5 Regelverket i Nordsjøen og myndighetenes rolle

5.1 Innledning og problemstilling

Av kommisjonens mandat fremgår blant annet at kommisjonen skal vurdere om noen kan klandres for skader som følge av dykkingen i pionertiden, og herunder om det foreligger et rettslig ansvarsgrunnlag for myndighetene eller andre aktører. For så vidt gjelder myndighetenes – statens – rolle når det gjelder dykkingen i Nordsjøen, er det da naturlig å stille seg spørsmålet om staten på noe tidspunkt i perioden 1965 – 1990 burde og kunne ha handlet slik at skader som følge av dykkingen kunne ha vært unngått. Spørsmålet forutsetter at ansvarlige myndigheter var klar over at det ble dykket i Nordsjøen, og at forholdene tilsa at det var behov for regulering av dykkevirksomheten fra det offentliges side.

At norske myndigheter var klar over at det ble dykket i Nordsjøen fra første stund, bl.a. i forbindelse med prøveboring, er det ingen tvil om. I forbindelse med de tillatelser til prøveboring og senere produksjon som ble gitt, gjorde norske myndigheter seg kjent med de arbeidsoperasjoner som var aktuelle, og som også innebar dykking. Det vises for så vidt til at Arbeidstilsynet allerede 1. juli 1966 på vegne av Industridepartementet foretok inspeksjon hos dykkeselskapet Ocean Systems Inc. i Stavanger i forbindelse med Essos oljeleting i Nordsjøen fra plattformen Ocean Traveller. I årene som fulgte gjennomførte Arbeidstilsynet flere inspeksjoner på borerigger i Nordsjøen, der også dykkevirksomheten ble gjennomgått.

Når det gjelder regulering av dykkevirksomheten, vil kommisjonen generelt peke på at lovgivning om arbeidervern har lange tradisjoner i vårt samfunn. I vår eldste industrigren – bergverksindustrien – utviklet det seg allerede under gründertiden på 1600-tallet retningslinjer for å ivareta arbeidernes vilkår. Økonomiske konjunkturer og politiske strømninger i samfunnet medførte riktig nok at tanken om arbeidervern i perioder sto svakere, men den industrielle revolusjon i siste halvdel av 1800-tallet aktualiserte på nytt spørsmålet om reguleringer. Tanken om at det hører til myndighetens oppgave å gi bestemmelser til forebygging av arbeidsulykker og helsefare, kontraktsvern og offentlig tilsyn anses nå som selvsagt hos oss, og slik har det vært i svært mange år. For mange er det i dag ikke så mye et spørsmål om politisk ståsted, men om menneskesyn dypest sett.

Synet på om det er behov for regler i arbeidsforhold vil naturlig nok variere bl.a. etter hvilken risiko arbeidsoperasjonene medfører og om risikoen er kjent. For dykking innaskjærs ble det i medhold av arbeidervernloven (lov 7. desember 1956) ved kgl.res. 30. januar 1959 gitt regler om ervervsmessig dykkerarbeid med tilhørende forskrifter. Reglene tok sikte på å forebygge arbeidsulykker. Arbeidervernloven, resolusjonen og forskriftene er behandlet nærmere under punkt 4.6 og 4.7. Her skal bare nevnes at dykkerforskriftene gjaldt «dykkerarbeid hvorunder blir benyttet hjelm og slange», som er en form for anleggsdykking som for eksempel dykkerarbeid ved kaier, brofundamenter og demninger. Slik dykking foregikk sjelden på større dyp enn 5 – 15 meter.

For den dykking som fant sted i Nordsjøen, passet ikke de nevnte reglene like godt. Selv om dykkingen i prinsippet delvis foregikk med hjelm og tilførsel av pustegass gjennom slange (umbilical), var utstyret som ble brukt til dykking i Nordsjøen, teknisk sett mer avansert, og det ble som regel brukt sammen med dykkerklokke. I Nordsjøen ble det dessuten dykket til betydelig større dyp enn innaskjærs, ned til 70 – 150 meter, noe som gjorde det nødvendig med utstyr og teknikk for hel eller delvis utskifting av nitrogen med helium i pustegassen og regulering av partialtrykket av oksygen. De klimatiske forhold i Nordsjøen var også mye mer krevende. Om uhellet først skulle være ute, var mulighetene for skader og fatal utgang betydelig større enn innaskjærs. Det fremstår som klart at når myndighetene hadde funnet at det var behov for regler om dykking innaskjærs, var behovet for regler offshore ikke mindre.

Først etter 12 år – 1. juli 1978 – ble det gitt egne regler om dykking offshore. Det er derfor grunn til å se nærmere på hva norske myndigheter gjorde gjennom lovgivning og forskrifter for å regulere sikkerheten for dem som arbeidet som dykkere. Dette er behandlet nedenfor under punkt 5.3 – 5.8.

5.2 Jurisdiksjon på kontinentalsokkelen

Jurisdiksjonsmyndighet dreier seg om hvilken stat som har lovgivningsmyndighet, domsmyndighet og tvangsmakt på et territorium.

Kontinentalsokkelen omfatter havbunnen og undergrunnen i de relativt grunne farvann utenfor kysten, før bunnen skrår nedover mot de store dyp og man kommer ut på de egentlige verdenshav. Det er en naturlig tanke at kyststaten har enerett til naturrikdommene i kontinentalsokkelen, da det er tale om en fortsettelse av vedkommende landområde ut i sjøen. Kontinentalsokkelen går imidlertid atskillig lengre ut enn marbakken. På vegne av USA gjorde president Truman krav på naturrikdommene i kontinentalsokkelen ved en proklamasjon av 28. september 1945. Proklamasjonen slo fast at USA skulle ha eksklusive rettigheter over havbunnen og undergrunnen i sokkelen. I årene som fulgte etter 1945 tok ca. 30 andre kyststater lignende skritt. På bakgrunn av denne utvikling ble det i 1958 avholdt en konferanse om havets folkerett i Genève.

5.2.1 Videre om grunnlaget for norsk jurisdiksjon

På den første Genève-konferansen om havets folkerett ble det utarbeidet en konvensjon om kontinentalsokkelen. Konvensjonen, som er datert 29. april 1958, gir kyststatene eksklusiv rådighet når det gjelder utnyttelse og utforskning av havbunnen, mens havet over er fritt. Etter konvensjonens definisjon av sokkelen skal kyststatens rådighet gå ut til et dyp på 200 meter, eller så langt utenfor denne grense som havets dybde tillater utnyttelse av naturforekomstene.

I november 1962 tok Utenriksdepartementet opp med Justisdepartementet spørsmålet om norsk jurisdiksjon over kontinentalsokkelen. Spørsmålet var blitt særlig aktuelt fordi man regnet med muligheten av rike forekomster av olje og naturgass i Nordsjøen, se Ot.prp. nr. 75 (1962–63) s. 2. Selv om det var meget som talte for at folkeretten ga Norge enerett til kontinentalsokkelen uten formell proklamasjon, fant myndighetene at man for å forebygge enhver tvil burde klargjøre forholdet gjennom lov og kgl. resolusjon om kontinentalsokkelen. Dette var bakgrunnen for at det ved kgl. res. 31. mai 1963 ble proklamert norsk statshøyhet over havbunnen og undergrunnen utenfor Norge. I tillegg ble det 12. juni 1963 gitt midlertidig lov om utforskning og utnyttelse av underjordiske naturforekomster (kontinentalsokkelloven).

5.2.2 Sokkelstatsjurisdiksjon

Med sokkelstatsjurisdiksjon menes at en innretning på sokkelen er omfattet av kyststatens lovgivning, domsmyndighet og tvangsmakt.

Kyststatslovgivningen omfatter i utgangspunktet all petroleumsvirksomhet på sokkelen, og alle innretninger og fartøyer som benyttes i virksomheten. Kyststatslovgivningen er regional, og er rettet mot rettighetshaver og enhver entreprenør (herunder reder) som arbeider for denne.

Det finnes ulike motiver for å fremme en sokkelstatslovgivning. Ett av dem er det proteksjonistiske motiv. Man ønsker å ha størst mulig inntekter av virksomheten på kontinentalsokkelen. Ved å kreve at virksomheten skal være forbeholdt landets egne borgere, vil man lettest oppnå dette. Konkurransen blir da skjermet.

Et ønske om «styring og kontroll» av det som skjer, er også et generelt motiv for en omfattende sokkeljurisdiksjon. Det kan også skyldes at man mener at rettssystemet i sitt eget land er bedre enn i andre land. Endelig kan det også foreligge forsvarspolitiske motiver for en vid sokkeljurisdiksjon.

De norske sokkelbestemmelsene skaper ikke problemer for norske borefartøyer o.l. dersom de ikke er strengere enn de tilsvarende norske flaggstatsbestemmelser. Norske sokkelbestemmelser kan imidlertid skape problemer for utenlandske borefartøyer. Dessuten vil de kunne danne et mønster for tilsvarende bestemmelser i andre land, som igjen vil kunne skape problemer for de norske borefartøyene.

5.2.3 Flaggstatsjurisdiksjon

Med flaggstatsjurisdiksjon menes at fartøyet er omfattet av den lovgivning, domsmyndighet og tvangsmakt som gjelder for det land hvor fartøyet er registrert. De norske flaggbestemmelsene er i det vesentlige gitt i eller med hjemmel i sjøfartslovgivningen.

Flaggstatslovgivningen er av internasjonal karakter og er kun rettet mot reder/fører (samt ombordværende). Flaggstatslovgivningen omfatter kun fartøy og innretninger og operasjonen av disse.

Det viktigste motiv for flaggstatslovgivning synes å være at det er de samme regler som skal gjelde når et fartøy beveger seg fra en kontinentalsokkel til en annen.

Motivet for å ønske flaggstatslovgivning når det gjelder borefartøy, er først og fremst det forhold at borefartøyene er flyttbare, og at flyttingen ikke sjelden går fra en stats sokkel til en annen stats sokkel. Dette kan både forekomme når fartøy går over fra en borekontrakt til en annen, men også når borekontrakten er sluttet med en operatør som har konsesjon på flere sokler. Det vil være en ulempe om den rettslige reguleringen av forholdene ombord på borefartøyet skal endres fullstendig hver gang fartøyet krysser en sokkelgrense.

Flaggstatsprinsippet hevdes også på grunn av hensynet til skipsfartsnæringen og Norges internasjonale forpliktelser. Norske flaggbestemmelser kan imidlertid komme i kollisjon med utenlandske sokkelbestemmelser, og skape problemer for norske borefartøyer.

Prinsippet om det frie hav innebærer at andre stater som hovedregel ikke kan foreta inngrep mot et fartøy på det åpne hav. Derimot fritar ikke prinsippet for utøvelse av tvang fra den stat der fartøyet er registrert, det vil si flaggstaten.

5.2.4 Dobbeltjurisdiksjon

Dobbeltjurisdiksjon kan forekomme når samme forhold reguleres både av flaggstatens og sokkelstatens myndigheter. I noen tilfeller behøver ikke dette skape problemer, for eksempel hvor man lar den strengeste regelen gjelde. I en rekke tilfeller er det imidlertid ikke mulig å kombinere flaggstatsreglene og sokkelstatsreglene rent teknisk. I disse tilfellene er man avhengig av dispensasjon fra den ene eller den annen bestemmelse.

I en intern uttalelse av 12. august 1987 fra Justisdepartementets lovavdeling til berørte departementer, ble det uttalt at flaggstaten i et tilfelle av konkurrerende jurisdiksjonsutøvelse måtte stå tilbake for kyststaten. Denne uttalelsen kom etter at Kommunal- og arbeidsdepartementet og Handelsdepartementet ba om lovavdelingens uttalelse når det gjaldt kompetansedelingen mellom de aktuelle offentlige myndigheter som gjennom sjødyktighetslov og petroleumslov var gitt myndighet til å sikkerhetsregulere petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen. Det pekes bl.a. på at lovgiver har ment at sokkellovgivningen innenfor sitt område generelt sett skal ha en sterkere stilling enn annen lovgivning, herunder flagglovgivningen. Det var petroleumsloven som var ment å være det sentrale lovverket.

5.3 Kontinentalsokkelloven og sentrale sikkerhetsforskrifter

Kontinentalsokkelloven § 2 fastslo at alle undersjøiske naturforekomster på norsk kontinentalsokkel tilhørte staten. Etter samme bestemmelse kunne Kongen gi tillatelse til å utnytte eller utforske naturforekomstene, og sette nærmere vilkår for slike tillatelser. I lovens § 3 var det for øvrig fastsatt at Kongen eller den han gav fullmakt, kunne gi nærmere regler om utnyttelse og utforskning av kontinentalsokkelen.

Norsk jurisdiksjon og råderett over naturforekomstene i kontinentalsokkelen innebar ikke at denne ble en del av riket i relasjon til Grunnloven § 1, jf. Ot.prp. nr. 75 (1962–63) s 3, der det også fremgår at «det er bare visse spesielle former for norsk statshøyhet som gjøres gjeldende».

Allerede på dette punkt er det likevel grunn til å presisere at konvensjonen fra 1958 gir kyststaten adgang til å opprette sikkerhetssoner i en avstand av 500 meter rundt anlegg og innretninger som blir oppført (artikkel 5 punkt 2). Dette har betydning for den dykkingen som ble utført innenfor sikkerhetssonen. De første årene etter 1963 synes det å ha hersket usikkerhet hos myndighetene om i hvilken utstrekning norsk lovgivning kunne og burde gjøres gjeldende i og utenfor en sikkerhetssone. For suverenitet innenfor sikkerhetssonene ble dette formelt klargjort i 1965-resolusjonen, se nedenfor.

Adgangen til å gi tillatelse som nevnt i kontinentalsokkelloven § 2, ble delegert til Industridepartementet ved kgl. res. 21. september 1963. Denne resolusjonen ble avløst av ny kgl. res. 15. mai 1964. Av sist nevnte resolusjon fremgår det i § 3 at undersøkelsene må utføres «på forsvarlig måte». Til avløsning fra foregående ble det gitt ny kgl.res. 9. april 1965 (1965-resolusjonen). Denne resolusjonen videreførte i § 38 det generelle forsvarlighetskravet med hensyn til undersøkelse og utnyttelse av petroleumsforekomster, samtidig som det ble presisert at det kunne gis sikkerhetsbestemmelser av enhver art (§ 37), og at det kunne oppnevnes inspektører (§ 45). I § 53 var det bl.a. bestemt følgende:

... Når ikke annet er fastsatt, gjelder norsk lovgivning for de i § 46 nevnte anlegg og innretninger og for virksomhet foretatt på slike anlegg og innretninger eller innefor den fastsatte sikkerhetssone.

For øvrig kommer norsk lovgivning til anvendelse på virksomhet som faller inn under denne resolusjon i den utstrekning det følger av ellers gjeldende bestemmelser.

Spørsmålet om suverenitet og norsk lovgivning må også ses i sammenheng med at norske myndigheter til enhver tid vurderte om det var opportunt – alle forhold tatt i betraktning – å gjøre norske rettsregler gjeldende innenfor sikkerhetssonene.

5.3.1 Særlig om sentrale sikkerhetsforskrifter

De første selvstendige sikkerhetsforskrifter ble gitt ved kgl.res. 25. august 1967. Sikkerhetsforskriftene gjaldt undersøkelse og boring (ikke produksjon) og opprettholdt bl.a. i § 4 det generelle kravet til forsvarlig virksomhet, samtidig som det i flere bestemmelser ble vist til «god og fornuftig praksis innen petroleumsindustrien». Når det etter 1965-resolusjonen var bestemt at norsk lovgivning fikk anvendelse på flyttbare og faste installasjoner og innenfor sikkerhetssonen, skulle man i utgangspunktet tro at også arbeidervernloven fikk generell anvendelse. I forskriftenes § 117 var det imidlertid bestemt at resolusjonens egne bestemmelser om arbeidervern fikk anvendelse, eventuelt bestemmelser gitt med hjemmel i forskriftene, i tillegg til at også arbeidervernloven kap. 3 om arbeidstid fikk anvendelse. Om arbeidervernloven ellers vises til punkt 5.6.

1967-resolusjonen hadde en egen bestemmelse om dykking i § 121. Bestemmelsen er gjengitt under punkt 4.7.3.2. Industridepartementet hadde i henhold til denne bestemmelsen 11. juli 1969 delegert sin myndighet til Direktoratet for arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet ble samtidig delegert myndighet «til å forestå den kontroll, gi de pålegg, samtykker og godkjennelser, samt utferdige de forskrifter som måtte være nødvendige» i henhold til resolusjonens § 15 første ledd (førstehjelpsutrustning og lignende), § 17 tredje, fjerde, femte og sjette ledd, § 18 første, annet og tredje ledd, § 18 sjette ledd (for førstehjelpsutrustning og gjenopplivningsutstyr for dykkeroperasjoner), § 22, § 23, § 44, § 58, § 118, § 119, § 120, § 121, § 123, § 124 og § 125 tredje ledd. Arbeidstilsynet ble også delegert myndighet til å dispensere fra reglene, samt stanse virksomhet der fortsettelse vil kunne medføre alvorlig fare for liv eller helse, jf. resolusjonens § 126. Delegeringen av tilsynsmyndigheten til Arbeidstilsynet, sammen med myndighet til å gi forskrifter, skjedde med Kommunal- og arbeidsdepartementets samtykke.

Sjøfartsdirektoratet ble samtidig gitt myndighet til å koordinere kontrollvirksomheten, da det også var andre kontrollinstanser i bildet (bl.a. Sprengstoffinspeksjonen, NVE, Statens institutt for Strålehygiene og Telegrafstyret).

Kommisjonen finner grunn til å peke på at det på dette tidspunkt ikke var gitt egne sikkerhetsregler for dykkingen i Nordsjøen, og tilsynet med dykkingen skjedde ut fra mer skjønnsmessige forsvarlighetsvurderinger, og forutsatte at den som foresto tilsynet, hadde tilstrekkelige fagkunnskaper. Kommisjonen kommer i punkt 5.7 tilbake til hvordan tilsynet med dykkingen var organisert.

Den såkalte konsesjonsresolusjonen som kom i 1972 (kgl.res. 8. desember 1972), omhandler i liten grad arbeidsmiljø- og sikkerhetsspørsmål ut over § 9 som viser til sikkerhetsforskriftene, og § 39 som setter et generelt krav til forsvarlighet for virksomheten.

Sikkerhetsresolusjonen fra 1967 ble avløst av 1975-resolusjonen (kgl.res. 3. oktober 1975) som gjaldt undersøkelse og boring etter petroleum, og 1976-resolusjonen (kgl.res. 9. juli 1976) som gjaldt produksjon mv. av petroleum. 1975-resolusjonen gjaldt hovedsakelig for mobile plattformer og boreskip, mens 1976-resolusjonen gjaldt for faste installasjoner.

1975-resolusjonen bygger fullt ut på 1967-resolusjonen. Også 1975-resolusjonen opprettholdt det generelle kravet til forsvarlig virksomhet, jf. bl.a. § 4, § 19 og § 26. Når det gjelder dykking, var det i § 37 tatt med krav om at det skulle utarbeides beredskapsplan i tilfelle ulykker og faresituasjoner. Resolusjonen videreførte i § 114 også bestemmelsen om dykking i 1967-resolusjonens § 121 første og tredje ledd, mens bestemmelsens annet ledd om godkjent norsk dykkersertifikat ble tatt ut.

Med 1976-resolusjonen kom de første sikkerhetsregler for produksjon mv. av undersjøiske petroleumsforekomster. Regelsettet opprettholdt de generelle krav til forsvarlighet i virksomheten, og videreførte i § 28 bestemmelsen om dykking i 1967-resolusjonen § 121 første ledd.

De første norske regler som spesifikt gjaldt dykking i Nordsjøen trådte i kraft 1. juli 1978. Forskriftene var kommet til etter flere års forberedende arbeid i Direktoratet for Arbeidstilsynet, som vedtok reglene høsten 1977 uten at de ble iverksatt. Tilsynet med dykkingen i Nordsjøen ble overtatt av Oljedirektoratet den 1. april 1978, som dermed også fikk til oppgave å iverksette reglene.

De midlertidige dykkerreglene var gitt med hjemmel i 75-resolusjonen og 76-resolusjonen. Det vises for øvrig til punkt 5.7.3.

5.4 Petroleumsloven med sentrale sikkerhetsforskrifter

Petroleumsloven ble vedtatt 22. mars 1985 med ikrafttredelse 1. juli samme år. Loven løftet opp på lovs nivå en god del bestemmelser som tidligere var gitt gjennom kongelig resolusjon. Lovens § 67 bestemte uttrykkelig at forskrifter som var gitt med hjemmel i kontinentalsokkelloven, fortsatt skulle gjelde med mindre annet var bestemt. Ved ikrafttredelsen bortfalt bl.a. 1965-resolusjonen og 1972-resolusjonen. Med hjemmel i petroleumsloven ble det gitt flere nye regelsett:

• Kgl.res. 14. juni 1985 – egen forskrift til loven med nærmere bestemmelser om undersøkelses- og utvinningstillatelser mv.

• Kgl.res. 28. juni 1985 – nye forskrifter om sikkerhet mv. Forskriftene innførte internkontrollplikt for rettighetshaveren. I § 48 i forskriftene ble kravet om arbeidsplan for undervannsoperasjoner videreført. Resolusjonen opphevet samtidig 1975- og 1976-resolusjonene vedrørende sikkerhetsforskrifter for henholdsvis undersøkelse og boring og for produksjon mv. av undersjøiske petroleumsforekomster. I medhold av resolusjonen fastsatte Oljedirektoratet 1. juli 1985 en utdypende beskrivelse av ordningen med tilsynet med sikkerheten mv. på norsk kontinentalsokkel.

• Kgl.res. 28. juni 1985 om ordningen av tilsynet med sikkerheten mv. på norsk kontinentalsokkel.

• Kgl.res. 28. juni 1985 om rettighetshavers internkontroll i petroleumsvirksomheten.

• Kgl.res. 28. juni 1985 om reders internkontrollplikt for flyttbare innretninger.

• Kgl.res. 9. oktober 1987 om sikkerhetssoner mv.

Oljedirektoratet fastsatte egne forskrifter:

• Forskrift 1. juli 1985 – rundskriv med utdypende beskrivelse av ordningen av tilsynet med sikkerheten mv. i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen.

• Forskrift 4. desember 1990 om gjennomføring og bruk av risikoanalyser i petroleumsvirksomhet.

For så vidt gjelder forskrifter om dykking mv. vises til punkt 5.7.3 og 5.8.2.

5.5 Sjøfartslovgivningen

En vesentlig del av dykkingen i Nordsjøen foregikk fra mobile installasjoner og skip. Av betydning for nordsjødykkernes situasjon er derfor også deler av sjøfartslovgivningen, nærmere bestemt sjøfartsloven (lov 20. juli 1893 nr. 1), sjødyktighetsloven (lov 9. juni 1903 nr. 7), mønstringslovene (lov 11. juli 1947 og lov 18. juni 1971 nr. 90), sjømannslovene (lov 17. juli 1953 og lov 30. mai 1975 nr. 18) og lov 10. juni 1949 om arbeidstiden på norske skip og tilsvarende ny lov 3. juni 1977, samt sjøloven (lov 24. juni 1994 nr. 39).

I medhold av sjødyktighetsloven fastsatte Sjøfartsdirektoratet den 21. februar 1980 forskrifter om kontroll mv. av dykkesystemer. Reviderte regler ble gitt 10. april 1984.

Reglene om kontroll med dykkesystemer mv. var basert på flaggstatsprinsippet, det vil si at de gjaldt for norske skip og borefartøyer. Dykkereglene som er omtalt nedenfor, var derimot basert på sokkelstatsjurisdiksjon. De første reglene om dykkesystemer var rammebestemmelser om konstruksjon og besiktigelse for å ivareta skipet og de ombordværendes sikkerhet. Godkjennende myndighet var Sjøfartsdirektoratet. De reviderte reglene fra 1984 er også rammeforskrifter. De knyttet seg til «Code of Safety for Diving Systems» fra The International Maritime Organisation, men ga også en lang rekke funksjonskrav til dykkesystemet. En rekke av funksjonskravene var sikkerhetsrelatert, så som krav om nødkraft, plassering av oksygenflasker, evakueringssystemer, styrkeegenskaper, materialegenskaper og plassering av systemet. Disse forskrifter og dykkeforskriftene utfylte hverandre, men grep også i noen grad inn i hverandre.

Dykkernes arbeidstid var et tema som i perioder skapte stor strid innen dykkebransjen og i forhold til myndighetene. Problemstillingen er greit forklart i brev 8. januar 1984 til LO fra en sentral tillitsmann blant dykkerne. Fra brevet hitsettes:

I 1977 trådte arbeidsmiljøloven i kraft. Yrkesgruppen dykkere er naturligvis også underlagt denne loven. Men en eller annen embetsmann sa at når dykkerne dro ut for å dykke på den norske kontinentalsokkel da gjaldt ikke arbeidsmiljøloven for dem lengre.

I 1981 etter lange og til tider harde møter mellom de aktuelle myndigheter og representanter for de org. dykkerne, fikk dykkerne gjennomført en endring i «Loven om arbeid på skip» Ot. prp. nr. 58. Denne endring innebar at dykkerne skulle arbeide 36 timers uke på årsbasis. Denne endringen i loven var noe dykkerne mottok med stor begeistring, men realiteten rundt denne lovendringen skulle vise seg å være noe helt annet enn det dykkerne forestilte seg. Myndighetene ville nemlig ikke gjøre loven gjeldende på utenlandske dykkefartøy. Dette satte de norske dykkefartøyene i en meget vanskelig situasjon, der oppstod en skjev konkurransevridning som de utenlandske firmaene trakk store fordeler av og som de fremdeles har store fordeler av...

I brev av 6. august 1981 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet til NOPEF er det vist til at bakgrunnen for at arbeidstidsbestemmelsene ikke ble gjort gjeldende for utenlandske dykkeskip på norsk sokkel, var skipsfartspolitiske og folkerettslige grunner. Departementet var kommet til at «regulering i medhold av kontinentalsokkellovgivningen burde begrenses til kun å fastsette de nødvendige sikkerhetsmessige restriksjoner på dykking».

5.6 Arbeidervernloven og arbeidsmiljøloven

5.6.1 Arbeidervernloven

På den tiden oljeletingen i Nordsjøen tok til, gjaldt arbeidervernloven av 7. desember 1956. Arbeidervernloven sto imidlertid i utgangspunktet tilbake for kontinentalsokkelloven og forskriftene som var gitt i medhold av denne. Spesiallovgivningens rekkevidde berodde her som ellers på en tolkning av om den tok sikte på å være uttømmende innenfor sitt område. Hvis kontinentalsokkellovgivningen eksempelvis ikke ga fullgod sikkerhet mot skader og ulykker, kunne mye tale for at arbeidsgiverens alminnelige omsorgsplikt etter arbeidervernloven § 5 gjaldt som et supplement. Dykkerarbeid var omfattet av arbeidervernloven, med unntak for lovens bestemmelser om arbeidstid.

Som nevnt under punkt 5.3, synes det som det hersket en del usikkerhet hos myndighetene de første år etter 1963 om og i hvilken utstrekning norsk lovgivning kunne og burde gjøres gjeldene på norsk kontinentalsokkel. Det gjaldt også arbeidervernloven. Direktoratet for arbeidstilsynet uttalte bl.a. følgende i brev 6. september 1965 til Kommunal- og arbeidsdepartementet:

Med omsyn til mulig oljeboring på den norske del av kontinentalsokkelen i Nordsjøen, (jf. kgl. res. 9.4.65), oppfatter direktoratet forholdet slik at den alminnelige arbeidervernlov av 7.12.65 med senere endringer vil få anvendelse, jf. § 53 i resolusjonen. Virksomhet som kan karakteriseres som «sjøfart» vil prinsipielt falle utenfor arbeidervernlovens ramme.

Av internt notat i Arbeidstilsynet 23. april 1966 fremgår følgende:

Situasjonen er i øyeblikket den at boreplattformer og oppankrede, flytende boreinnretninger på norsk del av kontinentalsokkelen i Nordsjøen vel må anses for et bedriftsmessig, organisert virksomhet som vil kunne komme inn under arbeidervernloven og arbeidstilsynets kontroll.

I en lengre redegjørelse av 17. februar 1967 fra Arbeidstilsynet til Kommunal- og arbeidsdepartementet spørres det eksplisitt om arbeidervernloven prinsipielt anses for å gjelde «på det her omhandlede felt». Arbeidstilsynet tilskrev 13. mars 1967 også Industridepartementet og påpekte en del krav som fulgte av arbeidervernloven i forbindelse med dykkingen som skjedde i regi av Ocean Systems Inc. ved plattformen Ocean Traveler. Arbeidstilsynet pekte bl.a. på ansvarsforhold med hensyn til sikkerhet, samordning av sikkerhetstjenesten, faglig anerkjente sikkerhetsregler og helsekrav.

I brev 12. mai 1967 fra Justisdepartementets lovavdeling til Kommunal- og arbeidsdepartementet fremgår det følgende:

Det hører i første rekke under vedkommende fagdepartementer å ta stilling til hvilke lover eller lovbestemmelser som etter dette skal gjelde eller ikke gjelde for virksomhet på boreplattformer mv. Man er for sitt vedkommende enig i at arbeidervernloven prinsipielt får anvendelse for virksomhet på boreplattformer. Slik virksomhet kan, i alle fall som utgangspunkt, ikke antas å ha et så maritimt preg at det omfattes av unntaket for «sjøfart, fangst og fiske» i arbeidervernlovens § 1. ...

Kommunal- og arbeidsdepartementet tilskrev etter dette Industridepartementet og erklærte seg enig i at særlige forhold tilsa at det for virksomheten på oljeboringsplattformene ble fastsatt særlige bestemmelser som trådte i stedet for arbeidervernlovens bestemmelser.

I et internt møte i Industridepartementet den 19. oktober 1973, der det også var til stede representanter fra Kommunaldepartementet, Handelsdepartementet, Oljedirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og Direktoratet for arbeidstilsynet, ble det fra Arbeidstilsynets side gitt uttrykk for at «det var en del usikkerhet i etaten om ansvarsforholdene i relasjon til de delegasjonsvedtak vedrørende undersøkelses- og kontrollfasen som allerede var gitt av Industridepartementet og at man også ønsket en klargjøring av ansvarsforholdene når det gjaldt de faste installasjonene». Fra Industridepartementets side ble det da kort vist til at delegeringsvedtaket var klart nok, og at arbeidervernloven ikke kom til anvendelse i følge kgl.res. 25. august 1967 § 117 (sikkerhetsforskriftene for undersøkelse og boring). Dette må oppfattes slik at Industridepartementet mente at kontinentalsokkellovgivningen var uttømmende på arbeidervernets område. I Direktoratet for arbeidstilsynet var man ikke enig.

I notatet av 13. desember 1973 ble det angående arbeidervernlovens anvendelse vist til møtereferat 19. oktober 1973 fra Industridepartementet der det bl.a. fremgikk at spørsmålet om anvendelsen av arbeidervernloven «hadde tidligere vært drøftet med de berørte instanser og man var da blitt enige om, under henvisning til § 113 i kgl.res. av 25. august 1967, at arbeidervernloven ikke kom til anvendelse». Arbeidstilsynets administrasjon erklærte seg på møtet uenig i dette syn, men fikk ingen støtte fra de tilstedeværende representanter fra Kommunal- og arbeidsdepartementet som derimot uttalte at man kunne tenke seg en egen bestemmelse om at loven ikke kom til anvendelse på faste og mobile installasjoner på kontinentalsokkelen.

Poenget er at Industridepartementet selv ønsket å ha kontroll med vilkårene for petroleumsvirksomheten i Nordsjøen, derunder sikkerhetsnivået, og at arbeidervernlov og sjøfartslovgivning måtte vike. For så vidt gjelder forholdet til sjøfartslovgivningen skulle det vise seg å bli en langvarig diskusjon, jf. punkt 5.12 Kompetansestriden. Det må for helhetens skyld tilføyes at Industridepartementets syn slik det kom til uttrykk, var at de regler som ble fastsatt særskilt for virksomheten på kontinentalsokkelen måtte gi minst like godt vern for arbeidstakerne som arbeidsmiljølovens regler.

I notat 28. mai 1975 til daværende statsråd i Kommunal- og arbeidsdepartementet fremgår det bl.a. følgende:

Sikkerhetsforskrifter for undersøkelse og boring etter undersjøiske petroleumsforekomster er fastsatt ved kongelig resolusjon 25. august 1967. I tillegg er det fastsatt en rekke detaljforskrifter i medhold av nevnte kongelige resolusjon. Sikkerhetsforskrifter for produksjonsanlegg m.v. er under utarbeidelse i det såkalte Vogt-utvalget [NOU 1975: 43]. Man har således ikke et fullstendig regelverk som regulerer sikkerheten for arbeidstakere på kontinentalsokkelen slik en har gjennom arbeidervernloven for virksomhet på land.

...

I den tid som har gått fra virksomheten på kontinentalsokkelen startet, har det eksistert atskillig uklarhet omkring hvilke regler som gjelder med hensyn til arbeidsmiljøet i virksomheter på kontinentalsokkelen. Det er imidlertid nå i praksis avklart at Industridepartementet har det øverste administrative ansvar for arbeidsmiljøet.

5.6.2 Arbeidsmiljøloven

Under forberedelsen til ny arbeidsmiljølov ble det inngående drøftet hvorvidt den nye loven skulle gjøres gjeldende for virksomheten på kontinentalsokkelen. Ved kgl. res. 14. november 1975 ble det nedsatt et utvalg – Halden-utvalget – som fikk til oppgave å utrede arbeidsmiljølovens anvendelse på virksomheten på kontinentalsokkelen. Bakgrunnen var at det i Ot. prp. nr. 3 (1975–76) var fremholdt at det kunne tenkes å herske spesielle forhold ved enkelte sider av denne virksomheten som kunne nødvendiggjøre unntak fra enkelte bestemmelser i arbeidsmiljøloven. Utvalget, som hadde delt seg i en arbeidsgruppe og en studiegruppe, avholdt en rekke fellesmøter der ulike sider ved arbeidsmiljøloven og virksomheten på kontinentalsokkelen ble drøftet. På møte 4. mai 1976 fremla arbeidsgruppen notat som bl.a. omhandlet dykking i Nordsjøen. Arbeidsgruppen forutsatte her at dykkingen ble lagt inn under arbeidsmiljøloven så langt den foregikk fra faste installasjoner. Utvalgets leder uttalte at han fant det uakseptabelt at dykking eventuelt skulle reguleres av to forskjellige lovgivninger, hvilket fikk allmenn tilslutning i utvalget. Da dykking i hovedsak ikke foregikk fra faste installasjoner, men fra lektere og dykkerskip mv., mente utvalgets leder at det kanskje kunne være hensiktsmessig å unnta dykking fra arbeidsmiljøloven. Det ble vist til dykkingens helt særegne karakter.

I utvalgets delutredning I (NOU 1976: 40 Arbeidsmiljøet på kontinentalsokkelen) er dykking behandlet i et eget punkt, men det som tas opp der er tilsynet og regelarbeidet. Hvorvidt arbeidsmiljøloven skal gjøres gjeldende for dykking nevnes ikke. I utvalgets delinnstilling II som kom 13. juni 1977, er det igjen kontrollordningen som behandles, og det vises til at regjeringen hadde besluttet å overføre kontrollen med dykkevirksomheten på kontinentalsokkelen til Oljedirektoratet. Når det gjelder regler viser utvalget til at det da vil være en naturlig oppgave for Oljedirektoratet å fastsette regler for dykkingen. Arbeidsmiljølovens anvendelsesområde behandles separat for avsnittet om dykking. Representanten i utvalget fra Norsk Sjømannsforbund ba forgjeves om at dykkernes status ble avklart før innstillingen ble avgitt. Han pekte på at dykkerne fortsatt manglet beskyttelsen som arbeidervernet innebar. Etter at innstilling II var avgitt, tok Norsk Sjømannsforbund opp spørsmålet i brev 17. august 1977 til Kommunal- og arbeidsdepartementet, og forbundet uttalte bl.a. at det var utilfredsstillende at det ikke var skjedd en full avklaring, og at området burde prioriteres.

Arbeidsmiljøloven som var vedtatt 4. februar 1977, trådte i kraft 1. juli 1977. Etter lovens § 2 nr. 3 var det overlatt til regjeringen («Kongen») å bestemme om petroleumsvirksomheten i Nordsjøen skulle unntas fra loven.

I medhold av nevnte bestemmelse og kontinentalsokkelloven § 3 ble det ved kgl.res. 24. juni 1977 gitt midlertidige forskrifter om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. i forbindelse med undersøkelse etter og utnyttelse av undersjøiske petroleumsforekomster. Disse ble avløst av kgl. res. 1. juni 1979 som i det vesentlige bygget på de midlertidige forskrifter. Etter forskriftene ble de viktigste delene av arbeidsmiljøloven med visse tillempinger gjort gjeldende for virksomhet som gikk inn under kontinentalsokkelloven, men med unntak for norske borefartøyer og andre flyttbare innretninger som var omfattet av sjøfartslovgivningen. Da dykking i all hovedsak foregikk fra dykkerskip og lignende, falt dykkervirksomheten inn under sjøfartslovgivningen, og ikke under arbeidsmiljølovens bestemmelser. Som konsekvens av dette hadde Sjøfartsdirektoratet tilsyn med visse deler av dykkevirksomheten i Nordsjøen i tillegg til det tilsynsarbeid som ble drevet av Arbeidstilsynet, og fra 1978 av Oljedirektoratet.

Etter utredning av Bull-utvalget (NOU 1989: 15 – Arbeidsmiljølovens virkeområde i petroleumsvirksomheten) der det ble foreslått endringer både hva angår området for arbeidsmiljøloven og tilsynet med dykkingen, ble forskriftene av 1. juni 1977 avløst av forskrifter av 27. november 1992 som ga arbeidsmiljøloven anvendelse også for flyttbare innretninger som drev med undersøkelse, leteboring og utnyttelse av petroleum på norsk sokkel. Etter § 1 femte ledd ble arbeidsmiljøloven gitt anvendelse for bemannede undervannsoperasjoner i petroleumsvirksomheten utført fra fartøy eller innretning, i den utstrekning det ikke var fastsatt særskilte regler. Etter det kommisjonen kjenner til skal det først ha vært ved den såkalte SAM-forskriften, fastsatt av Oljedirektoratet 8. mars 1995, at arbeidsmiljøloven fullt ut ble gitt anvendelse for dykking i Nordsjøen.

5.7 Direktoratet for arbeidstilsynet

5.7.1 Organisering

Med samtykke av Kommunal- og arbeidsdepartementet fikk Direktoratet for arbeidstilsynet den 11. juli 1969 overdratt Industridepartementets myndighet etter kontinentalsokkelloven og kgl. res. 25. august 1967 (1967-resolusjonen) til å forestå kontroll med følgende:

• Kraner og kranarbeid

• Trykkbeholder samt trykkluftanlegg

• Arbeidsdekk

• Adkomster (leidere, trapper)

• Heiser i søylene

• Håndtering av råstoffer

• Truckarbeide

• Personlig verneutstyr samt vernearbeid om bord

• Dampkjeler

• Dykkeroperasjoner

Delegeringsvedtaket omfattet også myndighet til å utarbeide detaljforskrifter. Fra Industridepartementets side var det også før dette gjennomført kontroll av oljeboringsplattformer. Etter oppdrag av Industridepartementet foretok Arbeidstilsynet således i alt 4 kontrollbesøk i løpet av 1966 og 1967, hvorav i alle fall en av kontrollene var klart dykkerrelatert. Det synes dessuten som det i 1968 ble foretatt to kontrollbesøk av dykkerlege.

Direktoratet for arbeidstilsynet var organisert i fem avdelinger (administrasjonsavd., juridisk avd., teknisk avd., medisinsk avd. og kjelkontrollen) i tillegg til spesialtilsyn (bl.a. bergverk og jordbruk) som var organisert i egne enheter. Tilsynet lokalt var opprinnelig kommunalt. Den personen i direktoratet som til daglig hadde ansvaret for anleggsdykking innaskjærs, og som etter delegeringsvedtaket også fikk ansvaret for dykkingen i Nordsjøen, var ansatt i Teknisk avdeling, den største avdelingen. Han var utdannet sivilingeniør.

5.7.2 Bemanning

Etter delegeringsvedtaket omtalt i foregående punkt, ble Arbeidstilsynets oppgaver med dykkingen vesentlig utvidet. Likevel synes det ikke som det ble benyttet særlig flere personer til tilsynet enn tidligere.

I notat så sent som 18. oktober 1973 til direktøren i Direktoratet for arbeidstilsynet fra leder for direktoratets tekniske avdeling heter det:

Med nyutdeling av blokker på norsk kontinentalsokkel vil aktiviteten øke samt arbeidsmengden for Direktoratet vil øke minst proporsjonalt. Da bemanningen ved Direktoratet i dag er ytterst kritisk med ca. 40 timer overtid på kontoret på 9 uker samt mye kveldsarbeide om bord ved inspeksjonene, kan det ikke regnes med at man kan få den samme tendens med nedgang i ulykker hvis inspeksjonshyppigheten reduseres.

...

Direktoratet har det siste året hatt en mann fulldagsbeskjeftiget i dette arbeidet. For å klare oppdraget må man stadig ty til overtidsarbeid. Presset på den ene mannen er så stort at en mann i tillegg er nødvendig.

Granskingen har vist at vedkommende som foresto det praktiske tilsynet med bl.a. dykkingen, også ble pålagt ansvar med bl.a. utvikling av egne dykkerregler for Nordsjøen, vurdering av dekompresjonstabeller og utredning om egen utdannelse for nordsjødykkere, se nedenfor. Det må tilføyes at han ut over i 1970-årene var assistert av innleid hjelp fra en person. I brev 10. august 1976 fra Arbeidstilsynet til Sjøforsvaret fremgår det bl.a. at det «på grunn av sterkt arbeidspress i forbindelse med tilsyn og kontroll av dykkingen på kontinentalsokkelen og vanskeligheter med å avse annet personale til dette», ble anmodet om assistanse fra en navngitt person som var «den eneste utenfor Direktoratet som har tilstrekkelig erfaring i blandingsgass og mettet dykking». Den siste perioden frem mot 1. april 1978, da ansvaret for dykkingen i Nordsjøen ble overtatt av Oljedirektoratet, ble det også ansatt en assistent. Til sammenligning nevnes at Oljedirektoratet startet sitt tilsyn med dykkingen i Nordsjøen med 5 personer. Kommisjonen vil understreke at det ikke kan rettes personlig kritikk mot den hos Arbeidstilsynet som foresto det praktiske tilsynet med dykkingen.

5.7.3 Arbeidet med dykkerreglene

5.7.3.1 Dykkerreglene av 1959

De første regler om dykking ble gitt i 1959, jf. kgl. res. 30. januar 1959 om ervervsmessig dykkerarbeid. Reglene ble gitt i medhold av arbeidervernloven av 1956 og var primært ment for anleggsdykking ved kaier, brofundamenter og kraftverk der dykkeren benyttet hjelm tilkoplet slange som gikk opp til overflaten for tilførsel av pustegass gjennom manuell luftpumpe eller kompressor. Resolusjonen fastsatte at denne type dykking skulle være undergitt kontroll og tilsyn etter arbeidervernloven, og være undergitt særlige vernetiltak i samsvar med egne regler. Av resolusjonen fulgte videre at det ble etablert en helsemessig godkjenningsordning for dykkere som på visse vilkår ga rett til dykkersertifikat.

Kommunal- og arbeidsdepartementet fastsatte etter dette forskrift 9. juni 1959 om dykkerarbeid hvorunder blir benyttet hjelm og slange, og forskrift 12. juni 1959 om legeundersøkelse av personer som vil utføre dykkerarbeid hvorunder blir benyttet dykkerutstyr med hjelm og slange. Kontroll- og tilsynsordningen ble ivaretatt av Direktoratet for arbeidstilsynet der én person ble gitt som arbeidsområde å forstå kontroll med dykkingen og foreta inspeksjoner der dykking ble utført. Også sertifiseringsordningen for dykkere ble ivaretatt av Direktoratet for arbeidstilsynet.

Etter reglene skulle den som ville drive ervervsmessig dykkerarbeid som hovedregel ha gjennomgått eget kurs ved Marinens dykkerskole i Bergen, være mellom 21 og 40 år, og hvert år fremstille seg for lege godkjent av Arbeidstilsynet. Det var i forskriftene fastsatt egne krav til syn, hørsel, førlighet mv. som måtte være oppfylt for at sertifikatet skulle bli fornyet.

Forskriftene om selve dykkerarbeidet inneholdt detaljerte regler om dykkerutstyret og arbeidsutstyret ellers, om undersøkelse av utstyret og sikringstiltak ved utføring av dykkerarbeid.

Arbeidstilsynet etablerte i løpet av forholdsvis kort tid etter at dykkerreglene av 1959 var vedtatt et eget register over anleggsdykkere innaskjærs. Registeret eksisterer fortsatt. Arbeidstilsynet etablerte videre forbindelse med et begrenset antall leger som skulle forestå helsekontrollen for fornyelse av dykkersertifikat. Antallet leger ble holdt på et begrenset nivå, slik at hver enkelt hvert år skulle få et rimelig antall dykkere til helseundersøkelse. Pr. 25. januar 1960 var det 58 leger som var godkjent av Arbeidstilsynet. Det var stort sett stads- og distriktslegene som ble godkjent.

Anleggsdykkingen innaskjærs foregikk for det meste i sommerhalvåret, og synes ikke å ha hatt større omfang enn at administrativt arbeid og godkjennelse av dykkere kunne ivaretas av én person. Denne personen foresto også nødvendig tilsyn, eventuelt med noe bistand.

Forskriftene ble revidert i 1973. For så vidt gjelder ervervsmessig dykking med lett utstyr, ble det gitt egne regler i 1970 som ble revidert i 1975.

5.7.3.2 Dykkerreglene av 1978

Fra en av Stortingets representanter ble det i 1967 stilt grunngitt spørsmål om utredning og eventuell utarbeidelse av forskrifter om dykking, dykkerutdannelse og omsetning av dykkerutstyr i Norge. I redegjørelse 25. mai 1967 fra Arbeidstilsynet til Kommunal- og arbeidsdepartementet om det spørsmålet som var stilt, ble det lagt mest vekt på anleggsdykking innenlands og amatørdykking, men også dykkingen i Nordsjøen ble berørt:

Det spørsmål som er reist er antakelig slik å forstå at det også gjelder de avanserte dykkermetoder som brukes ved dypdykking, f.eks. i samband med oljeboring i Nordsjøen. Direktoratet har imidlertid funnet særlig å burde gi en redegjørelse om mer konvensjonell, yrkesmessig svømmedykkervirksomhet ved hjelp av tilførsel av ren luft for åndedrettet. Ved dypdykking brukes forskjellige former av pustegass, og sammensetningen anses tildels som bedriftshemmeligheter. Tildels brukes også pansret utstyr og dykkerklokke med eller uten sluse.

Dykkerkomiteen, utnevnt ved kgl.res. av 28. mars 1952, uttalte i sin innstilling av 1963 ... videre:

Likeledes er komiteen av den oppfatning at det på det nåværende tidspunkt er for tidlig å utarbeide forslag til reguleringsbestemmelser for dypdykking med spesialutstyr (surstoff, heliumtilførsel, kulldioksydabsorber, panser-dykkerutstyr, dykkerklokke med og uten sluse), dels fordi det ennå ikke er mulig å organisere opplæring for slik virksomhet, dels fordi slik spesialdykking foregår i meget liten utstrekning i sivil dykkervirksomhet.

Da denne redegjørelsen fra 1967 ble gitt, hadde Arbeidstilsynet gjennomført i alle fall en dykkerrelatert inspeksjon i Nordsjøen, men hadde neppe gjort seg særlige tanker om utviklingen som skulle komme. Senere samme år, 25. august 1967, kom de første bestemmelser om dykking på kontinentalsokkelen. I § 121 i 1967-resolusjonen var det fastsatt følgende:

Departementet eller den det bemyndiger skal på forhånd forelegges til godkjennelse en plan for hvordan dykking skal utføres, hvilket utstyr som skal benyttes, herunder hvilke sikkerhetstiltak som vil bli tatt for å beskytte dykkerens liv og helbred.

Hvis den som skal utføre dykkingen ikke er forsynt med godkjent norsk dykkersertifikat, skal samtykke innhentes fra Departementet eller den det bemyndiger før dykkingen kan igangsettes.

Dykkerarbeid skal utføres på en forsvarlig måte og i henhold til de til enhver tid gjeldende forskrifter.

Myndighet etter denne bestemmelse, var som nevnt foran delegert til Arbeidstilsynet som også var gitt fullmakt til å gi forskrifter. Arbeidstilsynet sendte på bakgrunn av bestemmelsen ut sirkulærebrev datert 26. mars 1971 til «All diving operators ... on the Norwegian Continental Shelf». I sirkulærebrevet var § 121 over gjengitt i engelsk oversettelse, sammen med påbud om at dykkerklokke alltid skulle benyttes hvis avstanden mellom havets overflate og plattform- eller skipsdekk var mer enn tre meter, og det var nødvendig med dekompresjon under oppstigning. Sirkulærebrevet forutsetter at basket til å heise dykkerne ned og opp av vannet kunne brukes i andre tilfelle under forutsetning om bl.a. sambandsutstyr og at hjelpemannskapet på dekk var i satt i stand til å få dykkeren inn i trykkammer tilstrekkelig raskt. Det er grunn til å tro at grensen på tre meter for bruk av basket ikke alltid ble fulgt like nøye.

Av sirkulærebrevet fremgikk også følgende bestemmelser gitt av Arbeidstilsynet:

• Dives are not to be performed if:

  1. The diver himself do not feel fit to dive.

  2. The diver is under influence of after-effects from sedatives (sedatives generally, medicine against sea-sickness, alcohol etc.)

  3. The diver is seasick.

  4. Less than 2 days have elapsed since undergone infectious disease.

  5. The diver is not able to equalize the pressure in his middle ears. Only in case of emergency it is allowed to use an astrigent mucuous membrane agent.

  6. 1. The diver had a light meal such as breakfast since less than 1 hour or a heavy meal since less than 2 hours.

  7. 2. Several hours have elapsed since the diver has taken food (empty stomach). A light meal such as soup and sandwiches is to be taken at least 1 hour before the dive, if necessary.

  8. The equipment is not in a satisfactory state.

  9. The task is beyond the competance of the diver or the equipment assumed to be used.

  10. Every diving accident and case of decompression sickness is immediately to be notified to the Directorate of Labour Inspection, P.O.Box ... Oslo...

Det er grunn til å tro at ovennevnte bestemmelser fikk liten eller ingen gjennomslagskraft i Nordsjøen, og at mange dykkere ikke kjente bestemmelsene.

Tidlig i 1970-årene kom det i gang samarbeid for utarbeiding av felles dykkerregler for norsk og britisk sektor i Nordsjøen. Etter det kommisjonen har fått opplyst, var det meningen at slike regler først skulle gis på norsk side, og at man i lys av de erfaringer man så fikk, skulle gi regler på britisk side. De norske reglene skulle deretter revideres. Slik gikk det ikke. Fra britisk side forelå det et utkast våren 1972, og det ble ut over sommeren samme år avholdt flere møter mellom norske og britiske myndigheter der utkastet ble diskutert. Noen videre oppfølging fra norsk side synes etter dette ikke å ha skjedd før de britiske dykkerreglene ble vedtatt i 3. kvartal 1974 med iverksettelse 1. januar 1975. Det medførte etter hvert en reaksjon fra Industridepartementet, se brev av 12. august 1975 som er delvis gjengitt i punkt 5.10.

Fra Arbeidstilsynets side ble det nå satt fortgang i regelarbeidet, og et ferdig utkast på norsk forelå 27. oktober 1975. Et utkast i engelsk språkdrakt forelå en tid før. Begge utkast ble sendt til høring i løpet av november og desember 1975. Blant høringsinstansene var dykkerselskapene som da opererte på den norske sokkel (Ocean Systems, Comex, Threex, Oceaneering Norway og Scandive) samt Sjøfartsdirektoratet, Oljedirektoratet, Helsedirektoratet, Industridepartementet, Landsorganisasjonen og Norsk Arbeidsgiverforening. Også andre fikk utkastet tilsendt for kommentarer, bl.a. Norsk Hydro. Etter det kommisjonen har fått opplyst, fikk dykkerne eller deres tillitsmenn ikke tilsendt utkastet.

I løpet av de etterfølgende måneder mottok Arbeidstilsynet høringsuttalelser fra en rekke hold. Oljedirektoratet understreket særlig behovet for en rask iverksettelse. Sjøfartsdirektoratet anførte i sin høringsuttalelse at det var tvilsomt om forskriftene kunne gis anvendelse på all dykkervirksomhet på kontinentalsokkelen, og opplyste at egne forskrifter om dykkesystemer på norske fartøyer om kort tid ville bli sendt ut til høring. I løpet av 1970-årene var egne dykkerskip blitt mer vanlig i stedet for dykking fra plattformer og lektere. Industridepartementet argumenterte sterkt for at forskriftene burde omfatte all dykking på den norske kontinentalsokkel – innenfor og utenfor sikkerhetssonene – hva enten dykkingen foregikk i forbindelse med rørlegging, boring, produksjonsinstallasjoner eller andre aktiviteter. Forskriftene ville i tilfelle også omfatte dykking fra skip, noe Industridepartementet mente kunne innebære et hjemmelsproblem, selv om forskriftene likevel lå innenfor rammen av § 3 i kontinentalsokkelloven (lov 21. juni 1963 nr. 12). Kommisjonen bemerker at man av uttalelsene fra Sjøfartsdirektoratet og Industridepartementet ser begynnelsen til kompetansestriden mellom sokkelmyndighetene og sjøfartsmyndighetene.

I brev til Industridepartementet 19. november 1976 opplyste Arbeidstilsynet at forskriftene på det nærmeste var ferdige, og var blitt prøvet i praksis. Industridepartementet meddelte i brev av 30. desember 1976 at departementets delegeringsvedtak etter 1975- og 1976-resolusjonene tilstrekkelige klart ga hjemmel for dykkerforskriftene. I nytt brev fra Arbeidstilsynet til departementet 1. mars 1977 anføres det på nytt at arbeidet med forskriftene nærmer seg avslutning.

Det endelige utkastet til dykkerregler forelå i sommeren 1977 og ble vedtatt av styret i Arbeidstilsynet 4. november 1977. Fordi man på dette tidspunkt visste at Oljedirektoratet skulle overta tilsynet med dykkingen i Nordsjøen fra 1. april 1978, ble ikrafttredelsen av forskriftene utsatt.

Viktige forskjeller mellom det utkast til forskrifter som ble sendt ut til høring i 1975 og de regler som ble vedtatt, er følgende:

• Utkastet fra 1975 inneholdt ingen maksimalgrense for umbilical, mens de regler som ble vedtatt innførte maksimalgrenser på hhv. 29 og 31 meter mellom dykkerklokken og dykkeren.

• Utkastet fra 1975 anga at det innenfor en periode på 24 timer skulle være lengstetid på 6 timer for dykking inntil 12,2 meter og på 3 timer for dypere dykking, med mindre det var metningsdykking. Reglene som ble vedtatt hadde ingen lengstetid på tilsvarende måte, men bestemte at det ikke skulle foretas mer enn to gjentatte dykk innenfor 12 timer, og at det innenfor en periode på 24 timer skulle være 12 timer sammenhengende hviletid.

• Utkastet fra 1975 inneholdt ingen regler om miljøkrav til kammeropphold, i motsetning til reglene som ble vedtatt.

• Utkastet fra 1975 inneholdt følgende bestemmelse om melding om skade (§ 22):

Enhver irregularitet under dykkingen (inkludert dekompresjonssymptomer), ubehag hos en dykker under dykkeroperasjonen og fysisk skade hos en dykker skal snarest mulig meldes til Rikstrygdeverket på fastsatt skjema fra Rikstrygdeverket. Enhver alvorlig eller dødsulykke skal straks meldes til Direktoratet for arbeidstilsynet, og også på fastsatt skjema meldes Rikstrygdeverket.

• I de regler som ble vedtatt, var bestemmelsen blitt slik (punkt 21):

Enhver dødsulykke og ethvert alvorlig tilløp hertil skal straks meldes til Direktoratet for arbeidstilsynet av dykkerentreprenøren.

Med dette hadde myndighetene ikke lenger mulighet til å gripe inn på et punkt der arbeidskulturen i mange dykkerselskaper var inne i et tvilsomt spor. Hvordan meldebestemmelsen ble i 1980-utgaven av forskriftene, er behandlet under punkt 5.8.2.

Av internt notat datert 29. april (skal trolig være mars) 1978 fra Juridisk avdeling i Arbeidstilsynet fremgår det:

Forskriftene er gjennomgått i henhold til styrevedtak av 4. nov. 1977 (sak nr. 88/77) og rettet opp på en del punkter. Rettelsene er i alt vesentlig foretatt for å klargjøre det rettslige innhold. Enkelte tekniske detaljer er også vurdert i samband med anførsler som to dykkerrepresentanter fra Norsk Olje- og Petrokjemiarbeideres Forbund har fått anledning til å gjøre etter mellomkomst av statssekretær ... Dette har resultert i noen mindre endringer innefor rammen av de prinsipper forskriftene bygger på. Forslag av mer vidtgående karakter vil bli vurdert i samband med praktiseringen av bestemmelsene og tatt standpunkt til ved senere revisjon.

I brev fra NOPEF til Arbeidstilsynet datert 20. mars 1978 heter det:

Møte med Arbeidstilsynet i Oslo den 10. og 14. mars d.å. Til stede for Arbeidstilsynet var underdirektør ... og overingeniør ... Fra NOPEF stilte dykker ... og ...

De endringsforslagene som er oppført nedenfor ble ikke tatt med til tross for at vi fra NOPEF understreket behovet for det. Arbeidstilsynets begrunnelse for dette var at de var i tidsnød og måtte ha ferdig forskriftene til 1. april d.å. Disse endringene ble regnet for å være så vesentlige at det ville kreve en ny rundhøring av forskriftene noe som ville forsinke dem ytterligere.

Som representanter for de organiserte dykkerne tok vi en skarp avstand fra at tidsnøden skulle være med på å forme forskriftene.

...

NOEMFO oppsummerte tilblivelsen av reglene på følgende måte i brev 25. august 1982 til Kommunal- og arbeidsdepartementet:

Helt siden 1974 hadde arbeidstilsynet arbeidet med utkast til dykkeforskrifter. Det ene utkastet avløste det andre, men det var aldri mulig å få ut noen forskrift.

Den 29. juni 1977 var det i arbeidstilsynets utkast til dykkeforskrifter en eneste bestemmelse som kunne sies å være tilknyttet arbeidstid. Denne bestemmelsen maksimerte et klokkeløp til 8 timer.

...

Imidlertid kom arbeidstilsynet ut med enda et utkast til dykkeforskrifter kort tid etter NOPEF’s landsmøte [oktober 1977]. Da var bestemmelsen om klokkeløp fullstendig fjernet.

På spørsmål om hvorfor denne bestemmelsen var tatt ut av utkastet ble det fra arbeidstilsynet opplyst at «dette sorterer under Industridepartementet».

Hvordan det videre gikk med dykkerforskriftene er omtalt under punkt 5.8.2 om Oljedirektoratet. Oljedirektoratet ønsket for øvrig ikke å overta ansvaret for tilsynet før det var ansatt tilstrekkelig antall personer til oppgaven, noe som førte til at overtagelsen av tilsynet ble utsatt fra 1. januar til 1. april 1978. Dette igjen medførte at dykkerreglene for kontinentalsokkelen ble satt i kraft først den 1. juli 1978.

5.7.4 Arbeidet med dykkertabeller offshore

Dykketabeller er tabeller som angir hvor raskt en dykker kan dekomprimeres etter dykket (tabell for trykksetting forut for dykket kalles kompresjonsprofil). De fysiske og medisinske forhold er nærmere forklart under punkt 3 foran. Først og fremst er det dekompresjonstabellene som har vært og er gjenstand for diskusjon. Sentralt her står hastigheten på tabellene (hvor fort oppstigning kan skje) og bruk av forhøyet O₂ -innhold i pustegassen for å forkorte oppstigningstiden. Tidsfaktoren er viktig da formålet med tabellen er å bringe dykkeren opp til normaltrykk uten skader, samtidig som en for langvarig dekompresjon kan være svært ukomfortabel for dykkeren. For den kommersielle dykkingen i Nordsjøen var dessuten tidsfaktoren en konkurransefaktor mellom dykkerselskapene – det selskapet som hadde de raskeste tabellene, ble i mange tilfeller også tildelt dykkekontraktene. Hensynet til dykkernes helse sto derfor i motsetning til sterke kommersielle interesser. Denne problemstilling var vel kjent for oljeselskapene, dykkerselskapene, dykkerne selv, dykkerleger og for norske myndigheter.

Da boringen etter olje i Nordsjøen tok til, ble det etter det kommisjonen kjenner til benyttet tabeller for bouncedykking utviklet av US Navy. Dette var tabeller utviklet over flere år.

Metningsdykking som dykkemetode ble introdusert i Nordsjøen i begynnelsen av 1970-årene. Verken de daværende norske dykkerselskapene eller Arbeidstilsynet hadde tilgang til de tabeller som ble benyttet ved denne form for dykking, fordi tabellene av de utenlandske selskapene ble betraktet som privat eiendom og konfidensielle. For Arbeidstilsynet var dette et problem fordi tilsynet i henhold til § 121 i 1967-resolusjonen skulle godkjenne de dekompresjonsprosedyrer som dykkerselskapene benyttet. For at de norske dykkerselskapene Threex og Nordive skulle kunne konkurrere om kontrakter, var det behov for tilgjengelige tabeller ned til 200 meters dyp. Av opplysninger fra Direktoratet for arbeidstilsynet fremgår det at de eneste tilgjengelige tabellene for bruk av helium- og oksygenblandinger i 1972 var de amerikanske marinetabellene ned til 116 meter.

Arbeidstilsynet tok i slutten av 1972 initiativ til å utvikle egne norske tabeller for dette formål, og fikk etter søknad til Industridepartementet bevilget kr. 52 000. I tillegg stilte Sjøforsvaret til disposisjon to dykkere som hadde sagt seg villige til å delta i utviklingen av tabellene. Arbeidstilsynet henvendte seg til Institut für Flugmedizin, Bad Godesberg i Tyskland, som fikk i oppdrag å utvikle tabellene. I brev 29. mars 1973 fra Arbeidstilsynet ble det opplyst at «testdykking inngår for de aktuelle dykkere allerede i deres forsikringskontrakt», men at de «vil ha behov for en loss off licence-forsikring».

Parallelt med dette tok Arbeidstilsynet også kontakt med Universitetet i Zürich, som hadde kompetanse på området. Av tilsynets brev 16. april 1973 til universitetet fremgår det at de større internasjonale dykkerfirmaene da hadde utviklet heliumtabeller ned til 200 meter, men tabellene ble hemmeligholdt, og det ble heller ikke gitt opplysninger om hyppigheten av trykkfallsyke. Spurte man et dykkerselskap om hvor ofte slik sykdom forekom, ble det ikke svart annet enn svært lite eller ca. 5 prosent. Fra dykkerhold fikk man imidlertid helt andre opplysninger. Av brevet fremgår det videre at hvis det fantes frie heliumtabeller som alle kunne benytte, ville hemmeligholdelse av tabeller ikke lenger ha noen forretningsmessig grunn, og det ville kunne skje en fri meningsutveksling om tabellene. Alle kunne da samle seg om å utvikle optimale dykkertabeller, samtidig som konkurransedyktigheten til dykkerfirmaene i større grad ville bli avhengig av dykkernes utdannelse og dyktighet, og utrustningens sikkerhet og pålitelighet.

Av svaret fra Universitet i Zürich datert 30. april 1973 fremgår det bl.a. at det for tiden ikke fantes noe forskningsinstitutt eller dykkerselskap som hadde tilgang til tabeller for 100 – 200 meters dyp, der tabellene var så sikre at de kunne stilles til fri bruk. Det var heller ikke mulig innenfor et begrenset pengebeløp og med to testdykkere å utvikle slike allmenne tabeller. At større dykkerselskaper som Oceaneering, Comex, SSOS og andre holdt tilbake opplysninger om dekompresjonsmetodene var ikke bare av forretningsmessige grunner, men var også et problem med hensyn til ansvar. Av brevet fremgår det videre:

Zur Zeit sind noch alle Dekompressionsverfahren für Tauchgänge mit O₂ /He mit einem grösseren Risiko für Bends behaftet, als z.B. die Tabellen der US Navy für konventionelle Tauchgänge mit Luft.

...

Ich bin aber jederzeit bereit, Ihnen in Zürich unter meiner vollen ärzlichen Verantwortung mit Ihren Testtauchern simulierte Tauchgänge bis 300 m mit einem Risiko für Bends von weniger als 5 % zu demonstrieren.

Kommisjonen vil tilføye at en grense på 5 prosent trykkfallsyke i dag regnes for en forholdsvis høy risiko for trykkfallsyke. Man opererer i dag med tabeller med vesentlig lavere risiko for trykkfallsyke.

I internt notat 30. november 1973 fra kontrollavdelingen i Direktoratet for arbeidstilsynet fremgår det bl.a.:

... understreket at han ville prøve å unngå den situasjonen at de norske selskapene skaffet seg tvilsomme tabeller i utlandet, som ikke var skikkelig utprøvet og som derfor ikke kunne godkjennes. Dette kunne da bli slått opp i avisene og norske myndigheter kunne bli satt i et uheldig lys pga denne saken.

Etter det kommisjonen har fått meddelt fra den ene av testdykkerne, ble det i desember 1973 gjennomført simulerte testdykk ved Institut für Flugmedizin. Simulerte dykk på flere dybder fra 100 meter og dypere ble gjennomført uten uhell. Etter at de to testdykkerne, hadde gjennomført simulert dykk til 150 meter fikk imidlertid den ene symptomer på trykkfallsyke og ble da rekomprimert til ca. 90 meter og ble symptomfri. I mellomtiden hadde også den andre fått symptomer på trykkfallsyke, men da man manglet gass og det også var andre praktiske problemer, ble trykkfallsyken ikke behandlet med rekomprimering, men på annen måte. Fra en dykkerlege har kommisjonen fått opplyst at begge hadde spinal- og cerebralbends, og at begge fikk varige skader, mest hos den som ikke ble rekomprimert. Forutsatt at kommisjonen har oppfattet omstendighetene ved testdykkingen riktig, var det uforsvarlig å gjennomføre et slikt forsøk når man tilsynelatende ikke hadde forvisset seg om at det var mulig å behandle trykkfallsyke hos begge testdykkerne hvis dette skulle oppstå.

Arbeidet med å utvikle tabeller for metningsdykking ned til 200 meter fortsatte, og for å fullføre prosjektet fikk Arbeidstilsynet i 1975 til disposisjon kr. 113 500. En av pionerdykkerne kommisjonen har vært i kontakt med, har opplyst at han etter anmodning fra Arbeidstilsynet i 1975 forsøkte dekompresjon etter en av de tabellene som da var blitt utviklet. Etter hans oppfatning var tabellen ubrukelig i Nordsjøen, noe han ga Arbeidstilsynet klar beskjed om.

Samtidig var det pågått forsøk ved Royal Naval Physiological Laboratory som hadde utarbeidet tabeller ned til 200 m, og som stilte tabellene til rådighet for Norge for «governmental use». Endelig hadde også det norske dykkerselskapet Threex latt utvikle tabeller ved Tarrytown Labs. Inc. i USA.

Selv om norske myndigheter gradvis fikk tilgang til dekompresjonstabeller for metningsdykking, var tabellene ikke offentlige. Dykkerselskapene holdt fortsatt i stor utstrekning tabeller de selv brukte, skjult for konkurrentene.

Kommisjonen vil tilføye at granskingen ikke har medført noen konkret avklaring på spørsmålet om raske tabeller førte til flere tilfeller av trykkfallsyke. Det skyldes bl.a. at det er mer enn tabellenes hastighet som har betydning.

5.7.5 Arbeidstilsynets tilsyn med dykkingen

I de intervjuer kommisjonen har foretatt, har mange av pionerdykkerne uttalt seg kritisk om Arbeidstilsynets kompetanse og om direktoratets tilsyn. Flere har gitt uttrykk for at den som foresto tilsynet manglet nødvendige kunnskaper om dykkingen som foregikk i Nordsjøen, og at tilsynet derfor var mangelfullt.

Vedkommende som foresto tilsynet, var som nevnt foran, utdannet sivilingeniør. Han hadde mange års erfaring med anleggsdykkingen innenlands før han foretok inspeksjoner i Nordsjøen. Den første inspeksjonsrapporten som kommisjonen kjenner til er datert 4. juli 1966, og ble foretatt av nevnte person på vegne av Industridepartementet. Her fremgår bl.a.:

Når det gjelder selve dykkingen, så fremgikk det av den orientering vi fikk og av det dykkermateriell som ble vist oss at denne stort sett blir gjennomført på samme måte som med Davis submerged decompression chamber fra Siebe, Gorman & Co, London, og som beskrevet i 1935-utgaven av Robert H. Davis’s bok: Deep diving and submarine oprations, – dog med den forskjell at Ocean Systems senker kammeret; eller the diving bell, som Ocean Systems kaller det nedsenkbare kammeret; helt ned til bunnen slik at all dekompresjon foregår i kammeret. Fordelen ved å senke the diving bell helt ned til bunnen er at man under nedsenkningen ikke behøver å ha overtrykk i kammeret. Gjennom inspeksjonsvinduene kan dykkeren få en oversikt over situasjonen på bunnen og planlegge arbeidet i fred og ro da denne tid ikke går inn i bunntiden. Først når dykkeren skal gå ut, hever man trykket i the diving bell motsvarende vanntrykket slik at dykkeren kan forlate the diving bell. ...

Metoden som her beskrives, kalles også bouncedive eller bouncedykking og er nærmere omtalt under punkt 3.3.3. At planleggingen av arbeidet foregikk i fred og ro står for øvrig i kontrast til det mange pionerdykkere har forklart om stort tidspress både under selve komprimeringen inne i dykkerklokken til dybdetrykket og arbeidet som skulle utføres utenfor klokken. Tidspress var det også under den etterfølgende dekompresjonen. For øvrig var det etter det kommisjonen kjenner til, to og etter hvert tre norske dykkere som var blant dem som dykket for Ocean Systems sommeren 1966.

De tilsynsrapporter kommisjonen har innhentet for perioden frem til 1. april 1978, og annet materiale fra arkivgjennomgangen hos Arbeidstilsynet, viser at den som foresto tilsynet, etter hvert skaffet seg god kjennskap til tekniske innretninger som ble benyttet til dykking i Nordsjøen og til metodene. I tråd med det som var vanlig i landbasert industri, var han særlig opptatt av brannsikkerhet og styrkeegenskaper i kraner, kabler og materialer ellers, hvilket også intervjuene av mange pionerdykkere bekrefter. Det ble fokusert mindre på dykkemetodene og rutiner og holdninger hos dykkerne og dykkeledelsen. Kommisjonen har ikke funnet grunnlag for å hevde at vedkommendes tekniske kunnskaper var utilstrekkelige, men kunnskaper om arbeidsmiljø og sikkerhet forutsetter kunnskaper ut over dette. Selv om han av de fleste dykkere også ble oppfattet som både velmenende og interessert, oppnådde han liten respekt blant dykkere flest og dykkeselskaper. Det kan reises spørsmål om hans samlede forutsetninger var gode nok, noe som må ha vært kjent for hans overordnede.

Ut fra arkivundersøkelsen og de intervjuer kommisjonen har foretatt, synes det ikke som tilsynet ble utført på grunnlag av noen overordnet plan for så vidt gjelder målsetting og metode for tilsynet. Noe slikt har i alle fall ikke nedfelt seg skriftlig i de tilsynsrapporter kommisjonen har innhentet, eller i annet materiale. Risikotenkningen var i hovedsak tradisjonell, og var hentet fra landbasert virksomhet.

Hvorvidt man i Arbeidstilsynet var kjent med de relativt ofte forekommende tilfeller av trykkfallsyke er uklart, men mindre trolig. Intervjuene av pionerdykkere og dykkerleger har avdekket at arbeidskulturen i Nordsjøen både før og etter 1978 var slik at trykkfallsyke var akseptert som en del av dykkingen, en ulempe man forsøkte å unngå, men som man tok med på kjøpet. Sykdommen ble behandlet med rekomprimering og ansett ferdigbehandlet med det. Tidspresset under bouncedykkingen og mange dykkeres utrygghet i arbeidssituasjonen – risikoen for å bli satt på land – var en problemstilling som Arbeidstilsynet synes å ha blitt kjent med, men ikke var spesielt opptatt av.

I motsetning til det tilsyn som foregikk på fastlandet, måtte selskapene i Nordsjøen selv betale kostnadene ved inspeksjoner fra Arbeidstilsynet. Dette er av enkelte blitt misforstått dit hen at ansatte i Arbeidstilsynet mottok personlige godtgjørelser, noe som selvsagt ikke var tilfelle.

5.7.6 Arbeidstilsynets administrasjon og styre

Kommisjonens gjennomgang av interne ledelsesnotater og styreprotokollene i Direktoratet for arbeidstilsynet viser at enkelte sider ved tilsynet med oljevirksomheten i Nordsjøen ble tatt opp i styret, men alt tyder på at tilsynet med dykkevirksomheten og Arbeidstilsynets økonomiske rammer for dette ikke noen gang ble tatt opp som egen styresak.

Tilsynet med oljevirksomheten generelt ble tatt opp som sak nr. 67/71 i styremøte 15. november 1971. Av styrereferatet fremgår det bl.a. at det «ble gitt utrykk for at skadefrekvensen var høy og at forholdene om bord på en av riggene (Ocean Viking) måtte sies å være lite tilfredsstillende.» Styret ga også uttrykk for «at någjeldende ordning av kompetanse- og ansvarsområdet for direktoratets medvirkning syntes lite klar», og at det var nødvendig å få klarlagt Arbeidstilsynets formelle stilling. Til grunn for styrets vurderinger lå bl.a. notat av 18. oktober 1971 der det fremgikk at det var foretatt årlige inspeksjoner om bord i plattformene «som tilsvarer bedriftsbesøkene i land», og for så vidt angår arbeidsuhell med døden til følge «så har Ocean Viking hatt tre i år og en drukningsulykke med en dykker i 1967». Kommisjonen bemerker at drukningsulykken etter det opplyste egentlig skyldtes lungesprengning hos en dykker 2. oktober 1967 mens plattformen var i norsk farvann.

Den 15. juli 1971 hadde styret hatt et møte med daværende kommunal- og arbeidsminister for å presentere behovet for nye stillinger i direktoratet og det lokale tilsynet, uten at oljevirksomheten er nevnt i referatet fra møtet.

Gjennom kvartalsrapporter fra administrasjonen i direktoratet ble styret holdt orientert om inspeksjoner på plattformer, og annet sikkerhetsrelatert arbeid i Nordsjøen. Av kvartalsrapporten for 2. kvartal 1972 til styret, fremgår det også at direktoratet hadde tatt opp med engelske og hollandske myndigheter problemet med at hvert land hadde ulike regler for dykking og for det tekniske utstyret. Ønsket var å komme frem til felles regler på disse områder. I kvartalsrapporten for 4. kvartal 1972 til styret fremgår det at inspeksjon og arbeid for øvrig med oljespørsmål «er kommet til i løpet av de siste årene og er ikke forutsatt i vår langtidsplanlegging og utbygging av avdelingen». Fra direktoratets årsmelding for 1972 fremgår det videre at det i samarbeid med bl.a. Drägerwerk i Lübeck, Sjøforsvarets Overkommando og Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Forskningsråd var satt i gang et omfattende arbeid for utvikling av dekompresjonstabeller (helium) for dykk ned til 200 meter. Bakgrunnen var opplyst å være at mangel på tabeller gjorde at norske firmaer ikke hadde kunnet konkurrere om dykkeroppdrag, samtidig som Arbeidstilsynet ikke hadde hatt nødvendig materiale til kontroll av dykking på de større dyp.

Medio mai 1973 ble det avholdt møte mellom styret i Direktoratet for arbeidstilsynet og daværende statsråd i Kommunal- og arbeidsdepartementet uten at sikkerhetsspørsmål i Nordsjøen synes å ha vært tema. Fokus var på den landbaserte industri.

I kvartalsrapporten for 3. kvartal 1973 til styret gis det tilbakemelding fra administrasjonen om at britiske forskrifter for dypdykking var på trappene, og at direktoratet hadde tatt opp med Kommunal- og arbeidsdepartementet mulighetene for å få opprettet en offentlig dykkerskole også for dypdykkere. Det ble samtidig opplyst at forsøkene i Tyskland med utvikling av heliumtabeller var kommet så langt at det forelå operative tabeller ned til 100 meter, og at Royal Navy hadde frigitt sine heliumtabeller for norske myndigheter.

I notater til styremøte 12. februar og 13. desember 1973 ble Arbeidstilsynets stilling i Nordsjøen tatt opp i større bredde. Dette gjaldt både spørsmål om arbeidsulykker, inspeksjoner, dykking og arbeidervernlovens anvendelse. I eget vedlegg fra Teknisk avdeling i Arbeidstilsynet, som hadde ansvaret for vernearbeidet i oljesektoren, ble det bedt om tildeling av to overingeniørstillinger slik at ansvaret kunne følges opp bedre.

Styret for Arbeidstilsynet avholdt den 2. juli 1974 møte med statsråden for Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Tema for møtet var igjen Arbeidstilsynets behov for flere stillinger, bl.a. yrkeshygienikere for tilsyn med kjemisk industri. Styret møtte stor verbal forståelse for sine argumenter, men tilsynet i Nordsjøen ble ikke tatt opp.

I kvartalsrapport for 3. kvartal 1974 til direktoratets styre meldes det om at britiske dykkerforskrifter var kommet, at bygging av spesielle dykkerskip for metningsdykking brakte med seg nye problemer, og at det ville bli avholdt kurs ved Stavanger Maskinistskole i dykking (bouncedive). Den siste formen for dykking var på dette tidspunkt på vei ut.

I rapporten for 4. kvartal 1974 meldes det bl.a. om at de britiske dykkerforskriftene nå var oversatt til norsk, og at en britisk dykker den 15. oktober 1974 var omkommet på norsk sektor, men utenfor sikkerhetssonen for Ekofiskinstallasjonene. Ulykken ble etterforsket i England.

Av direktoratets årsmelding for 1974 fremgår det at styret hadde engasjert seg sterkt overfor departementet for å skaffe mer ressurser, særlig på bakgrunn av sterkt kritikk fra hold i fagbevegelsen. Også forskrifter om dykking i Nordsjøen er nevnt sammen med spørsmålet om heliumtabeller og dykkerskole, men det meldes ikke noe vesentlig nytt i forhold til det som ble meddelt fra 1972.

I rapporten for 1. kvartal 1975 fremgår det at direktoratets tekniske avdeling hadde en restanse på 70 saker, hvorav 14 gjaldt dykkerproblemer i Nordsjøen. Kommisjonen bemerker at andelen dykkersaker kan virke stor i forhold til det ansvarsområde teknisk avdeling hadde. I tillegg kom restanser som var oljerelatert på annen måte. Av rapporten fremgår det videre at fra boringen begynte i 1966 til utgangen av 1974 var det omkommet 5 dykkere på norsk sokkel.

I ledelsen for Arbeidstilsynet ble det etter hvert reist spørsmål om Teknisk avdeling var blitt for stor, og om avdelingen hadde god nok styring innenfor sitt ansvarsområde. I notat 12. mai 1975 til direktøren for Arbeidstilsynet ble spørsmålet om omorganisering kommentert på følgende måte av leder for teknisk avdeling:

Oppbyggingen av teknisk avdeling har i løpet av de siste ti årene utviklet seg harmonisk og greit. Man har så noenlunde fulgt med i utviklingen og i store trekk kunnet følge opp krav til forskrifter og til å yte den service som distriktskontorene har behov for.

...

Man vil advare mot en oppdeling av teknisk avdeling... Man står uforstående overfor forslaget om å etablere en planleggende enhet direkte knyttet til direktoratets ledelse.

Til styremøte i direktoratet den 1. august 1975 var det bl.a. fremlagt notat med følgende vurdering fra administrasjonen:

Når det spesielt gjelder dykkingen på kontinentalsokkelen er det helt urealistisk å regne med at man innenfor direktoratet skulle kunne bygge opp den ekspertise på områdene dypvannsteknologi og dykkemedisin som utviklingen nå stiller krav om.

I brev den 12. august 1975 til Kommunal- og arbeidsdepartementet (delvis gjengitt under punkt 5.10) viste Industridepartementet til Arbeidstilsynets utilstrekkelige engasjement med dykkervirksomheten. Brevet ble forelagt til uttalelse for teknisk avdeling i Arbeidstilsynet, som i notat 18. august 1975 bl.a. uttalte at tilsynet med dykkingen på kontinentalsokkelen krevde fire stillinger, at oversettelsen av de engelske dykkerforskriftene var blitt liggende på grunn av hardt arbeidspress, og at man hadde «en følelse av at Oljedirektoratet har lettere for å få dekket utgifter ...». Etter dette utarbeidet Arbeidstilsynet et første utkast til dykkerregler som ble ferdig 27. oktober 1975 og sendt til høring til en rekke instanser, se nærmere punkt 5.7.3.2. I notat til styremøte 28. mai 1976 fremgår det:

Når det gjelder bemanningen i Teknisk avdeling ser man det som nødvendig å forsterke også området prosesskjemi med en stilling for avdelingsingeniør. Stillingene på området olje/dykking må vurderes på et senere tidspunkt i forbindelse med Halden-utvalgets innstilling.

I Arbeidstilsynets brev 9. november 1976 til Kommunal- og arbeidsdepartementet fremgår det for øvrig at direktoratets styre ikke hadde fått gjennomslag i departementet for å dele direktoratets tekniske avdeling i to. Saken hadde da vært behandlet i tre styremøter, der styret og direktoratets ledelse enstemmig hadde gått inn for denne løsning. Departementet ønsket i stedet en oppdeling i flere seksjoner etter råd fra Rasjonaliseringsdirektoratet.

I notat 21. juli 1977 til direktoratets ledelse fra teknisk avdeling fremgår det at dykkerforskriftene var ventet ferdig i løpet av august 1977, etter at alle innkomne uttalelser til utkastet fra 1975 var blitt vurdert. På styremøte 4. november 1977 ble utkast til dykkerregler for kontinentalsokkelen lagt frem som egen sak (sak 88/77), og som tidligere nevnt vedtatt av styret.

Det generelle inntrykket er at Direktoratet for arbeidstilsynet manglet en overordnet strategi for sikkerhetsarbeidet i Nordsjøen, i alle fall for så vidt angår dykkingen, og at det heller ikke var satt krav om en slik strategi.

5.8 Oljedirektoratet

5.8.1 Organisering av tilsynet med dykkere

Statens oljedirektorat ble opprettet etter vedtak i Stortinget 14. juni 1972. Meningen var at direktoratet skulle ta hånd om forvaltningsfunksjonene (forvaltning, kontroll og utforskning), mens forretningsfunksjonene ble tillagt Statoil. Parallelt med dette opprettet Industridepartementet en egen olje- og bergverksavdeling. Oljedirektoratet kom i gang fra 1. april 1973.

I januar 1978 ble olje- og energisaker skilt ut fra Industridepartementet ved opprettelse av Olje- og energidepartementet. Først et år senere, fra 1. januar 1979, ble sikkerhet, arbeidsmiljø og beredskap overført fra Olje- og energidepartementet til Kommunal- og arbeidsdepartementet. Vedkommende fagavdeling (Arbeidsmiljø- og sikkerhetsavdelingen) er senere overført til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Oljedirektoratet overtok ansvaret for tilsynet med dykkingen på kontinentalsokkelen fra 1. april 1978. En egen dykkerseksjon var da opprettet med 5 ansatte. Den som tidligere hadde hatt tilsynet fra Arbeidstilsynets side bisto direktoratet det første året.

Leder for seksjonen frem til 1989 var sjøoffiser av utdannelse. Han hadde praktisert om bord i ubåt og senere gjennomgått Sjøforsvarets dykker- og froskemannsskole der han også hadde vært instruktør og lærer. Han hadde to års erfaring fra dykkeledelse i dykkeselskapet Comex, og hadde også selv dykket i Middelhavet og i Nordsjøen. Mens han var i Sjøforsvaret hadde han ved flere anledninger gjennomført inspeksjoner i Nordsjøen etter oppdrag fra Arbeidstilsynet.

Med seg i seksjonen hadde han bl.a. en erfaren dykkerlege og to dykkere med flere års erfaring fra Nordsjøen.

5.8.2 Regelarbeidet

Reglene om dykking i Nordsjøen som var vedtatt av Direktoratet for arbeidstilsynet 4. november 1977, ble satt i verk 1. juli 1978 under navnet «Midlertidige forskrifter for dykking på den norske kontinentalsokkel».

Oljedirektoratet startet allerede året etter med revisjon av forskriftenes kapittel 10 som gjaldt kvalifikasjonskrav til dykkere. Direktoratet ønsket å innføre dykkersertifikat på grunnlag av bestått dypdykkerkurs. Som en overgangsordning ville sertifikat også kunne utstedes på grunnlag av nærmere angitt praksis. Direktoratet satte minimumskrav til dypdykkerkurset som skulle omfatte opplæring i bruk av dekompresjonskammer, dykkerklokke, dykketeori, dykkermedisin og førstehjelp. Innføring av dykkersertifikat hadde sammenheng med at Statens dykkerskole var kommet i gang i 1980, og interimsstyret for skolen hadde avholdt de første kurs allerede i 1979.

Utstedelse av dykkersertifikater og de nye kompetansekravene ble satt i verk i løpet av 1980. De fleste som hadde erfaring fra dykking i Nordsjøen fikk sertifikat etter overgangsreglene.

Endringen av dykkerforskriftene i 1980 omfattet også nye arbeidstidsreguleringer for dykkere i det kapittel 4 ble endret slik at den tiden en dykker kunne være i metning normalt ikke skulle overstige 16 døgn. Den tiden en dykker oppholdt seg i vann måtte ikke overstige 4 timer uten anledning til mat og hvile, og totalt opphold i vann og/eller klokke måtte til sammen ikke overstige 8 timer. Samtidig ble det bestemt at klokkeløpet normalt ikke skulle overstige 7 timer med mindre dykkeren samtykket og dykkerlederen fant det forsvarlig. Bestemmelsen om å melde fra ved ulykker og lignende ble fra 1980 formulert slik (punkt 1.5):

Enhver dødsulykke og ethvert alvorlig tilløp til ulykke skal straks meldes til Oljedirektoratet. Videre skal ethvert tilfelle som krever førstehjelp eller medisinsk behandling meldes til Oljedirektoratet innen 5 dager på fastsatt skjema.

Også andre endringer ble gjort, og delvis var endringene i forskriftene av mer redaksjonell art.

Ny revisjon av forskriftene ble gjort i 1981 for i sterkere grad å bringe forskriftene i samsvar med Oljedirektoratets kontrollfilosofi, det vil si funksjonskrav fremfor spesifikke krav, og en forenkling og oppdatering av reglene. Ved denne revisjonen ble representanter både fra industrien og dykkerne trukket bredt med under det forberedende arbeidet. Reglene ble avløst 11. juni 1990 av egne forskrifter for bemannede undervannsoperasjoner i petroleumsvirksomheten, som var enda mer funksjonelle og tilpasset prinsippet om egenkontroll, og også i større grad var tilpasset internasjonale regelverk. I Oljedirektoratets forklaring til de enkelte bestemmelser var det imidlertid satt inn spesifikke krav. Forberedelsen til disse forskrifter var blitt påbegynt i 1983 da det første utkastet ble sendt til høring.

Et annet sett dykkeforskrifter av 30. november 1990 gjelder ikke for virksomhet i forbindelse med petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen.

5.8.3 Sikkerhetsmeldinger

Som supplement til det generelle sikkerhetsreglene for Nordsjøen startet Oljedirektoratet i april 1980 med utgivelse av sikkerhetsmeldinger. Også dykkingen i Nordsjøen var omfattet av disse meldingene. Meldingene kom ofte i stand på bakgrunn av hendelser eller problemer som var innrapportert til Oljedirektoratet, og som var av en slik art at direktoratet fant grunn til å holde bransjen orientert om dem. Britiske myndigheter utga også slike meldinger. Her nevnes en del av de tema som er blitt tatt opp i sikkerhetsmeldinger:

• Krav om oksygenanalysator med konstant avlesning og med signalfunksjon (1/81)

• Kvalifikasjonskrav for dykkere (2/82)

• Dødsulykken på Byford Dolphin, låsemekanismer (3/83 og 1/84)

• Ulykke med utsettingsarrangement for hyperbare livbåter (2/84)

• Trykkluftflaske for oppstigningsvest (3/84)

• Gasslanger ved monobare og hyperbare dykkeroperasjoner (1/85)

• Administrative normer for kabonmonoksyd i pustegass ved dykking (2/85)

• Presisering av kravene til rapportering av dykkeulykker på den norske kontinentalsokkel (3/85)

• Sikkerhetsvurdering ved fastsettelse av lengden på dykkerens umbilical (4/85 og 6/87)

• Presisering av rettighetshavers ansvar for sikkerhet ved gjennomføring av en bemannet undervannsoperasjon (5/85)

• Beredskap for hyperbar evakuering (6/85)

• Presisering av begrepet «hvilepause» for dykkere i metning (1/86 og 1/87)

• Bruk av undervannsverktøy (2/86)

• Reservedeler til dykkermasker som ikke var tilpasset det originale utstyr (3/86)

• Gasstilførselen til dykkere – stillingen som gassmann (2/87)

• Bemanning av kontrollrom i forbindelse med dykkeoperasjoner (3/87)

• Modifisering av Comex Pro Hyperbarisk håndslukkingsapparat (4/87)

• Dykkerulykke som følge av at hjelm ikke ga tilfredsstillende sikkerhet (5/87)

• Dykkerledere og kammeroperatører – kvalifikasjonskrav (7/87)

• Stillingen dykketekniker (8/87)

• Superlite 17 Dykkehjelm – brudd i hengslehylse (2/88)

• Overlevingsutstyr (3/88)

• Bruk av ikke originale utstyrskomponenter til dykkerhjelm (2/89)

I brev til bransjen i desember 1998 ga Oljedirektoratet en à jourført fremstilling av hvilke sikkerhetsmeldinger som fortsatt var aktuelle.

5.8.4 Dispensasjoner

Forskriftene om dykking i Nordsjøen hadde bestemmelser om bl.a. metningstidens lengde og lengden på dykkernes umbilical.

Etter punkt 4.0.1 i dykkerforskriftene skulle metningstidens lengde normalt ikke overstige 16 døgn. Det var videre bestemt at Oljedirektoratet kunne gi dispensasjon opp til 24 døgn, unntaksvis opp til 32 døgn, hvis det var inngått avtale om forlenget metningstid mellom dykkeentreprenør og dykkernes tillitsvalgte.

Behovet for dispensasjon var begrunnet i at enkelte arbeidsoperasjoner kunne ta mer enn 16 døgn, og det innebar samlet sett mindre risiko å tillate en forlenget metningstid enn å trykksette et nytt dykkerlag for å fullføre arbeidet.

I følge dykkerforskriftenes punkt 3.2.2 var dykking fra dykkerklokke ikke tillatt hvor dykkerens umbilical var lengre enn 29 meter, og umbilicalen til den som var igjen i dykkerklokken var lengre enn 31 meter. Også fra denne regel ble det gitt dispensasjon ut fra sikkerhetsmessige vurderinger. Skulle det for eksempel dykkes under en plattform kunne det samlet sett medføre større risiko å la skip og dykkerklokke gå tett opp til plattformen enn å la dykkeren utføre arbeidet med forlenget umbilical. For dykkeren innebar en forlenget umbilical at det kunne være tyngre å dra den med seg i vannet, særlig om det var strøm. En lang umbilical var også vanskelig å ha oversikt over, og den kunne lettere hekte seg fast og hindre dykkerens arbeid og retur til klokken.

Det var svært sjelden at Oljedirektoratet ga avslag, og kommisjonens inntrykk er at det nærmest gikk automatikk i å gi dispensasjoner.

NOEMFO (Norsk Olje- og Energimedarbeideres Fellesorganisasjon) tok i møte den 12. januar 1984 med vedkommende statsråd i Kommunal- og arbeidsdepartementet opp spørsmålet om Oljedirektoratets dispensasjonspraksis, som forbundet mente var alt for liberal. Forbundet gjorde gjeldende at det var svært alminnelig å gi dispensasjon for lengder på 50 meter, og viste til den økte risiko dette innebar for dykkeren. Forbundet gjentok kritikken i brev 14. februar 1984 til Oljedirektoratet. I svar fra Oljedirektoratet 20. mars 1984 viste direktoratet til at det ikke ble gitt dispensasjon i større utstrekning enn det som var nødvendig for at arbeidet skulle bli gjort. Dette er overfor kommisjonen muntlig fastholdt av den som da ledet direktoratets dykkerseksjon.

Oljedirektoratet ville trolig ha unngått kritikk fra dykkerne om maksimal lengde på umbilicalen var blitt satt til eksempelvis 60 meter, og maksimale antall metningsdøgn var satt til 32. Det ville da bare i unntakstilfelle ha vært gitt dispensasjoner for umbilcalen. Tankegangen bak reglene og direktoratets dispensasjonspraksis synes ha vært at man – alle forhold tatt i betraktning – mente at man nådde lengre i sikkerhetsarbeidet ved å ha en hovedregel om umbilical på ca. 30 meter og metningsperiode på inntil 16 døgn kombinert med en utstrakt bruk av dispensasjoner.

5.8.5 Videre arbeid med dykketabeller offshore

Etter at Oljedirektoratet overtok ansvaret for dykkingen offshore fra 1. april 1978, fortsatte myndighetenes arbeid for sikrere dekompresjonstabeller. Dykkerselskapene ble etter hvert flinkere til å sende inn tabellene for godkjennelse, og myndighetene hadde bedre bakgrunn for å forstå oppbyggingen av tabellene. Dette gjaldt også tabeller for såkalt trykkvandring eller ekskursjoner, hvilket innebar at dykkeren ut fra en gitt dybde beveget seg ned eller opp for å utføre arbeidsoppgaver i vannet.

I brev av august 1983 fra Oljedirektoratet til NUTEC (Norsk Undervannsteknologisk Senter) heter det:

Det antas at den tabellen det hentydes til i Deres brev av 2.6.83 er den tabellen som benyttes av dykkeselskapet 2 W. Denne tabellen er i følge våre opplysninger basert på US Navy Standard Decompression Table, modifisert i 1978 av Dr Jan Merta og kontrollert av Prf Lambertsen og Dr K. Greene ved University of Pensylvania, USA. Tabellen har siden vært benyttet i hele Nordsjøen bl.a. for en betydelig del av den dykking som er utført i norsk sektor.

I desember 1984 tilskrev Oljedirektoratet seks dykkeselskaper og gjorde oppmerksom på at man planla å evaluere dekompresjonstabellene for metningsdykking som ble benyttet på norsk kontinentalsokkel. Bakgrunnen var også at direktoratet ønsket å etablere kriterier for en sikker evaluering. Direktoratet ba dykkeselskapene om en rekke opplysninger om tabellene som var i bruk, bl.a. om modifikasjoner, uttesting og hyppighet av trykkfallsykdom. Direktoratet gjennomgikk så de ulike tabellene som var i bruk. I direktoratets brev 21. juni 1984 til The Diving Medical Advisory Committee (DMAC), Storbritannia, heter det bl.a.:

Even when taking into consideration the different approaches to establishing a decompression profile based on the different attitudes to the effects of time, PO2 and other factors on gas elimination during decompression, we find the difference between the slowest and the fastest table disturbing.

Av brevet fremgår det videre at forskjellen i dekomprimeringstid fra 1000 fot var nær én uke når den raskeste og sakteste tabellen ble sammenlignet. Direktoratet reiste også spørsmål om man kunne akseptere en dekompresjonstabell fra ett selskap som i andre selskaper ville ha vært en nødprofil med behandlingstabell på slutten. Det ble også gitt uttrykk for bekymring over tabeller som forutsatte høyt partialtrykk av oksygen over lengre tid og mot slutten. Til å bistå under evalueringen engasjerte Oljedirektoratet dr. H.V. Hempleman i England. I brev 1. oktober 1985 til Oljedirektoratet ga han uttrykk for at det neppe var noen som benyttet US Navy-tabellene uten modifikasjoner, både ble det lagt til bunntid og beregnet større dyp. Han ga også utrykk for at selv om tabellene ikke var slik at øyeblikkelige problemer oppsto, så var det ingen garanti mot «long term troubles», selv om det absolutt ikke var noen klare bevis for det opptrådte hos dykkere. Men uansett nødvendiggjorde det at dykkere ble gitt best mulige prosedyrer «to ensure they stay as healthy as possible».

Fra undersøkelsen nevnes at Stolt Nielsen Seaway i januar 1985 meddelte at en aktuell dekompresjonstabell hadde vært i bruk i ca. ett år uten rapporterte tilfeller av trykkfallsyke. Tabellen gikk ned til 254 meter. Dykkeselskapet 2 W meddelte at de hadde basert seg på US Navy-tabellene fra 1984, og hadde hatt 5 tilfeller av trykkfallsyke. Oceaneering opplyste om 6 tilfeller av trykkfallsyke, noe som i følge direktoratet ga en hyppighet på 1,4 prosent. Det synes som industrien selv opererte med en industrinorm for «acceptable DCS rates» på mindre enn 2 prosent.

Høsten 1990 inviterte Oljedirektoratet til deltakelse i et felles prosjekt for standardisering av kompresjons- og dekompresjonsrutinene for metningsdykking, samt for ekskursjoner. Deltakere i prosjektet var dykkerselskapene, NOPEF og Oljedirektoratet selv. Av referat fra prosjektmøter den 18. og 19. oktober 1990 går det frem at det for kompresjon kun var marginale forskjeller mellom selskapene. For dekompresjonen hadde Rockwater, Sub Sea Dolphin og Oceaneering identiske dekompresjonshastigheter med faste stopptider, men med noe forskjellig partialtrykk for O₂ . Tabellene som de tre selskapene benyttet, var basert på US Navys metingsdekompresjonstabell. Stolt-Nielsen Seaway og Comex benyttet lineære dekompresjoner, men senket hastigheten mot slutten. For ekskursjoner (trykkvandringer) var det betydelige variasjoner mellom de fem selskapene. I en påtegning fra Oljedirektoratet vises det til at Comex hadde den mest konservative dekompresjonshastigheten, bortsett fra dybdeområdet fra 60 meter til overflaten, hvor Comex var raskest.

Som resultat av prosjektet vedtok Oljedirektoratet anbefalte dekompresjonstabeller for metningsdykking på norsk kontinentalsokkel. Anbefalingen var basert på de mest konservative deler av de ulike tabellene. Oljedirektoratets anbefalte tabeller brukes fortsatt i dag. I 1994 ble det også utarbeidet standard dekompresjonstabeller for overflateorientert dykking.

5.8.6 Oljedirektoratets tilsyn

Oljedirektoratets tilsyn med dykkingen på norsk kontinentalsokkel var basert på flere regelverk – først og fremst midlertidige forskrift om dykking av 1. juli 1978, forskrift om kontroll med dykkesystemer av 21. februar 1980, revidert 10. april 1984 (Sjøfartsdirektoratet) og etter hvert også sikkerhetsmeldingene. Fra 1980 ble også kompetansekrav hos dykkere og dykkerledere gjennomført. I tillegg hadde de generelle sikkerhetsresolusjonene en viss betydning. I stor utstrekning foregikk dykkeseksjonens inspeksjoner i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet.

Da det i dykkerseksjonen i Oljedirektoratet var ansatt i alt 5 personer, ble det mulig å gjennomføre betydelig flere inspeksjoner enn tidligere. Etter gjenomgang av Oljedirektoratets inspeksjonsrapporter for så vidt angår dykkingen, er det ikke tvilsomt at det også skjedde, og særlig gjelder dette fra 1979 og fremover. Kommisjonens generelle inntrykk er at inspeksjonene ble gjennomført med større kompetanse enn tidligere, det ble stilt større krav til dykkerselskapenes dokumentasjon vedrørende tekniske løsninger og utstyr, og det ble lagt mer vekt på dykkesystemene. For en næring som til da hadde operert nesten uten offentlige regler vedrørende dykking, sier det seg selv at myndighetene måtte vise en fast hånd for å få implementert regelverket. En mer bestemt holdning fra myndighetens side viste seg eksempelvis ved at Oljedirektoratet nedla forbud mot bruk av en bestemt dykkerklokke, at Sjøfartsdirektoratet nedla forbud mot dykking på grunn av uhell med vinsj, og ved en anledning ba Eltilsynet om at et helt dykkesystem ble frakoblet strømforsyningen. Eksempler på forhold som påpekes i inspeksjonsrapportene er for øvrig mangler ved instrumentering, gasstilførsel, lys, kommunikasjonssystem, vinsjer, overskridelse av klokkeløp og bruk av uoriginale deler i dykkerdrakter m.m. Inspeksjonsrapportene viser at dykkeseksjonen var nøye med å følge opp overfor dykkeselskapene at påpekte mangler faktisk ble korrigert. Videre viser inspeksjonsrapportene at man over tid etter hvert strammet inn praktiseringen av regelverket. Et klart eksempel på dette er kravene til godkjenning av dykkeoperasjoner der dykkeselskapene utarbeidet forholdsvis omfangsrike manualer som beskrev ulike dykkeoperasjoner. Det var senere tilstrekkelig for dykkeselskapene å vise til disse og beskrive eventuelle avvik.

En vesentlig endring i tilsynspraksis skjedde i 1985 da reglene om rettighetshaverens internkontrollplikt ble gjennomført, jf. petroleumsloven (lov 22. mars 1985 nr. 11), særlig § 48, § 49 og § 58, og forskrift 28. juni 1985 om sikkerhet mv. til lov om petroleumsvirksomhet. Etter disse bestemmelser er det rettighetshaverens oppgave å sørge for at alle som utfører arbeid for rettighetshaveren, enten personlig, ved ansatte eller ved entreprenører eller underentreprenører overholder bestemmelser gitt i og i medhold av loven. Som følge av dette gikk Oljedirektoratets tilsyn i prinsippet mer over til å være et tilsyn med rettighetshaveren/operatøren, og at denne fulgte opp dykkerselskapenes virksomhet. Oljedirektoratets tilsyn fikk mer preg av revisjon der man særlig var opptatt av samspillet mellom entreprenørene med hensyn til planlegging og gjennomføring av arbeidsoperasjoner og evaluering av rutiner for eksempel for rapportering av uønskede hendelser. Fra 1987 og utover synes det som Oljedirektoratet fant stadig færre tilfeller av forhold det var grunn til å påpeke. Inntrykket fra kommisjonens arkivgjennomgang er at kvalitetskontroll og kvalitetssikring (QA – Quality Assurance) fikk en mer sentral plass i løpet av disse årene.

I årsrapporten for 1984 gjenga Oljedirektoratet følgende diagram over utviklingen med hensyn til aktivitetsnivået i forhold til trykkfallsyke, andre skader og omkomne dykkere.

Når et gjelder søylediagrammet over, har Oljedirektoratet opplyst at innrapporterte tall for trykkfallsyke og andre skader er usikre for den perioden som er vist, og at tallene sannsynligvis er høyere. Etter kommisjonens oppfatning er det likevel grunn til å tro at det er en avtakende tendens i forhold til aktivitetsnivået slik diagrammet viser.

De fleste av de pionerdykkere som kommisjonen har intervjuet, har angitt mistillit til Oljedirektoratets dykkerseksjon. Flere forteller at de fant det umulig å ta opp problemer på arbeidsplassen med Oljedirektoratet, da de mente å vite at direktoratet opplyste dykkerens navn når saken ble forelagt for arbeidsgiveren. At navn ble opplyst til arbeidsgiveren er benektet fra den tidligere lederen for direktoratets dykkerseksjon. Han har vist til at det ville ha utløst mistillit fra dykkernes side og vanskeliggjort direktoratets kontrollfunksjon. Ved gjennomgang av Oljedirektoratets arkiver har kommisjonen ikke funnet belegg for en slik praksis som enkelte dykkere påstår, men det behøver ikke bety at navn ikke har vært opplyst. Det finnes ett spesielt tilfelle der den skriftlige dokumentasjon viser at et navn ble meddelt videre, men navnet kan ha vært kjent på forhånd, og man kan uansett ikke trekke generelle slutninger. For øvrig finnes det flere eksempler på anonyme meldinger til direktoratet.

Mange dykkere mente også at Oljedirektoratet opptrådte generelt arbeidsgivervennlig og at det ble gitt alt for mange dispensasjoner fra reglene. Hvorvidt det ble gitt for mange dispensasjoner er vanskelig å bedømme i etterhånd, men granskingen tyder på at det kan ha vært noe for lett å få dispensasjon. I lys av dette kan det muligens hevdes at direktoratet i enkeltsituasjoner opptrådte for arbeidsgivervennlig, men spørsmålet er ellers vanskelig å bedømme. Ser man direktoratets sikkerhetsarbeidet over tid, kan man vanskelig si at det er belegg for en slik påstand.

5.9 Arbeidet med utdannelse for dykkere

Sjøforsvarets dykker- og froskemannsskole (DFS) var opprinnelig den eneste utdanningsinstitusjonen i Norge for utdannelse av dykkere til militære og sivile formål. DFS gjennomførte årlig kurs for sivile som førte frem til hjelmdykkersertifikat, som ga autorisasjon til å drive ervervsmessig dykkerarbeid. Stort sett var det tale om dykkerarbeid i forbindelse med kaier, brofundamenter under vann og lignende anleggsarbeid. Av nordmenn som dykket i Nordsjøen den første tiden, var det vanlig med utdannelse fra DFS, enten den militære eller sivile utdannelsen, eller begge deler. Kunnskap om dykking dypere enn ca 50 meter med blandingsgass (helium) ble gitt gjennom opplæring i dykkerselskapene.

Generalinspektøren for sjøforsvaret uttrykte i brev 16. september 1971 til berørte departementer bekymring for at sjøforsvaret holdt på å bli akterutseilt og ikke lenger var i stand til å gi sivile dykkere den utdannelse og øvelse utviklingen krevde med hensyn til dykking til større dybder i forbindelse med petroleumsvirksomheten. På bakgrunn av brevet ble det avholdt møte 28. september 1971 der spørsmålet om utdannelse av dykkere ble tatt opp i større bredde. Til stede på møtet var bl.a. en representant fra Kommunal- og arbeidsdepartementet og den person i Direktoratet for arbeidstilsynet som hadde tilsynet med dykkingen innenlands og offshore. Sistnevnte uttalte sterk støtte til at Sjøforsvaret fikk nødvendig kompetanse og støttet opprettelse av et dykkerinstitutt for bl.a. utdannelse av dykkere. Konklusjonen på møtet var et felles forslag om at det skulle oppnevnes et utvalg for å komme videre med saken. Utvalget skulle bestå av representanter fra Sjøforsvaret, Industridepartementets oljekontor, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Direktoratet for arbeidstilsynet. Forslaget om at det skulle oppnevnes et utvalg fikk så langt kommisjonen kjenner til, ingen praktisk betydning.

At det var behov for utdannelse av dykkere fremgår bl.a. også av brev av 10. mars 1972 fra Arbeidstilsynet til en navngitt dykker:

Vi viser til ... samtale med Dem i Deres hjem 3.3. d.å. i anledning hendelsen i Nordsjøen, hvorved De nær omkom under dykking. Direktoratet har trukket den konklusjon at De ikke har tilstrekkelig opplæring i det materiell som nyttes i Nordsjøen og kan derfor ikke godkjenne Dem som dykker i forbindelse med oljeaktivitetene der.

Vi forstod at De er meget interessert i å oppta dykking som yrke, og vil anbefale Dem å søke opptak ved Sjøforsvarets hjelmdykkerkurs. Threex planlegger spesielle kurs for dykkere i Nordsjøen, og på forespørsel uttalte Threex at firmaet ikke hadde noen betenkeligheter med å oppta Dem som elev ved et slikt kurs.

Kompetansenivået blant en del norske pionerdykkerne fremgår også av brev av 17. mars 1972 fra Threex Dykkerselskap AS til Arbeidstilsynet der det søkes om godkjennelse for 12 norske dykkere. Av disse hadde seks gjennomgått marinens froskemannsskole, hvorav to også hadde hjelmdykkerkurset. I tillegg hadde to marinens lettdykkerkurs, og fire hadde bare hjelmdykkerkurset. For nordsjødykkingens vedkommende hadde samtlige fått opplæring i gass- og dypdykking hos dykkerselskapet Ocean Systems. Alle hadde fra ett til fem års praksis fra oljerelatert dykking. En representant for Threex Dykkerselskap AS skrev 23. oktober 1972 følgende til lederen for DFS:

Som jeg nevnte under samtalen med Dem, ser vi en svakhet i den undervisningen som nå blir gitt, spesielt når vi ser hva det i dag kreves av en dykker som skal starte dypdykking, da enten på plattformdykking eller annen form for dykking.

Dersom vi ser på det sivile hjelmdykkerkurs som marinen holder, så mener vi dette er en meget god grunnutdannelse for folk som skal starte med arbeidsdykking på «grunt» vann, men disse folkene er i første omgang ikke skikket for dypdykking. For det første så har ikke disse folkene fått noen erfaring (trening) med utstyr som benyttes for dypdykking, og de har heller ikke den teoretiske opplæring for dyp-/gassdykking.

I brevet påpekes også manglende opplæring i vedlikehold av utstyr og trykkammer, manglende kunnskaper om hvordan dykk skal planlegges og ledes, og viktigheten av å kjenne til dekompresjon og behandling av trykkfallsyke. Nevnte brev ble også mottatt av Arbeidstilsynet, som 1. november 1972 brakte det videre til Industridepartementets oljekontor med denne ytring:

Under tilsynet med dykkervirksomheten i Nordsjøen har vi vært klar over at den utdannelse som fører fram til (hjelm-) dykkersertifikat (godkjent norsk dykkersertifikat) ikke er tilstrekkelig for dypdykking i Nordsjøen, og de anførsler som i vedlagte brev gjøres av Threex, er utvilsomt riktige.

På grunn av at de utenlandske dykkerfirmaer leier norske dykkere gjennom Threex og på grunn av det gode samarbeid med Threex, har Threex sørget for at norske dykkere har fått den nødvendige tilleggsopplæring før dykking i Nordsjøen til tross for at de har «godkjent norsk dykkersertifikat».

Av brevet fremgår det videre at utdannelse av dypdykkere i forbindelse med oljeboring hadde vært diskutert med Kirke- og undervisningsdepartementet, og at det ville være formålstjenlig om Oljekontoret tok kontakt der for å avklare om det kunne settes i gang tilleggskurs for dypdykkere. Av brevet fremgår det også at Det Norske Veritas hadde under planlegging visse former for opplæring.

I påtegning på brevet fremgår det at Oljekontoret i telefonsamtale den 15. november 1972 var blitt enig med vedkommende i Kirke- og undervisningsdepartementet om at det skulle avklares med Arbeidsdirektoratet og DFS «hvorvidt der er mulig og ønskelig at Forsvaret også leder den sivile/militære dykkerskole for «avansert» dykking i fremtiden». Det var da gått vel et år siden møtet den 28. september 1971, der det ble foreslått nedsatt et utvalg for å utrede spørsmålet utdannelse av dykkere for Nordsjøen. Fra Oljekontoret ble det 20. november 1972 også tatt telefonkontakt med Arbeidsdirektoratet, og det ble avtalt at Arbeidsdirektoratet skulle innkalle til møte med representanter fra bl.a. Kommunal- og arbeidsdepartementet, Skolesjefen i Marinen og Kirke- og undervisningsdepartementet. Kommisjonen er ikke kjent med om et slikt møte kom i stand.

I september/oktober 1973 ble det første dypdykkerkurset i Norge gjennomført i Tromsø i regi av dykkerselskapet Seaway Diving AS. Etter kurset innkalte Seaway Diving AS representanter for Kirke- og undervisningsdepartementet, Arbeidstilsynet, Oljedirektoratet, Sjøforsvaret og en rekke andre berørte parter til møte den 5. oktober 1973 for å drøfte problemene med manglende utdannelse for nordsjødykkere. Av referatet fra møtet fremgår det bl.a. at det da var ca. 35 norske dypdykkere, men at man i løpet av to til tre år ville ha behov for 200 – 250 dypdykkere. Fra dykkerselskapenes side ble det understreket at behovet for ordnet opplæring av dykkere var meget stort, og dette var ansett som en offentlig oppgave. Arbeidstilsynets representant uttalte til dette at det var helt klart at dypdykkere måtte skaffes nødvendig opplæring med gassblandinger og klokkedykking, og at det var positivt at dykkerselskapene ville satse på norske dykkere, men han anså at det var dykkerselskapenes egen plikt å påta seg å utdanne sine egne dykkere. I forlengelsen av dette viste Arbeidstilsynet til at Seaway Diving AS ville komme i en meget vanskelig situasjon om ikke selskapet kunne finne en løsning for sine metningstabeller snarest. Arbeidstilsynet tilføyde at utstedelse av dykkersertifikater likevel var avhengig av at det ble etablert en offentlig skole for dykkere.

Fra Kirke- og undervisningsdepartementet ble det opplyst at man måtte gå veien om Stortinget for å få i gang en offentlig skole, og at en utredning om dette allerede var i gang. Det ble her siktet til en utredning som var under utarbeidelse av en arbeidsgruppe eller utvalg som var nedsatt av departementet selv den 2. mai 1974. Utvalget ble ledet av den fra Arbeidstilsynet som hadde tilsyn med dykkingen i Nordsjøen. I utvalget deltok dessuten representanter fra LO, Sjøforsvaret, Ingeniør F. Selmer AS og Threex.

Norsk Hydros representant på møtet i Tromsø opplyste at NUI-prosjektet (Norsk Undervannsinstitutt) sannsynligvis ville bli vedtatt, og at det i denne forbindelse også var foreslått en statlig skole for utdannelse av dypdykkere. På møtet ble det bl.a. konkludert med at Arbeidstilsynet «tar initiativ til å samle de interesserte parter, og en hurtigarbeidende tremannskomité nedsettes for å utrede saken for myndighetene».

I perioden 21. oktober til 10. desember 1974 ble det holdt et dypdykkerkurs på Stavanger Maskinistskole for kvalifisering til dykking med blandingsgass og dykkerklokke ned til 100 meter. Kurset ble fullført av 9 elever. Undervisning ble gitt av instruktører fra Threex, som også leide ut utstyret.

I løpet av 1974 ble det også gjennomført kurs i privat regi. De som ønsket å skaffe seg kompetanse for dykking i Nordsjøen, ble av Arbeidstilsynet henvist til dykkerselskapene Comex, Ocean Systems, Scandive, Threex og Oceaneering Norway.

Det utvalg som var nedsatt av Kirke- og undervisningsdepartementet, og som skulle vurdere opprettelsen av en statlig dykkerskole, holdt sitt avsluttende møte sommeren 1975, etter ca. ett års arbeid. Det gjensto å føre utvalgets innstilling i pennen, noe utvalgets leder personlig ønsket å ta seg av. Høsten 1977 var innstillingen ennå ikke levert. Det tilføyes at spørsmålet om utdanning av dykkere ble omtalt i Stortingsmelding nr. 81 (1975–76), side 19–20 og side 38.

Utvalgets leder var i november 1977 på besøk hos NUI, som på dette tidspunkt hadde rettet gjentatte henvendelser til Kirke- og undervisningsdepartementet om status for dykkerutdanningen (se O. Pedersen: Best på bunnen – NUI gjennom 25 år, side 44 flg.). NUI henvendte seg i brev 5. desember 1977 til departementet med skisse til en dykkerskole. Etter møte med representanter fra NUI i mars 1978 resulterte dette i at NUI den 31. mars 1978 ble anmodet om å forestå det videre arbeidet. Fra lederen i utvalget forelå det da en håndskrevet innstilling. At NUI overtok hadde også sammenheng med at Oljedirektoratet fra 1. april 1978 overtok tilsynet med dykkingen i Nordsjøen, og at utvalgslederen hadde påtatt seg å bistå Oljedirektoratets dykkerseksjon i ca. ett år.

En foreløpig innstilling fra NUI forelå 28. juli 1978, der det ble anbefalt at man som en midlertidig ordning inntil en statlig norsk dykkerskole var etablert, kjøpte elevplasser ved Underwater Training Center, Fort Williams, i Storbritannia.

Den endelige innstillingen forelå 15. august 1978. NUI anbefalte at det ble opprettet en selvstendig skole som var underlagt Kirke- og undervisningsdepartementet. De to viktigste kursene skulle være luftdykking og dypdykking. I tillegg til dykkerutdannelsen skulle elevene gis en fagutdannelse for å kunne utføre de fleste undervannsoperasjoner som var aktuelle i Nordsjøen. Det var også et forslag om å opprette et eget kurs for dykkerassistenter, et dykkerlederkurs, samt et dykkeroperatør/førstehjelpskurs.

Statens dykkerskole hadde de første årene verken bygninger eller utstyr til å drive undervisning på det nivået som var forutsatt, og holdt til i midlertidige lokaler. Av brev fra Finansdepartementet 9. november 1983 til Kirke- og undervisningsdepartementet fremgår det følgende:

Finansdepartementet anser det meget vanskelig å innpasse bevilgning til nybygg for Statens dykkerskole de nærmeste år. De provisoriske løsninger som er etablert bør derfor videreføres.

Uttalelsen fra Finansdepartementet kom etter at Kirke- og undervisningsdepartementet i brev 21. oktober 1983 uttalte at «vi vil for ordens skyld bemerke at opplæringen i Gravdal drives i provisorier, noe som medfører at kvaliteten ikke er på et akseptabelt nivå.» I brev til Kommunal- og arbeidsdepartementet 12. desember 1983 ga Oljedirektoratet uttrykk for at Finansdepartementets uttalelse var meget bekymringsfull. Også den norske avdelingen av AODC (Association of Offshore Diving Contractors) ga i brev 2. august 1984 uttrykk for sterk bekymring over at Statens dykkerskole «på kort sikt verken har driftsmidler eller utstyr til å drive utdannelse av klokkedykkere og at det heller ikke er klart om skolen på lang sikt vil få nødvendige midler til en permanent etablering på Sotra».

Stortinget vedtok i 1984 at dykkerskolen skulle bygges i Grottvik på Sotra, men det ble ikke bevilget penger til byggestart.

Av brev 5. august 1987 fra Oljedirektoratet til Kommunal- og arbeidsdepartementet fremgår det at spørsmålet om Statens dykkerskole ennå ikke hadde funnet sin løsning. I brevet heter det:

Skolen er nå samlet i Gravdal, der driften fremdeles foregår i provisoriske lokaler. OD er gjort kjent med at det ikke vil bli bevilget midler til anskaffelse av klokkedykkesystem i overskuelig framtid, videre at det ikke er bevilget midler til byggestart for permanente skolefasiliteter, noe som opprettholder dagens kapasitetsproblemer og hindrer heving av det faglige nivå.

Kommunal- og arbeidsdepartementet uttalte bl.a. følgende i brev 11. september 1987 til Kirke- og undervisningsdepartementet:

Spørsmålet om et nybygg for Statens Dykkerskole og utdanningstilbudet for dykkerpersonell har nå vært diskutert og tatt opp i flere år. ... Kommunal- og arbeidsdepartementet anser det meget beklagelig at det ikke har vært mulig å få utdanning av dykkerpersonell i mer ordnede forhold.

...

På bakgrunn av dykkervirksomhetens særegne karakter er dykkerne en utsatt gruppe. For å kunne ivareta kravene til sikkerhet under dykkeoperasjoner er det viktig at det er mulig å gi dykkerpersonellet en utdanning av høy kvalitet. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil understreke at det ut fra sikkerhetsmessige grunner er av svært stor betydning at dykkerpersonell får en tilfredsstillende opplæring.

På denne bakgrunn ba departementet om at Kirke- og undervisningsdepartementet foretok en fornyet vurdering av spørsmålene.

I St. prp. nr. 1 (1987–88) meddelte Kirke- og undervisningsdepartementet at det var satt i gang forberedelser til nybygg i Grottvik, men at man ut fra hensynet til en effektiv ressursutnyttelse hadde tatt opp til vurdering om det fantes andre alternativ. Planene om å plassere Statens dykkerskole i Grottvik møtte for øvrig sterk motstand i forskningsmiljøer, og ikke minst blant dykkerne selv. NOPEF henvendte seg i brev 8. september 1988 til Kirke- og undervisningsdepartementet og meddelte bl.a. følgende:

...

31 år etter at den første utredning om statlig dykkerutdannelse forelå, holder fortsatt skolen til i midlertidige lokaler og mangler store deler av den kvalifiserte stab og det utstyr som er nødvendig for en profesjonell utdannelse.

...

At skolen også i framtida må være i fagmiljøet i Gravdal har derfor bred støtte i dykker- og offshorebransjen.

I 1989 hadde saken fortsatt ikke funnet sin løsning. NUI som nå hadde endret navn til NUTEC, henvende seg i brev 22. februar 1989 til Oljedirektoratet og meddelte bl.a.:

Staten ved Kirke- og undervisningsdepartementet (KUD) har siden 1979 drevet sivil dykkeropplæring i Norge ved Statens Dykkerskole (SDS). SDS har siden oppstart holdt til i midlertidige kontorlokaler ved NUTEC i Gravdal ved Bergen.

Ved behandling av statsbudsjettet for 1984 besluttet Stortinget at SDS skulle bygges i Grottvik i Fjell kommune. I budsjettproposisjonen for 1988 meddelte KUD Stortinget at man tok sikte på å vurdere alternativ til å bygge en helt ny skole i samsvar med de opptrukne planene. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1989 fattet Stortingets Kirke- og undervisningskomité følgende vedtak:

«Stortinget har tidligere vedtatt å bygge SDS i Grottvik. Komitéen er enig med departementet i at hvis en gjennom samarbeid med andre fagmiljø kan finne frem til billigere og bedre måter å organisere dykkeropplæringen på, bør dette vurderes. Komitéen forutsetter at departementet i så fall vil komme tilbake til Stortinget med saken.»

I samme brev meddelte NUTEC at man hadde oversendt et tilbud til Kirke- og undervisningsdepartementet om å påta seg ansvaret for statlig dykkeropplæring.

Statens dykkerskole holdt fra starten i 1980 til i leide lokaler hos NUI (senere NUTEC), mens selve undevisningen foregikk på Sjøforsvarets dykkerskole på Håkonsvern, Bergen. I 1991 flyttet Statens dykkerskole inn i leide lokaler i Skålevik, som ligger ca 2 km fra NUI. I Skålevik er det foruten kontorlokaler også rom for undervisning, verksted, trykktanker og annet som er nødvendig for å drive skolen. Utstyr til gjennomføring av kurs i klokkedykking har vært leid inn.

Det første klokkedykkerkurset ble gjennomført i 1979 i regi av interimsstyret for skolen. Offshore-relaterte kurs har senere vært gjennomført hvert år frem til 1992. På bakgrunn av uttalelser fra medisinsk hold om mulige langtidsskader av dykking, ønsket oljeindustrien da å gå over til mer dykkerløse systemer. Offshore-rettede kurs ble derfor gjennomført mer sporadisk i årene som fulgte. De senere års utvikling har vist at det likevel er et ikke ubetydelig behov for dykking offshore, og dykkerskolen tar derfor sikte på å trappe opp undervisningen i offshoredykking i årene som kommer.

5.10 Industridepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet

Etter kontinentalsokkelloven var det Industridepartementet som hadde det overordnede ansvaret for petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. For så vidt angår det mer sikkerhetsmessige tilsyn var en del av oppgavene fra 11. juli 1969 delegert til Direktoratet for arbeidstilsynet, se punkt 4.7.1. Direktoratet var for den øvrige del av sin virksomhet underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Kommisjonens undersøkelser tyder på at spørsmålet om å tilføre økte ressurser til tilsynet med dykkingen i Nordsjøen i form av økte økonomiske rammer heller ikke var tema i Industridepartementet eller Kommunal- og arbeidsdepartementet de første årene etter at leteboringen startet. Av internt notat datert 13. mars 1975 i Kommunaldepartementet fremgår det bl.a. følgende fra en av saksbehandlerne:

Spesielt må bemerkes behovet for å få klar forskriftene for dypdykking. Arbeidet med forskriftene pågår i samarbeid med de andre Nordsjø-statene, men har altså dratt i langdrag. I mellomtiden hevdes det at kontrollen er mangelfull og at dykkerselskapene selv ikke viser det nødvendige ansvar. Det stilles nå ikke minstekrav til dykkere ved ansettelse og ingen offentlig instans kontrollerer deres kvalifikasjoner. I dag kan en dykker presentere seg for et selskap, gi opplysninger vedrørende erfaring uten at dokumentasjon kreves og bli ansatt på slikt grunnlag. Det finnes eksempler på at militære dykkere som er utdannet for dykking ned til 60 m, allikevel blir sendt ned til 150 m på det første dykk i Nordsjøen. Videre er det meget begrenset og til dels ingen øvelse med utstyret før bruk slik at en kan risikere å sende ned personer med utstyr som de overhode ikke har behandlet tidligere. For å bedre forholdene med tanke på å redusere dødeligheten nevnes gjerne 4 krav:

Sørge for et adekvat utdanningstilbud for dykkerne.

Stille minstekrav til dykkernes kvalifikasjoner.

Prøve dykkernes reaksjoner under kontrollerte betingelser og veiledning.

Kreve periodisk legeundersøkelse (av spesiallege).

...

Som det fremgår foran er personellressursene for så vidt gjelder Arbeidstilsynet svært mangelfulle. Etter min oppfatning henger dette bl.a. sammen med at AT’s ansvar bare er hjemlet i et delegasjonsvedtak fra et annet departement uten at det er klarlagt at dette vil være en permanent ordning. Det politiske ansvar er dessuten på denne måten lagt til en annen statsråd enn den AT sorterer under.

...

Det ligger en del ammunisjon når det gjelder statens forebyggende virksomhet gjennom Arbeidstilsynet. Dette kan lett forklares ut fra en ny situasjon, nye oppgaver osv., men det vil antakelig ikke være tilstrekkelig dersom en noe større arbeidsulykke inntrer. Når det gjelder dykkerulykker ser det ikke ut til å være så alvorlig på norsk sokkel som i Nordsjøen for øvrig, selv i forhold til aktiviteten. Kritikken mot manglende forebyggende tiltak er likevel stigende så vel i dykkerkretser som i Sjøforsvaret. Det synes derfor som en hovedoppgave å få avklaret det fremtidige ansvarsforholdet så snart som mulig, og deretter iverksatt tiltak for nødvendig bemanning.

I brev 12. august 1975 fra Industridepartementet til Kommunal- og arbeidsdepartementet heter det:

Kontroll med dykkervirksomhet på kontinentalsokkelen er ved Industridepartementets delegasjonsvedtak av 11. juli 1969 delegert til Direktoratet for statens arbeidstilsyn. Arbeidstilsynet er for å forestå en slik kontroll gitt hjemmel til å gi de pålegg, samtykker og godkjennelser samt utferdige de forskrifter som måtte være nødvendige for utfylling av bestemmelsene i kgl.res. 25.8.67 om sikkerhetsforskrifter for boring. Ved brev av 29. juni 1971 fra Industridepartementet er Arbeidstilsynet gitt fullmakt til å kontrollere dykkervirksomheten i produksjonsfasen.

...

Arbeidstilsynet har til nå basert seg på en mann til kontroll av dykkervirksomheten. Etter Industridepartementets oppfatning er dette ikke tilstrekkelig til på en fullgod måte å kontrollere den pågående virksomhet. Industridepartementet er heller ikke kjent med at Arbeidstilsynet har aktuelle planer om sterkere engasjement på dette felt selv om en er kjent med at overingeniør ... i den senere tid har fått en viss assistanse fra en nyansatt maskiningeniør. Arbeidstilsynet har i lengre tid arbeidet med fastsetting av detaljforskrifter for dykkervirksomheten uten at slike forskrifter enda er fastsatt. Dette haster det etter Industridepartementets vurdering svært med. Storbritannia fastsatte til orientering slike forskrifter med virkning fra 1. januar 1975.

...

Industridepartementet har på denne bakgrunn og under henvisning til Arbeidstilsynets utilstrekkelige engasjement på dette felt under vurdering om kontroll av dykkervirksomheten på sokkelen bedre kan ivaretas av Statens oljedirektorat.

...

Industridepartementet finner at spørsmålet om overføring av kontrollmyndighet fra Arbeidstilsynet til Oljedirektoratet er et spørsmål som det særlig haster med å få avklart ... .

Av internt notat 13. november 1975 i Kommunaldepartementet fremgår det videre:

Industridepartementet har tatt opp spørsmålet om kontrollen med dykkervirksomheten på kontinentalsokkelen ikke bør overføres til Oljedirektoratet. De peker særlig på den svake bemanningen som Arbeidstilsynet har til å ivareta de sterkt økende oppgaver på dette feltet. Oljedirektoratet har også utarbeidet en kontrollplan og beregnet bemanningsbehovet til fire tjenestemenn.

Under møte 2. februar 1977 i det utvalg som var nedsatt for å utrede arbeidsmiljølovens anvendelse på kontinentalsokkelen (Halden-utvalget) ble det i følge møtereferatet opplyst følgende:

Halden ... pekte på at det ennå ikke forelå noen endelige forskrifter for dykkervirksomheten på kontinentalsokkelen, og at arbeidstilsynet manglet den nødvendige bemanning for effektivt å kunne drive den kontroll direktoratet var pålagt.

...

Halden konkluderte med at departementet ville ta dykkerspørsmålet opp med den politiske ledelse med sikte på en snarlig avklaring. Likeledes ville departementet ta opp spørsmålet om en ordning for arbeidsmiljølovens gjennomføring på kontinentalsokkelen inntil avklaring på kontrollspørsmålet.

I notat 14. februar 1977 til statsråden i Kommunal- og arbeidsdepartementet fremgår bl.a. følgende:

Det er i dag Arbeidstilsynet som har ansvaret for og som utfører all offentlig kontroll med dykkingen på norsk sokkel. Dette omfatter dykking fra faste og flyttbare installasjoner, kraner, lektere, samt dykkerskip. I Arbeidstilsynet arbeider en overingeniør med dykkerspørsmålene. Han har hatt noe bistand fra en annen ingeniør i Arbeidstilsynets tekniske avdeling, men stort sett har han arbeidet alene med både kontroll og utarbeidelse av forskrifter for dykkervirksomheten. Det foreligger pr. i dag et utkast til regler for dykking på kontinentalsokkelen, utarbeidet av Arbeidstilsynet, datert 27. oktober 1975. Noen endelige regler foreligger ikke. Det er på det rene at dykking kan innebære en betydelig sikkerhetsrisiko. At det ikke foreligger noen formelle regler om slik virksomhet, må anses meget uheldig.

Industridepartementet har tatt opp spørsmålet om kontroll med dykkervirksomheten på kontinentalsokkelen ikke bør overføres til Oljedirektoratet. Det pekes særlig på den svake bemanningen ... .

I delutredning II fra Halden-utvalget avgitt i juni 1977 fremgår det bl.a. følgende (NOU 1977: 36 Arbeidsmiljøet på kontinentalsokkelen, side 7):

Under drøftelsene i utvalget var det enighet om at den nåværende kontrollordning fungerte lite tilfredsstillende, og at det hastet med å komme frem til en løsning av dette spørsmålet. Utvalgets formann tok på denne bakgrunn umiddelbart spørsmålet opp med de to berørte departementer, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Industridepartementet. Utvalgets initiativ resulterte i en beslutning i Regjeringen om at kontrollen med dykkervirksomheten på kontinentalsokkelen mest naturlig burde ses i sammenheng med Oljedirektoratets funksjoner og faglige ekspertise ... .

...

Utvalget vil likevel sterkt fremheve betydningen av at det så snart som mulig blir utferdiget forskrifter på dette området. Det synes også å være et klart behov for å få en avklaring på spørsmålet om hvilke lover og regler av arbeidervernmessig art som skal gjelde for norske dykkere hva enten de opererer på eller utenfor norsk sokkel.

5.11 Kommisjonens vurderinger vedrørende tilsyn mv.

Det er lite tvilsomt at tilsynet med dykkingen i Nordsjøen frem til 1978 var svakt. I hovedsak var det bare en person som foresto tilsynet i tillegg til at han også hadde ansvaret for anleggsdykkingen innenlands, og vedkommendes personlige forutsetninger var neppe gode nok. Vedkommende ble også pålagt mye utredningsarbeid i tillegg til tilsynsarbeidet.

Så vidt kommisjonen har forstått, mente han selv at han hadde tilstrekkelig oversikt og kontroll over de arbeidsoppgaver han var satt til å ivareta. Det samme oppfatning synes å ha gjort seg gjeldende i ledelsen for Teknisk avdeling i direktoratet. Det siste kan ha hatt sammenheng med at Teknisk avdeling etter hvert var blitt så stor at avdelingsledelsen hadde styringsproblemer i forhold til de underordnedes ansvarsområder, et problem ledelsen selv neppe forsto. I tillegg til dette kom at bruk av ressurser til inspeksjoner for en del var bestemt ut fra antallet ansatte ved de virksomheter som ble inspisert. Nordsjødykkingen var slik sett favorisert i forhold til andre arbeidsplasser ved at en person i direktoratet hadde dykkevirksomheten som sin hovedbeskjeftigelse. Det svake tilsynet kan også tyde på manglende forståelse fra direktoratets side for den skaderisiko som arbeidet i Nordsjøen medførte, særlig for dykkere. En manglende forståelse for skaderisikoen kan igjen ha hatt sammenheng med at direktoratet neppe kan ha hatt et realistisk bilde av skadeomfanget, delvis på grunn av manglende innrapportering fra oljeselskapene og entreprenørene, men delvis også på grunn av direktoratets svake engasjement. Når det gjelder skader og ulykker i Nordsjøen, fremgår følgende av forannevnte notat av 18. oktober 1973 til direktøren for direktoratet:

1972: Ingen dødsulykker. 3 alvorlige arbeidsuhell hvor to mann fikk revet av 3 fingre under arbeidsoperasjoner samt et lårbensbrudd etter et fall fra boretårn og ned på boredekk. Disse tre ulykkene skjedde på tre forskjellige boreplattformer.

1973: Ingen dødsulykker. Pr. 1/10: Ingen alvorlige arbeidsulykker.

Kommisjonen har stilt seg tvilende til om dette gir en riktig beskrivelse av omfanget av skader for de år det gjelder. Av samme notat fremgår det at virksomheten i Nordsjøen på denne tiden omfattet Ekofiskutbyggingen, og at til sammen sju boreplattformer hadde vært i virksomhet på norsk sokkel i 1973 (Ocean Viking, Ocean Tide, Saidem Due, Zapata Explorer, Zapata Nordic, Neptune 7 og Sedco 135 G). Det sier også sitt at skader på dykkere overhodet ikke er nevnt i notatet. For helhetens skyld tilføyes at innrapporteringen av arbeidsskader i Nordsjøen ble noe bedre i årene som fulgte.

Det må tillegges at Arbeidstilsynet hele tiden holdt fast ved at de mest forsvarlige dekompresjonstabellene skulle benyttes. Dykkerselskapene brukte sine egne tabeller, eventuelt US Navy-tabeller. Arbeidstilsynet holdt også fast ved at alle dykkere i norsk sektor i Nordsjøen skulle fremstille seg årlig for helseundersøkelse hos lege. Ut fra kommisjonens intervjuer med pionerdykkerne er grunn til å tro at dykkerne selv stort sett fulgte opp dette, men det finnes som nevnt foran, også eksempler på at enkeltpersoner ble gitt arbeid som dykkere uten opplæring og også uten at det forelå helseundersøkelse. Kommisjonens intervjuer med pionerdykkerne har bekreftet at det i enkeltstående tilfeller ble ansatt personer som dykkere i Nordsjøen uten annen erfaring enn sportsdykkererfaring. For øvrig synes det ikke å ha vært spørsmål om i mangel av annet regelverk å tilpasse eller tillempe dykkerreglene («hjelm- og slangereglene») til forholdene i Nordsjøen. Begrunnelsen fra Arbeidstilsynets side skal ha vært at det tekniske utstyret delvis var annerledes.

Selv om ledelsen i direktoratet etter hvert forsto at det var styringsproblemer i Teknisk avdeling, synes verken den daglige ledelse eller styret å ha forstått at tilsynet med dykkingen i Nordsjøen var svakt før spørsmålet ble tatt opp fra departementshold. De tiltak som ble gjort var utilstrekkelige. Kommisjonen har ikke funnet grunnlag for at noen i Arbeidstilsynet bevisst skal ha holdt tilsynet med dykkingen i Nordsjøen på et lavt nivå, slik det har vært antydet fra enkeltstående dykkere.

I alle fall fra 1975 var man i både Industridepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet av den oppfatning at tilsynet med dykkingen i Nordsjøen var for svakt. Kommisjonen anser det som mest sannsynlig at departementenes politiske ledelse var kjent med dette, jf. Industridepartementets brev av 12. august 1975. Det drøyde imidlertid for lenge før tiltak ble satt i verk med overføring av ansvaret til Oljedirektoratet, og tiltakene kom senere enn de burde ha gjort.

Med vedtagelsen av dykkerreglene i 1978, innføring av dykkersertifikater i 1980, gradvis bedre opplæring, et mer intensivert tilsyn fra Oljedirektoratets side både på planleggings- og gjennomføringsstadiet, og en gradvis innskjerping av regelverket, kom dykkevirksomheten i Nordsjøen etter hvert over i sikrere former. Dette må også ses i sammenheng med at metningsdykking i løpet av 1970-årene overtok for bouncedykking, at varmtvannsdrakten etter hvert overtok for tørrdrakter, og at spesialbygde dykkerskip ble tatt i bruk. I løpet av 1980-årene mistet dekompresjonstabellene gradvis sin betydning som konkurransemoment.

Det hører for øvrig med i bildet at det ved lov 8. juni 1984 nr. 61 ble fastsatt egne regler om fast granskingskommisjon ved dykkerulykker med tilhørende forskrift 25. januar 1985. Ordningen ble etablert etter Byford Dolphin-ulykken den 5. november 1983 der 4 dykkere og 1 dykketekniker ble drept i en ulykke med dykkerkammer. Denne kommisjonen fikk i praksis liten eller ingen betydning for sikkerhetsarbeidet i Nordsjøen, og loven med forskrifter ble opphevet 22. desember 1995.

5.12 Kompetansestriden

5.12.1 Innledning

Med kompetansestriden mener kommisjonen uenigheten mellom Kommunal- og arbeidsdepartementet og Handelsdepartementet, og departementenes underliggende organer, om regelverk og regelverksforvaltning på norsk sokkel. Kompetansestriden gjaldt forholdene for skip, borefartøyer og andre flytende innretninger på norsk sokkel. For de faste innretningene var det ingen kompetansestrid, og man fulgte det såkalte sokkelstatsprinsipp for disse. Kompetansestriden mellom departementene pågikk fra midten av 1970-tallet og frem til 1990-tallet. Begynnelsen av 1980-årene peker seg imidlertid ut som den perioden kompetansestriden kommer klarest til uttrykk.

I juridisk språkbruk skiller man gjerne mellom kompetanseregler og handlingsregler. Med kompetanseregler menes myndighet til å fastsette bindende regler for andre. De bindende reglene som fastsettes i kraft av kompetansen er handlingsregler, det vil si regler som angir handlingsregler for hvordan rettsundersåttene (borgerne) skal opptre.

I Norge er Stortinget den lovgivende instans, og besitter således den overordnede lovgivningskompetansen. I kraft av sin lovgivningsmyndighet kan Stortinget overføre (delegere) myndighet til andre organer i statsforvaltningen, typisk ved en rammelov som for eksempel petroleumsloven. Med petroleumsloven som kompetansegrunnlag kan Oljedirektoratet fastsette utfyllende regler i form av forskrifter. På denne måten har Oljedirektoratet myndighet (kompetanse) til å fastsette handlingsregler for borgerne.

Denne korte gjennomgangen viser at spørsmålet om kompetanse til å gi regler hovedsakelig er av statsrettslig art, den gjelder spørsmålet om hvordan myndighetene organiserer sin virksomhet. Gjennomgangen nedenfor vil vise dette ved at striden mellom de ulike syn kommer til uttrykk i brev, notater og referater fra møter mellom forvaltningsorganene. Kommisjonen finner grunn til å påpeke at det selv om det var til dels sterk uenighet mellom ulike syn, var det daglige arbeidet mest preget av samarbeid mellom forvaltningsorganene.

I forhold til kommisjonens mandat er det særlig regelverket for regulering og tilsyn knyttet til dykkernes arbeidsforhold som har vært undersøkt. I avsnitt 5.3. til 5.8 foran redegjøres det for regelverkets innhold, utvikling og praktiseringen av dette, mens dette avsnittet tar for seg forhold knyttet til den interne forvaltningen av regelverket i statsadministrasjonen.

Uenigheten mellom forvaltningsorganene var som nevnt primært knyttet til hvilket regelverk som skulle gjelde for skip og flytende innretninger på norsk sokkel; sokkelstatsjurisdiksjon eller flaggstatsjurisdiksjon. Disse begrepene er juridiske fagtermer i folkeretten og er forklart foran i punkt 5.2.2 og 5.2.3.

Både sokkelstatsjurisdiksjon og flaggstatsjurisdiksjon er juridiske kompetansegrunnlag, og kompetansestriden kan i ett nøtteskall beskrives som en strid om hvilke av disse som skulle gis forrangen.

Hovedspørsmålet knyttet til kompetansestriden er, i forhold til kommisjonens mandat, om striden kan ha påvirket myndighetenes styring, tilsyn og kontroll av dykkernes forhold i Nordsjøen. Kommisjonen har ikke ansett det som en del av sitt mandat å utrede i hvilken grad de ulike folkerettslige tolkninger og forståelser av henholdsvis sokkelstatsjurisdiksjon og flaggstatsjurisdiksjon kan sies å være riktige eller forsvarlige standpunkter rent juridisk. Kommisjonen vil likevel peke på at det har vært foretatt en rekke politiske valg innenfor rammen av det som kan kalles sikker folkerett. Slike politiske valg kan altså ikke begrunnes med en henvisning til folkeretten, men må forklares med politiske argumenter.

Dersom kommisjonen finner at det offentliges styring, tilsyn og kontroll med dykkernes forhold har vært påvirket negativt av kompetansestriden kan man stille spørsmålet om striden kan ha betydning for et eventuelt erstatningsansvar for staten. Kommisjonen drøfter erstatnings- og kompensasjonsspørsmål samlet i punkt 8.

5.12.2 Kompetansestriden – bakgrunn og gjennomgang

Konflikten kan stikkordsmessig oppsummeres slik:

1. Hvilket regelverk skal gjelde på norsk sokkel?

2. Hvilke offentlige organer skal ha ansvaret?

3. Hva skal vedkommende etat ha ansvaret for?

Som et eksempel på den første problemstillingen kan nevnes Industridepartementets og Kommunaldepartementets opprinnelige grunnsyn på jurisdiksjonsproblematikken. Industridepartementets utgangspunkt synes opprinnelig å ha vært at kontinentalsokkellovgivningen skulle gjelde for alle faste og flyttbare innretninger på sokkelen og innenfor sikkerhetssonen på 500 meter rundt disse. Som en følge av dette hevdet Kommunaldepartementet at det tilhørende sikkerhetsregelverk også gjaldt for begge typer innretninger. Handelsdepartementet og Sjøfartsdirektoratet mente på sin side at skip og alle flyttbare installasjoner var omfattet av sjøfartslovgivningen, og dette syn fikk etter hvert gjennomslag. Eksemplet viser den grunnleggende forskjell det var mellom ulike syn på sokkelforvaltningen, herunder styring, tilsyn og kontroll med dykkernes forhold.

Den andre og tredje problemstillingen henger sammen, og som eksempel kan nevnes den vedvarende uenighet mellom Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet om hvilket av forvaltningsorganene som skulle besørge kontrollen med dykkesystemer på skip og flytende installasjoner på norsk sokkel. Dette er et av de klareste og best dokumenterte eksempler på kompetansestriden. Det vises til nærmere gjennomgang i punkt 5.12.2.

Sett under ett kan man si at de konkrete problemstillinger det har vært strid om, hovedsakelig har dreid seg om spørsmål knyttet til arbeidervernlovgivning, og spørsmål knyttet til de ulike forvaltningsorganers kontrollområde. Som ovenfor nevnt er særlig uenigheten mellom Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet fremtredende i det materiale kommisjonen har gransket. Kort oppsummert kan man si at kompetansestriden har sin bakgrunn i spørsmålet om hvorfor det skal være ulik jurisdiksjon for dem som arbeidet på en fast installasjon og for dem som arbeidet på et skip eller en flytende innretning.

Det kan også reises spørsmål om hvilke bakenforliggende interesser som har foranlediget kompetansestriden. Kommisjonen har i granskingsmaterialet ikke klare holdepunkter for å uttale noe sikkert om dette. Det er likevel grunn til å peke på noen forhold som kan ha hatt betydning.

For det første var et stort antall forvaltningsorganer involvert i kontroll med aktiviteten på norsk sokkel, og man ble tidlig klar over at dette var et problem. Den 5. juni 1975 la en gruppe sammensatt av representanter for Industridepartementet, Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet frem «Utredning om kontrollopplegg for mobile boreplattformer som opererer eller skal operere på den norske del av kontinentalsokkelen». I utredningens «Samlende sluttbemerkninger» fremgår det på side 64 følgende:

Arbeidsgruppen finner at de vesentligste ulemper ved gjeldende kontrollordning skyldes det relativt store antall bemyndigede kontrollinstitusjoner. Dette leder etter gruppens mening til unødige kostnader for rettighetshaver og til påtagelige praktiske problemer. Det nevnes således at det fra tid til annen hender at to institusjoner gir motstridende pålegg om samme forhold.

I nær sammenheng med antallet forvaltningsorganer står det forhold at det på mange felt var dobbelt hjemmelsgrunnlag for å gi pålegg og forskrifter. Doble hjemmelsgrunnlag oppstod fordi man ved reguleringen av den nye oljeindustrien «grep inn i» etablerte rettsforhold i maritim rett. Det siktes her til sjøfartslovgivningen som har lang tradisjon, og en solid rettslig posisjon med bakgrunn i Norges rolle som skipsfartsnasjon.

For det annet kan det pekes på den generelle tendens det kan være i et forvaltningsorgan til å beskytte egne sektorinteresser. Dette er nærmere beskrevet av V. Ringstad: Innføring i samfunnsøkonomi og økonomisk politikk, Bedriftsøkonomens Forlag, Oslo 1995, kapittel 7. Et eksempel på dette finnes i et internt notat av 25. august 1987 fra Handelsdepartementet, der hensynet til forvaltningsorganet selv fremheves som et argument. Fra notatet hitsettes:

Vårt forslag til presisering av SDs [Sjøfartsdirektoratets] oppgaver bygger på fire reelle hovedhensyn ... . 1. SD trenger oppgavene, fordi disse er faglig utfordrende og fordi SD har mistet mye arbeid pga. redusert utenriksflåte. Det tekniske miljø i SD er sårbart og SD bør ikke svekkes gjennom unødig tap av saksområde.

For det tredje kan det pekes på at økonomiske interessegrupper kan ha hatt innflytelse på enkelte forvaltningsorganers standpunkt. Dette synspunktet er relevant både for den oljeindustrien og for den veletablerte skipsfartsindustrien Norge har. Til dels vil interessene være sammenfallende for begge industrigrener, men også til dels motstridende. Anvendelse av norsk vernelovgivning, og muligheten til å unndra seg denne, er et eksempel på et område der de faste installasjoner og skip vil kunne omfattes av ulike regelsett. Av ovennevnte notat fremgår:

4. Avgrensningen mellom sjøfartslovgivning og petroleumslov har konsekvenser for norske fartøyers markedsadgang i andre land. For det første kan omlegging til ren sokkelstat regulering bli oppfattet som norsk proteksjonisme og utløse nye tiltak tilsvarende de britiske mot forsyningsskipene. Dernest blir det vanskelig å påberope norsk flaggstat jurisdiksjon over norsk fartøy på et annet lands sokkel, hvis samme fartøy legges under norsk sokkelstat jurisdiksjon når det arbeider i Norge. Dette kan andre land bruke som påskudd for ugjennomførbare pålegg og derved i praksis stenge fartøyer ute. Et ytterligere problem ved en prinsipiell aksept av sokkelstat jurisdiksjon er at norsk rederi kan utløse krav om lokal arbeidsrett fra det land hvor fartøyet arbeider og bruke lokale regler mot de norske ansatte.

Endelig kan det pekes på at utviklingen av oljeindustrien på sokkelen skjedde svært raskt. Dette medførte at man ikke hadde det nødvendige regelverk på plass i tide, men var henvist til å tillempe eksisterende regelverk på mer eller mindre hensiktsmessig måte. Forvaltningstradisjoner kan nok også kan ha spilt en rolle, særlig på skipsfartens område.

5.12.3 Eksempler fra forvaltningspraksis

I dette avsnittet er kompetansestriden belyst ved eksempler fra forvaltningspraksis.

I et brev av 14. oktober 1976 fra Industridepartementet til Direktoratet for arbeidstilsynet fremgår det at dykking fra utenlandske fartøyer på kontinentalsokkelen er underlagt norsk jurisdiksjon etter kgl. res. 3. oktober 1975 om sikkerhet mv. for undersøkelse og boring etter undersjøiske petroleumsforekomster. Brevet viser hvilken grunnholdning departementet hadde til jurisdiksjonsspørsmålet. Departementet uttaler:

I forskriftene er det ikke hjemlet noe unntak for entreprenører eller andre som opererer fra utenlandsk registrerte fartøy eller borerigger. Det skulle etter dette være klart at bestemmelsen i resolusjonenes § 114 kommer til anvendelse hva enten dykkeroperasjonene foregår fra selve boreriggen eller norsk eller utenlandsk registrert fartøy.

Om kgl. res. av 9. juli 1976 om produksjon mv. av undersjøiske petroleumsforekomster uttales likeledes:

Heller ikke i disse forskrifter vil man finne noen reservasjon for så vidt angår utenlandsk registrerte fartøyer eller innretninger.

I et brev fra Justisdepartementet ved lovavdelingen 25. april 1979 til Sosialdepartementet er det uttrykt en mer forsiktig holdning til jurisdiksjonsspørsmålet. Brevet er et svar på en henvendelse fra Sosialdepartementet om det forelå hjemmel for å «gi forskrifter om innredning, drikkevann, hygieniske forhold, medisinsk utstyr og legemidler m v anvendelse for utenlandske borefartøyer ...». Til dette uttalte departementet:

Justisdepartementet antar at det folkerettslig sett ikke er noe til hinder for at det i Norge blir gitt forskrifter for utenlandske borefartøyer ... . Det kan imidlertid være grunn til å reise spørsmål om det er hensiktsmessig for Norge som kyststat å benytte denne adgang helt ut. Det er imidlertid klart at spørsmål med direkte tilknytning til sikkerheten i virksomheten bør reguleres av kyststaten. Når det gjelder andre spørsmål må kyststatsinteressen veies mot vår interesse i at norske regler på området skal gjelde for norske borefartøyer som er i virksomhet på andre staters kontinentalsokkel.

Den hensiktsmessighetstankegang som her gis uttrykk for, er etter kommisjonens oppfatning et viktig moment etter som man innenfor rammene av folkeretten kan foreta politiske valg. Slike valg kan blant annet gjelde hvilket næringsmessig vern man skulle gi deler av offshorenæringen, og avveiningen av ønskeligheten av å gi norsk lovgivning anvendelse på utenlandske skip som utførte petroleumsrelaterte oppgaver på norsk del av kontinentalsokkelen.

I visse tilfelle var det også en viss usikkerhet med hensyn til hvilke regler som var anvendbare på sokkelen. Et eksempel på dette er spørsmålet om folketrygdloven gjaldt for personer på flyttbare innretninger på sokkelen. Spørsmålet oppsto i tilknytning til spesialfartøyet Sedco/Phillips SS. Fartøyet var amerikanskregistrert og utførte vedlikeholdsarbeid på Ekofiskfeltet. Problemstillingen ble aktualisert da en britisk dykker ble skadet under arbeid på norsk sokkel. Spørsmålet var da om yrkesskadetrygden etter folketrygdloven fikk anvendelse for dykkeren. Dykkeren var ikke omfattet av noen britiske ordninger så lenge han arbeidet på norsk sokkel. Etter langvarig korrespondanse mellom de involverte departementer og Rikstrygdeverket ble konklusjonen at anvendelse av folketrygdloven skulle ses i sammenheng med anvendelsen av arbeidsmiljøloven. Ettersom arbeidsmiljøloven ikke var gitt anvendelse på utenlandsregistrerte skip som opererte på norsk sokkel, ble heller ikke folketrygdloven gitt anvendelse. Rikstrygdeverket konkluderte slik i brev av 24. juni 1980:

Rikstrygdeverket har ovenfor pekt på endel momenter som bør tilleggs vekt ved avgjørelsen. På bakgrunn av de nevnte innvendinger finner Rikstrygdeverket å ville foreslå at gjeldende praksis ikke endres. Dette innebærer at de ansatte ombord på Sedco/Phillips SS fortsatt skal falle utenfor folketrygdloven.

En tidligere tillitsmann for dykkerne har opplyst at Rikstrygdeverkets vedtak senere ble omgjort.

Eksemplet med Sedco/Phillips SS viser en situasjon med usikkerhet knyttet til gjeldende rett, der myndighetene foretok et valg innenfor de muligheter regelverket gav.

Det utvalg som var nedsatt i 1977 (Halden-utvalget), og som bl.a. skulle se nærmere på arbeidsmiljølovens anvendelse på kontinentalsokkelen, besto av representanter fra Handelsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Direktoratet for Sjømenn og Sjøfartsdirektoratet. Utvalgets innstilling i 1979 besto bl.a. i en sammenlignende fremstilling mellom arbeidsmiljøloven og sjøfartslovgivningen. Innstillingen ble sendt på høring i 1979, men høringsuttalelsene var svært divergerende, og saken var vanskelig å føre frem til politisk nivå. Resultatet av utredningen ble at arbeidsmiljøloven ikke skulle gis anvendelse på flytende innretninger på norsk sokkel, men at disse skulle omfattes av sjøfartslovgivningen. Regulering av arbeidsforholdene var derfor ulike alt etter hvor dykkerne arbeidet. Dykkere som arbeidet på faste installasjoner var omfattet av arbeidsmiljøloven, mens de som arbeidet på norskregistrerte skip var omfattet av sjøfartslovgivningen. Norske dykkere som arbeidet fra skip registrert i utlandet var underlagt flaggstatens lov.

Det oppsto raskt avgrensningsproblemer mellom regelverket som skulle forvaltes av henholdsvis Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet/Direktoratet for sjømenn. Ved Kommunal- og arbeidsdepartementets vedtak 17. april 1984 om å gi arbeidsmiljøloven anvendelse på jack-up riggen «Dyvi Beta» ble avgrensningsproblemet aktuelt. Bakgrunnen for vedtaket i Kommunal- og arbeidsdepartementet var at denne flyttbare riggen hadde så mye til felles med faste installasjoner, at den burde omfattes av regelverket for disse. Av vedtaket fremgår følgende:

Aktiviteten med Dyvi Beta vil ha stasjonær karakter over to-års periode. Aktiviteten er ikke begrenset til underbringelse av personell, men ivaretar hovedfunksjonen i første fase av utbyggingsplanen. ... Departementet finner det derfor riktig at arbeidsmiljøloven kommer til anvendelse.

Vedtaket møtte sterk motstand i Handelsdepartementet, og Kommunal- og arbeidsdepartementet ba i brev av 31. juli 1984 til Justisdepartementets lovavdeling om lovavdelingens uttalelse i saken. Lovavdelingen konkluderte i brev av 30. august 1984 med at det ikke forelå hjemmel for å anvende arbeidsmiljøloven på «Dyvi Beta». Etter omgjøring av sitt vedtak startet Kommunal- og arbeidsdepartementet arbeid for å få endret regelverket slik at installasjoner av typen «Dyvi Beta» skulle omfattes av arbeidsmiljøloven. Dette initiativet medførte en langvarig og engasjert brevveksling mellom Kommunal- og arbeidsdepartementet og Handelsdepartementet. Avklaring kom imidlertid først som følge av Bull-utvalgets arbeid i NOU 1989: 15 Arbeidsmiljølovens virkeområde i petroleumsvirksomheten. Bull-utvalget fremmet forslag om å gi arbeidsmiljøloven generelt gjennomslag på norsk sokkel uavhengig av om man arbeidet fra en fast eller flytende innretning. Av innstillingen side 9 fremgår det:

Den praktiske effekten av forslaget er dermed i første rekke at så godt som all petroleumsvirksomhet med flyttbare innretninger på norsk sokkel så vel som dykkevirksomhet fra flyttbare innretninger og fartøy på norsk sokkel nå løftes inn under arbeidsmiljøloven, uten hensyn til om innretningene er norske eller utenlandske.

Med dette var grunnlaget lagt for å avslutte striden om anvendelse av arbeidsmiljøloven på norsk sokkel. Arbeidsmiljøloven ble gitt generell anvendelse på norsk sokkel fra 1995.

Parallelt med den uenighet som var knyttet til anvendelse av arbeidsmiljøloven var det også en uenighet knyttet til kontrollordningene på norsk sokkel. Fra 1982 ble problemstillingen mer uttalt. Dette hadde sammenheng med utarbeidelsen av petroleumsloven. I et notat av 9. desember 1982 fra Arbeidsmiljøavdelingen i Kommunaldepartementet til statssekretæren i departementet heter det:

Avdelingen vil påpeke at Handelsdepartementets skipsfartsavdeling i møter med Sikkerhetssekretariatet og Olje- og energidepartementet har hevdet at offshorenæringen ønsker å basere seg på flaggstatsjurisdiksjon og oppdeling av lovgivningsmyndighet avhengig av om forholdet oppfattes som «maritimt» eller «industrirettet». Arbeidsmiljøavdelingen synes det er meget uheldig at Handelsdepartementet i disse drøftelsene har orientert om et næringssyn på ny petroleumslovs virkeområde som nærmest står i motstrid til hva offshorenæringen selv har gitt utrykk for i møte og brev til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Fra Sjøfartsdirektoratet og Handelsdepartementet ble det fastholdt det syn at Sjøfartsdirektoratet var best egnet til å forestå kontroll med skip og flyttbare innretninger som ble brukt til undersøkelse og produksjon av petroleum på norsk kontinentalsokkel. I brev datert 13. oktober 1982 fra Sjøfartsdirektoratet til Kommunal- og arbeidsdepartementet er synspunktet formulert slik:

... på denne bakgrunn mener Sjøfartsdirektoratet at det er hensiktsmessig at det er dette direktoratet som utarbeider regler og kontrollordninger for flytende innretninger som benyttes i forbindelse med undersøkelse og produksjon på norsk kontinentalsokkel. Direktoratet har tidligere gitt utrykk for at det ønsker at kontroll av sjødyktigheten for norske og utenlandske skip og flytende innretninger på norsk sokkel i utgangspunktet bør utføres med hjemmel i sjødyktighetsloven.

I den påfølgende tid ble problemstillingen drøftet i departementene og de underliggende organer frem til høsten 1983, da problemstillingen ble løftet opp på politisk nivå ved at det ble nedsatt et statssekretærutvalg bestående av representanter for henholdsvis Olje- og energidepartementet, Handelsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet. I dette forum ble det utvekslet en rekke notater, og man kom frem til en tilnærming mellom departementene. På det sentrale punktet om forholdet mellom lovgivning forvaltet etter henholdsvis kyststats- og flaggstatsprinsippene fortsatte uenigheten. Således er det uttalt følgende i brev av 8. mars 1983 fra statssekretæren i Olje- og energidepartementet til statsrådene i de berørte departementer:

Uenigheten består imidlertid fortsatt på et sentralt punkt. Handelsdepartementet mener at petroleumsloven og sjødyktighetsloven skal være to likestilte lovverk også forsåvidt angår flyttbare innretninger, og foreslår nå at avgrensingen mellom disse klargjøres av Justisdepartementet. Kommunal- og arbeidsdepartementet mener at petroleumsloven og dermed KAD selv skal være «overordnet».

I møte mellom statsrådene og embetsverk i Handelsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet den 4. november 1983 ble det bestemt at Kommunal- og arbeidsdepartementet skulle få ansvaret for «sikkerhet og beredskap», mens «Ansvaret for fartøyet som sådan …» ble lagt til Handelsdepartementet. Departementene skulle sammen utarbeide en prinsippliste for dette på et mer detaljert plan. Dette ble gjort ved «Protokoll» av 1. desember 1983.

Den protokoll som ble satt opp, viste seg imidlertid ikke å være egnet til å avklare interessemotsetningene. Det ble derfor ikke satt sluttstrek for kompetansestriden slik meningen var med protokollen. I notat av 14. januar 1985 til vedkommende statsråd i Handelsdepartementet heter det således:

Vi har i flere år hatt en kompetansestrid mellom Handelsdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet overfor fartøyer i petroleumsvirksomheten. Denne striden er meget ressurskrevende og en stor belastning for avdelingen. De konkrete diskusjonene har vekslet mellom generelle krav fra KAD om utvidet kompetanse, krav om kompetanse for spesielle felt og vedtak i konkrete enkeltsaker.

Av Oljedirektoratets brev 4. februar 1987 til Kommunal- og arbeidsdepartementet fremgår det:

I det løpende forskrifts- og tilsynsarbeid ble det tidlig klart at overlappende norsk flagg- og sokkellovgivning skapte uklare ansvarsforhold og hindret et effektivt tilsyn. Myndighetene har erkjent dette problemet. Bl.a. ble det i flere år arbeidet for at norske myndigheters tilsyn med dykking skulle legges til en etat – Oljedirektoratet. På ett tidspunkt ble det likevel klart at flaggmyndighetene ikke fant en slik ordning hensiktsmessig og i dag er det fortsatt slik at tilsyn med dykkevirksomheten fra norske innretninger eller fartøyer i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel er underlagt to lovgivninger og tilsyn fra flagg- og sokkelmyndighet. ... For Oljedirektoratet medfører situasjonen at totale sikkerhetsvurderinger vanskelig kan gjennomføres for denne aktivitet. Slike vurderinger kan ikke foretas uten at samtlige forhold som virker inn på sikkerheten tas i betraktning. Selv om direktoratet i denne sammenheng skulle være kjent med flaggstatens bestemmelser vedrørende arbeidstid mv, vil utførelse av totale sikkerhetsvurderinger være uten mening dersom ikke direktoratet har fullmakter til å påvirke alle forhold som eventuelt kan ha negativ innflytelse på sikkerheten.

Ved brev av 1. mai 1987 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet ble Justisdepartementets lovavdeling på nytt anmodet om å gi en uttalelse om «kompetansedelingen mellom de aktuelle offentlige myndigheter som gjennom sjødyktighetslov og petroleumslov er gitt myndighet til å sikkerhetsregulere petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel». I svaret 12. august 1987 til Kommunal- og arbeidsdepartementet konkluderte Justisdepartementet med at «flaggregelverket som utgangspunkt må vike for sokkelregelverket.» og fremholdt videre:

Vi vil ikke unnlate å bemerke at det prinsipielt sett er meget uheldig at flaggstat- og sokkelmyndigheter ikke kan komme til enighet om fordelingen av det administrative ansvar for sikkerhetsregulering på Kontinentalsokkelen. Den usikkerhet som rår om kompetansespørsmålene er lite tilfredsstillende for dem som regelverket (pliktreglene) retter seg mot, og man kan ikke se bort fra at uenighet kan skape vansker for den praktiske gjennomføring av sikkerhetsrutiner mv. En viktig årsak til uenigheten er det fragmentariske og til dels uklare kompetanseregelverk som foreligger. I den grad en tolking av det eksisterende regelverk ikke kan bidra til en løsning av de omtvistede spørsmål, er det Lovavdelingens oppfatning at saken bør søkes løst ved overenskomst mellom den politiske ledelsen i de respektive departementer og i en eventuell siste om gang ved foreleggelse for Regjeringen.

Med bakgrunn i dette brevet ble det ytterligere brevveksling mellom Oljedirektoratet som ønsket å legge Justisdepartementet konklusjoner til grunn, og Sjøfartsdirektoratet som fortsatt fastholdt sine standpunkter. I regjeringsnotat av 7. desember 1987 fra kommunal- og arbeidsministeren ble problemstillingen igjen løftet opp på politisk plan og søkt løst ved at Kommunal- og arbeidsdepartementet ble gitt totalansvar for sikkerheten i petroleumsvirksomheten, med petroleumsloven som det overordnede regelverk. Det heter i notatet:

Vi oppfatter Lovavdelingens uttalelse som et klart og konstruktivt bidrag, og vi vil i tråd med forvaltningspraksis legge denne til grunn i vårt videre arbeid.

Med dette notatet ble grunnlaget lagt for den senere praksis med petroleumsloven som det overordnede lovverk for petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen.

5.12.4 Flere eksempler og kommisjonens vurderinger

Granskingen har vist at kompetansestriden var en uløst problemstilling i store deler av den perioden som omfattes av kommisjonens mandat. Kommisjonen mener på bakgrunn av gjennomgangen foran og øvrig innhentet arkivmateriale at det er grunnlag for å hevde at kompetansestriden hadde en rekke uheldige konsekvenser for myndighetenes håndtering av dykkeindustrien i Nordsjøen og dykkerne.

Kommisjonen nevner innledningsvis et eksempel om myndighetens håndtering av støy, da støynivået i dykkernes lugarer om bord i et dykkefartøy er tema som flere pionerdykkere har tatt opp med kommisjonen. Støyen fra skipets motorer førte til mangelfull søvn hos dykkere som ikke var i metning. Saken ble tatt opp av NOPEF i brev 8. desember 1980 til Sjøfartsdirektoratet, med kopi av brevet til Oljedirektoratet og Helsedirektoratet. I håndskrevne påtegninger på brevet har saksbehandlere i Oljedirektoratet bl.a. gitt uttrykk for følgende:

[1. påtegning]

Har SD noen kriterier?

[2. påtegning]

Har noen målt støyen? Hva er resultatet? ...

Husker jeg rett var det når «gutta» ikke var i metning men lå i lugarer det var plagsomt. Det er vel neppe snakk om hørselskader. Det må bli snakk om ubehag – søvnløshet o.l. eller forstyrre kommunikasjon o.l. (Sikkerhet?) ...

[3. påtegning]

Vi har ekspertise på huset, ... er villig til å brife oss på bruk av måleapparatur. Dessuten har vi muligheten for å være med på et kurs (STI) for nærmere innføring i støyproblematikk. Hvordan skal vi forholde oss til Sjøfart? – skal vi ta kontakt for eventuelt å unngå konfrontasjon? ...

[4. påtegning]

Lugarene hører inn under SD. De er informert!

Av interesse er også NOPEFs brev 27. november 1981 til Helsedirektoratet:

NOPEF som organiserer de fleste dykkerne på norsk sokkel, har over lengre tid hatt en dialog med Sjøfartsdirektoratet i form av brev og telefoner angående støyproblemer på de forskjellige dykkerfartøyene. ... Sjøfartsdirektoratet har i telefon gjort NOPEF oppmerksom på at det er lite eller ingen ting Sjøfartsdirektoratet kan gjøre overfor rederiene når det gjelder å få støyen dempet. Slik NOPEF ser det, så kan faktisk støyen være så høy den vil. Sjøfartsdirektoratet har ingen myndighet til å komme med pålegg, kun anbefalinger om hva støynivået skal ligge på i de lugarer der man skulle forvente at en fikk den ro og hvile som et menneske så sårt trenger etter en tolv timers arbeidsperiode. ...

Uklarhet med flere kontrollerende instanser ble også tatt opp fra arbeidsgiversiden. AODC (Association of Offshore Diving Contractors) som var den internasjonale organisasjonen som representerte de fleste av verdens dykkerselskaper henvendte seg 3. mai 1981 til Oljedirektoratet med følgende uttalelse:

Vi mener at det for tiden er for mange departementer involvert, og hvis det er mulig ber vi om at et (1) departement får ansvaret for inspeksjoner og utstedelser av dykkeforskrifter.

...

Vi nevner nødvendigheten av å ha kvalifisert personell da et av våre medlemmer nylig fikk sitt dykkesystem inspisert av en representant for et departement som aldri hadde sett et dykkesystem før.

Fra en annen av brukerne av regelverket ble det tidlig anført at man ikke var tilfreds med hvordan myndighetene håndterte regelverket på norsk sokkel. NOEMFO (Norsk Olje- og Energimedarbeideres Fellesorganisasjon) fremholdt i brev 27. november 1981 til Kommunal- og arbeidsdepartementet og Handelsdepartementet følgende om situasjonen:

NOEMFO har gjennom flere år forsøkt å peke på en rekke av de sprikende og uheldige juridiske forhold innen petroleumsindustrien. Grovt sagt gjelder dette to forhold:

1) For svak regulering overfor utenlandskregistrerte fartøy når det gjelder krav til arbeidsmiljø, arbeidstidsbestemmelser og sikkerhetsopplæring.

2) Manglende harmonisering innen alt lov – og regelverk som kommer til anvendelse for sokkelarbeidere på faste installasjoner, norske mobile plattformer og andre entreprenørfartøyer.

AODC skrev den 21. januar 1982 følgende brev til Kommunal- og arbeidsdepartementet:

AODC’s viktigste oppgave er aktivt å bedre dykkernes sikkerhet. Dykking er en internasjonal industri og sikkerhetsproblemene er stort sett de samme over hele verden. Vi forsøker å få de respektive myndigheter til å samarbeide over landegrensene. Vi ser gjerne at våre myndigheter samarbeider (med en front) spesielt med UK som er verdens største dykkernasjon.

Vi er bekymret over forvirringen som hersker vedrørende godkjennelse av dykkesystemer på norsk sokkel eller norske fartøyer. Derfor ønsker vi så langt som mulig EN kontrollinstans. Denne bør fortrinnsvis være lokalisert i Stavanger ... .

Også fra andre på arbeidsgiversiden var det fremmet lignende synspunkter. I møtereferat av 9. desember 1982 uttrykte NOF (Norsk Offshoreforening) at «... jurisdiksjonsspørsmålene mellom sokkelstat og flaggstat av Offshoreforeningen oppfattes som viktige å få avklart».

Kommisjonens oppfatning er at det ikke ble gjort nok for å avklare kompetansespørsmålene og dermed å sikre en bedre sokkelforvaltning og et bedre sikkerhetsarbeid i sær. Problemstillingen ble aktualisert på tragisk vis ved Byford Dolphin-ulykken. Det vises til NOU 1984: 11 Dykkerulykken på Byford Dolphin, der det uttales følgende (side 24):

At myndighetenes kontrolloppgaver i forbindelse med sikkerheten på sokkelen er delt på så mange forskjellige organer, er i seg selv et forhold som er egnet til å skape en viss form for usikkerhet. Grensene mellom de enkelte organers myndighetsområde blir gjerne diffuse. I en viss utstrekning kan det oppstå overlapping, men det kan også oppstå nisjer eller mellomrom der kontrollen blir svakere, eller helt uteblir.

Kommisjonen er ikke kjent med om rapporten førte til noen forbedring av forvaltningspraksis, men det synes ikke å ha vært tilfelle. NOPEF (Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund) uttalte følgende i brev 28. oktober 1986 til Direktoratet for sjømenn:

NOPEF har gjentatte ganger påpekt de vansker som verneombud og tillitsvalgte for øvrig har i sitt verne- og miljøarbeid om bord i dykkefartøyene. I arbeidet med å forenkle kontakten med myndighetene har vi foreslått at Oljedirektoratet skal ha tilsynet med alle sider av dykking fordi OD forvalter «Midlertidige forskrifter for dykking på den norske kontinentalsokkel».

Imidlertid arbeider dykkepersonell på og fra skip, er underlagt Sjømannsloven med bl.a. Forskrift om verne- og miljøarbeid som jo forvaltes av Dir. for Sjømenn. Fordi ivaretakelse av dykkepersonellets arbeidsmiljø er avhengig av nær kontakt med det dykkefaglige miljøet, foreslår NOPEF derfor følgende:

Direktoratet for Sjømenn innleder et tettere samarbeid med Oljedirektoratet for å kunne ivareta arbeidsmiljøspørsmål innen dykking.

Verneombud og andre tillitsvalgte vil da kunne få kun én instans å henvende seg til.

I brev fra Oljedirektoratet til Kommunal- og arbeidsdepartementet så sent som 4. februar 1987 beskrives tilstanden bl.a. slik:

I det løpende forskrifts- og tilsynsarbeidet ble det tidlig klart at overlappende norsk flagg- og sokkellovgivning skapte uklare ansvarsforhold og hindret et effektivt tilsyn. Myndighetene har erkjent dette problemet. Bl.a. ble det i flere år arbeidet for at norske myndigheters tilsyn med dykking skulle legges til en etat – Oljedirektoratet.

Kommisjonen finner at myndighetene kan bebreides for ikke ha klart å samle seg om en felles linje i jurisdiksjonsspørsmålet i Nordsjøen. Selv etter behandling på statsrådsplan av ulike spørsmål knyttet til regelverket synes det på politisk plan ikke å ha vært tilstrekkelig vilje til å skjære igjennom interessemotsetningen. En konsekvens av dette var at de underliggende organer selv i stor grad fikk utforme politikken på området, med den følge at kompetansespørsmålene ikke fikk noen avklaring.

Ved spørsmålet om effekten av kompetansestriden møter man det problem at det er vanskelig å si noe sikkert om hvordan regelverksutvikling og regelverksforvaltning ville artet seg dersom man ikke hadde hatt noen kompetansestrid. Kommisjonen finner allikevel grunnlag for å hevde at situasjonen for brukerne av regelverket klart ble dårligere som følge av kompetansestriden, både ved at det ble gitt motstridende pålegg og ved at man ikke hadde noen enhetlig linje overfor bl.a. dykkeindustrien i Nordsjøen.

Den direkte effekten av striden var at forvaltningen gjennom mange år brukte mye tid og krefter på intern strid i. I en slik situasjon er vanskelig å tenke seg at forvaltningen samtidig kan ha hatt fullt fokus på sikkerhetsarbeidet i Nordsjøen som dermed sannsynligvis har blitt forsinket. Sannsynligvis har forsinkelsen i sikkerhetsarbeidet vært en medvirkende årsak til hendelser man har hatt på norsk sokkel.