulykker har erfaring med atomulykker og radioaktivitet, og kompetansen på dette området vil ofte være mangelfull. Dette kan innebære at det personell som først ankommer et ulykkessted eller de som tar imot pasienter, ikke vet hvordan de best skal forholde seg. I norske lokalsamfunn finnes det som tidligere nevnt en viss måleberedskap i Sivilforsvaret, og en del personell tilknyttet de lokale redningssentralene har gjennomgått kurs om radioaktivitet.

Strålemedisinsk beredskap – behandling av stråleskadde

Statens strålevern har ansvar for å organisere den strålemedisinske beredskapen ved akuttmedisinske enheter og primærsykehus. Ved mistanke om stråleskade skal Statens strålevern varsles umiddelbart. I Norge er det sjelden at mennesker utsettes for strålingsulykker. Kun helt unntaksvise uhell med strålekilder har medført akutt personskade. Norge har ingen atomkraftverk, og i fredstid er det derfor svært liten sannsynlighet for masseskader der stråling fra radioaktive materialer er involvert. Masseskader kan tenkes å inntreffe ved at en atomdrevet satellitt faller ned, ved ulykke i atomdrevet fartøy i norsk havn eller ved ulykker i de norske forskningsreaktorene i Halden eller på Kjeller. Personskader er imidlertid mest sannsynlige ved uhell eller feilaktig bruk av radioaktive kilder i industrien eller på sykehus.

13.4 Konklusjon og anbefalinger

En rekke ulike atomulykker og ulykker med strålekilder har funnet sted gjennom årene. Felles for mange ulykker og uhell er at de skyldes en kombinasjon av tekniske feil, manglende eller utilstrekkelige prosedyrer og såkalt «menneskelig svikt.»

Norge er omgitt av en rekke ulike kilder som potensielt kan bidra til radioaktiv forurensning i landet. Risikoen for nedfall over norsk territorium fra ulike kilder i andre land er reell, og langtidskonsekvensene både for helse og miljø kan være betydelige. Risikoen for ukontrollerte utslipp til Irskesjøen, Nordsjøen og Østersjøen med marin transport av forurensningene til norske kystområder er også reell, men konsekvensene her forventes å være beskjedne selv om problemer for fiskeomsetningen ikke kan utelukkes. Risikoen for utslipp fra norske installasjoner antas å være liten, og de direkte konsekvensene vil være av lokal karakter. Risikoen for nukleær eller radiologisk terrorisme og sabotasjehandlinger må til enhver tid vurderes opp mot det internasjonale trusselbildet. Kilder på avveie og smugling av radioaktive og spaltbare materialer bør vies økt oppmerksomhet. Se også oversikten i tabell 13.1.

Beredskapsorganisasjonen må være rustet til å takle situasjoner knyttet til ulike kilder, ulike utslippsscenarier og ulike konsekvenser på kort og lang sikt. Den nasjonale kompetansen må derfor være tverrfaglig og målrettet og basert på effektive metoder og en oppdatert utstyrspark.

Beredskapsorganisasjonen må være kunnskapsmessig oppdatert med hensyn på atomvirksomheter i andre land. Her står Regjeringens handlingsplan sentralt. Over handlingsplanen finansieres blant annet AMEC-samarbeidet, 137 det norsk-russiske atomsamarbeidet og radioaktivitetsarbeidet innen AMAP. 138 Mer kraft bør settes inn i dette arbeidet.

Utvalget anbefaler:

A) Forebyggende tiltak

• Den kunnskap og innsikt en har fått om mulige forurensningskilder, sikkerhetskultur og mulige konsekvenser tilsier at arbeidet med å redusere sannsynligheten for atomulykker må fortsette. Sentralt her står Regjeringens «Handlingsplan» med sitt fokus på problemløsning i Nordvest-Russland. Dette arbeidet bør intensiveres i årene som kommer.

• For å redusere risikoen for illegal handel og smugling av radioaktive eller spaltbare materialer til eller fra Norge, må samarbeidet mellom norske myndigheter og over landegrensene utdypes og videreutvikles, og grensekontrollen må styrkes.

• For å redusere risikoen for strålingsulykker og for at strålekilder kommer på avveie, må myndighetenes innsats for trygg bruk av kilder i Norge opprettholdes.

• Politiets, Utenriksdepartementets, Forsvarets og andre involverte aktørers innsats for å hindre spredning av kjernevåpen og andre masseødeleggelsesvåpen, blant annet gjennom internasjonalt samarbeid, må styrkes. Dette innbefatter overvåking av aktuelle land og ikke-statlige aktører og terrororganisasjoner som kan ha til hensikt å benytte masseødeleggelsesvåpen som aksjonsmiddel.

• Lovteksten som hjemler norsk eksportkontroll 139 anser bare nasjonalstater som en mulig trussel ved spredning av teknologi for kjernevåpen og andre masseødeleggelsesvåpen. Da trusselbildet er endret, og ikke-statlige aktører og/eller terrororganisasjoner kan ha både ønske om og evne til å benytte masseødeleggelsesvåpen i sine terror- og sabotasjehandlinger, anbefales det at lovteksten blir gjort dekkende også for slike forhold.

B) Beredskapstiltak

• Det er helt nødvendig at ressurser gjøres tilgjengelig for beredskapsetatene både på sentralt og regionalt nivå. Her ligger den største svakheten ved dagens atomulykkesberedskap. Beredskapsorganisasjonen må sikres tilstrekkelige ressurser til å ivareta og videreutvikle atomulykkesberedskapen også hos aktører hvor det er uklart sektoransvar og ikke direkte departemental styring.

• Atomulykkesberedskapen må inneha og opprettholde kompetanse i tilstrekkelig bredde til å være i stand til å håndtere den første fasen ved en atomulykke. Varslings- og vaktordningene for den nasjonale beredskapen må videreutvikles slik at de kan være mest mulig effektive.

• De enkelte institusjonene i Kriseutvalget og blant Kriseutvalgets faglige rådgivere må ha selvstendige beredskapsplaner for å håndtere også de langsiktige konsekvensene innenfor de enkeltes ansvarsområder. Kompetansen må opprettholdes og utvides gjennom regelmessige øvelser, møter og seminarer.

• Store deler av utstyrsparken til atomulykkesberedskapen er fra årene rett etter Tsjernobylulykken i 1986 og er moden for utskiftning, eller vil bli det i løpet av relativt kort tid. For å effektivisere arbeidet med en nødvendig utskiftning/fornyelse av utstyr til kartlegging og målinger for atomulykkesberedskapen, vil det være nødvendig med en koordinert budsjettprosess som omfatter alle aktørene i beredskapsorganisasjonen.

• Rask respons er essensielt ved en atomulykke. Etablering av raske og sikre kommunikasjonssystemer (for eksempel for formidling av beslutning om tiltak eller måleverdier) både internasjonalt og nasjonalt, mellom sentralt og regionalt/lokalt nivå og mellom deltakerne på sentralt nivå er helt nødvendig for et effektivt beredskapssystem. Akuttfasehåndteringen av uhell bør ytterligere styrkes ved en videre utdyping av planverket og kompetansehevende tiltak i politi, sivilforsvar, tollvesen, brannvesen og andre relevante myndigheter. Aktuelle sentrale etater bør videre utpeke fagpersonell som kan understøtte den lokale krisehåndteringen med nødvendig kompetanse og målekapasitet ved en ulykke.

• Alt personell som vil ha oppgaver i akuttfasen av en atom- eller strålingsulykke må sikres nødvendig opplæring. Grundig øvelsesvirksomhet er helt nødvendig for en effektiv beredskapsorganisasjon.

• For at beredskapsorganisasjonen skal være fremtidsrettet må den faglige kompetansen videreutvikles og rekruttering sikres til feltet. Kunnskapen som er blitt opparbeidet i Norge siden Tsjernobylulykken må vedlikeholdes og stadig oppdateres med tanke på nye beredskapssituasjoner. Det bør opprettes et sektorovergripende beredskapsprogram i Norges forskningsråd som kan bidra til at kunnskapsbehovet innenfor nasjonal beredskap dekkes.

• Det er viktig at Norge deltar i internasjonalt beredskapsarbeid. Som ikke-kjernekraft-nasjon bør Norge være en pådriver i dette arbeidet, da god nasjonal håndtering av en utenlandsk atomulykke i stor grad vil være avhengig av tilgjengelig informasjon om den faktiske situasjonen. Norge må arbeide for økte ressurser til beredskapsarbeid i internasjonale organer og bidra til at det arbeides for god kommunikasjon, øvelser med videre.

• Den strålemedisinske beredskapen bør utvikles, særlig ved kompetansehevende tiltak på de enkelte akuttsykehus. Sykehusene må også utstyres med nødvendig utrustning til å kunne håndtere denne beredskapen.

14 Trusselen fra kjemiske og biologiske stridsmidler1

14.1 Innledning

Under første verdenskrig var kjemiske stridsmidler ansett for å være viktige våpen. Kjemiske våpen ble imidlertid generelt sett på som inhumane, og noe som burde avskaffes. Den 17. juni 1925 samlet en lang rekke land seg om en internasjonal traktat som forbyr bruken av «kvelende, giftige eller andre gasser samt bakteriologiske metoder i krig», og Genève-avtalen av 1925 trådte i kraft 8. februar 1928. Avtalen ble regnet som internasjonal lov, men det var flere store land (blant annet USA) som den gang ikke undertegnet avtalen eller forbeholdt seg retten til å bruke slike våpen hvis en selv ble angrepet av land som ikke hadde undertegnet avtalen (Sovjet). En svakhet med avtalen var at den ikke forbød utvikling, produksjon og lagring av kjemiske og biologiske våpen, samt at den ikke inneholdt noen verifikasjonsprotokoll. 140

Det første bruddet på Genève-avtalen skjedde da Italia brukte sennepsgass i krigen mot Etiopia (1936–1937). Under andre verdenskrig hadde alle stormaktene betydelige lagre av kjemiske våpen, men det er ikke bekreftet at de ble brukt.

Etter andre verdenskrig satset både Sovjetunionen og land i NATO sterkt på offensive kjemiske og biologiske våpen. Begge parter anså slike våpen som effektive og viktige, samt at de ville kunne bli brukt i en eventuell krig. Etterhvert modnet imidlertid en tydelig vilje til å minske faren for bruk av disse våpnene, noe som førte til «Konvensjonen av 10. april 1972 mot biologiske og toksiske våpen» og «Paris-konvensjonen av 13 januar 1993 om forbud mot utvikling, lagring og bruk av kjemiske våpen samt deres destruksjon.» Begge disse konvensjonene er langt mer omfattende enn Genève-avtalen. Konvensjonen mot kjemiske våpen går så langt at stedlig inspeksjon kan iverksettes i land som mistenkes for brudd på konvensjonen. Så langt går ikke den biologiske konvensjonen, men det arbeides for å styrke den.

Med alle disse avtalene mot kjemiske og biologiske stridsmidler burde faren for bruk av slike våpen ha avtatt til et minimum. Dette synes imidlertid ikke å være tilfelle. Bevilgningene til beredskapen mot disse våpnene har økt både i USA og Storbritannia, noe som viser at disse landene anser trusselen som reell. De viktigste årsakene er nok den utstrakte bruken av sennepsgass og nervegass i krigen mellom Irak og Iran (1980–1988), samt Iraks bruk av kjemiske stridsmidler mot sivile kurdere, blant annet i Halabja 17. mars 1988. En viktig advarsel har vært oppdagelsen under FNs inspeksjoner i Irak av landets store satsing både på kjemiske og biologiske stridsmidler. Den sivile trusselen tas også meget alvorlig, særlig etter at Aum Shinrikyo-sekten under ledelse av Shoko Asahara den 20. mars 1995 for første gang anrettet et terrorangrep med nervegass. Dette fant sted på undergrunnsbanen i Tokyo.

Den mest nærliggende trusselen fra kjemiske eller biologiske våpen består i eventuell bruk mot norske styrker engasjert i fredsoperasjoner utenfor NATOs territorium. På lengre sikt vil imidlertid fortsatt spredning av kjemiske og biologiske våpen og langtrekkende missiler kunne føre til trusler også mot personer på norsk territorium. Trusselen understrekes ved at slike våpen ofte er forholdsvis enkle å fremstille og at mange av råmaterialene er kurante handelsvarer. Dessuten foregår det trolig en ulovlig handel av materialer og kunnskap som det er vanskelig å oppdage og hindre. Bildet kompliseres ytterligere ved at det i tillegg til stater opererer grupper, organisasjoner og enkeltpersoner med kriminelle hensikter i dette markedet, noe som øker muligheten for terroranslag.

Likevel synes sannsynligheten for bruk av kjemiske og biologiske stridsmidler mot norsk territorium så vel i krig som ved terroranslag å være liten. 141 Imidlertid vil konsekvensene ved bruk av slike våpen kunne bli svært store.

14.2 Kjemiske stridsmidler

Kjemiske stridsmidler er først og fremst nervegasser og hudgasser. 142 De er alle ekstremt giftige, og selv meget små konsentrasjoner i luft vil kunne føre til skade eller død hvis de pustes inn. Selv om giftigheten er størst ved innånding, er imidlertid mange dødelige også ved kontakt med huden. For øvrig er mange av de industrikjemikaliene som rutinemessig fremstilles i store mengder også giftige og vil kunne gi store personskader hvis de lekker ut ved uhell eller på grunn av sabotasje eller krigshandlinger.

14.2.1 Relevante kjemiske stridsmidler

Kjemiske stridsmidler omfatter en lang liste av stoffer. De har et bredt spekter i sine virkemekanismer:

• Nervegasser hemmer enzymet acetylkolinesterase som er nødvendig for normal overføring av nervesignaler til musklene. Nervegassene er meget giftige og rasktvirkende (dødelige etter få minutter). De mest kjent er tabun, sarin og soman.

• Hudgasser gir brannsårliknende etseskader som utvikles i løpet av noen timer. De kan også gi en generell giftvirkning. De viktigste er svovelsennepsgasser, nitrogensennepsgasser, og en arsenholdig hudgass (lewisit).

• Blodgasser stanser oksygenomsetningen i kroppen. De viktigste er blåsyre og klorcyan som begge virker på få minutter.

• Kvelegasser ødelegger lungene som blir fylt med væske. Viktige er fosgen og metylisocyanat som også er viktige industrikjemikalier.

• Psykokjemiske stridsmidler påvirker virkelighetsoppfatningen. En representant for denne gruppen er BZ som en vet har vært ferdigutviklet til et våpensystem. Blant en rekke andre aktuelle kandidater finner en LSD- og cannabis-analoger.

• Tåregasser omfattes av konvensjonen om kjemiske våpen bare hvis de brukes i krig mellom stater. De viktigste kalles CN, CS og CR. Fordi de er lite giftige, er det lite trolig at de vil kunne føre til vesentlige skadeomfang.

14.2.2 Relevante industrikjemikalier

Aktuelle industrikjemikalier som kan gjøre skade er særlig klor, men også ammoniakk og nitrøse gasser. Giftigheten er langt mindre enn for de kjemiske stridsmidlene, men på steder med store lagre og under transport kan de likevel utgjøre en alvorlig trussel både ved uhell og sabotasje. Store lagersteder finnes i Norge bare ved noen få store bedrifter. Klor i mindre mengder finnes også ved en rekke vannverk, mengder som imidlertid er store nok til å kunne utgjøre en fare for omgivelsene ved uhell og særlig ved sabotasje.

14.2.3 Mulig bruk av kjemiske stridsmidler i krig

Et kjemisk angrep på militære avdelinger vil kunne få store konsekvenser for det sivile samfunnet i medvindsretningen fra det militære målområdet. Som et typisk eksempel på bruk av nervegass i krig kan en anslå følgene av et utslipp mot ubeskyttede personer av 700   kg sarin under normale værforhold. Beregninger viser da at innenfor et område på omkring 2   km² er det 50 prosent eller høyere sannsynlighet for at personer dør. Ved et slikt angrep vil vernemaske måtte bæres i om lag to dager. Vernedrakt vil generelt bare være nødvendig innenfor fareområdet for væskeforurensing. Utenfor dette området vil den være unødvendig etter få timer.

14.2.4 Mulig bruk av kjemiske stridsmidler ved terror og sabotasje

Mulige aktører kan deles inn i fire hovedgrupper: (1) En fiendtlig makt; (2) Organisasjoner som ikke er enig i norsk utenrikspolitikk; (3) Forbrytergrupper; (4) Grupperinger med ekstrem religiøs eller politisk bakgrunn. De to første gruppene vil kunne skaffe seg de største mengdene med stridsmidler, siden de kan ha et helt lands ressurser bak seg. En må regne med at særlig den andre gruppen likevel vil ha til rådighet betydelig mindre kjemiske stridsmidler enn hva som er aktuelt under rene krigshandlinger. Enkeltangrep av den første gruppen vil trolig omfatte rundt 100–200   kg, og fra den andre gruppen noen få titalls kilogram. De to siste alternativene vil trolig innebære mindre kvanta, anslagsvis i størrelsesorden 1   kg til 10   kg. Minste antall personer i slike grupper vil trolig være fra fem til 20. De to første grupperingene vil trolig smugle stridsmidlet og spredningsutstyret til Norge, mens de to siste også vil kunne lage et urent, men likevel potent stridsmiddel her i landet. Selv om utgangsmaterialene for å produsere kjemiske stridsmidler er belagt med strenge restriksjoner, vil personer med tilknytning til kjemiske avdelinger av universiteter, høyskoler og andre forskningsinstitusjoner trolig kunne få tak i tilstrekkelige utgangsmaterialer og fremstillingsutstyr. En kjemiker på høyskole- eller universitetsnivå skulle kunne lage de aktuelle kvanta i løpet av noen måneder. For å få en kraftig virkning må stridsmidlet spres på en effektiv måte, og det vil kunne gjøres med små sprengladninger.

14.2.5 Mulige mål for bruk av kjemiske stridsmidler

Norge har en lang rekke potensielle mål for angrep med kjemiske stridsmidler. Militære mål er særlig flystasjoner, marinebaser og hovedkvarter. Nøkkelpersoner er særlig attraktive mål.

På den sivile siden peker det seg ut mange potensielle mål som Regjeringen og Stortinget, fly-, tunnelbane- og togterminaler, store forsamlingslokaler, kjøpesentre, store og viktige bedrifter, undervisningsinstitusjoner, hoteller og sykehus. For angriperne vil imidlertid målet være avhengig av hva de ønsker å oppnå.

14.2.6 Effekten av bruk av kjemiske stridsmidler på det sivile samfunn

Effekten av kjemiske stridsmidler avhenger av mange faktorer, slik som giftighet, angrepsveier og varighet. Hvilket stridsmiddel som velges er av stor betydning. Bruk innendørs vil gjerne få større effekt enn bruk utendørs. Utendørs har været stor betydning. Vind, temperatur og nedbør er de viktigste værparametrene.

Som et eksempel kan en anslå følgene av et tenkt angrep utendørs med henholdsvis 1   kg og 10   kg av nervegassen sarin. Det er valgt en vindhastighet på 3 m/s. På dagtid om sommeren vil en liten sprengladning føre til at mesteparten av stridsmidlet raskt fordamper og føres av sted med vinden. Vinden kanaliseres gjerne gjennom gatene, og en finner områder på henholdsvis ca. 600 m² og ca. 12 000 m² for utbredelsen av død for ubeskyttet personell etter de to tenkte angrepene. Områdene hvor folk blir alvorlig syke er betydelig større. For den angitte vindhastigheten vil folk puste inn nervegassen i løpet av henholdsvis 20 sekunder og litt under to minutter. Evakuering på så kort tid er lite sannsynlig, og en må regne med at mange i området vil bli påvirket av gassen.

Resultatet av et angrep innendørs påvirkes av utformingen av lokalene og ventilasjonen, og beregninger er vanskelige og usikre. Etter angrepet med sarin i Tokyo, ble det gjort et overslag over hva som ville hende hvis noe tilsvarende hadde funnet sted i ankomsthallen fra utlandet på Fornebu. Antas et volum på ca. 5000 m³ og bruk av 150 gram sarin ville gjennomsnittskonsentrasjonen i hallen gitt en dødelig dose i løpet av ett minutt.

14.2.7 Deteksjon og varsling

Det finnes i dag deteksjons- og varslingsutstyr for de mest aktuelle kjemiske stridsmidler og industrikjemikalier. Slikt utstyr er imidlertid for kostbart og ressurskrevende til at en i det sivile samfunn vil kunne overvåke kontinuerlig annet enn helt spesielt utsatte steder. Det vil si at det eneste varselet om et angrep trolig vil være at en oppdager skadet personell eller at unormale hendelser vekker mistanke.

Etter at angrepet er blitt oppdaget, eller en har mistanke at et angrep har funnet sted, er det imidlertid meget viktig at redningsmannskapene har deteksjonsutstyr for å kunne bekrefte eller avkrefte at kjemiske stridsmidler eller giftige industrikjemikalier er tilstede. Dette både for å kunne avgjøre hva en trenger av verneutstyr og om en må trekke seg ut av området. Nye typer detektorer er under utvikling jf. kapittel 4.2.2.

14.2.8 Giftighet og nødvendig fysisk beskyttelse

Selv om alle kjemiske stridsmidler er giftigst ved inhalasjon, vil mange også gjøre stor skade på og opptas gjennom huden, noe som fører til at en trenger beskyttelse både av åndedrettet (vernemaske) og huden (vernedrakt). Norske soldater har tilgang til begge deler, og begge gir en meget god beskyttelse. Den norske militære vernemasken og vernedrakten vil gi rekognoserings- og redningsmannskaper en god beskyttelse mot alle kjemiske stridsmidler. Industrikjemikalier som klor og ammoniakk i store konsentrasjoner vil imidlertid kunne kreve bedre beskyttelse enn den som gis av den militære vernemasken, og det kan være nødvendig å bruke spesielle filterpatroner eller en åndedrettsbeskyttelse med trykkluft. Brannvesenets røykdykkerutstyr er et alternativ. I tillegg har Sivilforsvaret mange vernedrakter og gassmasker fordelt utover hele landet.

14.2.9 Medisinsk beskyttelse og behandling

Medisinske mottiltak deles inn i beskyttelse som kan gis før et angrep finner sted (forebyggelse) og behandling som gis etter et angrep. Grovt sett finnes det bare målrettede metoder for forebyggelse og behandling mot nervegasser og cyanider. Ved andre kjemiske stridsmidler kan bare symptomene behandles.

Enkelte medikamenter gir en viss beskyttelse mot nervegasser, og slike medikamenter er innført i mange lands militære styrker for bruk ved høy beredskap. Dette vurderes også innført i Norge. For sivilbefolkningen i fredstid anses ikke en slik praksis som aktuell. Den bør imidlertid være tilgjengelig for redningsmannskaper før innsats ved en påvist hendelse.

Mot nervegasser og cyanider finnes det effektive behandlingsmetoder, og mange vil kunne reddes dersom disse settes inn raskt. Det er derfor svært viktig at redningsmannskapene er godt utdannet og trenet, og at behandlingsutstyret er på plass.

14.2.10 Mulig lager av kjemiske stridsmidler nær Murmansk

Sommeren 1999 ble det skrevet i pressen om et «ultrahemmelig, russisk militærlager for kjemiske våpen» nær hovedvegen mellom Murmansk og den lukkede militærbyen Severomorsk. 143 Det er ukjent hva og hvor mye som eventuelt er lagret her, men det skal være kjemiske stridsmidler i ukjent forfatning. Russland har deklarert en rekke lagre for kjemiske våpen (i alt hevder landet å ha 40 000   tonn av slike gifter), men benekter eksistensen av noe lager på Kola-halvøya.

Et uhell ved et slikt lager vil kunne ha alvorlige konsekvenser for nærområdet, inkludert Murmansk. Med referanse til de i denne sammenheng relativt små arealene som rammes ved bruk av kjemiske stridsmidler (kapittel 14.2.3), er det imidlertid lite trolig at kjemiske stridsmidler som lekker ut i lufta fra bakkehøyde mer enn 100   km fra den norsk-russiske grensen kan føre til akutte forgiftninger i Norge. En kan heller ikke se bort fra muligheten for at kjemiske stridsmidler fra lageret kan komme på avveie og falle i gale hender.

14.2.11 Eksempel på angrep med kjemiske stridsmidler

Kjemiske stridsmidler har vært brukt av stater flere ganger, men eksempelet nedenfor er den eneste kjente terroristbruken av slike våpen. Den 20. mars 1995 anrettet Aum Shinrikyo-sekten under ledelse av Shoko Asahara et terrorangrep med nervegassen sarin på undergrunnsbanen i Tokyo. Angrepet skjedde samtidig på fem ulike steder. Det ble bare brukt ca. 150 gram nervegass på hvert sted, men resultatet var likevel at 12 personer døde og om lag 5000 personer ble skadet. Under etterforskningen kom det frem at sekten også tidligere, allerede i november 1989, hadde brukt sarin i byen Matsumoto. Dette resulterte i sju døde og 600 skadete. Sekten hadde ca. 10 000 medlemmer i Japan og ca. 30 000 i Russland. Etter hvert fant en også kjemiske laboratorier som inneholdt flere tonn av over 30 forskjellige gifter og utgangsmaterialer for fremstilling av giftige kjemikalier.

14.3 Biologiske stridsmidler

Biologiske våpen sprer sykdomsfremkallende smittestoffer eller biologisk fremstilte giftstoffer (toksiner) for å skape sykdom og død hos mennesker, dyr eller planter. Et biologisk våpen består av et smittestoff eller toksin og en spredningsmekanisme eller spredningsmåte.

14.3.1 Spredningsmåte

For å gi sykdom hos mennesker (eller dyr), må smittestoffene eller toksinene vinne innpass i menneskekroppen. På samme måte som for kjemiske stridsmidler er biologiske stridsmidler farligst når de pustes inn gjennom åndedrettet. Giftigheten av biologiske stridsmidler er generelt langt større enn av kjemiske. De fleste smittestoffer og toksiner trenger ikke gjennom hud, så de viktigste inngangsportene er nese og munn. Leveringsmåten kan dermed være gjennom luft eller gjennom mat og vann. Biologiske stridsmidler kan til forskjell fra kjemiske stridsmidler ikke gå over i dampform i tilstrekkelig konsentrasjon, og må spres i luften som aerosol. 144 Smittestoffer og toksiner på bakken, på gjenstander eller på klær utgjør vanligvis ingen særlig fare med mindre de bringes inn i nese eller munn. Det er derfor i mange tilfeller ikke behov for dekontaminering 145 verken av angrepsstedet eller av mennesker.

Spredning gjennom mat eller vann krever at smittestoffene/toksinene er stabile under slike forhold og kan gi sykdom uten oppformering. Fortynningseffekten i matproduksjonen og vannforsyningen er imidlertid stor slik at det trengs betydelige mengder av det aktuelle stridsmiddelet. Mange matvarer blir dessuten kokt eller stekt før spising. I vannforsyningen må eventuelle smittestoffer tilsettes nedenfor renseanlegget fordi dette nettopp tar sikte på å uskadeliggjøre smittestoffer (og i noen grad toksiner). Spredning gjennom mat og vann er derfor lite effektivt og vil ikke kunne drepe flere enn noen hundre mennesker.

Spredning gjennom lufta krever at partiklene er så små at de vil trenge inn i de nedre deler av luftveiene og feste seg der. 146 Aerosoler kan spres over flere kilometer med vindretningen og med optimale værforhold og folketetthet drepe titusener av mennesker. Smittestoffene kan ikke luktes.

Spredning av smittestoffer kan verken ses eller luktes. De første tegn på et angrep vil gjerne være at mennesker blir syke etter en periode som tilsvarer sykdommens inkubasjonstid. Da er det originale utslippet allerede blitt ufarlig, og det finnes ikke noe åsted i vanlig forstand. Dette skiller biologiske våpen fra både kjernevåpen, kjemiske våpen og konvensjonelle våpen. Med disse andre våpnene inntrer skade og sykdom mye raskere (fra umiddelbart etter angrepet opp til noen timer etter).

14.3.2 Smittestoffer og toksiner

Smittestoffene kan være bakterier, bakteriesporer, mikroskopiske sopparter og virus. Toksinene kan stamme fra bakterier, sopp eller planter, men er ikke levende organismer og kan ikke formeres. Basert på kunnskaper om kjente, militære biologiske våpenprogrammer regnes smittestoffene og toksinene nedenfor for å være de mest aktuelle biologiske stridsmidlene. Resulterende sykdom er nevnt i parentes. En rekke andre smittestoffer som mange vanlige diaréfremkallende bakterier, kan benyttes i enklere, mindre farlige biologiske våpen.

• Bakterier : Brucella-arter (brucellose), Yersinia pestis (pest), Francisella tularensis (harepest, tularemi), Coxiella burnettii (Q-feber).

• Bakteriesporer (hvileformer av bakterier): Bacillus anthracis (miltbrann, anthrax).

• Virus : Variolavirus, koppevirus (kopper), mange ulike heste-encefalittvirus (virusencefalitt), mange ulike blødningsfebervirus (blødningsfeber).

• Toksiner : Botulintoksin fra Clostridium botulinum (botulisme), Enterotoksin B fra Staphylococcus aureus.

Med unntak av koppeviruset, pestbakterien og enkelte av blødningsfebervirusene, smitter disse mikrobene vanskelig fra person til person. Ofrene er altså generelt lite smittefarlige, det trengs begrensede isoleringstiltak, og det er liten fare for epidemier. Toksinene smitter ikke mellom mennesker.

Flere institusjoner og firmaer selger bakteriestammer for industriell bruk og forskning. Firmaene er etter hvert blitt pålagt betydelige krav om å kontrollere sine kunder før utlevering av farlige smittestoffer. Et alternativ er å stjele bakteriestammer fra industrielle eller medisinske laboratorier, for eksempel fra deres frysebokser. Enklest kan dette gjøres av en utro tjener. Enkelte smittestoffer kan skaffes fra syke dyr eller mennesker.

Smittestoffene må oppformeres mange ganger for å få store nok mengder til selv de enkleste våpen. For mange bakterier er oppformering ved dyrkning nokså enkelt. En person med utdanning og erfaring i mikrobiologi og utstyr for noen få hundre tusen kroner kan lage nok bakterier til enkle våpen. For virus er oppgaven betydelig vanskeligere.

To av de antatt viktigste og mest omtalte biologiske stridsmidlene er miltbrannsporer og botulintoksin.

Miltbrann (anthrax)

Miltbrannbakterier danner sporer som overlever i miljøet i praktisk talt ubegrenset tid. I prinsippet kan masseproduksjon bruke samme systemer eller tanker som de som benyttes i meieribedrifter eller ved produksjon av vin eller øl. Det foreligger ingen immunitet mot miltbrann i befolkningen. Immunitet kan muligens foreligge hos vaksinerte personer, men i Norge vil dette gjelde ytterst få.

Miltbrann er lite smittsom mellom mennesker. Mikroben vil i tillegg til å overleve i årevis i dødt miljø også smitte mellom dyr og oppformeres og spres gjennom dyr).

Den farligste spredningsformen for mikrober ved terrorangrep er som aerosol. Sykdommen starter da typisk med uspesifikke symptomer på luftveisinfeksjon. Tetthet i nesen og et influensalignende bilde kommer en til tre (opptil 45–100) dager etter smitte. Behandling med de riktige antibiotika må iverksettes innen meget kort tid etter at symptomene dukker opp (maksimalt ca. fem timer etter). I en situasjon med kjent smitte må antibiotika gis før symptomene viser seg og vil da effektivt motvirke utvikling av sykdom. I tillegg til antibiotika skal vaksine gis.

Smitte med miltbrannsporer fra aerosol vil sannsynligvis oppdages ved at mange får symptomer samtidig; en stor del av de eksponerte vil dø, halvparten av disse etter én til to dager. Dette vil innebære betydelige belastninger på blant annet ambulanser, sykehus og laboratorier.

Verdens helseorganisasjon har beregnet at av en bybefolkning utsatt for effektivt fordelt aerosol med miltbrannsporer vil 5 prosent bli syke, og 20 prosent av disse vil dø. 147 I 1997 beregnet en forskningsgruppe i USA at omkostningene ville være over 26 milliarder amerikanske dollar per 100 000 eksponerte personer. 148

Minst 17 nasjoner er antatt en eller annen gang å ha produsert biologiske stridsmidler med anthrax og noen har dem kanskje fortsatt. 149 Det rapporteres også at den japanske sekten Aum Shinrikyo skal ha forsøkt å spre miltbrannsporer ved minst åtte ulike anledninger i Tokyos t-banesystem uten at dette – av ukjente grunner – førte til noe registrert tilfelle av sykdom.

Botulisme

Botulintoksin er blant de mest giftige stoffer en kjenner til. Basert på dyreforsøk antar en at en mengde i størrelsesorden noen få gram til noen få kilogram vil være tilstrekkelig til å drepe hele verdens befolkning. Selv om en slik perfekt fordeling av dødelige doser er urealistisk, sier dette tallet noe om størrelsesordenen av farligheten.

Botulintoksin er et protein og ødelegges av klor, ved koking og oppvarming til 80 °C i 30–40 minutter. Det blokkerer overføring av nerveimpulser i perifere motoriske nerver og bevirker lammelser. Noen timer (opp til åtte dager) etter å ha inntatt botulintoksin, vil pasienten vise dobbeltsyn, store pupiller og vansker med å snakke og å puste. Hos en fjerdedel av pasientene vil forløpet være dødelig. Behandlingen består i å holde livsfunksjonene i gang (intensivmedisin). En spesiell motgift kan gis, men det motvirker ikke toksin som allerede er blitt bundet til nerveceller.

Det anses lite sannsynlig at en typisk terrorgruppe vil bruke botulintoksin, nettopp fordi større mengder toksin ikke er tilgjengelig gjennom sivile kanaler, og fordi produksjon krever spesielle dyrkingsfasiliteter der oksygen ikke slipper til. Botulintoksin vil for eksempel kunne tilføres uklorert drikkevann og på den måten rekke frem til store befolkningsgrupper. Utendørs aerosolangrep med botulintoksin vil være vanskelig å gjennomføre.

14.3.3 Aktuelle aktører

Irak, Japan, Sovjetunionen/Russland og USA har hatt omfattende programmer for utvikling og produksjon av biologiske våpen. Land som Egypt, Iran, Israel, Kina, Nord-Korea, Syria, Sør-Korea, Taiwan og Vietnam er også kjent eller mistenkt for å ha eller ha hatt biologiske våpen. Spredning av biologiske våpen kan gjøres med aerosol fra fly eller med raketter som lager aerosoler ved sprengning. Land kan imidlertid også stå bak skjulte angrep ved hjelp av sabotører.

Ikke-statlige grupper kan tenkes å være religiøse eller politiske terroristgrupper eller kriminelle organisasjoner. Et åpent terroristangrep med biologiske stridsmidler vil være en varslet spredning. Ettersom smittestoffer verken ses eller luktes, er biologiske stridsmidler godt egnet til skjulte terrorangrep. Terroristene kan ha forlatt landet eller kommet i dekning før angrepet oppdages.

For enkeltpersoner vil det være svært vanskelig både å skaffe seg og å bruke biologiske våpen i stor skala.

14.3.4 Mulig bruk av biologiske stridsmidler i krig

Miltbrannsporer er relativt lette å produsere i store mengder, de er meget stabile under transport som aerosol i luften, og de er ekstremt giftige. Sammen med harepest brukes de ofte som typiske eksempler på henholdsvis et dødelig og et ikke-dødelig biologisk stridsmiddel. Miltbrannsporer ødelegges av sollys og er derfor mer stabile om natten enn om dagen slik at effekten av et nattangrep er langt større enn effekten av et dagangrep. Beregninger basert på spredning av 10   kg miltbrannsporer under tilsvarende forhold som i kapittel 14.2.3 gir et område for 50 prosent eller høyere sannsynlighet for død på ca. 1000   km² om natten og ca. 100   km² om dagen.

14.3.5 Mulig bruk av biologiske stridsmidler ved terror og sabotasje

Som for kjemiske stridsmidler vil trolig anvendt mengde brukt for slike formål generelt være mindre enn ved militære operasjoner. Fremstilling av tørt, konsentrert aerosolpulver (som er optimalt for biologiske stridsmidler) er vanskelig, og hvis stridsmiddelet fremstilles i Norge vil det trolig i stedet bli fremstilt og brukt i vannløsning. Det betyr at mengden stridsmiddelløsning blir større, og at kommersielt sprøyteutstyr for skadedyrsbekjempning i landbruket etter modifisering vil kunne egne seg til spredningen. Antall personer som vil måtte involveres vil være omtrent det samme som tidligere nevnt for gjennomføring av kjemisk terrorisme (5–20 personer, se kapittel 14.2.4). Nødvendig bakgrunn er utdannelse på høyskole- eller universitetsnivå med fagfelt for eksempel mikrobiologi, medisin eller skadedyrsbekjempning i landbruket. Noen personer må ha en bakgrunn som tillater anskaffelse av startkulturer og egnet sprøyteutstyr på en måte som ikke vekker mistanke. Tilstrekkelige kvanta vil trolig kunne produseres i løpet av 3–6 måneder.

14.3.6 Mulige mål for bruk av biologiske stridsmidler

Mulige mål for angrep med biologiske aerosoler vil i stor grad være de samme som beskrevet for kjemiske stridsmidler i kapittel 14.2.5.

Biologiske stridsmidler vil kunne bli brukt til å forgifte mat og vannforsyninger på norske militære installasjoner med meget alvorlig virkninger. Det militære aspektet er imidlertid i stor grad et militært ansvar og faller derfor utenfor denne utredningen. Problemet er også aktuelt i sivil sammenheng hvor forgiftning av matvarer i butikker allerede har vært utført flere ganger med ulike hensikter.

14.3.7 Effekten av bruk av biologiske stridsmidler på det sivile samfunn

Direkte aerosolangrep med biologiske stridsmidler i et bymiljø vil lett kunne utføres med kommersielt sprøyteutstyr montert i et innelukket kjøretøy, enten i selve området eller trolig helst oppvind av målområdet på tvers av vindretningen. For sin egen sikkerhet vil sjåfør og hjelpemannskap måtte beskytte seg ved å bære vernemaske, noe som vil øke risikoen for å bli oppdaget alternativt vil kjøretøyet kunne bygges om til å gi beskyttelse ved hjelp av et system med filtrert luft og overtrykk. Dette vil imidlertid bare være aktuelt for relativt «høyteknologiske» grupper.

Direkte angrep med biologiske stridsmidler innendørs er mulig, men er mindre sannsynlig på grunn av problemer med angriperens egen sikkerhet, og fordi en like stor effekt relativt lett kan oppnås med langt mindre egen risiko ved bruk av kjemiske stridsmidler. Den lange tiden det tar før en ser noen effekt av et biologisk stridsmidlet vil trolig bli vurdert som en ulempe av mange potensielle angripere.

Det kan nevnes at en i 1979 hadde et ulykkestilfelle i Sverdlovsk, Sovjetunionen, der miltbrannsporer ble spredt gjennom luften fra en fabrikk som produserte biologiske våpen. Minst 68 perso-ner døde og antall syke var muligens over 100. 150

14.4 Samlet vurdering av aktuelle stridsmidler

Som det fremgår av diskusjonen foran, spenner virkemåte og giftighet av kjemiske og biologiske stridsmidler over et stort område. Noen stridsmidler dreper mange mennesker mens andre bare gir lettere ubehag. Noen virker nærmest umiddelbart, mens virkningen av andre ikke viser seg før etter mange dager. Et angrep med biologiske stridsmidler rammer typisk et mye større område enn et angrep med kjemiske stridsmidler (se kapittel 14.2.3 og 14.3.4). Angrep med biologiske stridsmidler er altså langt farligere enn tilsvarende angrep med kjemiske stridsmidler. Tabell 14.1 viser forskjellene mellom de ulike stridsmidlene.

Foruten tilgjengelighet, vil trolig et valg mellom kjemiske eller biologiske stridsmidler påvirkes av hvordan utøveren verdsetter faktorer som rask virkning, varighet og effekt. For eksempel kan biologiske stridsmidler brukes utendørs og vil kunne påvirke tusenvis av mennesker, men virkningen vil først komme etter noen dager. Kjemiske stridsmidler brukt innendørs har en mer øyeblikkelig dramatisk virkning.

Kjemiske og biologiske stridsmidler kan spres over store områder. Det betyr at slike angrep rettet mot militære mål langt oftere vil kunne involvere det sivile samfunn enn tilsvarende innsats av konvensjonelle våpen. Dette gjelder særlig biologiske våpen som kan virke over større områder enn kjemiske våpen. Selv ved utendørs bruk vil begge våpentyper også kunne anrette stor skade innendørs. Med biologiske stridsmidler kan en typisk ramme et område av tilsvarende størrelsesorden som det en kan ramme med en kjernefysisk eksplosjon.

Terroristgrupper er sjelden blitt knyttet til masseødeleggelsesvåpen, og det er vanskelig å påvise at slike grupper har vært eller er interessert i å ta i bruk slike våpen. Sannsynligheten for at kjemiske og i enda større grad biologiske stridsmidler vil bli brukt ved terroraksjoner i Norge virker liten. Erfaring helt til det siste antyder at terrorister vanligvis benytter voldelige metoder, skytevåpen og eksplosiver, fordi disse er teknisk enklere å bruke enn biologiske stridsmidler, er lettere tilgjengelige, og bruk av dem krever en langt lavere grad av faglig innsikt enn bruk av biologiske stridsmidler.

Terrorisme

Meget få terrorgrupper vil ha tilgang på den spesialkompetansen som kreves for å anskaffe og effektivt bruke kjemiske eller biologiske stridsmidler.

Disse stridsmidlene produseres ikke til sivilt bruk (bortsett fra tåregass og enkelte industrikjemikalier) og formidles ikke gjennom kommersielle eller mer uoffisielle kilder, slik som våpen eller eksplosiver. Derfor forutsetter biologisk terrorisme at en politisk ekstremist- eller undergrunnsgruppe har adgang til avansert og spesialisert akademisk kompetanse og har laboratoriefasiliteter tilgjengelig. Det kan ikke utelukkes at slike forhold kunne dukke opp i Norge, idet det har skjedd ellers i både avanserte og mindre utviklede og fattige land.

Enhver gruppe vil behøve tid til forberedelser og anskaffelse av nødvendig utstyr. Dette kan forgå i liten målestokk, og så ubemerket at norske instanser med ansvar for overvåking ikke vil kunne oppdage forberedelsene, og gripe inn før en eventuell terroraksjon. Import av biologiske stridsmidler fra utlandet vil vanskelig kunne oppdages, fordi utgangsmaterialet (en mikrobestamme) har svært lite volum og vanskelig vil oppdages under innsmugling. Personer i medisinske miljøer eller i forskningsmiljøer vil relativt lett – og lovlig – kunne kjøpe stammer av farlige mikrobearter fra internasjonale samlinger. Medier som benyttes til dyrkning er kommersielt tilgjengelige, benyttes til en rekke vanlige formål og finnes til enhver tid i betydelige mengder i Norge. Biologiske stridsmidler vil dermed kunne produseres i mindre målestokk innenlands uten å bli oppdaget.

Det er mulig at trusselen for ikke-statlige aktørers bruk av kjemiske og biologiske stridsmidler er i ferd med å bli større. De tekniske barrierene mot å utvikle slike er i ferd med å bli mindre. Stadig flere har avansert mikrobiologisk utdanning. Flere laboratorier og bioteknologifirmaer har smittestoffer. Utstyr for å formere smittestoffer er blitt bedre og enklere. Informasjon, oppskrifter og kontakter med likesinnede er tilgjengelig over Internett.

Dessuten er det ikke sikkert at nye terrorgrupper ser like rasjonelt på hindringene som de gamle. Religiøse grupper er trolig mer opptatt av guddommelig enn folkelig støtte. Drap på vantroende behøver ikke være moralsk forkastelig for dem. Også høyreekstremister ser ut til å være mindre opptatt av folkelig støtte enn å skape frykt.

For å skape frykt, er det ikke alltid nødvendig å utføre grufulle handlinger. Også trusler om slike handlinger og ren bløff også utnyttes. Å avsløre noe slikt krever god kunnskap om temaet, laboratorier og et velfungerende etterretnings- og overvåkingssystem.

Dersom terrorister skulle ønske å drepe mange, finnes det enklere og mer forutsigbare måter enn anvendelse av masseødeleggelsesvåpen. I Rwanda klarte velorganiserte bander i 1994 å drepe 800 000 mennesker på to måneder med konvensjonelle midler.

14.5 Beredskap

Ettersom lagre av kjemiske og biologiske våpen ikke finnes i Norge, er uhellshendelser ikke aktuelle. Dessuten vil utslipp fra eventuelle russiske lagre fortynnes så mye i luft eller vann at slike heller ikke vil utgjøre noen fare i Norge. Norsk beredskap mot kjemiske og biologiske stridsmidler må altså planlegges ut fra overlagt spredning av slike stridsmidler i forbindelse med terrorhandlinger eller krig.

Ulykker med farlige industrikjemikalier er derimot selvsagt mulig også i Norge, både på produksjons- og brukssted og under transport. En slik ulykke kan få omfang og konsekvenser tilsvarende et angrep med kjemiske stridsmidler.

Å forhindre terroristangrep fullstendig er i praksis umulig i et fritt og åpent samfunn. Det er imidlertid praktisk og økonomisk mulig å gjennomføre en rekke tiltak som vil redusere sannsynligheten for angrep, samt betydelig redusere skadeomfanget hvis de ikke kan avverges. Disse tiltakene inkluderer både sivil og militær overvåking.

14.5.1 Beredskapsplanlegging – antall skadde

Det foreligger i dag lokale beredskapsplaner som dekker spesielle behov i forbindelse med industriulykker. Et eksempel på dette er Grenlandsområdet som har omfattende industrianlegg som benytter farlige kjemikalier. Planene inneholder varslings- og evakueringsbeskrivelser, skadesteds-­ledelse og øvrige aktuelle forhold i forbindelse med en katastrofe eller en ulykke. Lokale planer foreligger også for eksempel for transportulykker med farlig last i tunneler. Etter innføringen av smittevernloven i 1995, har kommunene utarbeidet egne smittevernplaner. Ingen planer tar eksplisitt for seg hendelser med kjemiske eller biologiske stridsmidler.

En atomulykke kan ramme store deler av landet, mens en hendelse som involverer kjemiske eller biologiske stridsmidler vil være av lokal karakter. Det er ikke usannsynlig at Norge en dag vil oppleve dette et eller annet sted, og det er derfor behov for skikkelig organisasjon og planverk, noe som vil stille krav til sykehus, medisiner, utstyr, opplæring av førstelinjepersonell og så videre. Måleutstyr og beskyttelsesdrakter finnes i en viss grad i brannvesenet, Sivilforsvaret og industrivernene. Mulige scenarier kan omfatte alt fra et titalls drepte og skadde til titusener.

Utvalget mener at risikoen forbundet med kjemiske og biologiske stridsmidler er så vidt høy at en viss beredskap må planlegges. Selv om den hendelsen som eventuelt vil finne sted neppe kan forutses nøyaktig i planverket, vil det være vesentlig enklere å møte et slikt angrep dersom en har tenkt gjennom farene på forhånd og lagt noen planer deretter enn om en tvinges til å improvisere ut fra null forberedelser. Beredskap mot kjemiske og biologiske stridsmidler har mye til felles med beredskap mot ulykker med industrikjemikalier og mot epidemier med smittsomme sykdommer generelt. Alle disse situasjonene møtes best med et robust helsevesen med tilstrekkelig ekstra kapasitet og nødvendige legemidler på lager. Det foreslås at en i planverket for kjemisk og biologisk beredskap tar utgangspunkt i situasjoner med totalt 1000 drepte og skadde. 151

14.5.2 Prinsipper for beredskapen

Et grunnprinsipp i beredskapen er at den som har ansvaret for en tjeneste, også har ansvaret for beredskapsforberedelser og for å yte tjenesten i krig, i fredstidskriser og under katastrofer. Av dette utledes prinsippet om at hendelser skal håndteres på laveste effektive forvaltningsnivå, og prinsippet om at tjenesteytere plikter å planlegge for kriser og krig.

Disse generelle prinsippene må legges til grunn for den norske beredskapen mot kjemiske og biologiske våpen. Det er dermed den normale organisasjonen, for eksempel det normale helsevesenet, som skal kunne håndtere skader etter et angrep med biologiske stridsmidler. Videre må det legges vekt på generelle sårbarhetsreduserende tiltak og bruk av ressurser på områder som er til nytte under normale forhold.

14.5.3 Forebyggende beredskap

Med forebyggende beredskap menes her beredskap som skal forhindre at hendelser med kjemiske og biologiske stridsmidler i det hele tatt finner sted, beredskap som skal oppdage at en hendelse eventuelt har funnet sted, og beredskap som skal redusere konsekvensene av en eventuell hendelse.

Forhindring

Det ideelle er selvsagt fullstendig å unngå hendelser med kjemiske eller biologiske våpen. Et viktig utgangspunkt for å oppnå dette er et lovverk som begrenser tilgangen på farlige kjemikalier og smittestoffer. Her er de internasjonale konvensjonene om kjemiske, biologiske og toksiske våpen sentrale (kapittel 14.1). Nasjonalt finnes «Forskrift av 1996 om innførsel, transport og annen håndtering av materiale som er smittefarlig for mennesker.» Etter denne forskriften kreves det tillatelse fra Statens helsetilsyn for å importere farlige smittestoffer. Eiere av mikrobiologiske laboratorier, vannverk og næringsmiddelbedrifter har ansvar for å sikre disse mot innbrudd og sabotasje.

En annen viktig del av det forebyggende arbeidet er rettet mot eksportkontroll av strategiske varer. Dette er nærmere behandlet i kapittel 13.3.9 i forbindelse med atomtrusselen. I arbeidet med å hindre produksjon og utvikling av kjemiske og biologiske stridsmidler er samarbeidet i den såkalte «Australia-gruppen» meget sentralt. Det er lagt opp til en årlig informasjonsutveksling i gruppen med det siktemål å hindre spredning av kjemiske og biologiske våpen til flere land enn de som nå disponerer slike stridsmidler. Dette innbefatter eksportkontroll av utgangsstoffer, komponenter og utstyr til produksjon av slike våpen.

Deteksjon og identifikasjon

Det er ikke sikkert at kjemi- og bioterrorister vil kringkaste sine ugjerninger. Det finnes i dag kommersielle instrumenter som kan påvise kjemiske stridsmidler i luft. De aller fleste systemer er punktdetektorer, det vil si at de kan bare finne ut om det er kjemiske stridsmidler i luften på stedet en tar prøven. Det finnes riktignok også noen områdedetektorer, men de trenger fri sikt og er derfor best egnet i åpent terreng. For å kunne varsle en bybefolkning om et terroristangrep med kjemiske stridsmidler vil en behøve et relativt tett nett av slike detektorer. Videre, for å ha noen nytte, er det en forutsetning at en har rask tilgang til verneutstyr og/eller tilfluktsrom med filtrert ventilasjon. Realistisk sett vil trolig et slikt system i lang tid fremover bli for ressurskrevende til å kunne gjennomføres.

Giftigheten av biologiske stridsmidler er mye større enn for kjemiske, noe som gjør at følsomhetskravene til deteksjon er vesentlig større. Selv med stor innsats på dette feltet er fullgode deteksjonssystemer for biologiske stridsmidler ennå ikke kommersielt tilgjengelige. En viktig del av beredskapen blir derfor å oppdage og etterforske sykdomsutbrudd, noe som krever årvåkenhet hos legene, god laboratoriestøtte og et velfungerende meldingssystem. Sykdommene som forårsakes av de aktuelle biologiske stridsmidlene er sjeldne i Norge, og laboratoriene leter ikke rutinemessig etter disse smittestoffene i pasientprøver. Det kan derfor gå noe tid før rett diagnose kan stilles. Dersom mistanken først er vekket, kan imidlertid laboratoriene gjennom regionalt, nasjonalt og i noen tilfeller internasjonalt samarbeid nokså raskt verifisere mistanken. Når et smittestoff først er identifisert, er det ikke nødvendig at alle pasienter med samme sykdomsbilde får laboratorieverifisert sin diagnose.

«Meldingssystem for smittsomme sykdommer» har klare regler for varsling og melding av utbrudd og av «nye» sykdommer. Sykdom forårsaket av sannsynlige biologiske våpen er meldingspliktige. Systemets effektivitet avhenger av at leger som oppdager noe uvanlig, melder fra så tidlig som mulig.

Etterforskningen av utbruddet følger vanlig fremgangsmåte. Følgende forhold kan være tegn på at et utbrudd skyldes biologiske våpen og ikke er et naturlig utbrudd:

• Sykdommen eller smittestoffet er uvanlig på stedet.

• Smittestoffet har uvanlige karakteristika.

• Et visst smittestoff gir et uvanlig sykdomsbilde, som høyere sykelighet eller dødelighet.

• Tilfellene fordeler seg uvanlig over tid, sted og person, for eksempel bare personer som har oppholdt seg utendørs på et gitt sted.

Rask karakterisering av utbruddet gjør at en kan anta hvem som er eksponert og infisert, men ennå ikke blitt syk. Disse kan tilbys spesifikk medisinsk behandling og vaksinasjon der dette er mulig. De fleste kommuner har smittevernplaner som inkluderer rutiner for varsling. Statens institutt for folkehelse har beredskap for å tilby kommuner assistanse ved utbruddsetterforskning.

Fysisk beskyttelse

Effektivt verneutstyr er i dag kommersielt tilgjengelig. Vernemasker beskytter åndedrettet både mot kjemiske og biologiske stridsmidler i damp og aerosolform i en grad som i sivil sammenheng anses tilstrekkelig. Sennepsgass og nervegass kan gi skader på hud i dampform og hvis en kommer i kontakt med dråper. Biologiske stridsmidler trenger imidlertid ikke gjennom uskadet hud.

I krig og situasjoner med høy beredskap vil soldater bære med seg vernemaske og vernedrakt som en kan raskt ta på seg og derved få en meget god beskyttelse mot kjemiske og trolig også biologiske stridsmidler. Tilsvarende må personell som skal utføre redningsoperasjoner etter terroroperasjoner i fredstid utstyres med vernemaske og helst også vernedrakt. En slik generell beredskap for sivilbefolkningen i fredstid anses uaktuelt.

Den norske militære vernemasken mot kjemiske våpen vil også beskytte mot mikrober. På grunn av at biologiske stridsmidler på vektbasis er langt giftigere enn de kjemiske, vil en kunne behøve en bedre beskyttelsesfaktor mot disse, noe som for tiden er under vurdering. 152 Ved hjelp av kontinuerlig overvåking med deteksjonsutstyr på åstedet vil redningsmannskapene som arbeider der kunne varsles når de trenger vernedrakt eller må trekke seg ut av området.

Medisinsk beskyttelse

Nervegasser hører til de farligste kjemiske stridsmidlene og kan raskt medføre død. I Forsvaret kan det ved høy beredskap bli aktuelt å gi medisinsk forebyggende behandling for å øke motstandsevnen mot nervegasser. Dette er et tiltak som også kan bli aktuelt for personell uttatt til å utføre redningsoperasjoner etter terroroperasjoner i fredstid. Redningsmannskaper må utstyres med tilstrekkelige mengder av aktuelle medisiner og adekvat utstyr både mot kjemiske og biologiske stridsmidler. Vaksinering av redningsmannskapene mot de mest aktuelle biologiske stridsmidlene bør vurderes. Tilgjengelige kvanta i Norge i dag er imidlertid langt fra tilstrekkelige.

Lagre av legemidler

Etter et angrep med kjemiske eller biologiske stridsmidler, vil det bli behov for store mengder legemidler av ulike slag avhengig av angrepets karakter. Helsevesenet har et system for lagring og distribusjon av legemidler. Det er også nødvendigvis en del av de enkelte sykehusenes beredskapsplaner. Etter et angrep med kjemiske eller biologiske stridsmidler, vil det bli behov for store mengder legemidler av ulike slag avhengig av angrepets karakter. Helsevesenet har et system for lagring og distribusjon av legemidler. Det er også nødvendigvis en del av de enkelte sykehusenes beredskapsplaner. Forsvaret lagrer engangssprøyter med et motmiddel mot nervegasser (atropin) til feltbruk. Forsvarets lagre er lokalisert der Forsvarets enheter befinner seg. Engangssprøytene har i tillegg vesentlig kortere holdbarhet enn atropin i ikke-utblandet form. Da behandling må iverksettes umiddelbart etter et nervegassangrep, vil derfor den beste løsningen på kort sikt kunne være at sivile sykehus selv kjøper inn og lagrer passende mengder atropin i ikke-utblandet form. 153 Samtidig bør det settes i gang et arbeid for å vurdere en mer samordnet og helhetlig forvaltning av sivile og militære ressurser (se også anbefaling i kapittel 8).

Opplæring og trening

For å få til en god beredskap mot kjemiske og biologiske stridsmidler er det ikke nok å være godt utstyrt materielt. Det er også nødvendig med en god organisasjon av godt trenet personell. De må ha gode kunnskaper om egenskapene til de ulike kjemiske og biologiske stridsmidlene og hvordan disse oppfører seg i ulike situasjoner. Slik kunnskap er av avgjørende betydning for å kunne fatte riktige beslutninger og sette i verk tiltak for optimal skadebegrensning med de ressurser en har til rådighet. Aktuell kunnskap finnes i Norge i dag først og fremst i Forsvaret (Forsvarets ABC-skole, Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets mikro-biologiske laboratorium).

14.5.4 Skadebøtende beredskap

Med skadebøtende beredskap menes tiltak for å håndtere akuttfasen av en hendelse og senfasearbeidet med å begrense følgene av hendelsen. En hendelse med biologiske stridsmidler har på grunn av tidsfaktoren ikke noen egentlig akuttfase. Sykdomstilfellene vil dukke opp etter hvert. Håndteringen av et større angrep med biologiske stridsmidler vil likevel nødvendigvis omfatte flere sektorer enn helsevesenet alene.

Ansvaret for håndtering av akutte hendelser med kjemiske stridsmidler ligger hos de enkelte lokale redningssentralene (LRS). LRS settes ved det lokale politikammeret. På skadestedet etableres det en skadestedsledelse ledet av en polititjenestemann. Vedkommende koordinerer og leder de ulike innsatsenhetene (politi, helsevesen, brannvesen, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner med flere). LRS treffer alle beslutninger vedrørende redningsoperasjonen og styrer tilgjengelige ressurser etter behov.

Håndteringen av en hendelse vil høyst sannsynlig kreve mer ekspertise og kanskje også mer ressurser enn det som finnes lokalt. Det er i første rekke den aktuelle hovedredningssentralen (HRS) som skal bistå og eventuelt hente inn nødvendig ekstern ekspertise. På grunn av hendelsens lokale karakter er det likevel hele tiden LRS som har myndighet til å lede krisehåndteringen og fatte beslutninger om tiltak med mindre annet er bestemt.

Dekontaminering

Med dekontaminering menes enten å uskadeliggjøre stridsmiddelet eller å flytte det til et sted hvor det ikke vil gjøre noen skade. For damp av kjemiske stridsmidler i luft finnes i dag ingen praktiske metoder for uskadeliggjøring. Utendørs vil det imidlertid alltid være litt vind, og stridsmidlet vil etter hvert føres av sted med vinden og fortynnes til ufarlige konsentrasjoner. Er stridsmiddelet utløst innendørs er det vanligvis en fordel å åpne dører og vinduer slik at luftkonsentrasjonen synker raskere.

Hvis personer er forurenset med et kjemisk stridsmiddel i væskeform, må dette fjernes så raskt og effektivt som mulig. I Forsvaret gjøres dette ved hjelp av et absorpsjonsmiddel (Fullers jord) som legges på stridsmiddelet og børstes av når stridsmiddelet er absorbert. Andre absorberende pulvere kan også brukes med god virkning, for eksempel hvetemel. Omkledning til rene klær er en fordel. En må imidlertid unngå å overføre noe av det kjemiske stridsmiddelet fra klærne til huden. En kan bli forurenset med biologiske stridsmidler ved at aerosolpartikler avsettes på klær og hud. Dette kan føre til smitte når slike personer forflyttes til antatt rent område, og personer uten åndedrettsvern utsettes for re-aerosolisert stridsmiddel. 154

Politiet

Politiets akuttoppgaver er å lede den lokale redningssentral og foreta forskjellige skadestedsoppgaver.

Helsevesenet

Helsevesenets akuttoppgaver er som ved andre større ulykker og katastrofer å ta seg av de sårede, transportere dem til sykehus, stille riktig diagnose og iverksette behandling. Sykehusene har planer for omlegging av driften i krig og ved kriser og katastrofer. For mindre alvorlige sykdommer som kan behandles i hjemmet, er kapasiteten mye større.

Medisinsk behandling omfatter behandling med legemidler og uspesifikk behandling som psykiatrisk støtte (tabell 14.1). Ved større angrep med våpen som forårsaker alvorlige sykdommer som krever avansert intensivbehandling, for eksempel miltbrann og botulisme, vil behandlingskapasiteten raskt bli overskredet.

Bakterielle sykdommer kan behandles med antibiotika. Effekten av behandlingen avgjøres av bakterien og av at medikamentene settes inn tilstrekkelig tidlig. Bakterier som er genetisk manipulerte eller spesielt utvalgte fordi de er særlig resistente mot antibiotika eller spesielt farlige vil være vanskelige å kontrollere medikamentelt.

Mot de aller fleste virussykdommer finnes det ikke legemidler som påvirker selve viruset. Toksiner brukt for terrorformål vil kreve rask tilgang på spesifikt motmiddel og legemidler og pleie for å håndtere symptomene, men toksinvirkningen vil ikke kunne reverseres når toksinene først er blitt bundet til målstedet i kroppen. Spesifikke immunglobuliner mot biologiske stridsmidler finnes ikke i Norge. De aktuelle tilstandene vil kreve måneders intensivbehandling. Toksinangrep, så vel som infeksjonssykdommer, krever at det sivile helsevesen har tilstrekkelig kapasitet, særlig intensivsenger. Det er helt avgjørende at en har kapasitet til å ta hånd om det antall pasienter som er blitt utsatt for et angrep. Det kreves også tilstrekkelig laboratoriekapasitet og kompetanse til å utnytte denne.

Brannvesenet

Ved 34 av de største brannvesener finnes noe verne- og måleutstyr til bruk ved bekjempelse av hendelser som involverer gasser og kjemikalier. Dette utstyret bør kunne benyttes ved et angrep med kjemiske stridsmidler.

Sivilforsvaret

Sivilforsvarets materiell mot kjemiske og biologiske våpen er primært anskaffet med krigen for øye. Imidlertid vil noe av dette materiellet også kunne brukes ved hendelser i fred. Sivilforsvaret har 300 000 »folkegassmasker,» 100 000 lette feltmasker for egne styrker og 17 000 vernebager for barn. Halvparten av de lette feltmaskene kan fristilles for sivilbefolkningen da Sivilforsvarets styrkeoppsetning i dag består av 50 000 personer. Maskene er i utgangspunktet lagret i tilknytning til militære krigsmål. Imidlertid finnes det også masker lagret nær industriforetak med høy risiko for ulykker.

Sivilforsvarets personell er videre utstyrt med 7000 vernedrakter (primært tiltenkt atomberedskapen) og utstyr for påvisning av gass. Ut fra tidligere erfaringer med å etablere og drive rensestasjoner i forbindelse med radioaktivt nedfall, bør Sivilforsvaret også kunne yte tilsvarende tjenester under medisinsk ledelse ved et angrep med kjemiske stridsmidler.

I Norge finnes det ca. 2,7 millioner tilfluktsromsplasser hvorav 50 prosent er ABC-sikre. 155 Da tilfluktsrommene trenger tid til klargjøring, anses disse for mindre egnet ved fredstidshendelser som for eksempel terroristanslag.

For tiden øves bare personell tilknyttet atomberedskapen. Det finnes noe gasskompetanse blant de fast ansatte, men ingen kompetanse innen biologiske stridsmidler.

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Virksomheten til Næringslivets sikkerhetsorganisasjon er hjemlet i sivilforsvarsloven. Ca. 1250 be-drifter er pålagt industrivernplikt. Av disse har 112 bedrifter organisert en såkalt «farlig gods-­tjeneste» eller et kjemikalievern tilpasset den risiko kjemikaliene og virksomheten representerer. Dette vil si at noen bedrifter bare har enkel beredskap med gassmasker og enkelt kjemikalievern, mens andre har tyngre beredskap med full beskyttelse og fullt åndedrettsvern. I alt 272 be-drifter har en røykdykkertjeneste bestående av kvalifisert personell med fullt åndedrettsvern og brannvernbekledning.

Ressurser fra utlandet

Ved enkelthendelser i fred må Norge kunne regne med nabohjelp og hjelp via internasjonale organisasjoner som FN og NATO. NATO er nå i ferd med å bygge opp en større database over aktuelle og nødvendige ressurser med anvisninger om hvor disse geografisk befinner seg innen NATO- og partnerskapslandene. Basen er primært tenkt til hurtig effektuering av bistand over landegrensene så vel i fred som i krig.

Innebygget i NATOs strategiske konsept ligger det en sterk forutsetning om sivil-militært samarbeid, ikke bare innen NATOs kommandostruktur, men også innen det enkelte medlemsland.

14.6 Konklusjon og anbefalinger

På tross av internasjonale avtaler, representerer kjemiske og biologiske stridsmidler brukt mot norsk sivilbefolkning i sammenheng med terror og krig likevel en viss risiko. I et fritt og åpent samfunn som det norske lar det seg ikke gjøre helt å forhindre muligheten for slike angrep, men det er realistisk mulig å minske risikoen og redusere sårbarheten, som i utgangspunktet er stor.

Et slikt angrep vil i verste fall kunne medføre flere tusen døde. I tillegg må en forvente et minst like stort antall alvorlig syke. Mange vil kunne reddes med en målrettet katastrofeorganisasjon og riktig medisinsk behandling. Norge er i dag langt fra forberedt på slike situasjoner. Generell opplæring i beskyttelse mot kjemiske våpen gis i Norge i dag bare innen Forsvaret. Utvalget mener at det er av stor betydning at førstelinjepersonell av alle slag er bevisste på muligheten for at de kan komme til å stå overfor et angrep med kjemiske eller biologiske stridsmidler.

Ofre for et angrep med kjemiske stridsmidler vil generelt utvikle kraftige symptomer ganske raskt, og det vil ikke være tvil om at det har funnet sted et angrep. Det kan imidlertid ta litt tid å identifisere nøyaktig hvilket stridsmiddel som ble benyttet. Evnen til å oppdage og etterforske et angrep med biologiske stridsmidler etter at de første pasientene er blitt syke, antas rimelig god, men dette vil gjerne være flere dager etter at angrepet faktisk fant sted. Evnen til å bøte på skader etter angrep med kjemiske eller biologiske stridsmidler gjennom forebyggende behandling av eksponerte (men ennå ikke syke) personer og helbredende behandling av syke personer er begrenset. Det skyldes manglende lagre av riktige legemidler, vaksiner og antitoksiner samt for få avanserte behandlingsplasser i sykehus. Det finnes i mange tilfeller effektive legemidler, for eksempel atropin, som er både billige og holdbare dersom de anskaffes og oppbevares i ikke-utblandet form. Dette er imidlertid ikke blitt gjort.

Akuttfasen av en hendelse som involverer kjemiske stridsmidler håndteres best av det eksisterende rednings- og beredskapsapparatet. Ansvaret for akutthåndteringen av denne typen hendelser bør naturlig legges til de lokale redningssentralene. Den faglige tilretteleggingen for innsatsplanene er fagetatenes ansvar.

Lokal- og sentralsykehus vil komme i første linje i tilfelle hendelser med et stort antall angrepne. Det er viktig at disse har tilstrekkelig behandlingskapasitet. Dette kan i stor grad oppnås gjennom styrking av sykehusenes robusthet i forhold til personellantall, pasientantall, antall intensivplasser, antall enerom som kan benyttes som isolater og lagre av helsemateriell. En må legge vekt på dette i forbindelse med beredskapsplanleggingen.

Norge har en lav sivil beredskap mot kjemiske og biologiske stridsmidler. Det må skje en bevisstgjøring av behovet for slik beredskap og en synliggjøring av ansvarsforholdene. Fordi eventuelle hendelser med kjemiske eller biologiske stridsmidler vil være av lokal karakter, mener utvalget at dagens lokalt forankrede redningsapparat i prinsippet er velegnet til å håndtere dem, men en må ha tilgang på nødvendig eksperthjelp fra sentralt hold. Den nye loven om helsemessig og sosial beredskap vil få stor betydning for helseberedskapen generelt. 156 Viktigst er kanskje lovfesting av ansvars­prinsippet 157 og planplikten for sykehus, kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter.

Beredskapstiltak mot kjemiske og biologiske stridsmidler må i størst mulig grad integreres i den daglige løpende virksomhet. Utbygging av generell infrastruktur, lokalsamfunnenes og sykehusenes krisehåndteringsevne samt det allmenne smittevernet vil i seg selv være et gode med tanke på å møte trusselen fra disse stridsmidlene.

Beredskapstiltak bør knyttes til eksisterende beredskapsopplegg som kommunale og fylkeskommunale smittevernplaner, opplæringsprogrammer for kommunalt og fylkeskommunalt personell i infeksjonsepidemiologisk beredskap, overvåkingssystem for antibiotikaresistens i Norge, legemiddel- og materiellberedskapsprosjektene (behandler også fremtidig system for lagring av medisiner og materiell, jf. kapittel 8.5.3), og Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa. Foreslåtte tiltak vil da kunne forsterke det pågående arbeidet og gjøre dette mer fullstendig.

Det er viktig for utnyttelsen av samfunnets ressurser at det så langt som mulig er et nært samarbeide mellom sivile og militære myndigheter om beredskap, lagring av utstyr og medikamenter og så videre.

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Utenriksdepartementet bør være en pådriver i å videreføre det internasjonale arbeidet for å styrke konvensjonene mot kjemiske og biologiske våpen. Det bør videre etableres et aktivt bilateralt samarbeid med Russland på dette området.

• Mikrobiologiske laboratorier og industrielle virksomheter bør sikre sine lagre av kjemikalier og sykdomsfremkallende smittestoffer best mulig.

• Vannverk, næringsmiddelbedrifter og industribedrifter som produserer eller bruker farlige kjemikalier, samt deres distribusjonsledd, bør sikre disse produktene forsvarlig mot tyveri og sabotasje.

• Evnen til å oppdage og identifisere et angrep med kjemiske og biologiske stridsmidler må skjerpes gjennom opplæring av de legene som kan forventes først å møte ofre for angrep med kjemiske og biologiske stridsmidler, særlig infeksjonsmedisinere, indremedisinere ved sykehusene, leger ved de medisinsk-mikrobiologiske laboratoriene og enkelte veterinærer og mikrobiologer i nøkkelposisjoner. Dette vil også bedre behandlingsmulighetene for de som er rammet.

• Ytterligere forbedring av evnen til å oppdage og identifisere slike angrep oppnås ved en formalisering av samarbeidsrutinene mellom laboratorier blant annet i forhold til undersøkelse og verifisering av funn. Best mulig utstyr for hurtig påvisning og identifikasjon av bakterier, sopp og virus er nødvendig.

• Utvalget foreslår at de enkelte planverk tar sikte på å behandle 1000 personer samtidig etter en hendelse med kjemiske eller biologiske stridsmidler. Dette tallet er valgt noe tilfeldig og nærmere vurdering kan være nødvendig.

• Kunnskap omkring kjemiske og biologiske stridsmidler må integreres i de aktuelle utrykningsetaters programmer for opplæring og videreutdanning (brann, helsevesen, politi, Sivilforsvaret samt ambulansepersonell). En presentasjon av mulige kjemiske og biologiske stridsmidler, hvordan de identifiseres og håndteres og elementær håndtering av skadene de forårsaker bør inngå i enhver redningsetats grunnopplæring.

• På grunn av tidsfaktorens store betydning ved hendelser med kjemiske stridsmidler, er det avgjørende for skadebegrensningen at unødvendige forsinkelser unngås. Dette kan bare oppnås ved at førstelinjepersonell har hyppige og realistiske øvelser. Angrep med biologiske og kjemiske stridsmidler bør med jevne mellomrom være scenarier i øvelser innen redningstjenestene, helsetjenesten og aktuelle forvaltningsetater, samt i totalforsvarsøvelsene.

• Den faglige tilretteleggingen for innsatsplanene til de lokale redningssentralene er som tidligere nevnt fagetatenes ansvar. Dette bør sammen med annen lokal beredskapsplanlegging underlegges tilsyn av fylkesmannen.

• Lederen for den lokale redningssentralen bør ha som en av sine oppgaver å koordinere de lokale fagetaters praktiske planlegging for å møte muligheten for et angrep med kjemiske eller biologiske stridsmidler (selv om det formelle ansvaret for tilsyn med fagetatene tillegges fylkesmannen).

• For å få til et både rimelig samordnet og samtidig lokalt tilpasset planverk ved alle lokale redningssentraler, må planleggingsarbeidet og arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser utføres lokalt og følge generelle normer som er utarbeidet på sentralt hold. Klare retningslinjer bør gis for hvilke etater som skal involveres, og hvem som har ansvar for hva.

• Det må være en form for sentral koordinering av beredskapen mot kjemiske og biologiske stridsmidler. For å oppnå et godt resultat er det viktig at ansvaret for dette blir synliggjort og plassert i ett departement.

• Både i beredskapsarbeidet og ved akutt krisehåndtering må eksperter innen alle relevante fagområder fra ulike etater og institusjoner kunne stilles til rådighet for de aktuelle myndighetene. En oversikt over slike ressurspersoner bør utarbeides snarest mulig. 158

• For at et eventuelt angrep med biologiske stridsmidler skal kunne oppdages tidligst mulig, må «Meldingssystem for smittsomme sykdommer» (MSIS) forbedres slik at meldinger fra ulike kilder raskere samles ved Statens institutt for folkehelse. En bør ta sikte på elektronisk dataoverføring fra de enkelte laboratoriene til MSIS. Kommunehelsetjenesten og de kommunale næringsmiddeltilsynene må med assistanse fra Statens institutt for folkehelse utvikle kompetanse i epidemiologisk etterforskning og oppklaring av sykdomsutbrudd.

• Sivilforsvarets tre regionale skoler har kompetanse og erfaring i å undervise og øve eksterne grupper som bør utnyttes i forbindelse med utarbeidelse og gjennomføring av utdanningsprogrammer innen beredskap mot kjemiske og biologiske stridsmidler. Her bør en også trekke på Forsvarets ekspertise.

• Det må vurderes om førstelinjepersonell bør vaksineres mot aktuelle biologiske stridsmidler og hvilken rolle vaksinering av befolkningen kan spille i skadebegrensningen etter et angrep med biologiske stridsmidler. Slike vurderinger blir førende for hvor store vaksinelagre Statens institutt for folkehelse bør ha mot blant annet miltbrann og kopper.

• Forsvaret har ekspertise og ressurser som vil kunne være til stor hjelp i en krisesituasjon. Relevante organisasjoner og nøkkelpersoner bør identifiseres. En samordning og et godt samarbeid mellom tilsvarende sivile institusjoner og organisasjoner i Forsvaret vil være til nytte for begge parter både når det gjelder personell og materiell.

• Høyklorering av drikkevann er aktuelt som motmiddel ved angrep eller trussel om angrep mot drikkevannskilder og vannforsyningen. Nødvendige prosedyrer for dette må utarbeides.

• Sykehusene må inkludere angrep med kjemiske og biologiske stridsmidler i de scenarier en har kriseplaner for, og i den sammenheng planlegge for dekontaminering og behandling av et stort antall pasienter.

• Det må tas standpunkt til hvilke behandlingsmetoder som skal anses aktuelle og realistiske. Behovet for medisiner og medisinsk hjelp kan så defineres, og en plan for anskaffelse og lagring av det som ikke normalt finnes på de aktuelle sykehusene (for eksempel tilstrekkelige mengder atropin) må utarbeides.

• Medisiner som brukes i behandlingen av følger av kjemiske og biologiske stridsmidler foreslås knyttet til helsemyndighetenes oppfølgingsarbeid i forbindelse med legemiddel- og materiellberedskapsprosjektene.

Tiltak angående eksportkontroll og spredning av teknologi for masseødeleggelsesvåpen er allerede tatt med i kapittel 13

15 Massetilstrømning av flyktninger

Flere situasjoner kan tenkes å forårsake masseflukt av mennesker til Norge, som krig, borgerkrig, forfølgelse av mennesker med annen politisk eller religiøs overbevisning, stor sosial nød, omfattende natur- eller miljøkatastrofer eller epidemier. En situasjon med massetilstrømning av flyktninger over kort tid vil stille store krav til myndighetenes beredskap. Mange sentrale, regionale og lokale aktører vil bli involvert. Beredskapen på dette området bygger i dag på at en eventuell masseankomst av flyktninger mest sannsynlig vil komme over Østlandet eller til Finnmark fra Russland. I den nasjonale rammeplanen legges det til grunn en teknisk planforutsetning om 50 000 flyktninger til landet i løpet av ett år.

Nedenfor gis det en beskrivelse og vurdering av beredskapen i tilfelle massetilstrømning av flyktninger i fredstid. Arbeidet bygger på innhentede rapporter fra ulike kilder. 159

15.1 Ansvarsforhold

Flyktningberedskap er ikke omfattet av de programområder som ligger til grunn for Justisdepartementets samordningsansvar for det sivile beredskapsarbeidet (kapittel 3).

Kommunal- og regionaldepartementet har det overordnede og koordinerende ansvaret for mottak av flyktninger. Utlendingsdirektoratet er administrativt underlagt Kommunal- og regionaldepartementet, og har blant annet ansvar for å opprette et tilstrekkelig antall mottaksplasser i forbindelse med mottak av flyktninger og asylsøkere til Norge. Den myndighet som har ansvar for en sektor til daglig, har også ansvar for å forberede og iverksette tiltak i krisesituasjoner. Sosial- og helsedepartementet vil ha ansvaret for å etablere mottaksplasser til flyktninger som trenger spesiell medisinsk oppfølging eller spesielle helsemessige tiltak. Andre sentrale myndigheter som er involvert i beredskapsplanlegging og krisehåndtering på området, er Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet, Luftfartsverket, Forsvarsdepartementet og Statens helsetilsyn.

På regionalt og lokalt nivå har politimesteren ansvar for grensekontroll, oppretting av samlestasjoner nær grensepasseringssted, transport til transittmottak, registrering, sikkerhetskontroll, ro og ordensoppgaver. Politiet har også et overordnet ansvar i en akuttfase for iverksettelse av tiltak og samordning av ulike etaters innsats dersom det er nødvendig for å avverge fare eller begrense skade (politilovens § 27). Fylkesmannen skal medvirke til at kommunene, fylkeskommunene og statlige regionale etater gjennomfører nødvendig kriseberedskapsplanlegging. I denne sammenhengen har fylkesmannen også en oppgave med å påvirke kommunene til å ta med problemstillinger vedrørende masseankomster av flyktninger i sine risiko- og sårbarhetsanalyser. Kommunene er ansvarlige for å yte helsetjenester til flyktninger som oppholder seg innenfor kommunenes geografiske område. I en masseankomstsituasjon vil dette blant annet omfatte lovpålagt første gangs helseundersøkelse (jf. kapittel 10.3.7) samt nødvendig/akutt legebehandling. Fylkeskommunen ved fylkeshelsesjefen har ansvaret for sykehusdrift og ambulansetjeneste og kan disponere de ressurser som ligger i denne tjenesten. Samferdselssjefen har ansvaret for transportberedskapen.

I tillegg til de ansvarlige etatene vil myndighetene i en oppstått situasjon måtte innhente bistand fra ulike etater og organisasjoner, som Forsvaret, Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner. Forsvaret har ikke noen øremerkede styrker til denne type virksomhet. En eventuell bistand fra Forsvarets side vil alltid måtte baseres på tilgjengelige ressurser som primært skal løse andre oppgaver.

15.2 Status

Det er utarbeidet en rammeplan for Utlendingsdirektoratets beredskapsplanlegging «Plan for tiltak ved stor tilstrømning/massetilstrømning av asylsøkere og flyktninger» som ble ferdigstilt 31. desem-ber 1996. Rammeplanen omfatter tiltak for å ivareta de flyktninger som kommer, uavhengig av antall eller fluktårsak. Denne rammeplanen er avgrenset til å omfatte forhold knyttet til ankomst til landet og til tiden flyktningene oppholder seg i statlige mottak herunder registrering, kost, losji og transport.

I en transittfase må flyktningene gjennomgå en lovpålagt helseundersøkelse, registrering og avhør. Deretter flyttes flyktningene til mer eller mindre permanente mottak der de oppholder seg til søknaden om asyl eller opphold på annet grunnlag er ferdigbehandlet.

Utlendingsdirektoratets rammeplan forutsetter et videre arbeid med ytterligere sentrale og regionale planer. Dette er i liten grad fulgt opp. Imidlertid har Justisdepartementet utarbeidet utkast til rammeplan for politiets håndtering av massetilstrømning av flyktninger.

Utlendingsdirektoratet legger til grunn at masseankomster av flyktninger mest sannsynlig vil komme over Østlandet eller til Finnmark fra Russland. Alle de seks regionkontorene til direktoratet har laget beredskapsplaner for håndtering av en ekstraordinær ankomstsituasjon. Disse regionale beredskapsplanene er innrettet på en teknisk planforutsetning om ankomst av 50 000 flyktninger til landet i løpet av ett år . I brev av 12. november 1999 til utvalget opplyses det fra Kommunal- og regionaldepartementet at planene også skisserer løsninger for å kunne ta imot samme antall, men i løpet av en kortere tidsperiode samt mottak av et større antall i løpet av ett år. Det er imidlertid ikke lagt til grunn noen planleggingsforutsetning som konkretiserer adkomst per tidsenhet.

Det er videre på det rene at med dagens beredskapsplaner vil ikke Utlendingsdirektoratet kunne etablere en stor nok transittkapasitet til å kunne ta imot 50 000 flyktninger til Norge i løpet av en kort tidsperiode. Det er også lite sannsynlig å få gjennomført registrering og helseundersøkelse av flyktningene i transittfasen ved så store ankomster i løpet av et par uker. 160

Erfaringer viser at det er meget ressurskrevende å etablere et stort antall mottaksplasser på kort tid. En database med registrerte mottaksplasser gir heller ingen garanti for at disse plassene faktisk vil være klare til bruk i en krisesituasjon. Utlendingsdirektoratets egen vurdering er at direktoratet vil kunne etablere om lag 30 000 mottaksplasser i løpet av ett år med maksimum 1500 plasser per uke. Utlendingsdirektoratets erfaringer tilsier imidlertid at de vanskelig klarer å opprette mer enn 1000 innkvarteringsplasser i uken. 161 Direktoratet har ingen ekstraordinære fullmakter til anvendelse i en masseankomstsituasjon. Man er avhengig av å gå ut i markedet og forhandle på pris. Erfaringsmessig tar dette tid.

Forsvaret vil kunne bistå med både forlegning og forpleining. Ved avdelinger underlagt Forsvarskommando Nord-Norge er den totale kapasiteten med hensyn til bespisning og forlegning på omkring 9300 personer, inkludert Forsvarets eget personell. Finnmark alene har en kapasitet til å besørge forlegning og forpleining for omkring 1600 personer. Dersom det skulle oppstå en situasjon med massetilstrømning av flyktninger, vil det i tillegg være mulig å forlegge og forpleie et større antall personer i telt i et kortere tidsrom.

Ved forlegninger i Sør-Norge vil det være mulig å frigjøre forlegnings- og forpleiningskapasitet ved hjelp av relativt enkle tiltak. Med en varslingstid på 14 dager er det mulig å forlegge og forpleie omkring 4300 personer under tak ved ulike forlegninger i Sør-Norge. Ved en varslingstid på inntil 90 dager kan ytterligere omkring 1380 personer innkvarteres og forpleies. Totalt innebærer dette en innkvarterings- og forpleiningskapasitet for om-kring 5700 personer i Sør-Norge. Dersom en krise skulle oppstå, vil det i tillegg være mulig å forlegge og forpleie omkring 16 000 personer i telt for en kortere periode.

Forsvaret har altså relativt god kapasitet i forhold til å yte bistand knyttet til forlegning og forpleining ved en massetilstrømning av flyktninger til Norge. Det bør imidlertid påpekes at innkvartering av flyktninger i militærleire reiser enkelte folkerettslige problemstillinger . Folkeretten setter krav om å skille sivile personer og militære mål og objekter i krigstid. Også i en fredssituasjon der det er en viss sannsynlighet for at et område vil kunne bli berørt av krigshandlinger, reiser bruk av militære leire for innkvartering av flyktninger folkerettslige problemstillinger. Dette ble synliggjort under Kosovo-krisen, da flyktninger ble vurdert innkvartert i Forsvarets leire samtidig med at terror- og sabotasjetrusselen mot Norge økte. Sivile myndigheter må være seg bevisst denne problemstillingen dersom det søkes bistand fra Forsvaret til forlegning i en situasjon med massetilstrømning av flyktninger til Norge samtidig med at Norge er engasjert i en væpnet konflikt, selv om den væpnede konflikten (foreløpig) ikke berører norsk territorium. 162 Også smittevernhensyn taler for at flyktninger så raskt som mulig bør spres i stedet for å samles i leirer med tett omgang (kapittel 10.3.7).

Forsvaret vil også kunne bistå med medisinsk fagpersonell og utstyr som feltsykehus og rekonvalesent- og sykeleire, transport – et betydelig antall kjøretøyer, transportfly og landgangsfartøyer, og tolketjeneste. Sivilforsvaret kan bistå med blant annet transport, klær og feltkjøkken. Frivillige organisasjoner vil også kunne bistå med personell og utstyr.

15.3 Grensekontroll

Politi- og tollmyndighetene har hovedansvaret for grensekontrollen. Imidlertid ble ansvaret for grenseoppsynet langs den 196 kilometer lange norsk-russiske grensen i Finnmark i 1959 overført fra politiet til Forsvaret. I tillegg har Kystvakten i henhold til den nye kystvaktloven som trådte i kraft i 1999, oppgaver knyttet til grensekontroll i norsk sjøterritorium. Den følgende redegjørelsen er avgrenset til Forsvarets oppgaver knyttet til grensekontroll langs den norsk-russiske grensen i Finnmark.

Grensekontrollen langs den norsk-russiske grensen i Finnmark ivaretas til daglig i et samarbeid mellom Grensekommissæren, politiet og Garnisonen i Sør-Varanger (GSV). Det eneste grensepasseringsstedet langs grensen er Storskog, som er bemannet av politiet og representanter fra grensekommisariatet og tollvesenet. Oppsynet langs grenselinjen utenom grenseovergangen ivaretas av grensekompaniet ved GSV.

Grensekompaniet ved GSV består per i dag av 21 offiserer og 159 vernepliktige mannskaper. Kompaniet har som oppgaver å utføre stasjonær overvåking fra ni faste observasjonsposter og ulike midlertidige observasjonsposter i felt, utføre ordinær overvåking ved midlertidige patruljeringer til fots langs grensen, samt utføre mobil overvåking i områder som ikke dekkes av de faste observasjonspostene. I tillegg kan kompaniet ved behov gripe inn ved ulovlige grensepasseringer. Sistnevnte vil være tilfellet i en situasjon med massetilstrømning av flyktninger til Norge over grensen fra Russland.

I mai 1999 ratifiserte Stortinget avtalen mellom Norge og Schengen-landene. Schengen-avtalen 163 innebærer en nedbygging av de indre grensene mellom Schengen-landene og en styrking av yttergrensene. Dette innebærer at personkontroll på indre grenser vil falle bort. Med Schengen-avtalen får således Norge fra høsten 2000 ansvaret for oppsyn av den ytre grensen på vegne av alle Schengen-landene. I denne forbindelse vil Kystvakten og GSV tildeles begrenset politimyndighet etter henholdsvis kystvaktloven og politiloven. 164 Ved utøvelse av denne politimyndigheten vil de i prinsippet være underlagt vedkommende politimesters instruksjonsmyndighet. 165 Disse enheter vil således kunne bli direkte involvert ved en massetilstrømming av flyktninger i kraft av sitt primære oppdrag. Schengen-avtalen krever at passering av ytre grense som hovedregel skal skje over godkjent grenseovergangssted og innenfor fastsatte åpningstider. I tillegg kreves det et mobilt oppsyn langs yttergrensene for å hindre uhjemlet kryssing av grensene mellom de faste passeringsstedene. Riksgrensen mot Russland er den eneste landgrensen hvor Norge må foreta ytre grensekontroll. For GSV innebærer dette en viktig utfordring med hensyn til å utføre et effektivt mobilt oppsyn utenom den faste grenseovergangen på Storskog. Antallet grensevaktstyrker vil ikke øke som følge av Schengen. Det er imidlertid en forutsetning at grensekompaniet ved GSV opprettholder en tilfredsstillende bemanning for at Norge skal kunne utføre kontrollen med den ytre grense i henhold til de krav Schengen-regelverket stiller.

Forsvarets kapasitet til grenseoppsyn langs den norsk-russiske grensen i Finnmark understrekes ikke minst ved det faktum at Grensekompaniet ved GSV har stående beredskap året rundt. Personellressursene er imidlertid begrensede.

15.4 Forsvarets bistand i en sikkerhetspolitisk krise eller krig

I en sikkerhetspolitisk krise eller krig kan sivile myndigheter i liten eller ingen grad regne med støtte fra Forsvaret i forbindelse med massetilstrømning av flyktninger. Når det pågår militære operasjoner, blir det for Forsvaret viktig å unngå at flyktningmassene hindrer eller sinker militære operasjoner og virksomhet, samt at infiltrasjon og ryktespredning unngås. I tillegg må de militære myndigheter ta hensyn til reglene i artikkel 51 i ­Tilleggsprotokoll nr. 1 til Genévekonvensjonene. Bestemmelsen medfører forbud mot å organisere flyktninger med henblikk på å oppnå beskyttelse av militære objekter, som ellers vil være lovlige militære mål.

15.5 Generelle svakheter

Uklare planforutsetninger

Det totale antall ankomster og antall ankomster over tid er de avgjørende og kritiske variablene i planforutsetningene på dette området. Utlendingsdirektoratet vil ikke kunne ivareta sine oppgaver dersom det ankommer over 50 000 personer i løpet av ett år. For Utlendingsdirektoratets del er det ikke lagt til grunn noen planleggingsforutsetning som konkretiserer ankomster per tidsenhet. Scenariene er svært generelle, uten noen sannsynlighetsvurderinger, og angir heller ingen spesifikke situasjoner hvor man kan se for seg masseflukt til Norge.

I dagens situasjon er det lite trolig at sosial nød eller uro i Nordvest-Russland vil få et slikt omfang at man vil se tendenser til masseflukt til Norge. Dersom en situasjon får et slikt omfang at befolkningen føler at de blir nødt til å flytte på seg, er det langt mer sannsynlig at de vil forsøke å komme seg til andre steder i Russland hvor de har familie og venner, enn at de vil forsøke å komme seg over til Norge. I dagens situasjon vil vi sannsynligvis i høyden få mindre fluktforsøk over grensen.

I verste fall kan det tenkes tre scenarier hvor det vil kunne forekomme masseflukt over til Norge fra Nordvest-Russland. Det første scenariet har utgangspunkt i at den sosiale nøden blir så stor at den resulterer i massiv uro som igjen fører til uakseptabel risiko for vold. Dette kan lede videre til en massiv flyktningstrøm over til Norge. Det andre scenariet presenterer muligheten for at dyp økonomisk krise oppstår og ender opp i en form for kupp mot de sittende makthavere. Det siste scenariet er at det oppstår panikk blant befolkningen som så begynner å flykte over grensen til Norge, for eksempel etter en atomulykke eller utbrudd av en alvorlig epidemi.

Det må presiseres at alle disse tre scenariene innebærer dramatiske og lite sannsynlige, men likevel ikke utenkelige, endringer i forhold til dagens normalsituasjon. Velger man å ta utgangspunkt i en eventuell situasjon med massiv sosial uro eller en atomulykke er det vanskelig å anslå hvor mange mennesker som kommer til å flykte over til Norge. Dersom befolkningen har mulighet og tid på seg vil trolig de fleste forsøke å flykte til andre deler av Russland. Finland, som også grenser til Nordvest-Russland, kommer i en slik situasjon trolig også til å få en stor tilstrømning av flyktninger. Ut fra dette kan Utlendingsdirektoratets tekniske planforutsetning synes tilstrekkelig. Dersom situasjonen i Nordvest-Russland utvikler seg svært dramatisk, kan imidlertid flyktningantallet komme opp i et større antall enn 50 000 på betydelig kortere tid enn ett år, for eksempel i løpet av noen uker. Et anslag på 50 000 flyktninger jevnt fordelt på et år synes dermed urealistisk. Den mest kritiske variabelen er trolig tidsaspektet. I en situasjon med massiv sosial uro, eller en større atomulykke i Nordvest-Russland, kan vi forvente at «smertegrensen» på 1500 flyktninger i uken raskt vil overskrides.

Uklare ansvarsforhold

I forbindelse med utarbeidelsen av den regionale beredskapsplanen for Nord-Norge ble det identifisert gråsoner mellom viktige beredskapsaktører når det gjelder ansvar for planlegging, håndtering og samordning av en situasjon med massetilstrømning av flyktninger. Uklarhetene omfattet både sentralt og regionalt nivå. Fortsatt synes det å være spørsmål ved de ulike instansers samordningsansvar, både for forberedende beredskapsarbeid og i tilfelle en operativ håndtering. Dette er særlig tatt opp fra fylkesmennene. 166 Det er også behov for å definere samordningsansvaret på sentralt nivå, blant annet hva et slikt ansvar innebærer av oppgaver.

Mangelfull oversikt over status for beredskapen

Uklarheten om ansvarsforhold må antas å være en viktig årsak til at det i dag ikke finnes noen samlet oversikt over status på området. Det er opplyst i brev fra Kommunal- og regionaldepartementet at man ikke kjenner til hvilke rammeforutsetninger som ligger til grunn for andre etaters planlegging. 167 Man har heller ikke oversikt over om slik planlegging har funnet sted i andre etater. Dette gjelder for eksempel den sentrale, regionale og lokale helseberedskapen for å møte masseankomster av flyktninger. Det viser seg også generelt at ulike regionale og lokale aktører i ulik grad har fått planleggingsoppdrag fra overordnede myndigheter.

I brev til utvalget av 14. juni 2000 uttaler Kommunal- og regionaldepartementet at de er opptatt av at overordnete myndigheter på ulike områder formidler planleggingsoppdrag til sine respektive underliggende etater samtidig med at fylkesmennene medvirker til at kommunene med flere gjennomfører nødvendig kriseberedskapsplanlegging. Departementet uttrykker videre at de på sin side vil sikre at relevante instanser inkluderer masseankomst av flyktninger i sine planer.

Mangelfull planlegging

Tilsyn fra Direktoratet for sivilt beredskap med fylkesmennene i Troms og Finnmark har avdekket at ingen av embetenes planverk for ivaretakelse av samordningsansvaret ved kriser i fred inneholder tiltak i forhold til eventuell masseankomst av flyktninger. Fylkesmennene ber om avklaring fra sentralt hold om hvilken rolle de er forventet å ivareta i tilfelle en slik situasjon. Dette er også tatt opp som et problem fra Utlendingsdirektoratets side.

Det er heller ikke utarbeidet noen konkrete planer for utnyttelse av Sivilforsvarets ressurser i tilfelle massetilstrømning av flyktninger til Norge. 168

15.6 Konklusjon og anbefalinger

Håndtering av en eventuell situasjon med masseankomst av flyktninger til Norge krever innsats fra forskjellige myndigheter og etater. Det er av betydning for beredskapen på området at de berørte instansers planer er koordinerte og bygger på tilnærmet like planleggingsforutsetninger.

Det er behov for klart å plassere samordningsansvaret på dette beredskapsområdet, både når det gjelder sentralt og regionalt nivå. Ansvaret for å samordne den forberedende beredskapsplanleggingen for masseankomst av flyktninger bør forankres hos fylkesmannen i tråd med fylkesmennenes generelle samordningsansvar for denne type beredskapsarbeid. I tillegg er det behov for at en instans tildeles et tydelig operativt samordningsansvar på regionalt nivå. Utvalget mener dette ansvaret bør være det samme som for andre omfattende krisesituasjoner i fred. Dette vil innebære at politiet har samordningsansvaret i akuttfasen, mens fylkesmannen overtar samordningsansvaret når akuttfasen er over. Her er det samtidig å bemerke at i et «verste tilfelle» med store ankomster over kort tid, vil mye av krisehåndteringen naturlig måtte løftes opp til sentrale myndigheter. Det må klart fastslås hvilket departement som har koordineringsansvar i tilfelle en masseankomst av flyktninger til landet. Det departement som gis samordningsansvar må påse at det gis tydelige og koordinerte planleggingsoppdrag til de forskjellige regionale og lokale ledd i beredskapen.

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det må klart fastslås hvem som har ansvar for hva innenfor beredskapen for massetilstrømning av flyktninger. Dette gjelder både for den forberedende og operative samordningen sentralt og for den operative samordningen på regionalt nivå. Dette er et beredskapsområde der svært mange myndigheter vil bli involvert. Dette taler for å plassere et koordineringsansvar til et departement som generelt har sikkerhet og beredskap som en hovedfunksjon (se kapittel 23).

• Fylkesmennenes ansvar på dette beredskapsområdet må klargjøres i forhold til Utlendingsdirektoratet/regionkontorene og politiet.

• Planleggingsforutsetningene for beredskapen for massetilstrømning av flyktninger bør gjennomgås. Det må etableres felles planleggingsforutsetninger for de ulike sektorer. Disse må følges opp med klare planleggingsdirektiv innenfor sektorene til regionalt og lokalt nivå. Det må regelmessig rapporteres om status for beredskapsarbeidet.

• Det bør bli en bedre koordinering av beredskapsplanleggingen på sentralt nivå på området. Det vil også være hensiktsmessig å trekke med fylkesmennene i dette arbeidet.

• Det bør foretas en vurdering av behovet for å styrke Utlendingsdirektoratets fullmakter til å sikre tilstrekkelige mottaksplasser i tilfelle massetilstrømning av flyktninger til landet.

16 Informasjonsberedskap før og under en krise

Informasjonsberedskap handler om hvor godt forberedt samfunnet, den enkelte virksomhet eller det enkelte individ er på å håndtere situasjoner og det informasjonsbehovet som oppstår. Erfaringer fra forskjellige ulykker og krisesituasjoner understreker betydningen av god informasjon som en del av krisehåndteringen.

Informasjonsberedskapen i det norske samfunnet har i liten grad vært utredet. Sårbarhetsutvalget har derfor valgt å etablere et særskilt underutvalg for å utrede status, drøfte forbedringsbehov og foreslå tiltak for informasjonsberedskapen i medier og offentlige virksomheter. Fremstillingen av status på dette området bygger på underutvalgets utredning. 169 Underutvalgets utredning overleveres som utrykt vedlegg.

16.1 Ingen lovbestemt plikt til informasjonsberedskap i dag

Krisehåndtering skal skje i henhold til ordinære ansvarsprinsipper. De som har ansvaret for en sektor til daglig, har også ansvaret ved en krise. Dette gjelder også i forhold til informasjonsberedskapen.

Gjennom underutvalgets utredning er det kartlagt at det i dag ikke finnes noen lovbestemmelse som pålegger kommuner og stat å ha informasjonsberedskap. Det offentlige har imidlertid plikt til å informere om sin virksomhet. For kommunene er det en lovfestet plikt til å informere aktivt. For staten gjelder ikke en tilsvarende plikt, men statens informasjonspolitikk gir sterke føringer på området.

16.2 Informasjonsberedskapen i presse og kringkasting

16.2.1 Generelle problemer og utfordringer

Aviser, radio og fjernsyn er som før langt de viktigste kanaler for rask informasjon. Men antallet kanaler øker kraftig. Internett er i løpet av få år blitt en stadig viktigere kanal for formidling av informasjon og nyheter. Mobiltelefoner og elektronisk post har gjort det enkelt for innbyggerne å kommunisere med hverandre og myndighetene. Tempoet og kravet til tilgjengelighet har økt. Sider på Internett kan oppdateres fortløpende med nyheter. Terskelen for utgivelse er redusert til et lite tastetrykk på en datamaskin. Journalister argumenterer med at befolkningen forlanger nyheter døgnet rundt, og presser på politikere og myndigheter for å få svar i små og store saker.

Mediene får tidlig kjennskap til ulykker, kriser og katastrofer. Tips fra ulike kilder, lytting på politiets samband og egne sjekkerutiner gjør at journalistene raskt er på åstedet. 1000-tipsene har ført til at publikum i flere tilfelle ringer pressen før de kontakter nødhjelpsnumrene. Det er opplyst fra hovedredningssentralene at de flere ganger er blitt varslet av pressen om ulykker og kriser.

I forholdet mellom presse og myndigheter er tidskonflikten den mest fremtredende – og den som er blitt mest synlig i det moderne mediesamfunnet. Myndighetene vil gjerne selv samle inn informasjon og foreta helhetsvurderinger innen det blir gitt uttalelser til journalistene. Det kan ta tid å komme seg til ulykkesstedet og å få beredskapsapparatet i full virksomhet. Redaksjonene setter inn store ressurser både på og utenfor ulykkesstedet for å finne frem til mest mulig relevant informasjon på kortest mulig tid. Rapporteringen og informasjonsinnhentingen starter i samme sekund som ulykken har skjedd. Informasjonsbehovet ved kriser øker meget raskt, og myndighetene har ofte mer enn nok med selv å bli oppdatert på kjernefakta de første minuttene.

Informasjonsteknologien har gitt nye muligheter, men representerer samtidig de største utfordringene på området. Presse og kringkasting i Norge har trolig aldri vært så sårbare som nå for strømbrudd, angrep på datasystemer, sabotasje og terrorhandlinger. Produksjon av aviser, radio og fjernsyn er dataavhengig. Lammes de elektroniske komponentene, vil de fleste mediene stoppe opp. Sannsynligheten for at noen vil eller ønsker å lamme norske medier kan diskuteres, men dersom noen bevisst skulle gå inn for å lamme dem synes det å være en vesentlig risiko for at mediene kan bli satt ut av spill for kortere eller lengre tid.

I underutvalgets undersøkelser fremkommer det at de færreste mediene har regnet med at det kan bli nødvendig å produsere nyheter på alternative måter. Det finnes få manuelle skrivemaskiner i norske redaksjoner. Mobiltelefoner og annet sambandsutstyr er i stor grad utstyrt med oppladbare batterier. Disse vil ganske raskt svikte dersom det ikke er tilgang på strøm til lading. Det samme gjelder radio- og tv-utstyr. De færreste medier vil dermed være i stand til å formidle nyheter til befolkningen dersom både strøm og datasystemer lammes.

Bevisstheten om sikkerhet er lav i mange av mediene, unntaket er de største redaksjonene. Gjennom underutvalgets utredning er det fremkommet at flere av de store redaksjonene har vært utsatt for datainnbrudd og hackere. Sikkerhetsarbeid blir prioritert, men ikke høyt nok. Bare de store redaksjonene har systemer som hindrer en person i å gå rett inn i produksjons- og redaksjonslokalene. Øvelser har vist at en person med letthet kan lure seg inn i en redaksjon og for eksempel etterlate seg en bombe.

16.2.2 Kildekritikk

Redaksjonene opplever stadig å bli utsatt for falske rykter, manipulasjon og feilinformasjon. Journalister vedgår at det kan være vanskelig å gardere seg mot personer eller miljøer som bevisst ønsker å plante feilaktig informasjon. Samtidig er evnen til kildekritikk verdsatt som et av de fremste kriteriene for god journalistikk.

Sannsynligvis vil en svært vesentlig del av krigføringen i fremtiden foregå i mediene. Redaksjonen vil i en krigssituasjon ha begrensede muligheter for selv å sjekke fakta eller å undersøke kildenes troverdighet. De vanskelige arbeidsforholdene kombinert med redaksjonenes forventninger om å formidle stadig nytt, kan skape risiko for at journalistene bruker styrt informasjon. Krigshandlinger som journalistene selv er vitne til, kan også være fremprovoserte for å påvirke sympati og antipati for stridende parter.

Scenarier hvor personer, firmaer eller enkelte produkter blir systematisk brakt i miskreditt, fremstår som realistiske. Internett og manipulering og forfalskning av e-poster og hjemmesider, kan være noen virkemidler i et forsøk på psykologisk påvirkning.

Det blir stadig viktigere å bygge opp den generelle evnen til kildekritikk og rette fokus på nødvendigheten av kildemangfold.

16.2.3 Tradisjonell beredskap

Beredskap i presse og kringkasting har tradisjonelt vært knyttet til mulighetene for produksjon og trykking. Fortsatt vil tilgangen på strøm, papir og transport være viktig. Utvalget er imidlertid enig i underutvalgets syn om at den vesentligste utfordringen ligger i å se og erkjenne de nye truslene.

16.3 Offentlig informasjonsberedskap

De siste fem – seks årene har Statens informasjonspolitikk fått økt gjennomslag i statsforvaltningen. Kommunene fikk sin informasjonsplikt i september 1992; kommunelovens § 4. Få miljøer har vært pådrivere overfor kommunene. Dette har nok bidratt til vesentlige skjevheter med hensyn til ­profesjonaliteten på informasjonsområdet.

16.3.1 Status

Ulykken ved atomkraftverket i Tsjernobyl i 1986 ble en av de største vekkerne i forhold til norske myndigheter og informasjonsberedskapen. Problemene var mange, og tilliten mellom befolkningen og enkelte myndigheter ble satt på en hard prøve. De ulike statlige instansene som var involvert, har imidlertid lært. Nå foreligger det samarbeidsplaner som jevnlig blir oppdatert og øvet.

Som følge av Tsjernobylulykken ble også Regjeringens kriseinformasjonsenhet (Kriseinfo) etablert i 1989. Kriseinfo er primært en støttegruppe for departementene, men kan etter anmodning fra et departement også bistå andre statlige etater som må håndtere stor pågang fra presse og befolkning under en krise. 170

Men hverdagen innhenter de fleste raskt. Flommen på Østlandet i juni 1995 kom gradvis. Likevel var ikke et skikkelig informasjonsapparatet på plass før etter flere dager med truende vannmasser. Bare en av de berørte kommunene hadde på forhånd utarbeidet planer for hvilke informasjonstiltak som skulle iverksettes dersom det oppsto en flom. Kriseinfo støttet Norges Vassdrags- og elektrisitetsverk, nærradioer samarbeidet med NRK lokalt, fylkesmenn, kommuner og enkelte lokale redningssentraler ble iverksatt. Etter hvert fungerte også informasjonen bra, selv om mye måtte improviseres.

Trenden er at de som blir berørt, lærer av krisene, mens de som ikke opplever krisene på egen virksomhet, lever videre omtrent like lite forberedt som før.

16.3.2 Utredning i 1995

En arbeidsgruppe ble nedsatt av Administrasjonsdepartementet for å gi en vurdering av status for statsforvaltningens beredskap for å håndtere informasjon ved større fredstidskriser. Arbeidsgruppen som leverte sin rapport i desember 1995, konkluderte med følgende:

• Informasjon må i større grad integreres i krisehåndteringen.

• Områder med uklare ansvarsforhold må avklares.

• Informasjon under kriser må forberedes gjennom risikoanalyser, planlegging, øvelser, evaluering, samarbeidsavtaler og samordningstiltak.

• Det er behov for en sentral instans som kan fungere som rådgiver og kompetansebygger på kriseinformasjonsområdet.

En stilling som rådgiver i krisekommunikasjon ble opprettet i Statens informasjonstjeneste i 1999. Denne stillingen var en direkte følge av arbeidsgruppens anbefalinger. Gruppen mente at det var behov for flere stillinger i denne egne kompetanseenheten.

16.3.3 År 2000-problemet

År 2000-problemet var en interessant informasjonsutfordring: Databransjen varslet at store deler av IKT-systemene muligens ikke ville takle overgangen til det nye årtusenet. Databransjens egeninteresse av å få fornyet utstyr var åpenbar. Skulle myndighetene og befolkningen ha tillit til at det faktisk kunne oppstå problemer? Hva hvis myndighetene ikke tok ansvar for å løse eventuelle overgangsproblemer? Ville det kunne svekke befolkningens tillit til myndighetene?

Overgangen til år 2000 var krisene som aldri kom. Meningene er delte om det var nødvendig å bruke så mye penger på utskiftningene, men at datadugnaden reduserte risikoen for problemer, er hevet over tvil.

For myndighetene (og samfunnet) ville de største problemene med overgangen til 2000 oppstå dersom befolkningen ikke hadde tillit til at problemene var rimelig godt løst og at overgangen ville gå bra. For Regjeringen var det et mål å unngå overdreven hamstring av penger, mat, bensin, vann med videre. Regjeringen valgte å sette inn store ressurser på å løse dataproblemene, og å gi befolkningen løpende informasjon om hvordan arbeidet gikk.

Åpenheten om mulige problemer bidro trolig til at befolkningen fikk økende tillit til myndighetene. At befolkningen stort sett mottok det samme budskapet fra pressen som fra myndighetene, bidro til å forsterke dette ytterligere. Innbyggerne mottok dessuten mye informasjon fra egne kommuner og tjenesteleverandører i tillegg til informasjon direkte fra Regjeringen og myndighetene via presse og kringkasting. Selv om ikke de lokale og sentrale budskap var helt like, stemte de likevel rimelig godt overens.

Departementene som samarbeidet om informasjonen, baserte denne på dokumenterbare fakta om problemsituasjonen og målinger om holdninger og mulige handlinger i befolkningen. I dette arbeidet tok myndighetene på alvor at det var nødvendig å følge med på de bildene som ble skapt gjennom mediene og andre kanaler av situasjonen man sto fremfor. Dette var en forutsetning for å kunne kommunisere rimelig godt med innbyggerne. Mediene valgte å informere nøkternt og saklig om 2000-problemene, og bidro ikke til å hisse opp en krisestemning i befolkningen.

16.3.4 Kommunene, år 2000-problemet og status

I forbindelse med overgangen til år 2000 ble det bygget opp en informasjonsberedskap for nyttårsnatten og de første dagene i det nye året. Direktoratet for sivilt beredskap fikk en sentral plass i rapporteringssystemet mellom kommuner, fylker, direktorater og departementer. I tillegg til en rapporteringskanal mellom forvaltningsnivåene, ble det rapportert gjennom de ulike fagkanalene som igjen rapporterte til departementene og Direktoratet for sivilt beredskap.

Det er gjort en evaluering av norske kommuners forberedelser til 2000-overgangen. 171 Hovedkonklusjonen er at 2000-arbeidet innebar et løft for beredskapen, til en viss grad også for informasjonsberedskapen: Undersøkelsen viser at 47 prosent av kommunene hadde plan for informasjonsberedskap før år 2000-arbeidet startet, mens 27 prosent lagde en slik plan i forbindelse med 2000-problemene. 25 prosent oppgir at de ikke har en egen plan for informasjonsberedskapen. Et flertall av kommunene har dessuten ikke utformet faste rutiner for å à jourholde planen for informasjonsberedskap.

En plan for kriseledelse vil til en viss grad kunne overlappe innholdet i en plan for informasjonsberedskap i og med at denne gjerne sier noe om organisering og rapportering til og fra kriseledelsen. At en kommune er uten plan for informasjonsberedskap behøver ikke å bety at den overhode ikke har tenkt på informasjonsbehovene i mediene, befolkningen og hos andre myndigheter. Det er likevel grunn til å merke seg at en av fire kommuner (trolig) ikke har noen plan for informasjonsberedskap.

16.3.5 Staten, år 2000-problemet og status

I underutvalgets rapport er det også gjort en kartlegging av status for informasjonsberedskapen i departementene og et utvalg av direktorater og statlige etater med særlig beredskapsansvar.

13 av 16 spurte statlige etater hadde plan for informasjonsberedskap før 2000-forberedelsene. Tre etater har ikke en slik plan, og de benyttet heller ikke 2000-problemet som en mulighet til å utarbeide planen. De fleste av etatene som har plan for informasjonsberedskap, oppgir å ha rutiner for à jourhold av denne. 14 av de undersøkte etatene oppgir å øve ved jevne mellomrom eller behov, mens bare to ikke har gjennomført øvelser. Øvelsene omfatter som oftest ledelsen og stabs-/mellomledernivået. Risiko- og sårbarhetsanalyser var innarbeidet hos 11 av etatene før 2000-arbeidet startet. Fire etater foretok dette første gang i forbindelse med år 2000. De statlige etatene som ser ut til å ta beredskapsutfordringen på alvor, sørger for både kriseplan, informasjonsberedskapsplan og øvelser. De som ikke prioriterer beredskapen, ser ikke ut til å gjøre noen av de mest nærliggende planoppgavene.

Når det gjelder departementene er det kartlagt at 12 av de 15 departementene som har besvart forespørselen hadde en plan for kriseledelse før 2000-forberedelsene startet. Tre departementer lagde en slik plan for første gang i forbindelse med år 2000. De fleste av departementene har utarbeidet rutiner for å à jourholde planen. Ni av departementene oppgir at de hadde en plan for informasjonsberedskap før forberedelsene til år 2000 startet, mens de øvrige seks utarbeidet dette første gang i forbindelse med overgangen til år 2000. Et flertall av departementene mener at informasjonsberedskapen var en nyttig del av forberedelsene til år 2000. Sammenliknet med utredningen fra 1995 (se kapittel 16.3.2) kan det virke som om det har skjedd kvalitetsforbedringer.

Inntrykket er at bevisstheten om informasjon og informasjonsberedskap er blitt høyere på disse fem åra. Utvalget opplever at 2000-forberedelsene bidro til en fornyelse og ytterligere styrking av bevisstheten om beredskap og informasjonsberedskap.

16.3.6 Generell vurdering av svakheter og utfordringer

I underutvalgets rapport fremkommer det en tydelig vurdering av at den største svakheten er de store variasjonene når det gjelder kommunenes informasjonsberedskap. En del kommuner er godt forberedt på å takle en større krise eller katastrofe. Disse kommunene kjennetegnes enten ved at de har opplevd kriser før og/eller at de har egen informasjonskompetanse. Det antas at mange kommuner vil få problemer med informasjonsarbeidet dersom det oppstår en større og kanskje også mer kompleks krise. Disse kommunene har mangelfull eller dårlig informasjonskompetanse, er ikke spesielt opptatt av beredskap og i alle fall ikke informasjonssiden ved dette. I disse kommunene er planene langt på vei skrivebordsarbeid, som ikke er tilstrekkelig forankret i verken ledelsen, mellomledelsen eller organisasjonen for øvrig. Øvelser og risiko- og sårbarhetsanalyser er mangelvare, i alle fall med tanke på informasjonsaspektene knyttet til de ulike risikosituasjonene.

Informasjonskompetansen i statsforvaltningen er vurdert til å være styrket. Investeringen som er gjort de siste årene i folk og kompetanse på informasjonssiden generelt, er viktig også for å håndtere kriser og katastrofer. Tidligere var det et problem at informasjonssiden ble lite integrert i planene for krisehåndteringen. Økt bevissthet hos ledere i Staten, kombinert med større profesjonalitet hos informasjonsfolkene, har ført til at informasjonsaspektet blir lagt vekt på og trukket inn i planlegging og øvelser i større grad enn før. Dette bidrar til at ledere og informasjonssjefer samarbeider nært dersom kriser inntreffer.

Styrkingen av informasjonsenhetene har også gjort sitt til at den enkelte virksomhet kan stole mer på egne krefter. Et eksempel på dette er togulykken på Åsta 4. januar 2000. Den ble håndtert av de ansvarlige uten at Kriseinfo ble trukket inn som støtteapparat på informasjonssiden. En sentral aktør – Jernbaneverket – opplevde en enorm pågang fra mediene. Like fullt håndterte Jernbaneverket informasjonsoppgaven på egenhånd. Beredskapsavdelingen hos Fylkesmannen i Hedmark tok heller aldri over ansvaret for kriseledelsen fra den lokale redningssentralen. Politi, lokalt brannvesen, ambulansepersonell, lokalt og regionalt kriseteam, frivillige innsatsgrupper og kommunenes ledere håndterte den enorme mediepågangen, pårørendes behov og publikums behov på en rimelig god måte.

Utvalget registrerer at kvaliteten på forberedelsene for kriseinformasjon synes å være bedre enn på lenge, selv om det er store forskjeller mellom virksomhetene.

16.3.7 Koordinering og samarbeid om informasjonsberedskap

Justisdepartementet tok et spesielt ansvar for å koordinere informasjonsarbeidet og informasjonsberedskapen knyttet til 2000-problemet. Men dette er ikke en oppgave som er fast tillagt Justisdepartementet eller noe annet departement eller direktorat. I dag er det opp til det enkelte departement å sørge for samarbeidsavtaler og koordinering med andre departementer.

Samarbeidskulturen mellom departementene knyttet til 2000-problemet var i all hovedsak god, men det var likevel til dels store problemer mellom enkelte departement i forbindelse med informasjonstiltakene. Dette bidro til forsinkelser i forhold til å få gjennomført tiltak og førte til manglende kvalitetssikring av store og sentrale, nasjonale informasjonstiltak.

Det er ikke alltid lett å trekke klare paralleller fra en forberedt krise til en mer akutt hendelse, men det er grunn til å se kritisk på forutsetningene for samarbeid mellom departementene. Ikke minst er dette viktig med tanke på hvordan samarbeidet vil fungere i en akutt situasjon. Underutvalgets undersøkelser viser at mange ser på rolle-, oppgave- og ansvarsdelingen mellom de ulike delene av statsforvaltningen og mellom de ulike nivåene, som en hovedutfordring. Andre er tydelige på at sektororganiseringen er hovedproblemet for beredskapen – og dermed også informasjonsberedskapen. En ulykke eller krise som rammer et større geografisk område, flere forvaltningsnivåer og som ikke klart «eies» av ett direktorat eller ett departement, representerer etter utvalgets oppfatning den største utfordringen med hensyn til myndighetenes informasjonsberedskap.

16.4 Konklusjon og anbefalinger

Målet med den informasjon statlige virksomheter gir i forbindelse med kriser er at den skal bidra til at alle aktører i krisen, mediene og befolkningen for øvrig, får et så riktig og oppdatert bilde av hendelsen som mulig. Kriseinformasjonen skal på den måten gi en best mulig forståelse av situasjonen og dens ulike konsekvenser, slik at aktørene i krisen og den enkelte berørte settes best mulig i stand til å treffe beslutninger på de områder en har ansvar for eller som påvirker en selv på annen måte. Utvalget mener at offentlige myndigheter i tillegg må ta et spesielt ansvar for å tilrettelegge informasjon for grupper med spesielle behov.

Informasjonsberedskapen i stat, fylkeskommuner og kommuner er blitt bedre de siste ti årene. Det er en voksende bevissthet i forhold til informasjon og informasjonsberedskap. Likevel er det svært langt igjen for mange. Utvalget mener det må være vilje til å styrke informasjonsberedskapen i den enkelte kommune, fylkeskommuner og statlige virksomheter. Styrket informasjonsberedskap og bedre samarbeid i nettverk, vil gjøre samfunnet rustet til å håndtere informasjonsarbeidet ved større kriser og katastrofer. Bedre informasjonskompetanse og en tydeligere felles standard for god informasjonsberedskap, kan gi positive virkninger for enkelte virksomheter og for samarbeidet mellom ulike fagområder og forvaltningsnivåer.

Presse og kringkasting

Den raske informasjonsteknologiske utviklingen har ført til en ny sårbarhet i presse, kringkasting og andre medier. Det må imidlertid være opp til mediene selv å redusere risikoen for desinformasjon og sårbarhet knyttet til blant annet strøm- og dataavhengigheten.

Myndighetens kanaler for kriseinformasjon

Presse og kringkasting er viktige kanaler under kriser, men myndighetene må i større grad enn i dag ta ansvaret for å gi presis og god informasjon til de mange ulike berørte og interesserte som virksomheten forholder seg til. Det å bygge opp egne, raske kanaler er i dag fullt mulig gjennom blant annet Internett, e-post og mobiltelefoni. Her vil utviklingen gi muligheter slik at det blir enklere for virksomheten å målrette og skreddersy informasjon til spesielle aktører og interessenter.

Enkelte nasjonale oppgaver

For Staten vil dagens oppgave- og ansvarsdeling mellom departementene kunne bli en hemsko i forhold til å håndtere fremtidige kriser. For å være beredt er det derfor nødvendig at noen nasjonale beredskapsoppgaver samles ett sted. Innenfor informasjonsberedskapen vil slike oppgaver kunne være nasjonal omverdensanalyse og risikoinformasjon (inkludert tidlig-varsel-informasjon) til hele befolkningen. Dette er oppgaver som vanskelig lar seg koordinere tilstrekkelig godt med 16 departementer og et stort antall direktorater og fagetater. Ett departement bør gis et klart ansvar for disse oppgavene.

Regjeringens kriseinformasjonsenhet

Regjeringens kriseinformasjonsenhet (Kriseinfo) vil kunne bli mindre nødvendig etter hvert som de enkelte virksomheter får bygd ut tilstrekkelig god informasjonsberedskap. Kriseinfo vil etter utvalgets oppfatning likevel være viktig i årene fremover, dels fordi det tar tid å bygge opp kompetansen i den enkelte virksomhet, men også fordi det er behov for en slik støttegruppe på informasjonsområdet.

Forskning

I Sverige har Styrelsen för psykologisk försvar et ansvar for å evaluere krisekommunikasjonen ved alvorlige hendelser. 172 Statens informasjonstjeneste initierer forskning og gjennomfører evalueringen av informasjonsoppgaver, men informasjonsperspektivet er i liten grad lagt til grunn for forskning på ulykker og kriser. 173 Utvalget mener det er viktig å evaluere kriser med tanke på å stadig finne forbedringsområder for informasjonsberedskap og krisekommunikasjon. Det departementet som gis spesialoppgaver knyttet til nasjonale omverdensanalyser og risikokommunikasjon, bør tillegges disse oppgavene. (Se også kapittel 23 og kapittel 25.)

Behov for kompetanseutvikling

Utvalget ser det som et problem at det er lite spesialkompetanse på informasjonsberedskap og krisekommunikasjon. Den kompetanse som finnes er dessuten spredt på ulike virksomheter over hele landet.

Arbeidsgruppen som i 1995 la frem en rapport om statlig kriseinformasjon foreslo at det skulle opprettes en sentral kompetanseenhet med flere stillinger. Den ene stillingen som ble opprettet i Statens Informasjonstjeneste er imidlertid ikke tilstrekkelig. Denne stillingen bør ses i sammenheng med eventuelle økte ressurser ved det departementet som får et særlig koordineringsansvar for beredskap og informasjonsberedskap. Etter utvalgets oppfatning er det også naturlig å se på plassering av leder og sekretariat for kriseinformasjonsenheten i den forbindelse. Departementet vil naturlig ivareta mer overordnede analyseoppgaver og ansvar for nettverksbygging i forhold til nasjonale og internasjonale miljøer, mens et underliggende direktorat vil være mer operativt i forhold til å bistå med kurs, seminarer og øvelser i informasjonsberedskap.

Plikt til informasjonsberedskap i kommunene

En lovbestemmelse om informasjonsberedskap vil legge et stort press på kommunene, og det kan se ut til at dette er nødvendig. Kommunene har mange oppgaver og til dels anstrengt økonomi. Dessuten mangler mange kommuner tilstrekkelig bevissthet om viktigheten av informasjonsberedskap. En lovpålagt oppgave vil derfor lettere bli prioritert.

Det beste er selvsagt at økt informasjonsberedskap springer ut fra en reell erkjennelse av at dette er nødvendig for å sikre innbyggerne. Det kan tenkes at en mer positiv innfallsvinkel er å stimulere kommunene til denne typen oppgaver, mer enn å forlange handling gjennom å innføre nok en plikt. Lovbestemmelsen om aktiv informasjonsplikt har, etter det utvalget kan bedømme, ikke ført til noe avgjørende løft for informasjonsarbeidet i kommunene. Utvalget mener imidlertid at det skyldtes lovens vage formuleringer og det nokså umulige i å konkretisere når en kommune skal informere aktivt. Informasjonsbehovene vil være saks- og situasjonsavhengig, og forskjellige fra kommune til kommune.

Kravene til informasjonsberedskap kan imidlertid konkretiseres. Det kan videre utvikles indikatorer på god beredskap som kan fungere som kvalitetssikringsmal for den enkelte kommune og som kontrollsystem for fylkesmannen eller andre myndigheter som skal følge dette opp. Utvalget forutsetter at en lovbestemmelse om informasjonsberedskap følges opp med forskrifter som konkretiserer kravene til kommunene, og at Staten følger opp med aktiv veiledning. Det bør også gjennomføres regelmessige undersøkelser med hensyn til status, problemer og utfordringer.

Utvalget foreslår følgende tiltak for å styrke informasjonsberedskapen:

• Regelmessig kartlegging av informasjonsberedskapen i kommuner/fylkeskommuner og statsforvaltningen med utgangspunkt i en profesjonell standard for god informasjonsberedskap.

• Lovpålagt informasjonsberedskap for kommunene med basis i en standard for god beredskap og som en integrert del av en mer omfattende plikt til beredskapsplanlegging (se også kapittel 24).

• Resultatrapporteringskrav til statlige ledere om informasjonsberedskap.

• Ett departement må få spesialansvar for nasjonal beredskap og informasjonsberedskap.

• Det departement som tillegges hovedansvar for statlig informasjon i krisesituasjoner bør ta initiativ til drøftelser med mediene om hvordan man kan styrke deres muligheter for å fortsette sin virksomhet under mulige brudd i strømforsyninger, datasystemer med videre.

17 Organisert kriminalitet, terror og sabotasje

Organisert kriminalitet er en trussel mot samfunnet, ikke bare mot det enkelte offer. Se kapittel 4.4.7 for en nærmere omtale.

17.1 Pågående prosesser for å styrke arbeidet

Politidirektoratet vil være etablert i år 2001. Gjennom Politidirektoratet antar utvalget at forebygging og bekjempelse av organisert kriminalitet, terrorisme og sabotasje vil få en organisatorisk forankring som vil styrke arbeidet. Politiets tilgang på flere metoder i det kriminalitetsbekjempende arbeidet generelt er også med på å styrke arbeidet mot organisert kriminalitet. 174

Politidirektoratet vil utgjøre en overbygning for politiets særorganer 175 på sentralt nivå, med unntak av Politiets overvåkingstjeneste. 176 Etableringen av Politidirektoratet vil utvilsomt styrke den samlede etatsledelse av politi- og lensmannsetaten. Den vedtatte ordningen krever et nært samarbeid mellom Politidirektoratet og Politiets overvåkingstjeneste når det gjelder forhold som berører rikets sikkerhet, herunder organisert kriminalitet.

En arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet har foreslått at Justisdepartementet nedsetter et eget Råd for samordnet bekjempelse av grenseoverskridende organisert kriminalitet (ROK). 177 Det foreslås at rådet skal ha fem medlemmer med representanter for Kripos, Økokrim, Oslo politidistrikt, politimestrene og Den høyere påtalemyndighet, med møterett for Toll- og avgiftsdirektoratet. Oppgavene vil være tilrettelegging for den konkrete etterforskningen i politiets eksisterende organer og personellmessig og økonomisk ressurstildeling. 178 Det opprettes et sekretariat med åremålsstillinger til å støtte rådet. Det nye Politidirektoratet synes å være et sannsynlig sted å plassere ROK sitt sekretariat.

Det er også viktig at politiets særorganer som Politiets overvåkingstjeneste, Kripos og Økokrim kommer inn i tettere samarbeidsformer med andre nasjonale tjenester der det er tjenlig for å effektivisere kampen mot organisert kriminalitet. ROK er rettet mot økonomisk kriminalitet og ikke mot rikets sikkerhet. Det vil også være nødvendig med lignende samarbeidsformer på det siste området. Dette tas opp i kapittel 22.

Det er viktig å styrke det internasjonale samarbeidet, ettersom trusselen er grenseoverskridende. Den økede satsingen på kriminaletterretning i Kripos og internasjonale avtaler som letter dette arbeidet, er sentrale virkemidler i denne forbindelse. Politiets overvåkingstjeneste er tilknyttet krypterte sambandsnett og mottar informasjon fra søstertjenester som har primæransvar for bekjempelse av organisert kriminalitet. Ved i større grad å utnytte denne informasjonsflyten, vil arbeidet med bekjempelsen av organisert kriminalitet i Norge kunne trekke veksler på andre lands sikkerhets- og etterretningstjenesters engasjement på dette feltet. Politiet og andre statlige sikkerhetsmyndigheter er ikke de eneste som bidrar i dette arbeidet. Næringslivet er selv sterkt opptatt av sin egen sikkerhet. Arbeidet kan imidlertid styrkes. En arbeidsgruppe nedsatt av Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) har avgitt en innstilling om dette som blant annet innebærer å fremheve security rådgivning i forhold til den mer tilsynspregede virksomheten på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet som preger NSO. 179

Næringslivets sikkerhetsråd vil kunne bli en viktig partner til Senter for informasjonssikring (SIS) og andre varslingsorganer i forhold til IKT-trusler som foreslås i kapittel 6. Det er også viktig at det foreslåtte Rådet for samordnet bekjempelse av organisert kriminalitet gis en egnet tilknytning til SIS. Imidlertid må hensynet til fortrolighet, som beskrevet i kapittel 6, ivaretas.

17.2 Konklusjon og anbefalinger

Sårbarhetsutvalget understreker betydningen av de pågående prosesser innenfor justissektoren for blant annet å styrke arbeidet mot organisert kriminalitet, terror og sabotasje. Utvalget understreker også generelt viktigheten av at politiets metoder og fullmakter hele tiden må vurderes i forhold til hva som kreves i forhold til de trusler man står overfor (jf. kapittel 22).

Utvalget anbefaler:

• De tiltak som er foreslått for å styrke samordningen av kriminaletterretningen på nasjonalt og internasjonalt plan bør iverksettes.

• Det bør utvikles modeller for å se alminnelig kriminaletterretning og etterretning forbundet med rikets sikkerhet i sammenheng, slik at all relevant informasjon ivaretas.

• Det bør utvikles modeller for partnerskap mellom det foreslåtte råd mot organisert kriminalitet, Næringslivets sikkerhetsråd og det foreslåtte Senteret for informasjonssikring (kapittel 6) med det formål å utveksle trusselinformasjon.

18 Redningstjenesten

18.1 Redningstjenesten – et felles løft for å redde liv og helse

Da den offentlige redningstjeneste skulle organiseres i slutten av 1960-årene, gjorde man en grundig vurdering av hvilke behov som forelå i Norge og hvordan andre land hadde organisert sin tjeneste. Et tynt befolket land som Norge, med redningsansvar for store land- og havområder, har begrenset anledning til å bygge opp redningsstyrker, men utnytter de ressursene som finnes. Den grunnleggende idé er at alle ressurser, statlige, fylkeskommunale, kommunale, private og frivillige, som er egnet for akuttinnsats for å redde liv, skal kunne mobiliseres for innsats i den offentlige redningstjenesten. Redningstjenesten er derfor organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner. Redningstjenesten er således ikke en organisasjon, men en funksjon. De frivillige organisasjonene utgjør en av grunnpilarene i denne modellen. Det kan uttrykkes så sterkt at landredningstjenesten ikke ville fungert uten frivillige organisasjoner som stiller opp og har beredskap for dette formålet. 180

De fleste aksjoner fra en av de to hovedredningssentralene blir ledet av vakthavende redningsleder. Større redningsaksjoner koordineres imidlertid av en redningsledelse bestående av representanter for aktuelle offentlige etater. Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Politiet, Telenor og lufttrafikktjenesten sitter i redningsledelsen, hvor politimesteren i henholdsvis Stavanger eller Bodø er formann. Hovedredningssentralene er ikke politiorganer. Hovedredningssentralene og de lokale redningssentralene skal også samordne fellesøvelser og utarbeidelse av redningsplaner.

Alle offentlige etater med ressurser egnet for redningsformål plikter å delta i redningstjenesten. De utgifter som påløper til personell, materiell, planlegging og øvelser skal de enkelte etater dekke over eget budsjett. 181 Offentlige virksomheter, både forvaltningsorganer og fristilte virksomheter, dekker ikke bare utgifter i forbindelse med søk utendørs, men stiller også data, rådgivning og registre kostnadsfritt til disposisjon for hovedredningssentralene. Denne praksisen gjør at hovedredningssentralene selv kan være ubyråkratiske og billige i drift og slipper å bygge opp en tung administrasjon for å håndtere en offentlig fakturaflom.

18.2 Det internasjonale samarbeidet

Den norske redningstjenesten deltar i et omfattende internasjonalt samarbeid. Norge er blant annet part i en rekke internasjonale overenskomster og bi- og multilaterale avtaler, herunder det nordiske redningstjenestesamarbeidet, NORDRED. NORDRED bygger på en rammeavtale fra 1989 mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige om samarbeid over territorialgrensene for å hindre eller begrense skader på mennesker, eiendom eller miljøet ved ulykkeshendelser. Justisdepartementet inngikk i 1999 en sjøredningsavtale med Danmark, som blant annet angir en ny felles fly og sjøredningsgrense mellom Danmark og Norge. Norge er for tiden i gang med å sluttforhandle en lignende avtale med Sverige. Norge overtok formannskapet i Østersjørådet fra juni 1999. Departementet er aktivt med i Østersjø-samarbeidet om sivil sikkerhet, hvor redningstjeneste er et av hovedsamarbeidsområdene.

Med bakgrunn i en sjøredningsavtale mellom Norge og Russland har det i en årrekke vært gjennomført årlige redningsøvelser med Russland. Dette samarbeidet vil nå etter russisk initiativ søkes videreutviklet til også å gjelde redning og andre katastrofelignende hendelser på fastlandet, blant annet med bruk av ressurser fra Sivilforsvaret.

18.3 Samordning mellom nødetatene

De tre nødetatene brannvesen, helsevesen og politi har de siste 30 år bygget opp hver sine mobilradionett. TETRA-prosjektet utreder etablering av et landsdekkende radiosystem for brannvesen, politi og helsevesen basert på den såkalte TETRA-standarden (kapittel 6.5.3).

18.4 Den fremtidige redningshelikoptertjenesten

Justisdepartementet skal høsten 2000 legge frem en egen stortingsmelding om redningshelikoptertjenesten. Meldingen vil blant annet behandle ansvarsforhold, basemønster og reaksjonstid.

18.5 Sivilforsvaret i omstilling

Under behandlingen av St.meld. nr. 24 (1992–93) om det fremtidige sivile beredskap, ble det uttalt fra Stortinget at Sivilforsvaret måtte videreutvikles til en mer aktiv ressursleverandør i fredstid for således å være en forsterkning og avlastning av gjeldende beredskapsordninger innen brann, redning, helsevern og forurensning. Videre ble det uttrykt ønske om at den fagkompetanse som fantes ved Sivilforsvarets tre regionale skoler måtte komme det øvrige sivile beredskapsmiljøet til gode.

Siden 1993 har Sivilforsvaret vært igjennom en større omstillingsprosess. Antall sivilforsvarskretser er redusert fra 54 til 40. Styrketallet er redusert fra 70 000 til 50 000 personer. Som et resultat av styrkegjennomgangen er det etablert egne fredsinnsatsgrupper. I perioden 1997–1999 har fredsinnsatsgruppene deltatt ved over 600 innsatser; siste år nær 250 ganger. Under etableringsfasen ble gruppene utrustet med et standard materielloppsett. Oppsettet er stadig blitt forbedret som følge av erfaringer fra ulike innsatser. Tilpasningen av materiellutrustningen er en kontinuerlig prosess. For å kunne yte kommunene nødvendig og ønsket bistand ligger nå deres risiko- og sårbarhetsanalyser til grunn for dette arbeidet.

Det har også vært en organisasjonsmessig gjennomgang av Sivilforsvarets skoler med tanke på opplæring av andre aktører innen det sivile redningsmiljøet. I dag drives det ved skolene en utstrakt opplæring utover den ordinære sivilforsvarsutdannelsen.

I St.meld. nr. 25 (1997–98) fremgår det at reduksjonen i antall administrative tjenestesteder har ført til en ryddigere, mer enhetlig og effektiv organisasjon. Videre har endringene i operativ organisasjon, blant annet organisatoriske endringer og endret øvelsestakt, gitt et kvalitativt bedre sivilforsvar med hensyn til den delen som holdes operativ i fredstid. Ordningen med fredsinnsatsgrupper har ved forskjellige hendelser vist seg å være meget nyttig i de tilfeller hvor det ordinære redningsapparat har hatt behov for forsterkning.

18.6 De frivillige organisasjoner

De frivillige organisasjonene gir viktige bidrag til beredskapsarbeidet på lokalt nivå. 182 For eksempel har Norges Røde Kors Hjelpekorps selv beregnet at organisasjonen yter en årlig innsats på om lag tre millioner tjenestetimer. 183 Støtten fra Justisdepartementet er på 1,6 millioner kroner. Det er derved klart at store deler av innsatsen finansieres ved egeninnsamlet kapital og ved frivillig, ulønnet innsats. Dette er dermed en rimelig ressurs for samfunnets redningsberedskap.

Organisasjoner som baserer seg på frivillig innsats, har en stor utfordring i rekruttering og stimulering av medlemmene gjennom innsats. I redningsaksjoner er det å redde liv det primære. At ikke alle ressursbasene brukes hver gang er naturlig, men kan føles frustrerende særlig for frivillige organisasjoner. De frivillige organisasjonene hevder også at de ikke i tilstrekkelig grad blir tatt med i samøvelser med statlige etater, og at de økonomiske rammebetingelsene fra Staten ikke er gode nok.

18.7 Konklusjon og anbefalinger

Det er av største viktighet at det finnes en sterk beredskap i forhold til risikoen for storulykker. Fravær av slike ulykker i en periode betyr ikke at oppmerksomheten kan reduseres. En nedtrapping av oppmerksomheten vil på sikt kunne medføre et økende antall ulykker med tragisk utfall.

Innenfor redningstjenesten er det en rekke etater som har ansvar på ulike forvaltningsnivåer, noe som stiller krav til samordning både sentralt og lokalt. De offentlige nødetatene er organisert på forskjellig vis og med ulik ansvarsplassering. I tillegg er det et betydelig bidrag fra de frivillige organisasjonene

Sleipnerforliset, Åsta-ulykken, togkollisjonen på Lillestrøm og store snømengder med fare for ras flere steder i Nord-Norge, har vært krevende oppgaver for redningstjenesten det siste året. Foreløpige rapporter fra ulykkene tyder på at håndteringen av disse hendelsene stort sett var tilfredsstillende.

De etablerte prinsipper for redningstjenesten bør videreføres, uavhengig av hvor man organisatorisk og konstitusjonelt forankrer tjenesten på sentralt nivå.

Utvalget har merket seg den omstilling som Sivilforsvaret har vært igjennom for å stille sine ressurser til rådighet for fredstidssamfunnet. En slik omstilling kan – fra tid til annen – føre til at også allerede etablerte beredskapsordninger blir berørt. Utvalget har merket seg at Statskonsults rapport 1999: 2 «Helt stykkevis og delt» og NOU 1999: 4 «Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern» drøfter forholdet mellom Sivilforsvaret og de kommunale brannvesen. Også forholdet mellom Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner bringes på banen i enkelte tilfelle.

Utvalget ser det som viktig å unngå at den frivillige innsatsen under ulykker og kriser blir oversett i forhold til oppgaver der de har stor kompetanse.

Utvalget vil understreke at i redningsaksjoner har det å redde liv førsteprioritet. Det er viktig å utnytte både den statlige forsterkningsressursen, Sivilforsvaret, og de frivillige organisasjonenes kompetanse slik at dette målet nås best mulig.

Utvalget er kjent med at det er tatt et initiativ i Justisdepartementet til et arbeid for å gjennomgå landets operative rednings- og beredskapsressurser, herunder Sivilforsvaret. I den forbindelse vil det være naturlig å vurdere Sivilforsvarets rolle og dimensjonering både ut fra nytt trusselbilde og den samfunnsnytte organisasjonen har i fredstid. Avgrensingen mot de frivillige organisasjonene bør også gjennomgås, samt fremtidig bruk av politireserven i redningstjenestesammenheng.

Utvalget anbefaler:

• Utvalget anbefaler at man fastholder hovedtrekkene i den gjeldende organisasjon og ansvarsdeling når det gjelder redningstjeneste, dog slik at det sentrale ansvar bør tillegges ett departement som får nasjonal sikkerhet og beredskap som hovedansvarsområde. En vil likevel anbefale at man gjennomgår organisering og utnyttelse av landets sivile, operative rednings- og beredskapsressurser med det for sikte å tilrettelegge for størst mulig operativitet og kosteffektivitet. Utvalget understreker videre viktigheten av at Staten også tilrettelegger og støtter opp om den særdeles verdifulle innsats som ulike frivillige organisasjoner nedlegger for samfunnssikkerheten.

19 Tilfluktsrom, varsling og evakuering

19.1 Norges nåværende beskyttelseskonsept for befolkningen i krig

Dagens konsept for beskyttelse av sivilbefolkningen i krig ble etablert som følge av erfaringene under den andre verdenskrig og utviklingen av den kalde krigen. Tiltakene i konseptet skulle i utgangspunktet beskytte sivilbefolkningen mot overraskende angrep fra en annen stat, ta høyde for en langvarig krig med bruk av kjernefysiske, biologiske og kjemiske våpen og massiv bombing med konvensjonelle våpen, samt en forsyningsmessig avsperring av landet. Beskyttelse av sivilbefolkningen mot effekter av krigshandlinger var og er hovedsakelig basert på de tre tiltakene varsling til sivilbefolkningen, beskyttelse i tilfluktsrom og evakuering og krigsutflytting til sikrere steder.

Med utgangspunkt i de store sikkerhetspolitiske og våpenteknologiske utviklingstrekk har Direktoratet for sivilt beredskap lagt frem en foreløpig innstilling til nytt beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen i krig. 184

19.2 Innstilling til nytt beskyttelseskonsept

Målet for et nytt beskyttelseskonsept er å spare flest mulig liv i Norge. Sammen med andre tiltak for å skape et robust samfunn, skal et nytt beskyttelseskonsept også kunne dekke, ivareta eller utnytte usikkerheten i den sikkerhetspolitiske situasjonen, dagens og fremtidens trusler, den fremtidige krigføringsmåte, spesielle geografiske hensyn og forholdet til totalforsvarets behov, samt de ressurser som er lagt ned i dagens beskyttelseskonsept.

Dagens sikkerhetspolitiske situasjon skulle kunne tilsi at det ikke er behov for beskyttelse av sivilbefolkningen mot krigføring i Norge. Det er imidlertid den langsiktige usikkerheten i den sikkerhetspolitiske situasjonen som er begrunnelsen for at Norge fortsatt bør ha et beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen i krig.

Direktoratet for sivilt beredskap sitt foreslåtte beskyttelseskonseptet vil ikke primært dekke terroristhandlinger eller situasjoner som ikke er krigslignende. Terroristhandlinger er ikke forutsigbare. Terror og målrettede angrep mot sivilbefolkningen, kan imidlertid forekomme i betydelig omfang som en del av en krig.

Sannsynligheten for et kjernefysisk angrep mot Norge er svært lav, men fortsatt til stede. Det kreves store ressurser for å gi en tilfredsstillende beskyttelse mot virkninger av et angrep basert på kjernevåpen. Grunnet høye kostnader for samfunnet og det politiske avspenningsarbeid som utføres, finner utredningen ikke å kunne prioritere tiltak som er rettet spesifikt mot virkningene av kjernevåpen.

Sannsynligheten for krigshandlinger med kjemiske og biologiske angrep regnes som liten, men konsekvensene kan være store. Det er høyere sannsynlighet for terroristhandlinger med slike våpen. Det vises til drøfting av mulige tiltak i kapittel 14.

Muligheten for en invasjon i deler av Nord-Norge er liten, men er fortsatt til stede. Mer omfattende beskyttelsestiltak vil derfor være nødvendig i dette området. Tiltakene må her rettes mot de områdene som antas å være mest aktuelle som krigssoner.

En eventuell krig mot Sør-Norge vil mest sannsynlig være geografisk begrenset, intensiv og rettet mot militære og sivile nøkkelmål. Konsekvensene av slike angrep vil være store for sivilbefolkningen og sentrale samfunnsfunksjoner nær nøkkelmålene. Disse er det mulig å beskytte seg mot uten at kostnadene blir svært høye. I Sør-Norge bør derfor ressursene i stor grad rettes mot beskyttelsestiltak nær nøkkelmål fordi dette vil gi den høyeste risikoreduksjonen i forhold til ressursbruken.

Med bakgrunn i den situasjonen Norge er i og de drøftinger som er gjennomført, vil det ikke være kostnadseffektivt å videreføre dagens beskyttelseskonsept. Direktoratet for sivilt beredskap anbefaler at beskyttelse av sivilbefolkningen i fremtiden tar utgangspunkt i et sonekonsept , det vil si et konsept hvor den aktive beskyttelsen i Sør-Norge konsentreres til soner omkring definerte nøkkelmål. I Nord-Norge vil sonekonseptet i tillegg til nøkkelmål også omfatte beskyttelse knyttet til soner der det er høyest risiko for krigshandlinger. I tillegg til aktiv beskyttelse i form av dekningsrom, vil sonekonseptet i sterkere grad enn dagens konsept vektlegge varsling og spredning (evakuering). En effektiv varsling gir muligheter for å kunne spre befolkningen i områder rundt nøkkelmål og krigssoner, slik at omfanget av dekningsrom kan reduseres i forhold til dagens situasjon. Et sonekonsept vil være en balansert avveining mellom kostnad og risiko.

Samfunnets satsning på å skape robuste lokalsamfunn vil, sammen med et sonekonsept, møte utfordringene i de fleste krigsscenarier med tanke på at samfunnets funksjon søkes opprettholdt til tross for angrep. Nord-Norge vil ha større sannsynlighet enn Sør-Norge for en eventuell invasjon og omfattende konvensjonell bombing og må gis en noe sterkere beskyttelse.

Sonekonseptet innebærer en endring i forhold til dagens konsept ved at den fysiske innsatsen konsentreres til nøkkelmålene og sonene rundt disse. Endringen medfører at vektleggingen flyttes fra bygging av dekningsrom til varsling og spredning samt styrking av infrastrukturanlegg.

Som en utredningsmessig forutsetning er det lagt til grunn at de totale ressursene til beskyttelsestiltak bør opprettholdes på dagens nivå, men at det bør skje en omfordeling ved at ressurser til bygging av nye tilfluktsrom kan reduseres til fordel for varsling samt opplysningsarbeid og forebyggende arbeid i fredstid.

En gjennomføring av dette konseptet vil kunne føre til avvikling over tid av en rekke tilfluktsrom utenfor nøkkelområdene. Imidlertid vil rommene, selv om dekningsevnen svekkes i fredstid, nyttes til alternativ virksomhet som kan flyttes eller avvikles dersom endrede forutsetninger fører til at de igjen bør reserveres for dekningsformål.

19.3 Konklusjon og anbefalinger

Premisset for utredningen fra Direktoratet for sivilt beredskap om nytt beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen er bevisste krigshandlinger. Utredningen har ikke tatt for seg beskyttelse mot konsekvensene av ulykkeshendelser eller terrorisme i fredstid, særlig radioaktivt nedfall etter atomulykker eller bruk av kjemiske og biologiske terrorvåpen.

Utvalget deler oppfatningen om at det vil være betydelige kostnader forbundet med en effektiv beskyttelse mot biologiske og kjemiske våpen, i hvert fall hvis tilfluktsrom er utgangspunktet. Utvalget er av den mening at når det gjelder radioaktivt nedfall, biologiske og kjemiske våpen, er riktig informasjon til befolkningen om hvordan den kan beskytte seg selv av stor betydning (kapittel 13 og 14).

Utvalget har merket seg at utredningens forslag ikke er kostnadsberegnet. Det antas at et viktig premiss for den valgte løsningen med hensyn til sonekonsept er at den skulle være kostnadseffektiv. Imidlertid vil slik plassering av tilfluktsrom ikke være allmen på samme måte som i dag, det vil si at dersom det fremdeles opprettholdes plikt for byggherrer om bygging av tilfluktsrom, vil dette slå ulikt ut med bare meters mellomrom. Dette er konkurransevridende (som utredningen påpeker) og kan neppe gis som pålegg. Det vil si at Staten må ta kostnadene og finne en måte å finansiere dette på. Dersom det ved nærmere utredning skulle vise seg at den foreslåtte løsningen utløser store nye kostnader, for eksempel ved at det systematisk må bygges nye tilfluktsrom i områder hvor disse ikke finnes i dag, bør den foreløpige innstillingen til nytt beskyttelseskonsept tas opp til ny vurdering.

Utvalget anbefaler:

• Forslaget om å plassere tilfluktsrom i soner rundt nøkkelobjekter bør kostnadsberegnes før beslutning om nytt beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen i krig fattes. Ambisjonsnivået må ses i sammenheng med andre nødvendige tiltak for å beskytte samfunnet og befolkningen mot aktuelle ekstraordinære påkjenninger i fred eller krig.