5 Mål og prinsipper

5.1 Innledning og sammenfatning

Pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet . Det skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, ved varig nedsatt funksjonsevne eller tap av forsørger, dersom en ikke kan forventes å forsørge seg ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter grunntrygghet og standardtrygghet.

Grunntrygghet innebærer at alle pensjonister er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til pensjonssystemet. Formålet er å forhindre fattigdom. Grunnsikring er en klar statlig oppgave. Pensjonskommisjonen går inn for at folketrygden fortsatt skal gi en grunnsikring på nivå med dagens minstepensjon.

Standardtrygghet sikter mot at den enkelte ikke skal gå for mye ned i materiell levestandard som pensjonist. Pensjonen skal stå i forhold til tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Pensjonskommisjonens flertall , alle unntatt Ytterhorn, mener at folketrygden også i framtida skal ha til formål å gi en viss standardsikring. Det er enighet om at standardsikringen i folketrygden bør suppleres med kollektive eller individuelle pensjonsordninger i tillegg til folketrygden. Kommisjonens medlem Ytterhorn går inn for at folketrygden konsentreres om grunnsikringen i form av en lik, statlig og skattefinansiert pensjon til alle pensjonister på nivå med dagens minstepensjon for enslige. Standardsikringen bør fullt ut overlates til kollektive pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger.

Pensjonskommisjonen vil understreke at trygge pensjoner forutsetter et bærekraftig pensjonssystem . Pensjonsløfter og forpliktelser må kunne innfris. De samlete ytelser og byrder i pensjonssystemet bør derfor være jevnt fordelt mellom generasjoner. Finansieringen må være langsiktig, realistisk og stabil, og ikke legge stigende byrder på de yrkesaktive og foretak i framtida. Pensjonskommisjonen mener at det er nødvendig å trygge pensjonene ved å begrense den forventete utgiftsveksten og jevne ut finansieringsbehovet i folketrygden i framtida. Kommisjonen foreslår strategier og tiltak for å oppnå dette.

Pensjonssystemet skal bidra til fordeling av inntekt og risiko over den enkeltes livsløp og mellom grupper i befolkningen. Pensjonskommisjonen mener at pensjonssystemet skal legge en effektiv ramme for den enkeltes sparing og forsikring over livsløpet. Det tilsier en nær sammenheng mellom premieinnbetaling og pensjon, og et tydeligere individuelt eierskap til opptjente pensjonsrettigheter. Pensjonssystemet bør også bidra til sosial omfordeling av inntekt mellom grupper i befolkningen, først og fremst ved en god grunnsikring. Gjennom obligatoriske pensjonsordninger kan alle omfattes på like vilkår, uavhengig av inntekt, kjønn, helse eller funksjonsevne. Pensjonssystemet skal også være et effektivt redskap for å håndtere og fordele risiko av ulike slag for at pensjonsløfter skal innfris og gi mest mulig forutsigbare pensjoner.

Pensjonssystemet er komplisert og forholdsvis uoversiktlig. Det er ikke lett for den enkelte å ha oversikt over sine pensjonsrettigheter og den pensjon en kan forvente. Det er liten sammenheng mellom hva en betaler inn, og hva en kan forvente å få igjen i pensjon. Pensjonskommisjonen legger vekt på at framtidens pensjonssystem må bli enklere og mer oversiktlig : Kommisjonen går inn for et klarere skille mellom en statlig, skattefinansiert grunnsikring og mer inntekts- og premiebaserte pensjoner. Det bør være en nærmere sammenheng mellom inntektsgrunnlag, premieinnbetaling og pensjon. Pensjoner fra ulike kilder og arbeidsforhold bør lettere kunne legges sammen fra ulike arbeidsforhold.

Et pensjonssystem kan enten ha form av et ytelsesbasert system eller et innskuddsbasert system . Ved et ytelsesbasert system er pensjonsytelsen definert i forhold til inntektsgrunnlaget. Innbetalingen bestemmes slik at den er tilstrekkelig til å finansiere pensjonsytelsene. Ved innskuddsbaserte systemer er det innskuddet som er bestemt. Pensjonen blir lik summen av innskuddene og avkastningen på den akkumulerte pensjonskapitalen. Et ytelsesbasert system gir vanligvis størst finansiell risiko for den som skal finansiere pensjonsytelsen. Et innskuddsbasert system gir størst forutsigbarhet for den som betaler innskuddene, men gir vanligvis størst usikkerhet for hva pensjonen vil bli.

Pensjonskommisjonen viser til at det i praksis skjer en viss tilnærming mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. I flere land, blant annet i Sverige, blir det obligatoriske pensjonssystemet reformert i mer innskuddslignende retning. Pensjonskommisjonen mener at det i framtida vil være hensiktsmessig med både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger i Norge. Det bidrar til fordeling av risiko. Pensjonskommisjonen er delt i synet på om det bør være et innskuddsbasert element i folketrygden. Dette er nærmere behandlet i kapittel 10.

Pensjoner kan enten finansieres løpende etter hvert som de kommer til utbetaling (pay-as-you-go), eller de kan forhåndsfinansieres ved kapitaldekning i fond. Fondsfinansiering er påkrevet i private og individuelle pensjonsordninger. Det er i hovedsak for at det skal være sikret midler til pensjon selv om bedriften skulle gå konkurs. Offentlige pensjoner kan være utligningsfinansierte, fordi staten har beskatningsrett og i praksis ikke kan gå konkurs. Fondsfinansierte ordninger gir risiko for avkastning på kapitalen, mens utligningsfinansierte ordninger gir risiko for framtidig finansieringsevne og generasjonsbalanse. Pensjonskommisjonen går inn for at folketrygden fortsatt i hovedsak bør være utligningsfinansiert, men foreslår at det etableres et statlig pensjonsfond for å knytte nærmere sammenheng mellom statens fondskapital og pensjonsforpliktelsene i folketrygden. Dette er nærmere behandlet i kapittel 10.

5.2 Hovedformål og generelle krav

Økonomisk og sosial trygghet

Pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet for den som ikke kan forventes å forsørge seg ved eget arbeid på grunn av høy alder, varig helsemessig uførhet eller bortfall av forsørger. Målet om økonomisk og sosial trygghet omfatter grunntrygghet og standardtrygghet. Et samlet pensjonssystem som oppfyller disse hovedformålene er et viktig fundament for vår trygghet og velferd. For at dette skal kunne være en realitet, må pensjonssystemet være økonomisk og sosialt bærekraftig.

Grunntrygghet innebærer at alle er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til noen pensjonsordning. Grunntryggheten skal hindre fattigdom ved å sikre alle pensjonister en inntekt som det går an å leve av i Norge. Dette må skje ved økonomisk og sosial omfordeling.

Standardtrygghet sikter mot at den enkelte ikke skal gå for mye ned i materiell levestandard etter pensjonering. Pensjonen skal stå i forhold til tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Det betyr at pensjonssystemet skal legge til rette for sparing og forsikring over den enkeltes livsløp.

Sparing og forsikring over livsløpet

Pensjonssystemet skal bidra til å fordele inntekt og forbruk over den enkeltes livsløp. Det innebærer både en sparefunksjon og en forsikringsfunksjon. Sparefunksjonen går ut på at den enkelte sparer til sin egen pensjon. Forsikringsfunksjonen går ut på at man fordeler risikoen for ulik levealder, varig uførhet og tap av forsørger mellom dem som omfattes av pensjonsordningen.

Pensjonssystemet skal gi en effektiv ramme for den enkeltes sparing og forsikring for alderdommen og risiko for uførhet eller tidlig død. Dette innebærer at pensjonsordninger må gi bedre sikkerhet enn om en overlot all slik sparing og forsikring over livsløpet til den enkelte selv eller familien.

Økonomisk og finansiell bæreevne

De pensjonsløfter og -forpliktelser som en pensjonsordning gir, må kunne innfris. Det gjelder både på kort og lang sikt. Dette er nødvendig for at målet om økonomisk trygghet skal kunne oppfylles.

De samlete ytelser og byrder i pensjonssystemet bør være jevnt fordelt mellom generasjoner. Det er avgjørende for pensjonssystemets økonomiske bæreevne. Finansieringen må være langsiktig og stabil, og ikke legge stigende byrder på de yrkesaktive og foretakene i framtida.

Pensjonssystemet må ta hensyn til utviklingen i befolkningens levealder, alderssammensetning og yrkesdeltaking. Samlet finansiering, opptjening og utbetaling av pensjoner må være tilpasset produksjon og verdiskaping og preferanser og prioriteringer i samfunnet. Finansieringen av pensjonene er avhengig av den samlete produksjonen i samfunnet.

Sosial fordeling

Pensjonssystemet skal bidra til fordeling av inntekt og levekår mellom grupper i befolkningen. Det viktigste sosiale formålet er en grunnsikring som hindrer fattigdom. Det er en viktig offentlig oppgave. Det kan reises spørsmål om og eventuelt hvor mye sosial omfordeling et pensjonssystem bør sikte mot ut over grunnsikringen. Et viktig sosialt formål er inkludering og lik behandling av grupper i befolkningen med ulik helse og risiko for uførhet og levealder. Pensjonssystemet bør gi økonomisk trygghet for alle innbyggere, uavhengig av kjønn, alder, helse, funksjonsevne og sosial bakgrunn. Et offentlig pensjonssystem kan også ha til formål å omfordele inntekt mellom grupper av mennesker ut over det å hindre fattigdom, det å inkludere alle og det å gi lik behandling for ulik risiko. Slik omfordeling bør imidlertid også vurderes i forhold til omfordeling gjennom beskatningen.

Risikohåndtering

Pensjonssystemet er et redskap for å håndtere risiko. Pensjonssystemet skal bidra til å fordele og jevne ut inntektsmessige konsekvenser av ulik risiko for levealder, helsesvikt og uførhet. Det vil alltid være risiko knyttet til et pensjonssystem. Det er viktig at systemet har gode mekanismer for å håndtere og fordele ulike typer risiko. Dette gjelder bl.a. risikoen for å bli ufør, usikkerhet knyttet til levealder og usikkerhet knyttet til befolkningsutvikling, økonomisk utvikling, finansiering og risiko for endringer i regler og rammebetingelser.

Risiko i et pensjonssystem kan strekke seg over lang tid. Løfter skal innfris opp til 60-70 år inn i framtida. Pensjonssystemet skal bidra til å avdempe og fordele risiko for vesentlige endringer som følge av befolkningsutvikling, og økonomisk, sosial og politisk utvikling på lang sikt.

Tillit, stabilitet og forutsigbarhet

Et pensjonssystem må bygge på gjensidig tillit mellom den som forsikrer og den som forsikres. Det er en tillit som må bygge på klare vilkår og forpliktelser for begge parter, og at forpliktelsene innfris når vilkårene er til stede. Pensjonene må være forutsigbare og pensjonsvilkårene mest mulig stabile.

Den enkelte må i god tid før pensjonering kunne vite om lag hvor stor pensjon vedkommende kan forvente under ulike forutsetninger. Eventuelle endringer i pensjonsplanen må skje med god tid, slik at den enkelte har mulighet til alternativ tilpasning, og med god begrunnelse og informasjon.

Pensjonssystemet bør være basert på bred politisk tilslutning. Pensjonssystemet må oppfattes som rimelig og rettferdig blant folk flest. Et stabilt og forutsigbart pensjonssystem er viktig for tilliten til systemet.

Klart, oversiktlig og enkelt

Pensjonssystemet bør være oversiktlig og pensjonsvilkårene klare og enklest mulig. Den enkelte må kunne få nødvendig informasjon om vilkår, rettigheter og opptjent og forventet pensjonsnivå under ulike forutsetninger. Det er også nødvendig med en klar og rasjonell oppgave- og arbeidsdeling mellom henholdsvis statens, arbeidslivets og den enkeltes ansvar for pensjon. Pensjon fra ulike kilder og ordninger bør kunne legges sammen og tilpasses til hverandre på en rasjonell, enkel og oversiktlig måte.

Trygg og effektiv administrasjon og forvaltning

Det må stilles høye krav til betryggende og sikker administrasjon og forvaltning av et pensjonssystem. Kostnadene ved administrasjon og forvaltning bør være lave. Kostnadene er blant annet avhengig av grad av stordrift og omfang på risikospredning, grad av standardisering versus individuelle valgmuligheter og risikovurdering, og av systemets kompleksitet. Pensjonssystemet må gi sikker forvaltning av opparbeidete rettigheter og innbetalte midler.

5.3 Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem

Med et økonomisk bærekraftig pensjonssystem mener Pensjonskommisjonen et system med tilnærmet lik fordeling av ytelser og byrder mellom generasjoner over tid. En skal ikke velte stigende finansieringsbyrder over på kommende generasjoner uten at dette har en tilsvarende motpost i de pensjonene de selv kan forvente.

Utgiftene til pensjoner i folketrygden er anslått å øke betydelig i første halvdel av dette århundret. Den anslåtte utgiftsveksten i Norge er sterkere enn for tilsvarende offentlige pensjonsutgifter i de fleste andre vestlige land. Selv om utgangsnivået er lavere enn i mange andre land, vil utgiftsnivået i Norge kunne bli høyere enn i de fleste andre vestlige land dersom det ikke foretas noen endringer, jf. kapittel 3. Flere andre land har iverksatt eller er i ferd med å iverksette reformer og tiltak for å begrense utgiftsveksten. Den anslåtte utgiftsveksten til pensjoner i folketrygden kan gi for høy skattebyrde eller for lite til andre formål på lang sikt.

En stor arbeidsstyrke og høy sysselsetting bidrar til at det blir større inntekter, mindre utgifter og flere til å dele byrdene. Stigende statlige pensjonsutgifter kan også finansieres ved å øke det generelle skattenivået, gjennom økte pensjonspremier eller ved å redusere veksten i pensjonsutgiftene eller andre offentlige utgifter. Hvor sterke innstramminger som er nødvendige, avhenger blant annet av på hvilket tidspunkt de foretas. Jo lengre man venter med nødvendige tiltak, desto større kan behovet for innstramming bli senere.

Pensjonskommisjonen mener at det er nødvendig å komme fram til endringer som gir en vesentlig reduksjon i veksten i folketrygdens pensjonsutgifter på lang sikt, samtidig som yrkesdeltakingen bør være høy, og helst øke i takt med økende levealder. En videreføring av folketrygden uten endringer vil kreve en betydelig økning i skatter og avgifter for å finansiere veksten i pensjonsutgiftene. Det kan gi store problemer i næringslivet, tap av arbeidsplasser og høyere arbeidsløshet. Pensjonskommisjonen legger vekt på å bygge inn en stabiliseringsmekanisme i pensjonssystemet som gjør det robust overfor endringer i befolkningens levealder. Kommisjonen mener dessuten at pensjonsopptjening og utbetalte pensjoner må reguleres på en måte som gir større forutsigbarhet enn i dag, samtidig som de må være tilpasset den generelle økonomiske utviklingen og inntektsutviklingen i samfunnet.

De store oljeinntektene gjør at Norge nå bygger opp sparekapital i Petroleumsfondet som bl.a. kan brukes til å dekke opp pensjonsforpliktelsene i framtida. Avkastningen på dette fondet vil kunne bidra til å finansiere noe av veksten i pensjonsutgiftene, men det vil være langt fra nok. Det kreves vesentlig større sparing i dag dersom folketrygdens pensjonsforpliktelser fullt ut skal motsvares av pensjonsfond.

En stor fondsoppbygging i Petroleumsfondet som ikke er direkte knyttet opp mot en klar synliggjøring av økingen i de statlige pensjonsforpliktelser, kan representere en risiko for at det blir vanskelig å holde tilstrekkelig igjen i finanspolitikken. Da risikerer vi store innstrammingsbehov senere. Dersom oppbyggingen av kapital i Petroleumsfondet blir mer direkte knyttet opp mot pensjonsforpliktelsene i folketrygden, kan denne risikoen forebygges og reduseres. Klarere synliggjøring og formålsretting av sparing for å sikre framtidas pensjonsforpliktelser er således viktig for Norge.

To særtrekk ved situasjonen i norsk økonomi taler isolert sett for at en klarere fondering av statlige pensjonsforpliktelser i folketrygden kan være aktuelt:

• Store inntekter fra petroleumsvirksomheten i årene framover gjør at det vil bli bygd opp betydelig kapital i Statens Petroleumsfond. Inntektene forventes å avta på lang sikt.

• De offentlige pensjonsutgiftene anslås å øke mer i Norge enn i mange land rundt oss.

Å knytte fondsoppbyggingen mer opp mot pensjonsforpliktelsene trygger muligheten for en langsiktig og bærekraftig finanspolitikk, og kan dermed bidra til et pensjonssystem i bedre generasjonsbalanse. En klarere fondering av pensjonsforpliktelsene vil også kunne synliggjøre de framtidige pensjonsforpliktelsene bedre.

En reform av folketrygdens alderspensjon kan eventuelt også kombineres med å plassere deler av opptjent pensjon på individuelle pensjonskonti der den enkelte har eiendomsrett til sin del av oppspart pensjonskapital. Et sentralt spørsmål da er om det skal være adgang til individuelle plasseringsvalg for pensjonskapitalen, og i tilfelle hvordan og på hvilke vilkår.

En overgang fra offentlige til private pensjonsordninger vil ikke i seg selv redusere de reelle utfordringene knyttet til finansieringen av de samlede pensjonene. Økte pensjonsforpliktelser må møtes med økte premieinnbetalinger, uavhengig av organisering og ansvarsfordeling mellom offentlig og privat sektor. For landet som helhet vil det uansett være den samlede produksjon, arbeidsinnsats og kapital i samfunnet som må bære kostnadene.

Pensjonskommisjonen mener at de viktigste generelle strategiene for å kunne opprettholde et økonomisk bærekraftig pensjonssystem er å føre en økonomisk politikk, arbeidsmarkedspolitikk og familiepolitikk som fremmer:

• jevn økonomisk vekst og orden og balanse i økonomien både på kort og lang sikt,

• høy sysselsetting, lav arbeidsløshet og et inkluderende arbeidsliv,

• høy og stabil fødselshyppighet, og

• langsiktig balanse i statens finanser

Pensjonskommisjonen tilrår følgende strategier for et økonomisk bærekraftig pensjonssystem:

• Høy yrkesdeltaking, lav arbeidsløshet og et inkluderende arbeidsliv.

• Stimulere til at flere eldre fortsetter lenger i arbeid, men samtidig åpne for en fleksibel avgangsalder i folketrygden.

• Klarere sammenheng mellom arbeidsinntekt, premieinnbetaling og pensjon.

• Bygge inn en stabiliseringsmekanisme i pensjonssystemet som gjør det robust overfor endringer i befolkningens alderssammensetning og levealder.

• Pensjonsopptjening og utbetalte pensjoner må reguleres på en måte som gir større forutsigbarhet enn i dag, samtidig som det må bidra til å sikre en økonomisk bærekraftig folketrygd.

• Knytte den statlige fondsoppbyggingen mer direkte opp mot pensjonsforpliktelsene slik at en trygger muligheten for en langsiktig og bærekraftig finanspolitikk. En slik endring vil kunne synliggjøre de framtidige pensjonsforpliktelsene bedre, og bidra til et pensjonssystem i bedre generasjonsbalanse.

Pensjonskommisjonens medlem Ytterhorn går inn for et system der folketrygden i framtida begrenses til en lik, statlig og skattefinansiert basispensjon på nivå med dagens minstepensjon til enslige. Inntektsavhengige pensjoner overlates til pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjoner. Se nærmere utforming i kapittel 8. Det innebærer at grunnsikringen ivaretas i folketrygden, mens standardsikringen ivaretas ved supplerende ordninger.

Dette medlem finner det heller ikke nødvendig å bygge inn en stabiliseringsmekanisme for utviklingen i levealder i folketrygdpensjonen. Det er fordi en lik pensjon til alle på dagens minstepensjonsnivå for enslige vil innebære en betydelig innsparing sammenlignet med å videreføre dagens folketrygdsystem.

Pensjonskommisjonens medlem Westhrin går inn for en lik, skattefinansiert grunnpensjon på nivå med dagens minstepensjon til alle pensjonister i folketrygden. I tillegg foreslår dette medlem en begrenset, inntektsavhengig tilleggspensjon i folketrygden, der det er direkte sammenheng mellom innbetaling og ytelse. Se nærmere utforming i kapittel 8.

Strategier for å møte de økonomiske utfordringene i folketrygden drøftes nærmere i kapittel 6, mens fondering drøftes i kapittel 10.

5.4 Statlig grunnsikring

En allmenn grunntrygghet som sikrer alle pensjonister en viss minste inntekt er en oppgave som bare kan ivaretas ved en offentlig, skattefinansiert ordning. Dette skjer i dag gjennom folketrygden og den generelle beskatningen. Pensjonskommisjonen mener at dette fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave.

Hovedbegrunnelsen for en allmenn, offentlig grunnsikring er at en ønsker å sikre en varig, grunnleggende økonomisk og sosial trygghet for alle pensjonister, uavhengig av tidligere inntekt og innbetaling til pensjonssystemet. De skal ikke måtte være avhengige av økonomisk sosialhjelp eller annen forsørging.

Lik basispensjon til alle eller behovsprøvd garantipensjon?

Et sentralt spørsmål er om grunnsikringen for pensjonistene bør gis i form av en behovsprøvd garantipensjon eller i form av en lik grunnpensjon til alle, uavhengig av annen pensjon. I dagens folketrygd skjer avkortingen krone mot krone, men bare for særtillegget og forsørgingstillegg for ektefelle og barn, og ikke for grunnpensjonen.

En lik basispensjon til alle pensjonister er enkelt og forutsigbart, og det gir et klart skille mellom grunnsikring og standardsikring. Et slikt alternativ er særlig aktuelt alternativ dersom en vil begrense statens pensjonspolitiske ansvar til grunnsikring, mens standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt baseres på tjenestepensjoner og individuell pensjonsforsikring og –sparing. Men det kan også kombineres med en viss, statlig tilleggspensjon eller obligatorisk tjenestepensjon. En lik basispensjon til alle i folketrygden vil gi en enkel og klar ansvarsfordeling mellom folketrygden og supplerende pensjoner. Det vil isolert sett gi betydelige brutto innsparinger i statlige pensjonsutgifter på lang sikt. Disse innsparingene vil i større eller mindre grad måtte motsvares av reduserte skatter og avgifter, og høyere og mer omfattende tjenestepensjoner og individuelle pensjoner. Disse vil måtte finansieres av de yrkesaktive og bedriftene. Yrkesaktive som ikke omfattes av pensjonsordninger i arbeidsforhold, risikerer å stå uten noen inntektssikring ut over basispensjonen dersom de ikke sparer eller forsikrer seg selv for sin egen pensjon.

En behovsprøvd garantipensjon vil sikre at ingen får en pensjon som er lavere enn et bestemt minstenivå. Garantipensjonen supplerer egenopptjent pensjon på lave nivåer opp til garantinivået. Dette er en målrettet og effektiv måte å utforme grunnsikringen på som gir lave utgifter til rent skattefinansiert grunnsikring. En større del av pensjonen kan bli premiefinansiert, med en nærmere sammenheng mellom innbetaling og det en får igjen i pensjon. Behovsprøving bidrar imidlertid til å komplisere pensjonsordningen. Sammen med beskatning og eventuelt egenbetaling for tjenester kan det gi høye marginaltrekk i avtrappingsområdet. Avtrappingen mot opptjent inntektspensjon kan være krone for krone, slik som ved dagens særtillegg og tilleggspensjon i folketrygden. Det gir sterkt marginaltrekk på opptjent pensjon i avtrappingsområdet. Alternativt kan avkortingen være med en viss prosentandel mot inntektspensjonen, for eksempel over et visst inntektsnivå. Da vil flere få garantitillegg og avtrappingsområdet blir lengre. Systemet blir mer komplisert.

Det offentlige ansvaret for grunnsikringen i pensjonssystemet er en del av det sosiale sikkerhetsnettet som er bygget opp på en rekke områder i samfunnet, blant annet i form av sosialstønad og bostøtte. Prinsippet på mange av disse områdene er behovs­prøving av ytelsene, og det kan være noe av en forutsetning for at vi har et forholdsvis omfattende sosialt sikkerhetsnett i Norge. Dette kan tale for behovsprøving av også grunn­sikringen i det offentlige pensjonssystemet. Hvor stor del av grunnsikringen som skal behovsprøves, må sees i sammenheng med fordelingsvirkningene i det samlede pensjonssystemet. En universell skattefinansiert grunnsikring omfatter alle på lik linje. Supplerende ordninger kommer uavkortet i tillegg til denne.

Nivået på grunnsikringen

Pensjonskommisjonen legger til grunn at dagens minstepensjon i folketrygden er et naturlig og aktuelt utgangspunkt for grunnsikringen i pensjonssystemet i Norge

Pensjonskommisjonen tilrår:

• Folketrygden skal fortsatt gi alle pensjonister en grunntrygghet i form av en garantert, minste pensjon til alle pensjonister, basert på botid i Norge.

• Grunnsikringen bør være statlig finansiert gjennom den generelle beskatningen.

• Dagens minstepensjon i folketrygden er et naturlig utgangspunkt for nivået på den statlige grunnsikringen.

Kommisjonens flertall , alle unntatt Westhrin og Ytterhorn, tilrår at den statlige grunnsikringen gis i form av en garantipensjon som utfyller manglende eller lav opptjent pensjon i folketrygden, og som avkortes mot denne.

Kommisjonens medlemmer Westhrin og Ytterhorn tilrår at den statlige grunnsikringen har form av en lik basispensjon for alle pensjonister, uavhengig av annen inntekt.

5.5 Standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt

Obligatorisk inntektspensjon for alle yrkesaktive?

Å sikre alle pensjonister en viss grunntrygghet i form av en minstepensjon er en oppgave som bare kan utføres av det offentlige. Standardsikring i forhold til tidligere inntekt som yrkesaktiv, kan ivaretas både ved obligatoriske og frivillige ordninger og ved offentlige og private ordninger. En kan således stille spørsmål om det i det hele tatt bør være en obligatorisk inntektsrelatert pensjon for alle yrkesaktive.

I et eget vedlegg til kommisjonens rapport drøfter kommisjonsmedlem Asbjørn Rødseth hvorfor det kan være nødvendig eller hensiktsmessig med obligatorisk inntektspensjon for alle yrkesaktive. Se vedlegg 7. Det er i prinsippet minst syv grunner som har vært brukt til å argumentere for dette:

1. Hjelp til selvhjelp . På grunn av manglende framsyn, kunnskap, vilje eller evne vil mange spare eller forsikre seg for lite eller for sent for alderdommen, for å sikre de etterlatte eller for varig uførhet. Pensjonssparingen kan lett utsettes så lenge at den blir for kostbar eller for liten. Obligatorisk pensjonsforsikring kan hjelpe folk til å fordele forbruket over livsløpet på en måte som de alt i alt er mer tilfreds med.

2. Effektiv grunnsikring . Folk kan la være å spare eller forsikre seg fordi de vet at det offentlige sørger for en minstesikring i alle fall. Obligatorisk pensjon kan hjelpe til å holde det generelle skattenivået nede og sparingen oppe, slik at det blir mindre effektivitetstap i økonomien.

3. Likestilling . Kvinner og menn kan få lik årlig pensjon for lik premie, selv om kvinner i gjennomsnitt lever lengre og har flere år som pensjonister enn menn.

4. Seleksjon . Enkeltmennesker og forsikringsselskap kan ha ulik informasjon om risiko og forventet levealder, helse, uførhet og så videre. De med størst håp om å leve lenge vil i større grad forsikre seg frivillig, men dermed stiger premien slik at enda færre forsikrer seg. Motsatte resonnement gjelder personer med størst utsikt til eller frykt for å bli uføre. Personer med lav utsikt eller frykt for å bli varig uføre kan være tilbakeholdne med å forsikre seg. Da blir premien mer kostbar for de som er med i ordningen.

5. Risikospredning . Avkastning av pensjonssparing og –forsikring er langsiktig og usikker. Ved obligatoriske ordninger kan en spre risikoen på flere enn markedet kan. Staten kan gjennom skattesystemet fordele risikoen på hele befolkningen og på flere generasjoner.

6. Fordeling . Staten kan gjennom pensjonssystemet bidra til omfordeling av inntekt innen og mellom generasjoner.

7. Administrasjonskostnader . Kostnadene til administrasjon og forvaltning blir gjerne lavest ved allmenne og obligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stordriftsfordeler, og fordi en kan unngå utgifter til markedsføring og risikovurdering.

Disse begrunnelsene taler i større og mindre grad for at deler av standardsikringen i det samlete pensjonssystemet fortsatt bør ivaretas ved en obligatorisk, inntektsbasert pensjon for alle yrkesaktive. Men det er også motargumenter og forbehold.

Argumentene for obligatorisk standardsikring taler imidlertid ikke for at hele standardsikringen bør organiseres slik. Spredning på mer enn en ordning kan gi lavere samlet risiko enn om en satser alt på ett kort. I framtida vil trolig en økende andel yrkesaktive være omfattet av tjenestepensjonsordninger og/eller andre pensjons- og spareordninger, og mange vil kanskje foretrekke mer individuelt tilpassede pensjons- og spareordninger. Kostnadshensyn og hensyn til enkelhet og oversikt taler imidlertid for at det samlete pensjonssystemet ikke bør bygge på for mange typer ordninger.

Statlige, arbeidsmarkedsbaserte eller individuelle ordninger?

En allmenn, obligatorisk pensjonsordning kan være statlig, men den trenger ikke å være det. Den kan også organiseres som obligatoriske krav om tjenestepensjon for alle yrkesaktive, eller som krav om individuell pensjonsforsikring. Valget mellom disse hovedalternativene er i stor grad et spørsmål om hvordan en vurderer hensyn til standardisering versus valgfrihet, og hensyn til fordeling, risiko, finansiering og kostnader. Effektivitets- og kostnadshensyn taler for kollektive løsninger og stor risikospredning.

Av argumentene for en obligatorisk standardsikring (se punktlisten over), er det fortrinnsvis hensyn til likestilling, risikospredning, fordeling og kostnader – som kan tale mest for en statlig ordning. Staten kan spre risikoen på hele befolkningen og omfordele inntekt innen og mellom generasjoner gjennom beskatningen. Administrasjons- og forvaltningskostnadene kan holdes lave, blant annet fordi markedsføring og risikovurdering faller bort, fordi ordningen kan bli mer standardisert, og fordi finansieringen kan skje felles gjennom skattesystemet. Likestilling mellom kvinner og menn kan også best ivaretas ved en allmenn, statlig ordning.

Argumentene mot et omfattende statlig ansvar for standardsikring i pensjonssystemet, er at fordelingshensyn kan bli for dominerende, kostbare og lite målrettede, slik at standardsikringen uthules og arbeids- og sparemotiver svekkes. Det kan også være en fare for at staten skyver pensjonsforpliktelsene for mye over på fremtidige generasjoner. I tillegg kommer den politiske risikoen for regelendringer som kan redusere forutsigbarheten og vanskeliggjøre rasjonell, langsiktig sparing for alderdommen.

Økte pensjoner i arbeidsforhold gir økte lønnskostnader for foretakene. Det vil neppe kunne være aktuelt med en vesentlig reduksjon av det statlige ansvaret for pensjoner i folketrygden uten at skatter og avgifter samtidig settes ned. En risikerer at mange bedrifter og yrkesaktive vil bli stående uten noen pensjonsordning utover den statlige grunnsikringen.

I en obligatorisk, individuell pensjonsordning for alle yrkesaktive vil pensjonen avhenge direkte av premieinnbetalingen og avkastningen på den oppsparte pensjonskapitalen. Risiko og forskjeller blir større desto større valgfrihet med hensyn til oppsparing, plasseringsalternativer og pensjonering. Det kan på den annen side gi den enkelte best og mest direkte eierforhold til den oppsparte pensjonskapitalen, og det kan gi gode incentiver med hensyn til arbeid og sparing.

Livsløpsopptjening

En pensjonsordning med sikte på standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt og innbetaling legger hovedvekt på å fordele den enkeltes inntekt over livsløpet. Standardsikringen kan enten baseres på sluttlønna før pensjonering, på hele livsinntekten som yrkesaktiv, eller ved gjennomsnittet for et visst antall år. Et slikt gjennomsnitt kan enten være for et visst antall år før pensjonering, eller ved gjennomsnittet for et visst antall av de beste inntektsårene.

Den klareste sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon over livsløpet får en ved å legge lik vekt på alle år med pensjonsgivende inntekt ved opptjening og beregning av pensjonen. En slik livsløpsbasert pensjonsopptjening vil innebære at dagens grense på 40 år for full opptjening av tilleggspensjon og besteårsregelen med de 20 beste opptjeningsårene som tellende for sluttpoengtallet i folketrygden faller bort.

Dagens besteårsregel og 40 årsregel i folketrygden kan gi til dels vilkårlige og urimelige utslag, slik at personer som har hatt like stor samlet inntekt gjennom yrkeslivet kan få til dels svært ulik pensjon, mens personer med svært ulik livsinntekt kan ende opp med samme pensjon. Dagens regelverk fører også til at personer som oppfyller kravet om 40 års poengopptjening – og helt ned til 35 år for 62-åringer som omfattes av AFP – ofte ikke vil få noe igjen pensjonsmessig av å fortsette lenger i arbeid. Systemet gir dermed svake arbeidsinsentiver for eldre.

Overgang til livsløpsbasert opptjening vil fjerne disse svakhetene ved pensjonssystemet. Livsløpsbasert opptjening vil også være i tråd med det mange vil oppleve som et alminnelig rettferdighetsprinsipp om at personer som har hatt samme inntekt gjennom yrkeslivet og bidratt like mye til pensjonssystemet, også bør få samme pensjon. I tillegg bør det legges inn tydelige og klart definerte omfordelings­elementer.

Proporsjonal og premiefinansiert inntektspensjon

Målet om standardsikring ivaretas gjennom tilleggspensjonssystemet i folketrygden, supplerende kollektive pensjoner i arbeidsforhold, og individuelle spare- og forsikringsordninger. Trygde- og arbeidsgiveravgiftene i folketrygden går til å finansiere alle typer ytelser i folketrygden, og folketrygden finansieres også ved betydelige generelle statstilskudd. Det er liten sammenheng mellom innbetaling og pensjon. Ved supplerende ordninger er det vesentlig tettere sammenheng mellom innbetalt premie og utbetalt pensjon. En obligatorisk, inntektsrelatert pensjon bør også baseres på en nær sammenheng mellom inntekt, premie og forventet pensjon. I tillegg bør det være kjønnsnøytrale premier og ytelser og klart definerte fordelingselementer. Nivået på en slik pensjon kan vurderes ut fra hva som er en hensiktsmessig balanse mellom folketrygden og arbeidsmarkedsbaserte eller individuelle pensjonsordninger.

En mer inntektsproporsjonal og premiebasert pensjonsordning i folketrygden kan da i større grad ses på som et offentlig bidrag til å gjøre den enkeltes sparing for alderdommen mer effektiv og trygg. I tillegg fordeler en risikoen for ulik levealder og sikrer kjønnsnøytrale premier og ytelser. Fordelingselementene klargjøres gjennom grunnsikring, omsorgsopptjening, og andre aktuelle fordelingselementer.

I en obligatorisk, offentlig pensjonsordning vil det for eksempel være aktuelt med et øvre tak for pensjonsopptjeningen ved høye inntekter for å begrense det offentlige ansvaret. Da kan det være et tilsvarende tak på premieinnbetalingen. Kommisjonen tar med dette ikke stilling til den samlede bruttobeskatningen av høye inntekter. Det bør også fortsatt være en garantert standardsikring for fødte og unge uføre som har hatt liten eller ingen mulighet for arbeidsinntekt og pensjonsopptjening. Videre bør det fortsatt være kompensasjon for manglende pensjonsopptjening på grunn av perioder med ulønnede omsorgsoppgaver for egne barn og pleietrengende.

Alderspensjon i folketrygden bør fortsatt vare livet ut. Uføre- og etterlattepensjon bør kunne vare til de omdannes til alderspensjon ved oppnådd pensjonsalder. Folketrygdpensjonen må også fortsatt ha kjønnsnøytrale premier og like årlige pensjoner for kvinner og menn med lik inntekt over livsløpet.

Nivå på standardsikringen

Folketrygden hadde opprinnelig en målsetting om en pensjon på 2/3 av en gjennomsnittlig lønnsinntekt ved full opptjeningstid (40 år), regnet som gjennomsnitt for enslige og ektepar med én arbeidsinntekt. Lavere inntekt skulle gi høyere prosentvis kompensasjon, og høyere inntekt skulle gi lavere prosentvis kompensasjon. For enslige var det også lavere kompensasjon, og for ektepar med en inntekt var det høyere kompensasjon. Utviklingen siden 1967 har ført til at det blir stadig færre ektepar med bare én arbeidsinntekt. Den samlede kompensasjonsgraden for disse har blitt høyere på grunn av økt minstepensjon. Kompensasjonsgraden for enslige og for ektepar med to inntekter har derimot blitt lavere enn opprinnelig tilsiktet. For inntekter på gjennomsnittsnivå og full opptjeningstid er kompensasjonsgraden nå i overkant av 50 prosent. Fordelingsprofilen i folketrygden er blitt «flatere», jf. kapittel 4.

Offentlig tjenestepensjon gir minst 2/3 kompensasjon i forhold til sluttlønn opp til 12 G ved full opptjeningstid på 30 år, medregnet opptjent folketrygdpensjon. Arbeidspensjon i privat sektor tar også som oftest sikte på mellom 60 og 70 prosent kompensasjon i forhold til lønnsgrunnlaget etter 30 år, medregnet en beregnet folketrygdpensjon. Her er det imidlertid mange som ikke er omfattet av noen pensjonsordning i arbeidsforholdet, se kapittel 11.

Pensjonskommisjonen finner det rimelig at det generelt skal være mulig å oppnå pensjoner i det samlete pensjonssystemet om lag på samme nivå som i dag. Regelverket for folketrygden og supplerende pensjoner i arbeidsforhold bør støtte opp under dette. Det legges til rette for større utbredelse av pensjonsordninger i arbeidsforhold.

Pensjonskommisjonen tilrår:

• Det samlete pensjonssystemet i folketrygden og supplerende pensjoner i arbeidsforhold bør legge til rette for standardsikring i form av pensjon som står i forhold til tidligere arbeidsinntekt, innbetaling og pensjonsopptjening som yrkesaktiv.

• Det bør være mulig å oppnå pensjoner i det samlete pensjonssystemet om lag på samme nivå som i dag. Regelverket for folketrygden og supplerende pensjonsordninger bør støtte opp under dette.

Kommisjonens flertall , alle unntatt Ytterhorn, går inn for at

• folketrygden fortsatt skal gi en standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt for alle yrkesaktive

• det ut over minstesikringen bør være en klarere sammenheng mellom inntekten som yrkesaktiv, premieinnbetalingen og alderspensjonen enn i dagens i folketrygd

• tilleggspensjonen i folketrygden baseres på livsløpsopptjening over hele yrkeslivet

• pensjonsordningen skal ha kjønnsnøytrale pensjoner og premier

• alderspensjonen i folketrygden skal vare livet ut

• folketrygden fortsatt skal ha klare fordelingselementer i form av grunnsikring, pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid, og garantipensjon for fødte og unge uføre.

5.6 Individ- eller husholdsbasert pensjon?

Hovedprinsippet i både folketrygden og supplerende pensjonsordninger er at rettigheter og plikter er knyttet til det enkelte individ. Forhold som sivilstand og forsørgingsbyrde har likevel betydning for en rekke typer pensjonsytelser. Det gjelder både retten til stønad og nivået på ytelsene. Slik folketrygden var konstruert fra 1967 tok den utgangspunkt i det familie- og forsørgingsmønsteret som var typisk for 1950-60 årene. Det vil si at det i hovedsak var livslange ekteskap, der mannen var hovedforsørger, mens ektefelle og barn ble forsørget. Som det framgår av kapittel 4, har det skjedd betydelige endringer i familie-, samlivs- og forsørgingsmønsteret siden den gang. Yrkesdeltakingen blant kvinner har økt betraktelig, flere par er samboere, og flere ekteskap ender med skilsmisse. Men fremdeles er det store forskjeller på kvinners og menns inntekter og pensjonsrettigheter.

Utviklingen kan tale for at det kan bli mindre aktuelt å bygge pensjonssystemet på at gjensidig forsørgelse i ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen kan heller gå i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til sivilstand og gjensidig forsørgelsesplikt. Gjennom 1990- årene har det imidlertid vært en tendens at ved pensjonsreformer at samboere i større grad behandles på linje med ektepar. På den annen side er det og vil det fortsatt i lang tid være store forskjeller mellom menns og kvinners inntekter og opparbeidete pensjonsrettigheter. Mange av disse forskjellene finner en innen det enkelte hushold. Fordelingsvirkninger av pensjonssystemet kan bli svært forskjellig alt ettersom vi ser på det enkelte individ eller husholdet som økonomisk enhet.

De viktigste forskjellene mht sivilstand i pensjonssystemet i folketrygden er at

• grunn- og minstepensjonen er lavere for gifte og samboere enn enslige

• det ytes forsørgingstillegg i grunn- og minstepensjonen for forsørget ektefelle og barn

• det ytes etterlattepensjon etter avdød ektefelle

• alderspensjonen til etterlatt ektefelle tar også hensyn til avdødes opptjente pensjon, dersom det er gunstig for den etterlatte.

Fullt ut individbasert pensjonssystem vil innebære like grunn- og minsteytelser, uavhengig av sivilstand og hushold. Det vil også innebære at en avvikler etterlattepensjon. Det ville innebære en forenkling. Men det forutsetter nok et samfunn med mer lik fordeling av oppgaver og inntekt innen familien og husholdet enn det som vil ha vært tilfelle for mange pensjonister i mange tiår framover.

Bør grunnsikringen ta hensyn til sivilstand og forsørgingsbyrde?

Begrunnelsen for høyere grunnpensjon og særtillegg til enslige pensjonister enn til gifte og samboende pensjonister er at en ser husholdningens utgifter under ett, og disse er høyere pr. person jo færre personer det er i husholdet.

Det prinsipielle spørsmålet er om det er individet eller husholdet som skal være den økonomiske enheten for grunnsikringen. Ved å bruke husholdet som enhet, legger en mer vekt på målretting og fordeling etter behov, og at det er mindre kostbart pr person i hushold med to eller flere personer enn i hushold med en person. Like ytelser til alle vil generelt være mer kostbart enn ytelser som tar hensyn til utgiftsbehov og inntekter i husholdet.

Ektefelletillegg og barnetillegg til folketrygdens grunnpensjon skal reflektere merkostnader ved forsørging. Disse tilleggene er behovsprøvd mot annen inntekt. De er derfor målrettede virkemidler for å kompensere for utgiftsbehov og lav inntekt ved forsørging av ektefelle og/eller barn. Forsørgingstillegg for ektefelle kan forventes å bli stadig mindre vanlig, og samliv har mange andre former enn livsvarig ekteskap.

Bør etterlattepensjonen avvikles?

Et fullt ut individbasert pensjonssystem vil innebære at etterlattepensjonen avvikles. Det kan i prinsippet reises spørsmål om behovet for etterlattepensjon før fylte 67 år i framtida. Med økt yrkesdeltaking blant kvinner og mer lik inntekt og arbeidsfordeling mellom kvinner og menn i framtida vil behovet for etterlattepensjon ventelig avta. I Danmark og Sverige har en i prinsippet avviklet etterlattepensjon, men med lange overgangsordninger og med førtidspensjon på sosialt grunnlag i tillegg til helsebasert førtidspensjon.

På den annen side kan eldre kvinner få stor inntektsnedgang hvis ektefellen eller samboeren dør. Også fraskilte kan oppleve betydelig inntektsnedgang når tidligere ektefelle dør. Fraskilte kan i visse tilfelle få etterlattepensjon hvis den gjenlevende var helt eller delvis forsørget ved bidrag fra avdøde. For etterlatte under 55 år er det begrensninger som går ut på at en normalt forventer at hun er i inntektsgivende arbeid.

Deling av pensjonsrettigheter mellom par?

Spørsmålet om deling av pensjonsrettigheter mellom ektepar og eventuelt varig samboere har først og fremst vært knyttet til at eldre kvinner kan oppleve stor inntektsnedgang og økonomiske problemer ved skilsmisse. Mannen vil ofte hatt klart høyere inntekt, lengre yrkeskarriere, og høyere opptjent pensjon i og utenom folketrygden enn den fraskilte kona.

Gjennom ekteskapsloven er det regulert at det kan gis kompensasjon dersom den ene av ektefellene blir «urimelig dårlig stilt» når den andre kan holde sine pensjonsrettigheter utenom skifteoppgjøret. Dessuten er bidragsplikten utvidet i tid. Slike bidrag løper imidlertid bare så lenge bidragsyteren lever. I folketrygden kan fraskilte i visse tilfelle få etterlattepensjon når en fraskilt ektefelle dør, dersom den gjenlevende var helt eller delvis forsørget ved bidrag fra den avdøde.

Pensjonsdeling mellom par er i praksis ganske vanskelig å få til på en forholdsvis enkel måte. Det som enklest kan la seg gjøre, er en frivillig deling av pensjonene. Men det kan være vanskelig å få til ved skilsmisse.

Pensjonskommisjonen tilrår at

• grunnsikringen i folketrygden bør fortsatt differensieres etter sivilstand. Det bør fortsatt være særskilte tillegg for forsørging av barn.

• det bør fortsatt være etterlattepensjon i folketrygden

• det utredes nærmere en ordning med pensjonsdeling i folketrygden mellom ektepar og samboere.

Spørsmålene er nærmere behandlet i kapittel 7 og 12.

5.7 Verdisikring av pensjoner og pensjonsopptjening

Pensjonsrettigheter tjenes opp over lang tid og pensjoner utbetales over lang tid. Til sammen strekker som regel dette seg over hele livet som voksen, det vil si i gjennomsnitt til sammen om lag 60 år. Det gjør det nødvendig med mekanismer for å sikre realverdien av opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv og de løpende pensjonsutbetalingene som pensjonist. Dette kan gjøres på forskjellige måter:

• I fondsfinansierte ordninger er renteavkastningen på den oppsparte pensjonskapitalen bestemmende for realverdien av pensjonene og pensjonsopptjeningen.

• I utligningsfinansierte ordninger (pay-as-you-go) skjer verdisikringen ved regulering. Det kan enten bygge på konkrete politiske vedtak, eventuelt basert på fastlagte retningslinjer, eller på faste indekser for lønns- og/eller prisstigningen.

En verdisikring som ikke følger klare og forutsigbare prinsipper og regler, vil gi en lite forutsigbar reell verdi og kjøpekraft for pensjonsopptjeningen og pensjonene. Usikkerheten blir større desto lengre tidsrom det strekker seg over. Samtidig er det avgjørende at pensjonssystemet er økonomisk opprettholdbart over tid.

Verdisikringen av pensjonene i folketrygden og offentlige tjenestepensjoner skjer ved årlige reguleringer av grunnbeløpet (G). Reguleringen skjer årlig ved vedtak i Stortinget etter forslag fra Regjeringen og drøftinger med pensjonistenes hovedorganisasjoner som ledd i de generelle inntektsoppgjørene om våren. Retningslinjen i dag er at G skal reguleres på linje med lønnsutviklingen. Hensynet til å gjøre pensjonsopptjeningen og pensjonene mer forutsigbare kan tale for å regulere pensjonene automatisk ved fast definerte indekser. Hensynet til å dempe utgiftsveksten kan tale for å skille mellom de funksjonene G-reguleringen har som faktor for verdisikring av henholdsvis de løpende pensjonsutbetalinger og for pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv. En kan da lønnsindeksere pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv, mens en regulerer de løpende alderspensjoner slik at en opprettholder pensjonistenes kjøpekraft og pensjonenes realverdi. Det kan skje ved prisindeksering, eller ved en kombinert pris- og lønnsregulering. Flere andre land har en slik todeling. På denne måten kan en kombinere en forutsigbar verdisikring av pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv med å sikre pensjonistenes kjøpekraft, samtidig som pensjonssystemet blir mindre kostbart. Siden uføre kan leve av pensjon store deler av sitt voksne liv, bør uførepensjon lønnsindekseres. Det samme kan vurderes for etterlattepensjon.

En prisregulering av pensjonene vil sikre at pensjonenes realverdi opprettholdes i perioder med reallønnsnedgang og når innstramming i økonomien skjer gjennom inntektspolitikken. Reallønnsøkning for yrkesaktive er ofte knyttet til forhold som ikke i samme grad vil gjelde for pensjonister. Dette kan være produktivitetsutvikling, etterspørsel eller arbeidskraft og sammenligninger mellom ulike yrkesgrupper.

Pensjonskommisjonen tilrår:

• Pensjonssystemet i folketrygden bør ha klare regler og retningslinjer for verdisikring av opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv og løpende pensjonsutbetalinger som pensjonist.

• Pensjonsreguleringen i folketrygden skal bygge på klart definerte indekser for lønns- og prisstigningen.

• I folketrygden bør det skilles mellom verdisikringen av henholdsvis pensjonsopptjeningen som yrkesaktiv og pensjonsutbetalingen som pensjonist.

• Opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv bør indekseres i samsvar med den gjennomsnittlige lønnsutviklingen for alle lønnstakere.

• Løpende utbetaling av alderspensjon og etterlattepensjon bør reguleres ved en kombinert lønns- og prisindeks.

• Uførepensjon bør lønnindekseres.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 6 og 7.

5.8 Pensjonsalder og fleksibel pensjonering

Pensjonsalder, yrkesdeltaking og tidlig pensjonering

Pensjonsalderen i folketrygden er 67 år, med adgang til fleksibel pensjonering og fortsatt pensjonsopptjening fram til 70 år. De viktigste formene for valgfri tidlig pensjonering før fylte 67 år er avtalefestet pensjon (AFP) fra fylte 62 år og særskilte førtidspensjoner. Om lag 60 prosent av alle arbeidstakere omfattes av AFP-ordningen. Det gjelder alle offentlig ansatte og ca. 1/3 av alle arbeidstakere i privat sektor. I tillegg til valgfri tidlig pensjonering går mange av med uføretrygd eller ved ordninger med særaldersgrenser for bestemte yrkesgrupper. De fleste med tidlig pensjon har uførepensjon.

Adgang til valgfri fleksibel pensjonering er et velferdsgode. Flere yrkesaktive over 62 år bør kunne velge når og hvor raskt en ønsker å trappe ned inntektsgivende arbeid, og arbeidslivet og pensjonssystemet bør legge til rette for det. Førtidspensjonering brukes imidlertid også i forbindelse med nedbemanning og omstillinger i arbeidslivet. Dette kan være mer og mindre frivillig, velferdsgevinsten mer sammensatt og uklar, og samfunnskostnadene kan bli store. Det er et viktig for pensjonssystemets bæreevne at yrkesdeltakingen blant eldre kan øke etter hvert som levealderen øker. Det må møtes med et bredt sett av virkemidler og tiltak, både i og utenom pensjonssystemet. Det er viktig å legge til rette for at flere eldre kan fortsette i arbeid, men gjerne trappe gradvis ned. Like viktig er det at personer med varige helseproblemer kan få og beholde inntektsgivende arbeid og bedre muligheten til å kombinere arbeid og pensjon. Det er også viktig at den opprinnelige intensjonen bak AFP-ordningen ivaretas, ved at eldre, slitne arbeidstakere med lang yrkeskarriere gis anledning til tidlig eller gradvis avgang fra yrkeslivet.

Adgang til fleksibel pensjonering i folketrygden fra fylte 62 år

Pensjonskommisjonen går inn for at det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden fra fylte 62 år. Dermed vil alle yrkesaktive i prinsippet bli omfattet på like vilkår. Et godt system for fleksibel pensjonering vil neppe kunne fungere i det lange løp om ikke den enkeltes valg om tidlig eller sen pensjonering får betydning for den årlige pensjonen. Tilsvarende bør de som velger sen pensjonering og lang yrkeskarriere få uttelling for det i den pensjonen som tjenes opp. Prinsippet bør være at arbeid skal lønne seg framfor pensjon, og at lengre yrkesdeltaking og senere pensjonering gir høyere årlig pensjon, og omvendt. De som velger å gå av tidlig, må være med på å bære en vesentlig del av de kostnadene dette medfører for samfunnet.

Fleksibel pensjonering kan imidlertid i større eller mindre grad være et frivillig valg. I nedbemanningssituasjoner, kan den reelle valgfriheten for den enkelte være begrenset. Den enkelte kan oppleve press om å gå av, men kan også selv ønske tidlig pensjon. Dette kombineres ofte ved gavepensjoner og sluttpakker av ulike slag fra arbeidsgiver. Dette taler for at både den enkelte, arbeidslivet og myndighetene har ansvar ved fleksibel pensjonering.

En fleksibel pensjonsordning for alle yrkesaktive eldre bør kunne kombineres med et livsløpsprinsipp for pensjonsopptjeningen, slik at alle år med arbeidsinntekt teller med. En slik fleksibel pensjonsordning kan bygge på at opptjent pensjonsformue fordeles på gjennomsnittlig, forventet antall år som pensjonist ved pensjoneringsalderen. Dermed bør den også kombineres med en ordning med «delingstall» , der delingstallet uttrykker forventet, gjenstående levealder for vedkommendes fødselskull og alder ved pensjoneringstidspunktet. Ordningen bør være lik for kvinner og menn, selv om kvinner gjennomgående lever lengre enn menn.

En slik fleksibel pensjonsordning bør kunne gjelde alle eldre yrkesaktive over 62 år, forutsatt at de tilfredsstiller bestemte krav til tidligere yrkesdeltaking og opptjent pensjon. Det bør også være utstrakt adgang til å kombinere arbeid og pensjon. Dette kan legge bedre til rette for større fleksibilitet, høyere yrkesdeltaking og mykere overgang fra fullt arbeid til full pensjonering blant flere eldre. Ordningen bør være et generelt tilbud til eldre yrkesaktive, men ikke et hinder for supplerende ordninger. Forholdet til AFP må drøftes med og av organisasjonene i arbeidslivet ut fra et prinsipp om å respektere tariffestete rettigheter.

Særaldersgrenser og særskilte førtidspensjoner.

Det har i flere sammenhenger vært tatt til orde for en gjennomgang og modernisering av særaldersgrenser i offentlige og private tjenestepensjoner. En slik gjennomgang bør gjennomføres. Prinsippet bør være at arbeidets art og risiko avgjør behovet for tidlig pensjonering, og at det så langt mulig legges til rette for alternative oppgaver.

Pensjonskommisjonen tilrår:

• Folketrygden bør gi adgang til fleksibelt uttak av opptjent alderspensjon for alle yrkesaktive fra fylte 62 år, forutsatt at de tilfredsstiller bestemte krav om tidligere yrkesdeltaking og pensjonsopptjening.

• Fleksibiliteten bør omfatte adgang til å velge både tidspunkt for og grad av pensjonering.

• Ordningen bør være lik for kvinner og menn.

• Prinsippet bør være at arbeid alltid skal lønne seg økonomisk framfor pensjon, og at lang yrkeskarriere og sen pensjonering gir høyere årlig pensjon.

• AFP-ordningen og andre førtidspensjonsordninger vurderes nærmere i samråd med partene i arbeidslivet.

• Særaldersgrenser for bestemte yrkesgrupper i offentlige og private tjenestepensjonsordninger gjennomgås og moderniseres. Prinsippet bør være at arbeidets art og risiko avgjør behovet for tidlig pensjonering, og at det så langt mulig legges til rette for alternative oppgaver.

Pensjonsalder og fleksibel pensjonering behandles nærmere i kapittel 9.

5.9 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold

Behov for å endre offentlig tjenestepensjon

De offentlige tjenestepensjoner er i likhet med folketrygden utformet som «bruttoordninger». Det innebærer at hver ordning i utgangspunktet skal sikre full pensjon. For å unngå «dobbelt pensjonering» fra flere bruttoordninger er det regler om samordning mellom offentlig tjenestepensjon og folketrygden. Pensjoner i arbeidsforhold i privat sektor er derimot utformet som «nettoordninger». De er utformet som et rent supplement til en beregnet folketrygd, og gir samlet sett en forhåndsavtalt ytelse.

Bruttoordninger innebærer at den enkeltes pensjon fra folketrygden kommer til delvis fradrag i den offentlige tjenestepensjonen. Nettosystemet innebærer at det beregnes et (netto) tillegg til en beregnet folketrygdpensjon. Det finner derfor ikke sted noen direkte samordning ved utbetalingen av pensjonen, slik som ved offentlig tjenestepensjon.

Folketrygden bør omfatte alle innbyggere på lik måte. Dette er ikke tilfelle i dag, slik dagens bruttosystem i offentlig tjenestepensjon er bygget opp. For offentlig ansatte er utformingen av folketrygden i realiteten uten betydning.

Samordning av offentlige tjenestepensjoner med folketrygden er komplisert, og oppfattes av mange som urimelig og urettferdig. Det er neppe mulig å gjøre vesentlige forenklinger i samordningssystemet uten å gå over til et nettoprinsipp for offentlig tjenestepensjon. Et hovedpoeng med en pensjonsreform er å få til enklere og mer bærekraftige pensjoner, og at alle behandles likt.

Mange personer med lav inntekt eller kort opptjeningstid opplever at de får lite eller ingenting igjen for innbetalingen til offentlig tjenestepensjon etter brutto prinsippet. Tilsvarende får personer med inntekt over gjennomsnittet (6G) relativt mer igjen i tjenestepensjonen. Hovedårsaken er ulik fordelingsprofil i folketrygden og offentlig tjenestepensjon.

Offentlige tjenestepensjoner er i dag lovfestet eller hjemlet i tariffavtale. En overgang til et nettoprinsipp i et framtidig pensjonssystem må derfor tas opp med partene i arbeidslivet og forhandles fram gjennom tariffavtale.

Behov for supplerende pensjon i arbeidsforhold i privat sektor

Gjennom lovene om foretakspensjon og om innskuddspensjon i arbeidsforhold som trådte i kraft i 2001 har en fått et fleksibelt grunnlag for pensjoner i arbeidsforhold. Det stilles vilkår for personkrets og utforming for å kunne få skattefradrag for premieavsetninger. Pensjonskommisjonen regner med at pensjonsordninger i arbeidsforhold vil få en større rolle i framtiden. Det er nødvendig for å avlaste folketrygdens utgifter og for å tilby ordninger for de som ikke har pensjonsordninger i arbeidsforholdet. Pensjonskommisjonen anslår at det dreier seg om ca 8-900 000 arbeidstakere. Pensjonskommisjonen mener det er ønskelig at det etableres pensjoner i arbeidsforholdet eller andre supplerende ordninger for disse gruppene. Også mange næringsdrivende og enkeltmannsforetak kan ha behov for bedre supplerende pensjonsordninger til folketrygden. Pensjonskommisjonen drøfter mulige tiltak for å øke utbredelsen av supplerende pensjoner i arbeidsforhold i Norge. Pensjonskommisjonen er delt i synet på om dette bør skje ved obligatoriske eller frivillige ordninger for alle arbeidstakere.

Pensjonskommisjonen tilrår:

• Offentlige tjenestepensjoner bør legges om til netto tillegg til folketrygden

• Opparbeidete pensjonsrettigheter ivaretas ved overgangsordninger.

• Omlegging av offentlig tjenestepensjon forutsettes basert på forhandlinger med partene i arbeidslivet.

• Det legges til rette for at flere lønnstakere skal kunne omfattes av pensjonsordning i arbeidsforholdet

Pensjonskommisjonen er det i synet på om det bør være obligatorisk krav om supplerende pensjon i arbeidsforholdet for alle arbeidstakere. Det vises til kapittel 11.