Del 4
Roller og ansvar

20 Skole, skoleleder, skoleeier

20.1 Innledning

Dette kapitlet vurderer skolen som organisasjon og ser på hvilke roller og rammebetingelser lederen av denne organisasjonen har, og hvilken rolle eieren har.

I kapittel 23 Statens ulike roller , trekkes linjene fra St.meld. nr. 37 (1990–91) Om organisering og styring i utdanningssektoren , der det slås fast at målstyring skal være det bærende prinsippet i styringen av utdanningssektoren. Utviklingen har etter den tid gått i retning av at mer myndighet blir overført til skoleeierne, som igjen delegerer deler av denne myndigheten videre til det enkelte lærested. Samtidig har ikke prinsippene fra den gangen funnet sin endelige form. Både den statlige utdanningsadministrasjonen og kommunal administrasjon har nærmest kontinuerlig vært under omstilling, og lover, forskrifter og økonomiske ordninger har vært gjenstand for gjennomgang flere ganger. Regjeringen har eksempelvis i vår foreslått omfattende endringer vedrørende Læringssenteret, en institusjon som ble opprettet i 2000. Det er derfor ikke lett å ha et klart og entydig bilde av oppgave- og ansvarsforholdene til de ulike aktørene.

20.2 Skolen – som lærende organisasjon

Det er skolen som organisasjon som møter elevene, og som fastsetter rammebetingelsene for elevenes læring. Skolen har ansvaret for at elevene – som er eksistensberettigelsen for hele organisasjonen – skal tilegne seg, videreutvikle og skape en lang rekke kompetanser over et stort antall år. Hvordan skolen fungerer, vil være avgjørende for om enkeltelevene kommer til å oppleve at årene i opplæringen var meningsfulle og vellykkete.

Skolen har også ansvaret for at læreren – som har som sin profesjon å legge til rette for andres læring – til enhver tid har en kompetanse som er tilstrekkelig god til å kunne gjøre en verdifull jobb. Fagkompetanse i det fagstoffet som skal formidles, er viktig, likeså fagdidaktisk kompetanse, formidlingskompetanse og ledelses- og prosesskompetanse. Grunnkompetansen for å bli lærer får lærerne gjennom forskjellige lærerutdanninger. Viktige bidragsytere i kompetanseutviklingen underveis i yrkesløpet er kolleger, ledere samt etter- og videreutdanning.

En kunnskapsintensiv organisasjon er en virksomhet der en stor andel av medlemmene er involvert i å skape og formidle kunnskap. I tillegg kjennetegnes slike organisasjoner av at de har mekanismer for å utveksle og spre kunnskaper, erfaringer og resultater, samt (i moderne tid) av intensiv bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Her inngår også evnen til å vurdere sin egen virksomhet. Kvalitetsportalen, som ble foreslått i utvalgets delinnstilling blir derfor et viktig redskap for skolen, og skolen må ha ansvaret for å følge opp, supplere og bruke data om struktur, prosess og resultatkvalitet.

I en analyse foretatt av OECD 1 konkluderes det, paradoksalt nok, med at skoler jevnt over ikke passer inn i beskrivelsen av en moderne kunnskapsbasert organisasjon, selv om de gjør intensiv bruk av kunnskap. Det er mulig at enkeltlærere på egen hånd utarbeider nyskapende løsninger, men relativt få av disse blir formidlet og delt av resten av organisasjonen. Denne vurderingen støttes av Imsen. Hun peker på at det er vanskelig å spore direkte og entydige virkninger av skolemiljøet på virksomheten i klasserommene. Det var heller ingen virkninger av skolens utviklingsorientering. 2

Det finnes lærerteam for ulike formål ved mange skoler. Samarbeid mellom de ansatte er en viktig forutsetning for å utvikle en lærende organisasjon. Det er imidlertid mer usikkert hvor vanlig det er at skoler utformer en felles visjon eller profil for virksomheten. Den store lokale interessen for forsøksvirksomhet er en indikasjon på at det finnes en lang rekke skoler som preges av nytenkning og spennende arbeidsmåter som i stor grad bryter med tilvante mønstre. Gjennomføringen av opplæringsreformene i 90-årene og lokale og nasjonale utviklingsprosjekter har stimulert til utprøving av alternative løsninger i hele skolens virksomhet. Demonstrasjonsskolene og bonusskolene er også eksempler på utviklingsorientering. Flere av evalueringsrapportene fra Reform 97 beskriver også læringsmiljøet i mange skoler som variert og preget av samarbeid og teamorganisering. Særlig gjelder dette småskoletrinnet, se nærmere omtale i kapittel 12 En god fortsettelse – grunnskolen.

Styringsstrategier er under endring. Krav om mål og resultatstyring for det utførende leddet innebærer et større ansvar for skolene enn tidligere. Desentralisert styring krever høyere kompetanse hos aktørene lavere ned i organisasjonen. Oppmerksomhet rundt resultatkvalitet og læringsutbytte fordrer målrettet lokalt forankret utviklingsarbeid og kompetanseutvikling. Både ledelse og lærere har for eksempel behov for å øke sin kunnskap om hvordan gode læringsresultater oppnås for å kunne handle på nye måter. Dette er en viktig utfordring i et desentralisert utdanningssystem der oppmerksomheten har skiftet fra innsatsfaktorer til resultater.

20.3 Skolelederen

Skoleledelse har utviklet seg mye gjennom det 20. århundret. Behovet for ledelse i en enkel landsens skole var ikke stort på begynnelsen av århundret. Selv når skolene ble større, ble det ansett som tilstrekkelig å gi en vanlig praktiserende lærer noen tilleggsferdigheter som gjorde ham (som regel) i stand til å ta ansvaret for bygningen, de øvrige lærerne og elevene. Det finnes eksempler på rektorer som har satt spor etter seg i den norske skolehistorien, men de fleste avanserte da til skoleinspektører, datidens skolesjef. Skoleledelse ble heller ikke sett på som en egen profesjon da Pedagogisk forskningsinstitutt ble opprettet i 50-årene. Stortinget ønsket ikke en egen linje for administrasjon, som det den gangen het. Synet var at det pedagogisk utdannede personalet var skikket til å bli skoleledere, og den tilleggskunnskapen de eventuelt trengte, kunne ikke være grunnlagt i et akademisk studium. Et akademisk skolelederstudium ville bare fjerne lederne fra den praktiske skolehverdagen.

Behovet for mer profesjonell ledelse ble imidlertid mer og mer åpenbart, og fra midten av 80-årene satte departementet i gang en serie ledelsesprogrammer ( LEVIS, MOLIS, LIS, LUIS). Det siste programmet ble utviklet i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund, og avsluttet i 2000. Vurderingen av utbyttet av disse programmene har vært litt blandet. Etter hvert var det også mange kommuner som mente at det var uheldig at staten skulle ta ansvaret for kompetanseutviklingen til en gruppe kommunale ledere. Disse kommunene ville heller se skoleledelse som en del av den allmenne ledelsesutviklingen innenfor kommunal sektor.

Utviklingen i 90-årene har gitt nye konkrete utfordringer for ledelse av skolen. Den ene er kravene til endring i forbindelse med innføringen av nye læreplaner og revisjon av lovgivingen. Det andre er ledelsesutfordringer som har sammenheng med endringer i den kommunale ledelsesstrukturen. I flere land har dette vært parallelle prosesser som alle har bidratt til desentraliserte beslutninger.

Som i ledelses- og organisasjonsteorien generelt finnes det heller ikke for skolen en enkelt oppskrift på skoleledelse som virker i alle sammenhenger. Mange ulike ledertyper og mange ulike organiseringer kan lede fram til gode resultater. En viktig faktor som ofte trekkes fram for å få til varige endringer, er forankring. Organisasjonen må dele virkelighetsoppfatningen og beskrivelsen av utfordringene og være med på å utmeisle virkemidlene. OECD trekker fram i en av sine rapporter, hvor påfallende ofte det er at effektive lederteam er en nøkkelfaktor i suksessfull skoleledelse, og at endringene da har større gjennomslagskraft og større varighet enn når endringene er avhengige av bare en person. 3

Flere land har rammepregede læreplaner som gir stor frihet til den enkelte skole. I Norge har svært mange kommuner og fylkeskommuner desentralisert ansvaret for driften av skolene til sine rektorer, mens staten ikke på tilsvarende måte har gitt valgfrihet og større handlingsrom i forhold til skolens innhold.

Skoleledelse er derfor mer og mer kommet til å bli ledelse av kunnskapsbedrifter. Lederskap på den enkelte skole må dreie om å skape vilkår for at lærernes kompetanse blir tatt i bruk for å virkeliggjøre læreplanverkets mål og sikre kvaliteten i læringsarbeidet. Rektors primære oppgave er å angi og kommunisere retning, formulere resultatkrav, skape arenaer for utvikling, motivere og inspirere, følge opp skolens læringsresultater og gi tydelige tilbakemelding til personalet og skolens øvrige interessenter.

Rektor skal ivareta alle sider ved lederrollen, både den strategiske, faglige, innovative og administrative rollen, og dessuten ha et sterkt grep om arbeidsgiverrollen. Rektor skal videre finne sin plass i den kommunale eller fylkeskommunale organisasjonen.

Dette betinger sterkere vekt på helhetsstyring og -ledelse, og mindre på direkte styring av prosesser.

Kravene til skoleledelse har vært mangfoldige, og utover i 90-årene var det gjennomgående svært få søkere til nye rektorstillinger. Dette kan muligens gjenspeile en overgangsfase fra en situasjon der rekrutteringen var ansiennitets- og tradisjonsorientert, til en ny situasjon hvor kravene blir mangfoldige, men ikke klart avgrenset, samtidig som avlønningen var relativt beskjeden. Utvalget legger vekt på at en endring av lærestedenes oppmerksomhet i retning av resultatkvaliteten også må gi ledelsesrollen mer fokus i samme retning.

Opplæringsloven stiller formelle kvalifikasjonskrav til dem som er ledere for grunnskoler og videregående skoler. Kravene blir ytterligere spesifiserte i forskrifter. Den som blir tilsatt som rektor, må oppfylle nærmere spesifiserte kompetansekrav. Det kreves tre års praksis fra undervisning eller fra administrativt arbeid i skolen eller annen utdanningsadministrasjon. En rektor må også oppfylle de kompetansekravene som gjelder for å bli tilsatt i en undervisningsstilling. Videre kan en rektor ikke være leder for flere skoler samtidig.

11. april 2003 fremmet Regjeringen en lovproposisjon 4 der de formelle kompetansekravene ble foreslått opphevet. Det skal fremdeles stilles krav til pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper, men kravet gjelder realkompetanse. En rektor skal etter forslaget også kunne lede flere skoler dersom dette er forsvarlig.

Noen kommuner tilbyr skolelederne skal få lederutdanning. I Oslo har 50 skoleledere startet på en treårig lederutdanning på masternivå. Opplegget er skreddersydd for kommunen og utviklet i samarbeid med Handelshøgskolen BI. Rogaland fylkeskommune tilbyr lærere lederutdanning på masternivå. Dette er et rekrutteringstiltak. Også Institutt for lærerutdanning og skoleutvikling (ILS) ved Universitetet i Oslo har et utdanningstilbud på masternivå til skoleledere og andre ledere på utdanningsfeltet. Dette tilbudet har 40 plasser.

I Sverige er det fra 2002 opprettet en egen statlig rektorutdanning for alle nyutnevnte rektorer og andre med lederansvar i skolen. Også ledere i frittstående skoler omfattes. Utdanningen drives regionalt, og tilbys 8 steder i landet. Undervisningen gis over 30 dager fordelt over 2–3 år.

Begrunnelsen for at Sverige har utviklet en rektorutdanning, er statens ansvar for en likeverdig opplæring. Det fremheves at rektor står som en «garantist for likeverdighet, rettssikkerhet og kvalitet i et desentralisert skolesystem».

20.4 Skoleeieren

De fleste av landets 3300 grunnskoler og 500 videregående skoler eies av kommuner og fylkeskommuner, som i tillegg til å være skoleeier også er skolemyndighet. Noen skoler er privateide (96 grunnskoler og 61 vanlige videregående skoler), og to er statlige. De siste 30 årene er rammebetingelsene til kommunesektoren vesentlig endret. Samtidig med at kommunesektoren har fått ansvar for langt flere og mer krevende oppgaver, har kommuneinndelingen i hovedsak ligget fast 5 . Over halvparten av kommunene har under 5 000 innbyggere, 158 kommuner har under 3000 innbyggere, og ca. 90 kommuner har under 2000 innbyggere. Landets minste kommune (Utsira) har 240 innbyggere. Det sier seg selv at det i veldig mange kommuner vil det være begrenset med skolefaglig og skolejuridisk kompetanse. Dette er kompetanse som tiltar i viktighet når nye oppgaver og økt myndighet overføres til kommunene, parallelt med at individets rettigheter gis en stadig sterkere forankring i lov- og forskriftsverk.

I NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse understreket utvalget at det må tas utgangspunkt i det lokale selvstyret, og at skoleeier er den fremste garantisten for gode læresteder. En overgang til å styre etter læringsutbytte forutsetter et samlet kommunalt og fylkeskommunalt driftsansvar for skolen.

Utvalget pekte videre på at oppfølgingen i forhold til kvalitet ikke var tilfredsstillende fra skoleeierne. Mange av disse hadde ingen systematisk oppfølging av sine skoler med sikte på å se til at skolene hadde et system for skolevurdering slik opplæringsloven forutsetter.

Det er tidligere i utredningen vist til at mange skoleeiere har bygd ned sin sentrale skolekompetanse, og at ansvar på mange områder er delegert til den enkelte skole eller det enkelte lærested. I flere av tilstandsrapportene fra utdanningskontorene er det pekt på dette forholdet, og at det i betydelig grad vanskeliggjør en tradisjonell skoleutvikling gjennom linjestrukturen hos eierne. Om dette stemmer, er det nødvendig at eieren etablerer andre strukturer som muliggjør skoleutvikling.

I utvalgets delutredning er det poengtert at kvalitet også er ledelse. I oppsummeringen heter det at «utvalgets forslag til et nasjonalt system for kvalitetsvurdering forutsetter at skoleeiere og rektorer tar et aktivt ansvar for å utvikle kvalitet i undervisning og læring. Utvalget mener at god ledelse er en avgjørende forutsetning for utviklingen av gode læresteder» (NOU 2002: 10, s. 10).

Under utvalgets forslag til organisering er eierne pålagt ansvar for å utvikle et program for resultat-, prosess- og strukturkvalitet, og rapportere resultater til sentralt nivå. Videre foreslår utvalget at

«eierne av skoler og lærebedrifter må systematisk vurdere prosesskvaliteten for å skape grunnlag for utvikling av lærestedene som lærende organisasjoner» (s. 10).

Dette forslaget stiller krav til ledelsen på alle nivåer om kvalitetsutvalgets forslag skal kunne gjennomføres, og god ledelse er en avgjørende faktor for å utvikle et lærested til en lærende organisasjon.

20.5 Drøfting

Ledelse handler om å oppnå resultater

Utvalget vil understreke at det er helhetlige læringsutbyttet for elevene/lærlingene som må være skolens/lærestedets viktigste mål, og det må gjenspeiles i både den statlige og kommunale styringen og ledelsen av skolen. Det forutsetter langsiktighet, systematikk og ryddighet på alle nivåer, og ikke minst forutsetter det målbare resultatkrav fra de ulike styringsnivåene. For å få grunnlag for et systematisk utviklingsarbeid for å bedre læringsutbyttet må rapporteringskravene til de ulike nivåene i styringssystemet preges av tydelighet, bevisst holdning til detaljeringsgrad og et balansert forhold mellom langsiktighet og behov for tilpasning til endringer. Tilbakerapportering og oppfølging må vektlegges som meget viktige elementer i et kvalitetssikringssystem. Styring og ledelse av grunnopplæringen må knyttes til insentiv- og belønningssystemer som bare i liten grad finnes i dag. Det må være en prioritert oppgave å utvikle slike systemer. Systemene må munne ut i bindende lederkontrakter.

Den enkelte skole som en lærende organisasjon er en stor utfordring som krever innsats fra alle på skolen. Utfordringen dreier seg ikke bare om frittstående organisasjons- og ledelsesspørsmål, men er i høyeste grad en holdnings- og kulturutfordring. Til sjuende og sist dreier det som om hvordan det på den enkelte skole kan skapes et organisatorisk og mentalt handlingsrom til å skape et fruktbart læringsmiljø som gir best mulig læring for elevene.

Kravet om endrede ledelsesstrategier kommer ikke minst fra en erkjennelse om at nøkkelen til en bedre skole ligger i samhandlingen mellom elever og lærer – samtidig som erfaringene fra det enkelte klasserom sjelden spres verken innenfor eller mellom skoler. Utvalget har fokusert på elevenes helhetlige læringsutbytte som det viktigste kriterium for kvalitet. De mest sentrale faktorene for å øke dette læringsutbytte, er læring og utvikling av skolens lærere. Dette er en ledelsesoppgave. Vurderingen av de europeiske Connect-programmene mot vold i skolen viser at den viktigste faktoren for å skape endring og forbedring i skolen er rektors og skolens innsatsvilje og vilje til forpliktelse.

Utvalget legger derfor vekt på at rektor må være tydelig og synlig som inspirator, innovatør og veileder på sin skole. Rektor må til enhver tid praktisere sin skoles verdier og være et aktivt forbilde for sitt voksenpersonale og elevene. Dette innebærer også at rektor må våge å fronte sin skoles standarder og sin skoles grenser både overfor personalet og overfor elevene.

Lønnssystemet i kommunesektoren (der lærerne vil være med fra 2004), har åpnet for mer lokal lønnsfastsettelsen i den enkelte kommune/fylkeskommune. Dette åpner for å bruke lønn som ett av flere virkemidler i en utviklingssammenheng.

Erfaring viser at fullmakt til å gi individuelle lønnstillegg stiller krav til lederne om oppfølging, resultatmåling og tilbakemelding på en ganske annen måte enn det som er tilfellet i dag. En sterkere oppmerksomhet mot den enkelte ansatte vil dessuten synliggjøre behovet for oppfølging overfor ansatte som ikke fungerer i jobben.

Utvalget forutsetter at den kommunale administrasjonen har en tilsvarende ordning som virkemiddel i et belønningssystem overfor rektorene.

Utvalget registrerer at det blir mer vanlig at ledere i krevende lederstillinger tilsettes på åremål, og kan ikke se sterke argumenter som taler mot. Det må være opp til kommunen/fylkeskommunen selv å velge hvilken tilsettingsmodell som er mest hensiktsmessig, for eksempel tilsetting av rektor på åremål eller valg av andre tilsettingsmodeller.

Utvalget mener at skoleledere må ha tilgang til relevant kompetanseutvikling. Dette kan for eksempel bety lederutdanning på masternivå. Utvalget vil anbefale at skoleeiere samarbeider om lederutdanning på masternivå. Det vil kunne bety at kommuner av forskjellig størrelse kan videreutdanne sine ledere. Tilbudene bør være godt faglig forankret, og det ideelle er at lærerutdanningsinstitusjonene er partnere sammen med andre akademiske institusjoner. Det finnes allerede slike programmer både på Handelshøgskolen BI og på ILS (Institutt for lærerutdanning og skoleutvikling ved universitetet i Oslo).

Utvalget vil understreke at rektor er en særdeles viktig premissgiver for gode skoler og et godt læringsutbytte for elevene. Derfor er det viktig å sikre god rekruttering til skolelederstillingene. Utvalget er kommet til at et virkemiddel for å rekruttere dyktige lederemner blant lærerne, kan være å tilby lederutdanning på masternivå. Utvalget mener at et slikt tiltak kan være ledd i en nasjonal satsning på skoleledelse, se kapittel 24En samlet utviklingsstrategi .

Lærerne vil være nøkkelpersoner i utviklingen av skolen som en lærende organisasjon. Skal utviklingsarbeid få tilstrekkelig effekt og bety forbedret praksis, må erfaringer fra klasserom og verksteder systematiseres og gjøres tilgjengelig. Det forutsetter bl.a. at forsøks- og utviklingsarbeid inngår i en helhetlig plan for utvikling av skolen. Det forutsetter at resultater av den skolebaserte vurderingen, nasjonale prøver og annen dokumentasjon legges til grunn for skolens forbedrings- og utviklingsarbeid. Utvalget vil løfte fram betydningen av rektors ansvar som innovatør og tilrettelegger for lærernes systematiske og målrettede arbeid med elevene.

Skoleeier

Demokrati- og styringshensyn tilsier at det er vanskelig å legge oppgaver til kommunenivået som forutsetter et utstrakt interkommunalt samarbeid. En oppgave som desentraliseres til kommunene, bør derfor som hovedregel kunne løses av den enkelte kommune. Samtidig må kommunene gis frihet til selv å velge hvordan de best kan løse de oppgavene de er pålagt, enten det skjer gjennom interkommunalt samarbeid eller på andre måter.

I dagens skolepolitikk er eierne tiltenkt et større ansvar og handlingsrom. Utvalget mener at det er behov for oppmyking av regel- og avtaleverket, slik at det blir større handlingsrom og mulighet for omstilling. Ved at økt fleksibilitet blir bygd inn i regel- og avtaleverket, vil skolene raskere kunne tilpasse seg nye behov uten å gå igjennom en byråkratisk søknadsprosedyre. Fleksibiliteten må også være så stor at den favner det store mangfoldet som finnes blant norske skoler. Begrunnelsen for dette ligger i at gjennom å øke ansvaret for eierne vil de ta et større ansvar for kvaliteten i grunnopplæringen.

Kommunesektoren må selv ta ansvaret for å utarbeide eventuelle kommunale mål, og styringsindikatorene må være kjente. Rent konkret betyr dette at politikerne i kommunesektoren må skifte fokus: fra fokus på strukturer, økonomi og bygg, til fokus mot innhold og resultater. Dette utgjør en betydelig utfordring for mange kommunale administrasjoner.

En forutsetning for mål- og resultatstyring er at det utvikles målings- og oppfølgingsverktøy. Slike verktøy forutsetter at det innhentes informasjon fra elever, foreldre/foresatte og andre samarbeidspartnere. Det må derfor videreutvikles opplegg for dialog med brukerne både i styringssammenheng og for tilbakerapportering av oppnådde resultater. En rekke kommuner og fylkeskommuner har allerede utarbeidet verktøy for kvalitetsarbeidet i sin kommune.

Interessen fra skoler for å bli bonus- og demonstrasjonsskoler har vist seg å være meget stor. Det vitner om at det foregår mye utviklingsarbeid, og at skolene setter pris på å bli sett og få belønning for godt utført arbeid. Det kan dessuten ha den ekstra effekten at skolen blir mer synlig for lokalmiljøet, og kanskje også mer åpen.

Utvalget vil anbefale at kommuner og fylkeskommuner vurderer å bruke samme virkemiddel i sin egen kommune/fylkeskommune. Det vil rette søkelyset mot en aktiv bruk av et kommunalt kvalitetssikringssystem for å kunne utvikle skolene videre. Dessuten vil et slikt virkemiddel skape åpenhet og være med på å bygge opp omdømmet for grunnopplæringen nasjonalt, regionalt og lokalt. Utvalget ser at dette er et virkemiddel først og fremst for større kommuner/fylkeskommuner.

Utvalget støtter Regjeringens signaler om ansvarliggjøring av kommunesektoren gjennom mål og rammestyring og større frihet til sektoren. En forutsetning for en brukertilpasset og kvalitativ god tjenesteproduksjon er imidlertid også forutsigbare rammebetingelser og at ulike utspill, krav og forventninger følges opp av tilsvarende ressurser.

Utvalget vil vise til utvalgets forslag i delinnstillingen hvor det foreslås at eierne av skoler og lærebedrifter må ta ansvar for å utvikle et program for kvalitetsvurdering som omfatter både resultat-, prosess- og strukturkvalitet, og rapportere resultater til sentralt nivå. Vurderingen bør gjennomføres med ekstern deltakelse. Eierne av skoler og lærebedrifter må gjøre en systematisk gjennomgang av prosesskvaliteten for å skape grunnlag for utvikling av lærestedene til lærende organisasjoner.

21 Skole – arbeidsliv – fagopplæring

21.1 Innledning

Arbeidslivet forholder seg til grunnopplæringen på i hvert fall to helt sentrale områder. For det første vil de aller fleste som går igjennom grunnutdanningen, til slutt bruke sin kompetanse i arbeidslivet. Hovedspørsmålene i den forbindelse er hva slags kompetanse som er best egnet til å møte arbeidslivets krav, eller hva er arbeidslivets behov? Hva slags utdanningskategorier er det arbeidslivet har behov for i fremtiden?

For det andre er arbeidslivet en integrert del av utdanningssystemet ved at fagopplæringen bruker virksomheter som opplæringsarena. På grunn av dette er det gjennom mange år blitt utviklet et formalisert samarbeid mellom arbeidslivets parter og myndighetene. I tillegg er det en rekke andre samarbeidsarenaer og grensesnitt mellom skole og arbeidsliv. Det vises til prosjekter som Ungt Entreprenørskap, Ungdomsbedrift, partnerskap mellom skoler og bedrifter og forskjellige utplasseringsordninger for elever og ansatte. Det vises til nærmere omtale i kapitlene 12 og 13 om grunnskolen og videregående opplæring.

21.2 Partssamarbeidet

Et bredt samarbeid

Fagopplæringen i Norge er en integrert del av utdanningssystemet og en likeverdig del av videregående opplæring. Siden fagopplæringen for en stor del foregår i arbeidslivet, er denne delen av utdanningen et felles ansvar for offentlige myndigheter og arbeidslivets parter. Det er dermed blitt vurdert som viktig at arbeidslivets parter har en særlig innflytelse over opplæringens innhold, og at departementet har en spesiell kontakt med partene. Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet om fagopplæringen er også bundet av internasjonale bestemmelser, jf ILO-konvensjon 142. Det er derfor etablert et omfattende partssamarbeid i norsk fagopplæring. På nasjonalt nivå finnes Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) og opplæringsrådene. På regionalt nivå er det en partssammensatt yrkesopplæringsnemnd i hvert fylke.

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA)

RFA har som hovedoppgave å være et utdanningspolitisk rådgivende organ for departementet, blant annet i forbindelse med godkjenning av nye fag.

Rådet er et lovpålagt organ, og er sammensatt etter trepartsprinsippet med like representanter fra hovedorganisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden og utdanningssektoren. Det har 15 medlemmer og 4 observatører. Utdanningsdepartementet har sekretariatsfunksjonen.

Opplæringsrådene

Opplæringsrådene er også hjemlet i opplæringsloven og er departementets rådgivende organer i faglige spørsmål vedrørende fagopplæring i arbeidslivet. Rådene er sammensatt av bransjeorganisasjonene, har egne sekretariater med egne sekretærer. De fleste er lagt til en NHO-tilsluttet landsforening. Det er til sammen 20 opplæringsråd.

Opplæringsrådenes oppgaver er i dag knyttet til faglige spørsmål vedrørende fagopplæringen. Ifølge reglementet skal de:

• definere forslag til sluttkompetanser

• foreslå medlemmer til læreplangrupper

• avgi høringsuttalelse på læreplanene for hele løpet

• avgi uttalelse om (prøveforskriftene) retningslinjer for gjennomføring av fag- og svenneprøver

• gi uttalelse om godkjenning av fagutdanninger fra andre land

• foreslå medlemmer til klagenemnder

• være klageinstans til faglig fattede vedtak i yrkesopplæringsnemnder

Yrkesopplæringsnemndene

På regionalt nivå er det en partssammensatt yrkesopplæringsnemnd i hver fylkeskommune. Disse nemndene er fagopplæringssystemets ytre apparat, og med hjemmel i opplæringsloven skal de:

• føre tilsyn med opplæringen i bedrift

• formidle lærlinger til bedrifter

• oppnevne prøvenemnder

• skrive ut fagbrev og svennebrev

• godkjenne praksis for kandidater som melder seg til fagprøve i henhold til § 3-5

• godkjenne lærebedrifter

• godkjenne kontrakter mellom lærling og bedrift

Opplæringsloven regulerer hvilke saker som skal behandles i yrkesopplæringsnemnda, og hvordan den skal være sammensatt. Ved behandling av faglige spørsmål er ikke nemnda under instruksjonskompetansen til fylkeskommunen.

21.3 Drøfting

Et arbeidsliv i endring

Arbeidslivet er i stadig endring, og det utvikler seg behov for kompetanse på helt nye fagområder, på tvers av etablerte fagområder og innenfor etablerte fagområder. Det er også større behov for å vurdere utdanningen innen yrkesfagene i sammenheng med videre utdanning innenfor fagskoler og universiteter og høyskoler.

Endringene skjer også nå så raskt at det eksisterende utdanningssystemet ikke klarer å etablere nye utdanningstilbud i takt med arbeidslivets behov. De eksisterende prosedyrene for utvikling og godkjenning av ny struktur i opplæringssystemet og nye fag går altfor langsomt.

Dagens samarbeidsordninger er i hovedsak etablert ut fra historiske oppfatninger av de forskjellige fagenes og næringens betydning. De tradisjonelle områdene for yrkesutdanningen, håndverk og industri, utgjør imidlertid en stadig mindre andel av arbeidslivet. Nye næringer utgjør en stadig større andel av sysselsettingen uten å ha mulighet til å påvirke fagopplæringen.

Tradisjonelt har fagopplæringen i arbeidslivet vært nær knyttet til tariffsystemet og til tariffpartene. Utviklingen i arbeidslivet har gjort at andre hensyn enn de tariffmessige har betydning for kompetanse, kompetansenivåer og kompetanseutvikling. Dette gjør at andre interesseorganisasjoner enn tariffpartene har fått økt interesse for og mer å bidra med i forhold til fagopplæringen i arbeidslivet.

Arbeidslivet blir stadig mer internasjonalt. Norske bedrifter henter oftere inn arbeidskraft fra andre land, og norske arbeidstakere opplever at de i større grad inngår i en internasjonal arbeidsstyrke med arbeidsmuligheter på tvers av landegrensene. Dette styrker norsk næringsliv og gir nye muligheter for sysselsetting for arbeidstakerne i perioder med stagnasjon i Norge. Mobilitet i arbeidskraften kan også gi viktige bidrag i forhold til kvalitetsutvikling og nyskaping både i arbeidslivet og utdanningssystemet. Innenfor EU og andre internasjonale arenaer er det stor aktivitet for å bedre mobiliteten av arbeidskraft gjennom økt grad av gjennomsiktighet og gjensidig godkjennelse av andre lands utdanninger.

Alle disse utviklingstrekkene peker i retning av at samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og det offentlige utdanningssystemet bør styrkes og moderniseres. Det bør:

• etableres ordninger som sikrer bedre kontakt og mer innflytelse for næringer, bransjer og bedrifter som opplever nye behov. Samtidig er det viktig å holde i hevd tradisjonen innenfor de fagene som ikke er utsatt for de samme endringene.

• etableres ordninger der hele arbeidslivets nåværende og fremtidige behov vurderes i lys av løsninger som ser hele utdanningssystemet under ett. Perspektivet om livslang læring er sentralt i denne sammenhengen.

• etableres samarbeidsordninger som gjør at utredninger og vurderinger kan bli gjennomført, råd kan bli gitt og beslutninger tatt etter hvert som nye behov oppstår.

Alt dette krever en annen form for arbeidsdeling, organisering, kompetanse og representasjon enn i dag.

Konsekvenser for partssamarbeidet

Utvalget mener at styringssystemet må representere en effektiv organisering av de tre partene som samarbeider om fagopplæringen, og ha det ansvaret og de fullmaktene som må til for å utvikle fagopplæringen som en del av det helhetlige utdanningssystemet.

Kvalitetssikring av opplæringen på alle nivåer er en viktig fellesoppgave. Den brede felles deltakelsen i fagopplæringen, ikke minst innsatsen fra tusenvis av lærebedrifter, gir opplæringen troverdighet og tillit. Det at arbeidslivet er tungt representert i rådgivende og besluttende organer på alle nivåer, gir autoritet til opplæringen overfor arbeidslivets parter. Alt dette taler for å videreføre det samarbeidet og den ansvarsdelingen som er etablert.

Men systemet må også legge til rette for utvikling og fornyelse av fagopplæringen. Dette krever kompetanse, helhetsoversikt og vilje til å gå inn i de omfattende prosessene som forenkling og fornyelse krever, og komme med forslag til tiltak som vil ha konsekvenser for ens eget arbeidsfelt og arbeidsmåte.

Når en skal vurdere hvordan partssamarbeidet skal organiseres i fremtiden, er det viktig at en tar vare på de gode tradisjonene og den gjensidige tilliten som er utviklet, samtidig som en bruker erfaringene til å gjøre de endringene som er hensiktsmessige.

Utvalget vil understreke at både gjennomføringen av Reform 94 og kvaliteten av dagens videregående opplæring ikke hadde vært mulig uten et godt partssamarbeid.

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA)

Med innføringen av Reform 94, der fagopplæringen ble en integrert del av videregående opplæring, ble trepartsprinsippet innført for å sikre helhet, sammenheng og kvalitet i opplæring og vurdering. Erfaringene fra arbeidet i RFA tilsier at dette prinsippet bør videreføres av følgende grunner:

• RFA bidrar til å gi fagopplæringen autoritet i opplæringssystemet.

• Trepartssamarbeidet sikrer fagopplæringens anerkjennelse i arbeidslivet.

• Det er i partenes felles interesse at alle møtes et sted og har en felles agenda.

• Departementet har behov for et rådgivende organ i forhold til fagopplæringen.

Partssammensetningen i RFA bygger på representasjon fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Rådet oppnevnes av departementet. Det er viktig at sammensettingen av RFA gjenspeiler fagutviklingen, og at nye bransjeområder får innflytelse. Sammensettingen av RFA må fremme den faglige og strukturelle utviklingen av fagopplæringen i tråd med arbeidslivets behov og utviklingen i sysselsettingen.

Utvalget mener at ordningen med å legge RFAs sekretariat til departementet bør vurderes. Bakgrunnen for dette er at det med sekretariatet plassert i departementet kan knyttes spørsmål til sekretariatets uavhengighet, noe som kan svekke rådets initierende rolle. Dette må veies mot de argumentene som førte sekretariatsfunksjonen inn som en integrert del av departementet i 1992. Begrunnelsen var både å sikre nær tilknytning mellom partene og departementet og å bidra til mindre byråkrati.

Opplæringsrådene

Opplæringsrådene har i dag en meget sentral plass når det gjelder å sikre kvaliteten på norsk fagopplæring. Opplæringsrådene har bidratt til at norsk fagopplæring holder høy kvalitet, og til at fag- og svennebrevet er anerkjent i arbeidslivet som et troverdig dokument som borger for faglig kompetanse. Kvalitetssikring av fagopplæringen er rådenes hovedoppgave.

Utvalget viser til gjennomgangen i kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring knyttet til opplæringsrådenes arbeid med endring i VKI-strukturen. Utvalget har merket seg at opplæringsrådene har utvist betydelig interesse for å videreutvikle videregående opplæring.

Etter utvalgets vurdering er opplæringsrådene inndelt i for smale bransjeområder. Erfaringene viser at enkelte opplæringsråd ikke har tradisjon for å samarbeide med andre nær beslektede råd. I arbeidet med tilbudsstrukturen har dette hindret nødvendig utvikling. Det er samtidig et opplagt behov for å utvikle fag og kompetanser som er bransjeoverskridende.

Opplæringsrådene må defineres som kompetente faglige utvalg, og det må stilles krav om helhetlig forståelse til de personene som oppnevnes. På denne bakgrunnen mener utvalget at oppgavefordelingen mellom partene i arbeidslivet og staten må vurderes med tanke på tydeliggjøring. Utvalget mener dessuten at dagens ordning med 20 råd bør erstattes med et antall fagråd tilsvarende antallet yrkesforberedende studieprogrammer.

Ved omorganiseringen i 1992 ble opplæringsrådene tillagt forvaltningsoppgaver som tidligere var tillagt RFA. Blant annet ble opplæringsrådene klageinstans i faglig fattede vedtak i fylkeskommunen. Opplæringsrådene har også fått i oppgave å avgi uttalelser til fylkesmennene før utenlandsk utdanning eventuelt blir godkjent i Norge.

Utvalget har vurdert alternativer til dagens ordning med opplæringsråd, bl.a. modeller der opplæringsrådene direkte underlegges RFA, og modeller der rådene erstattes av faglige adhocgrupper. Utvalget har merket seg at NHO også ønsker en gjennomgang av opplæringsrådene. Utvalget mener ellers at det i videreutvikling av videregående opplæring er behov for såvel fornying som nødvendig stabilitet i partssamarbeidet.

Yrkesopplæringsnemndene

Yrkesopplæringsnemndene er ikke regulert i kommuneloven, men gjennom opplæringsloven (særlov). Opplæringsloven regulerer hvilke saker som skal behandles i nemnda, og hvordan den skal være sammensatt. Ved behandling av faglige spørsmål er ikke nemnda under instruksjonskompetansen til fylkeskommunen.

Partssammensetningen i de fleste yrkesopplæringsnemndene er hovedsakelig forbeholdt LO og NHO. Det delte ansvaret for fagopplæringen har bidratt til et tettere samarbeid mellom de ulike organene i fylkeskommunene og mellom skolemyndigheter og næringsliv. Samarbeidet har bidratt til mer helhet og sammenheng i utdanningen.

Oppsummerende mener utvalget at et godt partssamarbeid i sterk grad har bidratt til at Norge har god rekruttering til yrkesfagene og god kvalitet på fagopplæringen. Utvalget mener at det er et grunnleggende behov for en enklere organisering og større dynamikk i arbeidet med fagopplæringen for å sikre nødvendig utvikling både på kort og på lang sikt. Utvalget vil legge ILO-konvensjon nr. 142 av 1975 til grunn, og vil understreke viktigheten av at trepartssamarbeidet bygges på likeverdighet.

22 Samarbeidet hjem – skole

22.1 Innledning

Det er nedfelt i FNs menneskerettserklæring at foreldrene 6 har en fortrinnsrett til å bestemme over barns utdanning. 7 Mange undersøkelser viser at elevers og lærlingers bakgrunn har stor betydning for de læringsresultatene de oppnår. Forholdene i hjemmet og hjemmets samarbeid med skole eller lærested må derfor tillegges stor vekt ved utviklingen av kvaliteten i opplæringen. Dette gjelder ikke bare i forhold til barns og unges forutsetninger for læring, men i like høy grad for hvordan den enkelte gjør aktivt bruk av sin medfødte eller tilegnete kompetanse. Ikke minst motivasjonen for læring og holdninger til skolen eller lærestedet er forankret i foreldrenes oppfatning. Samlet finnes det mange grunner for å arbeide systematisk for å forbedre hjem – skole-samarbeidet:

• Foreldrene har et hovedansvar for oppdragelsen av barna.

• Elevene/lærlingen har et krav om daglig trygghet og oppfølging, og særlig om spesielle utfordringer skulle dukke opp.

• Oppfølging og støtte fra hjemmet øker læringsutbyttet.

• Behov for veiledning knyttet til valg underveis i skoleløpet.

• Spesialpedagogiske tiltak krever særskilt god oppfølging fra både hjem og skole/lærested.

• Elever/lærlinger med minoritetsbakgrunn krever spesiell god oppfølging på grunn av språk og kulturforskjeller.

22.2 Samarbeidet omtalt i lov, forskrift og læreplaner

Lov og forskrift

Det formelle grunnlaget for samarbeidet mellom hjem og skole er nedfelt i opplæringsloven og i forskrift til opplæringsloven. Opplæringslovens formålsparagraf fremhever grunnskolens ansvar for barnas oppdragelse og opplæring, men understreker samtidig at det skal skje i «samarbeid og forståing med heimen». Generelt om all opplæring heter det i siste ledd: «Det skal leggjast vekt på å skape gode samarbeidsformer mellom lærarar og elevar, mellom lærlingar og bedrifter, mellom skole og heim, og mellom skole og arbeidsliv.» (Opplæringsloven § 1-2.)

I grunnskolen skal klassestyreren minst to ganger i året ha en planlagt og strukturert samtale med foreldrene om hvordan eleven arbeider til daglig, og om hvordan eleven ligger an i forhold til de målene som er fastsatt i læreplanverket. Samtalen skal munne ut i en oppsummering der klassestyrer og foreldre blir enige om hva det skal legges spesiell vekt på i det videre arbeidet. Eleven bør være med i disse samtalene. Eleven har rett til å være med etter fylte tolv år. (Forskrift til opplæringsloven § 3-2.)

I forskriften finnes det ikke spesielle bestemmelser om foreldresamarbeid i videregående opplæring, men foreldre til umyndige elever eller lærlinger har selvstendig klagerett i forhold til vurderinger, og en elev under 15 år kan ikke klage uten skriftlig samtykke fra foreldrene (§ 5-2). Dette har sammenheng med bestemmelsene i barneloven (lov om barn og foreldre av 8. april 1981). Ifølge den tar foreldreansvaret slutt når barnet har fylt 18 år, men barn som har fylt 15 år, avgjør selv spørsmål om utdanning. Det heter derfor i § 3-1 i opplæringsloven at «ungdom som har fylt 15 år, søkjer sjølv om inntak til den vidaregåande opplæringa». Det er dermed elevenes og lærlingenes medbestemmelse som er vektlagt innenfor videregående opplæring, ikke foreldrenes rolle.

Opplæringsloven (§ 11-4) slår fast at det skal være et foreldreråd på hver grunnskole. Alle foreldre som har barn ved skolen, er medlemmer av foreldrerådet. Foreldrerådet velger et arbeids­utvalg etter en valgordning som blir vedtatt av det enkelte foreldreråd. Arbeidsutvalget velger to representanter med personlige vararepresen­tanter til samarbeidsutvalget. Lederen for arbeidsutvalget skal være den ene av representantene.

Ved hver skole skal det være et samarbeidsutvalg med to representanter for undervisningspersonalet, én for andre tilsatte, to for foreldrerådet, to for elevene og to for kommunen. Den ene av representantene for kommunen skal være rektor ved skolen. (Opplæringsloven § 11-1.) Flere kommuner har delegert avgjørelsesmyndighet i en del saker til samarbeidsutvalget. Kommunen kan opprette et eget styre for skolen ved siden av samarbeidsutvalget (kommuneloven § 11). Foreldrenes representasjon skal ikke svekkes i et eventuelt annet styre. Samarbeidsutvalget har rett til å uttale seg i alle saker som gjelder skolen.

Innenfor videregående opplæring er det ikke krav om foreldrerepresentasjon i det skoleutvalget som hver videregående skole skal ha, og heller ikke innenfor noen av de organene som er knyttet til fagopplæringen i bedrift. Men skoleutvalget skal i likhet med samarbeidsutvalget ha elevrepresentasjon. To elever skal være valgt av elevrådet. Skoleutvalget har rett til å uttale seg i alle saker som gjelder skolen. Skoleutvalget kan også være styre for skolen, men dersom fylkeskommunen oppnevner et annet styre, skal også minst to representanter fra elevrådet være med der. Elevene i videregående opplæring kan velge representanter med møte- og talerett i fylkeskommunale nemnder etter tilsvarende regler som gjelder for de tilsatte. Ved hver videregående skole skal det være et elevråd med minst ett medlem for hver tjuende elev. Elevrådet er ikke gitt avgjørelsesmyndighet i noen saker, men kan uttale seg om alle saker som gjelder skolen. Typiske saker for elevrådet dreier seg om velferd og arbeidsmiljøet til elevene.

Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)

Foreldreutvalget for grunnskolen ble lovfestet i 1988. Lovhjemlingen er videreført i den nye opplæringsloven, § 11-9: «Kongen i statsråd nemner opp Foreldreutvalet for grunnskolen. Utvalet skal ha leiar, nestleiar og fem andre medlemmer. Funksjonstida er fire år. …» I Forskrift til opplæringslova heter det i § 20-1: «Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) er eit sjølvstendig rådgivande organ for departementet i saker om samarbeid mellom skole og heim. FUG skal arbeide for godt samarbeid mellom heim og skole, og skal ivareta foreldra sine interesser i skolesamanheng.»

Som et rådgivende organ gir FUG departementet informasjon og råd i saker som angår samarbeidet hjem – skole. FUG ivaretar foreldrenes og elevenes interesser overfor embetsverk og politisk ledelse. FUG behandler saker som departementet ber om, og FUG tar selv initiativ for å fremme saker som er viktige for samarbeidet mellom hjem og skole. Samtidig har FUG en åpen kanal utad til foreldre med barn i grunnskolen og inspirerer til foreldreengasjement i skolespørsmål. Gjennom utvikling av informasjonsmateriell og øvrig informasjons- og rådgivingsvirksomhet arbeider FUG for å styrke foreldrenes deltakelse i og innflytelse på skole- og kommunenivå.

Det er ikke lovfestet foreldreutvalg på kommunalt nivå.

Læreplanverket

Generell del av læreplanen beskriver skolens verdigrunnlag, menneskesyn og fostringsoppgaver i sju hovedkapitler. Samarbeidet mellom skole, hjem og lokalmiljø i hele grunnopplæringen blir omtalt i kapitlet om det samarbeidende menneske: «Foreldrene har primæransvaret for oppfostringen av sine barn. Det kan ikke overlates til skolen, men bør utøves også i samarbeidet mellom skole og hjem. Skolen må i forståelse og samarbeid med hjemmene bistå i barnas utvikling – og den må trekke foreldrene med i utviklingen av miljøet rundt opplæringen og lokalsamfunnet.« 8

Innholdet i og omfanget av samarbeidet mellom hjem og skole blir spesielt utdypet og konkretisert i Prinsipper og retningslinjer for opplæringen i grunnskolen, særlig i kapitlet om oppvekst- og læringsmiljøet. Her heter det bl.a.:

«Foreldra/dei føresette har hovudansvaret for oppsedinga av sine eigne barn, og må derfor ha medansvar i skulen. Samarbeidet mellom heimen og skulen er eit gjensidig ansvar. Skulen pliktar å leggje tilhøva til rettes slik at samarbeidet med heimen kjem i stand. Ein føresetnad for eit godt samarbeid er god kommunikasjon. Da er det første kravet at heimen får god informasjon. Foreldra/dei føresette må vite korleis opplæringa er lagd opp, kva elevane skal møte på dei ulike stega, og kva for arbeidsmåtar som skal brukast. Heimen og skulen må saman arbeide for framgang og utvikling hos elevane og halde kvarandre gjensidig informert. …» 9

Mål, prinsipper og retningslinjer som tidligere er beskrevet i generell del og i Prinsipper og retningslinjer for opplæringen, skal videreføres i arbeidet med fagene. Noen læreplaner for fag i grunnskolen har en klar vektlegging av samarbeidet med hjemmene, mens andre ikke nevner dette spesielt. I forhold til videregående opplæring er følgende formulering mer relevant: «Skolen skal være aktiv som et ressurs-, kraft- og kultursenter for lokalsamfunnet, der det knyttes nærmere kontakter, ikke bare mellom voksne og unge, men også til lokalt arbeids- og næringsliv.» 10

22.3 Status for samarbeidet hjem – skole i dagens grunnopplæring

Grunnskolen

Ovenfor er det trukket fram bestemmelsene som legger vekt på foreldrenes posisjon som ansvarlige for barnas oppdragelse og at barnet får utdanning. Samarbeidet hjem – skole er ikke noe stort forskningsfelt, men en del spørreundersøkelser er blitt gjennomført i løpet av 90-årene, spesielt for å avklare foreldrenes grad av tilfredshet med og deltakelse i foreldresamarbeidet. (Vestre 1995, Kvalsund mfl. 1991, Lidén 1997, Hedmarkprosjektet 1997, Nordahl og Sørlie 1998, Nordahl 2000 og Nordahl & Skilbrei 2002 11 .)

Hovedmønsteret i disse undersøkelsene er at foreldre er positive til skolen, og at de stort sett stiller opp på konferansetimer og foreldremøter og andre tiltak som iverksettes. De er mest opptatt av at barna deres trives og utvikler seg, og de er i hovedsak fornøyd med den informasjonen som skolen gir. I en undersøkelse gjennomført av Feedbach Research for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i 1998 svarte 93 prosent av foreldrene at de som regel deltar på foreldremøter. 12 I konkrete forsøk har det vist seg at foreldre kan være aktive og interesserte i å samarbeide også om innholdet i undervisningen dersom lærerne legger opp til dette. Men de peker på at samarbeidet domineres av skolen, og at foreldrenes reelle innflytelse er svært liten. De formelle samarbeidsorganene er stort sett på plass, men også de fungerer på skolens premisser. Selv om disse organene får større ansvar, fører ikke dette automatisk til at foreldrene generelt blir mer engasjert.

I kjølvannet av St.meld. nr. 14 (1997–98) Om foreldremedverknad i grunnskolen ble det initiert et prosjekt for å bedre dialogen mellom hjem og skole. Prosjektet ble gjennomført i 35 skoler i 8 kommuner i Oppland og Nordland. Prosjektet er blitt fortløpende evaluert av NOVA og rapportert av Nordahl (2000) og Nordahl og Skilbrei (2002). Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) hadde ansvar for gjennomføringen. I NOVAs evaluering av forsøket oppsummerer Nordahl og Skilbrei (2002) den første kartleggingsundersøkelsen (Nordahl 2000), og resultater fra begge kartleggingsundersøkelsene er oppsummert i en synteserapport. Denne oppsummeringen kan tjene som en god oversikt over status for samarbeidet mellom hjem og skole før konkrete tiltak er satt i verk.

«Samarbeidet mellom hjem og skole bærer ut fra de to kvantitative undersøkelsene preg av at skolen legger stor vekt på å informere foreldrene, men at drøftinger og reell medvirkning fra foreldrenes side foregår i langt mindre grad. Det gis informasjon fra skolen om hva lærerne gjør og hvordan elevene utvikler seg. Om lag 80 % av foreldrene sier de sjelden eller aldri drøfter forhold vedrørende opplæringen med lærerne, og 85 % av foreldrene uttrykker at de i liten grad har medvirkning på det som foregår i opplæringen. Ut fra intensjonene i Reform 97 om foreldrenes medansvar i skolen ser det ut til å være en relativt stor avstand mellom idealer og realiteter i samarbeidet mellom hjem og skole. Det ser ut til at institusjonell makt i langt større grad kommer til uttrykk enn kommunikativ makt. Skal intensjonene realiseres, kreves det mer dialog i samarbeidet og en sterkere og mer reell medvirkning fra foreldrene.

I de kvantitative undersøkelsene uttrykker videre om lag halvparten av foreldrene at de er usikre på hvilke forventninger skolen har til dem. Mange foreldre ser ut til å ha lav kjennskap til hva det vil si å være foreldre i skolen og hvordan skolen ønsker at samarbeidet skal være. Videre uttrykker en av ti foreldre at de ikke vil si i fra til skolen av frykt for at det skal gå ut over egne barn. Dette er foreldre som frykter sanksjonsmidler og slik tillegger skolen stor institusjonell makt.» 13

«Kartleggingsundersøkelsen avdekket også at samarbeidet mellom hjem og skole ble dårligere etter som elevene ble eldre, slik at man slet spesielt mye med dette på ungdomstrinnet. Det ble også i tilbakemeldingene vektlagt at fedrene sto for lite av samarbeidet med skolen.

En annen faktor som ble holdt fram som viktig i kartleggingsundersøkelsen , var at foreldrenes opplevelse av samarbeidet med skolen ble påvirket av det sosiale miljøet mellom foreldrene. … Kartleggingsundersøkelsen viste også at det er nødvendig å styrke de formelle samarbeidsorganene, som samarbeidsutvalg, foreldrenes arbeidsutvalg og klasssekontaktrollen, hvis disse skal kunne fremme samarbeid mellom hjem og skole. Undersøkelsen viste at disse organene og posisjonene fungerte som informasjonskanaler og praktisk hjelp for skolen, men de hadde ingen reell makt som kunne brukes til å gi foreldrene medbestemmelse i skolens opplegg og drift.» 14

Denne kartleggingen stemmer godt overens med resultatene i de tidligere undersøkelsene, og kan dermed ses på som en oppsummering av det normale hjem – skole-samarbeidet. Foreldrene stiller opp på skolens premisser. De er opptatt av at deres barn trives og har det bra, og etterspør i mindre grad faglige resultater. De formelle samarbeidsorganene er stort sett på plass, men foreldrene har heller ikke i disse nevneverdig innflytelse på skolen virksomhet.

Videregående opplæring

Foreldrene har ingen formelle posisjoner i forhold til videregående opplæring. Vanligvis har de tilgang til informasjon, ofte gjennom informasjonsmøter som skolene arrangerer. Disse forekommer oftest om høsten, og helst når elevene begynner på videregående opplæring. Dersom det oppstår spesielle problemer i skolemiljøet (mobbing, rusmisbruk), vil dette som regel bli tatt opp med foreldrene. Det finnes også eksempler på sosiale tiltak ved skolene som inkluderer foreldre.

Dersom eleven fungerer tilfredsstillende innenfor den videregående opplæringen vil foreldrene som regel ikke høre noe. Men om et eller annet ikke utvikler seg i ønskelig retning, vil de kunne trekkes inn, ikke minst gjennom oppfølgingstjenestens virksomhet. (Jf. kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring .) Når eleven selv etter fylte 15 år har ansvaret for sin utdanning, vil dette være i overensstemmelse med barneloven, men på den annen side vil det generelle kravet til videregående opplæring om samhandling med lokale instanser også inkludere foreldrene. I ordensreglementet for videregående skoler kan det gis regler om rettene og pliktene til elevene. Elevene er også gitt rett til å forklare seg muntlig til den som avgjør saken i forbindelse med refsing, bortvisning eller tap av rettigheter. Tilsvarende bestemmelser med henvisning til lover og tariffavtaler finnes for opplæring i bedrift.

For å få et bedre overblikk over samarbeidet innenfor videregående opplæring har Utdannings- og forskningsdepartementet initiert en undersøkelse som en oppfølging av St.prp. nr. 1 (2001 – 2002) hvor det står:

«Samarbeidet mellom heim og skole i vidaregåande opplæring vil bli vurdert, og der vil bli lagt fram ei tilråding om korleis dette samarbeidet bør fungere i heile det 13-årige løpet.»

Dette samarbeidet er også ytterligere aktualisert når intensjonene med skolereformene R94 og R97 bl.a. er å bidra til større sammenheng i og koordinering av elevenes 13-årige skoleløp.

Foreldrenes rolle og samarbeidet mellom hjem og skole er vesentlig for et best mulig lærings- og oppvekstmiljø, og derfor for helheten rundt elevenes situasjon også i videregående opplæring.

Når denne undersøkelsen kommer i august 2003, vil det foreligge systematiserte opplysninger som samarbeidet mellom hjem og skole innenfor videregående opplæring. Det ser likevel ikke ut til at undersøkelsen tar opp spørsmål om hvorvidt barnelovens bestemmelser om at barn over 15 år selv avgjør spørsmål om utdanning, har spesielle konsekvenser for de videregående skolene utover selve valget av studieretning.

22.4 Hjem–skole-samarbeidet i de andre nordiske land

Danmark har en lang tradisjon for desentralisering og valgfrihet for foreldrene. I tråd med denne tradisjonen finnes det et styre for hver skole, og foreldrene har flertall i dette styret. De fleste styrene har fullmakt til å disponere budsjettet innenfor budsjettrammene og avgjørelsesmyndighet på det pedagogiske området. Men det er prinsipielle forhold styret skal beslutte om, ikke daglige driftsforhold som rektor har ansvar for. Kommunene og et flertall av foreldrene er fornøyd med denne ordningen, men det pekes i en rapport på at mye avhenger av rektors holdninger til styret. På den annen side er det mindre tilfredshet med kontakten til kommuneledelsen. Det kan også være et problem for foreldrerepresentantene i styret å ha god kontakt med de øvrige foreldrene. 15 Det viser seg å være ganske stor gjennomtrekk i styrene. Mange av foreldrerepresentantene avslår å ta gjenvalg.

Sverige har en sentralstyrt tradisjon, men fra 1991 ble det meste av ansvaret overført til kommunene. På den enkelte skole er det rektor som har det overordnete ansvaret, men det er vanlig med klassekontakter. Utover i 90-årene har foreldrene gradvis fått mer innflytelse, men hovedsakelig i form av fritt skolevalg innenfor kommunen og mulighet for å starte friskoler og i mindre grad faktisk innflytelse over den skolen deres egne barn går på. Det har også vært drevet forsøk med lokale skolestyrer med foreldreflertall. Det er imidlertid lagt mer vekt på å sikre elevenes rettigheter og innflytelse, og innflytelsen skal øke med økende alder. Det er lovfestet en rett til utviklingssamtaler hvert halvår. Denne utviklingssamtalen er en trepartssamtale mellom skole, elev og foreldre om elevens utvikling som helhet og hva skole, elev og foreldre sammen kan gjøre for å fremme elevens utvikling.

I Finland er det den enkelte kommune som avgjør hvordan foreldremedvirkning kan organiseres. Det har vært adgang til å ha lokale styrer for den enkelte skole, men en rekke kommuner har fjernet denne ordningen. Også i Finland er det vanlig med klassekontakter.

På Island er foreldresamarbeidet blitt styrket gjennom ny lovgiving i 90-årene. Skolesamfunnet består av tre likeverdige partnere: elevene, de ansatte og foreldrene. Det har imidlertid vært et problem å engasjere foreldrene i arbeidet fordi svært mange foreldre har ekstrajobber og dermed lite disponibel fritid til dette arbeidet.

22.5 Utvikling av hjem – skole-samarbeidet i grunnskolen

St.meld. nr. 14 (1997-98) Om foreldremedverknad i grunnskolen tar opp hvordan samarbeidet mellom hjem og skole kan utvikles videre. Meldingen peker på at Norge sammenliknet med andre land har etablert gode rammer gjennom lover og forskrifter, og at mange foreldre er fornøyd med hvordan samarbeidet fungerer. Men analysene viser også at mye ser ut til å avhenge av holdningene til rektor. I meldingen skiller departementet mellom to sider av samarbeidet:

«Det kan gjerast eit prinsipielt skilje mellom to ulike roller som foreldra har i høve til skolen (Macbeth og Ravn 1994):

• Den administrative rolla, der foreldra er representerte i ulike samarbeids- og styrande organ, er med i dugnadsarbeid og gjennomfører andre tiltak for å betre økonomien på skolen. I denne rolla er det gjerne relativt få foreldre.

• Utdanningsrolla, som mellom anna blir praktisert gjennom direkte opplæring, gjennom å vere eit sosialt føredøme og gjennom å skape læresituasjonar. Denne rolla har alle foreldra, og i høve til utviklinga hos barnet er denne rolla den viktigaste.

Utdanningsrolla er ein kjernefunksjon både for foreldra og for skolen, og ho gjeld alle. Klassen er den sentrale eininga i undervisninga. Sosialt og fagleg er klassen for eleven ei svært viktig ramme for opplæringa. Departementet ser det derfor som særleg viktig å utvikle eit godt samarbeid mellom heimen og skolen og eit konstruktivt foreldreengasjement knytt til eleven og klassen. For å få det til er det også viktig med eit stabilt klassemiljø på barnesteget og grunnskolar i nærmiljøet.

Samarbeidet bør omfatte både innhaldet i skolen, undervisninga og det faglege og sosiale miljøet i klassen. Samarbeidet på skolenivå, kommunenivå og nasjonalt nivå kan gje viktige rammevilkår, vere motiverande og støttande i dette arbeidet.» 16

OECD gjennomførte en analyse av samarbeidet mellom hjemmet og skolen i flere land (Parents as partners in schooling, 1997). I denne analysen kom OECD med følgende anbefalinger for å få en maksimal positiv effekt:

Det må publiserast gode døme.

• «Det må leggjast til rette for at vellukka utviklingsprosjekt kan førast vidare.

• Det må utviklast metodar for korleis ein kan lære av vellukka utviklingsprosjekt, slik at foreldre, elevar og lærarar over heile landet kan dra nytte av dei.

• Regjeringane må avklare kva dei eigentleg ønskjer å oppnå med samarbeidet. Å byggje opp eit godt samarbeid er ein langsiktig prosess, som krev planlegging og strategisk tenking.

• Målet bør vere å etablere ein felles politikk som sikrar at alle skolar byggjer opp sterke program for dialogen mellom heimen og skolen.

• Ein må ta omsyn til den politiske kulturen når ein byggjer opp dialogen. Dialog krev gjensidig respekt og godtaking av det den einskilde kan føre inn i samarbeidet. Lærarar og foreldre bør i fellesskap lære korleis dei skal forhandle, takle skilnader og ulike syn, og forstå verdien av dei forventningane dei ulike partane har.

• Støtte frå rektor er avgjerande. Ein føresetnad for denne støtta er at rektorane sjølve ser kvifor samarbeidet med foreldra er viktig.

• Foreldreengasjement kan vere ein viktig og spennande politikk for å styrkje dei svake og for å utvikle lokalsamfunnet.

• Ein løyser ut nye ressursar når foreldra blir dregne inn i utdanninga.

• Ein må avklare kva foreldra ventar av skolen.» 17

For å utvikle samarbeidet mellom hjem og skole ytterligere ble utviklingsprosjektet som det er referert til ovenfor, iverksatt med FUG som ansvarlig for gjennomføringen. Prosjektet har hatt som formål å følge opp forutsetningene i lovverket. Gjennomføringen av prosjektet ligger dermed nær opp til de anbefalingene som OECD kom med under forutsetning av en vellykket informasjonsspredning etter avslutningen, men prosjektet etablerer kanskje ikke helt prinsipielle forventninger i forhold til den «utdanningsrolla» som ble omtalt i Foreldremeldinga (se ovenfor).

Målsettingene i prosjektet var:

• «Målet med prosjektet er å utvikle og styrke dialogen og samhandlingen mellom hjem og skole ved å etablere et systematisk og godt tilrettelagt informasjons- og skoleringsarbeid. En vil undersøke hvilken betydning økt kompetanse om skolens mål og innhold har for samarbeidet mellom hjem og skole.

• Den enkelte skole skal utvikle samarbeidet med utgangspunkt i eget ståsted. Utfordringen er å videreutvikle god praksis, finne nye og kanskje «utradisjonelle» samarbeidsmetoder, samarbeidsoppgaver og møteplasser. Hjem-skole-samarbeidet skal bidra til et godt lærings- og oppvekstmiljø for elevene.» (FUG: Prosjektbeskrivelse) 18

I vurderingsrapporten fra NOVA oppsummeres en del av vurderingene på følgende måte:

«Evalueringen viser at det generelt sett i utviklingsprosjektet har vært en positiv utvikling i samarbeidet mellom hjem og skole. Ut fra erfaringene i dette prosjektet framstår læreren som svært avgjørende for samarbeidet: De holdninger og innstillinger læreren har til foreldre, og det engasjement læreren viser for dette arbeidet, ser ut til å være svært avgjørende for resultatene som oppnås. Lærere som ser på foreldre som viktige og nødvendige ressurser i skolens arbeid med å gi elevene en god opplæring, ser ut til å lykkes relativt godt i samarbeidet.

Til tross for at dette har vært et prosjekt som har satt fokus på foreldremedvirkning i skolen, kan det se ut til at mange skoleledere og lærere har problemer med å slippe til foreldrene. Blant en del skoleledere og lærere finner vi en manglende tro på at foreldre har forutsetninger for å delta i et reelt samarbeid med skolen. I enkelte kommuner og skoler har det vært få aktiviteter i prosjektet, noe som også tyder på at samarbeid mellom hjem og skole generelt har en lav prioritet i skolen. Skoleledere og lærere ser derfor ikke ut til å ha tatt konsekvensen av den betydning foreldre har for barns skolegang. Flere undersøkelser har de senere årene vist at det er en relativt sterk sammenheng mellom foreldrebakgrunn og elevenes prestasjoner i skolen.

Samarbeidet mellom hjem og skole bærer preg av mye informasjon og lite dialog, drøftinger og medbestemmelse. I disse prosjektkommunene er det derfor fortsatt en relativt stor avstand mellom idealer og realiteter når det gjelder samarbeidet mellom hjem og skole. … Fra skolen stilles det relativt store krav til å være foreldre, og de aller fleste foreldre viser et stort engasjement og en betydelig innsats i forhold til egne barns skolegang. Men uten innflytelse i skolen framstår foreldrene i stor grad som skolens forlengede arm eller skolens praktiske hjelpere.» 19

Det fremgår også av resultatene at kvinnene er i stort flertall blant de foreldrene som er aktive i hjem–skole-samarbeidet. Kvinnene står for av det direkte samarbeidet, og det var en svak økning gjennom prosjektperioden. Foreldrene hadde også en svært positiv innstilling til skolen, og følger opp barnas skolegang.

I en kommentar til undersøkelsen fra leder av FUG uttalte hun at en hittil hadde satt fokus på at foreldrene må få større innsikt og kvalifiseres for å kunne samarbeide bedre med skolen. «Denne rapporten viser med all tydelighet at det er skolen som må dyktiggjøres for å møte foreldrene.» 20

Foreldreutvalget for grunnskolen har også i gang et prosjekt med tittelen: «Minoritetsspråklige foreldre – en ressurs». Prosjektet er 3-årig. Økt bevissthet om medbestemmelse for minoritetsspråklige foreldre er en viktig faktor i arbeidet sammen med å gi norske lærere mer kunnskap om arbeidet med minoritetsspråklige foreldre og barn. Prosjektet arbeider tett med 14 prosjektskoler som har forskjellige metoder for å inkludere elever med minoritetsbakgrunn.

Målsettingen for prosjektet er:

• å utvikle og spre informasjon om samarbeid blant foreldre og samarbeid mellom hjem og skole

• å gi ansatte i skolen økt kompetanse om samarbeid med foreldrene

• å gjøre foreldrerådets arbeidsutvalg ved den enkelte skole i stand til å inkludere minoritetsspråklige foreldre i samarbeidet mellom hjem og skole

• å utvikle og utprøve materiell som kan brukes i forhold til lærere, foreldre og elever

Prosjektet ble startet høsten 2002 og skal gå fram til 2005. En delrapport med kartlegging av sentrale problemfelter vil foreligge i løpet av første halvår 2003. 21

Det finnes også andre grupper som arbeider med å øke foreldreinnflytelsen. «Aktive Foreldre» er en landsomfattende organisasjon til fremme av foreldres medvirkning og en positiv utvikling av skole og barnehage til barns beste. «Aktive foreldre» har for eksempel startet en foreldrestøttegruppe i arbeidslivet. De ønsker at slike grupper skal etableres som en del av HMS-arbeidet i arbeidslivet. 22

I tillegg finnes det en rekke kommunale foreldreutvalg. Antallet har ligget noe under 200 i de siste årene. Aktiviteten i disse har variert mye, men flere av disse har tatt lokale initiativ for å utvikle samarbeidet mellom hjem og skole, og mindre prosjekter er gjennomført i samråd med FUG eller Statens utdanningskontor i fylket.

22.6 Oppsummering og drøfting

Nåværende lovgiving, praksis og utvikling av samarbeidet mellom skole og hjem kan summeres opp på følgende måte:

Grunnskolen:

• Gjennom lover og forskrifter har Norge etablert gode rammer for foreldremedvirkning.

• Mange foreldre er fornøyd med samarbeidet.

• Mye ser ut til å være avhengig av holdningene til rektor og lærere.

• Samarbeidet domineres av skolen, og foreldrenes reelle innflytelse er svært liten.

• Foreldrene mottar mye informasjon fra skolen.

• Samarbeidet hjem–skole blir dårligere etter som elevene blir eldre.

• De formelle samarbeidsorganene fungerer som informasjonskanaler og praktisk hjelp for skolen, men har liten reell makt som kan brukes til å gi foreldrene medbestemmelse i skolens opplegg og drift.

• Blant minoritetsspråklige foreldre er kontakten ofte vanskeligere enn med norske foreldre, hovedsakelig på grunn av språkbarrierer og svak kulturkompetanse begge veier.

Videregående opplæring:

• Elever over 15 år har ansvaret for sin egen utdanning og rett til videregående opplæring.

• Foreldrene har ingen formelle posisjoner.

• Tilgang til informasjon gjennom møter, hovedsakelig om høsten.

• Spesielle problemer i skolemiljøet tas opp med foreldre.

• Generelt krav om samhandling med lokale instanser vil inkludere foreldre.

• Ny undersøkelse vil foreligge høsten 2003.

Generelt:

• Mange skoleledere og lærere har problem med å slippe til foreldrene.

• Blant en del skoleledere og lærere finnes det en manglende tro på at foreldre har forutsetninger for å delta i et reelt samarbeid med skolen.

• Det er en relativt sterk sammenheng mellom foreldrebakgrunn og elevenes prestasjoner i skolen.

• Kvinnene er i stort flertall blant de foreldrene som er aktive. Mennene står for lite av samarbeidet med skolen.

Det er mange paradokser i hjem–skole-samarbeidet. Bestemmelsene legger lista høyt for foreldrenes ansvar og deltakelse. Svært mange foreldre sier seg fornøyd med tingenes tilstand selv om innflytelsen er liten. Dette kan leses som en generelt stor tillit til utdanningssystemet på alle nivåer, ikke minst på videregående nivå, der det ikke virker som om foreldre protesterer på sin manglende formelle deltakelse. På den annen side så er det skolen som har ansvaret for at samarbeidet fungerer, og alle undersøkelsene tyder på at de aller fleste skoler tar informasjonsansvaret alvorlig, men ikke alle er like opptatt av et generelt høyt engasjement fra foreldrene, med mindre det skjer på områder der det oppfattes som direkte nyttig av skolen.

I den videre drøftingen av hjem–skole-samarbeidet kan det være nyttig å se på den formelle rollen og den pedagogiske rollen som foreldrene har hver for seg. Den todelingen som er presentert foran i kapitlet med utgangspunkt i St.meld. nr. 14 (1997–98) kan være et nyttig utgangspunkt. 23 Der refererer meldingen til forskningen til Macbeth og Ravn (1994), og skiller den administrative rollen fra utdanningsrollen. Samtidig peker Nordahl i sin synteserapport på at det også vil være nyttig å beskrive nivået på samarbeid. Med utgangspunkt i Arseth (1984) gir han følgende nivåbeskrivelser:

«Tilfeldig samarbeid kjennetegnes ved at det finnes lite beslutningsmyndighet, få målsettinger og lav formaliseringsgrad i samarbeidet. For samarbeid mellom skole og hjem vil et slikt samarbeid dreie seg mye om informasjonsformidling og tilfeldig kontakt. Det vil i liten grad dreie seg om dialog og reell medvirkning i det som skjer i skolen.

Gjensidig tilpasning skiller seg fra tilfeldig samarbeid ved at det finnes noen felles formaliserte kriterier for mål, beslutninger og aktiviteter. Det vil være dialog mellom lærere og foreldre, og foreldre vil i enkeltsaker her kunne ha en viss innflytelse på skolens virksomhet. Lærerne vil gi slipp på noe autonomi og forplikte seg sterkere på enighet med foreldre enn under et tilfeldig samarbeid.

I allianser eksisterer det entydige felles målsettinger, partene vil være likeverdige i samarbeidet og foreldre vil ha reell medbestemmelse i skolen. En allianse kan forstås som et partnerskap mellom skole og hjem. Dette er også begrep som brukes i internasjonal litteratur for å beskrive intensjonene ved foreldremedvirkning i skolen (Smit et al. 1999).» 24

22.6.1 Den administrative rollen

Den administrative rollen handler om både foreldrenes deltakelse i formelle samarbeidsorgan og deltakelse i enkelttiltak som dugnader, skoleekskursjoner og pengeinnsamlinger. Vanligvis vil bare et mindre antall foreldre delta i slikt arbeid.

Forskningen har vist at de fleste foreldrene møter opp på skolen på foreldremøter og liknende. Likevel er det oftest noen få ildsjeler som drar samarbeidet mens flertallet av foreldrene forholder seg som passive deltakere eller er fraværende. Mange skoler føler seg bekvemme med denne situasjonen og aksepterer som regel foreldrenes passivitet. Foreldrene gir like fullt uttrykk for at de gjerne stiller opp. Det betyr at det er muligheter for et mye høyere foreldreengasjement enn det en vanligvis finner i dag, selv om mange rektorer og lærere gir uttrykk for at foreldrene ikke er interessert. Dette betyr at skolen må ta utfordringen med et godt hjem–skole-samarbeid mer alvorlig. Kanskje må det til en analyse av hvilke gevinster foreldrene har for å delta? For foreldrene vil det være en åpenbar gevinst at elevene har nytte av samarbeidet. Men følelsen av å bli respektert som foreldre har også betydning. 25

Brukerundersøkelser kan være en vei å gå både for å klarlegge forventninger og for å få foreldrenes vurderinger av hvordan samarbeidet fungerer.

Det er åpenbart en utfordring at samarbeidsorganene i hovedsak er rådgivende og mangler beslutningsmyndighet. De blir derfor lett sandpåstrøingsorganer, og det blir liten interesse for å delta. De vil lett komme til å fungere som et tilfeldig samarbeid. På den annen side er det ikke sikkert at brukerperspektivet skal ha fullt gjennomslag i forhold til en samfunnsinstitusjon som skole. Utdanningen skal dekke både elevers, lærlingers og foreldres individuelle behov, men i like høy grad er det snakk om en samfunnsinstitusjon som skal sørge for at storsamfunnet og lokalsamfunnet har den kompetansen som det er behov for. Foreldrenes deltakelse i en administrativ rolle kan skape motsetninger i forhold til demokratiske prosesser og beslutninger i lokalsamfunnet. Utfordringen med å gi mening til arbeidet i samarbeidorganene må like fullt være et ansvar for de ordinære politiske beslutningsorganene i kommunen som har ansvaret for skolen. For å skape klare linjer i beslutningsprosessene og dempe eventuelle interessekonflikter må skolens formelle organer ha sitt mandat fra demokratiske organer hos skoleeier. En slik klargjøring av roller og funksjoner kan bidra til at det samarbeidet som er knyttet til den administrative rollen, etableres på et nivå som gir gjensidig tilpasning.

Det mest avgjørende spørsmålet i samarbeidet til nå er hvordan en skal få til reell medvirkning. Så lenge foreldrene aksepterer å være skolens forlengede arm, fungerer samarbeidet. Først når foreldrene gir uttrykk for andre prioriteringer enn skolen, kan forholdet bli mer anstrengt. Har bestemmelsene om medvirkning fra foreldrenes side et for høyt ambisjonsnivå? Det kan tenkes at retorikken rundt medbestemmelse har lagt lista for høyt i forhold til den reelle innflytelsen som foreldrene har. Spesielt klassekontaktene er i en marginal posisjon. De fungerer oftere som lærernes informasjonsmedarbeidere vis-à-vis foreldrene enn som innflytelsesrike representanter for foreldrene i et nært samarbeid med klasselæreren.

Hvordan klargjøre elevenes rolle innenfor videregående opplæring sett i forhold til den myndigheten elevene er gitt i barneloven når det gjelder utdanning? Rettigheter kan i dag være nedfelt i ordensreglementene for de videregående skolene, men det er også interessant å merke seg at en stor andel skolemeklingsforsøk i videregående skoler handler om forholdet mellom lærer og elev. I grunnskolen skjer det meste av skolemeklingen mellom elever. Ansvaret for egen læring slik det er formulert i læreplanen, strekker seg ikke alltid til reell deltakelse i planlegging og tilrettelegging av aktiviteter i læringssituasjonen. Dette tilsier at det er et behov for å se på elevenes innflytelse innenfor videregående opplæring.

Til sist kan det være nødvendig å trekke fram skolens kompetanse både når det gjelder å håndtere foreldrenes administrative rolle og utdanningsrollen. Hvordan kan hjem–skole-samarbeidet ble mer fokusert i lærerutdanning og etterutdanning av lærere? Grunnen til manglende interesse for samarbeidet kan skyldes at foreldrene allment har lav status i forhold til skolen. Skolen er til for elevene, og det er lærerne som er de viktige voksne. Spesielt tydelig er dette innenfor videregående opplæring, der foreldrene ikke har noen formell posisjon. Nordahl og Skilbrei peker på at foreldrene vanligvis ikke er til stede på skolen, det er skrevet lite om foreldre–hjem-samarbeidet, temaet behandles så å si ikke i lærerutdanningen, og det finnes svært lite forskning på området. Foreldrene har heller ikke noen formelle beslutningsposisjoner. Når samarbeidet mellom hjem og skole dermed blir så ulikevektig, er det vanskeligere å gi det et reelt innhold. 26

22.6.2 Utdanningsrollen

Utdanningsrollen handler om foreldrenes direkte deltakelse i elevens/lærlingens opplæring, om deres rolle som sosialt forbilde og om deres bidrag til å etablere varierte læringssituasjoner. Men det er skolen som må få utfordringen om hvordan den kan øke sitt engasjement og sin tilrettelegging slik at foreldrene blir en faglig ressurs for sine barn. Dette kan være en større utfordring enn foreldrenes uteblivelse. Skolene gir ofte uttrykk for at foreldre som uteblir er et spesielt stort problem som hindrer det formelle samarbeidet. Data fra flere undersøkelser viser at problemet ikke er spesielt stort. Foreldre flest gir uttrykk for en positiv innstilling til skolen og viser også dette ved at de fleste møter opp på konferansetimer og foreldremøter. Dessuten viser Nordahl & Skilbreid (2002) i sin undersøkelse at de aller, aller fleste foreldrene fulgte opp barna hjemme i forbindelse med skolegangen.

Det er denne utdanningsrollen som er den aller viktigste i forhold til elevens/lærlingens utvikling. I kapittel 9 En tilpasset opplæring for alle er det anbefalt å løse de fleste læringsproblemer innenfor skolens ramme uten enkeltvedtak. En slik strategi er bare mulig om skole – hjem –samarbeidet fungerer godt. Dette samarbeidet vil være en nøkkel for å få til et læringsmiljø som omfatter alle elever/lærlinger uansett forskjeller i forutsetninger. I denne utredningen er det vist i kapittel 8 Kompetanse og kompetansebaserte læreplaner at hjemmenes oppfølging av barnas lesing virker sosialt utjevnende. Forskning har vist at foreldrenes bakgrunn har stor betydning for elevenes resultater, men det er ikke uten videre slik at foreldrenes oppfølging av sine barn, for eksempel når det gjelder basiskompetanse, fører til at disse forskjellene øker. Det er en utfordring å få en slik faglig oppfølging fra foreldrene til å bli en sentral ressurs i forhold til elevens/lærlingens læring. Det finnes redskaper som kan være nyttige i denne sammenhengen. Mappevurdering kan for eksempel brukes som en metode til å vitalisere samarbeidet mellom hjemmet og skolen. Samtalene mellom elev/lærling, foreldre og basislæreren kan dermed gis et konkret innhold og mer gjensidig forpliktelse. Mange skoler har utviklet IKT-redskaper som er anvendelige i samarbeidet mellom hjem og skole. Noen skoler har for eksempel utviklet elektroniske mapper som det er mulig å gi foreldrene tilgang til, og IKT kan brukes til å forbedre kommunikasjonen mellom hjem og skole.

Det er skolen som har det primære ansvaret for å tilrettelegge samarbeidet med hjemmet slik at det fungerer. Det er derfor rimelig å retter oppmerksomheten mot skoleledelsens rolle, og i noen tilfeller må kanskje skoleledelsens holdninger og innstillinger til hjem–skole-samarbeidet endres. Flere av undersøkelsene peker på at uten rektors engasjement er det vanskelig å engasjere lærerne, og uten lærernes deltakelse vil samarbeidet fort gå i stå. De kommunenes som lyktes best med foreldre–hjem-samarbeidet i FUGs utviklingsarbeid, hadde nettopp ledelse som satset på å engasjere lærerne (Nordahl og Skilbrei 2002).

Det er i tillegg viktig å peke på at skolen skal vurdere sin egen virksomhet, jf. forskrift til opplæringsloven § 2-1. Denne skolebaserte vurderingen er et hjelpemiddel til å forbedre kvaliteten på opplæringen. Også på dette området vil brukerundersøkelser være et nyttig redskap. Samarbeidet mellom hjem og skole er en viktig basis for å utvikle et godt læringsmiljø. Foreldrene må derfor være en sentral bidragsyter ved den skolebaserte vurderingen. Et kommunalt foreldreutvalg kan også medvirke til å sette foreldrenes utdanningsrolle på dagsordenen og gi råd til skolene om hvordan samarbeidet kan utvikles til en allianse mellom skole og hjem.

Mange skoler har utviklet klare strategier mot konflikter mellom elevene ved skolen. Et problem som mobbing har for eksempel fått stor oppmerksomhet, og det er klare ambisjoner om at mobbing skal bekjempes effektivt. Dette betyr likevel ikke at det er utviklet klare strategier for konfliktløsning ved den enkelte skole. Også mellom foreldre og skole vil det oppstå konflikter. Mange slike konflikter havner videre opp i rådgivings- eller beslutningssystemet. Dette kan tyde på at mange skoler ikke har klare strategier for konfliktløsning. Dette er et område som må utvikles. En mulig fremgangsmåte kan være foreldreopplæring, eller foreldrekurs. De ville kunne brukes til å etablere bedre kommunikasjon og større grad av klarhet i gjensidige forventninger mellom hjem og skole, men de vil også kunne brukes til faglige kurs for foreldrene. Innholdet i slike kurs bør rettes mot å veilede foreldrene i hvordan de kan bidra på en bedre måte til elevens eller lærlingens læring.

En spesiell utfordring for mange skoler vil det være å gi foreldre med minoritetsbakgrunn økt trygghet og styrke i deres rolle som foreldre. Det er mange problemstillinger knyttet til foreldre med minoritetsbakgrunn. Disse gjelder både manglende kompetanse i skolen både når det gjelder kulturforståelse, migrasjonspedagogikk og norsk som andrespråk, og manglende kunnskaper hos foreldrene om den norske skolen, bekymring over manglende læring hos elevene og lite informasjon fra skolen. Dette siste forholdet kan også skyldes svak kompetanse hos tolkene om det norske utdanningssystemet og mangelfull kompetanse hos morsmålslærere og tospråklige lærere. Men samtidig er det viktig å få fram for disse foreldrene at de har sentrale funksjoner som støtte for sine barn gjennom skolegang og læretid. Felles foreldreopplæring kunne også bidra til bedre kommunikasjon og kulturforståelse mellom foreldre med ulik bakgrunn.

De viktigste faktorene som har betydning for elevenes læring, er læreren og medelevene i tillegg til elevens egen bakgrunn. Det er derfor all mulig grunn til å peke på at de forholdene som har aller størst betydning for elevens læring og utvikling, vanligvis ikke er tema for hjem–skole-samarbeidet. Men siden lærerne i høy grad er ansvarlig for samarbeidet med hjemmene, er det ikke unaturlig at emner som klasseledelse, relasjoner mellom elevene i klassen, undervisningens strukturering, innhold og lærernes engasjement ikke hører med i samarbeidet fordi dette vil medføre at læreren selv kommer i fokus. På den annen side ville et samarbeid om læringsmiljøet og undervisningen bringe et mye tyngre reelt innhold inn i samarbeidet og dermed være med på å gi det større mening i forhold til elevenes hverdag. Innenfor videregående opplæring er mye av elevrådenes oppmerksomhet rettet mot læringsmiljø og velferd, men deres reelle innflytelse er mindre kjent.

22.7 Utvalgets vurderinger

Det er mange eksempler på at samarbeidet mellom hjem og skole fungerer bra. Samtidig er det foran i kapitlet vist til forskning som klarlegger at mye av samarbeidet skjer på skolens premisser, og rektors og lærernes holdning til hjem–skole-samarbeidet har avgjørende betydning. Utvalgets vurdering er at formålet med hjem–skole-samarbeidet bør få en klarere profil i retning av at foreldrenes utdanningsrolle styrkes og gis mer oppmerksomhet. Dette må medføre en gjensidig forpliktelse fra begge parter samtidig som det må legges realisme inn i de ordningene som skisseres. Dette betyr også at det må satses mye på å få alle foreldre involvert i samarbeidet fordi det vil ha stor betydning for deres eget barns utvikling.

Skolen må innta en inviterende holdning i sitt samarbeid med foreldrene. Det er i dette kapitlet pekt på hvor viktig foreldre og hjemmemiljø, den kulturelle kapitalen, er for elevens motivasjon og læring. Utvalget vil understreke at skolen må oppnå kontakt med foreldre som ikke automatisk tar kontakt med skolen. Alle foreldre bør føle en klar forpliktelse til å stille opp. Utvalget ønsker at det skal være naturlig å ta kontakt med skolen og for å understreke dette må skolen tilby minst 3 samtaler i året. Mange foreldre er usikre på hva skolen forventer av dem. Utvalget vil derfor anbefale at foreldre inviterer til kurs der de kan bli bedre kjent med skolen og hvordan de kan følge opp sine barn i læringsarbeidet. For skolen vil det være betydningsfullt å kunne bruke foreldrene som ressurspersoner i ulike sammenhenger. Utvalget vurderer det slik at det er mange muligheter for å gå nye veier i samarbeidet, spesielt ved å utvikle nye ordninger for foreldrene til å besøke skolen og delta i ulike aktiviteter der sammen med elevene. Mange skoler har fått ulike besøksordninger til å fungere godt.

I tillegg vil flere andre tiltak bidra til at samarbeidet kan styrkes.

Utvalget ønsker at hjem–skole-samarbeidet skal knyttes til elevens basislærer. Denne får ansvaret for gjennomføring av foreldremøter og samtalene mellom elev, lærer og foreldre. Antallet foreldresamtaler bør økes til tre i året. En av samtalene bør komme tidlig på året for at innholdet skal være utviklingsorientert. Samtalen må tilrettelegges slik at foreldrene får reell mulighet til å ta opp forhold som gjelder eleven og opplæringen, og samtalen må være basert på tre likeverdige partnere, eleven, læreren og foreldrene. Basislæreren koordinerer også nødvendig kontakt med øvrige lærere og rådgivere. På ungdomstrinnet må rådgiver bringes inn i samarbeidet og bidra i forhold til yrkesvalg, valg av studieprogram og relevante fordypningsvalg. Fordelen med organiseringen i basisgrupper med hver sin basislærer er at basislæreren vil ha god kjennskap til den enkelte elev. Dette kjennskapet gir gode muligheter for å forbedre samarbeidet mellom hjem og skole og styrke dette gjennom bedre kontinuitet. Dette gir en god innfallsvinkel for å diskutere de ulike utdannings- og yrkesvalgene som må tas. Basisgruppene danner også grunnlaget for samarbeidet mellom foreldrene i grupper og representasjon til foreldrerådets arbeidsutvalg. Den samlete gruppen av foreldre og elever i en basisgruppe vil være utgangspunkt for praktisk samarbeid og sosiale relasjoner foreldrene imellom.

Utvalget mener at Kvalitetsportalen, med de føringene utvalget har lagt for innhold og oppfølging av denne, vil bidra til å gi foreldrene et redskap til bedre innsikt i skolen og de kravene foreldre som gruppe kan stille til skolen. Utvalget mener derfor at det fra Kvalitetsportalen må legges lenker til den enkelte skole. På den enkelte skole skal det legges inn ytterligere informasjon og legges til rette for toveis kommunikasjon mellom foreldrene og mellom foreldrene og skolen. IKT vil kunne være et viktig redskap for å få god og effektiv kommunikasjon mellom skole og hjem. En slik kommunikasjon vil styrke foreldrenes rolle.

Når det gjelder foreldrenes administrative rolle, mener utvalget at dagens ambisjonsnivå for foreldresamarbeidet i grunnskolen er realistisk. Den formelle innflytelsen som foreldre skal ha, må imidlertid få et klarere preg av besluttende myndighet. Skolen er imidlertid en samfunnsinstitusjon der det finnes mange grunner for at en ikke gir brukerne all avgjørelsesmyndighet. Det er kommuner, fylkeskommuner og andre skoleeiere som er gitt ansvaret for gjennomføringen av grunnopplæringen, og det er disse som gir ressursene for å gjennomføre opplæringen. Det vil derfor være rimelig at beslutningsmyndighet ved den enkelte skole fortsatt utøves på grunnlag av delegasjon fra skoleeier. Men samtidig vil utvalget understreke at krav om deltakelse fra foreldrene på den formelle arenaen forutsetter reell avgjørelsesmyndighet. Spesielt vil dette gjelde forhold som har betydning for elevenes læring og utvikling, og hvordan skolen skal legge til rette for at foreldrene kan og skal oppfylle utdanningsrollen. Utvalget vil derfor anbefale at det etableres kommunale foreldreutvalg i alle kommuner. De vil være viktige samspillspartnere i utviklingen av rammene for foreldrenes utdanningsrolle.

Innenfor videregående opplæring mener utvalget at elevenes reelle innflytelse må klargjøres, og at dette er viktigere enn å involvere foreldrene i formelle beslutninger. Utvalget vil likevel peke på at foreldrene har en utdanningsrolle i forhold til sine barn i videregående opplæring. Videregående opplæring skal føre til en helhetlig kompetanse, og i en slik sammenheng vil foreldrene kunne være viktige bidragsytere og samarbeidspartnere blant annet i forhold til studie- og yrkesvalg. For elevene vil det være spesielt viktig å ha reell innflytelse på forhold med stor betydning for læringsmiljøet. Spesielt gjelder dette i sammenhenger som gjelder klassen og undervisningen, jf. Differensieringsprosjektet i kapittel 13 Fordypning og spesialisering – om videregående opplæring.

Utvalget foreslår en rolleavklaring og utvikling av retningslinjer for hjem–skole-samarbeidet i hele grunnopplæringen. Den organisasjonsstrukturen som i dag benyttes, må gjennomgås med sikte på å funksjonsbeskrive organene og øke mulighetene for reell medbestemmelse. Utvalget vil vise til utfordringene ovenfor og peke på at foreldres reelle innflytelse i styringsorganer er viktig, men med et hovedfokus på å forbedre elevenes helhetlige læringsutbytte.

23 Statens ulike roller

23.1 Innledning

Dette kapitlet handler om de rammebetingelsene som staten gjennom sin styring skaper for grunnopplæringen. Det som er virkemidler for staten, er rammebetingelse for det utøvende nivået.

Det er lange historiske røtter for at utdanning og utdanningspolitikk er et sterkt nasjonalt politisk anliggende i Norge. Tradisjonelt har derfor grunnopplæringsfeltet i stor grad vært styrt sentralt. Til tross for at ansvaret for videregående opplæring og barne- og ungdomstrinnet har vært lagt ut til fylkeskommunene og kommunene som eier av skoleslagene, har staten ivaretatt de mest sentrale styringsvirkemidlene som utforming av nasjonale lærplaner, lov- og regelverk, samt forhandlingsansvar for personalet. I lov om universiteter og høgskoler, Ot.prp. nr. 65 (2002–2003), som gjelder for alle statlige høyere utdanningsinstitusjoner, har lærerutdanningen som eneste utdanning et eget kapittel (10.a) med relativt detaljerte paragrafer som regulerer formål og innhold. Selv ikke medisin eller jus har noe tilsvarende. Departementet utarbeider også detaljerte rammeplaner for utdanningene.

Utviklingen fører imidlertid i retning av et forvaltningssystem som er preget av større grad av desentralisering, økt frihet og ansvar på skoleeiernivået, sterkere brukerorientering og tydeligere mål- og resultatorientering.

Ansvars- og oppgaveforholdet mellom statlig nivå og kommunalt nivå er i de siste 10–15 årene beskrevet og vurdert i en rekke dokumenter, med tanke på økt oversiktlighet, forenkling og desentralisering. Eksempler på slike er:

• St.meld. nr. 37 (1990–91) Om organisering og styring i utdanningssektoren

• St.meld. nr. 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunane

• NOU 2000: 22 Om oppgaveforholdet mellom stat, region og kommune

• St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling

• St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå

Dokumentene inneholder en rekke felles vurderinger av forholdet mellom forvaltningsnivåene. Alle dokumente ring på områder som er av nasjonal betydning og relevans:

• mindre statlig detaljstyring

• desentralisering av oppgaver som ikke bør være et nasjonalt ansvar

• god ressursutnytting

• oversiktlighet og brukervennlighet

• god informasjonsflyt

• hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

• hensynet til nasjonale mål

Til tross for et tidsspenn på ti år mellom disse dokumentene omtaler alle utfordringer knyttet til å nå målet om mindre statlig detaljstyring. Dette tyder på at prosessen med å desentralisere oppgaver og ansvar til kommunalt nivå er komplisert og ikke lett å gjennomføre. Prinsippet om mål- og resultatstyring i statsforvaltningen synes i noen tilfeller å ha resultert i økt detaljstyring av underliggende nivåer, ved at overordnet nivå har stilt svært detaljerte mål- eller resultatkrav.

Med Stortingets behandling av St.meld. nr. 37 (1990–91)  Om organisering og styring i utdanningssektoren og Innst. S. nr. 186 (1990–91) ble det vedtatt en radikal omorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen. Målet var å få til en rasjonell og formålstjenlig utdanningsadministrasjon med best mulig sammenheng og konsistens mellom styringsnivåene og mellom de ulike utdanningsområdene. Om fagopplæringen påpekte meldingen at den nødvendige sammenhengen mellom opplæringen i skole og opplæring i bedrift burde forbedres.

Målstyring ble slått fast som overordnet styringsprinsipp for statsforvaltningen. Videre at det måtte sikres klar og entydig statlig styring på områder av nasjonal interesse, og at statlige oppgaver som det er mer hensiktsmessig at løses regionalt, ble delegert til et regionalt statlig ledd. Oppgaver som ikke var av relevans for den nasjonale utdanningspolitikken, skulle delegeres til fylkeskommunene og kommunene. Som en konsekvens av dette ble en rekke råd lagt ned (for eksempel Rådet for videregående opplæring og Grunnskolerådet).

23.2 Styring og virkemidler

• De viktigste styringsvirkemidlene staten bruker i sin overordnede styring er:

• lover og forskrifter

• avtaleverket

• finansieringssystemet

• utdanning av lærere

• forskning og utvikling

• rapporteringssystemet (samt det foreslåtte vurderingssystemet)

• støtte og veiledning, punktinnsatser, handlingsplaner

De viktigste leddene i styringskjeden kan grovt beskrives som følger:

• Staten formulerer målene for opplæringen, dvs. etablerer en forestilling om hva man ønsker å oppnå.

• Staten utformer de (overordnede) rammebetingelsene som opplæringen skal foregå innenfor, dvs. tilfører ressurser (penger og utdannede lærere) samt etablerer det handlingsrommet som de utøvende virksomheter har til rådighet.

• Kommunesektoren og skolene utfører opplæringen (skaper læringen).

• Kommunesektoren og skolene rapporterer til staten på en lang rekke dimensjoner

• Kommunesektorene og skolene har ansvaret for holde høy kvalitet og å forbedre kvaliteten dersom den er for dårlig.

Styringskjeden mellom staten som overordnet myndighet og kommunesektoren og skolene som utøvende enheter kan dermed illustreres som dette. Der de ulike virkemidlene er best egnet på de ulike stegene, i styringskjeden er markert med en svart sirkel.

23.3 Juridiske og ideologiske rammebetingelser

Det viktigste legale virkemiddelet er opplæringsloven med tilhørende forskrifter. Læreplanverket er både den mest sentrale forskriften og det mest sentrale ideologiske styringsvirkemiddelet. Også andre lover spiller inn, bl.a. privatskoleloven, kommuneloven, barneloven og forvaltningsloven.

Som styringsvirkemiddel brukes opplæringsloven med forskrifter som:

• En måte å formidle «samfunnets langsiktige helhetsfilosofi for utdanningen» på. 27

• Et rammeverk rundt tjenesten ved at den eksempelvis etablerer en kommunal plikt til å bygge ut og drive tjenesten, og ved å gi alle barn og unge et ubetinget rettskrav overfor kommunesektoren på et definert opplæringstilbud.

• En mekanisme for å styre atferd og ressurser ved at den stiller krav til organiseringen av tjenesten. Eksempler på dette er kompetansekrav til lærere, tidligere tiders klassedelingsregler og rammetimetall.

Å konkretisere mål ble tillagt stor vekt ved utarbeidingen av læreplanverket. Hovedområdene fra lovens formålsparagraf ble trukket ut og tydeliggjort som grunnlag for de overordnede målene i læreplanens generelle del. Kompleksiteten i de samlede målene i læreplanen gjør det imidlertid vanskelig å vurdere om det er noen mål som er viktigere enn andre, og å evaluere i hvilken grad målene er nådd.

Lov- og forskriftsverket for opplæringen er blitt samordnet og forenklet i løpet av 1990-årene. Opplæringsloven, som trådte i kraft høsten 1998, er i seg selv et resultat av en samordnings- og forenklingsprosess.

Lov, læreplaner, andre forskrifter samt arbeidsavtaler setter rammer for hvordan undervisningen organiseres, hva som vektlegges, og til en viss grad hvilke arbeidsmetoder som benyttes. Dette er tilsiktet og gjort ut ifra en kvalitets- og likhetstankegang, men samtidig kan summen av reguleringer etter hvert bli en hindring for å utvikle kvaliteten i opplæringen. Signalene fra dagens regjering og storting er at dersom kommunene og fylkeskommunene skal kunne ta ansvar for å heve kvaliteten, må de også ha mulighetene til å arbeide på nye måter.

Mange skoler, kommuner og fylkeskommuner deltar i forsøk med avvik fra lov, forskrift eller avtale. Mange (340) lokale forsøk gjelder avvik fra loven. Den største delen av disse forsøkene gjelder avvik fra bestemmelsene om klasseorganisering, noen gjelder bestemmelsene om fag- og timefordeling. Om lag 600 forsøk gjelder avvik fra arbeidstidsavtalen for undervisningspersonalet.

Det siste offentlige dokumentet i denne forbindelsen er en lovproposisjon med forslag til endringer i opplæringsloven som ble fremmet 11. april 2003. 28 De viktigste forslagene her er at klassedelingsreglene oppheves og erstattes av en regel om pedagogisk forsvarlig størrelse på elevgruppen, at bestemmelsen om klassestyrer erstattes av en bestemmelse om kontaktlærer, og at bestemmelsen om formelle kompetansekrav for rektor faller bort og blir erstattet av krav om realkompetanse.

I ulike internasjonale informasjonskilder 29 fremgår det at Norge fremstår helt gjennomsnittlig når det gjelder beslutningsdelegering til skolenivå, og at Norge har et stort potensial for å kunne gi skolene mer handlingsrom. Internasjonale undersøkelser kan indikere at det er en positiv sammenheng mellom autonomi og læringsutbytte, men det må her understrekes at det foreløpig er forsket for lite på det til at man kan trekke sikre konklusjoner.

23.4 Økonomiske rammebetingelser

Den totale økonomiske aktiviteten i kommunesektoren blir stramt styrt av staten gjennom inntektssystemet for sektoren. Dette systemet gir sektoren begrensede muligheter til å påvirke sine egne inntekter. Grunnopplæringen finansieres innenfor de samlede inntektsrammene som kommunesektoren får gjennom rammetilskudd fra staten og kommunesektorens egne inntekter. Selve finansieringsmodellen kjennetegnes ved at staten gir kommunene stor frihet både i valget av det totale ressursnivået til skolen og i disponeringen av innsatsfaktorer. Styringen av ressursnivået skjer imidlertid indirekte ved at disponeringen av innsatsfaktorer (spesielt lærerårsverk) på den enkelte skole i høy grad styres gjennom lov- og avtaleverket. Denne styringen sikrer indirekte også et minstenivå i ressurstilførselen til skolesektoren i kommunene og fylkeskommunene.

Antallet øremerkede tilskudd i opplæringssektoren er lite, og bare en liten del av utgiftene i skolen er finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Staten har heller ikke pålagt kommunene og fylkeskommunene å bruke bestemte modeller for finansiering av skolene.

Mens de kommunale skolene er rammefinansiert, er de private skolene stykkprisfinansiert av staten. Grunnskolene får 85 prosent av beregnede driftskostnader i den offentlige skolen, beregnet på grunnlag av landsgjennomsnittet, men får ikke tilskudd til dekning av kapitalutgifter eller husleie. Det er forskjellige tilskuddssatser per elev avhengig av antallet elever ved skolen pga. stordriftsfordeler. Hjemkommunen dekker utgifter til spesialundervisning, og dette inngår ikke i tilskuddsgrunnlaget. For videregående skoler er også tilskuddsatsen 85 prosent av utgiftene i parallell studieretning i videregående skole. Her differensieres det ikke etter skolestørrelse.

25. april 2003 ble det fremmet en lovproposisjon for Stortinget der finansieringsmodellen for frittstående grunnskoler foreslås endret. 30 Regjeringen foreslår å endre finansieringssystemet slik at det blir større grad av likebehandling mellom offentlige og frittstående skoler av om lag samme størrelse når offentlig tilskudd og foreldrebetalingen ses under ett. Tilskuddet til de frittstående skolene skal derfor baseres på kostnadene i den kommunen skolen ligger i. Små frittstående skoler vil få et høyere tilskudd per elev enn store skoler, slik det også er i dagens finansieringsmodell. Staten skal fortsatt utbetale tilskuddet, og de frittstående skolene vil fortsatt få 85 prosent av driftskostnadene i den offentlige skolen. Effektene for den enkelte friskole vil avhenge av ressursbruken til skolen i den kommunen friskolen er lokalisert, og av det den frittstående skolen får gjennom dagens tilskuddsordning.

15. mai 2003 ble St.meld. nr. 33 (2002–2003) Om ressurssituasjonen i grunnopplæringen med mer fremmet for Stortinget. Meldingen påviser at ressursbruken i grunnskolen er preget av et høyt nivå og stor stabilitet i perioden 1997–2002. Utviklingen tyder på at sektoren har vært prioritert og relativt godt skjermet mot innsparinger. Samtidig ser man en svak nedgang i ressursbruken. Det har blant annet skjedd ved mindre bruk av delings- og spesialundervisningstimer, samtidig som klassestørrelsen har økt noe.

Også analysen av ressursbruken i videregående opplæring gir inntrykk av at situasjonen er stabil, og at tilbudet til elevene er tilfredsstillende. Den kraftige veksten i elevtallet som har skjedd i videregående opplæring fra skoleåret 2002, stiller samtidig fylkeskommunene overfor store utfordringer.

Meldingen peker også på at det norske utdanningssystemet ikke oppnår de resultatene man kan forvente i forhold til ressursinnsats, utdanningsnivå og levestandard.

Regjeringen ønsker ikke å endre dagens finansieringssystem, men lover å følge utviklingen i ressurssituasjonen i skolen nøye. Etter hvert som informasjon fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet blir tilgjengelig, vil det også være mulig å se ressursutviklingen i sammenheng med utviklingen av læringsutbytte og læringsmiljø. Regjeringen vil også gi Stortinget en årlig redegjørelse for kvalitetsutviklingen i skolen sett i forhold til ressurssituasjonen. Denne vil omfatte både grunnskolen og videregående opplæring. Departementet vil i den sammenhengen legge vekt på å gi Stortinget en oppdatert analyse basert på nasjonale og internasjonale undersøkelser av det faglige nivået i skolen, undersøkelser om læringsmiljøet, data om ressurssituasjonen, og etter hvert også resultatene fra det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering.

Utvalget mener at finansieringssystemet for grunnskolen og videregående opplæring er under press av flere grunner:

• Det nasjonale politiske nivået har lagt opp til høyere forventninger om sterk økonomisk prioritering av skolen enn det som blir opplevd som mulig lokalt.

• Bindinger av lokale prioriteringer blir bestemt nasjonalt.

• Utdanningssektoren konkurrerer om penger med andre sektorer som i høy grad tyr til øremerking av midler og andre bindingsmekanismer for å sikre midler til sin sektor. ECON senter for økonomisk analyse gjennomførte i 1998–99 en undersøkelse på oppdrag fra Riksrevisjonen som viste at andelen øremerkede tilskudd hadde økt fra 20 prosent av de totale overføringene til kommuneforvaltingen i 1988 til 40 prosent i 1998. Den betydelige veksten forklares i stor grad med den sterke veksten i bruken av øremerkede tilskudd over Sosial- og helsedepartementets budsjett. Undersøkelsen slår fast at den kommunale handlefriheten reduseres når en stadig større andel av overføringene øremerkes. Mange kommuner gav i undersøkelsen uttrykk for at dette førte til en omprioritering av de kommunale ressursene som kan gå på bekostning av grupper eller oppgaver som ikke er lovfestet, eller som det ikke er knyttet øremerkede tilskudd til. 31

• Befolkningen ønsker en standard på utdanningstjenestene som står i forhold til de forventningene og kravene som den økende private velstanden har skapt. Det kan tyde på at det er sterkere betalingsvilje i befolkningen enn det som kommer til uttrykk gjennom felleskapsfinansieringen.

Dersom dagens finansieringssystem skal endres, er det to hovedretninger. Den ene er å legge opp til fortsatt rammefinansiering, men med en skjerming/øremerking av ressursene til opplæring. Dette kan gjøres ved at en etablerer ett eller flere rammetilskudd. Situasjonen før inntektssystemet ble opprettet, var slik at det var ett rammetilskudd for hvert av hovedområdene i kommunal sektor. Det kunne likevel prioriteres mellom sektorene fordi tilskuddene ikke var fullfinansierende. Kommunale egeninntekter kom i tillegg. Et nytt rammetilskudd for grunnskolen, basert på antall elever, kunne utformes enten som fullfinansierende tilskudd eller som det gamle rammetilskuddet til skolesektoren.

Den andre hovedretningen er å bevege seg mot en type stykkprisfinansiering. Hensynene og prinsippene bak et slikt finansieringssystem vil typisk være friere brukervalg, bedre kostnadseffektivitet, større konkurranse eller å sikre «riktig» etterspørsel.

23.5 Utdanning av lærere

Staten sikrer en sterk nasjonal styring av lærerutdanningen både ved å være eier av de fleste lærerutdanningsinstitusjonene og gjennom lov, forskrift og rammeplaner for utdanningen. Det finnes i dag flere typer lærerutdanning som har mye til felles, men som også skiller seg fra hverandre, blant annet ved innretting mot arbeid i ulike deler av opplæringssystemet og ved ulik vekt på faglig bredde eller faglig fordypning.

Førskolelærerutdanningen er 3-årig og kvalifiserer for pedagogisk arbeid i barnehage, og i dag også for første klassetrinn i grunnskolen og i skolefritidsordninger. Med ett års småskolerettet videreutdanning kan førskolelærere tilsettes for opplæring på hele småskoletrinnet. Allmennlærerutdanningen er 4-årig og forbereder for arbeid på alle trinn i grunnskolen. Faglærerutdanningen er 3-årig, med unntak av faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag, som er 4-årig. Faglærerutdanningen kvalifiserer for arbeid på mellomtrinnet og ungdomstrinnet, i noen fag også for småskoletrinnet. Yrkesfaglærerutdanningen er 3-årig. Den kvalifiserer for pedagogisk arbeid i videregående opplæring, og kan gi kompetanse for å undervise i enkelte fag på mellom- og ungdomstrinnet i grunnskolen. Praktisk-pedagogisk utdanning er en ettårig utdanning der studenter som har fullført ulike fagstudier fra høyskole eller universitet, eller som har fagbrev og yrkesteori eller annen yrkesutdanning, kan kvalifisere seg for læreryrket. Utdanningen kvalifiserer blant annet for arbeid med enkeltfag på mellomtrinnet og for ungdomstrinnet i grunnskolen, for videregående opplæring og voksenopplæring.

Samisk førskolelærerutdanning og samisk allmennlærerutdanning er i hovedtrekk organisert som annen førskole- og allmennlærerutdanning, men har vekt på samisk språk og kultur. Førskole- og allmennlærerutdanning for døve er i sin fagkrets tilpasset opplæring for døve barn og unge og omfatter fag som tegnspråk som førstespråk og norsk som andrespråk.

Som nevnt har lærerutdanningen et eget omfangsrikt kapittel i lov om universiteter og høgskoler, noe ingen andre utdanninger har. Stortinget blir også invitert til en detaljert behandling av både innholdet og sammensetningen av utdanningen, noe som heller ikke andre utdanninger er gjenstand for. Dette illustrerer at lærerutdanningen betraktes som et meget viktig nasjonalt virkemiddel i utdanningspoltikken. Sist Stortinget behandlet lærerutdanningen, var gjennom behandlingen av St.meld. nr. 16 (2001–2002) Kvalitetsreformen. Om ny lærerutdanning. Mangfoldig – krevende – relevant , våren 2002.

Meldingen kom i kjølvannet av meldingen om Kvalitetsreformen i høyere utdanning, som Stortinget hadde behandlet året før. Innspill til meldingen kom blant annet gjennom regionale høringer høsten 2000, som uttalelser til et høringsnotat sendt ut høsten 2001, samt som en omfattende evaluering av lærerutdanningene (allmennlærerutdanningen, førskolelærerutdanningen og den praktisk-pedagogiske utdanningen) organisert av Norgesnettrådet, som ble ferdig 2002.

Evalueringsrapportene favner et bredt temaområde og viser til at evalueringsteamene har sett mye positivt ved de institusjonene de har besøkt. Imidlertid konkluderes det med at det er en rekke ting å ta tak i for å heve kvaliteten på alle tre utdanningene. Konklusjonene og anbefalingene i de tre rapportene sammenfaller i stor grad under følgende hovedmomenter:

• Styringsdokumentene : I samtlige tre rapporter pekes det på at styringsdokumentet for utdanningene, de nasjonale rammeplanene, er overambisiøse og for detaljerte. Dette fører til en fragmentering av utdanningen, og at studentene ofte overlates til seg selv når det gjelder å skape helhet i utdanningen. Evalueringsgruppene anbefaler en revidering av dagens rammeplaner for utdanningene bort fra detaljert innhold til mer generelle mål og kompetanseområder. Videre vises det til at institusjonene selv bør gjennomføre lokale planprosesser for utdanningsopplegget.

• Profesjonsorientering : I samtlige tre rapporter understrekes behovet for å dempe akademiseringen av utdanningen og for å styrke profesjonsorienteringen. Det vises til at det er en generell mangel på praksiserfaring blant de høyskoleansatte, noe som fører utdanningen i retning av en for sterk akademisk orientering. Gruppene viser til at studentene som en konsekvens av dette mangler kontakt med skolehverdagen. Evalueringsgruppene viser til at kontakten og samarbeidet med praksisfeltet lider under dette og bør styrkes, og at dette enkelte steder også omfatter holdningene til praksis.

• FoU : Evalueringsgruppene viser til at kvaliteten og relevansen på institusjonenes forsknings- og utviklingsarbeid må styrkes. Det etterlyses et mer balansert forhold mellom den individuelt baserte forskningen og den mer miljøbaserte tverrfaglige forskningen. Også når det gjelder FoU, ønsker gruppene mer profesjonsbasert forskning med fokus på skolehverdagen. Evalueringsteamene etterlyser en klarere og mer strategisk og praksisorientert forvaltning av forskningen ved institusjonene. Gruppene mener at dette i dag er for usystematisert og ukoordinert. Det pekes på at studentene i større grad bør involveres i forskningsarbeidet som en del av studiet.

• Institusjonenes kontakt med mottaker: I rapportene viser evalueringsgruppene til at mottakergruppene av ferdig utdannede kandidater og FoU på lokalt nivå i liten grad er involvert eller har innflytelse på arbeidet. Evalueringsgruppene understreker viktigheten av at kontakten og nettverk av denne typen etableres. Gruppene anbefaler at det opprettes møtesteder og arenaer der universitets- og høyskolemiljøene og mottakerne kan møtes til konstruktiv dialog om den videre utviklingen av utdanningene og FoU-arbeidet.

I meldingen blir det slått fast at læreryrket er det viktigste kunnskapsyrket i Norge, og at det er bred enighet om at gode lærere har avgjørende betydning for elevenes læring. Videre blir det vist til at det viktigste skrittet som kan tas for å få en bedre skole, er å sikre tilgangen på lærere med bedre kunnskaper og høy kompetanse. Det legges til grunn at lærerutdanningen må ta utgangspunkt i de grunnleggende verdiene som er fastslått i L97, og at opplæringen skal fremme demokrati, nasjonal identitet og internasjonal bevissthet, og utvikle samhørighet med andre folk og menneskenes felles livsmiljø. Raske og omfattende endringer i samfunnet gir nye utfordringer for utdanningssystemet inkludert lærerutdanningene, men at den viktigste begrunnelsen for endringene i lærer­ut­danningene er en bred erkjennelse av at dagens lærerutdanning ikke er god nok.

Læreryrket og lærerutdanningene er meget krevende i et samfunn i stadige endringer. Felles for alle lærerutdanningene er det formulert fem kompetanseområder: faglig kompetanse, endrings- og utviklingskompetanse, yrkesetisk kompetanse, didaktisk kompetanse og sosial kompetanse. Disse er grunnleggende i lærerutdanningene, de griper inn i hverandre og er førende for institusjonenes utforming av lærerutdanningen. I tillegg vises det til at en grunnleggende del av læreroppgaven er å utvikle elevene videre til mennesker, med dette forstås at lærerutdanningene også må legge vekt på dannelsesoppgavene i lærerollen og på samarbeidet med foreldrene.

Stortinget sluttet seg til departementets tilrådning om å utarbeide nye rammeplaner som gir institusjonene større frihet til å utvikle og profilere utdanningene. Dette vedtaket er fulgt opp, og nye rammeplaner gjeldende fra høsten 2003 er fastsatt. Disse planene tar utgangspunkt i at ingen enkeltfaktor er mer avgjørende for kvaliteten i barnehage og skole enn læreren, og de argumenterer for dette ut fra de fem kompetanseområdene som er nevnt ovenfor, og at disse utgjør kjernen i lærerens profesjonskunnskap. Rammeplanene for det enkelte fag er relativt korte og overordnete, og den enkelte utdanningsinstitusjon skal utvikle fagplaner for obligatoriske og valgfrie studieenheter med utgangspunkt i disse.

I meldingen ble det foreslått at allmennlærerutdanningen skulle være på 4 år og bestå av 240 studiepoeng. 120 poeng skulle være obligatoriske med følgende fordeling:

• 30 studiepoeng i pedagogikk

• 10 studiepoeng i profesjonskunnskap

• 30 studiepoeng i norsk

• 30 studiepoeng i matematikk

• 10 studiepoeng i grunnleggende lese-, skrive- og matematikkopplæring

• 10 studiepoeng i verdi- og kulturformidling

De andre fagene i lærerutdanningen vil kunne velges innenfor de resterende 120 studiepoengene, med den begrensingen at 60 poeng skal brukes til skolefag. Med dette forslaget ønsket departementet å styrke yrkes- og profesjonsidentiteten til lærerene samt emner som er knyttet til begynneropplæringen i lesing, skriving og regning. Enheten i verdi- og kulturformidling skulle gi nødvendig grunnlag for KRL-faget.

I behandlingen i Stortinget ble de to 10-studiepoengsfagene profesjonskunnskap og verdi- og kulturformidling ikke fulgt opp, men i stedet erstattet av et obligatorisk 20-poengsfag i KRL.

23.6 Forskning og utvikling

Vitenskapelig forskning har spilt en relativt liten rolle i utviklingen av den daglige praksisen i norsk grunnopplæring.

Også internasjonalt har både bruken av og statusen og innflytelsen til utdanningsfaglig forskning og utvikling vært relativt begrenset. Dette er i ferd med å endre seg av flere grunner. Ett iøynefallende perspektiv er at utdanning – som jo dreier seg om kunnskap og kompetanse – selv har en kunnskapsbase som er taus, fragmentert og underutviklet. Med den sterke understrekningen av at kompetansen i befolkningen er den mest sentrale ressursen i økonomien, og at læring er den viktigste prosessen, blir det maktpåliggende å øke kunnskapene om så viktige komponenter. Et annet viktig trekk som bidrar til å øke etterspørselen etter utdanningsforskning, er at myndigheter i økende grad styrer etter mål og resultater og ikke etter regler. Dette øker behovet for mer eksplisitt viten om resultatene av ulike prosesser, både lokalt, nasjonalt og internasjonalt.

Forskningsresultater brukes også til å forbedre utdanningen i mange OECD-land. I USA brukes «evidence-based» policy making i utviklingen av grunnskolen. I en fransk myndighetsrapport ble det slått fast at fransk utdanningsforskning og utvikling var ukoordinert, ble lite brukt og var dårlig kvalitetssikret. Rapporten fra 2001 medførte at det er blitt tatt initiativ til bedre koordinering mellom forskningsmiljøer. Det er også laget programmer for yngre forskere og en bedre dialog mellom forskere og andre aktører innenfor utdanningen. Liknende diskusjoner og initiativ er tatt i Danmark, New Zealand, Skottland, Sveits og Wales. 32

I Norge er alle statlige universiteter og høyskoler pålagt å drive forskning og faglig utviklingsarbeid. I tillegg til at det drives utdanningsforskning ved lærerutdanningsinstitusjonene, forskes det på utdanning også ved andre universitets- og høyskolemiljøer, for eksempel innenfor økonomi og samfunnsvitenskap. Forskningsrådets evaluering av lærerutdanningsinstitusjonene gir et bilde av en samlet aktivitetsvekst på forskningsfronten, men med ulikheter mellom institusjonene. Det er utfordringer knyttet til retning og veivalg. Store forskningsfelter står udekket, særlig forskning rettet mot praksis i barnehage, skole, fag- og yrkesdidaktikk. Når det gjelder FoU ved lærerutdanningene, sier Stortinget:

«..forskningen ved lærerutdanningene skal være yrkesrettet og praksisrettet med en klar ledelse, strategi og systematisk oppfølging».

Stortinget legger også vekt på at studentene skal få direkte kjennskap til institusjonenes forskningsvirksomhet gjennom egen deltakelse. Stortinget går også inn for departementets tilrådinger om å styrke lærerutdannernes tilknytning til praksisfeltet gjennom at det skal avsettes midler i 2002 for tiltak av denne typen. Dette gjelder også for departementets tilråding om at lærerutdannerne skal ha et tettere forhold til de øvrige forvaltningsnivåene innenfor opplæringen.

Når det gjelder arbeidet med FoU ved lærerutdanningsinstitusjonene, legger stortingsmeldingen i stor grad ansvaret for å rette opp de svakhetene som er nevnt i evalueringene, til institusjonene selv. Dette er i tråd med ambisjonene i Kvalitetsreformen om økt frihet til utdanningsinstitusjonene. På den andre siden har departementet gjennom sine forskningssatsinger internt, i Læringssenteret og Forskningsrådet muligheter til å strategisk rette oppmerksomheten mot sektorens behov for kunnskap og utvikling. Dette blir i liten grad berørt i St.meld. nr. 16 (2001–2002).

Forskningsinstitutter som NIFU, NOVA, FAFO og de regionale forskningsinstituttene driver også med forskning innenfor utdanning. Gjennom de siste 10 år har Norge deltatt i en rekke forskningstunge internasjonale undersøkelser, bl.a. TIMMS, PISA, SIALS og PIRLS. Norske forskeres deltakelse i disse prosjektene har også bidratt til økt internasjonalt kontaktnett.

I de senere år har det fra statlig hold særlig vært satset på forskningsprogrammet KUV (Kompetanse, utdanning og verdiskapning) og på følgeforskningsprogrammene til Reform 94 og Reform 97. Ved årsskiftet ble det lansert et fireårig forskningsprogram «Kunnskap, utdanning og læring» (KUL), hvis målsetting er å styrke kompetansen i norsk utdanningsforskning. Programmet skal settes søkelyset på tre prioriterte forskningstemaer:

• samspillet mellom utdanningssystem, hjem, arbeidsplass og frivillig sektor som arena for livslang læring

• ledelse, organisering og styring

• læringsprosesser og kunnskapsområder

Programmet ønsker en konsentrasjon om et lite antall større prosjekter, som kan bidra til oppbygging av bærekraftige miljøer. Videre ønsker det å stimulere til å bygge opp integrerte forskergrupper. Til første søknadsrunde var det kommet inn 80 søknader med en samlet søknadssum på 450 mill. kroner.

23.7 Vurderingssystemet

Det foregår en relativt omfattende rapportering av målbare og standardiserte aktiviteter innenfor grunnskolen og videregående opplæring. Eksempler på slik rapportering er hvor mange elever det er på ulike trinn, oversikt over lærefag og lærlinger, oppfølgingstjenesten, eksamensresultater, undervisningstimetall, antall lærerårsverk, samt økonomisk innsats innenfor hovedområder. Det foretas også årlig rapporteringer fra statens utdanningskontorer i de såkalte tilstandsrapportene. Dette er først og fremst aktivitetsrapporter, og ett av hovedproblemene er at denne typen data ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om målene for utdanningssktoren er nådd, og om kvaliteten er god nok.

Dette var noe av bakgrunnen for at utvalget i NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse foreslo et rammeverk for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen. Store deler av forslaget er vedtatt av Stortinget i tillegg til St.prp. nr. 1 (2002–2003). Arbeidet med å utvikle indikatorer som skal inngå i den nettbaserte Kvalitetsportalen, pågår i departementet. Til grunn for utvalgets forslag lå det vurderinger om at det er et behov for å kartlegge situasjonen i grunnopplæringen i henhold til tre kvalitetsområder (resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet). Utvalget mener at kartleggingen av situasjonen i grunnopplæringen skal bidra til en bedret opplæring for den enkelte og et mer pålitelig kunnskaps- og informasjonsgrunnlag for beslutningstaking på alle nivåer. Systemet bør kunne sikre lærere, skoleledere, skoleeiere og foresatte et godt informasjonsgrunnlag for planlegging, samarbeid og utvikling av en kvalitativt god grunnopplæring.

Kvalitetsportalen alene vil aldri være tilstrekkelig for å utvikle og sikre kvaliteten i grunnopplæringen. Informasjon og kunnskap om tilstanden er en av flere viktige faktorer, men en tilgang på informasjon og kunnskap betyr ikke nødvendigvis at informasjonen vil bli brukt. Det er således helt avgjørende at det finnes insentiver, vilje, motivasjon, relevant kompetanse og en kultur til konstruktivt å anvende resultatene av kvalitetsvurderingen på alle nivåer.

23.8 Støtte

Staten bruker i dag betydelige midler til FoU-arbeid, etterutdanning, nasjonale satsinger, handlingsplaner med videre. Midlene brukes dels i nasjonalt utviklingsarbeid, for eksempel metode- og verktøyutvikling og dels i form av fordeling av penger til lokalt utviklingsarbeid. i de siste par årene er det også blitt bevilget relativt store beløp til belønning av skoler som har vist seg å være utviklingsorienterte (demonstrasjons- og bonusskoler). I en del sammenhenger går utviklingsmidlene inn i store og relativt langvarige nasjonale satsinger, for eksempel «Den kulturelle skolesekken» og «Differensieringsprosjektet». I andre tilfeller brukes utviklingsmidler til å markere viktige dagspolitiske prioriteringer og satsinger, for eksempel tiltak mot kjønnslemlestelse og tiltak mot mobbing.

En kartlegging fra 2001 viste at statens utdanningskontorer bruker i underkant av 30 prosent av sine ressurser til lokalt utviklingsarbeid.

Statens virksomhet på dette området reiser to viktige spørsmål:

• Bør staten drive med denne typen oppgaver i det hele tatt?

• Dersom staten skal være en aktør på dette området, hvordan bør satsingene dimensjoneres og organiseres?

Ut fra en vurdering av intensjonene med dagens desentraliserte styringssystem vil det være logisk å argumentere for at utviklingsoppgaver er, og bør være, skoleeiers ansvar, og at staten derfor bør redusere sitt engasjement på dette området. Det er også en logisk konsekvens av økt lokal frihet og av at flere av virkemidlene samles i kommunesektoren. Utøvelsen av arbeidsgiveransvaret er nå vedtatt overført til kommunesektoren fra og med 2004.

Det kan imidlertid også hevdes at med den kommunestrukturen vi har her i landet, med veldig mange små kommuner, kan det være rasjonelt at staten har en oppgave på dette området. Det er få som vil hevde at staten bør overta hele ansvaret for kvalitetsutviklingen i skolen. Spørsmålet som kan drøftes, er graden av statlig engasjement. Mange steder i landet kan skoleeiernivået fremstå som litt for svakt både faglig og finansielt. Disse kommunene vil måtte ha en eller annen form for drahjelp for at støtteoppgavene skal bli godt ivaretatt. Et nivå som har ansvaret for mange eller alle kommuner, kan gå inn med organisatoriske, økonomiske og faglige ressurser til utviklingstiltak som en ikke kan forvente at enkeltkommuner har mulighet til å gjennomføre.

23.9 Utvalgets vurderinger

Legale og ideologiske virkemidler

I NOU 2002: 10 – kapittel 1.6 – har Kvalitetsutvalget trukket fram premissene for et nasjonalt system for kvalitetsvurdering og oppfølging. Utvalget viser til de premissene som pekte på styringsforholdet mellom statlig nivå og skoleeiernivå. Utvalget la vekt på skoleeiers selvstendige rolle og at statlig nivå burde respektere det lokale selvstyret. Videre la utvalget vekt på at systemet skulle forenkle, samle og presisere ansvar og arbeidsdeling innenfor den statlige utdanningsadministrasjonen.

• Kommunesektoren har i dag det reelle ansvaret for skolevirksomheten. De viktigste virkemidlene som regulerer forholdet mellom statlig og kommunal påvirkning av sektoren, bør ha som siktemål å styrke skoleeiers og den enkelte skoles muligheter til å drive opplæring på en helhetlig og bærekraftig måte. Utvalget kan ikke se at det er vesentlige forhold ved dagens lov- og forskriftsverk som hindrer en god utvikling i skolen.

• Utvalget mener det er viktig at vi fortsatt skal ha en nasjonalt forankret opplæring. De nasjonale standardene, forventninger og krav må være forankret i opplæringsloven og i læreplanene. Når det gjelder videre utvikling av læreplanen, vises det til kapittel 8 Kompetanse og kompetansebaserte læreplaner .

Finansiering

En solid grunnopplæring for alle er en av samfunnets aller viktigste fellesoppgaver. I individenes liv bidrar den til å utvikle selvbilde, utvikle selvtillit og realisere drømmer. I samfunnsøkonomisk forstand er det vanskelig å undervurdere den langsiktige betydningen av en god grunnopplæring. Norge bruker store ressurser på grunnopplæringen, noe som er et godt utgangspunkt for videre utvikling. Med de standardkravene som befolkningen stiller til en velutviklet grunnopplæring, er det etter utvalgets oppfatning utenkelig at det skal være mulig å bringe ressursnivået ned. Det er mer sannsynlig at den generelle velstandsutviklingen vil medføre sterke krav om økt ressursbruk. Utvalget registrerer at den utdanningspolitiske debatten i stor grad har dreid seg om:

• en opplevelse av ressursknapphet på skolenivået

• en opplevelse av ressursknapphet og skvis mellom sektorer på kommunenivået

• en opplevelse fra sentralt hold av at kommunesektoren ikke makter å følge de sentrale prioriteringene

• en opplevelse fra sentralt hold om at kommunesektoren ikke driver sine virksomheter tilstrekkelig effektivt og utnytter handlingsrommet

• Dette fører til spillsituasjoner mellom nivåene, der mye av oppmerksomheten tas bort fra det som burde være hovedpunktet på dagsordenen, nemlig å utvikle en enda bedre grunnopplæring.

Utvalget er klar over at det ligger en lang tradisjon og tunge hensyn bak finansieringssystemet for kommunesektoren, men foreslår likevel en gjennomgang av dagens finansieringssystem. Gjennomgangen må ha som siktemål å utarbeide et finansieringssystem som

• sikrer nødvendige ressurser til grunnopplæringen

• ikke favoriserer private skoler

• stimulerer skoleeierne og skolene til kontinuerlig forbedring av kvaliteten i opplæringen

• stimulerer skoleeierne og skolene til å tilby opplæring med god kvalitet og god gjennomstrømning

• sikrer rasjonelle løsninger mellom forvaltningsnivåene

• sikrer elever og lærlinger et likeverdig tilbud uavhengig av bosted

Utdanning av lærere

Utvalget er opptatt av lærernes kompetanse, og av at basis for denne erverves gjennom lærerutdanningene. Lærerutdanningen har i perioder hatt lav søkning slik at så å si alle søkerne er blitt tatt opp. Dette er en situasjon som er svært ulik det som var tilfellet tidligere. Slike opptak har også medført at flere av utdanningsinstitusjonene har slitt med svake faglige resultater og tidvis høye strykprosenter. Denne situasjonen er i ferd med å endres, delvis gjennom bedre lønn for lærergruppene og delvis gjennom et svakere arbeidsmarked i privat sektor.

Følgeforskningen til Reform 97 fremhever manglende kompetanse som forklaring både på dårlige resultater og på den store variasjonen. Kritikken retter seg dels mot etterutdanningen, som har vært for lite målrettet og for svak, og dels mot lærerutdanningen, som ikke har tatt inn over seg de kravene som lå i reformen.

Norge skiller seg ut internasjonalt ved at det ikke stilles bestemte faglige krav for å undervise på de ulike trinnene i grunnskolen. Med samme utdanning kan man undervise fra 1. til 10. klasse. Spesielt på ungdomstrinnet er det uheldig at det ikke stilles større faglige krav til dem som skal undervise.

Det har vært mange endringer i lærerutdanningens planer gjennom 90-årene. Utvalget mener at de endringene som er gjort ved siste stortingsbehandling, gir et godt grunnlag for en videre utvikling av utdanningene. På to områder ønsker utvalget å foreslå endringer:

• Utvalget stiller seg meget kritisk til vedtaket om å ta bort faget profesjonskunnskap, og ønsker at dette faget løftes inn igjen.

• Grunnutdanningen for lærere bør differensieres slik at den gir spesialisert kompetanse for å undervise på et bestemt nivå (småskoletrinnet, mellomtrinnet, ungdomstrinnet). Spesielt på ungdomstrinnet er det viktig å imøtekomme kravet om faglig fordypning. Det vil her være mulig å legge inn krav til fordypning i den 60-poengsblokken som er til valg, fordypninger som vil være forskjellige avhengig av hvilket nivå man ønsker å undervise på.

Når det gjelder etter- og videreutdanning, har institusjonene i dag muligheter til å lage en rekke differensierte og fleksible utdanningsprogrammer rettet mot praktiserende lærere. Etter utvalgets mening er det spesielt viktig at det utarbeides fag- og fagdidaktiske masterprogrammer innenfor fagene norsk, matematikk og engelsk som profilerer de ulike trinnenes egenart og utfordringer. Disse programmene kan også tilbys i ordinær lærerutdanning.

Forskning og utvikling

Møtet mellom skolen og forskningsverdenen er viktig for utvikling av skolen, men forskningsbasert kunnskap inngår sjelden i kompetanseutviklingen av lærere eller i utviklingen av skolen. Det er også for lite forskning og utvikling relatert til utdanning, spesielt med tanke på hvor omfattende utdanningssystemet er, og hvor viktig det er for samfunn og individer.

Utvalget er blant annet opptatt av at det utvikles mer kunnskap om profesjonskunnskap, basiskompetanse og skoleutvikling der det forskes på hvordan kompetansetenkningen kan settes ut i livet. Det trenges både teoretiske analyser av kompetansebegrepet og forskning på skoler og læresteder. Utvalget er videre opptatt både av at de kommende lærerne har et aktivt forhold til forskning, og av at det settes i gang mer forskning på grunnopplæringen. Utvalget har gjennom sitt arbeid erfart at det på mange områder eksisterer lite kunnskap om hvordan grunnopplæringen fungerer, og hvilke resultater den gir. Utvalget mener derfor at det er viktig at departementet forvalter sitt sektorpolitiske ansvar på en aktiv måte og tilrettelegger for kunnskapsutvikling og kunnskapsforvaltning innenfor et desentralisert opplæringssystem. Sektoren (alle partnere) trenger en bedre kunnskapsbase for å bestemme retningen i utdanningspolitikken, for å kunne øke kapasiteten av vellykket produksjon, formidling og bruk av kompetanse.

Gjennom satsing på programmer og følgeforskning er volumet på utdanningsforskningen kommet opp. Disse programmene har vært og er viktige for å bygge opp norsk utdanningsforskning, blant annet ved å finansiere en lang rekke doktorgrader.

For å bygge opp utdanningsforskningen til et faglig og ressursmessig nivå slik at den får betydning, må det imidlertid sterkere og mer varig satsing til. Utvalget mener derfor at innsatsen i utdanningsforskning må økes. Satsingen må imidlertid kombineres med at det etableres mekanismer som bidrar til at forskningsresultatene faktisk blir benyttet av både beslutningstakerne, utøverne og lærerutdannerne i utviklingen av opplæringen i både skole og fagopplæring. I større grad må praksisfeltet være premissgiver og bestiller av forskningen.

Utvalget mener også at det jevnlig bør utarbeides en forskningsbasert publikasjon som viser, drøfter og forklarer viktige utviklingstrekk i utdanningen, et «utdanningspolitisk nasjonalt utsyn». I en slik publikasjon bør all relevant utdanningsstatistikk samles og utviklingen kommenteres. I dagens organisering vil det være naturlig å legge dette arbeidet til Læringssenteret.

Vurderingssystemet

Et eksternt vurderingssystem slik som utvalget har foreslått, vil være en viktig rammebetingelse for både skoler, lærere og hele systemet. Internasjonale sammenliknende studier (som PISA, TIMMS og PIRLS) vil fylle ut det nasjonale bildet og sette nasjonale mål og standarder i et utvidet og internasjonalt perspektiv. Sammenliknbare data både nasjonalt og internasjonalt er viktig av minst to grunner. For det første er det lettere å forbedre kvaliteten dersom man vet noe om den. For å kunne vite noe om sin egen kvalitet må man sammenliknes med andre. For det andre vil sammenlikninger gi et bilde av hva som er mulig å oppnå, og dermed gi motivasjon til å drive kvalitetsutvikling. Utvalget er klar over at en enkel sammenlikning mellom enkeltskolers prestasjoner kan gi både et feilaktig og direkte misvisende bilde av kvaliteten på skolen. Utvalget mener det er viktig at vurderings- og informasjonssystemene om grunnopplæringen speiler enkeltskolenes utvikling og forbedring av resultatene over tid. Utvalget kan ikke understreke sterkt nok at vurderingssystemet skal være et instrument til å analysere og forbedre kvaliteten.

I figur 23.1 om styringskjeden ser en at både lov-/læreplanverk og vurderingssystemet er med på å sette mål og standarder for opplæringsvirksomheten. Det er derfor viktig at vurderingssystemet (i dette tilfellet de nasjonale prøvene) utformes på en slik måte at de ikke overstyrer læreplanene.

Støttesystemet

Informasjon om resultater er ikke alene nok for å skape en utviklingsorientert grunnopplæring. Med etableringen av Kvalitetsportalen i 2004 vil resultatene til den enkelte skole bli offentliggjort, og det er derfor viktig at de som har ansvaret for resultatene, stårbedre rustet til å frembringe resultatforbedringer eller å opprettholde gode resultater. Dette krever tilgang på, og muligheter til, å hente inn nødvendig informasjon, kunnskap og støtte i arbeidet med å vurdere og utvikle opplæringsvirksomheten enten det er på skoleeier- eller skoleledernivå.

Med Kvalitetsportalen (jf. delinnstillingen) kreves det av skoleeiernivået at lærestedene og deres ledelser er i stand til å handle på grunnlag av den informasjonen som kommer, og til å kunne hente inn nødvendige kunnskaper og ressurser. I stor grad handler dette om skoleeiers egen kompetanse og tilgang på kompetanse til å vurdere og analysere situasjoner for så å iverksette tiltak som er nødvendig. Dette kan dreie seg om henvendelser til nærmeste lærerutdanningsinstitusjon, kontakt med overordnet forvaltning på både regionalt og sentralt nivå, bestilling av FoU eller nødvendig etter- og videreutdanning til skoleledelse eller lærere i lokalmiljøet.

På skolenivået handler dette om motivasjon, kompetanse, kultur og ressursforvaltning for å drive kunnskapsbasert skoleutvikling. Dette innebærer at ledelsen og skolens personale er i stand til å se utviklingspotensialet og -behovene ved sin egen virksomhet og handle deretter. Skoleledelsen må evne å hente inn ny kunnskap, identifisere nødvendige utviklingsområder, planlegge og iverksette eventuelle langsiktige satsinger i samråd med sitt personale. Kvalitetsportalen vil med jevne mellomrom kunne gi skolen og skoleeier signaler om hvordan det står til, og på den måten synliggjøre hva skolen har lyktes med, og hva det bør arbeides mer med. Etter hvert vil kvalitetsvurderingssystemet kunne gi informasjon om utvikling over tid og på den måten i utvidet grad fungere som utviklingsindikator for aktivitetene ved virksomheten. Som i dag vil god skoleledelse være et helt sentralt punkt for å skape rammer og kulturutvikling av virksomheten.

Utvalget har merket seg at der er stort engasjement på mange skoler og i lærebedrifter for å utvikle kreative arbeidsformer og stimulerende læringsmiljøer. Undersøkelser om lærlingers trivsel og evalueringen av Reform 97 peker i den retningen. Det samme gjør interessen for å kvalifisere seg til å bli valgt som demonstrasjons- eller bonusskole. Utvalget mener likevel at mange skoleeiere ikke har det nødvendige overblikket, den kompetansen og de ressursene som skal til for å ivareta det overordnede systemeieransvaret med henblikk på å forbedre kvaliteten og sikre en likeverdig opplæring. Utvalget har tidligere vist til at under halvparten av kommunene har en systematisk erfaringsoppsamling og vurdering av kvalitetsutviklingsarbeidet. Det vil derfor være nødvendig i mange tilfeller at det organisatoriske og finansielle ansvaret samordnes dersom et støttesystem skal kunne fungere etter sin hensikt.

Statens engasjement er i dag relativt ad hoc-preget, fragmentert og, vil mange hevde, i for stor grad styrt av rikspolitiske behov og ikke nødvendigvis forankret i behovene lokalt. Det er vanskelig å få øye på en helhetlig strategi for kvalitetsutvikling av grunnopplæringen. Et bredt anlagt støttesystem må ha en sterkere konsentrasjon omkring de viktigste og langsiktige utviklingsoppgavene. Det må i tillegg legges langt mer ressurser i det enn i dag.

24 En samlet utviklingsstrategi

24.1 Utfordringen

Den plassen og oppmerksomheten som god kvalitet i grunnopplæringen har fått i befolkningen, samfunnslivet, politikken og ikke minst i media, legger et stort ansvar på eiersiden, dvs. kommuner, fylkeskommuner og bedriftene – og på utførerne, dvs. lærere og instruktører og faglige ledere. Det er forbundet med betydelige utfordringer å møte de økende kravene og forventingene som stilles. Grunnopplæringen som system har etter utvalgets mening de menneskelige ressursene til rådighet som er nødvendig for å møte utfordringene på en offensiv måte. Det dreier seg om å få utløst det potensialet som ligger der.

Statens økonomiske, legale og ideologiske styringsvirkemidler skal sikre stabile rammebetingelser for grunnopplæringen samt kommunisere overordnede mål. Vurderingssystemet vil være knyttet til å støtte og utfylle lokalt utviklingsarbeid ved å tilrettelegge, innhente, videreformidle og analysere relevant og oppdatert styringsinformasjon og kunnskap om tilstanden i utdanningssystemet.

Men kunnskapsgrunnlaget om nåsituasjonen er bare startpunktet for den virkelige utfordringen. Hvordan oppnå bedre resultater; hvilke faktorer er avgjørende for god læring og realisering av kunnskap; hvordan organisere institusjoner, prosesser og utdanningsløp for bedre å kunne realisere opplæringens mål i skole eller bedrift? Denne utfordringen må gripes av eierne og takles på det enkelte lærested. Det er her læringen foregår. Men mange eiere og læresteder vil trenge veiledning og støtte i denne prosessen. Dersom de som skal møte de store utfordringene, opplever positiv støtte, kan dette gi høye ytelser og rask fremgang. Det forutsetter imidlertid at mål og retning for hva som skal oppnås, er tydelig kommunisert. Store utfordringer kombinert med en følelse av ikke å makte oppgaven kan imidlertid gi opphav til konflikter og demoralisering og en uheldig resultatutvikling.

Gjennom denne innstillingen konstateres det:

• Norsk grunnopplæring har sterke sider, men også et betydelig forbedringspotensiale.

• Norge viser svake resultater i nasjonale og internasjonale vurderinger av basisferdigheter som lesing og regning. Dette må tas på alvor.

• Til tross for en målbevisst innsats rettet mot tilpasset opplæring og integrering av svake grupper i skolen, er effekten av sosiale forskjeller i norsk skole større enn man burde forvente sammenlignet med andre nordiske land. Jenter presterer bedre enn gutter i begge skoleslag og i de aller fleste fag. Elever med minoritetsbakgrunn presterer i gjennomsnitt lavere enn andre elever.

• Lærerkompetansen er svak på viktige felt. Mange lærere har svak fordypning i sentrale fag og vurderingen av Reform 97 viste at mange lærere ikke behersket den metodeomleggingen som reformen forutsatte, jf. kap 12 En god fortsettelse – grunnskolen og kap 6 Lærerrollen .

• Mange skoleeiere og skoleledere har ikke tilstrekkelig kompetanse eller ressurser i forhold til det som kreves av ledelse i en moderne kunnskapsvirksomhet.

• Kunnskapsstatusen om grunnopplæringen er fortsatt relativt svak. Grunnopplæringen har tradisjonelt vært et underforsket område. Evalueringen av 90-tallsreformene har bidratt til økt kunnskap om opplæringen.

I NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse trakk utvalget følgende konklusjoner:

• Det mangler systematiserte data på resultater i opplæringen i en slik form at læresteder og skoleeiere kan nyttiggjøre seg disse.

• Læresteder og skoleeiere tar ikke systematisk i bruk kartleggings og læringsstøttende prøver.

• Det mangler redskaper som kan gi skoleeierne bedre muligheter for å vurdere resultater og prosesser i opplæringen.

• Det mangler oppfølging fra mange skoleeiere på den skolebaserte- og lærebedriftsbaserte vurderingen.

• Norge er ett av få land i Vest-Europa som mang­ler et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen.

Gjennom forslagene om Kvalitetsportalen, de nasjonale prøvene og kommunenes program for vurdering og utvikling, ble sentrale bestanddeler i et nasjonalt kvalitetssystem etablert. Realisering av Kvalitetsportalen gir både det enkelte lærested og politiske og administrative myndigheter dokumentasjon på innsatsfaktorer og resultater som grunnlag for forbedringsarbeidet.

Internasjonale og nasjonale undersøkelser av tilstanden i grunnopplæringen, herunder evalueringen av reform 97, tyder på at det er behov for å samordne og målrette innsatsen på noen vesentlige områder innenfor grunnopplæringen. Kunnskapsstatus om grunnopplæringen har økt betraktelig gjennom de omfattende reformevalueringene. Reformevalueringene peker også på hvor kompleks iverksetting av større endringer i grunnopplæringen er. Det viser seg for eksempel at reformintensjoner om vesentlige endring og fornyelse i det daglige arbeidet i skolen er vanskelige å etterspore på kort sikt. Det pekes videre på den betydning skoleeier og skolens ledelse har for utvikingsarbeid og en vellykket iverksetting av reformer.

Utvalget er kommet til at det bør utvikles en helhetlig og samordnet utviklingsstrategi for grunnopplæringen. Strategien bør beskrive en støtte – og oppfølgingsstruktur rettet mot lærestedet og de daglige prosesser i opplæringen. Utviklingsstrategien skal ha til hensikt å samle og målrette innsatsen og ressursbruken med sikte på å forbedre resultatene i grunnopplæringen, og få mer effekt av nasjonale og kommunale investeringer i grunnopplæringen.

Utviklingsstrategien bør både utvikles, gjennomføres og finansieres gjennom en partnerskapsmodell. Utvalget mener at en partnerskapsmodell kan bidra til utvikle en nyskapingskultur i norsk grunnopplæring. Utvalget ser gjerne for seg at et partnerskap på nasjonalt nivå er modell for kommunale/fylkeskommunale partnerskap.

I utvalgets delinnstilling ble det sterkt understreket at det var skoleeier som, i tråd med opplæringsloven, har hovedansvaret for kvalitetsutviklingen i skolen, og det ble foreslått at det skulle stilles et krav om at skoleeier skulle ha et program for kvalitetsvurdering. Programmets siktemål skulle være å legge til rette for å utvikle lærestedene til lærende organisasjoner.

Det er viktig å holde fast på skoleeiers ansvar for resultatkvaliteten. Imidlertid er noen oppgaver knyttet til forbedring av kvaliteten i grunnopplæringen av en slik karakter at det etter utvalgets mening bør utformes en langsiktig utviklingsstrategi basert på et forpliktende partnerskap mellom skoleeierne, lærerne, staten og arbeidslivets organisasjoner. Kommunestrukturen i Norge, og nedbygging av opplæringsfaglig kompetanse i kommunene, er viktige årsaker til at utvalget foreslår en koordinert satsning på noen områder for å øke kvaliteten i – og kunnskapen om grunnopplæringen på kort og lang sikt.

Som redegjort for i delinnstillingen spres ut­vik­lingsmidler avsatt til grunnopplæringen på svært mange områder. Etter utvalgets vurdering bør utviklingsressursene i sektoren brukes betydelig mer målrettet mot de områdene hvor det er særlig behov for kvalitetsutvikling. I en partnerskapsmodell vil både konkrete brukerbehov og mer overordnede opplæringsfaglige behov kunne ivaretas. Det nye direktoratet (som foreslått i revidert statsbudsjett for 2003 33 ), bør kunne ha en koordinerende rolle i dette partnerskapet, og staten bør ta også ha et overordnet ansvar for finansieringen i partnerskapet. Universiteter og høgskoler vil også kunne være en del av partnerskapet, men først og fremst leverandører av kompetanse og forskning på bestilling fra partnerskapet.

Utvalget vil vise til at det også i Danmark og Sverige er utviklet nasjonale utviklingsprogram/strategier for grunnopplæringen det siste året. Dette kan tolkes som et uttrykk for den betydning som tillegges grunnopplæringen for framtidig velferdsutvikling og verdiskaping.

Utvalget tar ikke sikte på å beskrive de forskjellige elementene i utviklingsstrategien. Utvalget begrenser seg til å foreslå noen hovedområder som bør vektlegges i en målrettet og resultatorientert utvikling av norsk grunnopplæring på kort og lang sikt. Utvalget vil også peke på noen forutsetninger som må være tilstede for en vellykket realisering av potensialet i partnerskapsmodellen.

24.2 Et partnerskap for utvikling

Partnerskapet må være bygget på:

Tillit, respekt og dialog

Hvorvidt en utviklingsstrategi vil lykkes eller ikke vil være avhengig av hvordan aktørene forholder seg til hverandre og hvilken kultur som etableres for samhandlingen. Det påhviler derfor både sentrale og lokale utdanningsmyndigheter, arbeidslivets organisasjoner og lærerne et stort ansvar for å være med på å skape en kultur og atmosfære hvor forbedring av kvalitetsarbeidet i grunnopplæringen har hovedfokus. Det er viktig at det etableres tillit til kvalitetsarbeidet både fordi utfordringene skifter og fordi en ukritisk tilpasning kan gi uforutsette eller uønskede utslag. «Teaching to test» er et eksempel på et slikt utslag, hvor skolen i sin bekymring for testresultatene lar testene være overstyrende andre viktige elevbehov. En slik profesjonell ettergivenhet er uønsket effekt av vurderingsopplegget. Derfor må større investeringer i kvalitetsforbedringer være grundig dokumentert og godt planlagt.

Kultur for nyskaping

Det finnes ikke en felles kultur i norsk grunnopplæring eller èn type kvalitet. Norsk grunnopplæring er svært variert. Selv om det foregår utvik­lingsarbeid i betydelig omfang i mange skoler og i fagopplæringen, er det mange som har inntrykk av at skolen er preget av uvilje mot forandring. Det kan anbefales at man innad i utdanningssystemet tok en grundig diskusjon om hvordan man ønsker å fremstå og hva slags selvbilde man ønsker å utvikle. Identitet og selvtillit har stor betydning i endringsprosesser, Samtidig er det viktig å bygge tillit og respekt mellom lærestedet og elever, lærlinger, foreldre, arbeidslivet og andre interessenter. I den sammenheng bør det tenkes gjennom hvordan man kan fremstå som tydelige representanter for en kultur for profesjonalitet, endring og variasjon i en lærende organisasjon, hvor medlemmene er involvert i å skape, bruke, reprodusere og formidle kunnskap.

Langsiktighet og forutsigbarhet

Utdanning av enkeltindivider er et langsiktig prosjekt, og det tar mange år før resultater som grunnopplæringen har bidratt til, kan dokumenteres. Det vil uansett være nesten umulig å identifisere en eller noen få enkeltfaktorer som har bidratt til dette resultatet. Det tar år å utdanne en lærer, og hele yrkeslivet til å utvikle vedkommende videre. Det tar tid å skape en nyskapnings- og kunnskapskultur og å få ulike elementer i et system til å virke sammen og til å befordre resultater.

Utdanningsplanlegging og kvalitetsarbeid må ta hensyn til både behovet for å oppnå effekt på kort sikt, men først og fremst at forbedringsarbeid i større skala forutsetter langsiktighet og forutsigbarhet. Den langsiktige utviklingsvirksomheten møter oftere og oftere en politiske logikk som preges av utspill, kortsiktige tiltak, handlingsplaner og strakstiltak. Dette kan dempe iveren til nødvendig langsiktighet og stabilitet i virkemidler på alle nivå i grunnopplæringen og skape urealistiske forventninger om raske resultater.

Høye ambisjoner

Det er ingen grunn til å hevde at norsk grunnopplæring ikke i det store og hele er god. Samtidig er det åpenbart at den har gode muligheter for å bli enda bedre. Alt ligger til rette for at Norge burde være blant de aller ypperste på verdensbasis. Dette gjelder både faglige resultater, skolen som dannings- og demokratiseringsinstitusjon, og skolen som en viktig bidragsyter for å skape likhet og likeverdighet. Utvalget mener at det er viktig å ha høye og konkret formulerte ambisjoner for norsk grunnopplæring.

24.3 Utviklingsstrategiens hovedelementer

Utvalget foreslår en utviklingsstrategi bygget rundt følgende fem hovedelementer:

• Forskning om grunnopplæringen – vitenskaplig og praktisk kunnskap omlæring

• Kompetanseutvikling

• Lederskap

• Forsøks-og utviklingsarbeid

• IKT

Forskning om grunnopplæringen – vitenskapelig og praktisk kunnskap om læring

Praksis i klasserommet og i fagopplæringen bør i større grad være bygget på vitenskapelig basert kunnskap og fra praktiske erfaringer fra evaluerte utprøvinger. Dette innebærer at både forskningsinnsatsen og forsøksvirksomheten må økes, og at forskningsresultater og evalueringsresultater må være tilgjengelig og tilrettelagt for lærere, skoler/lærebedrifter og skoleeiere.

Kompetanseutvikling

Kompetanseutvikling dreier seg både om individuell utvikling av lærere og instruktører i lærebedrifter om utviklingen av organisasjoner og arbeidsformer.

Lærernes kompetanse og kvaliteter er avgjørende for elevenes læring. Det samme er instruktøren i lærebedriften. I mange land er det dyp bekymring for læreryrkets status og posisjon og for de rekrutteringsproblemer det kan medføre. En ambisiøs grunnopplæringen trenger lærere og instruktører som er faglig sterke, fagdidaktisk sterke, motiverte, involverte, dynamiske, fleksible, kreative og profesjonelle. Det er avdekket betydelig kompetansesvikt hos lærerne på grunnleggende områder. Dette er dokumentert i kapittel 6 om lærerrollen.

Derfor bør det investeres betydelige ressurser i et kompetanseløft for lærere. De områder hvor lærernes formelle kvalifikasjoner er mangelfulle, må prioriteres. Instruktørenes faglige og pedagogiske kvalifikasjoner må følges opp.

Mye av erfaringen og kompetansen i skolen er såkalt taus kunnskap. For å få til nyskapning er en avhengig av en rekke faktorer, bl.a. en sterk samhandling mellom mennesker i et faglig fellesskap, en evne til å kodifisere kunnskapen og gjøre den eksplisitt, samt en vilje til å dele kunnskap med andre. Når en studerer de skolene som har tatt initiativ til endringer, ser en at de har mobilisert ressurser og demonstrerer en forbløffende evne til fremdrift og ledelse. Disse organisasjonene utvikler et felles eierskap til prosessen, noe som gir selvtillit til ytterligere nyskapning og endring.

Under dyktig ledelse blir enkeltlærer og team praktikere som reflekterer over opplæringssituasjonen og evner å mestre problemer og utfordringer etter hvert som de oppstår. For å få til nyskaping er det derfor viktig at lærerne stimuleres til å prøve nye løsninger/arbeidsopplegg og organisering i mindre grupper, i nettverk mv. Det vesentlige er at utprøvingen følges opp slik at erfaring kan skape grunnlag for varig endring. Utvalget har i delinnstillingen foreslått at det opprettes brukerstyrte utviklingsprogrammer for grunnopplæringen basert i utvalgte universitets- og høyskolemiljøer. Programmene skal bidra til identifisere særlig gode læresteder og foreslå utviklingstiltak for læresteder som ikke oppfyller definerte krav til kvalitet.

Lederskap

Skoleledelse er etter hvert blitt et meget komplekst tema, og forventningene og kravene til skoleledere er omfattende. I nyskapnings- og endringsprosesser fremtrer skolelederen og skolelederteamet som et helt avgjørende suksesskriterium. De færreste skolelederne har imidlertid noen opplæring i det å være leder i en kunnskapsorganisasjon.

Det må derfor etableres både utdannings-, utviklings- og nettverkstilbud for skoleledere. Det vises til kapittel 20 Skole – skoleleder – skoleeier .

Forsøks- og utviklingsarbeid

I forbindelse med gjennomføringen og oppfølgingen av Reform 94 og Reform 97 ble det iverksatt flere større nasjonale utvikingsprosjekter med klar forankring hos skoleeier. Differensieringsprosjektet i videregående skole er et eksempel på et slikt prosjekt. Prosjektet ble fulgt opp med forsk­ning og evalueringskonferanser underveis. Prosjektet er blitt positivt mottatt. Det har gitt nyttig innsikt i differensieringsproblematikken og bevirket utvikling i videregående skole. Differensieringprosjektet kan brukes som et utgangspunkt for å utvikle samhandlingsformer knyttet til forsøks- og utviklingsarbeid i partnerskapsmodellen.

IKT

IKT i norsk grunnopplæring er betydelig forbedret de siste årene. Imidlertid er kravene både til infrastruktur, kompetanse og læremidler sterkt akselererende. I denne utredningen er digital kompetanse, i betydningen digital literacy, definert som en basiskompetanse på linje med lesing og skriving. Det forplikter grunnopplæringen på en helt annen måte enn tidligere. Det kan ikke forventes at skoleeier skal bære utviklingsansvar og utviklingskostnader alene. IKT foreslås derfor som ett av elementene i utviklingsstrategien. Det vises til nærmere beskrivelser av utfordringene i kapittel 15 IKT – en teknologi uten grenser.

24.4 Finansiering

Utviklingsstrategien skal dekke en lang rekke aktiviteter som både eksisterer og har sin finansiering i dag, enten finansiert over de kommunale/fylkeskommunale budsjettene eller av staten. Utvalget foreslår en ny finansieringsordning hvor en samler alle statlige utviklingsmidler i en pott. Det må også tilføres tilleggsmidler av en substansiell størrelsesorden. Midler kanaliseres til skoleeierne etter vide rammer definert staten og konkrete kriterier definert av partnerskapet. Rammene kan for eksempel være at:

• Midlene skal gå til den type aktivitet som er definert av partnerskapet.

• Skoleeier/skolene skal utarbeide et forslag/plan for hvordan midlene skal brukes.

• Utdanningsfaglige miljøer (universitet eller høyskole) skal være involvert.

• Planen bør inneholde et punkt om nettverk mellom skoleierne/skoler.

• Planen må beskrive hvordan tiltakene skal evalueres, og hvordan resultatene skal følges opp.

24.5 Informasjon- og kommunikasjonssystem

Tilgjengelig informasjons- og kommunikasjonsteknologi legger til rette for at kunnskaper og erfaringer kan være lett tilgjengelig for lærestedene og skoleeierne. Det er tidligere pekt på at Kvalitetsportalen skal tjene en slik hensikt. Det er imidlertid svært viktig at Kvalitetsportalen og annen dokumentasjon kan bli reelle verktøy for utvikling. Den videre utvikling av informasjons –og utviklingssystemene må innrettes mot det. Det anbefales at ressursbanken og «skolenettet.no» som i dag administreres av Læringssenteret, videreutvikles til en kunnskapsbase som i sterkere grad understøtter lokalt utviklingsarbeid, policyutforming, kompetanseutvikling og organisering. Et nærliggende utgangspunkt for å strukturere et slikt system vil være læreplanverket. Læreplanverket må tilrettelegges digitalt, og lærerne kan i arbeidet med opplæringen gis enkelt tilgang til faglige og didaktisk litteratur, litteraturoversikter, relevante forskningsprosjekter, utviklingsprosjekter, oversikt over nettverk på temaet, statistikker, internasjonale linker med videre.

Denne basen bør integreres i Kvalitetsportalen som en egen «utviklingsdel» av denne. Kvalitetsportalen får dermed en «tilstandsdel» og en utviklingsdel. Hele systemet kan dermed illustreres som i figur 24.1.

25 Økonomiske og administrative konsekvenser

25.1 Generelt om ressurser og kostnader

25.1.1 Usikkerhet

For at de politiske prioriteringene av samfunnsoppgaver skal bli mest mulig reelle anses det som svært viktig at økonomiske konsekvenser er best mulig utredet når reformforslag skal vurderes. Derfor stilles det krav om forsvarlig kostnadsvurdering til alle utredningsutva1g.

Det er imidlertid lett å overvurdere de faktiske mulighetene for å beregne de økonomiske konsekvensene helt nøyaktig på forhånd. Det foreligger så mange usikre elementer i et reformforslag, at en del av beregningen må bestå i vurdering av denne usikkerheten. Erfaring viser også klart at det kan være betydelige insitamenter til å anslå kostnader lavt – og innsparinger høyt – når reformer foreslås.

Utdanning er en meget langvarig prosess, og det tar lang tid før endringer og reformer får sin «slutteffekt», i den grad det er mulig å identifisere og isolere en slutteffekt. Forventningen til en seksåring som begynner på skolen i dag, er at han til sammen skal ta 17–18 år med utdanning. Gjennom disse årene vil det foregå kontinuerlige endringer i og utenfor utdanningssystemet som vil påvirke utdanningen, og det vil være vanskelig å påvise at det var ett spesielt reformelement som førte til et eller annet resultat. Økonomiske beregninger og resonnementer må ofte ta utgangspunkt i verden på beregningstidspunktet, og forutsette at alle andre variabler enn den man beregner, forblir uendret.

25.1.2 Om kostnader, inntekter og investeringer

Det er grovt sett tre typer kostnader ved utdanning. Den første er den mest iøynefallende, nemlig de direkte kostnadene . Denne typen dekker de løpende investeringene i lokaler og utstyr samt drift av selve utdanningstilbudet. Siden grunnopplæringen i Norge er offentlig, vil størstedelen av disse kostnadene bevilges over offentlige budsjetter.

Den andre kostnadstypen er de indirekte kostnadene , dvs. kostnadene ved å være i utdanning, levekostnader, transport mv. Disse kostnadene dekkes hovedsakelig av private husholdninger. I Norge er det tradisjon for at foreldrene er ansvarlige for levekostnadene til man er ferdig med videregående opplæring. Begynner man å jobbe, er man selv ansvarlig.

Den samfunnsøkonomiske (alternativ)kostnaden er representert ved verdien av den tiden man er under utdanning og dermed ikke i produktivt arbeid. Det er selvsagt ikke slik at enhver økning eller reduksjon i utdanningslengde gir et samfunnsøkonomisk tap eller gevinst. Tross alt er høyt utdannet arbeidskraft positivt for produktiviteten.

På samfunnets inntektsside er det nå relativt stor faglig enighet om at utdanning bidrar sterkt til økonomisk vekst . Det har vært påvist at utdanning har vært en nøkkelfaktor for økonomisk vekst i alle OECD-landene de siste tiårene. En gjennomgående økning i utdanningsdeltakelsen med ett år har gitt en økning i BNP per capita på om lag 6 prosent. OECD har sammenliknet hvordan humankapitalen har innvirket sammenlignet med andre nyklassiske politiske virkemidler (prisstabilitet, fri handel, økt investeringsnivå, reduserte offentlige utgifter). Analysen ble gjort for 1980- og 1990-årene for en rekke OECD-land. Utdanning (sammen med friere handel) slår alle andre forklaringsfaktorer (OECD, Education at a Glance 2001, s. 48). Når høyere deltakelse i utdanning bidrar så sterkt til vekst, er det rimelig å anta at en forbedring av kvalitet også har tilsvarende effekt. Det er utdanningens effekt på kvaliteten av arbeidskraften som logisk sett må være bidraget til veksten.

I alle land fører økt utdanning til private gevinster i form av høyere lønn for den enkelte. Et robust estimat er at ett år ekstra utdanning fører til 5–15 prosent høyere inntektsnivå. En ikke ubetydelig andel av dette kanaliseres tilbake til det offentlige via skattene. Norge har i sammenlikning med andre land relativt lav avkastning på utdanning.

Selv i en økonomisk analyse er det viktig å ikke glemme at utdanning har en rekke ikke-økonomiske fordeler. Mange av disse kan imidlertid ha sterke økonomiske (målbare) effekter. Det er korrelasjon mellom utdanning og sosialt nettverk, demokratisk deltakelse, deltakelse i frivillig arbeid, evnen til å få jobb, fysisk aktivitet, helse, evne til å støtte barna. Bak slike sammenhenger ligger det økonomiske effekter i form av reduserte offentlige utgifter til velferd, helse, kriminalitet, arbeidsløshet mv.

Selv om det kan påvises at utdanning bidrar til å oppfylle både økonomiske og sosiale mål, er det ikke slik at enhver investering i utdanning er lønnsom. Den positive innflytelsen avhenger av at man vet hva som virker, og at det er kvalitet i gjennomføringen. Det er eksempler fra USA der man har fulgt elever (med ufordelaktig bakgrunn) fra et spesifikt førskoleprogram opp til voksen alder, og deretter sammenliknet dem med en kontrollgruppe. Programgruppen hadde høyere inntekt og mindre arbeidsløshet enn kontrollgruppen, og den økonomiske gevinsten av investeringen i førskoleprogrammet er blitt beregnet til å være enorm. Andre programmer har vært mindre vellykkede. Forebyggingsprogrammer er mer effektive enn reparasjonsprogrammer. Programmer som synliggjør og fremhever den ufordelaktige målgruppen, er mindre effektive enn generelle programmer.

I en reformsammenheng kan det noen ganger være relevant å skille mellom realressurser og pengeressurser. Den dominerende realressursen i grunnopplæringen er læreren, og pengeressursen er utleggene til lærerens lønn. Det er tilgangen på kvalifiserte og kompetente lærere som setter taket for hva som er mulig å gjøre i skolen, ikke (i norsk økonomi) tilgangen på offentlige midler.

Når et forslag skal beregnes, kan det være hensiktsmessig å prøve å skille mellom netto- og bruttoeffekter. Dette innebærer at man i beregningen av et tiltak også må ta hensyn til de ressursene som allerede brukes til vedkommende aktivitet, eller ressurser som blir spart ved at det foreslåtte tiltaket gjør «gammel» aktivitet unødvendig.

I en investeringssammenheng vil utgifter og inntekter komme til ulike tidspunkter i en tidshorisont. For private investeringer er dette uproblematisk. Statsbudsjettet bygger imidlertid på ettårsprinsippet, der det kan være vanskelig å få aksept for at store (og sikre) offentlige utgifter i en periode kan føre til større (men mer usikre) samfunnsmessige inntekter (og statsfinansielle besparelser) i fremtiden. Underfinansiering av en reform kan føre til at effektene ikke blir tatt tilstrekkelig ut, noe som kan undergrave lønnsomheten i investeringen.

Offentlige bevilgninger er ofte bundet opp gjennom lover, forskrifter, forhandlinger eller andre typer bindinger. Stortinget kan for eksempel ikke vedta å endre lønn og arbeidstid for lærere, da dette er en del av tariffavtalen.

25.2 Forslag om niårig grunnskole

Utvalgets mindretall, medlemmene Andreassen, Holden, Høgaas, Johansen, Lie, Ommundsen og Seim foreslår at grunnskolen forkortes fra 10 til 9 år.

Utvalgets flertall, medlemmene Fossland, Grøndahl, Huitfeldt, Karlsen, Lied, Nielsen, Søgnen, Veierød og Vårdal foreslår at grunnskolen fortsatt skal være 10 år.

Utvalget har utarbeidet beregninger på hva det vil bety å redusere grunnutdanningen fra 13 til 12 år gjennom å redusere dagens grunnskole med ett år.

Innsparing

De økonomiske konsekvensene av dette er anslått ved at man ser på antall utførte årsverk (realressursene) i grunnskolen i skoleåret 2001/02 og kommunenes utgifter (pengeressursene) til grunnskole i 2001 (KOSTRA 34 ). Beregningene er ikke nøyaktige «svar» på innsparinger knyttet til å innføre et år kortere grunnutdanning, men angir en størrelsesorden for hva innsparingene om lag vil kunne være i forhold til dagens situasjon i grunnopplæringen. Anslaget er basert på dagens struktur, regelverk, lønns- og arbeidsvilkår etc. Endringer i disse elementene vil ha ytterligere økonomiske konsekvenser.

Innsparingen som er knyttet til å redusere grunnutdanningen, illustreres med den isolerte effekten av å «fjerne» et klassetrinn. Lærerårsverk er den største realressursen i grunnskolen. Antall årsverk per klassetrinn er om lag 5050, noe som betyr at dersom forslaget om å redusere grunnskolen med ett år realiseres gjennom å ta ut et gjennomsnittlig klassetrinn, vil dette kunne frigjøre om lag 5050 lærerårsverk.

Ifølge KOSTRA brukte kommunene om lag 31,9 mrd. kroner på grunnskole i 2001 35 . Gjennomsnittlige driftsutgifter per elev var på om lag 55 625 kroner, og gjennomsnittlige utgifter per klassetrinn var på omlag 3,3 mrd. kroner. Dette betyr at dersom forslaget om å redusere grunnskolen med ett år realiseres gjennom å ta ut et gjennomsnittlig klassetrinn, vil dette kunne frigjøre om lag 3,3 mrd. kroner.

10-årig opplæringsplikt

En premiss i utvalgets vurderinger er at det ikke er ønskelig å redusere opplæringsplikten på 10 år. Dersom det innføres 9-årig grunnskole, vil forslaget derfor være å beholde 10-årig skoleplikt. Dette betyr at det innføres obligatorisk videregående trinn 1. En svært stor andel av ungdommen gjennomfører allerede i dag videregående opplæring. Det vil derfor være et begrenset behov for ytterligere lærerårsverk, da de fleste ekstra elevene vil kunne få plass i eksisterende klasser. På samme måte vil det heller ikke være noe stort behov for større investeringer i lokaler og utstyr knyttet til dette.

Det kan argumenteres for at det vil være mer kostnadskrevende å få de ungdommene som ikke tar videregående opplæring i dag, til å gjennomføre denne opplæringen enn de gjennomsnittlige kostnadene knyttet til dagens elever i videregående opplæring. På den andre siden vil det være økonomiske og samfunnsmessige gevinster ved å gi også disse elevene videregående opplæring, for på denne måten å bidra til at færre må følges opp gjennom sosial- og trygdesystemer etc. på senere tidspunkter.

Ved obligatorisk grunnkurs vil fylkeskommunene måtte dekke elevenes utgifter til bøker og læremateriell. Dette er kostnadsberegnet til om lag 250 mill. kroner i førsteårseffekt og 62 mill. kroner i årlige utgifter, basert på en forutsetning om at bøkene har en levetid på 4 år. Dette er midler som må tilføres fylkeskommunene. Trekker man imidlertid fra midler som frigjøres i Lånekassen – om lag 50 mill. kroner – blir den årlige (permanente) merutgiften på statsbudsjettet på om lag 12 mill. kroner.

Overgangskostnader

Forslaget om å redusere lengden på grunnskolen vil rent organisatorisk være en kompleks nasjonal oppgave som vil utfordre grunnopplæringen som organisasjon, dens strukturer og kulturer. En slik operasjon – der man i overgangen mellom ungdomsskolen og videregående opplæring i løpet av en tidsperiode skal absorbere 2 årskull – vil måtte påvirke alle overgangene i dagens løp. De årene der man er på vei fra gammel til ny struktur, vil være komplekse, krevende og kostbare.

Systemet totalt sett (grunnskole og videregående opplæring) vil ikke på noe som helst tidspunkt ha ansvaret for flere mennesker enn i dag. En reduksjon i utdanningslengden gir ikke flere ungdommer. Utfordringen ligger i at to kull fases inn mot samme nivå i utdanningsløpet. Når overgangsfasen er over, vil grunnskolen (småskolen) bestå av et årskull mindre og videregående opplæring av samme antall årskull som før.

Hvor raskt man skal gjennomføre en slik endring, vil være et vurderingstema. Det er mye som taler for at dersom en beslutning om en reduksjon er fattet, er det viktig at den gjennomføres så raskt som mulig.

Endringen kan gjennomføres ved en full midlertidig ekspansjon av kapasitet i videregående opplæring. Med virkning fra og med et definert årskull vedtas det at grunnskolen skal være på 9 år. Når dette kullet er ferdig, vil to kull være ferdig med grunnskolen samtidig. Kapasiteten i videregående opplæring må da utvides med en tredjedel i en treårsperiode (fire årskull i stedet for tre), etter dette må kapasiteten i tertiærløpene økes tilsvarende. En slik kapasitetsøkning kan neppe gjennomføres uten å ta utradisjonelle virkemidler i bruk. I tillegg til behovet for kreative og løsningsorienterte tiltak innenfor dagens organisasjon, måtte man vurdere å bruke andre aktører innenlands (folkehøyskoler, studieforbund, private skoler, aktører på nivåene over) samt kjøpe kapasitet utenlands.

Oppgaven er såpass kompleks og vil kreve en sterkt organisert gjennomføring. Mye tyder på at det bør bygges opp en egen gjennomføringsorganisasjon som får ansvaret for gjennomføringen, og som har reelle fullmakter både innenfor økonomi og regelverk. Hvis man tenker seg at det kullet som skal opp i 10. klasse i 2007, i stedet skal loses inn på grunnkurs, kreves følgende tiltak:

• vedtak om dette senest våren 2004

• grundige forberedelser og tiltak i alle grunnskolens klassetrinn under dette trinnet både i årene før 2007 og etter

• ekspansjon i videregående opplæring med 30 prosent fra skoleåret 2007/08 til skoleåret 2010/11

• reduksjon i grunnskolen fra 2007

• ekspansjon i antall læreplasser fra 2009

• reduksjon til normalaktivitet i videregående skole fra 2010/11

• Ekspansjon i tertiærutdanningene (fagskoler, høyere utdanning, utdanning i utlandet mv.) fra 2011

• reduksjon til normal aktivitet etter 3–5 år

Gjennomføringen krever godt samarbeid mellom skoler, mellom kommuner, mellom kommuner og fylkeskommuner, med private og frivillige utdanningstilbydere på alle nivåer, mellom de ulike aktørene på statlig utdanningsadministrativt nivå, med Aetat, med Forsvaret, med forlag og andre læremiddelprodusenter, med utenlandske utdanningsmyndigheter og utdanningstilbydere mv.

Hvor mye overgangsfasen vil koste, er umulig å beregne på forhånd. Overgangen vil vare fra 2004 til 2011, med en spesielt intens fase fra 2007 til 2010. Et grovt anslag over merkostnadene i de mest intense overgangsårene vil være kostnader tilsvarende ett ekstra årskull, dvs. om lag 3 mrd. kroner.

25.3 Forslag der lærerressursen er dominerende

Utvalget har to forslag der lærerressursen er den helt dominerende. Dette er:

• forslaget i kvalitetsstrategien om en kraftig, varig, systematisk og målrettet satsing på å utvikle lærerenes kompetanse

• forslaget om utvidelse av rammetimetallet i småskolen til 27 timer

I Norge er det ca. 52 000 lærerårsverk i grunnskolen og ca. 22 000 pedagogiske årsverk i videregående opplæring. Innenfor disse 74 000 årsverkene skal opplæringens aktiviteter bedrives: planlegging, undervisning, veiledning, etterarbeid samt kompetanseutvikling.

Økt timetall

En beregning som baserer seg på at alle kostnader øker prosentvis like mye som timetallsutvidelsen (dvs. at lærernes tidsbruk til spesialundervisningstimer, delingstimer, timer til opplæring av språklige minoriteter, utgifter til assistenter, administrativt personale, bøker og materiell etc. endres tilsvarende den prosentvise endringen i undervisningstimer), vil gi en økning i brutto årskostnaden på 3,1 mrd. kroner og kreve i underkant av 5000 nye lærerårsverk. Dersom det innføres 9-årig grunnskole, vil samme timetallsutvidelse representere en innsparing på 250 millioner kroner og redusert lærerårsverkbehov på 400.

Dersom undervisningstimetallet på småskoletrinnet økes, vil behovet for skolefritidsordningen for barn i 1.–4. klasse reduseres tilsvarende. Reduksjonen i reduserte driftsutgifter kan anslås til i underkant av 1 mrd. kroner, hvorav om lag 550 mill. kroner i redusert foreldrebetaling og resten i reduserte offentlige utgifter. Anslaget over reduserte SFO-utgifter er selvsagt uavhengig av om antall år i grunnutdanningen reduseres eller ikke.

Fysisk aktivitet i løpet av skoledagen

Utvalget foreslår videre at det innføres en time fysisk aktivitet i grunnskolen og i videregående opplæring. Dersom denne timen skal innføres de dagene elevene ikke har fysisk trening (2 dager i uken i gjennomsnitt) og tas hånd om av pedagogisk personale, vil dette koste om lag 48 mill. kroner per klassetrinn eller om lag 480 (432) mill. kroner totalt i grunnskolen. Dersom aktiviteten gjennomføres uten pedagogisk personale, men ved bruk av assistenter isteden, vil kostnadene bli lavere.

Lærerutvikling

Som en del av utviklingsstrategien foreslår utvalget at kompetanseutvikling for lærere er et av temaene. Utvalget har ellers foreslått at det utvik­les mastergrad for lærere i fagene norsk, engelsk og matematikk. Dette kan organiseres på flere måter. Utvalget vil anbefale at lærerne får mulighet til å holde graden ved like, eller spesialisere seg. Dette vil kunne innebære at det for hver tiårsperiode gis anledning til fordypning tilsvarende et helt års studium.

Dersom en også her beregningsmessig legger til grunn en lineær sammenheng, der 10 prosent av alle lærerne til enhver tid skal være ute av jobben, vil en måtte tilføre 7400 nye årsverk i grunnopplæringen. Med en gjennomsnittskostnad på 400 000 kroner per årsverk vil dette innebære i underkant av 3 mrd. kroner.

Utvalget viser imidlertid til drøftingene og oppsummeringen nedenfor.

Drøfting og oppsummering

Heldagsskole og sterk og systematisk satsing på lærerkompetansen vil, dersom en legger til grunn at alle variabler skal holdes konstant, vanskelig la seg kunne gjennomføre innenfor en rimelig tidshorisont. Det er ikke realistisk å styrke grunnutdanningen med kostnader i størrelsesorden 7 mrd. kroner og 12 000–13 000 nye lærerårsverk. Disse beregningene representerer imidlertid det absolutte maksimum. Det er mulig å bruke ressursene kreativt og annerledes.

Siden det er lærerenes tid som er den knappe faktoren, må disse to satsingene realiseres enten ved

• å frigjøre årsverk

• å tilføre årsverk

• å bruke årsverkene annerledes

I tillegg må de ressursene som i dag benyttes til etter- og videreutdanning (tidsressurser og rene kurskostnader), regnes inn. Årsverk kan frigjøres enten ved å øke lærernes arbeidstid, ved å organisere undervisningen annerledes eller ved å korte ned undervisningstiden eller en kombinasjon av disse.

Tiltakene er neppe mulig å gjennomføre dersom det ikke er vilje i alle deler av systemet til å tenke nytt og utradisjonelt. Som nevnt har man ved Darbu skole organisert det slik at alle småskolebarn går like lenge på skolen som barna på mellomtrinnet, uten at dette koster noe ekstra. Småskoleelevene har SFO-tid midt på dagen tre dager i uken. Sambruk av ressurser mellom SFO og skolen, effektiv utnyttelse av assistentene og noe sparing på skyss gjør at dette tilbudet er gratis alle skoledager.

Utvalget tror ikke det er mulig å gjennomføre tiltakene uten tilførsel av ressurser, men mener det er mulig å se mange elementer i sammenheng og sy sammen en pakke som er vesentlig mindre ressurskrevende enn en «lineær ekspansjon». Siden en slik pakke bl.a. innebærer forhandlinger, vil det være lite hensiktsmessig å skissere den opp nå. Utvalget ser likevel for seg en ressursøkning i størrelsesorden 1–2 mrd. kroner (se for øvrig omtale under utviklingsstrategien).

25.4 Forslag innenfor ressursrammen

De fleste av utvalgets forslag vil kreve noe ressurser i en innføringsfase fordi planer, materiell og arbeidsmetoder skal endres, men uten at forslagene vil føre til et permanent behov for økning i ressursnivået. Dette gjelder for eksempel følgende forslag:

• gjennomgående fokus på kompetanse

• basislærer

• spesialundervisning

• innføring av faget «teknologi og design»

• å gjøre 2. fremmedspråk obligatorisk

• endring av strukturen i videregående opplæring

• hjem–skole-samarbeidet

Her dreier det seg om å bruke midler som allerede ligger i rammen, på en mer effektiv måte enn i dag. Det er videre mulig å argumentere for at noen av disse forlagene vil kunne føre til innsparinger på sikt.

For eksempel vil det å legge om strukturen og innholdet i videregående opplæring medføre kostnader ved implementeringen, men den foreslåtte strukturen vil trolig bety store innsparinger ved permanent drift. Ved sammenslåing/etablering av nye studieretninger vil det påløpe kostnader til utvikling av nye læreplaner, utvikling av lærebøker, eksamensoppgaver og annet læremateriell. Videre vil det være behov for etterutdanning av lærere samt, enkelte steder, utgifter til utstyr og lokaler. De permanente innsparingene vil bestå i at en får en enklere struktur med færre grunnkurs og videregående kurs. Den viktigste innsparingen vil komme ved at man kan unngå at «feilvalg» og omvalg medfører behov for ekstra klasser. Bare i Rogaland er dette beregnet til en teoretisk kostnad på 30 mill. kroner. Dersom man forutsetter at 20 av disse vil kunne unngås med ny struktur, kan man anslå et landstall på 250 mill. kroner.

Å avvikle eksamen i grunnskolen vil føre til en innsparing på anslagsvis 25 mill. kroner. Disse midlene kan da brukes til annet utviklingsarbeid i forbindelse med elevvurdering i grunnskolen.

25.5 Barnehagen

Å flytte ansvaret fra et sted i forvaltningen til et annet koster ikke vesentlig mye ekstra. Også arbeidet med å samordne og oppdatere planer, lover og forskrifter må kunne forutsettes tatt innenfor de administrative ressursene som er til rådighet.

Utvalget foreslår at alle 5-åringer skal gis tilbud om gratis kjernetid i barnehagen det siste året før skolestart. Basert på antall barn i barnehagen i 2001 og gjennomsnittlig foreldrebetaling (omregnet til 20 timer) kan forslaget anslås til i størrelsesorden 950 mill. kroner. Utvalget foreslår at det i tillegg til dette gis gratis kjernetid for 3- og 4-åringer der begge foreldrene har minoritetsspråklig bakgrunn. Kostnadene til dette kan anslås til 150 mill. kroner.

Stortinget har allerede vedtatt en plan for barnehagene som innebærer en rett til barnehageplass for alle med behov og med en tilhørende maksimalpris (jf. Barnehageavtalen). Maksimalprisen skal være 2500 kroner i 2004 og 1500 kroner i 2005. Utvalgets forslag bør ses i sammenheng med den vedtatte barnehagepolitikken, og så langt som mulig søkt implementert innenfor rammen av de virkemidlene og ressursrammene som etter forutsetningene skal stilles til rådighet. Kostnadsoverslaget til barnehageavtalen er på 5,5 mrd. kroner, og det er langt på vei mulig å innføre gratis kjernetid med en beskjeden justering av avtalens øvrige elementer.

25.6 Utviklingsstrategien

Kvalitetssystemets vurderingsdel, som ble foreslått i NOU 2002: 10, er til dels allerede implementert og har funnet sin finansiering.

Kvalitetssystemets utviklingsdel skal dekke en lang rekke aktiviteter som både eksisterer og har sin finansiering i dag. Utviklingsarbeid, planlegging og gjennomføring dekkes i dag av de ordinære skolebudsjettene eller ved lokale og nasjonale tilskudd. Etter- og videreutdanning for enkelte lærere dekkes av den enkelte skole, den enkelte lærer og av staten. Utvalgets forslag er at man samler alle utviklingsmidler i en pott, og at det tilføres tilleggsmidler av en substansiell størrelsesorden. Midlene fordeles til skoleeier basert på antall elever, og utløses etter at bestemte forutsetninger er oppfylt. Det oppnevnes regionale styrer som fordeler midlene.

I statsbudsjettet for 2003 er det bevilget 382 mill. kroner til kvalitetsutvikling i grunnskole og videregående opplæring. Utviklingsstrategien krever betydelig mer ressurser enn det. Utvalget ser for seg en opptrapping med i størrelsesorden 1 mrd. kroner.

25.7 Oppsummering

De fleste av utvalgets forslag vil kunne la seg løse innenfor rammen av det som er til rådighet av utviklingsmidler på statsbudsjettet og i de kommunale og fylkeskommunale budsjettene. Det er noen plusser og noen minuser, noen kostnader i en startfase som i flere tilfeller kan føre til innsparinger på sikt.

De to største forslagene er økningen av timetallet i småskolen og utviklingsstrategien som bl.a. inneholder en massiv satsing på lærernes kompetanse. Forslaget fra deler av utvalget om å redusere grunnskolens lengde til 9 år vil, etter noen overgangsår, muliggjøre store ressursmessige løft i grunnopplæringen.