13 Innfasing og overgangsordninger

13.1 Innledning og sammendrag

I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen ble det vist til at en omlegging av pensjonssystemet innebærer at det må etableres overgangs­ordninger i forhold til dagens system. Pensjonskommisjonen antydet to alternativer for innfasing av et nytt pensjonssystem. En var etter samme metode som ble lagt til grunn ved endringene i folketrygden i 1992, ved at allerede opptjente rettigheter beholdes etter eksisterende regelverk, mens nye rettigheter opptjenes etter det nye regelverket fra ikrafttredelsestidspunktet. Den andre muligheten var å nytte samme metode som ble brukt ved pensjonsreformen i Sverige, ved at de nye reglene gjelder fullt ut for personer under en nærmere bestemt alder, og at de gamle reglene gjelder fullt ut for personer over en viss alder, mens pensjonen utmåles forholdsmessig etter gamle og etter nye regler for personer i de alderstrinn som ligger mellom de ytre grensene.

Overgangsordningene må ta hensyn til at det er opptjent rettigheter som ikke kan fratas den enkelte uten å komme i strid med Grunnloven. Pensjonskommisjonen har innhentet en foreløpig vurdering av disse spørsmålene fra Justisdepartementets Lovavdeling, og bygger sin vurdering og tilråding på betenkningen fra Lovavdelingen. Lovavdelingens betenkning inngår som vedlegg til kommisjonens innstilling.

Pensjonsordninger i arbeidsforhold er ofte regulert i inngåtte tariffavtaler. Endringer i slike ordninger vil derfor kreve forhandlinger mellom partene i arbeidslivet.

Pensjonskommisjonen foreslår at et nytt pensjonssystem i folketrygden trer i kraft fra 2010 , og at det fases gradvis inn over en femtenårs periode. Personer som er født i 1950 eller tidligere får pensjon fullt ut etter dagens system. De vil være 60 år eller eldre i 2010. Personer som er født i 1965 får sin pensjon fullt ut beregnet etter det nye systemet. De vil fylle 45 år i 2010. Personer som er født i årene 1951-1964 vil få pensjon forholdsmessig basert hhv dagens system og nytt system. Med dette opplegget vil de første som får sin pensjon delvis basert på det nye systemet være personer født i 1951 på 62 år som tar ut 1/15 pensjon fra nytt system og 14/15 fra dagens system i 2013. Nytt system vil være fullt innfaset (15/15) for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2028. I perioden fram mot 2060 vil det utbetales alderspensjon både fra gammelt og nytt system. Forslag om delingstall, fleksibel pensjonering og endret indeksering foreslås også å tre i kraft fra 2010.

Pensjonskommisjonen foreslår også at det utredes nærmere en ordning med omsorgspoeng med tilbakevirkning før 1992 for personer som omfattes av reformen, det vil si personer født etter 1950. De administrative og praktiske mulighetene og begrensningene må utredes nærmere.

Pensjonskommisjonen tilrår i utgangspunktet den samme plan for iverksetting og innfasing av endringer i de offentlige tjenestepensjoner som for folketrygden. Det må gis garanti for at offentlig ansatte får den pensjonen de har krav på etter ansettelsesforholdet. En slik tilnærming vil begrense overgangsperioden og innføringen av det nye systemet kan skje raskere enn om alle skulle få beregnet opptjente rettigheter etter reglene før iverksettingstidspunktet.

Pensjonskommisjonen foreslår også at endringene i reglene om regulering av løpende pensjoner skjer fra samme tidspunkt som gjennomføringen av reformen (2010). Også reglene for fleksibel avgangsalder i folketrygden foreslås gjort gjeldende for alle fra det tidspunkt reformen trer i kraft. Det siste må ses i sammenheng med forslaget om avvikling av statlig støtte til AFP-ordningen.

En omlegging av pensjonssystemet vil kreve omfattende administrative forberedelser. Det vil være nødvendig å utvikle nye IT-løsninger som kan håndtere nytt og gammelt system og overgangsregler mellom ordningene. Det vil være nødvendig med en omfattende IT-utviklingsprosess. For å sikre at prosessen gjennomføres med akseptabel risiko, må prosessen starte i god tid før reformen skal tre i kraft. De første skrittene bør starte opp i 2005. Det vil også være nødvendig med omfattende og god informasjon og kompetanseoppbygging i det nye regelverket, overgangsordninger og virkninger av dette. Overgangsperioden hvor pensjonister kan ha rettigheter etter både gammelt og nytt system kan strekke seg fram mot ca 2060, og enda lengre for etterlatte. Det er vanskelig å anslå kostnader, men i Sverige er det antydet at den administrative omleggingen til nå har kostet ca 2 mrd. kroner, og at om lag 500 personer arbeider med å utvikle løsninger for å forvalte det reformerte pensjonssystemet. I tillegg kommer konsekvenser og kostnader for supplerende pensjoner i arbeidsforhold. Utdetaljering av nytt regelverk bør skje i nært samarbeid med trygdeetaten.

13.2 Overgangsordninger

En omlegging av pensjonssystemet krever at det etableres overgangsordninger i forhold til det gamle pensjonssystemet. Overgangsordningene skal for det første ivareta hensynet til den enkeltes rettigheter, sikre at pensjonister og yrkesaktive får en forutsigbar pensjon, og at de har god tid til å tilpasse seg nye regler. Overgangsordningene skal også ta hensyn til samfunnets interesse av en gjennomføring av det nye systemet som er enklest mulig, som ikke strekker seg alt for langt ut i tid, og som gir en viss økonomisk handlefrihet. Dette taler for klare og skjematiske overgangsordninger. Et annet viktig aspekt her er forholdet til endringer i de supplerende ordninger og særlig til en omlegging av de offentlige tjenestepensjonene. Dersom de prinsipielle endringene i de offentlige tjenestepensjonene skjer med virkning fra et senere tidspunkt enn omleggingen av folketrygden, vil det være uheldig om dagens bruttoordning tilsidesetter endringene i folketrygden. Det er derfor viktig å lage overgangsordninger som tar hensyn til totaliteten i det nye systemet, men som også må ta hensyn til at offentlige ansatte har et vern mot regelendringer etter grunnloven som går noe lenger enn vernet for regelendringer i folketrygden.

Pensjonister: Pensjonskommisjonen mener at ingen som er pensjonister på iverksettingstidspunktet, skal omfattes av de foreslåtte endringer til pensjonsberegning. Selve omleggingen vil derfor ikke få noen betydning for dem. De som er pensjonister med offentlig tjenestepensjon på iverksettingstidspunktet bør også beholde bruttoordningen. Alternativet er en omregning til nettoordning, men med garanti i forhold til pensjonsnivået, slik at det ikke settes ned. Pensjonskommisjonen tilrår at forslaget om endret indeksering av løpende pensjoner også bør omfatte alle pensjonister som i dag får pensjonen regulert i forhold til grunnbeløpsendringene.

Yrkesaktive : I foreløpig rapport antydet Pensjonskommisjonen to alternativer til overgangsordninger: En der en beholdt opptjente rettigheter etter eksisterende regelverk, mens nye rettigheter opptjenes etter det nye regelverket fra ikrafttredelsestidspunktet. En slik løsning ble valgt i 1992. For all opptjening før 1992 legges det til grunn en pensjonsprosent på 45, mens det legges til grunn en pensjonsprosent på 42 for opptjening etter 1992. Tilsvarende ble gjort da folketrygdens knekkpunkt ble redusert fra 8 G til 6 G fra samme tidspunkt.

Ved en slik overgangsordning vil den enkelte beholde opptjente rettigheter, mens det bare er opptjening av nye rettigheter som berøres av regelendringen. Denne typen overgangsordning gjør at omleggingen vil kunne ta meget lang tid før den får full effekt, og at en må håndtere to ulike systemer i en årrekke. For eksempel innebærer omleggingen i 1992 at personer som først pensjoneres i 2032 kan ha all opptjening basert på nye regler.

Når det gjelder de offentlige tjenestepensjonene vil ikke en slik overgangsordning skape formelle problemer, men en må ha regler som løser de situasjoner der det er opptjening både etter bruttoordning og etter nettoordning.

Det andre alternativet er at de nye reglene gjelder fullt ut for personer under en nærmere bestemt alder, og at de gamle reglene gjelder fullt ut for personer over en viss alder, mens pensjonen utmåles forholdsmessig etter gamle og etter nye regler for personer i de mellomliggende alderstrinn. Dette prinsippet har man blant annet valgt i Sverige ved overgangen til deres nye pensjons­system. De det nye systemet ble iverksatt fra 1998 gjaldt det gamle systemet fullt ut for personer født før 1938 og det nye systemet fullt ut for personer født etter 1954. Personer som er født mellom 1938 og 1954 får sin pensjon beregnet forholdsmessig etter begge systemene. Desto yngre personen er, desto større del av vedkommendes pensjon be­­reg­nes etter de nye reglene. I Norge kan et slikt prinsipp gjøres gjeldende slik at personer født i 1950 og tidligere får sine pensjoner fullt ut etter de gamle reglene. Disse vil være 60 år eller eldre i 2010. De vil stå så nær pensjonsalder at de ikke kan tilpasse seg til endringene. Dersom en bruker malen fra Sverige omkring en omlegging på 15 år, kunne personer født mellom 1951 og 1965, dvs personer som blir mellom 45 år og 59 år i 2010, få pensjonen beregnet forholdsmessig etter begge systemer, mens de som er født senere får sine pensjoner fullt ut beregnet etter nytt system.

Med en slik tilnærming begrenser en overgangsperioden, og innføringen av det nye systemet kan skje etter en fast plan fra iverksettelsestidspunktet. Det gir forutsigbarhet. Enhver overgangsordning vil måtte bli administrativt kompleks.

Når det gjelder de offentlige tjenestepensjonene vil det ved en innføring av nettoordning være spørsmål om de som er offentlig ansatte på iverksettingstidspunktet skal beholde bruttoordningen slik den er, eller om denne lukkes og fremtidig opptjening skal skje etter et nettoprinsipp. I NOU 1990:21 Offentlige nettopensjoner? ble det pekt på at en kombinasjon av et brutto- og et nettosystem for samme person ville være svært komplisert. Det ville bl.a. bli vanskelig å vurdere hvordan fradraget fra folketrygden skulle skje. Dette lar seg derfor vanskelig kombinere med overgangsregler der det ikke blir noen endring for personer født i 1950 eller tidligere, kombinert ordning for de født mellom 1951 og 1965 og med ny ordning for alle født etter 1965. Et alternativ kan være å la alle født før 1965 få beholde bruttoordningen, mens alle født etter 1965 får ny ordning. Et annet alternativ kunne være at arbeidstakere med mer enn 30 år igjen til aldersgrensen kunne gå over på en ny nettoordning, mens de med mindre enn 30 år igjen beholdt dagens bruttoordning. Et tredje alternativ er at arbeidstakere født mellom 1951 og 1965 får en nettoordning med standardberegnet folketrygd og bruttogaranti.

Pensjonskommisjonen mener at det er viktig at en reform gjennomføres fra samme tid for alle som omfattes av reformen. Det er derfor viktig at endingene i de offentlige tjenestepensjonene iverksettes fra samme tidspunkt og etter tilnærmet de samme prinsipper som for folketrygden. Pensjonskommisjonen foreslår at endringer i de offentlige tjenestepensjonsordningene kan gjennomføres fra samme tidspunkt som endringene i folketrygden. Men opptjente pensjonsrettigheter må respekteres. Det kan innebære en garanti for å opprettholde det pensjonsnivået en er stilt i utsikt etter arbeidsavtalen, gitt den opptjeningen en har på iverksettingstidspunktet.

Når det gjelder nyansatte er det ingen problemer med at disse blir medlem av en ny nettoordning. Det skal imidlertid pekes på, og som tidligere utvalg også har pekt på det uheldige ved at staten vil ha ulike lønns- og arbeidsvilkår for de samme stillingene.

Oppsatte pensjonsrettigheter: For oppsatte rettigheter for tidligere offentlige ansatte vil det parallelt med opptjeningen av oppsatte pensjonsrettigheter være tjent opp trygderettigheter som en kjenner størrelsen på og som vil representere et laveste samordningsfradrag. En omlegging til nettoordning for de oppsatte rettighetene vil gi merutgifter i forhold til å beholde rettighetene etter dagens ordning. Det vil i tillegg kreve en stor administrativ engangsinnsats. Det er derfor ingen sterke grunner til å endre reglene her, men allikevel stille krav om at arbeidstakere som gjeninntrer i offentlig tjeneste mister bruttogarantien.

Pensjonskommisjonen legger vekt på at reformen blir planmessig faset inn, og foreslår derfor at overgangen til ny ordning skjer etter prinsippet om alder ved iverksettelsen av reformen.

Differensiert overgang etter rettigheter : I det nye systemet foreslås det enkelte nye rettigheter/endringer som er forskjellig fra den gamle folketrygden. Det gjelder livsløpopptjening, fleksibel avgang, delingstall, fondsløsning og verdisikring av pensjoner. En kunne tenke seg at enkelte av disse elementene kunne innfases forskjellig i overgangen til nytt system. Det er da særlig fondsløsning og verdisikringen av pensjoner som skiller seg best ut til å kunne innføres tidligere enn hva som er politisk og administrativt mulig med selve pensjonssystemet. Pensjonskommisjonen foreslår at avhengig av hvilken fondsløsning en velger, så bør fonderingen av folketrygden og Statens Pensjonskasse skjer så raskt det er mulig. Det tilsvarende ville også være mulig i forhold til framtidig regulering av pensjoner med en indeks som kombinerer prisvekst og lønnsvekst. Pensjonskommisjonen tilrår at også denne endringen bør kunne starte opp fra samme tidspunkt som den nye pensjonsordningen settes i verk.

Når det gjelder adgangen til fleksibel fratreden er det viktig at denne reformen er på plass fra samme tidspunkt som en eventuell nedtrapping eller avvikling av statlig støtte til AFP-ordningen. Dette er nødvendig for at en ikke får en tidsperiode der det ikke er gitt mulighet til å velge fleksibel fratreden.

Omsorgsopptjening med tilbakevirkning?

Pensjonskommisjonen har vurdert om en ordning med beregning av pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid med virkning før 1992 kan være et hensiktsmessig instrument for omfordeling og overgang til modernisert folketrygd.

En overgang til livsløpsbasert pensjonsopptjening vil føre til at personer med jevn inntekt gjennom yrkeskarrieren kommer relativt sett bedre ut enn i dagens system, mens personer med varierende inntekter vil komme dårligere ut. Dette er i tråd med prinsippet om at personer som har hatt samme inntekt gjennom yrkeskarrieren og betalt inn samme pensjonsavgift, også bør få samme pensjon. En konsekvens av dette er imidlertid at personer som var borte fra arbeidslivet som følge av omsorgsoppgaver før ordningen med omsorgspoeng ble innført i 1992, kan få vesentlig lavere pensjon enn i dagens system. Dette gjelder i all hovedsak kvinner. Med en gjennomsnittalder for førstegangsfødende på ca 25 år i 1992, vil dette i hovedsak gjelde kvinner som er født før 1967.

Ved livsløpsbasert inntektspensjon er det ønskelig at bortfall av arbeidsinntekt ved fravær fra arbeidslivet pga omsorgsoppgaver blir kompensert slik at en opprettholder pensjonsopptjening i perioder med ulønnet omsorgsfravær for egne barn, eldre, syke og funksjonshemmede. Tilbakevirkende omsorgspoeng kan kompensere for bortfall av besteårsregel og 40-års regel for kvinner som ikke har hatt nytte av omsorgspoengene, men som berøres av livsløpsopptjeningen.

Rikstrygdeverket har antydet at det kan la seg gjøre å beregne omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft før 1992, men at det er administrative og praktiske problem med å gjennomføre en slik ordning. Pensjonskommisjonen foreslår derfor at det utredes nærmere i hvilken grad og hvordan en ordning med tilbakevirkende omsorgspoeng før 1992 kan gjennomføres, herunder hvor langt tilbake det er praktisk mulig å gå. Det er ikke aktuelt å gå lenger tilbake enn til 1967. En slik ordning vil være administrativt krevende.

Personer som er født i 1951 er det første årskullet som vil få en viss del av sin pensjon beregnet med utgangspunkt i modernisert folketrygd. Tilbakevirkende omsorgspoeng slik det er skissert her vil i hovedsak kunne være omfordeling i favør av kvinner født i perioden fra 1951 til 1966. I praksis får personer født i perioden 1951-1965 beregnet pensjonen sin både i dagens system og i modernisert folketrygd. Pensjonen beregnes på bakgrunn av individuelle inntektshistorier. Pensjonen som kommer til utbetaling for personer født i 1951 er sammensatt av 14/15 pensjon beregnet i dagens system og 1/15 pensjon beregnet i modernisert folketrygd. Tilsvarende vil pensjonen for personer født i 1964 være sammensatt av 1/15 pensjon beregnet i dagens system og 14/15 pensjon beregnet i modernisert folketrygd. Personer født i 1965 er den første årsklassen som får hele pensjonen beregnet etter modernisert folketrygd. Med en innfasing av modernisert folketrygd som skissert her vil tilbakevirkende omsorgsopptjening være av minst betydning for 1951-kullet, men vil kunne bety gradvis mer for fødselskull født etter 1951. Spesielt vil kvinner født i perioden fra om lag 1960 til 1965 kunne ha fordel av omsorgspoeng med tilbakevirkende kraft.

Det synes ikke så aktuelt å gi tilbakevirkende omsorgspoeng til personer som ikke berøres av forslaget til modernisert folketrygd, og som får hele pensjonen beregnet etter dagens system med besteårsregel og 40-års regel. Det vil si personer født før 1951. Spørsmålet kan imidlertid vurderes nærmere i tilknytning til forslaget om fleksibel pensjonering.

Dersom også personer født før 1951 skulle omfattes av omsorgsopptjening tilbake til 1967, ville utgiftene til pensjoner i folketrygden vil øke betydelig. Det er anslått at merutgiftene i 2010 er om lag 1 000 mill kroner dersom alle som er født etter 1930 godskrives omsorgspoeng tilbake til 1967. Det vil si at det gis tilbakevirkende omsorgspoeng i både dagens system og i modernisert folketrygd. Merutgiften er beregnet til 2 500 mill kroner i 2030, og den vil etter dette avta noe hvert år som følge av at kvinnene som ville nytte godt av tilbakevirkende omsorgspoeng dør ut. I 2050 er merutgiften beregnet til om lag 680 mill kroner. I sum vil tilbakevirkende omsorgspoeng i dagens system være svært kostbart.

Pensjonskommisjonen ser gode grunner til å innføre omsorgspoeng med tilbakevirkning før 1992 for personer som omfattes av forslaget til modernisert folketrygd. Kommisjonen foreslår at de administrative og praktiske mulighetene for å gjennomføre dette blir nærmere utredet.

13.3 Vern av opptjente rettigheter

Et viktig spørsmål som må vurderes ved en pensjonsreform er i hvilken utstrekning den enkelte skal ha beskyttelse mot endringer i pensjonssystemet. Et viktig hensyn her er vernet av opptjente rettigheter. Dette kan gå ut på å beholde allerede tilståtte ytelser uendret, å få de ytelser som allerede er opptjent, og å fortsette opptjening i det eksisterende systemet. Beskyttelse mot at endringer skal ha tilbakevirkende kraft følger av Grunnloven §§ 97 og 105.

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.»

Bestemmelsen gir mer generelt et vern mot tilbakevirkende lovgivning til ugunst for individet. Det som særlig er av interesse her, er at bestemmelsen gir et visst vern mot at lovgivningen for fremtiden svekker bestående rettslige posisjoner. Det er dette som i den juridiske litteraturen gjerne kalles «uegentlig tilbakevirkning».

Grunnloven § 105 lyder:

«Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.»

Bestemmelsen gir i sin kjerne et vern i tilfeller av ekspropriasjon, eller tvangsavståelse, av «Eiendom». Dersom noen blir utsatt for ekspropriasjon, må det betales full erstatning til vedkommende.

I 1996 behandlet Høyesterett pensjonsrettighetenes grunnlovsvern i to saker. Ved den nærmere drøftelsen av grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsrettigheter står de to plenumsdommene – Borthen-saken og Thunheim-saken – helt sentralt. Dommene ble avsagt i plenum og omhandler pensjonsreformen fra 1992, nærmere bestemt

• Inntektsprøving av forsørgingstillegg (Borthen-saken). Tilståtte forsørgingstillegg ble satt ned eller falt bort som følge av inntektsprøvingen.

• Redusert opptjening av tilleggspensjon for inntekt mellom 6 og 8 G fra 1992. Uføre- og etterlattepensjonister fikk justert poengtallet for den delen av antatt framtidig opptjening som refererte seg til kalenderår etter 1991 (Tunheim-saken)

Ved omregning av de løpende pensjonene ble nominell utbetaling fra folketrygden ikke satt ned. Differansen mellom gammel og ny ytelse ble gitt som et garantitillegg. Etter hvert falt garantitillegget gradvis bort som følge av G-reguleringen.

Det er gjennom plenumsdommene i 1996 slått fast at folketrygdens pensjonsytelser – både grunn- og tilleggspensjonen – har vern etter Grunnloven § 97. Dette vernet er imidlertid ikke av en slik karakter at enhver endring av pensjonssystemet til ugunst for dem som er omfattet av det, vil være grunnlovsstridig dersom det ikke ytes erstatning. Høyesterett kom frem til at de aktuelle lovendringene ikke var i strid med grunnloven. Dommene har bidratt til vesentlige avklaringer når det gjelder grunnlovsvernet for pensjonsytelser fra folketrygden. Hvorvidt en endring er grunnlovmessig må avgjøres etter en skjønnsmessig avveining av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

Normen, eller vurderingstemaet, er ment å gi rom for en avveining av to hensyn som står sentralt ved vurderingen etter Grunnloven § 97 i denne typen saker. På den ene siden står den enkeltes behov for trygghet og forutberegnelighet for levestandard og økonomi i en situasjon der den trygdede ikke selv kan skaffe seg arbeidsinntekt. På den annen side står lovgivers behov for handlefrihet. I den sammenheng viser Høyesterett særlig til de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d – at Stortinget etter Grunnloven er tillagt beskatnings- og bevilgningsmyndigheten.

Høyesterett viser også til at «oppbyggingen av velferdsstaten» kommer inn som et moment ved grunnlovsvurderingen. Høyesterett understreker at dette momentet har to sider: Trygghet og foruberegnelighet for økonomi og levestandard, og viktigheten av å kunne kanalisere offentlige midler dit det er størst behov for dem . Høyesterett la vekt på å sikre Stortingets økonomiske handlefrihet, slik at behovet for å kunne foreta omprioriteringer, også innenfor trygdesystemet, ble ivaretatt. Det er vist til folketrygdens store andel av statsbudsjettet og trygdens finansieringsproblemer. Høyesterett fant videre at de hensyn som ble tillagt særlig vekt ved etableringen av de aktuelle overgangsreglene – likebehandling av pensjonister før og etter endringens ikrafttreden og å unngå administrative problemer med to regelsett samtidig – var legitime hensyn som kunne begrunne inngrep fra lovgivers side. Det samme gjaldt ønsket om å få en raskere innsparingseffekt av de foretatte endringene.

Det avgjørende i forhold til grunnlovsvernet, er om en lovendring framtrer som en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Kriteriet «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning» er skjønnsmessig. Foruten at personlige holdninger vil påvirke innholdet, åpner det også for en utvikling over tid i tråd med endringer i de generelle holdningene i samfunnet. Endringenes omfang er også vesentlig. Det må legges til grunn at også inngrep som ikke berører utbetalte ytelser vil kunne anses som grunnlovstridige. Det må imidlertid antas at lovgiver her vil ha noe større handlefrihet enn når det gjelder løpende ytelser, særlig dersom inngrepet ikke berører rettigheter som kan betraktes som opptjent når endringen trer i kraft.

Pensjonskommisjonens forslag om å videreføre en grunnsikring om lag på dagens nivå for minstepensjon, fører ikke til noen grunnlovsstridig inngrep i grunnpensjonsordningen. Det må være på det rene at det må være adgang til å foreta visse inngrep i grunnpensjonen, både for løpende pensjoner og for fremtidige pensjoner. Nivået skal opprettholdes.

Dersom det ikke oppstår noe relevant økonomisk tap for pensjonister som følge av omleggingen, vil det ikke bli spørsmål om grunnlovsstrid overhodet. Grunnloven gir ikke på dette området noe vern mot overgang til nye ordninger dersom disse økonomisk sett stiller pensjonistene i samme stilling som etter det gamle systemet. Så langt tidligere opparbeidede pensjonspoeng gjennom omregning og innarbeiding gis samme uttelling i det nye systemet som i det gamle, oppstår dermed ikke noe grunnlovsspørsmål. Slik må en i alle fall se det så lenge den nye ordningen gir de trygdede et rettskrav på ytelser av tilsvarende omfang etter den nye ordningen. Pensjonskommisjonen foreslår ingen endringer for de som er pensjonister på iverksettingstidspunktet, eller som har forholdsvis få år igjen til pensjonsalderen.

Spørsmålet gjelder så de som helt eller delvis blir omfattet av den nye pensjonsordningen. En overgangsordning som ivaretar allerede opptjente rettigheter og som kun omfatter fremtidig opptjening, vil ikke være grunnlovsstridig sett hen til dagens domspraksis.

Når det gjelder forslaget om en overgangsordning bestemt av alder ved gjennomføringen må en foreta en vurdering omkring endringenes omfang og betydning for den enkelte. Det kan spørres om de trygdede har grunnlovsvern mot at det skjer endringer i den opptjeningsordningen loven i dag har, med virkning fremover i tid. Det kan ikke utelukkes at dagens opptjeningsordning har gitt grunnlag for planlegging av yrkeskarriere over tid og har skapt forventninger som det gripes inn i ved en reform. Det kan likevel ikke legges til grunn at forventningen om at fremtidig opptjening innen folketrygdsystemet skal skje på en bestemt måte, har noe vern etter Grunnloven § 97, selv om det skulle være mulig å påvise et økonomisk tap.

Ved grunnlovsvurderingen vil det være et moment hvor betydelig rettsstillingen endres til skade for de trygdede som følge av lovendringen. Det økonomiske tapet vil her være det sentrale.

På bakgrunn av den sammensatte vurderingen som må skje etter Grunnloven § 97 i denne typen saker, er det ikke mulig å stille opp noen absolutte tall for hvor store tap som kan aksepteres. Hva en kan akseptere, må også ses i sammenheng med behovet for inngrepet. Avgjørende må trolig være hvordan endringen påvirker de trygdedes fremtidige stilling som pensjonister. Trygderettighetenes karakter gjør at et eventuelt tap materialiserer seg først når pensjonsalderen inntrer. Ut fra Høyesteretts tilnærming i Borthen-saken må det riktige videre være å fokusere på det årlige tapet for pensjonisten, og ikke det samlede tapet over en årrekke. I denne sammenheng må en kunne se grunn- og tilleggspensjonen i sammenheng.

Pensjonskommisjonen kan etter dette ikke se at de forslag til endret pensjonssystem og den foreslåtte innfasing av ordningen skjer i strid med Grunnlovens § 97. Kommisjonen viser også her til Justisdepartementets Lovavdelings vurdering av disse spørsmål.

13.4 Forholdet til nye rettigheter

Pensjonskommisjonen foreslår at opptjent pensjon i folketrygden for fremtiden skal kunne tas ut fleksibelt fra fylte 62 år, men slik at den årlige pensjonen blir lavere enn om en venter med å fratre med pensjon. Dette følger at overgangen til livsløpsopptjening, adgang til fleksibel pensjonering og prinsippet om delingstall for levealder. Ordningen vil føre til lavere årlig pensjon for de som velger å fratre tidlig. Pensjonskommisjonen kan ikke se at innføringen dette prinsippet vil være grunnlovsstridig da det hele baserer seg på frivillighet. Det er den enkelte selv som velger fratredelsestidspunktet og med det en lavere pensjon. Det forhold at enkelte tidligere har hatt en slik adgang etter AFP-ordningen endrer ikke dette.

13.5 Forholdet til regulering av pensjoner

Et særlig spørsmål er hvorvidt pensjonister etter Grunnloven § 97 har noe grunnlovsbeskyttet krav på regulering av tilleggspensjonene etter folketrygdloven. I dag avgjøres dette spørsmålet med utgangspunkt i folketrygdloven § 1-4 tredje ledd og Stortingets vedtak om regulering av grunnbeløpet. Over tid har prinsippene for oppregulering av grunnbeløpet endret seg.

Opptjening og utbetaling av pensjoner kan skje over et meget langt tidsrom. Det er neppe mulig å gi noe isolert svar på om reguleringen er beskyttet av Grunnloven når det gjelder folketrygdens pensjoner. Når en ved grunnlovsvurderingene legger vekt på de grunnleggende målsettingene med folketrygdesystemet – trygghet for alle for en minstestandard og sikkerhet for en levestandard opp mot det tilvante, vil en viss verdisikring være et nødvendig element dersom grunnlovsvernet ikke skulle gjøres illusorisk. Frys i reguleringen for en gruppe kan ha de samme virkningene som et mer direkte kutt i ytelsene.

Trolig må en se det slik at hensynet til regulering eller verdisikring av pensjonene inngår som et moment i den helhetsvurderingen som må foretas etter Grunnloven § 97. Noe grunnlovsbeskyttet krav på å få beholde verdisikringen etter samme modell som dagens, kan det imidlertid ikke være tale om. Pensjonskommisjonen antar at de endringene som isolert sett ville følge av en omlegning fra dagens ordning til en ordning der opptjeningen skjer etter dagens regler, men der reguleringen av løpende pensjoner skjer etter en annen indeks, ikke skaper grunnlovmessige problemer, selv om utslagene av en slik endring over tid kan være betydelige.

13.6 Forholdet til offentlige tjenestepensjoner

Pensjonskommisjonen foreslår at de offentlige tjenestepensjonene gjøres om til mer rendyrkede supplerende ordninger ved disse gjøres om til nettoordninger for fremtiden. Spørsmålet er hvor langt Grunnloven §§ 97 og 105 er til hinder for dette.

Dagens tjenestepensjonsordninger sikrer en bestemt brutto utbetaling («bruttogaranti»). For Statens Pensjonskasse er det kommet til uttrykk ved at lov 28. juli 1949 nr. 26 § 23 første ledd bokstav a garanterer medlemmer med 30 års opptjeningstid en alderspensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Tjenestepensjonene samordnes med folketrygdens pensjoner. Dette vil ofte føre til en samlet pensjon som er noe høyere enn bruttogarantien. Spørsmålet om grunnlovsvern stiller seg derfor trolig ulikt for henholdsvis det bruttogaranterte beløpet og beløpet som overskyter dette.

Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. Høyesterettsdommen i 1962 («statspensjonistdommen») bygger på det synet at statspensjonistene er vernet av Grunnloven § 97. Både statlige og kommunale tjenestepensjoner har et annet grunnlag enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven, ved at pensjonen er en del av arbeidsavtalen. Det er tilknytningen til arbeidsavtalen som er det vesentlige grunnlaget for det vernet disse pensjonene har etter Grunnloven. At de statlige tjenestepensjonene i tillegg har lovforankring, synes i seg selv å ha mindre betydning.

Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være «Eiendom», sml. Grunnloven § 105.

Et slikt vern er imidlertid ikke til hinder for at utbetalingen skjer fra en annen pensjonsordning enn tjenestepensjonen, så lenge pensjonisten samlet får det beløpet som tjenestepensjonsordningen gir ham krav på. Dette ble slått fast av Høyesterett i 1962 («statspensjonistdommen»). Saken gjaldt et tilfelle der samordningsloven førte til at statspensjonistene fikk utbetalt ytelser i medhold av alderstrygdloven 6. juli 1957 ubeskåret, mens de formelt fikk redusert tjenestepensjonene sine. Statspensjonistene krevde ytelsene fra Statens Pensjonskasse utbetalt ubeskåret av samordningslovens regler fordi de hadde nådd pensjonsalderen før samordningsloven trådte i kraft. Høyesterett mente at det ikke var skjedd noen krenkelse av Grunnloven § 97. Det ble vist til at statspensjonistene ikke led noe økonomisk tap. Ingen fikk mindre i samlet statspensjon og alderstrygd enn de ville ha hatt i statspensjon uten alderstrygd. Tvert imot fikk de regelmessig mer. Avgjørende var at statspensjonistene også etter den nye ordningen hadde rettskrav på et beløp som svarte til full tjenestepensjon.

Det kan etter dette reises spørsmål om Grunnlovens vern mot inngrep i bestående rettigheter – i dette tilfellet opptjente rettigheter til tjenestepensjon – er til hinder for overgang fra bruttosystemet til nettosystemet for de offentlige tjenestepensjonene.

Overgangen fra en bruttopensjon til nettopensjon vil formelt innebære at det beløpet en har krav på etter den offentlige tjenestepensjonen, blir mindre enn etter dagens ordninger. Nettopensjonen vil formelt bare være et mindre beløp som kommer i tillegg til ytelsene fra den moderniserte folketrygden. En forutsetning her må være at en ikke lager en ordning som uttalt skal gi en lavere samlet pensjon.

Forutsatt at de pensjonsberettigede – for de allerede opptjente rettighetene til tjenestepensjon – får like mye utbetalt i pensjon som de ville fått etter dagens tjenestepensjonsordning, vil en slik ordning ikke være i strid med Grunnloven §§ 97 og 105.

Et vilkår for at en slik omlegging skal kunne aksepteres, må være at pensjonisten har rettskrav på de samlede ytelsene som formelt kommer til erstatning for tjenestepensjonen. Det faktum at de offentlig ansatte også etter reformen har krav på både folketrygd og tjenestepensjon tilfredstiller dette vilkåret.

Spørsmålet er om Grunnloven i forbindelse med en større pensjonsreform tillater uvesentlige reduksjoner i opptjente rettigheter til tjenestepensjon, for eksempel av hensyn til å skape et teknisk praktiserbart regelverk. Etter Lovavdelingens syn er det flere argumenter som taler for dette: «Så lenge en ikke tar sikte på å redusere rettighetene, har rettspraksis ikke ansett Grunnloven § 105 til hinder for at en i visse tilfeller legger opp til praktiske og gjennomførbare ordninger selv om en derved i noen tilfeller kan risikere avvik fra kravet om full erstatning. Dessuten kan det for statspensjonenes vedkommende vises til forbeholdet i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse § 43 første ledd som sier at «rettigheter og plikter etter denne lov kan endres ved senere lov for dem som er blitt medlemmer av Statens Pensjonskasse etter 22. april 1937». Et slikt forbehold kan neppe være uten betydning for adgangen til å foreta mindre justeringer av pensjonsforpliktelsene, selv om det er uklart hvilke nærmere virkninger det kan tillegges.» Pensjonskommisjonen er enig i dette syn.

Et viktig spørsmål er om offentlig ansatte har krav på å fortsette eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid. Spørsmålet er om en offentlig ansatt har rettskrav på at de opptjeningsreglene som fantes ved ansettelsen er en del av arbeidsavtalen og derfor ikke kan endres. Etter Lovavdelingens syn vil omlegging av eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid neppe skape problemer i forhold til Grunnloven. Pensjonskommisjonen er enig i dette.

Særlig om utbetaling ut over bruttogarantien

I praksis vil en rekke pensjonister motta noe mer i tjenestepensjon enn det som følger av den såkalte bruttogarantien gjennom fiktivfordelen og at det samordnes kun med G. Et særlig spørsmål er hvor langt Grunnloven §§ 97 og 105 er til hinder for at slike tillegg helt eller delvis fjernes i forbindelse med en reform som foreslått av Pensjonskommisjonen.

Dette overskytende beløpet er i realiteten ikke ytelser som stammer fra tjenestepensjonsordningen, men fra folketrygdsystemet. Ut fra dette kan vernet ikke være like sterkt som for bruttogarantien som er direkte forankret i tjenestepensjonsordningen. Vernet må i stedet forankres i de samme betraktningene som ligger til grunn for grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsytelser for øvrig.

13.7 Administrative konsekvenser

Det er knyttet et betydelig administrativt apparat til forvaltningen av pensjonssystemet. Dette gjelder spesielt IT-siden. Den enkeltes rettigheter skal registreres, beregnes og utbetales. I tillegg er det viktig med oppfølging av den enkelte og å sikre at tilstrekkelig informasjon om det nye pensjonssystemet når ut til brukerne. I dag utfører Rikstrygdeverket disse oppgavene for folketrygdens pensjoner. Administrasjonskostnadene er relativt sett lave sett i forhold til de samlede utbetalingene.

I tillegg skal det kreves inn pensjonspremier og -innskudd, og disse skal plasseres og forvaltes. For folketrygden ivaretas dette gjennom skatteetaten. For tjenestepensjoner og individuelle pensjoner ivaretas dette i hovedsak av forsikringsselskaper og pensjonskasser.

Det ligger betydelige oppgaver knyttet til selve implementeringen av pensjonsreformen. Det faktiske omfanget er avhengig av hvilken av de alternative pensjonsordningene som velges, men det vil uansett være flere fellestrekk.

Pensjonskommisjonen foreslår at de nye pensjonsreglene i folketrygden innfases fullt ut for personer født etter 1.1.1965, at personer født mellom 1.1.1951 og 1965 får sin pensjon beregnet etter gammelt og nytt system, mens personer født 1.1.1950 og tidligere får pensjonen beregnet etter gamle regler. For alle som har blitt alderspensjonister i Folketrygden ser pensjonskommisjonen det som hensiktsmessig å ikke endre pensjonsberegningen som følge av endringen.

På IT-siden vil det være nødvendig å utvikle nye IT-løsninger som kan håndtere det nye regelverket og overgangsregler mellom det eksisterende og det nye regelverket. Dette omfatter blant annet ny beregningsfunksjonalitet og spesielt tilrettelagte saksbehandlingssystemer. Derfor vil det være nødvendig å gjennomføre en omfattende IT-utviklingsprosess. For å sikre at denne prosessen gjennomføres med akseptabel risiko, bør prosessen startes i god tid før det nye regelverket skal tre i kraft. Hvis det tas sikte på at nytt regelverk skal tre i kraft fra 2010, så bør de første skrittene i IT-utviklingsprosessen gjennomføres allerede i 2005.

På kompetansesiden vil det være nødvendig å gjennomføre en omfattende opplæring av trygdeetatens ansatte, slik at disse mestrer både det gamle regelverket, det nye regelverket og overgangsordninger.

Det vil også være nødvendig med et omfattende informasjonsarbeide mot en rekke forskjellige målgrupper, for å sikre en god forståelse av selve reformen og hva den vil bety for den enkelte.

Det må forventes en betydelig økning i etatens årlige ressursbruk sett i forhold til dagens nivå. Denne økningen knytter seg i stor grad til administrasjonen av flere sett med regler, samt vedlikehold og drift av IT-løsningene. Perioden med overgangsregler vil kunne gjelde frem mot 2055-2065. Tar en hensyn til at pensjonistene kan ha gjenlevende ektefelle/samboer med rettigheter i folketrygden vil perioden kunne strekke seg tiår utover dette.

På det nåværende tidspunkt er det vanskelig å tallfeste noen kostnader, det kan kun konstanteres at det vil kreve betydelige investeringer og det må forventes en vesentlig økning i de årlige administrasjonskostnadene.

For å nevne et eksempel på investeringskostnader, dog uten sammenligning forøvrig, kan det vises til erfaringer fra den svenske pensjonsreformen, hvor utviklingen av nytt datasystem for alders- og uførepensjon har vært svært ressurskrevende i tid, penger og antall årsverk. Det er antydet at den administrative omleggingen til nå har kostet nær 2 mrd. kroner og at om lag 500 personer fortsatt arbeider med å utvikle nye tekniske løsninger for å forvalte det reformerte regelverket. I tillegg kommer IT-utvikling og drift av innskuddsdelen av det svenske pensjonssystemet.

I tillegg til de administrative konsekvenser for trygdeetaten vil reformen også medføre store økonomiske administrative kostnader for forsikringsordninger og pensjonskasser, herunder Statens Pensjonskasse. Pr. i dag er det ikke mulig å beregne omfanget av disse kostnadene.

Pensjonskommisjonen mener at det tidlig i prosessen med reformen bør avsettes midler slik at en kan iverksette og gjennomføre reformen på en betryggende måte.