Del 2
Kvalitet, kompetanse og tilpasset opplæring

4 En opplæring for sin tid

4.1 Kompetansesamfunnet

Samfunnet stiller opplæringssystemet overfor grunnleggende utfordringer. På den ene siden skal opplæringen som en del av kompetansesamfunnet arbeide for at hvert individ skal bli gode samfunnsborgere, og på den andre siden skal opplæringen som en del av kompetanseøkonomien sørge for opplæring av gode arbeidstakere.

Opplæringssystemene må derfor kunne ta hånd om oppgaver med å gi barn og unge gode redskaper for å mestre kontinuerlig læring, utvikle seg til sosiale individer og stimulere til samfunnsansvar og samfunnsdeltakelse. På denne måten understrekes nødvendigheten av et livslangt læringsperspektiv.

Å ha en best mulig grunnopplæring er et selvstendig mål for både individ og samfunn. Utdanning er en verdi i seg selv for individene. Den bedrer livskvaliteten, åpner muligheter og gjør det lettere for det enkelte individ å forstå verden. Samtidig er kompetansesamfunnet avhengig av individer som på egen hånd søker ny kunnskap og læring – og som lærer av hverandre.

Samfunnsutviklingen understreker behovet for en stadig drøfting og vurdering av hva barn og unge skal få opplæring i. Samfunnsendringene i de siste 10–20 årene omtales gjerne som en prosess fra «kunnskapssamfunnet» gjennom «informasjonssamfunnet» over til «kompetansesamfunnet». Denne utviklingen har medført en økende forståelse av at bærende samfunnsverdier utvikles ikke lenger primært gjennom «boklig» kunnskap, men like mye gjennom evne og motivasjon til å skaffe seg ny informasjon, kunnskaper og ferdigheter gjennom ens egen livsstil og personlige handlinger. Anvendelsen av kompetansebegrepet vil derfor, langt på vei, være et logisk og naturlig resultat av denne utviklingen.

Hvilke kompetanser vil så barn og unge ha behov for nå og i fremtiden? Læreplanens generelle del legger vekt på opplæringen av det hele mennesket ut fra både individets og samfunnets behov. For de fleste barn og unge er fremdeles skolen den viktigste læringsarenaen, og skolen og opplæringssystemet i sin helhet får derfor en viktig rolle fremover når det gjelder å utvikle de unges grunnleggende verdisett.

I tillegg til å være danningsinstitusjoner blir utdanningsinstitusjonene i økende grad betraktet som grunnlag for økonomisk vekst. Globaliseringen av verdensøkonomien og nedgangen i tradisjonell industrisysselsetting har satt kompetansepolitikken helt på topp på den politiske dagsordenen i mange land. I kompetanseøkonomien vil evnen til å utnytte kunnskapene, det vil si systemer for å spre kunnskapene til relevante mottakere og kultivere humankapitalen, være en viktig faktor for konkurranseevnen i en global økonomi.

4.2 Humankapitalen – vår viktigste ressurs

I kompetansesamfunnet uttrykker begrepet «humankapital» både yrkeslivs- og samfunnsverdier. Humankapital erverves innenfor ulike kontekster som er gjennomgående i et menneskes liv: i familien tidlig i livet, gjennom den organiserte opplæringen innenfor utdanningssystemer, ved læring på arbeidsplassen og gjennom uformell læring i det daglige liv og ved samfunnsdeltakelse. Mennesket i kompetansesamfunnet og i kompetanseøkonomien blir innenfor dette perspektivet betraktet som en viktig bidragsyter for en ønsket samfunnsutvikling og deltaker i den demokratiske debatten om samfunnsutvikling. For individene selv er det viktig å kunne utnytte sitt eget læringspotensial på best mulig måte, både for sin egen del og til samfunnets beste.

For at et samfunn skal kunne produsere velferdstjenester, må man ha verdiskaping.

Befolkningens kompetanse blir i dag vurdert som den viktigste enkeltfaktoren i et lands økonomiske yteevne. For at kompetanse også skal bidra til økonomisk vekst, må den bli brukt til å produsere varer og tjenester. Faktorer som påvirker personers evner og muligheter til å bruke, styre, dele og øke sin kompetanse, blir derfor viktige. Det høye utdanningsnivået her i landet har gitt oss et godt grunnlag for overgangen til en kunnskapsbasert økonomi, og dermed et konkurransefortrinn sett i forhold til resten av verden.

I Norge har vi kommet lenger enn de fleste land vi gjerne sammenlikner oss med, når det gjelder å legge til rette for utvikling av kompetanse og humankapital innenfor rammen av livslang læring. Denne innebærer at det norske samfunnet har muligheter til å gi generasjoner av befolkningen tilgang til ny kompetanse og nye handlingsalternativer.

Begrepet grunnopplæring vil dermed kunne få en utvidet betydning og omfatte den helhetlige kompetansen som er viktig for de ulike generasjonenes deltakelse i samfunns- og yrkesliv. En vesentlig oppgave blir å klargjøre hvilket innhold, hvilke kravsspesifikasjoner og målsettinger, som skal gjelde for basiskompetansen i de ulike livsfasene. Dette vil ha betydning for å sikre livskvaliteten for den enkelte borger, både som samfunnsdeltaker og yrkesutøver, og for å motvirke utstøtning og passivisering.

Et annet viktig perspektiv på kompetansesamfunnet vil være utvikling av humankapital gjennom livsvide læringsprosesser. Dette vil måtte innebære at skolens rolle som «operatør» og viktigste premissleverandør for opplæring og kompetanseutvikling til en viss grad endres. Utvikling av kunnskaper, ferdigheter, holdninger og verdier vil kunne skje i minst like stor grad, og med like god resultatkvalitet, gjennom andre læringsarenaer og utviklingsprosesser. Andre samfunnskrefter og miljøer vil stille krav til og sette trender for kompetansenes innhold.

Mens det har vært vanlig at offentlige myndigheter og partene i arbeidslivet nærmest har hatt monopol på å definere krav til innhold og egenart i en kompetanse, er det i dag en økende tendens til at frittstående miljøer og krefter selv definerer hvilken kompetanse og hvilke verdier som skal verdsettes høyere enn andre. I økende grad vil det være kommersielle egenskaper og verdier som gis høy ranking, mens mer tradisjonelle teknologier og kunnskaper blir mindre verdsatt. Denne utviklingen kommer klarest til uttrykk hos den yngre generasjonen, men det er grunn til å forvente en lignende utvikling også for eldre grupper av befolkningen.

4.3 Rammene for en ny grunnopplæring

Fremskrivninger av elevtall

Antallet barn og unge i grunnopplæringsalder endres over tid. I slutten av 90-årene var kullene som begynte i grunnskolen, en god del større enn kullene som gikk ut av grunnskolen. Kullet med seksåringer som begynte i førsteklasse høsten 1997, var, med om lag 62 000 elever, det største elevkullet som kom inn i grunnskolen i 90-årene. På samme tidspunkt var elevkullene på ungdomstrinnet ikke større enn om lag 55 000 elever. I videregående opplæring var elevkullene i begynnelsen av 90-årene relativt store. Størrelsen på kullene ble gradvis mindre etter hvert som små kull gikk ut av ungdomsskolen og kom inn i videregående opplæring.

Figur 4.1 viser gjennomsnittlige elevkull per hovedtrinn i grunnopplæringen i perioden 2002 til 2007. Tallene er basert på Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivninger. Vi ser at gjennomsnittlige årskull på barnetrinnet (1.–4. klassetrinn og 5.–7. klassetrinn) vil ligge relativt konstant på om lag 61 000–62 000 elever per trinn i hele perioden fra 2002 til 2007. Gjennomsnittlige årskull på ungdomstrinnet vil øke i perioden, fra om lag 56 700 elever per årskull i 2002 til om lag 63 000 elever per årskull i 2006. Fra 2007 vil gjennomsnittsårskullet i ungdomsskolen synke igjen.

Kilde: Befolkningsfremskrivninger, alternativ MMMM – middels nasjonal vekst, Statistisk sentralbyrå

I 2002 var et gjennomsnittlig årskull i videregående opplæring på om lag 53 000 unge. Denne størrelsen vil øke i hele perioden, og i 2007 vil det være om lag 62 000 unge i videregående opplæring.

I 2007 er m.a.o. gjennomsnittlige elevkull på alle hovedtrinn i grunnopplæringen om lag like store, så totalt vil anslagsvis 807 000 barn og unge være i grunnopplæringsalder på dette tidspunktet.

Som det fremgår av tabell 4.1, vil 2007 kunne bli et toppår når det gjelder antall barn og unge i grunnopplæringsalder. Gjennomsnittskullene vil reduseres etter 2007. Det vil først skje på barnetrinnet og deretter på ungdomstrinnet i grunnskolen. De gjennomsnittlige elevkullene i videregående opplæring vil øke fram mot 2010 og passere 63 000 elever, men etter hvert vil de mindre kullene i grunnskolen også komme inn i videregående opplæring og medføre elevtallsnedgang også her. Ifølge befolkningsfremskrivningen vil det være om lag 10 000 færre barn og unge i grunnopplæringsalder i 2020 enn i 2002.

Befolkningsutvikling

I de årlige nasjonalbudsjettene, i Langtidsprogrammet og i en rekke offentlige utredninger pekes det på at knapphet på arbeidskraft vil være et dominerende problem i den norske økonomien i årene fremover. Sysselsettingsutvalget peker i

NOU 2000: 21 på at norsk økonomi må forberedes på en situasjon med finanspolitiske utfordringer knyttet til følgende:

• Befolkningen eldes. Det blir færre som jobber, sammenliknet med antall pensjonister, noe som øker behovet for helse- og omsorgstjenester, som med dagens organisering gir sterk økning i utgiftene over offentlige budsjetter.

• Oljeinntektene vil over tid reduseres og bidra klart mindre til statens inntekter enn i dag. De første 10–20 årene vil oljeinntektene bidra til overskudd i offentlige budsjetter, dvs. at underliggende drivkrefter knyttet til utgiftsvekst ikke vil synliggjøres på relativt lang tid, noe som kan innebære fare for manglende nødvendige tilpasninger når det gjelder bl.a. pensjonssystemene og offentlig sektors ansvarsområde.

Den andelen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder, er avgjørende for både tilbudet av helse- og omsorgstjenester og all annen verdiskaping i økonomien. Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivninger for perioden 1999–2050 viser at den norske befolkningen vil aldres på sikt. Nedenfor gis en mer detaljert gjennomgang av antatt befolkningsutvikling og de konsekvensene dette har for arbeidsmarkedet.

Denne fremskrivningen anslår en total befolkningsvekst på 755 000 innbyggere eller 17,4 prosent i perioden fra 1999 til 2050. Norges befolkning vil i 2050 bestå av 5,2 millioner innbyggere. Dersom en ser på befolkningssammensetningen, fremgår det tydelig at de yngste aldersgruppene vil utgjøre en mindre andel av befolkningen, mens de eldste aldersgruppene vil utgjøre en stadig større del av befolkningen. Totalt sett vil andelen av befolkningen over yrkesaktiv alder (andelen pensjonister) øke dramatisk i perioden fra 1999 til 2050, fra 13,9 prosent i 1999 til 20,6 prosent i 2050.

Konsekvensen er at en stadig mindre andel av befolkningen vil være yrkesaktiv, mens en stadig større andel vil stå utenfor arbeidsstyrken. Dersom denne økningen fortsetter, bidrar også dette til at forholdet mellom den yrkesaktive delen av befolkningen og den delen av befolkningen som står utenfor arbeidsstyrken, ytterligere forrykkes.

Utdanningsnivået i befolkningen

Barn og unge i dagens grunnopplæring har foreldre med høyere utdanningsnivå enn for 10, 20 og 30 år siden. Fremtidens elever i grunnopplæringen vil sannsynligvis ha foreldre med enda høyere utdanningsnivå. Det er svært få som avslutter sin utdanning etter grunnskolen, dagens unge vil tilbringe lengre tid i utdanningssystemet, og en større og større andel vil ta utdanning utover videregående opplæring. Dette utfordrer opplæringssystemet på den måten at en må regne med at elevene vil stille større krav til innholdet i grunnopplæringen. I tillegg er det naturlig å tenke seg at foreldrene vil ønske større innflytelse på beslutningsprosesser som angår deres barns grunnopplæring.

Som det fremgår av tabellen, hadde mer enn halvparten av Norges befolkning over 16 år grunnskole som sin høyeste fullførte utdanning i 1970. I 2000 var denne andelen redusert til 22 prosent. I 2000 hadde dessuten hver femte innbygger utdanning på universitets- og høyskolenivå; til sammenlikning hadde hver tiende innbygger høyere utdanning i 1980. Andelen av befolkningen med videregående utdanning som høyeste utdanningsnivå har også økt i perioden fra om lag 40 prosent i 1970 til over 55 prosent i 2000.

4.3.1 Faktorer som påvirker ­grunnopplæringen

Samfunnsendringer i de siste 10–20 år

En demokratisk samfunnsutvikling, sammen med pågående moderniseringsprosesser, har gitt et annerledes og mer komplekst samfunn med endrede betingelser for sosialisering, oppdragelse og opplæring. I tillegg til endringer i familiens struktur og funksjon kommer en utvikling som omfatter materiell velstandsøkning.

Samfunnsutviklingen karakteriseres av overganger fra et skjebnesamfunn til et valgsamfunn med mindre tydelige sammenhenger mellom arbeid, kompetanse, kulturell tilhørighet og identitetsdannelse. Dette utfordrer utviklingen av fellesskapsfølelse 1 . Utviklingen gir også barn og unge økt råderett, nye valgmuligheter og større utviklingsmuligheter i sitt eget liv enn tidligere. Mens utdanning tidligere ble ansett som et privilegium, er valgfrihet i dag blitt en viktig variabel for befolkningen.

Utviklingen av utdanningssystemet er et bilde både på hvordan opplæringsvirksomheten har tilpasset seg den generelle samfunnsutviklingen, samtidig som utdanningssystemet har vært brukt som et aktivt virkemiddel for å fremme økonomisk vekst, sosial rettferdighet og likestilling.

Endrede oppvektsvilkår

St.meld. nr. 39 (2001–2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge omhandler utfordringene i arbeidet med å sikre barn og ungdom gode oppvekstvilkår. Samfunnsendringene det siste århundret har hatt store og i hovedsak positive konsekvenser for barns og unges oppvekstforhold og levekår. Norge har utviklet seg fra å være et fattig samfunn i Europa til å bli et av verdens rikeste land. Boligforhold, inntekt og muligheter til utdanning er sterkt bedret. De aller fleste barn og unge lever i trygge og gode økonomiske kår. Men for enkelte preges likevel hverdagen av utrygghet og ensomhet. Et voksende antall samlivsbrudd, kommersialisering, normoppløsning og skjev fordeling av velstanden er også trekk ved virkeligheten. I meldingen blir det pekt på utdanning som en av de utfordringene det må tas hensyn til ved utforming av en fremtidig barne- og ungdomspolitikk.

Holdninger og preferanser

Sentrale utviklingstrekk som fremheves, er for det første økende individualistisk orientering. Befolkningen ønsker i økende grad ansvar, frihet og fleksibilitet som grunnlag for å delta i et stadig mer omskiftelig samfunns- og arbeidsliv. For det andre står likhetsidealer fortsatt sterkt, men innenfor en ramme der innsats og belønning skal henge sammen. Et tredje viktig utviklingstrekk er knyttet til at befolkningen i stadig større grad betrakter seg som kunder i samfunnet med høye krav og forventninger om å få sine rettigheter oppfylt. For skolemyndighetene betyr dette at man på mange måter har fått et mer kresent publikum, foreldre og elever engasjerer seg sterkere og gir uttrykk for sin misnøye hvis opplæringen ikke holder mål eller skolebygningene ikke er tilfredsstillende. Både foreldre og elever blir stadig mer bevisste, krevende og kunnskapsrike. Det er grunn til å tro at den offentlige skolen vil få større konkurranse på grunn av at Stortinget har vedtatt friskoleloven (se omtale av denne under avsnittet Reformer og fornyelse i utdanningssystemet ).

Det kan hevdes at individet på godt og vondt i større grad kan betraktes som ansvarlig for sin egen utvikling gjennom de valgene som tas. Dette kan tilbakeføres til økt valgfrihet. Sett ut fra et slikt perspektiv er det moderne mennesket til en viss grad pålagt et livslangt prosjekt når det gjelder identitetsdannelse så vel som læringsløp. Utdanning og danning blir i denne sammenhengen et livslangt prosjekt.

4.3.2 Utdanning – mer enn ­utdanningspolitikk

Utdanning og andre sektorer

Utdanningspolitikk har utviklet seg til å bli et av de fremste politikkområdene i dag, både nasjonalt og internasjonalt. Utdanningssystemene over hele verden blir stilt overfor store og komplekse forventninger og krav både fra innbyggere og fra politikere. Samtidig har utdanningspolitikken direkte og indirekte virkning på andre sektorer i samfunnet.

Utdanning og kompetanseutvikling er avgjørende virkemidler når en ønsker å utvikle arbeidsmarkedspolitikken, helse- og sosialpolitikken og annen offentlig tjenesteyting, næringspolitikken, regional- og distriktspolitikken, kulturpolitikken, bistandspolitikken og utenrikspolitikken. Relasjonen mellom utdanning og arbeidsmarked er særlig iøynefallende, både fordi utdanningen for manges vedkommende er en forberedelse til arbeidslivet, og fordi en stor del av opplæringen foregår i, eller i tilknytning til, arbeidslivet.

Arbeidsmarkedet i dag

Velstandsnivået er avhengig av at den potensielle arbeidskraften tas i bruk. Utdanningssystemet skal sørge for at ungdommen gjennom sin utdanning er vel forberedt til et dynamisk arbeidsliv. Arbeidslivets behov for kompetanse og omstillingsdyktig arbeidskraft har i betydelig grad gjort videregående opplæring til et minimumskrav for vellykket inntreden i arbeidsmarkedet for unge. God kvalitet og tilgang på utdanning til og med videregående opplæring er derfor en vesentlig variabel i en vellykket arbeidsmarkedspolitikk. Dersom en ikke gir barn og unge et solid læringsfundament, kan man risikere at mange forsvinner ut av både skole og arbeidsliv med de individuelle og samfunnsøkonomiske kostnadene det kan medføre.

Utdanningspolitiske virkemidler brukes for å vedlikeholde og utvikle arbeidsstyrken. For eldre arbeidstakere er det en sterk sammenheng mellom deltakelse i arbeidsstyrken og utdanningsnivå. Kompetansenivået hos den enkelte er avgjørende for motivering for og evne til å møte omstillingskravene i arbeidslivet. Dette er særlig viktig i en tid da kunnskap og kompetanse raskt blir foreldet og må fornyes for at den enkelte skal unngå å bli stående uten arbeid på grunn av omstillingstakten i arbeidslivet. I oppfølgingen av Kompetansereformen har det i de senere år vært en primær målsetting å stimulere og motivere voksne til å ta videregående opplæring.

Utdanningspolitikken har også innflytelse på selve størrelsen på arbeidsstyrken. Sysselsettingsutvalget påpeker i NOU 2000: 21 at størrelsen på arbeidsstyrken vil bli vår dominerende utfordring fremover. Demografiske forhold gjør at arbeidskraft kan bli en permanent knapphetsfaktor. Mangelen på arbeidskraft kan redusere vekstevnen i økonomien, og begrense omstillingsevnen og gjennomføringen av høyt prioriterte oppgaver innenfor offentlig tjenesteyting. Et annet viktig aspekt er den økte tilførselen av arbeidskraft over landegrensene, som forsterker kravene til faglig utvikling og fornyelse.

Arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft

I en langsiktig arbeidsmarkedspolitikk vil det være viktig å legge til rette for en høyest mulig yrkesdeltakelse. En sentral del av dette vil være at arbeidsstyrkens kvalifikasjoner er i samsvar med arbeidslivets behov. Hvis tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft utvikler seg i utakt, kan det oppstå mangel på, eller overskudd av ulike arbeidskraftkategorier, både innenfor enkeltsektorer og i økonomien som helhet.

Mangel på spesielle typer personell kan bl.a. begrense gjennomføringen av samfunnsmessig høyt prioriterte oppgaver. Det kan derfor synes viktig med en oversikt over eventuell ubalanse i arbeidsmarkedet og hvordan denne kan utvikle seg i årene fremover. Prognoser for fremtidig utvikling i arbeidsmarkedssituasjonen vil kunne brukes både til myndigheters dimensjonering av ulike utdanninger og som innspill i forbindelse med utdannings- og yrkesveiledning og planlegging og innretting av ulike arbeidsmarkedstiltak.

Et eksempel på en mulig ubalanse er et antatt udekket behov for utdannede arbeidstakere i helse- og omsorgssektoren i fremtiden. Fremskrivninger av befolkningen viser at befolkningen vil eldes, og at det vil bli behov for flere som kan ta seg av de gamle. Det er derfor relevant å studere fremskrivningen av helse- og sosialutdanningen på videregående nivå , jf. boks 4.1.

Man kan ikke la være å ta hensyn til slike fremskrivninger. Det er viktig at en i planleggingen av norsk utdanning tar inn over seg slike fremskrivninger og søker å etablere utdanningsløp som både er attraktive for ungdommene og møter arbeidslivets behov for kompetanse, jf. kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring . Det aller viktigste er likevel at den reduserte andelen yngre er velutdannet og godt skolert for ytterligere kvalifisering i et livslangt perspektiv i videre utdanning og arbeidsliv. God og bred kompetanse vil gi muligheter til å gå inn i et bredt antall yrker og gjøre det lettere å utvikle nye kompetanser for yrker som ennå ikke er etablert.

Mulighetene for å føre en dimensjoneringspolitikk

Valgmulighetene i dagens grunnskole er begrensede. Grunnskolen skal gi alle et tilnærmet likt grunnlag for videre utdanning. Det er først i videregående opplæring elevene kan velge type utdanning – yrkesfag eller allmennfag og ulike kurs innenfor disse hovedretningene. I prinsippet kan utdanningsmyndighetene dimensjonere utdanningstilbudet i videregående opplæring med sikte på størst mulig treffsikkerhet i forhold til fremtidig behov for arbeidskraft. Det er imidlertid flere forhold som gjør dette komplisert.

For det første har ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende utdanning, rett til tre års videregående opplæring. Denne retten er kombinert med rett til å få komme inn på ett av tre ønsker om grunnkurs. Det er med andre ord ungdoms individuelle utdanningsønsker, og ikke utdanningsmyndighetenes dimensjonering av ulike utdanningsretninger, som i hovedsak er styrende for utdanningstilbudet. Dette har så langt vært et viktig prinsipp i den norske utdanningspolitikken.

For det andre tar det lang tid å tilpasse utdanningskapasiteten til behovet for arbeidskraft. Fra beslutningen om økt kandidatproduksjon treffes til økningen får effekt i arbeidsmarkedet, tar det ofte mange år. I disse årene kan behovene ha endret seg i mange ulike retninger. Det var for eksempel ingen som kunne ha forutsatt i 1970 hvilke dramatiske endringer i sysselsettingen som skulle komme de neste 30 år.

Det har skjedd en vesentlig forskyvning i sysselsettingen fra 1970 og fram til i dag. Sysselsettingen i primærnæringene og i industrien har gått ned, samtidig som sysselsettingen i tjenesteytende næringer og da spesielt offentlig forvaltningsvirksomhet har økt kraftig. Dette er sektorer der det stilles relativt store krav til utdanning og kompetanse. Spesielt stor er økningen i offentlig helse- og omsorgsarbeid, der andelen av samlet sysselsetting har økt fra 7 prosent i 1970 til nærmere 19 prosent i 1999.

Høy yrkesdeltakelse er viktig for samfunnsøkonomien. Yrkesfrekvensen i Norge, det vil si andelen av befolkningen som er yrkesaktiv, har vist store endringer i de siste 30 årene. De viktigste endringene er ifølge Sysselsettingsutvalget i NOU 2000: 21 knyttet til følgende:

• økt yrkesdeltakelse blant kvinner, slik at yrkesfrekvensen nærmer seg nivået for menn

• nedgang i yrkesfrekvensen for eldre menn, bl.a. som følge av økt uførepensjonering og redusert pensjonsalder gjennom AFP-ordninger

• økt yrkesdeltakelse blant ungdom

Offentlig dimensjonering av utdanning bør i hovedsak være basert på overordnede og langsiktige målsettinger knyttet til brede fagområder, ikke knyttet til kapasitet i enkeltfag.

Det er i denne sammenhengen viktig å understreke arbeidslivets ansvar. Ungdommene er rasjonelle. Selv om det tilbys en godt gjennomarbeidet utdanning, med gode planer og gode lærekrefter, er det ikke sikkert at ungdommene velger den. Dersom betingelsene, sikkerheten og innholdet i det yrket ungdommene skal ut i, ikke er attraktive nok, vil de velge noe annet. Hvis sektormyndighetene og arbeidsgiverne innenfor eldreomsorgen ønsker flere hjelpepleiere i 2010, er det med andre ord ikke bare utdanningssystemet alene som kan innfri et slikt ønske. Hjelpepleieryrket må fremstå som tillokkende, med gode arbeidsbetingelser, jobbsikkerhet og meningsfulle arbeidsoppgaver.

Fremskrivning av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft

Dagens arbeidsstyrke er sammensatt av personer med ulik utdanning og ulike kvalifikasjoner. Hvis tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft ikke utvikler seg i takt, kan det oppstå mangel på, eller overskudd av, ulike typer arbeidskraft, både innenfor enkeltsektorer og i økonomien som helhet. Mangel på enkelte typer arbeidskraft kan bl.a. begrense gjennomføringen av samfunnsmessig høyt prioriterte oppgaver, og det vil bli relativt sett flere som vil etterspørre velferdstjenester. Dette har to effekter.

For det første øker etterspørselen etter omsorgs- og sosial- og helsetjenester. Sett fra et utdanningsperspektiv vil det være behov for å utdanne flere fagpersoner med sosial- og helseutdanning.

For det andre skal en stadig mindre andel av befolkningen (den yrkesaktive delen) både møte den økte etterspørselen etter pleie og omsorgstjenester og samtidig stå for all annen verdiskaping. Man vil med andre ord både oppleve en relativt sett redusert arbeidsstyrke og en vridning i etterspørselen mot offentlige velferdstjenester.

Dette eksemplet viser at i et utdanningsperspektiv vil det derfor ikke bare være viktig å utdanne flere pleie- og omsorgsarbeidere, det vil også være avgjørende at utdanningssystemet bidrar til en stadig mer produktiv arbeidskraft generelt.

Elevers valgfrihet og myndighetenes dimensjonering av utdanning, arbeidsmarkedets ansvar

Det viser seg at det er vanskelig å planlegge behovet for arbeidskraft på lang sikt. Det viktige i denne sammenhengen er at de unge gjennomfører en utdanning som gir stimulans og evne til videre utdanning, både fornyelse av eksisterende utdanning og skifte til andre utdannings- og yrkesområder. Det viser seg for eksempel at ungdom som kommer inn på den utdanningsveien de helst ønsker, har større sjanser til å gjennomføre, se kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring .

Det er derfor viktig å påpeke at arbeidslivet selv har et stort ansvar for at det utdannes kandidater som tilfredsstiller de kravene som stilles til arbeidsstyrken i fremtiden. De som etterspør arbeidskraft, både privat næringsliv og offentlig tjenesteyting, er viktige bidragsytere når det gjelder å vurdere hvilke kompetansekrav fremtidige arbeidstakere skal møte. Men de har også et ansvar når det gjelder de nyutdannedes muligheter til å få et arbeid som de kan ha glede av og kunne forsørge seg gjennom.

4.3.3 Utdanning over landegrensene

Globalisering

Norge er en del av et større verdenssamfunn. Kunnskapssamfunnet er globalt. Globaliseringen vil bidra til at kvaliteten på utdanningssystemet kommer i sentrum, også i Norge. Vi konkurrerer med andre land på utdanningsmarkedet, noe som igjen fordrer at vårt utdanningstilbud må være av god kvalitet for å hevde seg. Norsk utdanning må kunne hevde seg i sammenlikning med andre land. Vi har vår egen unike utdanningskultur som har mye bra i seg, men det er også viktig å erkjenne at det alltid er mulig å gjøre ting enda bedre, og at vi kan lære av å se til andre land. Norsk utdanningspolitikk utformes nasjonalt, men i omgivelser som er preget av både økt internasjonalt samarbeid og økt konkurranse.

Globaliseringen fører til at verden blir mindre; folk flytter mer på seg både innenfor og utenfor sine egne landegrenser. Norske studenter reiser utenlands som aldri før for å ta utdanning. Vi har også en stor del minoritetsspråklige i Norge, som utgjør en viktig ressurs og utfordring for opplæringssystemet vår. Dette er noen av de forholdene som gjør at det er nødvendig å se den norske grunnopplæringen i en internasjonal kontekst.

Nordisk samarbeid

Utdannings- og forskningssamarbeidet i Norden skjer innenfor Nordisk Ministerråds strategi for 2000–2004, «Norden som foregangsregion for utviklingen av menneskelige ressurser». Strategien legger vekt på tre hovedområder:

• videreutvikling av et målrettet utdannings- og forskningsrom i Norden

• nordisk arbeidsdeling i en ny tid

• nordisk utdanning og forskning i et internasjonalt perspektiv

Styringsgruppen for skolesamarbeid (NSS) har bl.a. satt i gang et prosjekt om demokrati i skolen, en «tenketank» er etablert for å utrede mulighetene for livslang læring. Styringsgruppen har også hatt prosjekter om entreprenørskap i skolen, lærerrollen og evaluering i skolen.

Utdanningspolitikk i EU

Innenfor EU har utdanning og utdanningspolitiske spørsmål fått større og større oppmerksomhet i de senere årene. Nedenfor gjengis kort noen av de politiske prosessene som foregår i EU med hensyn til utdanningsspørsmål.

Lisboastrategien som har som formål å skape den mest konkurransedyktige og kunnskapsbaserte økonomien i verden innen 2010. Både strategien og arbeidsmetoden markerer på mange måter en ny giv i EU-samarbeidet.

Bolognaprosessen er et samarbeid innenfor høyere utdanning mellom landene der EU-kommisjonen og formannskapslandet deltar spesielt aktivt. Samarbeidet dreier seg om struktur, gradssystem, mobilitet, kvalitetssikring og faglig samarbeid innenfor høyere utdanning.

Bruggeprosessen startet en prosess innenfor yrkesutdanningen etter mønster av Bolognaprosessen. Målet er å bidra til økt mobilitet ved nedbygging av hindringer som skyldes ulike krav til yrkeskvalifikasjoner blant landene.

The Copenhagen Declaration av 29. og 30. november 2002 fremhever fire prioriterte områder for innsats innenfor yrkesutdanningens kompetanseområde:

1. Den europeiske dimensjonen

2. Gjennomsiktighet, informasjon og rådgiving

3. Anerkjennelse av kompetanser og kvalifikasjoner

4. Kvalitetssikring

Utdannings- og forskningsprogrammene er de mest omfattende områdene for Norges deltakelse i EUs utdanningsvirksomhet fordi de budsjettmessig står for den absolutt største delen av samarbeidet, og fordi de omfatter mange mennesker.

På forskningsområdet deltar Norge i det femte rammeprogram for forskning (5RP) og også i forberedelsene til gjennomføring av det sjette fra og med 2003. Det europeiske forskningssamarbeidet skal styrkes og utvikles slik at man får et indre marked for forskning som omfatter hele Europa.

Utdanningsprogrammene Sokrates og Leonardo da Vinci har som mål å styrke samarbeidet mellom europeiske utdanningsinstitusjoner, bidra til økt mobilitet for elever, lærlinger, studenter og lærere, styrke fremmedspråkundervisningen og utvikle nye ideer innenfor pedagogikk og læremidler.

Analysene fra OECD

OECD er etter hvert blitt et av de største analytiske fagmiljøene for utdanning i verden. Gjennom studier, komparative analyser og ikke minst gjennom indikatorutvikling får arbeidet i OECD stor oppmerksomhet i de nasjonale utdanningspolitiske debattene. PISA-undersøkelsene som testet 15-åringer i en rekke OECD-land, har slått tungt ned i den pågående utdanningsdebatten bl.a. i Tyskland og Norge.

OECD gjennomfører også en rekke mer kvalitative studier, der også norske eksempler er med. I sin What Works in Innovation in Education–Motivating students for lifelong learning (2000) trekker OECD fram Kjelle videregående skole, Nesodden videregående skole (begge Akershus) og Sandefjord videregående skole i Vestfold som gode eksempler på skoler som har vært spesielt flinke til å øke motivasjonsnivået hos elevene. Åtte land var med i undersøkelsen.

Handel med utdanningstjenester – WTO–GATS

Handel med tjenester er internasjonalt regulert bl.a. i World Trade Organization (WTO) i tjenesteavtalen (GATS). Avtalen ble iverksatt med virkning fra 1. januar 1995. Utdanning inngår som en del av GATS. Norge har sagt i bindingslisten at utdanning på grunnskolens og videregående skoles nivå er offentlige tjenesteytelser.

Det enkelte land har ifølge GATS rett til å regulere og innføre nye reguleringer innefor sitt territorium for å tilgodese nasjonale politiske målsettinger. Norges forpliktelser i forhold til GATS innebærer blant annet at utenlandske tilbydere av utdanning kan etablere seg i Norge, men at de må holde seg innenfor norske regler.

UNESCO

Verdens Utdanningsforum i Dakar i Senegal i april 2000 blir regnet som en av de viktigste begivenhetene på utdanningsfeltet i begynnelsen av det nye århundret. 1100 deltakere skrev under og forpliktet seg på den såkalte Dakar-deklarasjonen, som går ut på å skaffe utdanning til alle verdens borgere innen 2015. UNESCO ble tillagt det overordnede ansvaret for å koordinere alle internasjonale aktører, samt å opprettholde det globale momentum.

Gjennom internasjonalt arbeid ser vi i hvilken retning kvalitetsutviklingen går. Internasjonale studier har alltid til hensikt å sette et kritisk blikk på blant annet resultatkvaliteten. Det er viktig også for Norge å delta i det internasjonale utviklingsarbeidet som skjer. Vi har både noe å lære bort, samtidig som vi mottar impulser til å utvikle vårt eget utdanningssystem for å oppnå en bedre kvalitet.

4.3.4 Reformer og fornyelse i ­utdanningssystemet

Grunnopplæringen opererer ikke i et vakuum. Samfunnet og utdanningssystemet er på mange måter gjensidig påvirket av hverandre. På 90-tallet ble det planlagt og gjennomført store reformer innenfor alle utdanningsnivåene som for eksempel Reform 94, Reform 97, Kvalitetsreformen og Kompetansereformen. De siste årene er det i tillegg kommet både nye lover og nye reformer. Reformene har til hensikt å føre til bedre kvalitet og effektivitet i utdanningssystemet. Nedenfor gjengis de mest sentrale endringene de siste årene.

Forslag til endringer i opplæringsloven

Utdannings- og forskningsdepartementet har 11. april 2003 oversendt forslag til endringer i opplæringsloven til Stortinget (Ot.prp. nr. 67 (2002–2003)). Endringene vil øke handlingsfriheten i organiseringen av grunnopplæringen. Bakgrunnen for forslagene er at økt fleksibilitet for skolene i organiseringen kan gi mange positive effekter. Forslagene gjelder følgende:

• Bestemmelsene om klassedeling erstattes av en bestemmelse om pedagogisk forsvarlig størrelse på elevgruppene.

• Bestemmelsen om klassestyrer erstattes av en bestemmelse om en kontaktlærer for den enkelte elev.

• Bestemmelsene om opplæringsordningen for den videregående opplæringen justeres, slik at fylkeskommunen kan godkjenne lærekontrakter der hele opplæringen, eller en større del enn det som følger av læreplanen, skal skje i bedrift.

• Bestemmelsene om at rektor må ha formell faglig og pedagogisk kompetanse erstattes av et krav om at rektor må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper. (Med disse kravene er det ment realkompetanse).

• Endringer i opplæringsloven er ett av flere tiltak regjeringen vil fremme med sikte på å øke kvaliteten i grunnopplæringen.

Om lov om frittstående skoler (friskoleloven)

Begrepet frittstående skoler er nytt i forhold til dagens lovgivning. Ot.prp. nr. 33 (2002–2003) ble fremmet for Stortinget i desember 2002 og ble behandlet i Odelstinget mai 2003. Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen sluttet seg i Innst.O. nr. 80 (2002-2003) til lovforslagene. De mest vesentlige endringsforslagene i forhold til privatskoleloven er knyttet til grunnskoler. Forslagene innebærer blant annet følgende:

• Kravet til formål i privatskoleloven § 3 fjernes. Kravet erstattes med krav til innhold og kvalitet. Det innebærer at det kan godkjennes frittstående skoler som driver opplæring etter samme læreplan som den offentlige skolen.

• Det innføres en rett til godkjenning for søkere som oppfyller kravene i loven.

• Retten til godkjenning er betinget av at godkjenningen ikke medfører vesentlige og langsiktige negative konsekvenser for de berørte kommunene og deres innbyggere.

Departementet vurderer også endringer i finansieringssystemet for de frittstående skolene, jf. Ot.prp. nr. 80 (2002-2003), som ble lagt frem for Stortinget i april 2003. De viktigste forslagene er:

• Det foreslås en omlegging av tilskuddet til frittstående skoler i retning av et kommunalt tilskuddsgrunnlag og statlig utbetaling av tilskuddet.

• Det foreslås overgangsordninger for de skolene som er godkjent etter gjeldende privatskolelov.

St.meld. nr. 33 (2002-2003) Om ressurssituasjonen i grunnopplæringen m.m.

Parallelt med friskoleloven er det også arbeidet med en rekke tiltak for å bedre rammevilkårene for de offentlige skolene. Utdannings- og forskningsdepartementet har foretatt en vurdering av dagens finansieringssystem for grunnskolen og videregående opplæring og la frem St.meld. nr. 33 (2002-2003) Om ressurssituasjonen i grunnopplæringen m.m. for Stortinget i mai 2003. Det var Stortinget som ba departementet legge frem en melding om ressurssituasjonen i grunnopplæringen, og departementet varsler samtidig at det fra nå av vil komme en årlig melding om dette. Meldingen viser at norske kommuner prioriterer skolen høyt, og ressursinnsatsen har også holdt seg stabil gjennom de siste fem årene.

Fagskoler

Bergutvalget leverte sin innstilling NOU 2000: 5 Mellom barken og veden – om fagskoleutdanninger våren 2000. St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående opplæring ble lagt fram i desember 2000. Lovforslaget ble fremmet for Stortinget i desember 2002 i Ot.prp. nr. 32 (2002-2003).

Det blir foreslått i Ot.prp. nr. 32 (2002-2003) å endre begrepet fra fagskoler til fagstudier, for å tydeliggjøre at dette er et tilbud om tertiærutdanning, og at loven omhandler godkjenning av utdanningstilbud, og ikke av utdanningsinstitusjoner. Fagstudier skal ligge på nivået over videregående opplæring og tilsvare et omfang på minimum et halvt studieår (fem måneder) og maksimum to studieår på heltid. Departementet har vedtatt å legge oppgaver knyttet til godkjenning og evaluering av fagstudier til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Fagstudier som er godkjent av NOKUT vil få støtterett i Statens lånekasse.

Lovforslaget ble lagt frem for Stortinget i desember 2002 og ble behandlet i Odelstinget i april 2003. I Innst.O.nr. 78 (2002-2003) slutter komiteen seg i hovedsak til lovforslagene i Ot.prp. nr. 32 (2002-2003).

Folkehøyskoler

Høsten 2002 var det 77 folkehøyskoler i drift i Norge. Folkehøgskolen gir ingen formell kompetanse, men etter stortingsvedtak i januar 1997 gir gjennomført folkehøgskoleår 3 tilleggspoeng ved opptak til høyere utdanning. Folkehøgskolene har dermed fått en noe endret funksjon, og mange skoler har tatt opp i sin virksomhet oppgaver som før lå til videregående opplæring.

Kompetansereformen

Det overordnede målet for Kompetansereformen er at den skal bidra til å dekke samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov for kompetanse. Stortinget behandlet meldingen om Kompetansereformen – St.meld. nr. 42 (1997–98)–i januar 1999. Arbeidet med å iverksette reformen startet samme år. Hovedelementene i reformen er blant annet voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring, dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, rett til utdanningspermisjon for arbeidstakere og forskjellige endringer i det offentlige systemet for å tilpasse det bedre til livslang læring.

Realkompetanseprosjektet er ett av flere tiltak i Kompetansereformen. ­Realkompetanseprosjektet kommer inn både som en utfordrer til hvordan formelle kompetanser er ervervet i det tradisjonelle utdanningssystemet, og som et virkemiddel for mer effektive utdanningsløp. Det vesentlige er å gjøre den kompetansen som er opparbeidet gjennom ikke-formell og uformell læring, likeverdig (ikke lik) den kompetansen som er dokumentert og autorisert gjennom formelle institusjoner (se kapittel 16Grunnopplæring for voksne ).

Kvalitetsreformen i høyere utdanning

Målet med denne reformen er å legge bedre til rette for studentenes læring og gjennomføring av studiet, i forhold til både kvalitet og økonomi. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett , som Stortinget behandlet i juni 2001, ble det fremmet en rekke forslag som har til formål å øke kvalitet og intensitet i norsk høyere utdanning, bl.a.:

• økt studieintensitet og raskere gjennomstrømning

• endring i eksamenssystemet

• mer forpliktende studieordninger/studieløp

• større vekt på oppfølging av studentene

• innføring av nytt gradssystem

• styrking av internasjonaliseringen

• endring i kvalitetssikringssystemer, både nasjo­nalt og lokalt

• innføring av nye styringsordninger

• innføring av ny finansieringsordning

• bedret studiefinansiering

Kvalitetsreformen vil ha direkte konsekvenser for grunnopplæringen. Konsekvensen av reformen er at det vil stilles nye krav til studentenes kompetanse, når det gjelder både faglige kunnskaper og evne til å gjennomføre et høyere studium. Grunnopplæringen må utruste elevene med kunnskaper og læringsstrategier som gjør dem i stand til å følge en strammere gjennomføringstakt enn tilfellet har vært til nå innenfor en rekke studier. Samtidig innebærer Kvalitetsreformen at lærestedene skal følge bedre opp den enkelte student. Kort sagt: Kravene til å være studieforberedt vil øke. På den annen side fordrer også Kvalitetsreformen at universiteter og høyskoler må tilpasse seg den nye ungdomsgruppen som kommer.

4.4 Den livslange læringen

Hva er livslang læring?

Utvalget er opptatt av å se på grunnopplæringen i Norge i et livslangt læringsperspektiv, og dette perspektivet vil være gjennomgående i hele utredningen. Idéen om livslang læring eller livslang utdanning ble satt på dagsordenen tidlig i 1970-årene. I utgangspunktet var begrepet synonymt med voksenopplæring, og målet var å gi voksne bedre tilgang til formell utdanning.

I dag har begrepet en annen karakter, og det er gjort betraktelig mer omfattende. Det er i første rekke OECD som systematisk har bidratt til å gi begrepet livslang læring et annet meningsinnhold. Da utdanningsministrene i OECD-landene tok opp spørsmålet om livslang læring i 1996, ble det understreket at konseptet nå skulle dekke all målbevisst læringsaktivitet, fra vugge til grav. Formålet var å bedre kunnskap og kompetanse hos alle individer som ønsker å delta i læringsaktiviteter. I kommunikeet ble det uttrykt slik:

Strategier for livslang læring krever en helhjertet forpliktelse på nye systemovergripende mål, standarder og tilnærmingsmåter, tilpasset kulturen og forholdene i det enkelte land. OECDs utdanningsministrer var enige om:

• å styrke grunnlaget for læring gjennom hele livet

• å fremme båndene mellom læring og arbeid

• å tenke på nytt om samtlige partneres roller og ansvar

• å skape insentiver…til å investere mer i livslang læring 2

Et sentralt perspektiv er at de overordnede målene i utdanningspolitikken ikke kan nås uten at det skjer en vedvarende lærings- og utviklingsprosess hos hvert individ. Livslang læring omfatter opplæring på alle nivåer, formell og uformell læring og realkompetanse som er blitt tilegnet i arbeids- og samfunnsliv 3 . Et kompetansesamfunn må legge vekt på den enkeltes evne til og ønske om å tilegne seg, fornye og anvende kunnskap. Gode læringserfaringer i ung alder er det beste grunnlaget for motivasjon til videre læring.

I dag legges en bred forståelse til grunn for livslang læring:

• et perspektiv som går «fra vugge til grav», der det erkjennes at motivasjonen til å lære må skapes på et tidlig tidspunkt, og at læringen må fortsette utover førstegangsutdanningen

• alle former for læring er med – både formell og uformell læring, uansett læringsarena

• oppmerksomhet på de mange ulike overgangsfasene mellom læring, arbeid og fritid gjennom hele livet

• eleven og studenten i sentrum – skifte av fokus fra undervisning til læring med vekt på å ivareta alle enkeltpersoners læringsbehov

• å bygge opp en evne til selvstyrt læring på grunn av mengden av nye læringskilder, læringstyper og læringsarenaer, ikke minst gjennom IKT

• politikken skifter fra å være tilbudsorientert til å rette seg mot etterspørsel, noe som innebærer at læringen ses i sammenheng med økonomiske og samfunnsmessige behov

• alle aktører i undervisning og læring involveres i utviklingen av utdanningssystemet

Livslang læring har flere kilder. Det er derfor nødvendig at den enkelte kan kombinere og bygge videre på læring som skjer i skole, arbeidsliv, frivillig arbeid så vel som fritid og familieaktiviteter. Livslang læring må derfor inkludere både formell, ikke-formell og uformell læring. Læring foregår gjennom hele livsløpet og innenfor formelle og uformelle rammer og sammenhenger.

Livslang læring og grunnopplæring

Grunnopplæringen er selve fundamentet for livslang læring . Kvaliteten på grunnopplæringen er nøkkelen til enhver livslang læringsstrategi: Det er i grunnopplæringen:

• at barn og unge utvikler gode læringsstrategier, opparbeider motivasjon for læring og utvikler positivt selvbilde og tro på sin egen læringsevne

• at grunnlaget legges for at flest mulig av de unge vil være med lengst mulig

• at grunnleggende kompetanse erverves, fra sosial kompetanse til basiskompetanse lesing, skriving og regneferdighet og tallforståelse

Det livslange perspektivet må være uttrykk både for enkeltmenneskets behov og de nasjonale samfunnsmessige utfordringene. I en norsk kontekst bør dette innebære utdanningspolitikken på dette området blant annet skal:

• bidra til økt livskvalitet for den enkelte

• stimulere til aktiv samfunnsdeltakelse

• imøtekomme utfordringer knyttet til ulike generasjoner og livsfaser

• bidra til kompetanse knyttet til valg av verdier og livsstil

Et livslangt læringsperspektiv fordrer effektive læringsløp og smidige overganger mellom utdanningsnivåene og mellom utdanning og arbeid. Etterspørselen etter utdanning vil fortsette å øke, og etterspørselen vil ble mer differensiert. Livslang læring for alle forutsetter strategisk og effektiv bruk av ressurser og virkemidler for at flest mulig skal kunne nås på en god måte. Tilrettelegging for alle generasjoner og grupper må derfor innebære god tilgjengelighet til alle kunnskapskildene, både teknologisk, økonomisk, metodisk, sosial og kulturelt. Overgangene må bli enkle. Blindgater, barrierer, rigiditet og stengsler for mobilitet må fjernes slik at flest mulig blir med lengst mulig i den livslange læringsprosessen. For den enkelte elev eller lærling representerer grunnopplæringen et fundamentet for dette.

En riktig fordeling av roller og ansvar mellom myndigheter, individer, arbeidsliv og organisasjoner er også en viktig forutsetning for å lykkes. Rammeverk, systemer og organisering må derfor kontinuerlig gjennomgås og fornyes. En ny vurdering av grunnopplæringens strukturer, som også omfatter grunnopplæringens lengde, må ha livslangt læring som et overordnet perspektiv.

4.5 Oppsummering

Som strategisk virkemiddel griper utdanningen inn på stadig flere politikk- og samfunnsområder, og svaret på mange av de utfordringene som individene og samfunnet konfronteres med, er kompetanse og evne til omstilling og nyskaping. I dette perspektivet blir livslang læring en forutsetning for verdiskaping og velferdsutvikling. I dette perspektivet blir utdanning mer enn utdanningspolitikk.

Norge har kommet lengre enn de fleste land vi gjerne sammenlikner oss med, når det gjelder å legge til rette for utvikling av kompetanse og humankapital innenfor rammen av livslang læring. Denne innebærer at det norske samfunnet har muligheter til å gi generasjoner av befolkningen tilgang til ny kompetanse og nye handlingsalternativer.

Utvalget understreker sterkt at den videre utvikling av grunnopplæringen må baseres på prinsipper for livslang læring. Det betyr at grunnopplæringen må gi barn og unge et solid og grunnleggende fundament for videre læring basert på kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Samtidig må grunnopplæringen gi barn og unge erfaring med å lykkes, gjøre dem motiverte og stimulere deres lyst til å lære – både ved å stille krav til dem og forvente innsats, og ved å støtte deres anstrengelser for å realisere sine evner og anlegg.

Barn og unge må videre oppmuntres til på egen hånd å søke kunnskap i aktiviteter utenom skolen og lære av hverandre. Dette vil gjøre den oppvoksende generasjonen mer kompetente i møte med forandringer så vel i yrkeslivet som i privatsfæren. Skolen må ellers legge vekt på å ta i bruk forskjellige læringsarenaer i opplæringen, og grensene mellom utdanningsnivåene og mellom skole og arbeidsliv må gjøres mer flytende. Utvalget har bl.a. lagt slike premisser til grunn for sine forslag, se kapittel 8 Kompetanse og kompetansebaserte læreplaner , kapittel 11 En sterk start – om barnehagen og overgangen til grunnskolen , kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen , kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring .

Livslang læring handler også om strukturer og rettigheter. Som det fremgår av kapittel 16 Grunnopplæring for voksne er utvalget opptatt av at voksne uten avsluttet grunnopplæring skal få realisert en ny sjanse. Voksne har fått nye rettigheter til grunnopplæring de siste årene. Utvalget vil understrek skoleeiernes ansvar for å tilby tilpassede og fleksible opplæringsløp for voksne.

Arbeidslivets behov for kompetanse er vanskelig å bestille på lang sikt. Det er også nødvendig å ha klart for seg at analyse og planlegging ikke gir svaret på alle spørsmål som melder seg. Noen ganger vil en likevel ut fra kunnskap om visse forutsetninger kunne trekke konklusjoner om hva som bør gjøres på kort og lang sikt.

I andre situasjoner vil beslutninger hvile på grunnleggende verdier og prioriteringer, der en må ha tillit til at individene selv greier å tilpasse seg nye utfordringer og muligheter. I det kompetansebaserte samfunnet vil det være avgrensede muligheter til å vite hvilke krav og behov fremtiden vil inneholde. Det eneste sikre er at befolkningen må være i stand til hele tiden å lære noe nytt, og at hver enkelt har den selvtillit og tro på egne evner som skal til for å gjennomføre dette.

Utvalget mener at utdanningssystemet må leve med kontinuerlige forventninger om forbedring og utvikling. Utdanningssystemet må både reflektere samfunnsutviklingen og være premissgiver for samfunnsutviklingen. Dette innebærer at utdanningssystemet ikke refleksjonsløst skal tilpasse seg kortsiktige endringer, men at det er nødvendig å bygge systematisk og omfattende kunnskap som kan brukes som grunnlag for de beslutninger som trengs for å fornye og forbedre utdanningen.

5 Barn og unge

Grunnopplæringen dekker et aldersspenn fra 5 til 20 år. (Voksne i grunnopplæringen er behandlet i kapittel 16.) Noen elever starter i 1. klasse som 5-åringer, og noen elever vil ha fullført fagopplæringen først når de er 20. Det betyr at det er store endringer i utvikling hos det enkelte individ i denne tidsperioden, og spredningen i interesser og forutsetninger øker med økende alder. Det er disse endringene grunnopplæringen må fange opp, både ved å gi den enkelte elev utfordringer over tid og erfaringer med et læringsløp som nettopp kan bringe den unge fram til studie- eller yrkesstart. Samtidig må skolen ta hånd om den store bredden innenfor hvert årskull. Dette stiller grunnopplæringen overfor store krav for å gi tilpasset opplæring til den enkelte.

5.1 Oppvekst og levekårsutfordringer

Selv om denne utredningen fokuserer på grunnopplæringen, må den likevel ha forbindelseslinjer over til andre politikkområder som oppfattes som sentrale for oppvekst- og levekår for barn og unge i Norge. Oppvekstpolitikken vil likevel ikke bli omtalt generelt fordi det nettopp foreligger en stortingsmelding som dekker denne helheten 4 . Det kan være verdt å ta utgangspunkt i de sentrale utfordringene som denne meldingen skisserer ved utformingen av en politikk for barn og unge i fremtiden:

• Endringer i familie og samfunn har stilt større krav til både offentlige myndigheter og frivillig sektor og gjort foreldrerollen viktig på en ny måte. Eksempler på endringer i denne sammenhengen er levekår, familiestørrelse, flere samlivsbrudd, økt kommersialisering og seksualisering, mye og større rusutfordringer, en ny kommunikasjonsvirkelighet og en sterkere grad av organisering av fritiden.

• Utdanning er viktigere i dag enn noen gang tidligere, både for den enkelte og som drivkraft for samfunnsutviklingen.

• Trygghet i familien er en forutsetning for en god personlig utvikling, og familien er barnets første og viktigste omsorgssted.

• Venner og jevnaldrende har en sentral rolle i barns og ungdoms liv. Utfordringen er å legge til rette for arenaer og møteplasser som kan styrke en positiv identitetsutvikling.

• Medier er sentrale i barns og unges hverdag. Nye interaktive kommunikasjonsmidler og -muligheter har innvirkning på hele oppveksten, både gjennom tidsbruk, ved verdiformidling og som referanse for identitetsskaping.

• Globaliseringen gir økte muligheter for tettere kontakt og utveksling av ideer, erfaringer og handlingsmønstre på tvers av geografiske, kulturelle og språklige skillelinjer, noe som igjen gir muligheter for fornyet identitetsdannelse.

• I en aktiv offentlig politikk overfor barn og unge må alle nivåer reflektere et helhetssyn og ta utgangspunkt i enkeltmenneskets og gruppers behov. 5

Disse utfordringene har betydning for grunnopplæringens innhold og organisering. Generelt har elevenes bakgrunn, lærernes kompetanse og jevnaldringsgruppen størst betydning for elevenes og lærlingenes resultater på skolen og i bedriften. Men disse faktorene kan ha betydning i både positiv og negativ retning. Dersom tryggheten i familien for eksempel svikter, vil det lett føre til motivasjons- og konsentrasjonssvikt som gir seg utslag på resultatene. Venner og jevnaldrende kan påvirke sterkt i både positiv og negativ retning. Og bruk av medier kan bli et substitutt for systematisk læring i skole eller bedrift. Vanligvis er det negative krefter og erfaringer som får store oppslag i media, og som preger diskusjonene om barns og unges oppvekst, men det er like viktig å være klar over at det store flertallet av barn og unge vokser opp med positive oppfatninger og relasjoner til både foreldre og skole eller lærested. At det eksisterer motsetninger og konflikter på samme måte som det eksisterer gode opplevelser og fellesskap, er en del av oppvekstprosessen. En del barn og unge vil slite med konflikter, og noen vil trekke det med seg over i ungdommen og voksen alder, men de fleste barn og unge overvinner problematiske perioder og fullfører utdanning og starter etter hvert voksenlivet.

5.2 Barn

Noen av de utfordringene som er nevnt foran, har større betydning for skolen enn andre. Nå foreligger det ikke særlig detaljert forskning om hvordan elevene på ulike alderstrinn oppfatter skolen, og hvordan de ser på skolen sammenliknet med livet i hjemmet og fritiden i nærmiljøet. Forskningen er spesielt tynn på barnetrinnet, men noe bedre for ungdomstrinnet og videregående opplæring.

Lillemyr har som en del av evalueringen av Reform 97 summert opp kunnskapsstatus for reformen. 6 Rapporten fokuserer blant annet på lek og læring i småskolen og peker på at betydningen av barnehagen er godt dokumentert. Sosial trygghet gir grunnlag for utvikling av kognitiv kompetanse, kognitiv selvoppfatning og dermed for læring. Et annet tema som Lillemyr tar opp, er «den kompetente elev». Rapporten viser til forskning som tyder på at en sterkere vektlegging av opplevelse og engasjement i pedagogiske opplegg for 4-9-åringer forutsetter sterkere vekt på de sosiale og affektive sidene ved barns selvoppfatning, blant annet med tanke på motivasjon på høyere trinn i skolen. Det viser seg derfor at tiltak rettet mot elevenes sosiale kompetanse kan være nyttig med tanke på både elevenes skolefaglige prestasjoner og deres akademiske selvoppfatning. 7 (Jf. kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen ,).

I oppsummeringen av rapporten utdyper Lillemyr dette nærmere:

«L97 fremhever sterkt den aktive og engasjerte elev, begrunnet ut fra et syn på mennesket og barnet som kompetent, aktivt søkende, og hvor samspill mer enn påvirkning, blir det sentrale. I det pedagogiske arbeid bør en legge til rette for at elevene er aktive og at de voksne kan respondere og oppmuntre ut fra faglig og relasjonell kompetanse. Det vil derfor i tillegg til faglige mål, være viktig å planlegge ut fra kunnskap om samspillet i barnegruppen og det samværsklima barn skaper seg imellom i lek og læring. Læreplanen kan dermed sies å dreie fokus fra oppmerksomhet mot fagstoff og lokale læreplaner, til større oppmerksomhet mot det aktive barnet og samspillet mellom aktørene i skolemiljøet.» 8

Nordahl og Sørlie undersøkte elevenes syn på skolen. De fant at den sosiale trivselen for barneskoleelever (4. klasse) og ungdomsskoleelever (7. klasse) var god. Elevene likte seg og trivdes på skolen, men de ga uttrykk for at de ofte kjedet seg i undervisningssituasjonene, selv om de mente at skole og læring var viktig. De aller fleste elevene ga også uttrykk for at de hadde et i hovedsak positivt, lite konfliktfylt og tilfredsstillende interpersonlig forhold så vel til medelever som til lærere (klassestyrere). 9 Flere andre undersøkelser, blant annet synteserapportene fra Reform 97, viser at elevene trives på skolen. 10

Lærings- og undervisningshemmende atferd fremtrer ikke som noen alvorlig form for problematferd i norske skoler, men det er like fullt en belastning for mange lærere og medelever. Norge kommer i blant annet PISA-undersøkelsen dårlig ut sammenliknet med andre land. Rektorenes vurdering i PIRLS-undersøkelsen viser imidlertid at de mener 10-åringene oppfører seg ordentlig på skolen. De kommer lite for sent, og jukser nesten aldri. Hærverk og tyveri forekommer sjelden. Rektorene mener også at uro i klasserommet i liten grad er et problem.

Fysisk utagerende atferd forekommer mest i 1. til 4. klasse og mest blant gutter. Atferden avtar med alderen, mens verbal utagerende atferd øker med økende alder opp til 10. klasse. En liten gruppe elever viser antisosial atferd, og denne formen er mest alvorlig. Den forekommer oftest blant gutter, og noen få utvikler et vedvarende antisosialt atferdsmønster. Sosial isolasjon viser en liten gruppe, og med økende alder befinner flest jenter seg i denne gruppen. Men undersøkelser viser at det er stor variasjon mellom skoler og klasser. Det er også en sammenheng mellom problematferd og faglig tilkortkomming. For disse gruppene handler det i høy grad om å øke mestringsopplevelser og selvtillit hos elevene. Det er en utfordring for skolen å gi tilpasset opplæring til elever i denne gruppen som er relevant i forhold til deres evner, interesser og læringsbehov. 11 (Jf. kapittel 9 En tilpasset opplæring for alle .)

5.3 Ungdom

Elever på ungdomstrinnet er i alderen 13-16 år og befinner seg således midt i puberteten, i lete- og utprøvingsfasen. Alderen preges av store endringer i ungdommens liv, både i forhold til egen kropp, familierelasjoner, nære vennskap, kjærester, gruppetilhørighet, valg av livsstil, utdanning, arbeid og fritidsaktiviteter. 12 Det vil derfor være viktig å finne lærestoff, arbeidsmåter og metoder i opplæringen som bidrar til motivasjon og lærelyst, og som kan hjelpe ungdom i deres mange valg. Elever og lærlinger i videregående opplæring har lagt noen av pubertetsutfordringene bak seg, men utprøving av livsstil fortsetter selv om den generelle opposisjonstrangen er noe dempet.

Forsker Thomas Nordahl ved NOVA mener at skolen står foran store utfordringer når det gjelder å skape bro mellom elevenes verden og den tradisjonelle skoleverden. 13 Ungdomsgruppen i dag benytter seg av forskjellige læringsveier der ulike typer informasjon flettes sammen, det være seg tekst, lyd, bilde eller film. Samtidig tar de til seg informasjon fra ulike kanaler som Internett og TV. Ungdommen utvikler fortrolighet med hva disse mediene representerer, samtidig som de også er med på å skape avstand til den voksne generasjonen. Dette er en utfordring for skolene og lærerne. Tilgjengelighet til store mengder usortert informasjon og nye former for kommunikasjon mellom elevene reiser grunnleggende spørsmål om hvordan kunnskap skal, kan eller bør forstås og formidles, og hva som kan eller bør betraktes som gyldig kunnskap. 14

Elevenes erfaringer og opplevelser i skolen har ikke fått særlig stor oppmerksomhet verken i forskning eller i generell debatt om læreplanen og undervisningen i skolen. I den grad elevenes stemmer blir hørt, er det som regel som en del av et annet, større problemfelt. Subjektive erfaringer hos elevene som for eksempel forhold til medelever og lærere, syn på undervisningen, selvoppfatning, utvikling av sosial kompetanse og annet, er ikke alltid blitt vurdert, men mange skoler anvender nå brukerundersøkelser. Læringssenteret har utviklet « Elevinspektørene », som er et webbasert verktøy for skolevurdering. Elevinspektørene kan gi skoler, bedrifter, kommuner og fylkeskommuner praktisk hjelp med å gjennomføre systematisk skolevurdering og kvalitetsutvikling av opplæringen. Undersøkelsen skjer klassevis, og resultatene kan også rapporteres på alle nivåer over. I en analyse av dataene som er hentet fra Elevinspektørene skoleåret 2001–02 og basert på 52 000 svar. Forskerne understreker at medvirkning og medbestemmelse ikke betyr at eleven skal bestemme, men ta del i og være aktiv i planlegging, gjennomføring og vurdering av egen læring. Læreren har en viktig rolle som motivator og tilrettelegger for læring. Det poengteres også at elevmedvirkningen er lærerstyrt. Det er lærerne som bidrar til å gi elevene realistiske ambisjoner. 15

Noen forskningsmiljøer har også henvendt seg mer direkte til elevgruppen og spurt om deres erfaringer med skolen.

I artikkelen Ungdomsskolen i et elevperspektiv16 drøfter Thomas Nordahl elevenes egne erfaringer knyttet til skolen som en sosial arena for ungdom og deres opplevelse av undervisningen i skolen:

• Et særlig kjennetegn ved elevenes vurderinger av skolen er at skolen og klasserommet fremstår som en sosial arena der forholdet til jevnaldrende er av svært stor betydning for etablering og opprettholdelse av vennskap og sosiale relasjoner. Mange av elevenes handlinger i skolen vil være preget av sosiale relasjoner til jevnaldrende, og bør forstås i lys av fellesskapet mellom ungdom.

• Den betydningen jevnaldrende har for barns og unges utvikling, ses særlig i studier av ungdomsmiljøer. Slik kan det sosiale fellesskapet med jevnaldrende være av sentral betydning i ungdomsskolen.

• Lærernes vurdering av elevenes sosiale ferdigheter knyttes gjerne til tilpasning til skolens normer og verdier, mens sosiale ferdigheter i forholdet til jevnaldrende ikke er særlig sentrale i lærernes vurderinger av elevene i ungdomsskolen.

• Elevenes relasjoner til lærerne i skolen ser ut til å være viktige i seg selv, og også for andre læringserfaringer elevene gjør i skolen.

En omfattende undersøkelse om ungdom gjennomført av NOVA i 2002 17 viser at et stort flertall av norske tenåringer har det rimelig bra på skolen, et godt forhold til sine foreldre, gode venneforhold og varierte fritidsaktiviteter. Funnene indikerer samtidig at mange av disse forholdene endres gjennom tenårene og inngår i utviklingen fra barn til voksen. Forholdet til foreldrene preges etter hvert mindre av motsetninger og reflekterer trolig en avtakende opposisjon mot slutten av tenårene. 18 Når det gjelder ungdommens forhold til skolen, viser rapporten blant annet følgende:

• De aller fleste ungdommene mener at skolen kommer godt med, og at det er viktig å få gode karakterer.

• De fleste elevene trives på skolen, en noe større andel av elevene i videregående opplæring trives på skolen enn elevene på ungdomstrinnet.

• Et flertall av elevene rapporterer at foreldrene ofte spør hvordan de har det på skolen, og alltid spør hvordan det har gått på prøver.

• Et flertall av elevene på ungdomstrinnet synes det er for mye uro og bråk i timene.

• Det er flere elever i videregående enn på ungdomstrinnet som sluntrer unna lekser, kommer for sent og som skulker skolen.

• Et flertall av elevene drømmer seg stadig bort og tenker på andre ting i timene.

Undersøkelsen viser også at forholdet til venner er en viktig del av ungdomstiden med aspekter som popularitet, fortrolighet og intimitet som sentrale. Når det gjelder mediebruk, ser de aller fleste på TV på hverdager, halvparten mer enn 2 timer, noen flere av ungdomsskoleelevene enn elevene og lærlingene på videregående opplæring. Mediebruken dreies etter hvert fra TV-programmer med sport og realityprogrammer som mest sette til aviser, og interessen for nyheter og debatter øker.

Mange unge deltar i frivillige organisasjoner med idrettslag som de mest sentrale. Vel halvparten av norske ungdommer driver aktivt med sport eller idrett. Oppsummerende skriver Rossow at skolearbeid, samvær med venner, TV-titting og sport og idrett er de vanligste fritidsaktivitetene blant ungdom, med samvær med venner som det mest dominerende. Svært ofte skjer dette hjemme hos ungdommene. Gjennom ungdomsårene endres fritidsbruken. Bruk av kafeer og trening i helsestudioer er mer utbredt blant de eldste ungdommene, og færre trener i idrettslag eller bruker fritidsklubb. Fritidsbruken går mot mindre organiserte former. 19

Maktutredningen tar opp ungdommens posisjon i samfunnet. 20 I et pubertetsperspektiv kan ungdommen ses på som en frigjøringsfase som munner ut med at de unge vokser inn i det etablerte samfunnets normer og verdier og internaliserer dem. Utrederne peker på at et kohortperspektiv etter hvert er blitt tillagt større betydning. I dette perspektivet blir de kulturelle mønstrene som dannes i ungdomstiden, videreført hos unge voksne, og ungdommen blir sett på som kompetente aktører. Slik sett blir ungdommen et speilbilde av fremtiden. I ungdomspolitikken er dette bildet tydelig, mens det virker som om skolen fortsatt ser på ungdommens opposisjon som noe forbigående. 21 I artikkelen vektlegges også kohortperspektivets sosialiseringsperspektiv:

«Hvis ikke ungdom har fått trening i demokratiske beslutningsprosesser tilstrekkelig tidlig, kan toget være gått. Da tar de med seg ungdomstidens apati inn i det voksne livet. Synkende valgdeltakelse blant unge gir grunnlag for en slik bekymring. Ordninger med kommunale umgdomsråd, som nå finnes i et flertall av norske kommuner, er det mest energiske forsøket på å trekke ungdom inn i ordinære beslutningsprosesser.» 22

I en gjennomgang av resultatene fra Civic-undersøkelsen peker Mikkelsen og Fjeldstad på at elevskårene for demokratirelaterte kunnskaper, ferdigheter og holdninger er gode, men det ser ikke ut til at skolen har lyktes like bra i å trekke elevene med i en formell demokratisk praksis gjennom medvirkning i planlegging, valg av arbeidsmåter og vurdering. 23

Vestby viser i sin artikkel at ungdommen i mange sammenhenger ses på som en aktør som skal medvirke i utformingen av sin fremtid. Spørsmålet er altså mindre om barn og unge skal delta, men mer om hvordan, og om deltakelsen fører til reell innflytelse. Hun viser til at det foregår evalueringskonferanser, erfaringsdeling, idedugnader og andre arrangementer med barn, unge og voksne som aktører, men at skolen oftest glimrer med sitt fravær. Skolen har sine egne medvirkningsstrategier, men i disse sammenhengene deltar ikke andre sektorer. Det er derfor liten dialog mellom skolen og andre sektorer for å utvikle strategier og dele erfaringer. Vestby ser dette som en svakhet siden skolen møter alle elevene, mens de øvrige aktører oftest møter de mest aktive og engasjerte. Dette gjør at det føres to atskilte debatter om barns og unges medvirkning: èn om skole og elevmedvirkning og èn om samfunn og unges medvirkning. 24

Differensieringsprosjektet tar opp elevrollen i videregående opplæring. For at elevene skal kunne utvikle strategier for å løse forskjellige problemer, forutsetter dette et sosialt fellesskap. Læringen er forbundet med en sosial prosess. Resultatene fra den empiriske forskningen viser at elevmedvirkningen er avhengig av at elevene har lærere som er flinke til å få dem interessert i å lære. Dette viser at økt grad av elevmedvirkning fordrer aktive og målbevisste lærerne som ikke trekker seg tilbake og blir passive. Det fordrer en lærer som lærer elevene hvordan de blir kjent med sine egne måter å lære på og kan bruke disse bevisst i læringsarbeidet. Økt grad av elevmedvirkning fordrer økt ansvar til eleven. Det ofte omtalte begrepet «ansvar for egen læring» betyr ikke at lærerne skal være passive og tilbaketrukne, og i beste fall tilrettelegge for den aktive eleven som vet best selv. De empiriske resultatene som er presentert i rapporten, tyder på at elevmedvirkning kan bidra til å utvikle et gjensvar. Elevmedvirkningen er lærerstyrt, i den forstand at det er læreren som kulturelt foredler elevenes evner og forutsetninger, som lærer eleven å glede seg over sine egne prestasjoner og aktiviteter. 25

I rapporten understrekes det at den nye elevrollen kjennetegnes av en medvirkende elev. Den bidrar til å gjøre elevene mer aktive i sin egen læringsprosess, samt gir elevene mer oversikt og kontroll over hva som skal læres i en bestemt periode. Elevene bør dermed delta, både i planleggingen, gjennomføringen og vurderingen av opplæringen. Deltakelsen må videre innebære reell innflytelse. Læreren må sikre at målene er realistiske og i overensstemmelse med læreplanen. 26

«Veiviseren », som ble utgitt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i 1994 27 , henvender seg direkte til elever i videregående opplæring og er et forsøk på å styrke elevene ved å øke deres bevissthet om ansvaret og mulighetene som ligger i rollen som aktiv deltaker i egen læring. Hensikten med Veiviseren er å oppmuntre elevene til å analysere og integrere læreplanens brede kunnskapsbegrep i mer faglig sammenheng. Elevene oppfordres til å diskutere mål i de fagspesifikke læreplanene og til å foreslå måter å utvikle den tverrfaglige kompetansen på. Veiviseren som redskap for elevene i deres arbeid med å lære forutsetter et strukturert samarbeid mellom elev og lærer.

Eleven har rett til individuell vurdering uten karakterer. Denne vurderingsformen anses som et redskap for elevene til selv å ha oppsyn med sin utvikling uten karakterskalaens mulige demotiverende effekt. Den setter også elev og lærer – ideelt sett som likemenn – i stand til å diskutere læringsprosessen iht. tverrfaglige temaer og kompetanse. Elevene skal vurderes med karakterer bare når de tverrfaglige temaene er fagrelatert og spesifikt uttrykt i den fagspesifikke læreplanens mål. (Jf. kapittel 18 Vurdering og dokumentasjon av læringsutbyttet .)

Elevorganisasjonen har utgitt « Kilden» 28 , et hefte som inneholder stoff om læring og hvordan læring bør foregå, og som gir en beskrivelse av hvordan eleven kan være med og bestemme over sin egen læring. Heftet gir gode eksempler på hvordan arbeidsformene og læringsmetodene kan varieres. Gjennom heftet utformes en profesjonell elevrolle. Avslutningsvis diskuteres vurdering og elevens deltakelse i denne i et kapittel om refleksjon. Heftet gir dermed et viktig bidrag til metalæring. Annen forskning har vist at om elevene får kunnskap om hva det betyr å lære, øker dette elevenes utbytte av opplæringen, noe som bidrar til forbedrete læringsstrategier.

Den aktiviteten som beskrives fra barns og unges liv, gjenspeiles mer og mer i skolen og på lærestedet gjennom at eleven blir deltaker i planlegging, gjennomføring og vurdering av sin egen læring. Dette bidrar til å gi elever og lærlinger mer realistiske ambisjoner og kan gi større sammenhengen mellom livet i skole eller lære og livet utenfor.

Å gå på skole er en egen type aktivitet som ikke alltid lar seg sammenlikne med andre aktiviteter som for eksempel arbeid. I noen sammenhenger er eleven blitt forsøkt beskrevet som kunde eller bruker, men det oppleves sjelden som dekkende fordi eleven er en aktiv deltaker i å skape sin egen kompetanse, og fordi det nettopp er gjennom effektiv og kreativ bruk at kompetansen manifesterer seg. Derfor er det heller ikke mulig å se eleven som et produkt av utdanningen. På den annen side har skolegang mange fellestrekk med arbeidslivet. Elevens egen innsats og eget arbeid har stor betydning for resultatene, og læringen krever selvdisiplin og evne til å samarbeide med andre.

5.3.1 Elevene og lærlingene i tall

Høsten 2002 var det over 610 000 elever i grunnskolen. Disse elevene var fordelt på 29 500 klasser ved 3260 grunnskoler. Samtidig var det i skoleåret 2000-01 142 700 elever og lærlinger under lov om videregående opplæring bosatt i Norge 29 . Nærmere data om elevene i grunnskolen og elever og lærlinger i videregående opplæring finnes i kapittel 12 om grunnskolen og i kapittel 13 om videregående opplæring.

Et kulturelt mangfold

Norge har alltid vært et flerkulturelt samfunn. I de siste hundreårene har det bodd samer, kvener, skogsfinner, romanifolk og jøder i Norge, i tillegg til nordmenn. Å leve i et flerkulturelt samfunn er en naturlig del av hverdagen for svært mange barn og unge som vokser opp i dagens Norge. Disse er i større grad vant til å forholde seg til kulturelt mangfold enn hva foreldregenerasjonen er. Det å vokse opp med en kulturell variasjon gjennom språk, mattradisjoner og klesdrakt, og med ulike referanserammer, verdier og tankesett, blir for dagens barn en naturlig del av hverdagen. Den økte innvandringen i de senere år har endret befolkningssammensetningen. Ved inngangen til 2001 bodde det 297 731 personer med etnisk minoritetsbakgrunn i Norge (personer som er fast bosatt i Norge og har to foreldre som er født i utlandet). Antallet barn og unge med etnisk minoritetsbakgrunn i alderen 0-17 år har økt fra ca. 54 000 i 1997 til ca. 67 000 i 2002. Oslo kommune står i en særstilling, og 40 prosent av barn og unge med etnisk minoritetsbakgrunn i alderen 0-17 år er bosatt i Oslo.

Barn i grunnskolealderen som ikke behersker norsk i tilstrekkelig grad til å få fullt utbytte av undervisningen, får særskilt norskopplæring. Noen får også opplæring i morsmål eller tospråklig fagopplæring, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1. Skoleåret 2000-01 fikk om lag 31 200 elever særskilt norskopplæring. Dette er 5,3 prosent av alle elever i grunnskolen dette året. Andelen elever som får særskilt norskopplæring varierer mellom kommuner. Oslo kommune har den desidert største andelen barn med særskilt norskopplæring; 20,4 prosent av grunnskoleelevene fikk slik opplæring i skoleåret 2000-01. Oslo har dess­uten den største veksten fra foregående år, på hele 4 prosentpoeng. 17 100 elever fikk morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring.

5.4 Kompetansesamfunnet og IKT

De fleste av de faktorene som er beskrevet foran, er ikke prinsipielt annerledes nå enn de var for eksempel for en generasjon siden, men to forhold kan trekkes fram som særtrekk ved vår tid: kompetansesamfunnet og IKT.

Kompetansesamfunnet

Utdanning er av vital betydning for samfunnet og for den enkelte. Den gir individuelle valgmuligheter. Derfor er kvaliteten og fleksibiliteten i utdanningssystemet en avgjørende forutsetning for både individuell og samfunnsmessig vekst. I industrisamfunnet var utdanning ønskelig, men ikke absolutt nødvendig. Mange fikk jobb etter at den obligatoriske skolen var avsluttet. I kompetansesamfunnet er utdanning og kompetanse en forutsetning for å lykkes både i arbeidslivet og i mange andre sosiale sammenhenger. Å lykkes i kompetansesamfunnet kan betraktes som tegn på selvdisiplin, planleggingsevne og arbeidskapasitet. 30 Riktignok finnes det sosiale skjevheter i rekruttering til høyere utdanning fortsatt, men det finnes utdanningsmuligheter for så å si alle samtidig som de fleste veier som tidligere kunne velges uten utdanning, er stengt. Kompetansesamfunnet har også brakt med seg økt vekt på individualitet, frihet og personlig stil. Å realisere seg selv gjennom å finne fram til det som gir mest mening, fremstår som viktig. Jf. kapittel 4 En opplæring for sin tid .)

IKT

IKT er en sentral endringsfaktor i vår tid. Det er også en viktig komponent i kompetansesamfunnet. For barn og unge gir IKT andre muligheter enn forrige generasjon hadde, jf. kapittel 15 om IKT. Ungdom er også viktige innovatører i bruk av ny teknologi, og de tilpasser den til sine egne behov. I St.meld. nr. 39 (2001-02) Oppvekst og levekår for barn og ungdom i Norge vises det til at barns og unges bruk av nye medier og kommunikasjonsformer har klare positive trekk. Mediebruken hos barn og unge preges i større grad enn før av at de er deltakere og ikke bare tilskuere. De utvikler nye kommunikasjonsformer, og de blir vant til å ta stilling til ulike meningsytringer. Både identitet og kultur blir preget av det globale kommunikasjonsnettverket, og det gir nye muligheter for informasjonsinnhenting og kompetanseoppbygging. 31

Teknologikompetanse er en naturlig del av grunnlaget for hvordan oppvoksende generasjoner forholder seg til omverdenen. Det dannes uformelle strukturer og nettverk på Internett basert på felles interesser, og det skapes kontakt mellom personer på tvers av tradisjonelle barrierer. Skolen må ha innsikt i og forstå de mulighetene som ligger i barns og unges bruk av nye medier og kommunikasjonsformer og vurdere barns og unges egens læring og utvikling gjennom bruk av medier og kommunikasjonsteknologi. Skolen må også gjøre en innsats for å forhindre at kunnskapskløfter oppstår på grunnlag av ulik tilgang til og utnyttelse av informasjon. (Jf. kapittel 15 IKT .)

Drøfting

Maktutredningens doble perspektiv på unges oppvekst har et budskap til skolen. Det pekes på at skolen deltar lite på andre arenaer hvor de unge får muligheter til å øve innflytelse på egen oppvekst. Samtidig har skolen sin egen agenda om hvordan elevene skal få mer innflytelse over sin egen opplæring, men på denne arenaen opptrer vanligvis ingen andre. Det er viktig at skolen også tar utgangspunkt i de unge som kompetente aktører hvor deres livserfaringer danner grunnlag for det voksne livet. Det vil kunne bidra til å gjøre skolen mer relevant og forsterke sammenhengen mellom skolen og elevenes øvrige liv. Skolen lærer de unge et teoretisk perspektiv på demokratiske prosesser, og norsk ungdom har gode kunnskaper på dette feltet. (Jf. kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen .) Men det er ute i lokalsamfunnet med kommunale og frivillige orga­ni­sa­sjoner de unge får hovedtyngden av sin praksis. Dette blir i mange tilfeller et eksempel på at teori og praksis kan skille lag i det virkelige liv. Både for skolen og samfunnet for øvrig er det en permanent utfordring å slippe de unge mer til for å muliggjøre en mer dynamisk samfunnsutvikling.

Utvalget mener det er viktig at skolen stimulerer elevene til å engasjere seg i aktiviteter utenom skolen, og at skolen lar elevene bruke slik kompetanse i skolen. Elevene vil slik sett forsterke egen helhetlig kompetanse og være en ressurs for skolen og medelevene. Derfor mener utvalget at begrepet livsvid opplæring skal tas i bruk i grunnopplæringen, jf. kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen og kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring .

Forskningen gir et hovedbilde av gode oppvekstkår for barn og unge i Norge. De trives godt på skolen, de opplever gjennomgående få alvorlige konflikter. Mange lever under materielle kår som få i tidligere generasjoner har opplevd. Men samtidig finnes det utsnitt av virkeligheten som gir et dystrere bilde av grupper av ungdom preget av kjedsomhet, atferdsproblemer, mobbing, rusmisbruk, splittede familienettverk og en økende tendens til selvmord.

De unge forventes å bruke i gjennomsnitt 17,9 år på utdanning og de oppnår god kompetanse i forhold til arbeidslivet. Men kompetansen i forhold til tidligere generasjoner er det vanskelig å gi en fyldestgjørende framstilling av. Både samfunn og utdanning har endret seg så mye at bildet blir fragmentert. Samtidig er det verre å ikke lykkes i vår tid. Arbeidslivet er innrettet mot høyere kompetanse og mer spesialisering, og unge ser at mange forhold knyttet til starten i arbeidslivet er preget av usikkerhet.

Det skolen kan gjøre for å møte disse utfordringene, er å vektlegge noe av det bestandige. Grunnopplæringen skal bety et slitesterkt grunnlag for alle. Skolen skal minske forskjellene mellom elevene og ikke forsterke dem. Utvalget har fremhevet basiskompetansen som et særdeles viktig element i den enkeltes opplæring. Basiskompetansen skal være solid og gi grunnlag for fortsatt læring enten den er basert på akademiske tradisjoner eller arbeidslivets praktiske tilnærming. Veiviseren har nå vært tilgjengelig siden starten av Reform 94. Erfaringene med bruken bør nå oppsummeres, og utvalget vil anbefale at den revideres i samarbeid med elevorganisasjonen.

6 Lærerrollen

6.1 Innledning

Forskning viser at elevers og lærlingers kulturelle, sosiale og økonomiske bakgrunn har størst betydning for deres læringsutbytte, men samtidig viser utdanningsforskning at læreren og instruktøren har stor innvirkning på elevenes/lærlingenes læring. Det er således avgjørende for barns og unges utvikling og læring og videreutviklingen av opplæringsvirksomheten at Norge har gode og mange nok lærere i skolen og dyktige instruktører i lærebedriftene.

Opplæringsvirksomheten har i tråd med resten av samfunnet gjennomgått store endringer, og det stilles i dag betydelige forventninger til dem som arbeider med opplæringen. Læreres ansvarsområde er stadig blitt utvidet, og som yrkesgruppe er de i dag pålagt en rolle som skal bidra til en hel rekke økonomiske, sosiale og kulturelle målsettinger. Mange av disse målsettingene har sitt opphav langt utenfor opplæringsfeltet. Endringer i utdanningspolitikken øker presset på kapasiteten til stadig å tilpasse seg og takle nye utfordringer. Eksempler på dette finner vi i krav om økt kompetanse og mer profesjonalitet, mer samarbeid mellom lærere og andre kollegaer eller aktører i samfunnet for øvrig. Dette understreker viktigheten av at de som planlegger endring, erkjenner at lærere og instruktører er en del av opplæringsvirkeligheten og således også en avgjørende faktor for at endringer skal kunne ­lykkes.

6.2 Den gode/profesjonelle lærer 32

Det er gjort flere studier av lærerdyktighet, og en internasjonal oversikt over studier av lærerdyktighet ble gjort av Hopkins (1993). Selv om denne oversikten ligger noen år tilbake, viser den til noen gjennomgående kjennetegn ved dyktige lærere som også kan gjenfinnes i nyere forsk­ning:

• Orientering mot utvikling og innovasjon, særlig positivt er virkningen av at lærere benytter arbeidsformer som innebærer at elevene må samarbeide i en eller annen form.

• Orientering mot at elevene skal lære noe, gjøre klart for elevene hva de skal lære, organiserer elevenes læring og lager progresjon på en tydelig måte og uttrykker høye forventninger til elevene sine.

• Læreren er aktiv i planleggingen av sin undervisning, og forklarer for elevene hva de skal lære, gir dem veiledning underveis, holder seg informert om deres fremgang og gir tilbakemelding om den.

• Har evne til å tenke gjennom eller reflektere over sin undervisning. Dette er en nødvendig betingelse for at læreren skal kunne integrere, harmonisere og videreutvikle sin praksis slik at undervisningen får mening for elevene.

I 1992 tok OECD initiativ til en internasjonal studie av lærerkvalitet, og fem punkter ble definert som ledetråder i studiet:

• kjennskap til vesentlige deler av læreplanens kunnskapsinnhold

• pedagogiske ferdigheter, inklusive evnen til å utnytte et repertoar av undervisningsstrategier

• refleksjon og evne til selvkritikk

• empati og engasjement i forhold til andres verdighet, både elever, foreldre og kolleger

• evne til å planlegge og lede ettersom læreren har en rekke oppgaver både i og utenfor klasserommet

I litteraturen understrekes det at lærerkvalitet må betraktes som et helhetlig begrep, og at det er problematisk å splitte det opp i målbare enkeltdeler. En av rapportene i OECD-studien viste til at engasjement var en særlig viktig faktor i lærerdyktighet. Dette er en omstridt konklusjon, og forskere 33 er forsiktig med å bruke denne konklusjonen. Begrunnelsen for forsiktigheten ligger i at dette lett kan føre til tanker om at bare læreren har nok engasjement og kunnskaper, er det tilstrekkelig for å undervise på en god måte. Forskere viser videre til at kognitive evner er en sentral faktor i flere studier. Her vil kravet til lærerens faglige dyktighet være av betydning. De kognitive evnene er nødvendige for å mestre selve lærestoffet og ved refleksjon og teoretisering over sin egen praksis. Teamdannelse på arbeidsplassen ser også ut til å ha betydning spesielt ved iverksetting av endringsprosesser. Dette muliggjør bruk av faglige ressurspersoner i teamene. Nyere forskning legger også vekt på lærerens evne til å lede læringsarbeidet og få til elevmedvirkning og medbestemmelse. 34 Eleven må inkluderes i fellesskapet, og opplæringen må også være en opplæring i demokratisk atferd.

Til tross for at utformingen av lærerrollen til dels er kultur- og kontekstavhengig, har den noen grunntrekk som vist gjennom de studiene det refereres til. Oppsummert synes forskningen og annen dokumentert erfaring å peke i retning av at de gode lærerne er gode ledere som både er faglig kompetente og har en bevisst, strukturert plan bak opplæringen. De gode lærerne varierer metodene og improviserer når det trengs. De er opptatt av elevens læringsutbytte og har store forventninger til den enkelte. De har et bevisst forhold til elevens medvirkning og gir presise tilbakemeldinger om faglig og sosial utvikling. De gode lærerne viser varme og omsorg. Det synes ikke å være noen motsetning mellom «kunnskapslæreren» og «omsorgslæreren».

6.3 Lærerne i tall

Kompetanse i grunnskolen – barne og ungdomstrinnet

I forbindelse med innføringen av det nye læreplanverket for den 10-årige grunnskolen fikk Statistisk sentralbyrå (SSB) i oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å gjennomføre en kartlegging av kompetanseprofilen i grunnskolen. I det følgende blir et utdrag av resultatene fra utvalgsundersøkelsen gjengitt. 35

Kjønns- og alderssammensetning

Flertallet av lærerne som underviser i grunnskolen, er kvinner. Småskoletrinnet utmerker seg spesielt der 92 prosent av lærerne er kvinner. På mellomtrinnet er fordelingen 32 prosent menn mot 68 prosent kvinner. På ungdomstrinnet er det om lag like stor andel kvinnelige som mannlige lærere, 51 prosent mot 49 prosent.

Gjennomsnittsalderen blant lærere i grunnskolen er om lag 46 år. 16 prosent er 34 år eller yngre, 22 prosent er 35-44 år, 37 prosent er 45-54 år og 25 prosent er 55 år eller mer.

Grunnutdanning

De fleste lærerne oppgir å ha godkjent 36 utdanning (96 prosent). Menn oppgir å ha godkjent utdanning i noen større grad enn kvinner. Skoletype ser ut til å ha en viss betydning. På ungdoms- og mellomtrinnet er andelen lærere med godkjent utdanning større enn på småskoletrinnet. Lærere i aldersgruppen 55 år eller eldre har i større grad enn andre godkjent utdanning.

SSB har også undersøkt læreres kompetansenivå i de enkelte fag på de ulike trinn. I det følgende presenteres resultatene fra undersøkelsen i de fagene utvalget spesielt har løftet fram i sin delinnstilling: matematikk, norsk og engelsk.

Norsk

Syv av ti lærere som underviser i norsk, har kompetanse i faget tilsvarende 5 vekttall 37 eller mer. Det synes ikke å være noen forskjell mellom menns og kvinners kompetanseprofil; imidlertid synes alder å spille en rolle. De yngste lærerene har i større grad enn de eldre kompetanse i norsk. 85 prosent av lærerne i faget under 35 år har utdanning lik 5 vekttall eller mer, mot 58 prosent i gruppen over 54 år. Til tross for dette er det blant de eldste lærerne vi finner største andel med høy kompetanse. Tre av ti over 54 år mot om lag to av ti under 45 år har 20 vekttall eller mer i norsk. Videre viser undersøkelsen at det i norskfaget er lærere på ungdomstrinnet som i større grad har kompetanse i faget.

Når det gjelder etterutdanning, har tre av ti (28 prosent) av lærerne som underviser i norsk, tatt etterutdanning i faget i forbindelse med L97. Dette gjelder i noe større grad lærere som underviser på ungdomstrinnet enn de som underviser på småskole- og mellomtrinnet.

Matematikk

Et knapt flertall av dem som underviser i matematikk, har utdanning i faget: 22 prosent 5 – 10 vekttall, 18 prosent 10 – 19 vekttall og 15 prosent 20 eller mer. De yngste lærerne har i større grad enn de eldre kompetanse i matematikk; så mange som 8 av 10 lærere i aldersgruppen 34 år eller yngre har 5 vekttall eller mer i faget. Sammenliknet med lærere som er 55 år eller eldre, er andelen nede i 4 av 10. I matematikk er det også slik at den faglige kompetansen er størst blant lærere som underviser på ungdomstrinnet.

25 prosent av matematikklærerne har tatt etterutdanning i matematikk i forbindelse med innføringen av de nye læreplanene. Her er det ingen vesentlige forskjeller mellom kjønn. Lærere på ungdomstrinnet har i større grad deltatt i etterutdanning enn lærere på de øvrige nivåene.

Engelsk

Høy kompetanse i engelsk henger sammen med alder og til dels kjønn. Blant eldre lærere finner SSB flere lærere med kompetanse i faget, i tillegg til at de i større grad enn sine yngre kolleger har 20 vekttall eller mer. I undersøkelsen kommer det fram at om lag halvparten av lærerne som underviser i engelsk, har liten eller ingen kompetanse i faget i form av vekttallsekvivalenter. Mannlige lærere har i større grad enn kvinnelige kompetanse i engelsk. De som underviser på småskoletrinnet, har i mindre grad enn andre vekttallsekvivalenter i engelsk. Lærerne på ungdomstrinnet har i størst grad utdanning i form av vekttall i faget.

Om lag 24 prosent av dem som underviser i engelsk, har tatt etterutdanning i faget i tilknytning til L97. Lærere som underviser på mellom- og ungdomstrinnet, har deltatt i høyere grad enn lærerne på småskoletrinnet.

Generelt om etter- og videreutdanning

I undersøkelsen er lærerne spurt om å vurdere hvorvidt de ønsker å fortsette med å undervise i det faget de underviser i, og om de ønsker å øke den kompetansen de har i faget. Undersøkelsen viser at de fleste lærere ønsker å fortsette å undervise i de fagene de gjør; på topp ligger norsk og matematikk (over 90 prosent). Flertallet av lær­erne ønsker å øke sin egen kompetanse innenfor det faget han eller hun underviser i. Unge lærere uttrykker i større grad at de ønsker dette. Dette står imidlertid i motsetning til funn i undersøkelsen som viser at det er de eldste som i størst grad har økt sin kompetanse gjennom etterutdanningskurs.

I undersøkelsen vises det til at det synes å være en klar sammenheng mellom ønsket om å fortsette å undervise og ønsket om å heve sin egen kompetanse i det faget man underviser i. Lærere med kompetanse tilsvarende 5 vekttall eller mer i faget de underviser i, ytrer i mindre grad enn de andre ønske om å øke sin kompetanse i faget. Dette kan tyde på at for å bli ansporet for videre fordypning eller oppgradering på ett område kreves et solid fundament å starte ut fra.

Lærerne i videregående opplæring

Innenfor videregående opplæring finnes det ingen tilsvarende undersøkelse over den enkelte lærers kompetanse i enkelte fag. På den annen side finnes det krav om at de som tilsettes skal være lektor, adjunkt eller faglærer, og det er rektors ansvar å sørge for at skolen har den kompetansen som er nødvendig. Det finnes nok en del skoler som har hatt problemer med å få ansatt kompetent personale, særlig innenfor en del yrkesfag, men også geografisk betinget.

Statistisk sentralbyrå publiserte i 2001 en rapport om lærernes alder i videregående opplæring som viste at andelen lærere over 50 år fortsatt var økende; nesten 50 prosent av lærerne over 50 år. Antallet lærere i videregående opplæring i aldersgruppen mellom 40 og 49 år var imidlertid blitt noe færre.

Tabell 6.1 viser fordelingen av undervisningsstillingene i videregående opplæring fordelt på ulike kategorier. Det fremgår av tabellen at majoriteten av undervisningspersonalet i videregående utdanning også har kompetanse tilsvarende adjunkt/­adjunkt med opprykk, og at det ikke er noen betydelig andel lærere uten godkjent utdanning.

Oppsummering

Undersøkelsen viser at det gjennomgående synes å være slik at de fleste lærerne har godkjent kompetanse og kompetanse i de fagene de underviser i. Imidlertid varierer dette avhengig av trinn, fag, kjønn og alder. Det viser seg også at om lag halvparten av lærerne på småskole- og mellomtrinnet har mindre enn 5 vekttall i matematikk. Siden matematikk ble obligatorisk fag i lærerutdanningen først i begynnelsen av 90-årene vil en rekke yngre lærere ha svak kompetanse i faget. Dette gjenspeiles også ved at mange av lærerstudentene har svak kompetanse i realfag ved opptaket til lærerutdanningen.

Lærerne på ungdomstrinnet har høyest kompetanse i samtlige fag. Denne gruppen lærere er også de som har deltatt mest i etter- og videreutdanning i sine undervisningsfag. Dette kan kanskje forklares ved at denne gruppen lærere i større grad har utdanning gjennom grad fra universiteter og høyskoler. En annen ting i undersøkelsen som utmerker seg, er skjevheten i fordelingen av kjønn på småskoletrinnet, der 92 prosent av lærerne er kvinner.

6.4 Lærerens rolle og oppgaver

Læreryrket stiller store krav til læreren, og i St.meld. nr. 48 ( 1996-97) Om lærerrollen er krav til lærerens rolle og oppgaver beskrevet nærmere:

«Lærerens oppgåve er å leggje til rette for målretta og systematisk læring i klasserom og verkstad. Elevens læring og utvikling er målet med alt lærararbeid. Lov, reglement og rammeplan/læreplan for barnehage og opplæring styrer verksemda og markerer det handlingsrom læraren skal arbeide innafor.»

I stortingsmeldingen vises det også til at læreren i opplæringen vil møte ulike utfordringer:

• i møte med eleven:

  • som tilrettelegger, arbeidsleder og veileder

  • som fagressurs og formidler

  • som forbilde

  • som omsorgsperson

  • i møte med kolleger og ledelse

  • i møte med foreldre og foresatte

  • i møte med lokalt arbeids- og samfunnsliv

  • I tillegg vises det til at det i flere deler av landet er elever og lærlinger med flerkulturell og flerspråklig bakgrunn.

  • Disse utfordringene er imidlertid ikke konstante størrelser og vil i takt med utviklingen i samfunnet for øvrig stadig utfordre læreryrket på alle nivåer.

Erfaringer med den nye lærerollen i R94

I kapittel 5 Barn og unge er det referert til Differensierings­prosjektets diskusjoner om en ny elevrolle. I Lars Monsens studie av Reform 94 38 pekes det på at reformen var ambisiøs fordi den blant annet la til grunn nye elev- og læreroller. I rapporten vises det til at en sentral ambisjon i reformen var:

«å skape en likeverdighet mellom elev og lærere i den demokratisk læringsorganisasjon der elevene er premisskapere og bidragsytere i et læringsfellesskap.»

I studien finner Monsen at lærernes oppfatninger om det nye læreplanverket hadde endret seg lite ved sammenlikning av læreres svar på spørreskjema fra 1995 og 1998. Denne stabiliteten syntes å bety at det som hadde skjedd med og i innholdsreformen i løpet av de tre årene, i liten grad hadde påvirket lærergruppens oppfatninger og vurderinger av reformen. Imidlertid finner Monsen at en del av lærerne i løpet av perioden har endret arbeidsmåter. Monsen påpeker at det i undersøkelsen ser ut til å være en betydelig avstand mellom de generelle holdningene til læreplanverket og den rapporterte praksisen. I materialet kommer det tydelig fram at lærerne slites mellom sin tilslutning til prinsipper som «ansvar for egen læring», «elevmedvirkning i planlegging av undervisning» og sine erfaringer med å omsette disse prinsippene i praksis. Monsen viser til at dette kan forklares med lærernes forståelse av sin egen rolle og kjernen i læreridentiteten sammensatt av kunnskapsforståelsen og læringssynet. Resultatet av konflikten mellom lærerens ambisjoner for hva elevene og lærlingene skulle lære, og problemene knyttet til å involvere elevene i planlegging av og i undervisningen, ble et kompromiss der læreren følger opp en del av intensjonene i planene samtidig som læreren beholder styringen og progresjonen. Lærerne i Monsens studie oppgir at en av grunnene til dette er tidspress og bekymring for at elevene ikke skal rekke å lære det læreplanens mål har definert.

Erfaringer med L97 39

Et hovedinntrykk fra evalueringen av Reform 97 som angår lærernes arbeid, er at det finnes mye god klasseromspraksis, og at småskoletrinnet er mer variert og utradisjonelt enn ungdomstrinnet. Selv om mottakelsen av L97 ble registrert som positiv, kan det være vanskelig å fastslå at endringer skyldes reformen alene. Det er heller slik at det har vært en langvarig endringsprosess i gang i grunnskolen, men denne prosessen er blitt akselerert på barnetrinnet generelt og spesielt på småskoletrinnet.

Men forskerne fant også mangelfull bruk av læreplanen og lite læreplananalyse og planlegging direkte rettet mot elevenes tilegnelse av ferdigheter gjennom mer frie arbeidsmåter. På grunn av manglende definering av læringsmål for tema- og prosjektarbeid ble vurderingen av elevenes arbeid og utvikling usystematisk og tilfeldig. Overgangen til slik innholdsorganisering og slike arbeidsmåter skapte usikkerhet i forhold til lærerrollen. Det var derfor viktig at læreren ikke abdiserte fra sin lederrolle. Men det var mange positive trekk ved dagens praksis også: Arbeidsdagen var mer fleksibelt organisert og timeplanene mer åpne, og lærersamarbeidet var mer systematisk organisert.

De største forbedringsområdene lå i bedre kompetanse på læreplananalyse og planlegging, og med mer fokus direkte på læringsutbytte hos eleven. Det var også mer bruk for systematisk støtte, veiledning og oppfølging av arbeidet på skole- og klassenivå.

Størst virkning hadde reformen dersom den var formidlet gjennom skole- og fagbaserte tiltak. Det ble også pekt på at de virkemidlene som tillegges stor virkning ved forandringsarbeidet (for eksempel lærebøker), brukes minst som implementeringsredskap.

Dersom skolereformer skal ha virkning på lærerens arbeid i skolen, må det etter noen av forskernes mening satses mer på oppfølging gjennom skolepraktisk og fagspesifikk etter- og videreutdanning. Lærebøker og læremateriell må anvendes mer systematisk som forandringsredskap. 40 Evalueringen må tilrettelegges skolenært slik at resultatene kan brukes i lokalt oppfølgingsarbeid. Skolene og lærerne må altså få mer hjelp i samsvar med «hva virker» til å omsette forventningene lokalt.

Drøfting

Selv om undersøkelsen om grunnskolelærernes kompetanse ble oppsummert med at de fleste lærerne har godkjent kompetanse, er det all grunn til å spørre om mindre enn 5 vekttall kan anses som et tilstrekkelig grunnlag for å undervise i norsk, matematikk og engelsk. Spørsmålet gjelder alle trinn, men spesielt kritisk vil det være med såpass beskjeden kompetanse på ungdomstrinnet. Kravet burde heller ligge på 20 vekttall eller mer, men det er bare i engelsk at mer enn halvparten av lærerne på ungdomstrinnet når dette nivået. Også videregående skoles lærere mangler kompetanse, men det er særlig innenfor fagopplæringen.

Lærerne og instruktørene har en nøkkelrolle i dagens kompetansesamfunn fordi skoler og lærebedrifter har et sentralt ansvar for å tilføre samfunnet ny og oppdatert kompetanse. Svært mange bedrifter er kunnskapsbedrifter, og skolene burde derfor være i første rekke blant disse. Lærernes kunnskaper er generelle i den forstand at de skal gi elever og lærlinger oversikt og utsyn, men samtidig krever kompetansesamfunnet fordypning og spisskompetanse. Dette kan føre til at skolene vil likne mer på andre kunnskapsbedrifter. Lærernes arbeidsvilkår vil nærme seg andre gruppers, og de vil bli avkrevd dokumentasjon i forhold til de resultatene de oppnår, og det vil bli utformet belønninger i forhold til resultatene. Dette vil kreve mer innsats i forhold til å utvikle kompetanse hos den enkelte lærer og skoleleder, men også en systematisk oppfølging fra skoleeiernes side. Evalueringen av R97 viste også at lærerne har vanskeligheter med å få grepet på den omleggingen i arbeidsmåter som reformen forutsetter. (Jf. kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen. ) Dette fører til at det enten blir undervist som før, eller at nye arbeidsmåter innføres uten at lærerne behersker disse tilstrekkelig. Dette kan blant annet være en årsak til svake resultater på prøver og tester.

Læreren er en nøkkelfaktor i forhold til elevenes læringsutbytte. Mye oppmerksomhet må være vendt mot hvordan lærernes kompetanse kan utvikles og vedlikeholdes, og hvordan et støttesystem som når den enkelte lærer og dermed den enkelte basisgruppe, kan etableres. Evalueringen viser også at mange lærere har et ønske om både oppfølging som leder for elevgruppen og faglig oppdatering innenfor de fagene de underviser i. Om den lokale tilpasningen av læreplanene skal fungere, er det også nødvendig å utvikle mer kompetanse i forhold til å ha arbeidslivet som samarbeidspartner. I evalueringen pekes det på at etterutdanning i fagene var mest effektivt kombinert med skolebasert reformarbeid.

Både i forbindelse med Reform 94 og Reform 97 ble det iverksatt systematiske etterutdanningstiltak. Mange av tiltakene var nettopp skolebaserte og la vekt på hvordan skolen skulle arbeide i overensstemmelse med reformen. Slike tiltak ble kombinert med etterutdanning i fagene for å iverksette de nye læreplanene. Det kan være grunn til å fremholde at oppbygging av kompetanse og vedlikehold av den må ses på som en kontinuerlig aktivitet. Dermed må både skoleledere og skoleeierne ta et ansvar for at arbeidet følges opp. Det er neppe tilstrekkelig å bare vektlegge den i forbindelse med innføring av en reform. I stedet må kompetansebygging ses på som noe som hører med til utviklingen i en kunnskapsorganisasjon. Kompetansebygging må ha en fast plass i virksomheten.

Tidligere forskning og erfaringer har ofte karakterisert enkeltstående kurs som en lite effektiv endringsstrategi. Små enkeltstående kurs har først og fremst verdi som faglig ajourføring. Endringsarbeidet må knyttes til den organisasjonen som skal endres. En forbedringsstrategi med fokus på kvalitet gjør det nødvendig å ha kompetanseutvikling som en fast ingrediens i lærestedets planer og å sette av ressurser til dette.

Når evalueringene av reformene gir tydelige signaler om at undervisningen ikke i tilstrekkelig grad påvirkes av reformintensjonene, er det grunnlag for å tenke annerledes om lærernes kompetanseoppbygging. Utvalget mener at noen forhold peker seg ut som særlig viktige: Skoleeierne må ta på alvor at lærerne generelt må ha gode muligheter for etter- og videreutdanning. Fagområder hvor mange lærere har mangelfull formell kompetanse, må prioriteres. Det må satses bevisst og målrettet i den enkelte kommune og fylkeskommune. Gjennomføringen av større reformer må ta hensyn til behovet for både faglig etterutdanning og endringskompetanse hos lærerne. Store statlige reformer forutsetter videre et effektivt partnerskap med skoleeierne hvor oppfølging og utvikling av reformene også må stå på dagsorden, jf. kapittel 24 En samlet utviklingsstrategi . Dessuten må staten gjennom lærerutdanningen sørge for at lærerne både er faglig kompetente, men også har beredskap for endring både i innhold og organisering av opplæringen.

Et godt læringsmiljø er avgjørende for elevenes faglige og sosiale utvikling, og læreren er en nøkkelfaktor både for miljøet og for enkeltelevens læringsutbytte. Utvalget mener at et godt læringsmiljø skapes gjennom synlig og tydelig ledelse av så vel skolen som av basisgruppene. Et godt læringsmiljø springer ut av et samlet voksenpersonale som er bevisst sin rolle som oppdragere, forbilder og tydelige ledere i læringssituasjonen. Lærere og skoleledere som står sammen, som tar ansvar, som er beslutningsdyktige og forutsigbare, som markerer grenser og gir positiv oppmerksomhet, er av avgjørende betydning for elevenes faglige og sosiale utvikling. Slik lærer elevene kjøreregler for mellommenneskelig sam­kvem, de opparbeider sikkerhet i å mestre forskjellige situasjoner, og de blir aktive samarbeidspartnere i å skape et godt og trygt læringsmiljø på skolen.

6.5 Mot en lærende organisasjon

De siste tiårene har utviklingen av skolen som en lærende organisasjon stått på agendaen. 41 I 4. delrapport i Differensieringsprosjektet blir det også pekt på skoleeierens plikter for å sikre at skolen blir en lærende organisasjon. 42

I samme periode er skoleeiernes faglige strukturer blitt bygd ned, samtidig som det bare unntaksvis er blitt bygd opp nye faglige systemer til erstatning. Mange norske skoler er små og trenger samarbeid med andre for å få tilstrekkelig faglig fornyelse. Det er derfor nødvendig å etablere strukturer på tvers av etablerte linjer for å sikre faglig kompetansebygging og vekst.

En varig effekt av endring, for eksempel reformer, forutsetter at skoleeierne tar et faglig ansvar for utviklingen av lærestedene. God og varig læring er igjen avhengig av et velfungerende samspill mellom kompetente lærere og elever som trives både faglig og sosialt. Utviklingen av skolene som lærende organisasjoner må ta disse perspektivene på alvor.

Refleksivitet nevnes ofte som en sentral komponent som inngår i kompetansebegrepet. Refleksivitet i denne sammenhengen kan forstås som en selvkritisk, selvfornyende tvil om fortreffeligheten til de rådende forestillingene og løsningene. Dette innebærer at kunnskap og praksis til enhver tid utsettes for kritisk analyse for å vurdere om den er tilstrekkelig og adekvat for morgendagens situasjon og utfordringer. Refleksiv kompetanse er derfor bestemmende for omstillingsevnen og utslagsgivende for morgendagens suksess.

Profesjonell, så vel som institusjonell, identitet og kompetanse, forutsetter evne og vilje til refleksjon. Det gjelder også skolens og lærernes identitetsarbeid, selvforståelse og kompetanse. Profesjonell identitet og kompetanse er ikke noe som er utviklet en gang for alle, men noe som en må omforme, videreutvikle, reforhandle og rettferdiggjøre. Dette står i kontrast til situasjonen bare for noen tiår siden, da samfunnsmessig posisjon, roller som skulle fylles og den sosiale og kulturelle forankring definerte lærerens og skolens selvforståelse og kompetansekrav på en mer selvfølgelig og bestandig måte.

Utformingen og innholdet i rollen som elev og lærling må også ses i lys av disse problemstillingene. Elevrollen er i stadig utvikling. Dagens elevrolle kjennetegnes i betydelig sterkere grad av aktiv medvirkning enn bare for et tiår siden. Foreldrerollen i forhold til skolen er også under forandring. Mange foreldre ønsker å involvere seg sterkere og kommer dermed til å utforme en utdanningsrolle, hvor de blir samarbeidende med skolen og støttende i forhold til sine barn og unge. (Jf. kap 22 Samarbeidet hjem – skole .)

De siste årene er det gjort enklere å iverksette forsøk basert på avvik fra gjeldende regelverk. Den store lokale interessen for forsøksvirksomhet er en klar indikasjon på at lærestedene er orientert mot endring. Riktignok ble mange forsøkssøknader returnert fra utdanningskontorene fordi forsøkene kunne realiseres innenfor det handlingsrommet som allerede eksisterte. Men på andre områder ble det avdekket behov for avvik fra regel- og avtaleverket for å skape større fleksibilitet og nødvendig handlingsrom som kunne gi mulighet for omstilling. Spesielt mange søknader pekte på arbeidstidsavtalen som en hindring for tilstrekkelig fleksibilitet i bruken av arbeidstiden.

Tilpasset opplæring for den enkelte elev krever både rammer og handlingsrom. Utviklingen av skolen som lærende organisasjon forutsetter utprøvinger og forsøksvirksomhet. Ved at økt fleksibilitet blir bygd inn i regel- og avtaleverket, vil skolene raskere kunne tilpasse seg nye behov uten å starte en søknadsprosedyre først Forsøks- og utviklingsarbeid blir en mer integrert del av lærernes arbeid, og det kan utfordre den enkelte lærers kreativitet. Til syvende og sist dreier det seg om at det enkelte lærested utvikler et stimulerende og læringsfremmende arbeidsmiljø for elever og ansatte. Skolelederne og skoleeierne er faglige og administrative premissgivere for en slik utvikling.

7 Kvalitet

7.1 Innledning

I utvalgets mandatpunkt 4 bes utvalget om å vurdere kvalitetsarbeidet i grunnopplæringen for å sikre den enkelte elevs og lærlings behov og samfunnets behov for kvalitativt godt utdannet arbeidskraft. Det vises til at dette kvalitetsarbeidet skal legge grunnlaget for høyere utdanning og livslang læring med høy kvalitet.

Den 6. mars 2002 ble utvalget bedt om å utarbeide en delinnstilling om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling med frist 15. juni i samme år. I mandatet heter det blant annet at utvalget skulle foreslå et rammeverk for en helhetlig tilnærming av kvalitetsvurdering i grunnopplæringen. Som en del av dette skulle utvalget vurdere hvilke premisser som burde legges til grunn for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. 14. juni 2002 avga utvalget delinnstillingen NOU 2002: 10  Første­klasses fra første klasse med forslag til et rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring. 43 Delinnstillingen ble sendt på høring 18. juni 2002 med frist 18. september samme år. Den 8. november 2002 kom Utdannings- og forskningsdepartementet med tilleggsforslag til St.prp. nr 1 (2002-2003), der det foreslås å etablere et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen i tråd med NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse.

7.2 Et bredt kvalitetsbegrep

Opplæring av barn og unge er ikke begrenset til lærestedet. Forholdet mellom elev og lærer er sammensatt av en mengde faktorer som virker innenfor, i og rundt opplæringsvirksomheten.

Opplæringsvirksomhet omfatter et bredt spekter av aktører som alle har oppfatninger av hva kvalitet er. Disse oppfatningene er ofte subjektive og avhengige av den enkeltes tilknytning til opplæringen, og kan være i konkurranse med hverandre. Opplæringsvirksomhet er preget av politiske, ideologiske og verdimessige ideer, noe som gjør at det som anses for å være kvalitet for noen, ikke nødvendigvis er det for andre. Samlet sett gjør dette det til en utfordring å definere kvalitet for opplæringsfeltet og finne et kvalitetsbegrep som flest mulig kan slutte seg til, som er operasjonaliserbart, og som ikke er for statisk eller snevert.

7.3 Kvalitet i struktur, prosess og resultat

I delinnstillingen har utvalget vist til at kvalitetsvurdering av grunnopplæring nasjonalt og internasjonalt tradisjonelt i hovedsak har dreid seg om å samle inn detaljert informasjon om ulike utdanningsinput, mens det har vært samlet lite informasjon om forholdet mellom undervisning og læring og resultatet av læring. Det er mye som tyder på at læringsutbyttet avhenger av en rekke forhold knyttet til fysiske rammer, opplæringsaktiviteter og menneskene ved det enkelte lærested. Selv om internasjonal forskning viser at det i liten grad lar seg gjøre å peke ut entydige faktorer som har betydning for elevers og lærlingers læring, og at dette gjør det problematisk å definere generelle kriterier for alle læresteder. Forskning viser at læreren og hjemmet synes å være sentrale faktorer for læringen. Dette understreker betydningen av lærerens kompetanse og samarbeidet med hjemmet (se kapittel 5kapittel 22).

For å kunne fange opp kompleksiteten og sammenhengene mellom opplæringsvirksomhetens mange faktorer har utvalget søkt etter et bredt kvalitetsbegrep som omfatter de mange elementene som fører frem til en god opplæring.

På grunnlag av dette mener utvalget at læringsutbyttet og elevenes og lærlingenes utvikling er det mest hensiktsmessige kriterium for vurdering av kvalitet i grunnopplæringen. Ut fra dette har utvalget foreslått et rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem med hovedvekt på opplæringens læringsutbytte. Samtidig understrekes det i delinnstillingen at det er nødvendig å ha et helhetlig blikk på hvilke egenskaper ved den samlede opplæringsvirksomheten som fører frem til et godt læringsutbytte.

I delinnstillingen er det derfor lagt til grunn et kvalitetsbegrep som består av tre kvalitetsområder: strukturkvalitet, prosesskvalitet og resultatkvalitet . Utvalget mener at kvalitetsområdene åpner for en bred og helhetlig tilnærming til kvalitet. Kvalitetsbegrepet som legges til grunn, gjør det mulig å ta i betraktning opplæringsvirksomheten fra flere synsvinkler.

Kvalitetsområdene stadfester et kvalitetshierarki der resultatkvaliteten, kunnskaper, ferdigheter og holdninger, er det overordnede kriterium i og med at opplæringens viktigste formål er at elevene lærer. Samtidig er de to andre kvalitetsområdene vesentlige forutsetninger for at læring kan skje. Utvalget understreker resultatkvaliteten som et viktig kriterium for at kvalitet må ses i lys av struktur- og prosesskvaliteten. På grunnlag av dette er det en utfordring for ethvert lærested å analysere sammenhenger mellom resultatkvalitet og de to andre kvalitetsområdene for å utvikle stimulerende og effektive læringsmiljøer.

Strukturkvaliteten beskriver virksomhetenes ytre forutsetninger, tilsvarende organisasjon og ressurser forstått i bred forstand. Kvalitetsområdet omfatter blant annet de dokumentene som definerer, styrer og danner grunnlaget for organiseringen av virksomhetene som lov, regelverk og planverk. Forutsetningene finnes i organiseringen av systemet på tre nivåer: det nasjonale nivået, skoleeiernivået og skolenivået. Strukturkvalitet omfatter blant annet de fysiske forhold som bygninger og ressurser, pedagogenes/lærernes formelle kompetanse, personaltetthet, elevgruppenes størrelse og sammensetning. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9 En tilpasset opplæring for alle .

Prosesskvaliteten handler i stor utstrekning om virksomhetens indre aktiviteter, selve arbeidet med opplæringen. Prosesskvalitet omfatter opplæringens innhold, metodisk tilnærming, lærernes og instruktørenes anvendelse av egen kompetanse og muligheter til utvikling av denne i arbeidet, samt læringsmiljøet. Det dreier seg om kvaliteten på relasjoner og prosesser innenfor virksomheten. Prosesskvaliteten fokuserer på hvordan personalet utfører sitt arbeid, og kvaliteten på samspillet med barn og unge. Elevenes samspill seg imellom og foreldreinvolvering er helt sentrale faktorer under dette kvalitetsområdet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5 Barn og unge , kapittel 6 Lærerrollen, og kapittel 22 Samarbeidet hjem – skole .

Resultatkvaliteten er det en ønsker å oppnå med det pedagogiske arbeidet. Det vil si hva elevene/lærlingene har lært, og hvilken kompetanse de har oppnådd i løpet av opplæringstiden. Resultatkvaliteten er knyttet til de overgripende målene i læreplanverket og målene i de enkelte planene. På denne måten omfatter resultatkvaliteten det helhetlige læringsutbyttet. 44

Utvalget har valgt å legge til grunn en figur som illustrerer forholdet mellom de tre kvalitetsområdene. Illustrasjonens oppbygning understreker sammenhengene mellom elevenes resultatkvalitet, prosesskvaliteten og strukturkvaliteten.

Pilen i figuren illustrerer sammenhengene mellom de tre kvalitetsområdene samtidig som den indikerer informasjonsflyten i det foreslåtte kvalitetsvurderingssystemet:

• Elevenes læringsutbytte bygger i denne modellen på og er avhengig av kvaliteten på prosessene og de underliggende strukturene. De enkelte faktorene under hvert kvalitetsområde bidrar til resultatene.

• Illustrasjonen gjør det også mulig å legge til grunn et organisasjonsperspektiv, ut over det rene elevperspektivet, skolen som en lærende organisasjon. Tanken er basert på et system for kvalitetsvurdering der stadig tilbakeføring av informasjon kan bidra til organisasjonsutvikling.

7.4 Videreføring av tre kvalitetsområder

I det videre arbeidet med utvalgets hovedmandat og hovedutredning ønsker utvalget å videreføre bruken av de tre kvalitetsområdene. Imidlertid er mandatet og således fokuset for denne hovedutredningen av en litt annen karakter enn for delinnstillingen. I arbeidet med delinnstillingen skulle utvalget foreslå et rammeverk for etablering av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen.

I arbeidet med hovedutredningen og i henhold til mandatet vil utvalget her se nærmere på hvilke prosesser og strukturer det er som legger føringer på opplæringsvirksomheten, og som kan hindre eller fremme barns og unges læring. 45 I utvalgets mandat er behovet for å vurdere og analysere situasjonen i norsk grunnopplæring både prosessuelt og strukturelt vektlagt. Dette innebærer at utvalget i hovedutredningen i større grad vil rette sin oppmerksomhet mot de kvalitetsområdene i opplæringsvirksomheten som legger føringer for resultatkvaliteten.

I det videre arbeidet med hovedutredningen vil utvalget se nærmere på hvilke prosessuelle og strukturelle problemfelter som kan identifiseres i norsk grunnopplæring. Samtidig blir det vurdert hva den samme opplæringen er god på. På den måten vil utvalget vurdere, analysere og foreslå tiltak som kan fremme god kvalitet gjennomgående i grunnopplæringen.

Utvalget mener i tillegg at det i kvalitetsarbeidet videre må rettes sterkere oppmerksomhet mot elevenes læring gjennom grunnopplæringen. Dette må reflekteres både i opplæringens innhold, læreplanverket, strukturer og i læringsarbeidet på de enkelte lærestedene. Et viktig ledd i denne utviklingen vil være å få et større fokus på elevenes læringsutbytte gjennomgående i løpet av og avslutningsvis i grunnopplæringen.

I utvalgets delinnstilling blir det understreket at hovedvekten i et nasjonalt system for kvalitetsvurdering skal ligge på resultatkvaliteten forstått som det helhetlige læringsutbyttet elever og lærlinger får i grunnopplæringen. Det helhetlige læringsutbyttet omfatter kunnskaper, holdninger og kunnskaper slik dette er fremstilt i opplæringsloven og læreplanverket. Dette videreføres i denne hovedutredningen, men med særlig vekt på sammenhengene mellom kvalitetsområdene. For å understreke dette ytterligere ønsker utvalget å legge til grunn et kompetansebegrep om det elever og lærlinger har tilegnet seg.

8 Kompetanse og kompetansebaserte læreplaner

8.1 Kompetansebegrepet

I delinnstillingen slår utvalget fast at elevers og lærlingers læringsutbytte bør være et overordnet kriterium for kvalitetsvurdering. Dette er i tråd med en generell internasjonal tendens som i større grad enn tidligere retter oppmerksomheten mot læringsutbyttet og kvaliteten på denne. En konsekvens av dette er en forsterket vektlegging av opplæringsaktiviteten fra undervisning og metode til selve læringen og læringsutbyttet. Kunnskapssamfunnet og erkjennelsen av behovet for livslang læring understreker betydningen av at barn og unge har en beredskap i form av kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

Samlet sett utfordrer dette dagens tenkning omkring hva barn og unge bør lære, hvilke målsettinger opplæringsvirksomheten skal ha, hvordan læreplanene utformes, og hvilke prinsipper som legges til grunn for organiseringen av innholdet i opplæringen. Dette har ført til at det har vært søkt etter nye og andre begreper som kan fange opp og forstå opplæringens innhold på en hensiktsmessig og oppdatert måte. Det er i denne sammenhengen at kompetansebegrepet blir sentralt.

Nasjonalt og internasjonalt er det en økende enighet om at kompetansebegrepet er en god tilnærming til den fremtidige opplæringsvirksomheten av barn og unge. Det er også stor enighet om at begrepet omfatter noen bestemte kunnskaper, ferdigheter og holdninger som er helt nødvendige for barns og unges velferd i kunnskapssamfunnet. Det er enighet om at det ikke nødvendigvis er så viktig hvordan kompetansen tilegnes, men at det må sikres at den enkelte evner å vise sin kompetanse i ulike sammenhenger. Samtidig gjøres det stadige vurderinger av hvilke elementer kompetansen skal være satt sammen av.

Anvendelsen av kompetansebegrepet i forbindelse med grunnopplæring er forholdsvis ny. Kompetansebegrepet har primært vært brukt om voksnes kunnskaper og ferdigheter i forbindelse med arbeidsliv og etter- og videreutdanning. I løpet av 1990-årene har bruken av og arbeidet med begrepet, både som fenomen og med tanke på innhold, økt internasjonalt så vel som nasjonalt. En nærmere gjennomgang av arbeidet med kompetansebegrepet viser at det per i dag ikke finnes noen universell enighet om begrepets meningsinnhold, men at det arbeides intensivt med betydningen av begrepet 46 . Med perspektiver om livslang læring har kompetansebegrepet fått et utvidet innhold, og gjelder i større grad alle mennesker, barn og unge så vel som voksne.

Kompetansebegrepet er blitt diskutert og behandlet i en rekke norske offentlige dokumenter: under følger noen sentrale eksempler:

• Blegenutvalget (NOU 1991: 4 Veien videre ) utviklet fellesbetegnelsen handlingskompetanse som et samlende uttrykk for fagkompetanse, sosial kompetanse, metodekompetanse og læringskompetanse. Handlingskompetansen defineres slik:

  «… omfatter kunnskaper, ferdigheter og holdninger som er nødvendige for å løse problemer eller oppgaver ….»

• Buerutvalget (NOU 1997: 25 Ny kompetanse ) diskuterte kompetansebegrepet spesielt med henblikk på å utfordre det tradisjonelt skolebaserte kompetansesynet og å trekke inn arbeidslivskompetansen. Kompetansebegrepet defineres som

  «… kunnskaper, ferdigheter og evner som kan bidra til å løse problemer og/eller utføre arbeidsoppgaver».

• Motivasjon og vilje er ifølge Buerutvalget ikke en del av kompetansen og omfattes ikke av kompetansebegrepet, men påvirker individets evne til å utnytte sin kompetanse.

• Den generelle delen av læreplanen for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring legger vekt på et helhetlig kompetansesyn som innebærer at kunnskap, ferdigheter og holdninger anses som likeverdige komponenter i kompetansen.

Kompetansebegrepene som er nedfelt i styringsdokumentene ovenfor, illustrerer at begrepets innhold ikke er entydig. Forståelsen av hva kompetanse er, må stå i forhold til den sammenhengen det skal brukes innenfor. Dette stadfester også at det som til enhver tid oppfattes som kompetanse, er noe som varierer avhengig av sammenhengen. Således vil begrepets meningsinnhold også ha behov for oppdatering. Eksempler på dette når det gjelder opplæring, er økt vekt på å beherske IKT som redskap og vektlegging av såkalt «digital forståelse». Tilsvarende blir begrepet læringsstrategi fremhevet som en viktig kompetanse i forbindelse med PISA-undersøkelsen.

8.2 Det norske læreplanverket – et helhetlig kompetansesyn

Til tross for at kompetansebegrepet i liten grad har vært brukt innenfor grunnopplæringsfeltet i Norge, ligger det til grunn et helhetlig kompetansesyn i tolkingen av læreplanverket 47 . Et viktig utdanningspolitisk prinsipp er å gi opplæringen et innhold som sikrer et felles nasjonalt kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag, oppfyller de nasjonale kompetansebehovene og gir et godt grunnlag for liv og arbeid, både i det norske og i det internasjonale samfunnet.

I St.meld. nr. 33 (1991–1992) Kunnskap og kyndighet understrekes betydningen av å fastholde et bredt kunnskapssyn for å

«… gi opplæringen et kunnskapsinnhold og en struktur som legger grunnlaget for å møte framtiden med en tilpassende og kritisk korrigerende holdning til samme tid».

Følgende legges til grunn :

«Det må legges vekt på både kunnskaper, ferdigheter og holdninger og utviklingen av andre personlige egenskaper hos eleven og lærlingene. Det er hele mennesket som skal utvik­les» .

Det brede kompetansesynet er nærmere utdypet og omfatter blant annet:

• eksakte kunnskaper og forståelse av grunnleggende lover og prinsipper

• etisk refleksjon

• motoriske ferdigheter

• syn for det estetiske

• evne til å anvende kunnskaper og verdier i den praktiske virkeligheten

I læreplanens generelle del er prinsippet om et helhetlig kompetansesyn videreført og sitatet under illustrerer bredden i opplæringens mandat.

«Opplæringen må både gi adgang til dagens arbeids- og samfunnsliv, og kyndighet til å mestre skiftende omgivelser og en ukjent fremtid. Den må derfor tilføre holdninger og kunnskaper som kan vare livet ut, og legge fundamentet for de nye ferdighetene som trengs når samfunnet endres raskt. Den må lære de unge å se framover og øve evnen til å treffe valg med fornuft. Den må venne dem til å ta ansvar – til å vurdere virkningene for andre av egne handlinger og bedømme dem med etisk bevissthet. Opplæringen må spore den enkelte til driftighet og til tett samvirke for felles mål. Den må lære elevene framferd som gjør det lettere for dem sammen å nå resultatene de sikter mot.»

Det helhetlige kompetansesynet er forankret i opplæringsloven § 1-2 (formålet med opplæringen). Læreplanene for fagene og den generelle delen av læreplanverket tar opp i seg og bygger på verdigrunnlaget og det kulturelle grunnlaget i formålsparagrafen og innebærer at kunnskap, ferdigheter og holdninger anses som likeverdige komponenter i kompetansen. Gjennom å arbeide med læreplanens mål er det meningen at eleven og lærlingen skal utvikle den helhetlige kompetansen, og at det er denne som skal ligge til grunn for vurdering underveis og i sluttvurderingen. I læreplanens generelle del er mål definert slik: «a) noe en arbeider mot» og «b) noe en kan vite om en nærmer seg eller ikke».

Læreplanens generelle del beskriver målsettingene eleven skal jobbe frem mot innenfor en ramme av seks ulike «mennesketyper». Disse skaper til sammen en helhet kalt det integrerte menneske . Innholdet i læreplanene er blitt utformet for å fremme utviklingen av:

• det meningssøkende menneske (grunnleggende verdier, kulturarv og identitet)

• det kreative menneske (skapende evner og kreativitet)

• det arbeidende menneske (allsidig og praktisk dyktighet)

• det allmenndannede menneske (grunnleggende kunnskap og allmenn danning)

• det samarbeidende menneske (evne til samarbeid og selvstendighet)

• det miljøbevisste menneske (kunnskap og bevissthet om natur, miljø og teknologi)

Læreplanens innhold omfatter både spesifikke fagkrav og krav til tverrfaglighet, organisering av fagstoff og metoder. For grunnskolen ble dette fremholdt i den såkalte Prinsipper og retningslinjer for opplæringen i grunnskolen i L97, der helheten og sammenhengen i forholdet mellom læreplanens generelle del og fagplanenes innhold, organisering og arbeidsmåter fremheves.

For videregående opplæring finnes det fellesmål i alle læreplanene for fag. Felles mål i læreplanene for fag utgjør en konkretisering av generell del av læreplanverket. Samlet sett skal dette fremme både innholdsmessige kompetanser og ferdigheter som samarbeidsevne, kreativitet og analytisk tenkning. På denne måten skal læreplanverket representere et helhetlig kompetansesyn som gjennom både innholdsmessige og metodiske virkemidler skal føre fram til de ønskede kompetanser. Spesielt er periode-, tema-, emneundervisning og prosjektarbeid fremhevet som viktige arbeidsmåter for å fremme evner knyttet til samarbeid, selvstendighet, ansvar, kreativitet, kritisk sans og for å kunne anvende kompetanse på tvers av fag.

I L97 og læreplanverket for R94 finnes det visse nyanseforskjeller, men samlet sett foreligger det et felles sett begreper for uttrykket helhetlig kompetanse. I L97 omfatter begrepet helhetlig kompetanse, kunnskapskompetanse, metodekompetanse og sosial kompetanse. I læreplanverket for R94 finnes det eksempler på at helhetlig kompetanse omfatter fagkompetanse, læringskompetanse og sosial kompetanse.

Erfaringer med det helhetlige kompetansesynet og vurdering – evaluering av Reform 94

Erfaringene fra evalueringen av Reform 94 har vist at forutsetningene om at grunnlaget for elev- og lærlingvurdering skulle ligge i læreverkets mål for opplæringen, har vært vanskelig å gjennomføre. Til tross for at det er utviklet eksamensoppgaver som i større grad måler helhetlig kompetanse, vises det til at det fortsatt er et godt stykke igjen 48 .

«Det vi kan se er at lærerne fortsatt sliter med å finne fram til en rimelig tolkning av hva "helhetlig vurdering" kan og bør innebære.» 49

Videre rapporteres det at det er mange måter å nærme seg utfordringen på, og at dette kan føre til at grunnlaget for vurdering blir forskjellig fra skole til skole og i noen tilfeller fra lærer til lærer. Dette indikerer at det ikke er kompetansen som er gjenstand for målrelatert vurdering. Det synes også å være en manglende sammenheng mellom læreplanens generelle del og læreplanene for de enkelte fag. Problemene med å anvende det helhetlige kompetansesynet i praksis illustrerer en av hovedutfordringene ved bruk av kompetansebegrepet.

8.3 Kompetansebegrep og kompetansesyn internasjonalt

Internasjonalt pågår det en rekke arbeider med innholdet i og forståelsen av kompetansebegrepet. Begrunnelsene for disse arbeidene er ofte knyttet til ulike sider ved livslang læring og problematiseringer omkring hva som vil være relevante og avgjørende kunnskaper og ferdigheter i fremtiden. I tillegg er en del av disse arbeidene knyttet til felles internasjonale ønsker om å utarbeide og etablere indikatorer til bruk ved sammenlikning av de ulike lands kompetansenivå. Indikatorarbeidene er videre igangsatt for å kunne bedre informasjonstilgang og -flyt, benchmarking og ikke minst erfaringsoverføring mellom land. I flere av arbeidene fremheves viktigheten av at barn og unge utvikler bestemte kompetanser som er nødvendige for å kunne lære for livet, og som gjør målsettinger om livslang læring realiserbar. Gode læringserfaringer, motivasjon og opplevelse av mestring som gjør at den enkelte utvikler varig lyst og evne til å lære, blir fremhevet som en helt sentral faktor i perspektivet om livslang læring.

En annen begrunnelse for å bruke kompetansebegrepet er at begrepet åpner for en helhetlig tilnærming til all læringsaktivitet (formell så vel som uformell) der kunnskaper, ferdigheter, evner, kvalifikasjoner, potensial, holdninger og motivasjon kan inngå. For det andre åpner kompetansebegrepet for å dele inn i ulike kompetanser som det spesielt kan fokuseres på. Dette er et gjennomgående trekk ved samtlige av de internasjonale arbeidene. Flere steder blir nettopp dette vist til som et fordelaktig trekk ved kompetansebegrepet fordi det gjør det mulig å løfte fram noe som spesielt viktig og ikke minst sikre fokuset på dette gjennomgående i opplæringen. I det videre vil noen av de mest sentrale, internasjonale arbeidene med kompetansebegrepet bli presentert.

Kompetansebegrepet i OECD

Det er OECD som har utviklet de fleste internasjonale indikatorene på utdanning, og som gjennomfører innsamlingen og tilretteleggingen av data. Dels gjøres dette årlig gjennom Education at a Glance, en rapport som sammenlikner både innsatsfaktorer, resultater og systemvariabler mellom OECD-landene. I tillegg kommer egne analyser, der PISA i dag er er en av de mest kjente og omdiskuterte.

Med utgangspunkt i økt internasjonal interesse for utbytte og effekter av opplæring og utdanning, samt behov for en felles referanseramme for identifisering og analysering av såkalte nøkkelkompetanser, inviterte OECD medlemslandene til å delta i et fireårig prosjekt. Prosjektet kalles DeSeCo (Definition and Selection of Competences) . Hensikten med prosjektet har vært å skaffe til veie en teoretisk og konseptuell basis for definering og utvelgelse av nøkkelkompetanser. Prosjektet skal også danne et solid grunnlag for det videre arbeidet med statistiske indikatorer for individuelle kompetanser. Sluttrapporten kom i november 2002. I sluttrapporten defineres kompetanse slik:

«..the ability to meet demands or carry out a task successfully, and consists of both cognitive and non-cognitive dimensions.»

DeSeCo fokuserer på tre kategorier nøkkelkompetanser, og det vises i rapporten til at dette er kompetanser som er viktige på tvers av ulike livssituasjoner, og at nøkkelkompetansene er definert som nødvendige for alle. I DeSeCo-rapporten understrekes det at utvelgelse og definering av nøkkelkompetanser må skje i tråd med hva de respektive samfunn anser som verdifullt, og hva som regnes som viktig blant enkeltindivider, i grupper og institusjoner innenfor samfunnet.

Kilde: Definition and Selection of Competences: Theoretical and Conceptual Foundations (DeSeCo), 2002

Arbeidet i DeSeCo er på mange måter blitt utgangspunktet for annet internasjonalt arbeid med kompetansebegrepet, og flere videre bearbeidelser av kompetansebegrepet springer ut av OECD-prosjektet.

Kompetansebegrepet i EU

Etter EU-kommisjonens møte i Lisboa i mars 2000 ble det blant annet enighet om at et strategisk mål for EU var å forbedre kvaliteten og effektiviteten på opplæring og utdanningssystemene i EU. På bakgrunn av dette er det produsert en rekke rapporter og satt ned en serie med arbeidsgrupper. En arbeidsgruppe skal arbeide med basisferdigheter, undervisning i fremmedspråk og entreprenørskap, og skal være ferdig innen juli 2003.

I Realiseringen av et europeisk område for livslang læring (2001) 50 legges det eksempelvis vekt på fire brede og gjensidig forsterkende målsettinger for utdanning i et livslangt læringsperspektiv: selvrealisering, aktivt borgerskap, sosial inkludering og sysselsettbarhet/tilpasningsevne.

CEDEFOP 51 , som er et EU-program for utvikling av yrkesutdanningen i de europeiske landene har utviklet et sett begreper for sitt formål og definerer begrepet kompetanse som den beviste/demonstrerte og individuelle evnen til å bruke fagekspertise, ferdigheter, kvalifikasjoner eller kunnskaper for å møte vanlige og skiftende situasjoner og krav.

Begrepet basisferdigheter brukes om ferdigheter som er nødvendige for å kunne fungere i dagens samfunn, for eksempel å lytte, snakke, lese og skrive, samt matematikk.

Nøkkelkompetanse eller kjernekompetanse brukes om det settet med kompetanser som utfyller de grunnleggende ferdighetene, og som setter individer i stand til:

1. å tilegne seg ny kunnskap og tilpasse sine egne kunnskaper til nye krav

2. å tilpasse sine egne kunnskaper og sine egne ferdigheter til kravene fra lærende organisasjoner og bidra til nye mønstre i organisasjonslæring

3. å tilpasse seg skiftende karriereforventninger og øke sin egen mobilitet gjennom livslang læring.

ASEM

ASEM (Asia–Europe Meeting) er en uformell dialog og samarbeidsprosess mellom ti asiatiske land og 15 EU-land 52 , der det samarbeides om politiske, økonomiske og kulturelle temaer. ASEMs livslang læring-initiativ ble startet av Malaysia, Singapore, Irland og Danmark, og målet var å styrke samarbeidet mellom landene på dette feltet. Resultatet av dette samarbeidet ble presentert i tre rapporter høsten 2002.

I rapporten om Basic Learning 53 er det en begrepsdiskusjon som angir viktige begrunnelser for å gjøre bruk av kompetansebegrepet:

«Basiskompetanse omfatter kunnskaper og/eller ferdigheter som kommer til uttrykk gjennom praktisk bruk. Det som definerer kompetansebegrepet, er evnen til å bruke kunnskap og ferdigheter effektivt og kreativt i menneskelige situasjoner – situasjoner som omfatter vanlige sosiale sammenhenger i tillegg til yrkesmessige eller fagspesifikke sammenhenger. Kompetanse kommer like mye fra holdninger og verdier som fra ferdigheter og kunnskaper. Kompetanse handler både om prosessen og om resultatet som oppnås når kunnskaper og ferdigheter anvendes i et sett med oppgaver, og den blir typisk ervervet gjennom erfaring.

I et kunnskapssamfunn vil kompetanse bli sett på som viktigere enn ferdigheter og kvalifikasjoner. Siden kompetanse gir uttrykk for en helhetlig forståelse av hvordan individer lærer, vil begrepet også omfatte og kombinere hvordan ferdigheter, kvalifikasjoner og kunnskaper anvendes. Slik peker kompetanse mot en integrert tilnærming som setter oss i stand til å reflektere over taus kunnskap som en verdifull egenskap hos individet, mens en orientering mot ferdigheter og kvalifikasjoner har en tendens til bare å speile uttalt kunnskap.

Forestillingen om "kompetanse" passer bedre til kunnskapssamfunnet enn de mer begrensede uttrykkene "ferdighet" og "kvalifikasjon", men dette er ett aspekt som må utforskes nærmere.»

I ASEM-rapporten deles basiskompetansen opp i åtte nøkkelkompetanser 54 :

• «lese- og skriveferdighet, regneferdighet og vitenskapelig tenkemåte (basisferdigheter)

• fremmedspråk (for eksempel engelsk)

• IKT-ferdigheter og bruk av relevant oppdatert teknologi (IKT-kyndighet)

• sosial kompetanse

• etisk kompetanse

• entreprenørskap

• å lære å lære

• kulturell kompetanse»

Det er naturlig og sannsynlig at det videre arbeidet i EU om kompetanse bygger på de konklusjonene som er trukket i ASEM-prosjektet. Det viser seg at det er ulike nyanser i hvordan begrepet brukes, men felles er et ønske om å bruke kompetansebegrepet.

Kompetansebegrepet i Nordisk Ministerråd

I forbindelse med at livslang læring er et prioritert område for det nordiske utdannings- og forskningssamarbeidet i 2000–2004, er det utarbeidet en arbeidsgrupperapport «om barns og unges lyst til å lære for livet» i regi av Nordisk Ministerråd. Arbeidsgruppen ble nedsatt for å rette søkelys mot barns og unges beredskap for den livslange læringen og for å finne mulige insentiver som kan stimulere barns og unges lærelyst.

En forutsetning for arbeidet har vært at mål om livslang læring ikke kan nås uten at barn og unge utvikler visse kompetanser som gjør dem i stand til å lære for livet. Arbeidsgruppen viser til at dette på innholdssiden innebærer at barns og unges kompetanse i basisferdigheter (forstått som lesing, skriving, regning, bruk av kommunikative og teknologiske verktøy og mestring av fremmedspråk) er helt grunnleggende og avgjørende for den enkeltes mulighet til å utvikle nye kunnskaper. På grunnlag av dette mener arbeidsgruppen at satsingen på å styrke basisferdigheter bør fortsette i de nordiske landene.

I arbeidsgrupperapporten vises det til følgende:

«Kompetanse innebærer at man har et sett av kunnskaper, holdninger og ferdigheter og evne til å mestre en utfordring eller utføre en aktivitet eller oppgave. Kompetanse manifesterer seg i individets aktiviteter i konkrete situasjoner. Måten individet bruker kompetansen på, påvirkes av den situasjonen det er en del av og de relasjoner individet har til andre.»

Arbeidsgruppen foreslår fem kompetanser som særlig viktige for livslang læring og mener at det vil være mest naturlig å arbeide med kompetansene i forbindelse med annet faglig innhold, men at de også kan utvikles separat. Arbeidsgruppen foreslår følgende kompetanser:

• Kompetanse i basisferdigheter – med basisferdigheter menes lese- og skriveferdigheter, regneferdighet, ferdighet i bruk av interaktive verktøy og mestring av engelsk som fremmedspråk.

• Innovasjonskompetanse – med innovasjonskompetanse menes evne til å utvikle ideer, finne måter å iverksette ideene på og å fullføre prosjekter. Entreprenørskap er en del av denne kompetansen.

• Anvendelseskompetanse – anvendelseskompetanse innebærer at individet er bevisst sin egen kompetanse og betydning av kontekst for å aktivisere kompetansen; dette innebærer at den enkelte er i stand til å tilpasse og anvende sin kompetanse i nye situasjoner.

• Refleksjons- og dokumentasjonskompetanse – innebærer at barn og unge utvikler evne til å reflektere over sin egen læring, sine egne læringsstrategier, sine egne forutsetninger for læring og kan utvikle strategier for å nå sine egne mål. De er i stand til å reflektere i praksis, men også over praksis og ta medansvar.

• Dialogkompetanse – innebærer at de enkelte barn og unge mestrer å delta aktivt i heterogene og homogene sosiale grupper. 55 Dette innebærer en bevissthet om den kulturen man er en del av, og forståelse for sitt eget verdigrunnlag, samt evne til å sette seg inn i, forstå og respektere andres verdier og verdigrunnlag.

• Arbeidsgruppen understreker at kompetansene må være integrert i all opplæringsvirksomhet og gjenstand for vurdering, på lik linje med kompetanser av fagspesifikk art.

Oppsummering

Samlet sett fremgår det av denne gjennomgangen at det legges til grunn et bredt kompetansebegrep. Kompetansebegrepet deles inn i ulike kompetanser som i varierende grad omfatter ferdigheter, kunnskaper, holdninger, evner og kvalifikasjoner. Dette brede kompetansebegrepet er i stor grad sammenfallende med det helhetlige kompetansesynet som er lagt til grunn i den norske opplæringsloven og læreplanens generelle del. Graden av konkretisering og operasjonaliserbarhet varierer mellom de ulike bidragene. Imidlertid knytter samtlige arbeider sitt bidrag til perspektiver om livslang læring og behovet for å utruste og sikre at barn og unge har noen sentrale grunnleggende ferdigheter. I hovedtrekk dreier dette seg om lese-, skrive- og regneferdigheter, samt ferdigheter i et annet språk enn morsmålet og ulike kommunikative og teknologiske ferdigheter. Videre inneholder de fleste arbeidene andre viktige kompetanser knyttet til kultur, sosiale og etiske ferdigheter, entreprenørskap, å lære å lære og det å kjenne til og kunne anvende sin egen kompetanse. I samtlige arbeider understrekes det at definering og utvelgelse av sentrale kompetanser må stå i forhold til den konteksten kompetansene skal virke innenfor. Rapportene og utredningene stimulerer således til at bruk og videreføring av kompetansediskusjonene i de ulike land krever en tilpasning til nasjonale og lokale forhold.

8.3.1 Opplæring som forutsetning og forberedelse

Kompetansebegrepet er ikke uproblematisk å bruke som for eksempel målkategori, i og med at det ikke er entydig i sin form. Videre ligger det flere utfordringer i å bestemme begrepets innhold, konkretisere og operasjonalisere bruken av begrepet i praksis. Samtidig er det mye som taler for å anvende kompetansebegrepet om læringsutbyttet i norsk grunnopplæring.

Det er vist gjennom de internasjonale bidragene at kompetanse dekker et mangfold av forhold ved de menneskelige aktivitetene. Tidligere har begreper som allmennkunnskaper og pensum vært førende for innholdet i opplæringen. Begrepene kan karakteriseres av en forståelse av læringsinnhold som det boklige og teoretiske, og således ensidig og begrensende for prinsippet om utvikling av hele mennesket. Gjennom erkjennelsen av at mennesket har bruk for mer enn ren teoretisk fagkunnskap, synes kompetansebegrepet å være hensiktsmessig, til tross for de utfordringene det representerer. Kompetansebegrepet gjør det mulig å anerkjenne kunnskaper, ferdigheter og holdninger ervervet på mange ulike måter (både gjennom det formelle opplæringssystemet og i mer uformelle læringssituasjoner) og på ulike tidspunkter i livet. På den måten understøttes perspektivet om livslang læring samtidig som bruken av begrepet kan bidra til en mer fleksibel og individuelt tilpasset opplæring.

Begrepet åpner også for differensiering av læringsinnhold, både på ulike nivåer og på forskjellige områder. Kompetansebegrepet tillater for eksempel nyansering og utmeisling av spesielle kompetanseområder. Som vist i de internasjonale bidragene gjør dette det mulig å løfte fram og legge vekt på bestemte grunnleggende ferdigheter. Det sikrer videre at barn og unge oppnår kompetansenivåer innenfor bestemte områder som er nødvendige for å fungere i dagens og fremtidens samfunn.

I utvalgets delinnstilling, NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse, og i denne hovedutredningens kapittel 7 om kvalitet, legges det til grunn at en for å kunne sikre at elever og lærlinger utvikler nødvendige kunnskaper, holdninger og ferdigheter, må vurdere hvilken kompetanse den enkelte har til enhver tid og ved avsluttet grunnopplæring. Et slikt utgangspunkt er i tråd med de internasjonale arbeidene som er nevnt ovenfor. Imidlertid er ikke dette helt uproblematisk sett i forhold til dagens læreplanverk med dets mangfold av målsettinger.

Dagens læreplaner kan på mange måter karakteriseres av at alt er like viktig og av at det er opp til den enkelte lærer å vektlegge de ulike målene. 56 For å kunne sikre barn og unge et nødvendig kompetansenivå innenfor helt sentrale områder, er det forhold som taler for å redusere antallet målsettinger og fremheve de viktigste kompetanseområdene som sentrum for opplæringen. Evalueringen av Reform 97 underbygger også en slik slutning, jf. kapittel 12 En god fortsettelse – om grunnskolen .

Erfaringene fra evalueringen av Reform 94, målsettingen for livslang læring og endringer i samfunnet for øvrig tyder på at det er et behov for å avklare, oppdatere og presisere organiseringen av innholdet i opplæringen og den helhetlige kompetansen. Dette både for å styrke den felles begrepsforståelsen, operasjonaliseringen av denne, og eventuelt for å inkludere kompetanser med betydning for fremtiden.

8.3.2 Basiskompetanse som grunnlag for læreplaner

Ulike begreper for basiskompetanse

Bruk av kompetansebegrepet vil føre med seg at læreplanene må endres. En endring på alle nivåer vil være at målsettingen må reformuleres i klare kompetansemål. Bruken av kompetansemål i læreplanene medfører ikke nødvendigvis at formålsparagraf eller generell del av læreplanen omarbeides. Det er tidligere vist at innholdet i den generelle delen av læreplanen i stor grad stemmer overens med det kompetansebegrepet som er nedfelt i DeSeCo-utredningen. Men dersom en konkluderer med at noe må være viktigere enn noe annet i læreplanen, spesielt i forhold til livslang læring, må dette nedfelles i et begrep om basiskompetanse. Innholdet i et slikt basiskompetansebegrep vil ha konsekvenser for hvordan læreplanene i fagene blir utformet.

Et smalt basiskompetansebegrep som omfatter få elementer, vil kunne nedfelles i de nåværende læreplanene med relativt enkle grep. Dersom en velger et svært omfattende eller bredt basiskompetansebegrep med mange elementer, vil en radikal fremgangsmåte være å gi avkall på den nåværende inndelingen i læreplaner i fag, og i stedet meisle ut et antall kompetanseplaner. Det vil også finnes flere mellomløsninger mellom disse ytterpunktene som gjør det mulig å beholde læreplanene for både allmennfagene og yrkesfagene samtidig som en prioriterer basiskompetansen.

Et smalt basiskompetansebegrep

Den smaleste tilnærmingen vil trolig være å bruke begrepet basiskompetanse bare om den grunnleggende kompetansen som utvalget i delutredningen har valgt å utvikle prøver i. Dette vil si vekt på lesing, skriving og regneferdighet og tallforståelse, og første fremmedspråk, engelsk. Med dette utgangspunktet kan en enten velge å lage en gjennomgående kompetanseplan for disse ferdighetene som går over alle trinn i grunnopplæringen, eller utheve basiskompetansen i de nåværende læreplanene for fag.

• Fordelen med et smalt basiskompetansebegrep er at de nåværende læreplanene ikke behøver store revisjoner. Endringene ville dessuten angå få læreplaner. Samtidig vil disse grunnleggende basiskompetansene kunne synliggjøres i de berørte læreplanene med en klar progresjon gjennom klassetrinnene. Spesielt tydelig ville dette bli om en valgte varianten med en egen plan for denne basiskompetansen. I så fall ville læreplanen for basiskompetansen kunne løsrives fra trinnstrukturen for øvrig.

• Ulempene ville være at et slikt avgrenset kompetansebegrep ville gi en svært bundet forståelse av hva som var nødvendige kompetanser. Selv om det ikke ville være vanskelig å utføre en slik revisjon teknisk, ville dette kanskje kunne betraktes som en overflatisk fremgangsmåte med et for innsnevret kompetansebegrep.

Et bredt basiskompetansebegrep

En annen mulighet er å velge seg et bredt innhold i basiskompetansen slik at den inneholder mange elementer. Et slikt begrep ville da omfatte svært mye av dagens innhold i læreplaner for de enkelte fag. Den mest naturlige konsekvensen for læreplanene i fagene ville derfor kunne være å avvikle alle læreplanene og i stedet lage planer for de delene av basiskompetansen som utvalget kommer fram til. Disse delene måtte i så fall defineres vidt.

• Fordelen med dette ville være at en fikk et nytt og samordnet kompetansesystem gjennom hele grunnopplæringen. Det vil være lettere å holde blikket rettet mot den kompetansen som det er bred enighet om nødvendigheten av i vårt nåværende samfunn, uten å skjele altfor sterkt til faglige bindinger og tradisjoner. Ofte er fagtradisjonene sterkt styrende i innholdet i ulike fag, selv om målsettingene for faget endrer seg over tid. Dette gjør at det historisk sett har vist seg vanskelig å endre fagenes innhold, til tross for at relevansen av dette innholdet har vist seg avtakende ut fra samfunnets og arbeidslivets behov. Denne fremgangsmåten ville gjøre det mulig å ta et nytt og friskt grep om innholdet i den nye grunnopplæringen.

• Ulempene er at dette ville innebære et kraftig brudd på nåværende læreplantradisjoner. Dette vil bringe skoler inn i en nytenkning som måtte medføre betydelige behov for etterutdanning og ny lærerkompetanse. Det ville også representere et betydelig brudd med skolenes hverdag og lærernes forutsetninger dersom undervisningen skulle baseres på basiskompetanser i stedet for fag. En slik vekt på basiskompetanse ville medføre at fagene måtte endres og omdefineres dersom de skulle erstattes med kompetansekategorier.

En mellomløsning med basiskompetansen i egne kompetansemål

Det finnes flere mellomveier mellom de to variantene som er presentert ovenfor. Felles for disse mellomløsningene er at en kan velge å beholde den nåværende strukturen med læreplaner i fag innenfor alle nivåene, samtidig som basiskompetansen blir nedfelt i læreplanene som klart definerte kompetansemål.

Selv om basiskompetansen derved splittes opp og vil gjenfinnes i de ulike læreplanene for fag, må disse koordineres på en slik måte at det i den praktiske hverdag i skolen vil være mulig å vektlegge helheten i basiskompetansen og tilpasse kravene til de ulike nivåene i opplæringen. Prinsippet er fortsatt slik at en må se fagene som det sentrale bruks- og øvingsfeltet for basiskompetansen.

• Fordelen med denne mellomløsningen er at det ikke er nødvendig å fullstendig endre strukturen på dagens læreplanverk, og planene kan være umiddelbart gjenkjennbare fra tidligere utgaver. Samtidig vil en kunne rette oppmerksomheten mot basiskompetansen og gjøre det klart at denne skal ha spesiell aktpågivenhet. En slik løsning kan fange opp innholdet i basiskompetansen slik den er beskrevet i DeSeCo og ASEM. Dette legger til rette for å delta i internasjonale utviklingprosjekter for læreplaner. Denne løsningen gjør det mulig å samordne basiskompetansen i de ulike læreplanene slik at disse samlet blir tilstrekkelig vektlagt.

• Ulempen kan være at den gamle strukturen vil prege læreplanene slik at det er til hinder for en opplæring basert på kompetansemål istedenfor tradisjonell innholdsstyring.

Utvalget mener at en mellomløsning legger tilstrekkelig vekt på basiskompetansen slik at denne kan danne utgangspunktet for både identitetsdanning og fortsatt læring, samtidig som en ikke endrer strukturene på en slik måte at læreplanene blir fullstendig ugjenkjennelige. Også innenfor slike læreplaner vil en kunne innarbeide den progresjonen som er nødvendig for at arbeidet med basiskompetanse skal gi utfordringer på alle nivåer.

Sterkere og gjennomgående vekt på kompetanse

Gjennomgangen ovenfor belyser noen av de utfordringene dagens opplæringssystem står overfor. Samlet sett taler disse for en vurdering av tenkningen omkring innholdet og organiseringen av opplæringen. Dagens organisering av grunnopplæringens innhold sett ut fra perspektiver og målsettinger om livslang læring tydeliggjør behovet for å identifisere barns og unges læringsutbytte og kompetansenivå. På den måten kan opplæringsvirksomheten sikre barn og unge de nødvendige grunnleggende kunnskapene, ferdighetene og holdningene.

Utvalget ønsker å bruke begrepet kompetanse om det elever og lærlinger skal ha lært i løpet av opplæringen.

«Kompetansebegrepet kan defineres som evnen til å bruke kunnskaper og ferdigheter effektivt og kreativt i menneskelige situasjoner – situasjoner som omfatter vanlige sosiale sammenhenger i tillegg til yrkesmessige eller fagspesifikke sammenhenger. Kompetanse kommer like mye fra holdninger og verdier som fra ferdigheter og kunnskaper.» 57

Kompetansebegrepet legger vekt på praktisk bruk og anvendelse av kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Dette innebærer vekt på elevers og lærlingers kompetanse til å overføre og anvende teoretisk kunnskap i ulike situasjoner.

Utvalget vil imidlertid understreke at utviklingen av tjenlige begreper og presist begrepsinnhold på kompetanseområdet er i sterk utvikling; ASEM-prosessen videreføres, og EU har flere arbeidsgrupper i sving for å følge opp Lisboaprosessen, samtidig som utviklingen av indikatorer bearbeides videre i OECD-regi. Disse prosessene bør det tas hensyn til i det videre arbeidet med å utvikle nye læreplaner innenfor grunnopplæringen. Utvalget har derfor avstått fra presise avklaringer av begrepsinnholdet innenfor kompetanseområdet. I stedet har utvalget foreslått hvilke områder som bør inngå i basiskompetansen. Utvalget mener derfor at en slik endelig innholdsavklaring bør foretas av læreplangruppene ved utviklingen av nye læreplaner.

Tidligere i dette kapitlet er det slått fast at læreplanens generelle del sammenfaller med den kompetansetenkningen det arbeides med internasjonalt. Dette viser at det helhetlige kunnskaps- og kompetansesynet som finnes i generell del, har vært forut for sin tid. Det er derfor mange gode grunner for å beholde generell del som en del av det norske læreplanverket.

Det foreligger imidlertid lite evalueringsmateriale om hvordan generell del fungerer i praksis, men noen tendenser synes å gjøre seg gjeldende:

• Generell del blir ut fra sitt menneskesyn vurdert som en positiv inspirasjonskilde for undervisningen.

• Generell del kan være vanskelig å forholde seg til som styringsdokument på grunn av den store spredningen av mål, og at de er vanskelige å nytte som vurderingsgrunnlag.

• Generell del er først og fremst et visjons- og intensjonsdokument og beskriver derfor ikke konkret skoleslagenes og fagenes rolle i opplæringen. Sammenhengen mellom generell del og læreplanene for fag blir derfor ikke alltid like tydelig.

EVA-94-forskningen har vist at det har vært vanskelig å integrere og operasjonalisere innholdet i generell del i den daglige opplæringsvirksomheten og i forbindelse med vurdering. Det er nødvendig å klargjøre sammenhengen mellom denne delen og læreplanene i de enkelte fag i det videre arbeidet med læreplanstrukturen. Slik kan generell del gjøres mer operativ og synlig i den daglige opplæringsvirksomheten. Dette kan skje ved at det blir laget en «bro» mellom generell del og læreplanene for fagene. Broen bør beskrive prinsipper og retningslinjer for grunnopplæringen som en helhet og hvilke konsekvenser dette vil ha for både læreplanverket og opplæringen. På den måten kan en oppnå at generell del får den effekten den er tenkt å ha.

Ved å utforme et felles, gjennomgående læreplanverk for grunnopplæringen som helhet gis det muligheter til å profilere fag som kan gi større læringseffekt tilpasset elevenes forutsetninger og interesser i de ulike aldersfasene. Alle læreplanene bør bygges opp med moduler.

Når utvalget ønsker å bruke kompetanse i forbindelse med opplæringsvirksomheten, er dette for å tydeliggjøre betydningen av målet for opplæringen – at elever og lærlinger kan benytte seg av de kunnskapene, ferdighetene og holdningene de har lært i grunnopplæringen. Innføringen av kompetansebegrepet har konsekvenser for forventninger til opplæringsvirksomheten og hvilke erfaringer elever og lærlinger skal få gjennom opplæringsløpet. Utfordringen er å realisere de målsettingene kompetansebegrepet representerer i opplæringsvirksomheten.

Basiskompetanse

Ut fra nasjonale behov for informasjon om elevers og lærlingers kunnskaps- og ferdighetsnivå har utvalget i delinnstillingen NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse foreslått at det bør etableres nasjonale prøver i blant annet lesing, skriving, regneferdigheter og tallforståelse og engelsk. Dette fordi det er spesielt viktig å sikre at alle elever og lærlinger i kunnskapssamfunnet har det nødvendige kompetansenivået i disse sentrale ferdighetene.

Utvalget ønsker å videreføre dette i denne hovedutredningen. Lesing, skriving, regneferdigheter og tallforståelse inngår som en spesielt viktig del av den helhetlige kompetansen sammen med noen andre elementer innenfor en kjerne kalt basiskompetanse. Utvalget mener at basiskompetansen består av fem elementer:

1. Ferdigheter i lesing, skriving, samt regneferdigheter og tallforståelse

2. Ferdigheter i engelsk.

   Disse omfatter grunnleggende og nødvendige ferdigheter for kommunikasjon, og regnes som sentrale verktøy for å tilegne seg annen type kunnskaper, ferdigheter og holdninger.

3. Digital kompetanse

«Digital (bruker)kompetanse defineres ofte som bruk av digitalt utstyr og holdninger til å ta i bruk teknologi i ulike sammenhenger. Det kan skilles mellom ulike typer digital kompetanse som brukerkompetanse, digitale vaner, superbrukerkompetanse. De digitale vanene signaliserer en beredskap til å ta i bruk ny teknologi. Begrepet digital opptrer i dagligtalen om teknologisk utvikling primært som en metafor for avansert teknologi, at enkelte teknologier som inkluderes i begrepet ikke er digitale er som oftest ikke noe problem.» 58

Det økende omfanget av teknologi som en naturlig bestanddel av menneskets liv understreker betydningen av at opplæringsvirksomheten bidrar til elevers og lærlingers kjennskap og beredskap til å ta i bruk stadig ny teknologi. Opplæring til digitale kompetanse handler om å forberede seg for et sosialt og yrkesmessig liv, der mennesket stadig vil måtte forholde seg til nye og ulike teknologiske hjelpemidler. Internasjonal litteratur benytter begrepet «digital literacy». Det finnes ingen god norsk oversettelse av dette begrepet, og utvalget har valgt å bruke benevnelsen digital kompetanse. Utvalget vil understreke at den digitale kompetansen er knyttet til både dannelsesaspektet og ferdighetskravene ved opplæringen.

1. Læringsstrategier og motivasjon

Internasjonale undersøkelser viser at norske elevers læringsstrategier ikke er så gode som i utgangspunktet antatt. 59 Læringsstrategier beskrives, sammen med selvoppfatning, som en del av det overordnede begrepet selvregulert læring.

«Selvregulert læring betyr å kunne utvikle kunnskap, ferdigheter og holdninger som fremmer fremtidig læring, og som kan tilpasses til flere situasjoner og kontekster enn der de ble lært. Selvregulert læring er avhengig av at elever ikke bare har visse kunnskaper og ferdigheter men at det også er villige til å bruke dem, gjennom å sette mål og omsette ønsker og ideer i praksis». 60

Den selvregulerte læringen er avhengig av at elever og lærlinger har lyst til å lære og kan benytte ulike læringsstrategier som å kunne planlegge, sette mål, søke relevant kunnskap og sjekke læringen underveis. I litteraturen blir det vist til at disse strategiene må inngå i et nettverk av fagkunnskap. Dagens samfunn er preget av endringer og utfordringer både innenfor den private sfæren og i det generelle samfunns- og arbeidslivet.

1. Sosial kompetanse

Den sosiale kompetansen er spesielt viktig for individets deltakelse i ethvert miljø. I stor grad handler denne kompetansen om effektiv kommunikasjon, deltakelse i teamarbeid, språklige ferdigheter og bevissthet om og respekt for andres kultur og tradisjoner. Et høyt sosialt kompetansenivå har også viktige effekter på personlige kompetanser som selvtillit, motivasjon, utholdenhet og initiativ. Sosial kompetanse handler om evne til medborgerskap og den enkeltes mulighet til å opptre som informert og aktiv deltaker på flere nivåer, både det lokale, regionale, nasjonale og internasjonale. I dagens samfunn med en stadig større grad av servicebaserte næringer har denne kompetansen svært mye å si for den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

Innholdet i basiskompetansen består av elementer som går på tvers av fag. Dette betyr at basiskompetansens elementer omfatter kunnskaper, ferdigheter og holdninger som ikke er spesifikke for bestemte fag. Basiskompetansen er en nøkkel til den enkeltes tilegnelse av ny kunnskap og dannelsen av ens egen identitet. Basiskompetansen vil derfor være en viktig del i alle fag. At noen elementer som for eksempel skriving, lesing, regneferdigheter og tallforståelse naturlig vil ha sin tyngde innenfor enkelte fag, utelukker ikke at de skal være sentrale også i andre fag. Elementene i basiskompetansen vil derfor vektlegges i de fleste av opplæringens fag. På den måten vil opplæringen kunne holde fast på elementene i basiskompetansen gjennom hele opplæringen.

Det sentrale i denne sammenhengen er at læringsarbeid knyttet til utvikling av basiskompetansen må tilpasses de ulike fagene og trinnene i grunnopplæringen. Basiskompetanse i skriftlig bruk av språket for en seksåring er noe helt annet enn for eleven på siste trinn i videregående opplæring. Seksåringen skal trenes i det mest elementære ved skriftspråket, mens den basiskompetansen som forventes av en elev ved avslutningen av videregående opplæring, er at hun for eksempel skal kunne utforme en innholdsmessig avansert tekst med sikker språkføring.

Fagkompetanse

Fagkompetanse ivaretar både kunnskaps- og ferdighets- og holdningsdimensjonen i opplæringen, uttrykt som kompetanse. I dagens læreplanverk betraktes for eksempel kunnskap og ferdigheter som to atskilte begreper. Ved å integrere de to begrepene i kategoriene fagkompetanse vil en kunne få en mer aktiv læringsforståelse inn i læreplanene. Fagkompetansen utvikles i første rekke gjennom arbeidet med fagene, og vil være knyttet til fagene slik de fremstår i læreplanene. I tillegg vil også basiskompetansen være beskrevet i de relevante fagplanene. Slik basiskompetanse er beskrevet, vil den inneholde faglig innhold på mange områder. Men siden basiskompetansen bare vil inkludere grunnleggende innhold, vil den faglig fordypningen være å finne som faglig kompetanse.

Fagene er både det fremste øvingsfeltet og anvendelsesområdet for basiskompetansen, samtidig som hvert fag har sin egenverdi. Fagkompetanse kan i mange sammenhenger sammenliknes med ekspertise innenfor et område. Det er viktig at det enkelte fag vurderes ut fra et slikt helhetlig fagperspektiv i grunnopplæringen, slik at det går klart fram av læreplanen hva det enkelte fag «er og hva det ikke er» (fagets formål). Hva «faget er», kan også bety et særlig hovedansvarsområde innenfor opplæringen som helhet, på ett eller flere trinn (for eksempel tillegges fagene kroppsøving og heimkunnskap et hovedansvar for et konkret forebyggende helsearbeid på ungdomstrinnet). Det at opplæringen skjer gjennom fag, innebærer en risiko for at elevene kan oppleve at vesentlige temaer og problemstillinger blir presentert som fragmenter istedenfor som helheter. For å unngå dette må opplæringen ivareta kravet til faglig integrasjon, dvs. tverrfaglige tilnærmingsmåter og samarbeid mellom fagene.

Innenfor de fleste fagområder skjer det en rivende kunnskapsutvikling som omfatter innhold, metoder, arbeidsmåter og -teknikker. Grenseflatene mellom fagene endres også kontinuerlig. Dette gjelder alle typer fag enten de har sine røtter i vitenskapene eller i det praktiske liv. En sentral oppgave for grunnopplæringen er å stå i nær kontakt med denne faglige utviklingen slik at den opplæringen som gis, er relevant.

Fagene i grunnopplæringen – skolefagene og lærefagene – skal være en arena for opplæring tilpasset elevers og lærlingers virkelighet og situasjon. Dette innebærer at skole- og lærefagene står i et spenningsforhold mellom det å bygge på og formidle oppdatert kunnskap og gi elever og lærlinger anledning til å skape sin egen kunnskap som bidrag til sin egen kompetanseutvikling.

Det å fornye og oppdatere fagene vil i fremtiden være en kontinuerlig utfordring for lærestedene for grunnopplæringen, for universitetene og høyskolene og for arbeidslivet.

8.4 Nordiske læreplaner

Det pågår en utviklingsprosess i Finland, Sverige og Danmark med tanke på å fornye læreplanverkene i de respektive landene. Forskerne Kirsten Sivesind, Azita Afsar og Kari Bachmann har på oppdrag fra Læringssenteret laget rapporten Nordiske læreplaner . Her vurderes og sammenliknes læreplanverkene i disse landene i tillegg til de norske ut fra følgende perspektiver:

• læreplanen som et legitimerende og formalt regulerende dokument

• læreplanen som et autoriserende og innholdsbeskrivende dokument

• læreplanen som et politisk normerende dokument

• læreplanen som et standardiserende dokument for sentral evaluering

Drøftingene deres gjelder først og fremst læreplanen som styringsdokument. Deres gjennomgang viser betydelige forskjeller mellom landene, både i struktur og innhold. For eksempel er svenske læreplaner i liten grad autoriserende og innholdsbeskrivende, mens de er et klart politisk normerende styringsdokument. I de finske læreplanene kommer presisering av lærestoff og innhold i bakgrunnen for utviklings- og virkningsorienterte innholdselementer. De danske læreplanene er både innholdsbeskrivende og formalt regulerende. De norske læreplanene bærer preg av å være både regulerende, innholdsbeskrivende og politisk normerende. Ingen av læreplanene bærer preg av å være et dokument som standardiserer for sentral evaluering.

Analysen viser at ulike tradisjoner fører til ulike læreplaner, og at det finnes ulike oppfatninger om hva som skaper god læring. Ifølge disse forskerne er kravet at en

«læreplan som skal ivareta spenningene mellom fortiden og fremtiden må derfor ivareta både form og materialitet, det vil si innhold, kvalifikasjoner og kunnskapskvaliteter». 61

8.5 En fornyet læreplanstruktur

Det integrerte mennesket

I læreplanverkets generelle del heter det:

«Opplæringens mål er å ruste barn, unge og voksne til å møte livets oppgaver og mestre utfordringer sammen med andre. Den skal gi hver elev kyndighet til å ta hånd om seg selv og sitt liv, og samtidig overskudd og vilje til å stå andre bi.»

Sitatet gjenspeiler den sentrale tenkningen i norsk grunnopplæring om at den skal ha en bredere målsetting enn bare å gi elever og lærlinger fagkunnskaper og ferdigheter. Opplæringen skal i vel så stor grad omfatte aktiviteter som skal bidra til kjennskap, forståelse og utvikling av verdier og holdninger knyttet til identitetsdanning og medborgerskap. Målsettingene for dette er nedfelt i læreplanens generelle del gjennom de seks ulike «mennesketypene» som til sammen utgjør det integrerte mennesket. 62

Det integrerte mennesket og de enkelte mennesketypene rommer blant annet de kompetansene som ASEM viser til. Dette understreker viktigheten av at ved innføringen av kompetansebegrepet bør læreplanens generelle del få en større plass i den praktiske anvendelsen av de kunnskapene, ferdighetene og holdningene elever og lærlinger har tilegnet seg.

Norsk grunnopplæring har lange tradisjoner for at læreplanen er et dokument som skal ivareta sentrale samfunnsverdier knyttet til kultur, sosiale forhold, etiske og moralske problemstillinger. Utvalget mener at den generelle delen i læreplanverket gjør dette på en god måte, men at implementeringen av innholdet ikke har fungert godt nok, jf. EVA-94-forskningen. Utvalget mener derfor at det er viktig at innholdet i læreplanens generelle del styrkes i opplæringen og at dette kommer til syne i et nytt læreplanverk.

Struktur og innhold i et nytt læreplanverket

Basiskompetansetenkningen betyr at alle lærere, uansett fag, må se seg som ansvarlige for å utvikle og styrke basiskompetansen hos elevene. Læreplanverket må imidlertid bygges opp og få en slik utforming at det legger til rette for dette i praksis.

Strukturen på dagens læreplanverk for grunnskolen og for videregående opplæring er ulik. I grunnskolen er det utformet et «overgangsdokument» som knytter forbindelsen mellom læreplanens generelle del og læreplanene for fag, mens det i videregående opplæring er innført en kategori i de fagspesifikke læreplanene som heter «Felles mål for faget». Når det gjelder læreplanene i fag, er planene i videregående opplæring metodefrie – bortsett fra kravet til prosjektarbeid – mens det i grunnskolens planer er en rekke metodiske føringer. Innholdsmessig er læreplanene i grunnskolen mer styrende enn planene i videregående opplæring, selv om en rekke av læreplanene i videregående opplæring er svært detaljerte når det gjelder opplisting av hovedmomenter.

I argumentasjonen for å revidere læreplanene for grunnopplæringen har utvalget særlig vektlagt følgende behov:

• Læreplanene forankres i det helhetlige kompetansebegrepet, opplæringsloven, læreplanens generelle del, basiskompetanse og fagkompetanse.

• Presise kompetansemål for hva elevene og lærlingene skal ha lært i grunnopplæringen.

• Tydeliggjøring av grunnleggende elementer i grunnopplæringen, beskrevet som en basiskompetanse som er gjennomgående i alle læreplanene for fag.

• Læreplanene bør ha færre temaer og gi større rom for fordypning.

• Gjennomgående læreplaner i hele grunnopplæringen.

• Modernisering av innholdet i mange av læreplanene i videregående opplæring.

Ut fra prinsippet om at grunnopplæringen skal være preget av sammenheng og konsistens, ser utvalget behov for å skissere en ny og felles struktur for et samlet læreplanverk for alle nivåene i opplæringen, som består av følgende tredeling:

1. Læreplanens generelle del – verdigrunnlaget og overordnede mål

2. Prinsipper for realisering av målene i læreplanverket

3. Læreplaner i fag

   • formål med faget

   • fagets trinn og moduler

   • fagets innhold, kvalifikasjoner og kunnskapskrav uttrykkes gjennom mål for elevenes basiskompetanse og fagkompetanse

   • vurdering i faget

Strukturen i læreplanene for fagene bygges opp slik at den er uavhengig av valg av tilbudsstruktur oppover på trinnene. En slik struktur vil gjøre det mulig å realisere en forenklet læreplanstruktur med gjennomgående læreplaner for hele grunnopplæringen. Her legges det nasjonale krav til kompetansemål og vurderingsordninger, mens det er skolenes oppgave å organisere og gjennomføre opplæringen i samsvar med overordnede prinsipp. Utvalget mener at en slik struktur vil kunne balansere hensynet til nasjonal styring med nødvendig rom for lokal tilpasning. En gjennomført inndeling av fagene i moduler på alle trinn vil gi rom for fleksibilitet i organiseringen. Utvalget mener at læreplanene fortsatt skal være forskriftsfestet.

En modul omfatter et avgrenset fagområde og er et avsluttet opplæringsforløp. En modul har dermed både et nivå og et omfang. Modulene kan bygges sammen til fag, og samme modul kan gjenfinnes i ulike fag dersom de representerer kompetanse som er felles for ulike fagområder. Forutsetningen for modulstruktureringen er at det skal være mulig å ivareta et krav til både faglig bredde og faglig fordypning.

Utvalget mener at fagene er det fremste anvendelsesområdet og øvingsfeltet for utvikling av den helhetlige kompetansen. Det er innenfor en faglig sammenheng at anvendelsen av basiskompetansens elementer får et innhold og en mening. For å kunne bli et integrert menneske må elever og lærlinger utfordres og gis erfaringsarenaer der meninger, kreativitet, arbeid, samarbeid og miljøbevissthet i praksis kan prøves ut.

Utvalget holder fast på oppfatningene om at den helhetlige kompetansen består av kategoriene basiskompetanse og fagkompetanse. Læreplanene i fag og arbeidet innenfor de enkelte fag skal være det operative redskapet for realisering av den helhetlige kompetansen. Utvalget mener at ved at den helhetlige kompetansen bygger på disse kategoriene kan generell del i større grad realiseres i den daglige opplæringsvirksomheten enn tilfellet har vært inntil nå.

Illustrasjonen i figur 8.2 viser den helhetlige kompetansens bestanddeler (læreplanens generelle del, basiskompetanse og fagkompetanse). Sirkelen er delt inn i kakestykker som hver for seg skal illustrere ett fag.

Bruken av kompetansebegrepet vil innebære at dagens læreplaner må revideres slik at den helhetlige kompetansen nedfelles i kompetansemål. Utvalget mener at kompetansemålene skal legges til grunn i læreplanene for fag. For å kunne sikre den helhetlige kompetansen innenfor hvert fag må kravene til basiskompetanse og fagkompetansen nedfelles i tydelige og klare kompetansemål. For å få til god sammenheng mellom kompetansemålene, og sikre kontinuitet, rekkefølge og integrasjon i opplæringen, mener utvalget at revisjonen av læreplanene bør resultere i gjennomgående læreplaner for hele grunnopplæringen.

Læreplanene i hele grunnopplæringen må derfor gjennomgås med tanke på å endre dagens detaljerte læringsmål til mer overordnede kompetansemål. I tråd med definisjonen på kompetanse skal kompetansemålene klart og tydelig uttrykke forventet evne til praktisk bruk og anvendelse av de tilegnede kunnskapene, ferdighetene og holdningene. Videre må disse kunne dokumenteres og vurderes innenfor et vurderingssystem som vektlegger alle sider ved den helhetlige kompetansen. 63

Om fag- og timefordeling og læreplaner

Antallet timer et fag skal ha, er oppgitt i en tabell over fag- og timefordeling. Tabellen angir det antallet timer faget skal ha i løpet av et år eller et hovedtrinn på skolen, men samtidig kan tallet ses på som et mål for omfanget av faget. Det oppstår lett en uoverensstemmelse mellom disse to størrelsene. Et godt eksempel på dette er at time- og fagfordelingen for allmenne, økonomiske og administrative fag oppgis til 1122 årstimer per år (tabell 13.2 i kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring ), mens internasjonale sammenlignende statistikker opererer med 855 årstimer som et minimumsantall (kapittel 10 Modeller og mønstre: grunnopplæringen i andre land ) 64 .

Det er som regel slik at en del timer avsatt til det enkelte fag går inn i ulike tverrfaglige arbeider og prosjekter uten at dette alltid spesifiseres. Prinsippet om tilpasset opplæring for alle, slik det nedfelles i neste kapittel, kan også gjøre det vanskelig å følge timefordelingen slavisk. Utvalget mener derfor at det kan være fordelaktig å bruke ulike mål for fagets omfang i læreplanen og den praktiske timefordelingen i skolen. Svært mange land bruker ulike poengsystemer eller vekttall for å beskrive omfanget av et fag. Som en del av Kvalitetsreformen i høyere utdanning gjennomføres det nå et system med studiepoeng for å bestemme omfanget og gjøre det internasjonalt sammenliknbart.

Utvalget mener derfor at det bør vurderes å innføre andre mål for fagomfang i forbindelse med revisjon av læreplanene for grunnopplæringen.

Utvalgsmedlemmene Grøndahl og Nielsen har en særmerknad om at systemet med nasjonalt angitt timefordeling i årstimer avvikles.

I nåværende forskrift § 1-1 er det åpnet for fleksibel progresjon og bruk av hovedmomentene i læreplanene når situasjonen tilsier det. Utvalget går inn for at denne fleksibiliteten også ivaretas i et fremtidig nytt læreplanverk for grunnopplæringen. Selv om læreplanverket er knyttet til trinn, må det være mulig å tilpasse den faglige kontinuiteten og rekkefølgen til elever som for eksempel trenger en tilpasset progresjon i ett eller flere fag. Trinnet blir dermed i første rekke et uttrykk for et kompetansenivå og ikke et forløp der elevene må følge en viss aldersprogresjon.

Utvalgsmedlemmene Grøndahl, Johansen og Nielsen har en særmerknad om at læreplaner ikke skal knyttes til årstrinn, men til gitte læringsmål og kompetansemål innenfor de forskjellige fagområdene i grunnskolen.

8.6 Særmerknader

Utvalgsmedlemmene Grøndahl og Nielsen foreslår at systemet med nasjonalt angitt fag- og timefordeling for grunnskolen avvikles. Stadig mer av opplæringen foregår som tverrfaglige prosjekter, og det er i denne sammenhengen mindre interessant å snakke om hvor mange årstimer som benyttes til å arbeide mot læreplanmål innenfor de enkelte læreplanene. De angitte årstimetallene er også etter mindretallets oppfatning en av barrierene for realisering av tilpasset opplæring i praksis. Timefordelingen er i mange tilfeller til hinder for elevenes læring og motivasjon for læring, idet elever må jobbe med læreplanmål de allerede har nådd, i stedet for å bruke tiden innenfor andre fag, eller til å arbeide med moduler i samme fag på et høyere nivå.

Disse medlemmene foreslår at skolene pålegges å tilby opplæring med samme omfang som i dag. Det totale omfanget reguleres gjennom årstimetall. Innenfor denne rammen kan skolene i samarbeid med elevene fritt disponere timene. Læreplanene alene erstatter årstimetallene som styringsverktøy for prioritering mellom ulike fag. Istedenfor årstimer blir omfanget av de ulike fagene bestemt av studiepoeng.

Læringssenteret får i oppgave å utarbeide en normalfordeling av fagenes andel av det totale omfanget, som en veiledning til skolene. Med bakgrunn i en slik normalfordeling skal Læringssenteret sikre at de enkelte læreplanene har et omfang som er realistisk å gjennomføre.

Utvalgsmedlemmene Grøndahl, Johansen og Nielsen støtter utvalgets forslag om nasjonale, kompetansebaserte læreplaner, men har en særmerknad til at læreplanene knyttes til årstrinn:

Utvalget har i sitt arbeid vektlagt tilpasset opplæring for alle som et viktig prinsipp. Ettersom elevenes modning har avgjørende betydning for læring, og det innenfor et årstrinn normalt er 2 – 4 års spredning i modenhetsnivå, er det viktig at læreplanene ikke har som utgangspunkt at alle som er født i det samme året kan og skal lære det samme til samme tid.

Læreplaner som ikke tar høyde for at elevene modnes i ulikt tempo, har skapt og vil skape skoletapere og underytere. Elever som ligger i den nedre delen av skalaen, risikerer å bli utsatt for læringsprosesser de ennå ikke har forutsetninger for å mestre. For altfor mange har dette resultert i både faglige og psykososiale problemer. Elever i den andre enden av skalaen har i mange tilfeller ikke fått utfordringer som er store nok ut fra modenhetsnivå og utviklingstempo. For en god del av disse elevene har dette virket demotiverende, ført til redusert lærelyst og enkelte til psykososiale problemer.

Lærere har tradisjonelt brukt mye av tiden på de elevene som ligger i den nedre delen av modenhetsskalaen. Så lenge de andre elevene lærer det som er læreplanens krav for årstrinnet, vil en slik prioritering være den mest naturlige.

For å oppnå økt læringsutbytte og en reduksjon av antallet elever med psykososiale problemer, ser disse medlemmene det som avgjørende at tilpasset opplæring ikke bare knyttes til metoder, men også til tempo og tidspunkt for innlæring. Først da mener mindretallet at man kan oppnå en reell, tilpasset opplæring. Læreplaner knyttet til årstrinn vil skape forventninger til elever som tilhører dette årstrinnet, selv om det åpnes for fleksibilitet innenfor hovedtrinnene.

En naturlig konsekvens av tilpasset opplæring vil etter mindretallets mening være nasjonale, kompetansebaserte læreplaner som ikke knyttes mot årstrinn, men mot gitte læringsmål og kompetansemål innenfor de forskjellige fagområdene. Mindretallet begrenser forslaget til å gjelde læreplanmål knyttet til basiskompetansen, samt til grunnskolen. Disse medlemmer vil imidlertid understreke at tilknytningen til basisgruppen bør være regulert av alder, og basisgruppene ikke må inndeles etter faglig progresjon.

9 En tilpasset opplæring for alle

9.1 Innledning

Dagens grunnopplæring har som utgangspunkt at opplæringen skal tilpasses alle elever. Slik skal grunnopplæringen være tilrettelagt for å inkludere alle. Utdanningssystemet settes imidlertid på harde prøver i denne prosessen, og det finnes både vanskeligheter knyttet til tilpasningen til de svakeste elevene og utfordringer knyttet til de faglig sterke elevene, i tillegg til at også andre forhold kan virke sterkt inn på muligheten for tilpasset opplæring for alle.

Skogen mfl. peker i sin synteserapport «Reform 97 og inkluderingsidéen» på det spesielt problematiske i at alle i norsk skole ikke alltid har betydd alle , men de fleste eller flest mulig. 65 En nærmere gjennomgang av dagens praksis lenger ut i dette kapitlet viser at enkelte elever bare integreres i fellesskapet i en liten del av den tiden de er på skolen.

Opplæringsloven levner ikke tvil om at alle har krav på tilpasset opplæring. På den annen side er ikke inkluderingsbegrepet drøftet som et krav til skolene/lærestedene. Perspektivet i dette kapitlet er å klargjøre hva som skal til for å ta inkluderingsbegrepet på alvor, både sosialt, faglig og kulturelt, ved å kreve tilpasset opplæring for alle , ment som alle . Denne gjennomgangen må klargjøre differensieringsmulighetene og dagens praksis. Det må også vurderes om det fortsatt er elever/lærlinger som må behandles spesielt slik at det må tas noen forbehold i inkluderingstenkningen, og i så fall om dette fortsatt skal gjenspeiles i lovgivingen.

Innenfor dagens skolepraksis har utgangspunktet vært at det ikke er problematisk å tilpasse opplæringen til en såkalt «normalelev», uten at dette begrepet vanligvis defineres nærmere. Men i praksis har det vist seg at jo større variasjonsbredde i elevgruppen, jo vanskeligere har det vært å få til tilpasset opplæring for alle.

Når det gjelder spesielt godt utrustede elever, blir det forutsatt at disse klarer seg bra, og det blir svært sjelden truffet spesielle tiltak utenom klassens rammer. Denne praksisen har fra tid til annen vært utsatt for kritikk, men denne kritikken har svært sjelden ført til spesielle tiltak.

I undersøkelsen til Birkemo fra ungdomstrinnet viste det seg for eksempel at svake elever hadde en gunstigere faglig utvikling enn flinke elever. Birkemo la vekt på at flinke elever representerte en viktig utfordring for skolen. Deres resultater nærmet seg gjennomsnittet og viste liten faglig gevinst fra 9. til 10. klasse. 66

Når det gjelder elever som har hatt vanskeligheter med å tilfredsstille skolens krav, eller som har hatt konkrete funksjonsnedsettelser, så har denne gruppen vært utredet mange ganger, og det finnes en lang tradisjon for ulike støttetiltak og definerte rettigheter. Det er spesielt praksisen på dette området som må analyseres nærmere om det skal være mulig å håndheve prinsippet om tilpasset opplæring for alle innenfor grunnopplæringens rammer.

Fra integrering til inkludering

Utviklingen har gått fra et begrep om integrering til et begrep om inkludering. Forskjellene mellom disse to begrepene kan klargjøres på følgende måte. (jf. bl.a. Tøssebo 1999 67 , NOU 2001: 22 68 ). Integreringen handlet om å få alle barn inn i den vanlige skolen, men stilte ikke spesifikke krav til at en skulle gjøre noe med skolen som sådan. Integrering betød i høy grad å samle alle på ett sted. Søkelyset var rettet mot den som skulle integreres og de funksjonsnedsettelsene vedkommende representerte. Innenfor integreringstenkningen har diagnostisering en sentral plass. Et eksempel på dette er inndelingen av elever med «spesielle behov» som blir presentert i St.meld. nr. 23 (1997–98), og som er gjengitt lenger ut i dette kapitlet.

Inkludering handler i første rekke om miljøet. Det er et program for utvikling av skolen med det formål at den skal passe hele den menneskelige variasjonen. Det er i dette lyset at kravet om tilpasset opplæring må ses. Et krav som gjelder for alle elevene:

«…prinsippet skal komme til uttrykk i hele virksomheten i skolen , og det krever at alle sidene ved opplæringen, både lærestoff, arbeidsmåter, organisering og læremidler, blir lagt til rette med tanke på de ulike forutsetningene som elevene har. Tilpasset opplæring tilsier ulik behandling og fordypning i arbeid med lærestoffet og variasjon i art, vanskegrad, mengde, tempo og progresjon.» 69

Dette innebærer blant annet å endre arbeidsformene på en slik måte at skolen blir i stand til å gi opplæring til elever med en betydelig utviklingshemming. I denne sammenhengen handler funksjonsnedsettelse om et forhold mellom individet og omgivelsene. Dermed må oppmerksomheten rettes mot miljøet og skolens arbeidsformer. En inkluderende skole stiller store krav til skolen. Når en elev ikke fungerer, er spørsmålet: Hva er galt med skolen? I den tradisjonelle skolen har spørsmålet vært: Hva er galt med eleven?

The Indiana Inclusion Study legger i sluttrapporten vekt på å klarlegge undervisningspraksis og skolestruktur i skoler som betraktet seg selv som inkluderende. 70 Inkludering er mer enn å plassere elevene fysisk sammen i samme klasserom. Spørsmålet er hva som utvikler og vedlikeholder en praksis som besvarer ulikheter både i sosiale eller emosjonelle og akademiske behov, og gjør alle lærerne ansvarlig for alle elevenes fremgang. Dette stiller også de samme kravene til skolestrukturen som helhet.

Cole mfl. trekker fram en del sentrale momenter som de mener sikrer akademisk, sosial og emosjonell inkludering av alle elevene:

• Støtte må organiseres og leveres fleksibelt og tilpasset.

• Mer individualisert instruksjon til den enkelte elev eller elevgruppe er formålstjenlig dersom det gjennomføres fleksibelt og ikke leder til isolasjon eller segregering.

• Å møte ulike elevgruppers behov krever et intenst samarbeid. Ingen enkeltlærer har alle redskaper som kreves for alle studenter. En samarbeidsstruktur må utvikles mellom klassetrinn, innholdsområder, foreldre, hjelpepersonale og administrasjon.

• Bruk av individualiserte planer (ICAN: Individualized Curriculum and Assessment Notebook) gir et redskap for å skape prosjekter som er både tverrfaglige, differensierte og representerer flere nivåer.

• Temaundervisning muliggjør differensiering samtidig som et fokus i læreplanen opprettholdes.

• Prosjektbasert undervisning gjør det mulig å engasjere elevene i et større spektrum av aktiviteter i opplæringen.

• Effektiv klasseromsledelse er avgjørende. Det er et felles ansvar for alle voksne å skape et miljø som møter elevene akademisk og sosialt. Miljøet må være forutsigbart, både i og utenfor klasserommet.

• Vurdering må brukes for å identifisere sterke og svake sider hos elevene, og til å endre undervisningspraksis ut fra individuelle behov, ikke til rangering.

• Personalets holdning til en inkluderende skole og til å kunne møte alle elevenes behov vil være avgjørende for suksess.

• Administrativ støtte og ledelse er nødvendig for å kunne gi alle elevene støtte.

• Foreldre er mest tilfreds når de opplever en toveis kommunikasjon med skolen.

• Hele skolen må engasjere seg i inkluderingsstrategien, ikke bare enkeltklasser.

• En aldersblandet struktur og en samlet årsplan støtter opp under en inkluderende praksis. Aldersblandingen minker vektleggingen av det enkelte klassetrinn og øker i stedet fokus på elevens kontinuerlige fremgang. 71

Samlet sett mener forfatterne at dette gir strategier som gjør det mulig å drive en inkluderende grunnopplæring der det er klart at inkludering er et krav til lærestedet og gjelder alle, i motsetning til integreringsbegrepet. Skogen mfl. oppsummerer sin forståelse av inkludering ut fra L97 og andre grunnlagsdokumenter på følgende måte:

• Det angår hele skolen som system – ikke bare særskilte elevgrupper.

• Alle elever skal tilhøre et faglig, sosialt og kulturelt fellesskap.

• Å delta i det faglige fellesskapet, der alle får utnyttet sitt læringspotensiale, krever tilpasning av undervisningen når det gjelder forhold som mål, lærestoff/innhold, arbeidsmåter, vurdering og rammebetingelser.

• Å delta i det sosiale og kulturelle fellesskapet, der alle elever skal få lære i felles aktivitet med andre, og få være naturlige og selvfølgelige deltakere i et felleskap der mangfold betraktes som en berikelse. Inkludering forutsetter samarbeid og demokrati. Det gjelder elever så vel som tilsatte og foresatte. 72

Tilpasset opplæring og spesialundervisning

En forståelse av skoleverkets nåværende praksis når det gjelder en tilpasset opplæring for alle, kan ses fra to utgangspunkter. Det ene er å se den vanlige skolen som premissgiver for spesialundervisningen. Spesialundervisningen er da et komplementært tiltak. Den enkelte skolens praksis og kvalitet avgjør dermed om behovet for spesialundervisning er stort eller lite. Det andre er å se spesialundervisningen ut fra profesjonenes praksis. Spesialundervisningens posisjon er sterk, og det er knyttet klare profesjonsinteresser til dagens ordning.

Utviklingen innenfor det spesialpedagogiske området har nær sammenheng med den utdanningspolitiske tenkningen og utviklingen som har skjedd fra 1970-årene og utover. Haug, Tøssebro og Dalen peker på at det fra slutten av 1960-årene vokste fram en ny og omfattende interesse for tiltak for funksjonshemmete og spesialundervisning. Verdigrunnlaget skiftet også. Begreper som normalisering, integrering og desentralisering kom i fokus. Prinsippene om at alle barn, unge og voksne med nedsatt funksjonsevne skulle få spesialundervisning tilpasset evner, anlegg og interesser, og at denne undervisningen og opplæringen skulle skje i hjemmemiljøet og innenfor vanlige klasser eller grupper, ble mer og mer tydelig i denne perioden. Selv om begrepsbruken har endret seg, ligger denne tenkningen fortsatt til grunn for spesialpedagogiske tiltak. 73

Begrepet tilpasset opplæring kom på dagsordenen tidlig i 70-årene. I dag har alle elever i norsk grunnopplæring krav på tilpasset opplæring. All opplæring skal derfor ta utgangspunkt i den enkeltes forutsetninger og evner uansett hvilken bakgrunn eleven har. Av den totale elevgruppen finnes det en mindre gruppe barn og unge med spesielle opplæringsbehov. Dette er en svært uensartet gruppe, og den kan ha alt fra relativt enkle lese- og skrivevansker til tunge multiple funksjonsnedsettelser. Svært mange av disse elevene får sitt tilbud ved nærskolen sin, og mange skoler har lyktes med denne utfordringen. Mange kommuner har maktet å gjennomføre en politikk med få enkeltvedtak og med de fleste tiltak gjennomført innenfor de rammene skolene er tildelt. Andre kommuner har gjennomført tiltakene med utstrakt bruk av enkeltvedtak og øremerking av ressurser.

Uansett fremgangsmåte stiller prinsippet om tilpasset opplæring for alle store krav til den enkelte skole og det enkelte læresteds evne til å differensiere opplæringen. Kravet om tilpasset opplæring for alle inkluderer i dagens lovgiving en rett til spesialundervisning for noen elever/lærlinger. Denne retten til spesialundervisning har en sentral plass i norsk utdanningspolitikk, men det er en klar sammenheng mellom skolens eller lærebedriftens evne til å tilpasse opplæringen til elevene/lærlingene og bruken av spesialundervisning. Det brukes mye ressurser til spesialundervisning, men samtidig har forskning vist at det ikke alltid er mulig å dokumentere resultater av denne innsatsen.

«Internasjonale undersøkelser dokumenterer at norsk skole har stor spredning i elevenes faglige nivå på den enkelte skole og i den enkelte klasse. Det tyder på at særlig de svakest presterende elevene ikke får godt nok utbytte av opplæringen. Flere norske undersøkelser viser at læringsmiljøet ikke er godt nok, og at mange elever blir plaget og mobbet i skoletiden. Mange skoler har tatt fatt i utfordringene og får mer god skole ut av ressursene de har til rådighet enn andre. Dette viser at det generelt er et betydelig rom for å bedre kvaliteten.» 74

Ambisjonen må være å få mer igjen for ressursinnsatsen innenfor rammene av en inkluderende skole. Dette vil si at det må analyseres nærmere om de nåværende rammene rundt en tilpasset opplæring for alle gir de resultatene som forventes. Om så ikke er tilfellet, kan det være behov for noen nye grep og fornyet innsats for å nå målene om tilpasset opplæring for alle.

9.2 Lover og forskrifter

Barnehagene har en inkluderende praksis, men like fullt et fokus på å gi barn med særskilte behov spesielle rettigheter. Funksjonshemmete barn har derfor hatt en lovfestet fortrinnsrett til barnehageplass siden barnehageloven trådte i kraft i 1975. Barnet skal ha prioritet ved opptak såfremt det kan ha nytte av oppholdet. Etter opplæringsloven § 5-7 har barn under opplæringspliktig alder rett til spesialpedagogisk hjelp dersom barnet har særlige behov for dette. Slik hjelp kan gis i barnehager eller andre steder eller gis av den pedagogisk-psykologiske tjenesten eller en annen sakkyndig instans.

I grunnopplæringen tas det utgangspunkt i et generelt krav som gjelder alles opplæring. I opplæringslovens formålsparagraf slås det fast at alle har rett til tilpasset opplæring:

«Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven og lærlingen»

(§ 1-2). I rundskriv F-087-99 av 21. desember 1999 om strategi for kvalitetsutvikling i grunnskolen er dette presisert slik:

«Arbeidet med kvalitetsutvikling skal bidra til at alle elever, også de med særlige vansker eller særlige evner på ulike områder, får opplæring som er bedre tilpasset deres evner og forutsetninger.»

Det slås fast at tilpasset opplæring er et overordnet prinsipp som det er viktig å ivareta i lokale tiltak for kvalitetsutvikling. Dette prinsippet er generelt og gjelder både grunnskolen og videregående opplæring. Læreplanverkets generelle del og opplæringsloven uttrykker klart at opplæringen skal tilpasses den enkelte slik at elevene blir sosialt, kulturelt og faglig inkludert i fellesskapet i skolen.

Rettighetssiden er imidlertid mest eksplisitt utformet for elever og lærlinger med særlig behov for støtte i opplæringssituasjonen. Begrepet spesialundervisning er knyttet til særlige behov for opplæring. Slike særlige behov kan ha mange ulike årsaker som funksjonsnedsettelser, sosiale, utviklingsmessige eller atferdsmessige forhold.

I lovgivingen er retten til spesialundervisning knyttet til en sakkyndig vurdering. Den pedagogisk-psykologiske tjenesten vurderer om eleven har særskilte behov, og hvordan behovene kan ivaretas. Spesialundervisning er en individuell rett for elever som ikke kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Det må foretas konkrete vurderinger av hva retten innebærer i hvert enkelt tilfelle. Det forutsetter at opplæringen skiller seg fra ordinær undervisning ved at den i større grad er tilpasset elevenes forutsetninger og behov, nærmere bestemt en individualisert tilpasning. Det betyr imidlertid ikke at opplæring skal gis atskilt fra den ordinære undervisningskonteksten, men at opplæringstilbudet skal være planlagt og gjennomført ut fra den enkeltes behov. Dette kommer til uttrykk ved kravet om at det skal utarbeides individuelle opplæringsplaner for hver enkelt elev som får spesialundervisning. Den individuelle opplæringsplanen er lovfestet i opplæringsloven for elever som mottar spesialundervisning (§ 5-5) etter sakkyndig vurdering. 75

I St.meld. nr. 23 (1997–98) Om opplæring av barn, unge og voksne med særskilte behov er forutsetningene for tilbudene til funksjonshemmete nedfelt på følgende måte:

• «Alle med særlege behov skal ha tilbod om tilpassa og inkluderande opplæring.

• For å gi kvar enkelt brukar eit kvalitativt godt tilbod må opplæringa differensierast og tilpassast individuelle føresetnader.

• Det spesialpedagogiske hjelpe- og støtteapparatet skal sikre tilgjengeleg hjelp av høg fagleg kvalitet nærast mogleg brukarane.

• Det er behov for ein gjennomgang av ansvars- og ressurstildelinga forvaltningsnivåa imellom.

• Det er behov for større samordning av tenestetilbod på tvers av sektorgrenser.» 76

Her er det uttrykt en ambisjon om å forebygge, avdekke og gi støtte i forhold til ulike typer vansker hos elever og lærlinger, rettet både mot skolen eller lærestedet og mot det spesialpedagogiske støttesystemet, men det ligger også en klar erkjennelse av at samordningen mellom nivåer og sektorer kan forbedres. Samtidig glir inkludering litt i bakgrunnen og kan lett oppfattes som noe som gjelder alle med særlige behov , og ikke bare rett og slett alle .

Helselovgivingen

Fra helselovgivingen kommer kravet om individuelle planer for dem som trenger det mest. Individuell plan er hjemlet i pasientrettighetsloven § 2-5, der det heter:

«Pasient som har behov for langvarige og koordinerende helsetjenester, her rett til å få utarbeidet individuell plan i samsvar med bestemmelsene i kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern»

Jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-6 og lov om psykisk helsevern § 4-1.

Kravet til samordning er utformet slik i kommunehelsetjenesteloven § 6-2a. 77

«Kommunehelsetjenesten skal utarbeide en individuell plan for pasienter med behov for langvarige og koordinerte tilbud. Kommunehelsetjenesten skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for pasientene.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke pasientgrupper plikten omfatter, og om planens innhold.»

Med hjemmel i denne bestemmelsen skal det skje en koordinering av tilbudene mellom ulike etater for personer med funksjonsnedsettelser som har «behov for langvarige og koordinerte tjenester», og som i henhold til øvrige lover har rett til individuell plan – og som har rett til individuell opplæringsplan i henhold til opplæringsloven. Skolen vil ha plikt til å tilpasse seg elevens livssituasjon slik at hun eller han kan leve et aktivt og selvstendig liv.

En individuell opplæringsplan slik den er hjemlet i opplæringsloven, vil dermed være en del av en individuell plan slik den er omtalt ovenfor. Denne bestemmelsen trådte i kraft 1. halvår 2001.

Barnevernslovgivningen

Ut fra lov om barneverntjenester skal kommunen følge nøye med i de forholdene barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer (§ 3-1). Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer for å bidra til å løse barnevernsoppgavene (§ 3-2).

Befringutvalget 78 understreket betydningen av det forebyggende arbeidet, ikke minst i kommunene, og trakk spesielt fram barnehagene og skolen som viktige arenaer for iverksetting av forebyggende tiltak. I utredningen ble betydningen av et oppvekstfaglig og oppvekstpolitisk perspektiv på barnevernet understreket som et alternativ til dagens familiefokus for at barnevernet skal fremtre som troverdig. For å oppnå dette mente Befringutvalget at barneverntjenesten måtte inngå et nært og forpliktende samarbeid med andre instanser, først og fremst skolehelsetjenesten og helsestasjonene, men også den lokale pedagogisk-psykologiske tjenesten, skoler og barnehager. Utvalget formulerte prinsippet om én dør inn til de kommunale barne- og ungdomstjenestene uansett om problemene primært hører hjemme i sosial-, helse- eller skolesektoren. Utvalget viste til at en samordning var godt i gang mange steder, og mente at denne måtte fortsette.

I St.meld. nr. 40 (2001–2002) Om barne- og ungdomsvernet understrekes det på samme måte at barneverntjenestene og de andre hjelpetjenestene skal tilpasse seg behovene hos brukerne og samordne sine tjenester.

9.3 Spesialundervisning i andre europeiske land 79

Norge er et av de landene som har gått lengst i å integrere personer med funksjonsnedsettelser i den ordinære grunnutdanningen. Generelt er det en dreining i retning av mer integrering i alle europeiske land, men Spania, Italia, Hellas, Island, Portugal og Kypros har sammen med Norge de klareste målsettingene for en inkluderende integrering. Nederland, Belgia, deler av Sveits og Tyskland underviser de fleste elever med særlig behov for støtte i opplæringssituasjonen i spesialskoler, men Nederland er på vei over til et blandet system.

Danmark og Finland, sammen med mange andre land (blant annet Frankrike, Irland, Luxemburg, Østerrike, Storbritannia), har valgt et blandet system. I Danmark mottar 12–13 prosent av elevene i folkeskolen spesialundervisning. 2/3 av disse får støtteundervisning. Resten er funksjonshemmete elever eller elever med atferdsproblemer. Det legges stor vekt på å integrere elevene i ordinære skoler og klasser, men mange døve elever, og elever med autisme eller med psykotiske eller sterke kognitive funksjonsnedsettelser går på spesialskoler.

I Finland skal elever med behov for spesialundervisning i første rekke integreres i ordinære skoler og klasser, men elevene kan tas ut i spesialklasser. Men også i Finland finnes det spesialskoler, spesielt for elever med alvorlige multihandikap. Samlet mottar om lag 20 prosent av elevene spesiell støtte av et eller annet slag.

Sverige har et litt annet system. Utviklingshemmete elever får undervisning i særskoler. Disse skolene er ofte organisatorisk integrert med grunnskolen. En elev kan være integrert i en ordinær klasse, men følge særskolens undervisningsopplegg. De fleste elever med funksjonsnedsettelser får spesialundervisning i ordinær grunnskole, men hørselsskadde eller døve elever går i egne spesialskoler. Rundt 3,5 prosent av elevene får spesiell støtte.

Definisjoner og kategorisering av ulike behov og funksjonsnedsettelser varierer svært mye mellom land. Det samme gjelder antallet som registreres enten det er til spesialskoler eller til en inkluderende undervisning i allmenne skoler. Ses alle europeiske land under ett, får ca. 2,1 prosent av elevene undervisning i spesialskoler eller spesialklasser på full tid. I tillegg er det en utvikling av spesialskoler og institusjoner til ressurssenter for skoler, lærere, foreldre og andre. De fleste land gjør bruk av individuelle opplæringsprogrammer for elever med behov for særskilt støtte i opplæringssituasjonen.

9.4 Hvem får tilpasset opplæring i form av spesialundervisning?

I grunnopplæringen foreligger det mange utfordringer for at lærestedene skal være i stand til å gi alle elever/lærlinger en tilpasset opplæring. Mange tiltak er særlig rettet mot elever med «særskilte opplæringsbehov» og løses gjennom spesialundervisning. På den annen side vil det bak betegnelsen «særskilte opplæringsbehov» kunne skjule seg svært ulike forhold, og ikke minst store individuelle forskjeller. Oftest opptrer læringshindringer som gir seg utslag i fagvansker i norsk og matematikk, og atferdsvansker. Spesielle vansker knyttet til ulike funksjonsnedsettelser opptrer langt sjeldnere.

I tilstandsrapporten 2001 rapporterer statens utdanningskontorer at prinsippet om tilpasset opplæring i en inkluderende skole har stor oppslutning i både fylker, kommuner og skoler. Realiseringen av dette er imidlertid vanskelig. De fleste fylker og kommuner arbeider systematisk med å redusere omfanget av spesialundervisning etter enkeltvedtak og utvikle modeller og ordninger som i større grad gir tilpasset opplæring for flere av elevene i den ordinære opplæringen.

Barnehagen

Barn med behov for særlig støtte i opplæringssituasjonen har fortrinnsrett til opptak i barnehagen etter § 9 i barnehageloven. Barne- og familiedepartementet gjorde en undersøkelse om bruken av tilskuddet til funksjonshemmete barn i barnehagen i 2001. På grunnlag av denne rapporten regner departementet med at funksjonshemmete barn får plass i barnehagene uten særlig ventetid. Ifølge Statistisk Sentralbyrås statistikk var det 4051 barn med funksjonsnedsettelser i barnehage som var tatt opp etter denne fortrinnsretten.

Det finnes ikke oversikt over hvor mange barn som får spesialpedagogisk hjelp i barnehagene med hjemmel i opplæringsloven, men andelen er mindre enn innenfor grunnskolen. En del kommuner gir uttrykk for at det finnes utfordringer ved samordning og organisering av ressurser i tilknytning til at rettighetene og ressursene til barna er knyttet til to lovverk. Uklarheter i dette regelverket har også medført en del rettssaker.

Grunnskolen

Det er rapportert om at i alt 32 652 elever i grunnskolen fikk spesialundervisning etter enkeltvedtak i skoleåret 2002/03. Dette utgjør 5,5 prosent av elevene. Av figur 9.1 fremgår det at det har skjedd en svak reduksjon over flere år fra 6,3 prosent i perioden 1994 til 1996. I samme periode har det skjedd en økning i antallet delingstimer. Denne økningen var for eksempel på 7 prosent i 2001. Antall elever som får ekstratimer med assistent i skolen, har også økt. Men til tross for at færre elever enn tidligere får spesialundervisning, var det for eksempel en økning på 2 prosent i antall undervisningstimer til spesialundervisning fra 2000 til 2001. Det betyr at elever som mottar spesialundervisning, får et større antall timer enn tidligere.

Figur 9.1 viser denne utviklingen tydelig. Andelen elever som får færre enn 100 timer spesialundervisning i året, har sunket fra 2 til 0,8 prosent i perioden 1992 til 2002.

Videregående opplæring

Innenfor KOSTRA registreres det ikke data som er knyttet til spesialpedagogiske tiltak i videregående opplæring. Samlet sett regner en likevel med at det er en noe mindre andel elever innenfor videregående opplæring som får spesialundervisning enn innenfor grunnskolen, selv om det er flere som søker seg inn i videregående opplæring på spesielle vilkår.

Læringssenteret skriver i Tilstandsrapporten for 2001 at reduksjonen i antall elever som får spesialundervisning etter enkeltvedtak, kan tyde på en utvikling i retning av at det i større grad er elever som har store behov for tilpasning i opplæringssituasjonen som tildeles ressurser til spesialundervisning. Det kan videre tenkes at en i kommuner og fylkeskommuner utvikler undervisningspraksis som gjør at også andre elever mottar et opplæringstilbud ved hjelp av den ressursen som tildeles en enkelt elev. Det kan gjøres ved at det organiseres klasser og grupper rundt den ene eleven som mottar timer.

I St.meld. nr 23 (1997–98) ble gruppen «elever med spesielle behov» inndelt på følgende måte:

Av disse ble om lag 18 prosent definert som multifunksjonshemmete.

Den diagnostiske kulturen i skolen står sterkt. Forestillingen om normaleleven dominerer, og avvik knyttes til egenskaper hos den enkelte elev. Det er tilsvarende mindre fokus på hva det er med skolen som gjør at den ikke fungerer for deler av elevgruppen. Også mye av den spesialpedagogiske forskningen handlerom hvilke vansker den enkelte elev har. Oversikten ovenfor indikerer at de to største gruppene vil være velegnet for tilpasningsstrategier innenfor skolens ordinære opplæring. Det samme kan gjelde gruppen med språkvansker. Dermed vil gruppen som trenger helt spesielle tiltak, være vesentlig redusert. Om en skal komme bort fra et utgangspunkt i diagnostisk tenkning, må det i høyere grad fokuseres på hvordan den enkelte utdanningsinstitusjon kan tilrettelegge for den enkelte elev innenfor sine rammer for at eleven skal få den tilpassete undervisningen eleven har krav på.

En dansk undersøkelse har sammenliknet PISA-resultatene og spesialpedagogiske tiltak. Det viste seg at det ikke nødvendigvis var noe samsvar mellom svake prestasjoner i PISA-undersøkelsen og spesialpedagogiske tiltak. Mange elever med svake resultater fikk ikke spesialundervisning, mens på den annen side enkelte med gode PISA-resultater mottok spesialundervisning. Ut fra PISA-resultatene kan det ses på som relativt tilfeldig hvem som mottok spesialundervisning. 80

Annen forskning dokumenterer at gutter er overrepresentert i spesialklasser og grupper, 75–80 prosent av elevene er gutter både i grunnskole og videregående opplæring. 8182 Det samme gjelder elever med opphold ved spesialskoler, institusjonsskoler og i spesialklasser ved vanlige skoler, der det gjennomsnittlig er 50 prosent flere gutter enn jenter (jf. SSBs grunnskolestatistikk 2000/2001). Atferdsproblematikk er et svært sentralt kjennetegn ved elever som mottar spesialundervisning. 40–50 prosent av elevene som mottar spesialundervisning, er definert som elever med atferdsproblemer av lærerne 83 . Det betyr at uansett hvilken vanskegruppe eleven tilhører, kan atferdsproblemet oppfattes som mer akutt enn elevens spesifikke diagnostiserte vanske. En annen tolkning kan være at gutter utfordrer det ordinære opplæringstilbudet i større grad enn jenter. Spesialundervisning kan dermed forstås som en løsning på skolens problem, mer enn på guttenes behov 84 (Fylling 1998). Samtidig har annen forskning antydet at jenter kan være underrepresentert i tallene fordi jenter bruker andre mekanismer for å utfordre systemet. De kan være stille, passive og tilbaketrukket, noe som fører til at skolen ikke blir oppmerksom på deres behov. Dette kan føre til at de ikke får den spesialundervisningen de måtte trenge. 85

Noen forskere har pekt på feminisering av skolekulturen som en årsak til kjønnsforskjellene. Det store flertallet av lærerne er kvinner. Dette fører til at skolens vurdering tilpasses jentene, og at behovet for spesialpedagogiske tiltak dermed reduseres, mens gutter på sin side trigges sterkere av konkurranse, og at konkurranse som virkemiddel ikke på samme måte er legitimt i en feministisk kultur. 86

9.5 Hvilket tilbud får elevene?

Det finnes lite systematiske data fra barnehagene om hvilke tilbud barna får. Tidligere undersøkelser har vist usikkerhet hos personalet om hvilke pedagogiske virkemidler som er egnet i arbeidet, mens senere undersøkelser viser at personalet med mer kompetanse og erfaring er blitt mer målrettet i sitt arbeid, og at samarbeidet med PPT og foreldrene var blitt bedre. Det har også vist seg at de individuelle læreplanene har fokusert mest på barnas individuelle treningsbehov og i mindre grad vært tilpasset de generelle planene for barnegruppen som helhet. 87

Noen elever med behov for særlig støtte i opplæringssituasjonen får tilpasset opplæring gjennom vanlig undervisning uten tilførsel av ekstra ressurser. Dalen og Skårbrevik viser at det totale antallet elever med behov for spesialundervisning ikke økte i perioden 1980 til 1995. Det lå hele tiden rundt 10–11 prosent, mens derimot andelen som fikk enkeltvedtak, viste kraftig økning fra ca. 3 prosent til 7 prosent. Forfatterne tilskriver økningen overgangen til nytt inntektssystem for kommunene og dermed behovet for å øremerke bruken av ressursene. 88

De øvrige elevene med behov for spesiell støtte i opplæringssituasjonen mottar spesialundervisning. Skårbrevik viser at cirka 28 prosent av timetallet er knyttet til enetimer, 21 prosent til gruppeundervisning, 29 prosent til assistent og 22 prosent til klasse med ekstra lærer. På papiret vil de fleste av disse ha tilhørighet i en vanlig klasse. Det betyr imidlertid ikke at elever er i klassen. Østrem (1998) viste at 60 prosent av elevene med enkeltvedtak som sies å gå i vanlig klasse, er mindre enn fem timer i klassen per uke, og Skårbrevik (1996) viste at om lag 70 prosent av spesialundervisningen som drives av lærer med formell kompetanse, foregår utenfor klassen. 89

Om lag 0,5 prosent av elevene i grunnskolen går i egne klasser eller skoler for spesialundervisning. Andelen som får denne formen for spesialundervisning, ser ut til å ha vært relativt stabil i de siste 20 årene. 90 Det ser imidlertid ut til at flere elever går i slike tilbud i de store byene. Det har skjedd en sterk nedbygging og en avvikling av statlige spesialskoler og skoler ved institusjoner. Det har likevel ikke ført til at færre elever på landsplan går i egne skoler eller klasser. Parallelt med nedbygging på statlig nivå har det foregått en nyetablering av spesialklasser, alternative skoler og forsterkede skoler. Det kan derfor være vanskelig å finne helt pålitelige data om antallet. I de fleste kommuner og fylker finnes det alternative opplæringstilbud for elever med blant annet problematferd. Alternative tilbud i grunnutdanningen er organisert på ulike måter. Noen tilbud er forankret i lokale skoler, mens andre tilbud er av mer selvstendig og frittstående karakter, fysisk, organisatorisk og økonomisk. Det er etablert alternative tilbud på alle nivåene i grunnutdanningen, men de fleste tilbudene er på ungdomstrinnet og i videregående opplæring (jf. Tilstandsrapport 2001).

Minoritetsspråklige elever er sterkt overrepresentert i spesialundervisningen. I Oslo kommune er det relativt sett mer enn dobbelt så mange minoritetsspråklige elever som norskspråklige elever som går i ordinær klasse og mottar spesialundervisning. Innenfor spesialklasser er det relativt sett nesten 4 ganger så mange elever som har minoritetsspråklig bakgrunn. 91 Det kan drøftes om dette er utslag av språklige og kulturelle forhold, mer enn det handler om elevenes spesialpedagogiske behov.

Innenfor videregående opplæring anvendes det i stor grad spesialklasser i form av 8- og 4-grupper. Markussen beskriver systemet som segregerende, og beskriver segregeringssaksa med at jo større problemer norske 16-åringer har med å lære og med å oppføre seg, jo mer blir de fjernet fra de ordinære klassene og plassert i spesialklasser med færre elever. Det var en klar sammenheng mellom karakterer fra ungdomsskolen og organisatorisk løsning. Jo færre opptakspoeng, jo større sjanse for spesialklasser. 92 Det viste seg i tillegg at også for elever som gikk i vanlige klasser, ble det meste av det spesialpedagogiske tilbudet gitt utenfor klassen (Kvalsund 1997, s. 230–32). 93

Fra mange hold, ikke minst fra funksjonshemmetes egne organisasjoner, er det argumentert sterkt for at lærernes kompetanse er avgjørende for å få til et godt opplegg for elever med behov for særlig støtte i opplæringssituasjonen. Det er derfor et paradoks at det er innenfor spesialpedagogiske tilbud at det mest anvendes lærere uten formell pedagogisk kompetanse. Skårbrevik 94 viser at 29 prosent av timene var knyttet til assistenter i skoleåret 1995/96, og Overland og Nordahl 95 (1998) viser at antallet timer med assistent og lærer var omtrent likt i grunnskolen i Oslo.

Innholdet i spesialundervisningen er hovedsakelig i fagene norsk, matematikk og engelsk. Så selv om lærerne mener at mye av problemene skyldes elevenes atferd, så er det pedagogiske svaret i stor utstrekning fagundervisning. Skårbrevik 96 viste at 85 prosent av undervisningen var i disse fagene.

Selv om det er en klar tendens til at det arbeides systematisk med å redusere omfanget av enkeltvedtak, viser tabell 9.1 at det er store forskjeller og ulik praksis mellom kommuner, fylkeskommuner og skoler. Variasjonen i antallet elever som får enkeltvedtak, kan faktisk variere fra under 1 prosent til over 19 mellom kommuner. Den motsetningen som ligger i et generelt krav om tilpasning av opplæringen til alle elever og en spesiell øremerking av undervisningsressurser til de få, krever en bevissthet om skolens praksis som ikke alltid er enkel å håndtere. Beskrivelsen ovenfor tyder på at svært ulik praksis kan skjule seg bak samme merkelapp. Men det er også vist at bredden i problemene er svært store, noe som også vil gi ulik praksis.

Skoleeier har oppfølgingsansvar, og spesialundervisningsområdet må være en inkludert del av vurderings-, oppfølgings- og kvalitetsarbeidet på alle nivåer i fylker, kommuner og skoler. Utvalget viste i sin delutredning at over halvparten av kommunene og flere av fylkeskommunene ikke fulgte opp sine plikter som skoleeier på dette området. Dermed finnes det lite kunnskap om den faktiske kvaliteten på spesialundervisningen basert på eiernes vurderinger. For å forbedre ressursbruken har mange kommuner og fylkeskommuner delegert ansvaret for vedtak om spesialundervisning til skoleledere på den enkelte skole. Likeledes kan man ikke redusere antall enkeltvedtak uten å sikre de samme elevene tilpasset opplæring på en annen måte. En romslig ressurstildeling til differensiering og tilpasset opplæring mer generelt kan redusere behovet for sakkyndige vurderinger.

9.6 Effekter av spesialundervisningen

I en gjennomgang av spesialundervisningen i Norge trekker Solli 97 fram Gjessings hypoteser om effekt (Gjessing 1974) og mener at nyere forsk­ning ikke har avkreftet disse, selv om det er vanskelig å definere hva som er effekt i denne sammenhengen. Gjessing uttalte den gangen følgende:

• Enkelte barn profitterer på spesialundervisningen.

• For noen barn får ikke spesialundervisning virkninger i det hele tatt.

• Andre barn blir negativt påvirket av spesialundervisningen, og kan ta skade av den. 98

I en oppsummering som Norges forskningsråd har gjort av forskning om barnehager, oppsummerer Gulbrandsen mfl. 99 at barnehagen fremtrer som et miljø med uvanlig stor åpenhet for forskjellighet med relativt gode betingelser for inkludering. Det vises til konklusjoner fra Ytterhus’ og Ytterhus’ og Tøssebros forskning som konkluderer med at barn i marginale posisjoner møter lite negative holdninger og aktiv avvisning fra de andre barna. Barn med tydelige tegn på funksjonsnedsetting ble snarere gjenstand for omsorg og solidaritet fra andre barn. Barn uten slike tydelige tegn var imidlertid mer utsatt i forhold til den sosiale dynamikken som i sin alminnelighet preger samvær mellom barnehagebarn. Men Vedeler peker på at det finnes lite forskning om utvikling av gode læringsmiljøer for tilpasset opplæring. Spesielt mangler det longitudinelle undersøkelser, både for å følge opp barna med «særskilte opplæringsbehov» og for å se på effekten av ulike læringsmiljøer og opplæringstiltak. 100

Det finnes en del undersøkelser i grunnopplæringen om spesialundervisningens resultater og om elevenes opplevelse av sin situasjon i skolen. Det er imidlertid vanskelig å si noe absolutt om resultatene. De vil være situasjonsavhengige, og kan vanligvis ikke si noe om hvordan elevene ville hatt det i en annen situasjon. Disse studiene viser at elever innenfor spesialundervisning har lavere trivsel, motivasjon og arbeidsinnsats enn andre elever. De ser også ut til å fungere dårligere sosialt i forhold til medelever, og har ikke alltid en tilfredsstillende læringsmessig utvikling 101 . Som nevnt ovenfor får elevene oftest tilbud om undervisning i enkelte sentrale fag utenfor klassen. Problemet kan imidlertid etter lærernes oppfatning være atferdsmessige. I mange slike tilfeller forsøker en å løse relasjonsproblemene ved å ta eleven ut fra den situasjonen der problemene finnes. I slike tilfeller skal en kanskje ikke forvente stor fremgang i de spesifikke fagene, og heller ikke i forhold til atferdsproblemene i den ordinære undervisningen.

I The Indiana Inclusion Study ble det fokusert mer på elevenes resultater og kriterier for en inkluderende skole. 102103 Studien sammenlikner elever med behov for særskilt støtte (lærevansker og milde mentale funksjonsnedsettelser) i inkluderende skoleklasser og -miljøer med tradisjonelle opplegg der elevene er mye ute av klassene til spesialpedagogiske opplegg. Resultatene viste at elever uten behov for særskilt støtte fikk bedre resultater i matematikk, mens ferdighetene i lesing lå på samme nivå som i tradisjonelle opplegg. For elevene med behov for særskilt støtte var resultatene i de to oppleggene ikke signifikant forskjellige, men en nærmere analyse av gjennomsnittet for gruppenes og elevenes individuelle fremgang viste resultater i favør av inkluderende skoler for elevene både med og uten funksjonsnedsettelser.

Det er også vist at hvilke elver som får spesialundervisning, er knyttet til klassens gjennomsnittlige nivå. Dette betyr at variasjonen mellom de elevene som får spesialundervisning, kan være betydelig, og det er ofte uklart hvilke kriterier uttaket har skjedd på. Nordahl 104 peker på at en ut fra overrepresentativiteten av gutter og minoritetsspråklige, mye bruk av assistenter og en overvekt av atferdsproblematiske elever i spesialundervisningen kan hevde at spesialundervisningen har avlastningsfunksjon i forhold til den ordinære opplæringen. Når trykket blir for stort i den ordinære opplæringen i klasserommet, ser det ut til å oppstå et behov for spesialundervisningen, som gir lærere avlastning.

Dalen og Skårbrevik (1998) oppsummerer forskningen på grunnskolens område fram til 1998 og sier i forhold til elevenes utbytte:

«Resultatene fra like prosjekter er sprikende. Vi finner f. eks. ingen entydige svar på hvilke organiseringsformer som generelt gir det beste faglige utbyttet. Spredningen i evner, anlegg, arbeidsinnsats og motivering er like stor blant disse elevene som blant elever generelt.» 105

Innenfor videregående opplæring er det gjort noen undersøkelser i kjølvannet av Reform 94. Markussen (1998) konkluderte med at elever med særskilt tilrettelagt opplæring i ordinære klasser har større sjanser til kompetanseoppnåelse enn de som har særskilt tilrettelagt opplæring i spesialklasser, alt annet likt. Og for det andre at ekstra hjelp og støtte i ordinære klasser (målt med omfang og type) i analysene ikke slår ut med signifikant effekt på kompetanseoppnåelse. 106 Disse funnene blir bekreftet i en undersøkelse av Grøgaard (2002), som konkluderte med at integrerte elever kommer bedre ut i gjennomsnitt enn segregerte elever når det blir kontrollert for kjønn, alder, opptakskarakterer, diagnose og fylkestilhørighet. Allmennfagelevene har den høyeste kompetanseoppnåelsen av alle, men forskjellen mellom integrerte elever på yrkesfag og de segregerte elevene er også statistisk signifikant. 107

Med utgangspunkt i kvalitative data bidrar Kvalsund mfl. (1998) til å forklare hvorfor det forfatterne beskriver som en kompetanseorientert differensieringsstrategi, ikke fører fram:

«Kjernen i denne strategien er elevens mangel på kunnskap, vanskane han har, problema han har i å henge med. Den er avviksorientert. Derfor er det også eleven som må endre seg. For å ikkje seinke resten av klassa eller bryte takta og skape uorden i arbeidet med dei andre får eleven – problemberaren – støtteundervisning utanfor den ordinære klassa. Det er det dominerande tiltaket, og det verkar udiskutabelt segregerande og stigmatiserande. Skule er forstått først og fremst som undervisning – i liten grad som læring.» 108

Grøgaard tar i sin undersøkelse også opp eventuelle konsekvenser for de øvrige elevene i klasser med integrering. Han konkluderer med at en økning i andelen elever med særskilte behov ikke reduserer de ordinære elevenes prestasjonsnivå. Det er heller slik at denne påvirkningen gir en beskjeden statistisk pålitelig økning i andelen ordinære elever som presterer bedre enn gjennomsnitt til VKI-eksamen. Integrasjon av elever med særskilte behov kan med andre ord gi en vinn-vinn-situasjon slik den praktiseres i norsk videregående skole. Dette forutsetter imidlertid at det ikke integreres for mange i hver gruppe, og at de nåværende ressurser beholdes. 109

9.7 Konsekvenser av en inkluderende skole – drøfting

I innledningen er det nevnt at det har skjedd en kraftig utvikling både ideologisk og faglig. Denne utviklingen har nedfelt seg i lovgiving og i praksis. De rettighetene som er fastslått i lovverket, blir iverksatt både i barnehagen og innenfor grunnopplæringen, jf. St.meld. nr. 23 (1997–98). Forskningen som er gjennomgått, viser at det kan være en betydelig avstand mellom ideologi og praksis når det gjelder tiltakene for barn og unge med behov for særskilt støtte i opplæringssituasjonen, samtidig som det er vanskelig å påvise at spesialundervisningen i sin nåværende form samlet sett har noen stor effekt. Det fremkommer også av forskningen på dette området at forskerne konkluderer annerledes enn den spesialpedagogiske fagkunnskapen om hvordan problemene kan løses.

Tilpasning og rettigheter

Det kan være vanskelig å se at dagens system med tildeling av spesialpedagogiske ressurser til enkeltelever fungerer slik at det stimulerer til fokus på skolemiljøet som helhet. Den dominerende spesialpedagogiske tenkningen i skolen har også sterkt fokus rettet mot den enkelte elevs vansker. Det samme gjelder rettighetstenkningen. Rettighetsstrategien ses i denne sammenhengen som et effektivt virkemiddel for å sikre utsatte grupper sosial anerkjennelse, ressurser og dermed verdige liv.

Et annet utslag av denne rettighetstenkningen viser seg gjennom at stadig flere elever med lærevansker har anlagt erstatningssøksmål mot sine hjemkommuner. Elevene hevder at det er skolen som har hovedansvaret for de vanskene de har hatt i utdannings- og arbeidslivet, fordi de ikke har fått det særskilt tilrettelagte opplæringstilbudet som de har krav på. Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen har sett nærmere på dommer i slike saker etter 1975, og peker på de fordelingsmessige konsekvensene av den skolepolitikken som utformes i rettssalene (Lundeberg 2002). I artikkelen pekes det på at rettspraksis viser et klart mønster. Dersom rettssalens sakkyndige kan klassifisere vanskene i definerte diagnoser, gis det erstatning. Dersom det sannsynliggjøres at vanskene har et sammensatt og uklart årsaksbilde, fritas skolen for ansvar. Dette styrker ifølge forfatteren en medisinsk influert diagnosetenkning som kan få konsekvenser for hvem som i fremtiden får gjennomslag for kravet om spesialundervisning. 110

Det er flere indikasjoner på at det nåværende spesialundervisningsbegrepet og -praksisen er tungt forankret i en tidligere integreringspraksis som har vist seg motstandsdyktig mot forandring. Det er derfor et paradoks at integreringen i praksis fører til segregering for mange elever. Denne praksisen forsterkes ved at sentrale rettighetsspørsmål er nedfelt i lovgivingen som en rett til spesialundervisning. Spørsmålet blir dermed om denne praksisen kan endres slik at tilpasset opplæring blir en realitet, uten at rettighetssiden svekkes og de ressursene som i dag er knyttet til spesialundervisningen, reduseres.

Med fokus på læringsmiljøet ville en løsning være å oppheve rettighetssystemet og sette kreftene og ressursene inn i forhold til kravet om tilpasset opplæring for alle. Men som noe av den forskningen som er gjengitt foran i kapitlet peker på, er en forutsetning for at dette skal lykkes, at ressursene beholdes. I mange kommuner synes det som om en viktig grunn til å fokusere på rettigheten er å sikre ressurser til gjennomføring av nødvendige spesialpedagogiske tiltak. Skolelovgivingen har mange rettigheter nedfelt, og noen av disse foreslås nå opphevet (for eksempel klassetilhørighet). Trolig kan en rekke andre rettigheter også dempes og i større utstrekning omgjøres til plikter for skoleeier. På den annen side vil det være betenkelig å starte med å endre en sentral rettighet for de aller svakeste i skolesamfunnet. Den veien som det nå, riktignok i sakte tempo, er slått inn på, er å redusere spesialundervisningen for dem med minst behov og tilpasse deres tilbud innenfor skolens ordinære rammer. Ulempen med denne fremgangsmåten er at den vil øke presset for å få en diagnose. Det minst dramatiske vil være å fortsette denne utviklingen, men sett på bakgrunn av at resultatene av de spesialpedagogiske tiltakene i liten grad lar seg dokumentere, er det vanskelig å finne grunner for å fortsette dagens praksis.

Gruppestørrelse – basisgrupper

Mange lærere og skoleledere har ment at den tradisjonelle klasseorganiseringen er en viktig årsak både til atferdsproblemer og til problemer med å differensiere innenfor klassens rammer slik at opplæringen kan tilpasses alle elever/lærlinger. I Ot.prp. nr. 67 (2002–2003) foreligger det et forslag om at klassebegrepet skal utgå, og at det i stedet for klasseforstanderen skal komme en kontaktlærer. Elevene skal ha tilhørighet til en annen type gruppe, men også denne skal være stabil over tid. Mange av de spesialpedagogiske utfordringene har vært knyttet til klassen som enhet. Dette er trolig en medvirkende årsak til at mye spesialundervisning skjer utenfor klassen, og at elever som får dette og skal tilhøre en klasse, like fullt tilbringer det meste av tiden utenfor klassen. Når skolene nå gis frihet til å organisere i andre grupper, vil det gi muligheter for å skape nye funksjonelle enheter som gjør det mulig å differensiere slik at tilpasningen til den enkelte elev blir mer reell. Det vil også øke mulighetene for varierte undervisnings- og organiseringsmåter.

Mange skoler har også nå brukt den muligheten de har til å skape mindre grupper, og i flere forsøk har en annen organisering av elevene/lærlingene vært brukt. En løsning i fortsettelsen kan være å basere størrelsen på basisgruppene på forholdstallet mellom lærer og elev. Dette har i de senere år ligget rundt 11 elever per lærer i grunnskolen. Gjennomsnittet var 11,6 elever per årsverk i skoleåret 2002/03 – ca. 12 elever på barnetrinnet og 9 på ungdomstrinnet. I videregående har forholdstallet vært lavere, men det er store forskjeller mellom de ulike studieretningene. Den kontaktlærerfunksjonen som er foreslått, kan utvikles videre til en basislærer med utvidete oppgaver. Basislæreren ville kunne gis et spesielt ansvar for å koordinere eller gjennomføre eventuelle spesialpedagogiske tiltak innenfor sin gruppe og ha ansvar for at inkluderende tiltak gjennomføres. I videregående opplæring vil basislæreren kunne ha et generelt oppfølgings- og veiledningsansvar for elevene/lærlingene i gruppen. Men det må være et ledelsesansvar å iverksette inkludering på både gruppe- og skolenivå i overensstemmelse med de kriteriene som er skissert foran.

Mål og innhold i opplæringen

Spesialundervisningen er i dag i hovedsak konsentrert om ekstra undervisning i fagene norsk, matematikk og engelsk. Utvalget har dessuten lagt vekt på at basiskompetansen er et sentralt redskap ved tilegnelsen av helhetlig kompetanse (jf. kapittel 8 Kompetanse og kompetansebaserte læreplaner ). Denne helhetlige kompetansen vil være den enkelte elevs eller lærlings samlete utbytte av grunnopplæringen. Innholdet i den helhetlige kompetansen bestemmes av innholdet i læreplanene. Selv om noen elever får særskilt tilrettelegging for å ha utbytte av opplæringen, vil de likevel kunne komme til å avslutte grunnopplæringen med mangelfull kompetanse på flere områder. Med et livslangt læringsperspektiv må det være spesielt viktig at alle elever tilegner seg den basiskompetansen som er nødvendig for å kunne lære i fremtiden. Skolens innsats må derfor først og fremst konsentreres om å tilrettelegge arbeidet med basiskompetansen på en slik måte at så å si alle kan tilegne seg denne. For alle elever er basiskompetansen et viktig redskap for å kunne tilegne seg den øvrige fagkompetansen. Det vil derfor være viktig å se basiskompetansen og fagkompetansen i sammenheng. Hovedmålsettingen må være at flest mulig tilegner seg helhetlig kompetanse, inkludert lyst og evne til å lære mer på egen hånd.

Til nå har elever med behov for spesialundervisning hatt individuelle opplæringsplaner. Disse har vært svært forskjellige av karakter, og bruken har også variert. Samtidig har de vært nyttige for lærerteam som samarbeider, og for samarbeidet med foreldrene. Ett alternativ kunne være å la alle elevene få sin individuelle opplæringsplan. Et slikt tiltak kunne imidlertid virke byråkratiskapende selv om mange elever i praksis ville ha den samme planen. På den annen side pekte Indiana-studien på at det var verdifullt med et planleggingsverktøy som inkluderte et individuelt fokus. Et annet alternativ kunne være å la hver basisgruppe ha sin plan for basiskompetansen og i stedet tilføye et krav om individuell oppfølging. Basisgruppens plan måtte dermed ta høyde for den variasjonen som er i gruppen, og differensiere oppfølgingen av den enkelte i forhold til basiskompetansen i planen.

Også opplæringen innenfor fagkompetansen skal tilpasses den enkelte, men her er det rom for både arbeidsdeling og spesialisering som skal gjøre det mulig for den enkelte å få utløp for sine talenter. Spesiell tilrettelegging på dette området vil være et eksempel på tilpasning av læringsmiljøet til den enkeltes forutsetninger. Dette må ses i lys av andre endringer som mindre grupper og klarere gruppeledelse. Her kommer både studieplanlegging og ulike utdanningsvalg inn.

Denne tilnærmingen gir sterke rettigheter i forhold til basiskompetansen som er nødvendige for fortsatt læring og identitetsdannelse, samtidig som det stilles krav til omgivelsene. Innenfor denne rammen vil også kravene til fred og arbeidsro for alle elevene være sentralt. De avlastningsbehovene som i dag løses gjennom spesialpedagogiske tiltak, må da løses gjennom utvikling av læringsmiljøet på en slik måte at alle elever sikres et godt læringsmiljø.

Den enkelte skole har ansvaret for at opplæringen tilpasses den enkelte innenfor en inkluderende helhetstenkning. Den enkelte skole kan organisere denne opplæringen slik det er formålstjenlig ut fra de behovene som eksisterer i den samlete elevgruppen. Det blir dermed en organisatorisk differensiering som omfatter hele elevgruppen. På denne måten legges det til rette for å øke mulighetene for faglig mestring for alle elevene. Opplevelsen av faglig mestring har stor betydning for elevens eller lærlingens selvbilde.

Atferdsproblemer

Mange lærere mener at avvikende atferd er et betydelig problem innenfor dagens skole. I flere undersøkelser gir også elevene selv uttrykk for at det er mye uro og forstyrrelser, særlig på ungdomstrinnet. 111 Det synes ikke å være grunnlag for å hevde at omfanget av atferdsvansker blant norske barn og unge generelt har endret seg i en klar negativ retning, muligens med et unntak for de siste par årene. De fleste undersøkelsene som har gått over tid, viser relativt konstant omfang av atferdsproblemer, selv om formene og utslagene kan ha endret seg og skolemiljøenes forutsetninger for å mestre avvikende atferd kan variere. På den annen side synes det som om atferdsproblemer håndteres ved å fjerne særlig gutter med avvikende atferd fra klassesituasjonen, gjerne kombinert med undervisning i enkeltfag, eller ved å sette inn assistenter i klassene. I mange tilfeller har spesialundervisningen en avlastningsfunksjon. Kanskje kan den overvekten av gutter og minoritetsspråklige elever som får spesialundervisning, ha noe av sin begrunnelse her. Slike ordninger avlaster den enkelte skole, lærer, klasse, men handler ikke om den enkelte elevs behov.

I skolen eller på læresteder må tiltak treffes med utgangspunkt i læreren som leder av klassen eller elevgruppen. Atferden i gruppene må korrigeres, og det må settes inn tiltak på både skole-, gruppe- og individnivå. Tiltak som bare er rettet mot den enkelte elev, har vist seg å ha begrenset effekt. Atferdsproblemer, av både mer og mindre alvorlig omfang, kan forebygges og reduseres langt mer effektivt enn det ofte gjøres i dag. Det finnes elev-, klasse- og skolesentrerte tiltak som er lovende og i

NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge gis det flere eksempler. Enkelte bredspektrede tiltaksmodeller som er arenaovergripende, er blant de mest lovende tiltakene vi i dag kjenner til, med hensyn til både å redusere problematferd og få til sosial kompetanseutvikling. Slike metoder må tas i bruk innenfor skolens ordinære rammer og som en del av arbeidet med å skape et godt læringsmiljø for alle elever og gjennomføres i samarbeid med hjemmet og andre hjelpeinstanser.

Kompetanse i skolen eller på lærestedet

Det kan likevel være viktig å peke på at en gjennomføring av tilpasset opplæring innenfor en inkluderende skole ikke forutsetter mindre bruk av variert kompetanse i grunnopplæringen. Det vil sannsynligvis være tvert imot. Tilpasningen av læringsmiljøet til den enkelte og læring med utgangspunkt i den enkeltes forutsetninger og evner vil kreve at det finnes høy kompetanse i alle læringsmiljøer som har elever eller lærlinger som krever en eller annen spesiell tilrettelegging. Den gode lærer eller instruktør som både behersker sitt fag og som i sin undervisning tar hensyn til elevens og lærlingens mangfold og egenart, må styrkes gjennom utdanning og oppbygging av ny kompetanse. Samtidig må en vurdere bruken av annen pedagogisk kompetanse i forhold til behov både hos den enkelte elev eller lærling og i forhold til det samlete miljøet på lærestedet. Det ligger verdifulle ressurser i elevenes og lærlingenes egen realkompetanse og i medlæringen mellom dem som lærestedet kan utnytte bedre.

Forskningen har vist at det utføres mye spesialpedagogisk arbeid av assistenter. Det er også uttrykt en viss bekymring for denne situasjonen i forhold til at assistentene ikke har den nødvendige spesialpedagogiske kompetansen. På den annen side vil mange oppgaver, spesielt i forhold til tyngre funksjonsnedsettelser, kunne dreie seg om andre oppgaver enn pedagogiske som krever annen alternativ supplerende kompetanse. I tillegg kan det være gunstig om lærerne avlastes for en rekke oppgaver som kan ivaretas av annet personale, slik at deres innsats kan konsentreres om pedagogiske oppgaver.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste

Den pedagogisk-psykologiske tjenesten har startet med å omdefinere sin rolle i tråd med den utviklingen som startet i Samtak-prosjektet. 112 I dette prosjektet, som er et utviklingsprosjekt for PP-tjenesten og skoleledelsen, har målsettingen vært å knytte PP-tjenesten sterkere til virksomheten i skole og banehage. Gjennom dette skulle skoler og barnehager settes bedre i stand til å håndtere de mest vanlige utfordringene i skolemiljøet: lese og skrivevansker, atferdsvansker og sammensatte lærevansker. I fremtiden må den pedagogisk-psykologiske tjenesten få et tydelig ansvar for rådgiving om tilpasning av læringsmiljøet for den enkelte elev eller lærling. Diagnostisering av den enkelte vil likevel ikke helt forsvinne, men slike analyser skal nå inngå som en del av den totale rådgivingen til skolen eller lærestedet. Det er dermed et behov for å utvikle en mer forpliktende kommunikasjon mellom den pedagogisk-psykologiske tjenesten og skolen. Skolen må gi et gjensvar på den pedagogisk-psykologiske tjenestens anbefalinger, og dette kan være en del av skolens kvalitetssikring. (Se også kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen og kapittel 13 Fordypning og spesialiering – om videregående opplæring .)

Foreldresamarbeidet

Samarbeidet mellom hjem og skole er behandlet i kapittel 22. I forbindelse med elever/lærlinger som krever spesielle tiltak, kan det her bare nevnes at dette stiller spesielle krav til samarbeidet. En individuell tilpasning krever individuell vurdering. Det krever videre at det finnes et grunnlag for samarbeidet. Individuelle opplæringsplaner har vært et slikt grunnlag for en del elever, men noen har ment at det bør utvikles individuelle kontrakter. Uansett bør foreldre ha stor innflytelse over utformingen av spesielle tiltak på skole eller lærested, og foreldrenes utdanningsrolle må utvikles fordi opplæringens suksess i mange tilfeller beror på felles anstrengelser fra både foreldre og skole eller lærested.

9.8 Utvalgets vurdering

Inkluderende opplæring

Utvalget tar utgangspunkt i en inkluderende skole som en grunnleggende forutsetning for at alle elever skal få en likeverdig grunnopplæring. Dette utsagnet skal ikke bare være et ideologisk utsagn, men en overordnet premiss i grunnopplæringens hverdag uansett hvem som er skoleeier.

Både lovverket og Læringssenterets veileder om spesialundervisningen åpner for «ny praksis», der det ordinære opplæringstilbudet utfordres og utvikles for å tilpasses elevers individuelle behov. Dette skal skje innenfor en inkluderende ramme som stiller strenge krav til læringsmiljøet. Forskningen viser at det er avstand mellom denne inkluderende ideologien og dagens praksis. Selv om det ut fra statistikken skjer en sakte endring for elever og lærlinger med lettere funksjonsnedsettelser, er det få andre endringer å se. Det kan virke som om de gode tiltakene (formell spesialundervisning) blir det bestes fiende (en inkluderende tilpasning).

Finnes det noen unntak for inkluderingen?

Selv om det har skjedd en sterk nedbygging og en avvikling av statlige spesialskoler og skoler ved institusjoner, har det ikke ført til noen stor reduksjon av antallet elever som går i egne skoler eller klasser. Parallelt med nedbygging på statlig nivå har det foregått en nyetablering av spesialklasser, alternative skoler og forsterkede skoler. Utvalget ser at det finnes en mindre gruppe elever med betydelige funksjonsnedsettelser som kan ha vanskeligheter med å gjøre bruk av et inkluderende skoletilbud. Det samme gjelder for en gruppe elever med rusproblemer og ulike psykiske problemer. Andelen av disse elvene utgjør ca. 0,4 til 0,5 prosent. Dette vil være elever med behov for sammensatt bistand som har krav på en individuell plan etter andre særlover (i helsevesenets eller barnevernets regi) der alle hjelpetilbud skal være koordinert. Inn i denne prosessen inngår en sakkyndig vurdering fra pedagogisk-psykologisk tjeneste og en individuell opplæringsplan. Denne samordningen vil kunne forhindre dobbelt saksbehandling og byråkrati.

Om gjennomføringen av grunnopplæringen skal skje ved en ordinær skole eller andre spesialtiltak, vil avhenge både av funksjonsnedsettelsens art og av de aktuelle tilbudene. Uansett bør foreldrene vanligvis ha avgjørende beslutningsmyndighet for grunnskoleelever ut fra hovedregelen om at alle elever har rett til å gå på nærskolen sin (§ 8-1). På videregående opplæring vil eleven ha krav på å komme inn på sitt førstevalg (§ 3-1). Utvalget foreslår derfor ikke noen endringer for denne gruppen.

Atferdsproblemer

Nyere forskning peker på at spesialundervisningen har klare avlastningsfunksjoner. Det vises til blant annet overrepresentativitet av gutter og minoritetsspråklige, overvekt av elever med problematferd, samt mye bruk av assistenter. Dette kan være ordninger som avlaster den enkelte skole, lærer, klasse, men det handler ikke om den enkelte elevs behov. Når det gjelder atferdsproblemene i skolen, må det tas et annet grep. Utvalget mener at hovedtyngden av problemene på dette området ikke kan løses med tradisjonelle spesialpedagogiske virkemidler. Disse må løses innenfor rammene av gruppeledelse og skoleledelse. Tiltakene må omfatte både skolen, gruppen(e) og individet, og i mange tilfeller også hjemmemiljøet i samarbeid med andre samarbeidsparter, både offentlige og frivillige. I mange tilfeller vil nøkkelen til forbedring ligge i å skape nye rammer for et motiverende læringsmiljø, med situasjonstilpassede arbeids-/læringsmetoder og arenaer. Det skulle derfor være mindre behov for enkeltvedtak på dette området, men større behov for å etablere et nært samarbeid mellom eleven og alle berørte parter. Utvalget viser her også til behovet for å samordne tiltak med barnevernet, og mellom ulike yrkesgrupper og profesjoner.

Basisgrupper og basislærer

Utvalget mener at det er nødvendig å se på den nåværende organiseringen av grunnopplæringen på skolenivå for å få et bedre grep om en inkluderende opplæring. Utvalget vil videre foreslå endringer i opplæringsloven og lov om frittstående skoler for å forsterke lovbestemmelsen om tilpasset opplæring.

Klassen som enhet og klassestyreren har stått sentralt i norsk skole. Disse to funksjonene forsvinner i sin nåværende form dersom Regjeringens forslag får flertall. Enkelte skoler prøver allerede ut modeller der de har årskullet eller de ulike trinnene eller ulike undergrupper i fokus. Da er muligheten for fleksibilitet og utnyttelse av kompetanse og kapasitet større ved blant annet bruk av smågrupper og storgrupper der også medelever nyttes som ressurser i læringssituasjonen.

Utvalget legger til grunn at det i forbindelse med forslaget om lovendringen som fjerner det tradisjonelle klassebegrepet, utvikles kriterier for gruppens størrelse og sammensetning. I prinsippet bør forholdstallet mellom lærere og elever legges til grunn for nye gruppedannelser, men gruppene bør vanligvis ikke være for store, helst ikke over 12. For å understreke disse gruppenes permanente karakter som den grunnleggende sosiale enheten i grunnopplæringen, vil utvalget foreslå betegnelsen basisgruppe for disse enhetene. Utvalget legger vekt på at basisgruppene må gjenspeile det sosiale og kulturelle mangfoldet som finnes på skolen. Gruppen må ha en plan som viser hvordan den vil arbeide med basiskompetansen på en inkluderende måte. Basisgruppen skal være den sosiale enheten for elevene, og det vil derfor være naturlig at en spesiell lærer har ansvaret for denne enheten.

I forslaget til endringer i opplæringsloven foreslås det kontaktlærer som betegnelse for den læreren som skal ha primærkontakten med denne gruppen. En del av de tidligere funksjonene som klassestyrer ble samlet i denne funksjonen. Utvalget mener at denne lærerens ansvar bør utvides nettopp for å få et samlet fokus på basiskompetansen. Oppgaven som basislærer vil innebære koordinering og et særlig ansvar for å følge med i elevenes utvikling og resultatoppnåelse. Basislæreren får dermed ansvar for at basisgruppen har en samlet plan og koordinerer samarbeidet med andre lærere, og har ansvar for den psykososiale rådgivningen i samarbeid med rådgiver (jfr. kapittel 17Rådgivningstjenesten i grunnopplæringen ). Basislæreren vil også ha ansvaret for kontakten til foreldrene til elevene i basisgruppen. Mange skoler har allerede lærere som arbeider i team. Medlemmene i teamet kan for eksempel gis ansvar for hver sin basisgruppe. For øvrig har skolen full frihet til å gjøre bruk av fleksible organiseringsmåter i forbindelse med opplæringen. Basislærerens rolle vil også være forskjellig fra skolestarten og til slutten av videregående opplæring; fra en rolle som kontaktperson og koordinator til en rolle som veileder og «coach».

Sakkyndig vurdering

Sakkyndig vurdering innebærer ofte at diagnoser og ressurser til den enkelte elev blir sentralt, samtidig som det stilles krav om enkeltvedtak for å gi tilbud om spesialundervisning og ressurser til dette og eventuelle avvik fra læreplanen. Selve denne prosessen fjerner mange ganger fokus fra det overordnete kravet om tilpasset opplæring til alle, og forskningen peker på at dette kan gjøre målsettingen om inkludering uklar. Utvalget mener at den organiseringen som er drøftet ovenfor, vil gi et bedre grep om den pedagogiske ledelsen og dermed redusere behovet for individuelle sakkyndige vurderinger og enkeltvedtak knyttet til den enkelte elev. I stedet kommer en sakkyndig vurdering og rådgiving i forhold til skolens læringsmiljø. Dette innebærer at lovgivingen må gjennomgås med sikte på å redusere adgangen til enkeltvedtak knyttet til spesialundervisning, og i stedet fokusere ytterligere på tilpasningskravet. Samtidig vil utvalget understreke at ressurser til det pedagogiske arbeidet ikke må reduseres. Utvalget mener at gjennomføring av en inkluderende tilpasning krever de samme ressursene som gjennomføringen av dagens spesialpedagogiske tiltak.

Utvalget vil understreke at den individuelle tilpasningen krever at det må tas hensyn til spesielle forhold som gjelder enkelte elever, som bruk av assistent, tilgang til undervisningsstedene, transport, hjelpemidler etc. På dette området vil det fortsatt være behov for sakkyndige vurderinger.

Den pedagogisk-psykologiske tjenestens rolle

I tråd med utviklingen mot en inkluderende opplæring må også PP-tjenesten bevege seg mot en ny rolle. Det vil derfor være behov for å vurdere eksisterende struktur og organisering. Arbeidsinnsatsen må rettes mot å utvikle grunnopplæringen slik at det kan inkludere hele årskullet. Alle kommuner skal fortsatt ha en veiledningstjeneste (PPT) med et ansvar og et mandat for veiledning av den enkelte skole/lærested, både med offentlige og private eiere. Tjenesten må utvikles i retning av å være mer direkte rådgivende for hvordan skolen kan utvikle seg til et inkluderende lærested, og tilsvarende mindre opptatt av den enkelte elevens diagnose. Det vil også være av betydning å skape sterkere bånd og større forpliktelse mellom det enkelte lærested og veiledningstjenesten. Skolen/lærestedet må være forpliktet til å kvittere ut veiledningen, det vil si å gjøre rede for hva lærestedet har gjort i forhold til den. Skoleeier bør være ansvarlig for at lærestedet følger opp sine forpliktelser overfor elever og foreldre.

En plan for basiskompetansen med krav om individuell oppfølging i stedet for individuelle opplæringsplaner

Rett til individuelle opplæringsplaner er i dag knyttet til retten til spesialundervisning etter enkeltvedtak. I det siste året er det en tendens til at færre elever får spesialundervisning etter enkeltvedtak. Dette gjelder spesielt for elever med et årlig behov på mindre enn 100 timer spesialundervisning. De får dekket sitt behov innenfor de ordinære rammene eller kan få nytte ressurser som er tildelt en annen elev. Disse elevene har ikke lenger rett til en individuell opplæringsplan.

For å forhindre forskjellsbehandling, og for å kunne gi alle elever like rettigheter, har det vært foreslått at alle elever burde få en individuell plan. Enkelte skoler praktiserer dette allerede, og opplæringsboka kan også ses på som iallfall en del av en individuell opplæringsplan. Motforestillingene mot en slik løsning har vært et krav om at papirarbeidet i skolen skulle reduseres til fordel for mer direktekontakt med elevene. Utvalgets vurdering er at oppdelingen i basisgrupper vil gjøre det lettere å utvikle planer fordi antallet elever per lærer ville bli mindre. Utvalget anbefaler derfor at hver enkelt elev i samarbeid med lærer utvikler en skriftlig arbeidsplan. Målet om individuell oppfølging må imidlertid ikke svekkes. Utvalget mener at et alternativ kan være å lage en fast plan for basisgruppen. Denne planen må fange opp hele bredden i basisgruppen og fokusere på basiskompetansen innenfor et helhetlig kompetansebegrep. Utvalget mener det bør være mulig å forenkle og standardisere planarbeidet gjennom gode IKT-baserte rutiner og systemer.

De individuelle opplæringsplanene som finnes nå, er utviklet på normalskolens premisser og beskriver ofte avvik fra ordningen til øvrige elever/lærlinger. Et nytt resonnement i forbindelse med individuell oppfølging må på plass, og dette må fungere så lite byråkratisk som mulig. Skolene er vant til å evaluere elevene/lærlingene, og denne evalueringen må skje i forhold til kriterier. Med økende fokus på elevenes helhetlige læringsutbytte vil en plan for hver basisgruppe danne grunnlaget for den individuelle oppfølgingen.

Innenfor disse rammene vil de individuelle rettighetene kunne omskrives til en plikt for skoleeieren til å tilpasse opplæringen og læringsmiljøet til den enkelte elev eller lærling innenfor en inkluderende ramme. Dette vil si en presisering av den nåværende bestemmelsen i opplæringsloven. Et spesialpedagogisk enkeltvedtak skal ut fra dette resonnementet være konsentrert om basiskompetansen og inneholde eventuelle avvik i læreplanen som er nødvendig for den enkelte elev eller lærling. Spesielt kan dette gjelde for elever/lærlinger med individuell plan ut fra bestemmelsene i helse- eller barnevernlovgivingen.

Utvalget legger til grunn at det må utvikles klare rammer for samarbeidet mellom skolen/lærestedet og foreldre eller foresatte som utvikler foreldrenes utdanningsrolle. Det felles ansvaret som disse partene har for barnas og de unges utvikling, må nedfelles i en ansvarsfordeling og krav om samarbeid. Basisgruppens plan må ligge til grunn for samarbeidet mellom hjem og skole.

9.9 Særmerknader

Retten til spesialundervisning

Utvalgsmedlemmene Karlsen og Lied kan ikke slutte seg til utvalgets vurderinger og forslag om å fjerne retten til spesialundervisning for de elevene som ikke kan få tilfredstillende utbytte av opplæringen innenfor det ordinære tilbudet. Disse medlemmene mener at retten til spesialundervisning etter sakkyndig vurdering etter opplæringsloven, kapittel 5, ikke skal svekkes. Det tas inn en plikt for kommunen til å prøve ut og vurdere om den enkelte elev kan få sin rett til tilfredstillende utbytte av opplæringen ivaretatt innenfor det ordinære opplæringstilbudet, før prosessen med enkeltvedtak kan ta til. Dette innebærer en endring i fokus på hvordan tilpasset opplæring skal tilrettelegges i en inkluderende skole. Denne endringen må ikke gå på bekostning av de gruppene som har størst behov for hjelp og må derfor ikke innebære en svekkelse av rettighetene. Elevene må ha rett til å kreve at det settes tidsfrist for skolens utprøving og vurdering. Kommunene må samarbeide med elever og foresatte om opplegget og ha en plikt til å informere om rettigheten til eleven.