8 Andre pensjonsmodeller

8.1 Innledning og sammendrag

Kommisjonen har også vurdert enkelte andre modeller for hvorledes folketrygden kan organiseres. Modellene skiller seg først og fremst fra hverandre når det gjelder hvilken rolle staten skal ha for å sikre den enkelte en rimelig levestandard utover lik minstepensjon til alle, og hvordan grunnsikringen i pensjonssystemet skal utformes.

Følgende alternative modeller behandles:

Lik folketrygdpensjon for alle pensjonister (avsnitt 8.2)

I denne modellen gis det en lik basispensjon til alle alderspensjonister i folketrygden på nivå med dagens minstepensjon. Basispensjonen avhenger kun av botid i landet. Øvrig pensjon overlates til den enkelte og arbeidsmarkedsbaserte ordninger. En slik modell er enkel, og gir en klar avgrensing av statens ansvar til bare å omfatte grunnsikringen. En slik modell vil ventelig føre til at individuelle og arbeidsmarkedsbaserte ordninger får et vesentlig økt omfang, og det drøftes om en slik modell bør kombineres med obligatoriske arbeidsmarkedsbaserte ordninger. Spørsmålet om fleksibel pensjonering avgrenses til fra hvilket tidspunkt man skal få ta ut pensjon. Spørsmålet om prinsipper for regulering av løpende pensjoner vil være aktuelt også i denne modellen. Det blir mindre aktuelt enn i dagens system å finansiere deler av pensjonsutgiftene gjennom trygde- eller arbeidsgiveravgift. Pensjonskommisjonen mener at en slik basispensjon bør skattefinansieres. Kommisjonen tar ikke dermed stilling til hvor det samlede skatte- og avgiftsnivået bør ligge eller hvordan disse bør organiseres. Innsparingene i pensjonsutgiftene ved innføring av denne modellen er på lang sikt beregnet til 33 pst. Det er da forutsatt en gradvis innfasing, ved at ny opptjening i dagens system stanses fra 2010.

Etter en samlet vurdering har Pensjonskommisjonens flertall, alle unntatt Ytterhorn , funnet at de ikke vil anbefale en slik modell. Kommisjonens flertall går inn for at folketrygden fortsatt skal gi en standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt for alle yrkesaktive. Flertallet forventer at det ville bli langt større forskjeller i pensjon og mer uensartede pensjonsordninger ved et alter­nativ der folketrygden er begrenset til en lik basispensjon til alle alderspensjonister. Flere kan forventes å bli uten noen standardsikring i pensjonssystemet. Det blir vanskeligere å ta for­de­lingspolitiske hensyn ut over grunnsikringen, blant annet gjennom kjønnsnøytrale pen­sjoner og premier og pensjonsopptjening ved ulønnet omsorg.

Universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden (avsnitt 8.3)

Også i denne modellen gir folketrygden en lik grunnpensjon til alle alderspensjonister på nivå med dagens minstepensjon. I tillegg ytes det en mindre, inntektsbasert tilleggpensjon. Det legges til grunn livsløpsopptjening for tilleggspensjonen, bortsett fra at tilleggspensjon bare opptjenes på grunnlag av inntekter utover grunnpensjonen. Forslagene om delingstall og endret regulering av løpende pensjoner vil være aktuelle også i denne modellen. Spørsmål om fleksibel pensjonering blir i hovedsak tilsvarende som i modernisert folketrygd. Modellen innebærer relativt høy grad av generell skattefinansiering gjennom grunnpensjonen. Den inntektsavhengige pensjonen forutsettes å være fullt ut premiefinansiert, og premien anslås til ca.11 prosent av inntektsgrunnlaget ved en inntektspensjon på om lag 34 prosent etter 43 års opptjening (30 prosent ved 40 år).

Denne modellen vil gi relativt høy samlet kompensasjonsgrad for lave inntekter og lavere kompensasjon på høyere inntekter. Inntekter under grunnpensjonsnivået gir ingen pensjonsopptjening, men det betales heller ikke pensjonspremie for arbeidsinntekter under et slikt nivå.

Etter en samlet vurdering har Pensjonskommisjonens flertall, alle unntatt Westhrin , funnet at de ikke kan anbefale denne løsningen. Flertallet har lagt vekt på at modellen med universell grunnpensjon vil sikre grunntryggheten i pensjonssystemet på en mindre målrettet og mer kostbar måte enn både modernisert folketrygd og dagens pensjonssystem. Flertallet vil også peke på at modellen med universell grunnpensjon vil gi en vesentlig lavere opptjent pensjon enn modernisert folketrygd. Pensjonsprosenten vil på marginen ligge på bare 30-35 prosent ved pensjonsuttak fra 67 år, og den vil avta ytterligere hvis levealderen fortsetter å øke. Over tid vil dette føre til en markert reduksjon i folketrygdens ansvar for standardsikringen for en betydelig del av de yrkesaktive. Flertallet i kommisjonen vil også vise til at skatteelementet i modellen med bunnfradrag er vesentlig større enn i modernisert folketrygd, som følge av at hele minstepensjonen finansieres gjennom ordinære skatter. En følge av dette er at marginalskatten vil øke for størstedelen av arbeidstakerne, slik at det blir mindre lønnsomt å arbeide.

Livsløpsbasert og fleksibel folketrygd (avsnitt 8.4)

I denne modellen beholdes ytelsesprofilen i dagens folketrygd, men en inkluderer de felles prinsippene som er beskrevet i kapittel 5 og 6, det vil si livsløpsopptjening, delingstall og regulering av løpende pensjoner med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Livsløpsopptjening gir isolert sett en viss besparelse i pensjonsutgiftene, som benyttes til å øke pensjonsprosenten noe i forhold til dagens folketrygd.

Etter en samlet vurdering finner Pensjonskommisjonen at den ikke kan anbefale denne løsningen. Dette har sammenheng med at en da også bevarer egenskaper ved dagens system som kommisjonen ønsker å gå bort fra. Blant annet blir sammenhengen mellom arbeidsinntekt, innbetaling til systemet og pensjon fortsatt svak. Innbetalingene til pensjonssystemet vil trolig i stor grad fortsatt framstå som generell skatt på arbeidsinntekt, og man får ikke realisert den positive effekten på arbeidstilbudet som vil kunne følge i et mer premiebasert, proporsjonalt system.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle unntatt medlemmene Ytterhorn og Westhrin , har samlet seg om modellen modernisert folketrygd, som er nærmere beskrevet i kapittel 7. Det vises til særmerknader fra medlemmene Ytterhorn og Westhrin i avsnittene 8.5 og 8.6.

Kommisjonen har også vurdert flere andre pensjonsmodeller, og det har kommet innspill til slike fra flere av medlemmene i Pensjonskommisjonens råd. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) har foreslått et alternativ med høyere opptjening i folketrygden på lavere inntekter enn på høyere inntekter, kombinert med minstekrav om obligatorisk pensjon i arbeidsforhold. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har foreslått at folketrygden deles inn i en ytelsesbasert del og en innskuddsbasert del. Landsorganisasjonen i Norge (LO) går i hovedsak inn for å holde folketrygden, offentlig tjenestepensjon og avtalefestet pensjon uendret, men foreslår at Petroleumsfondet gjøres om til et generelt pensjonsfond for folketrygden.

8.2 Lik folketrygdpensjon til alle pensjonister

8.2.1 Innledning og vurdering

Folketrygden har over tid utviklet seg i retning av å legge sterkere vekt på grunnsikringen – i form av økt minstepensjon – mens tilleggssikringen har fått relativt sett mindre betydning. Mens den høyeste alderspensjonen man kunne tjene opp var vel fire ganger så høy som minstepensjonen da folketrygden ble innført i 1967, er den nå bare litt mer enn dobbelt så høy, se kapittel 5. Samtidig har utbredelsen av supplerende tjenestepensjoner og individuelle pensjoner økt.

Grunntryggheten i pensjonssystemet innebærer at alle pensjonister sikres en viss minsteinntekt, uavhengig av tidligere inntekt og innbetalinger til pensjonssystemet. Dette er en oppgave som bare det offentlige kan ivareta. I kommisjonens foreløpige rapport ble det skissert en hovedretning for et framtidig pensjonssystem der folketrygden utbetaler en lik statlig basispensjon til alle pensjonister, mens standardsikringen overlates fullt ut til tjenestepensjoner og individuelle pensjoner. Statens ansvar for pensjonene begrenses dermed til grunnsikringen. I tillegg vil staten ha en viktig rolle i å tilrettelegge forholdene slik at også standardsikringen ivaretas, men da fullt og helt gjennom arbeidsmarkedsbaserte og individuelle, private ordninger. Til en viss grad kan en slik modell betraktes som en fullføring av utviklingen i retning av en flatere folketrygdpensjon.

I finanskomiteens innstilling til Nasjonalbudsjettet 2003 (B.innst. S nr. I (2002-2003)) skriver flertallet blant annet at:

«Flertallet viser til at Pensjonskommisjonen har lagt frem to mulige veivalg for et fremtidig pensjonssystem. Flertallet mener at Pensjonskommisjonen bør utrede begge modeller videre og finner det ikke naturlig å ta stilling til hva slags pensjonsmodell en bør velge før endelig rapport foreligger.»

I dette avsnittet omtales viktige kjennetegn, egenskaper og problemstillinger i forbindelse med en modell der det statlige pensjonsansvaret for alderspensjonistene begrenses til grunnsikringen.

Standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt baseres på tjenestepensjoner og individuell pensjonsforsikring og –sparing. En slik modell vil isolert sett gi betydelige brutto innsparinger i statlige pensjonsutgifter på lang sikt. Disse innsparingene vil imidlertid i større eller mindre grad måtte motsvares av reduserte skatter og avgifter, og høyere og mer omfattende tjenestepensjoner og individuelle pensjoner som vil måtte finansieres av de yrkesaktive og bedriftene. Yrkesaktive som ikke omfattes av pensjonsordninger i arbeidsforhold, vil stå uten noen inntektssikring ut over basispensjonen dersom de ikke selv sparer eller forsikrer seg for sin egen pensjon. Det vil sannsynligvis bli større variasjon i de årlige pensjonene enn det er i dag. En del av denne variasjonen vil gjenspeile individuelle valg. Men det er trolig at mange vil komme ut med en lavere standardsikring enn ønskelig, på grunn av for eksempel manglende informasjon eller ved at de gjør valg de senere angrer på.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen,alle unntatt Ytterhorn, er mot en slik løsning. Kommisjonens flertall går inn for at folketrygden fortsatt skal gi en standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt for alle yrkesaktive. Bare dette vil sikre at alle får en viss standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Det gjør det også enklere å ta fordelingspolitiske hensyn, blant annet gjennom kjønnsnøytrale pensjoner og premier og pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

8.2.2 Hovedtrekk i modellen

I denne modellen utbetaler staten en like stor basispensjon til alle pensjonister gjennom folketrygden. Pensjonen baseres på botid i landet, og reduseres forholdsmessig ved kortere botid enn 40 år. Det blir dermed ingen sammenheng mellom den enkeltes pensjon og tidligere yrkesaktivitet og inntekt. Pensjonen bør være av en slik størrelse at det er mulig å klare seg økonomisk uten tilleggsytelser. Et naturlig nivå kan være dagens minstepensjon i folketrygden. I kapittel 7 diskuterer kommisjonen, innenfor rammen av modernisert folketrygd, om garantipensjonen bør differensieres i forhold til sivilstand. Den konkluderer der med at garantipensjonen bør ta utgangspunkt i dagens minstepensjon for gifte og samboende pensjonister, og at det bør ytes et eget behovsprøvd tillegg til enslige pensjonister, slik at det garanterte minstenivået for enslige pensjonister blir på samme nivå som dagens minstepensjon for enslige. Dette kan også vurderes i modellen med en lik basispensjon til alle i folketrygden. Pensjonen forutsettes videre ikke behovsprøvd mot andre typer pensjoner som den enkelte har.

Det er naturlig at ordningen finansieres gjennom det ordinære skattesystemet, noe som gjør det mindre aktuelt enn i dagens system å finansiere deler av pensjonsutgiftene gjennom trygde- eller arbeidsgiveravgift. Innbetalingene vil uansett ha karakter av å være generell skatt, og dermed ha samme karakter som øvrige skatteinnbetalinger. Kommisjonen tar ikke med dette stilling til hvor det samlede skatte- og avgiftsnivået bør ligge eller hvordan skattesystemet generelt bør organiseres ved valg av en slik modell.

Det må også fastsettes en aldersgrense for uttak av basispensjonen. I dagens folketrygd utbetales minstepensjonen fra 67 år. Det er imidlertid ikke gitt ubetinget rett til pensjon fra denne alderen, og pensjonen avkortes mot arbeidsinntekt fram til fylte 70 år. Hvilken nedre aldersgrense som er mest relevant for utbetaling av basispensjonen må vurderes. Det kan også vurderes å beholde et tilsvarende regelverk som i dag, med utbetaling fra fylte 67 år, men avkorting mot arbeidsinntekt fram til fylte 70 år.

Standardsikringen overlates i denne modellen i sin helhet til tjenestepensjoner i arbeidsforhold eller individuelle pensjonsavtaler. De supplerende ordningene kan enten være obligatoriske eller basert på avtaler og frivillighet. Dersom det innføres en modell der det statlige ansvaret for pensjonsytelsene begrenses til grunnsikringen, kan det imidlertid være naturlig å gi rom for at den samlede pensjonssparingen i større grad tar utgangspunkt i individuelle behov og muligheter.

8.2.3 Obligatorisk eller frivillig standardsikring

Det samlede pensjonssystemet bør gi alle anledning til å opparbeide en tilleggsytelse som kan fungere som standardsikring når arbeidsinntekten faller bort. Hvis det ikke stilles eksplisitte krav til standardsikring, blir det opp til den enkelte og arbeidslivet å sørge for at de som ønsker det har en pensjons- eller spareordning som gir den ønskede levestandarden som pensjonist. I kapittel 5 konkluderer kommisjonen med at det samlete pensjonssystemet i folketrygden og supplerende pensjoner i arbeidsforhold fortsatt bør legge til rette for standardsikring i form av pensjon som står i forhold til tidligere arbeidsinntekt, innbetaling og pensjonsopptjening som yrkesaktiv.

I en rapport til Pensjonskommisjonen (se vedlegg 7) går professor Asbjørn Rødseth gjennom en del argumenter som har vært brukt for obligatorisk pensjon. I rapporten heter det blant annet:

«(…)Folk vil gjerne ha same levestandard når dei er pensjonistar som når dei er yrkesaktive. Det krev sparing. Men til ein kvar tid er det mange ting som freistar og som ein kan bruke pengar på. Det er ikkje lett å heile tida ha framsyn. For å overvinna freistingane trengst det derfor viljestyrke.

(…)

Obligatorisk pensjon hjelpar folk til å gjere det dei gjerne vil, men manglar viljestyrke til å gjennomføra. Det er ei mild form for formyndarskap med respekt for folks eigne ønske.

(…)

Ei obligatorisk pensjonsordning kan hjelpa folk til å finne tilfredsstillande løysingar.»

Et av de mest sentrale argumentene for at myndighetene bør stille krav til pensjonssparing og –forsikring er paternalisme, eller «hjelp til selvhjelp». Det er rimelig å anta at de aller fleste ønsker å sikre at levestandarden som pensjonist ikke går vesentlig ned i forhold til den de hadde som yrkesaktiv. Dette må normalt gjøres gjennom aktiv sparing lenge før pensjonsalderen nås, og det kan vurderes om det ikke bør være opp til den enkelte å vurdere hvordan og hvor mye han eller hun vil spare til alderdommen. Hvilket nivå sparingen bør ha, og hvordan den best kan organiseres, kan imidlertid være komplisert å finne ut av. Og selv eksperter kan være uenige om hvor mye det er fornuftig å spare. Slik det norske arbeidsmarkedet er organisert, vil mange få hjelp gjennom arbeidsmarkedsbaserte ordninger, se kapittel 11. Dette gjelder særlig ansatte i offentlig sektor og den organiserte delen av privat sektor. I privat sektor er det generelt opp til den enkelte arbeidsgiver å avgjøre om den ønsker å bistå de ansatte i å opprette pensjons- eller spareavtaler, og mange må dermed vurdere disse spørsmålene på egenhånd. I dag er det om lag 900 000 arbeidstakere som ikke er omfattet av kollektive tjenestepensjoner. I praksis kan det dermed tenkes at mange vil kunne ende opp med et lavere nivå på den samlede pensjonen enn ønskelig, og at det vil kunne bli flere minstepensjonister enn i dagens folketrygd og alternativet med modernisert folketrygd.

Et annet sentralt argument er hensynet til likestilling mellom kvinner og menn. I et privatfinansiert system vil det i større grad enn i folketrygden måtte være samsvar mellom samlede innbetalinger og utbetalinger knyttet til den enkelte. I og med at menn og kvinner har ulik levealder, innebærer dette enten at kvinner må betale høyere premier eller få lavere årlige ytelser enn menn, med mindre det legges inn utjamningsmekanismer. I NOU 2001:21 Om kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor heter det at:

«(…) har utvalget konkludert med at full likebehandling bare kan sikres ved at det opprettes én felles premietariff for kvinner og menn. Dersom det skal opprettes en kjønnsnøytral premietariff, legger utvalget til grunn at det også må opprettes en premieutjevningsordning eller en risikopool (…). Kompleksiteten, de økonomiske kostnadene og de administrative ulempene ved en kjønnsnøytral premietariff er imidlertid betydelige.»

I praksis vil det sannsynligvis være svært vanskelig for andre det offentlige, gjennom et obligatorisk system, å konstruere en ordning der både premier og ytelser er kjønnsnøytrale.

Andre argument som har vært brukt for obligatorisk standardsikring i pensjonssystemet er:

• «Gratispassasjerer» Folk kan la være å spare og forsikre seg fordi de vet at det offentlige sikrer en minstestandard i alle fall.

• Seleksjon Enkeltpersoner og forsikringsselskap har forskjellig informasjon om forventet levealder for den enkelte. De med størst håp om å leve lenge vil i større grad enn andre forsikre seg frivillig, men dermed stiger premien slik at enda færre forsikrer seg. Frivillig forsikring kan dermed gi for lite forsikring.

• Risikofordeling Avkastingen av pensjonssparing er usikker. Staten kan spre risikoen bedre enn markedet, særlig fordi staten gjennom skattesystemet kan spre risikoen på flere generasjoner. Staten kan også forsikre mot relativ fattigdom i framtiden på en måte som private ikke kan.

• Administrasjonskostnader Kostnadene til administrasjon og forvaltning blir gjerne lavest ved allmenne og obligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stordriftsfordeler og fordi en kan unngå utgifter til markedsføring og risikovurdering.

Det er også motargumenter mot å ha en obligatorisk standardsikring i pensjonssystemet. Blant annet kan en for høy obligatorisk pensjonssparing gjøre det vanskelig å fordele forbruket over livet på en god måte for den enkelte, og dermed for eksempel forsterke de problemene mange har med å finansiere bolig og barnehageutgifter i etableringsfasen.

Obligatoriske, supplerende ordninger vil gjøre det enklere å ivareta hensynene over, noe som isolert sett taler for at det stilles krav om at den enkelte har enten tjenestepensjon eller individuell pensjon i tillegg til folketrygden. På den andre siden vil en naturlig følge av at statens ansvar begrenses til grunnsikringen, være at den enkelte og arbeidslivet får større ansvar for den enkeltes pensjonssparing og standardsikring som pensjonist. Isolert sett trekker dette argumentet i retning av at det ikke bør stilles obligatoriske krav til tilleggssikring. Det kan også synes lite hensiktsmessig å avvikle folketrygdens tilleggspensjon, for så å gjeninnføre en annen obligatorisk pensjonsordning, selv om denne er arbeidsmarkedsbasert og i privat regi. Dette vil sannsynligvis bidra til å komplisere det samlede pensjonssystemet.

8.2.4 Supplerende ordninger

Et system med statlig grunnsikring og frivillig tilleggssikring gir i utgangspunktet bedriftene og den enkelte yrkesaktive en større grad av fleksibilitet og gode muligheter for individuelle tilpasninger.

Regelverket for skattemessig begunstigede kollektive pensjonsordninger i arbeidsforhold har de siste årene vært gjenstand for betydelige endringer gjennom nye lover om henholdsvis foretakspensjon og innskuddspensjon. I tillegg er det mulig å kombinere ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. For å kvalifisere for skattebegunstiget behandling, må pensjonsordningene i henhold til dagens regelverk oppfylle enkelte krav. Disse skal blant annet hindre at det gis særfordeler til grupper med høy lønn, sikre at det er en rimelig overensstemmelse mellom lønn og forventet pensjonsytelse og sikre at alle foretakets ansatte inkluderes i ordningen. Regelverket i disse ordningene, samt i ordningen med individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven, må tilpasses det eventuelt lavere ytelsesnivået i folketrygden.

Fleksibilitet og muligheter til individuell tilpasning har en motpost i at det kan bli mange ulike spare- og forsikringstilbud og mye informasjon å forholde seg til. Det blir da viktig at informasjonen gjøres tilgjengelig på en oversiktlig måte, slik at grunnlaget for beslutningene blir best mulig. God informasjon til bedriftene og den enkelte er helt sentralt hvis alle skal få anledning til å spare opp til en pensjon som står i rimelig forhold til tidligere inntekt.

Økt vekt på supplerende ordninger krever økte premieinnbetalinger fra foretak og yrkesaktive. Dette vil antakelig måtte motsvares av reduksjon i trygde- og arbeidsgiveravgiften.

Hvordan pensjonsdekningen vil bli i et system med frivillig standardsikring i forhold til i dagens system, er vanskelig å si noe om. En mulighet er at den samlede pensjonsdekningen vil kunne gå noe ned fordi arbeidsgivere ikke ønsker å kompensere fullt ut for bortfallet av tilleggspensjon i folketrygden. På den andre siden kan det være at en eventuell slik effekt kompenseres ved at den enkelte selv ønsker og skaffer seg en bedre pensjonsdekning.

Innføring av en obligatorisk supplerende pensjon utenfor folketrygden vil flytte hovedansvaret for finansieringen av tilleggssikringen fra det offentlige til private aktører. Pensjonskommisjonen har fått gjennomført beregninger av hva en pliktig tilleggspensjon vil kunne innebære av årlig premie (se vedlegg 2). I beregningene er det tatt utgangspunkt i en innskuddsbasert ordning. Opptjeningen skjer forholdsmessig for all inntekt mellom 3 G og 8 G. Det betales inn et pensjonsinnskudd på 5 pst. av inntekt mellom 3 G og 8 G. Det er tatt utgangspunkt i livsforsikringsselskapenes beregningsgrunnlag R 1963, med en grunnlagsrente på 3 pst. og med en innlagt garantert stigning av pensjonsbeløpene på 3 pst. pr. år fra 67 år. Det er regnet med dødelighetsarv, det vil si at midler som frigjøres ved forsikredes bortgang anvendes til å sette innskuddsnivået lavere. Det er antatt samme innskuddsfaktor for kvinner og menn, og kvinner får dermed en lavere årlig pensjon enn menn for gitt inntektsnivå. Resultatet av beregningene er gjengitt i figur 8.1.

Kilde: Bjørnstad og Harbitz.

Når det gjelder de offentlige tjenestepensjonsordningene, medfører bruttosystemet at disse vil kompensere for bortfallet av tilleggspensjonen i folketrygden. Ansatte i offentlig sektor vil dermed i utgangspunktet ikke berøres av en slik reform. Dette gjelder også for foretakspensjoner som er definert som differansepensjoner. Disse beregnes som en ytelsespensjon på for eksempel 66 pst. av sluttlønn fratrukket beregnet folketrygd – som her er basispensjonen. Det vil imidlertid oppstå et behov for betydelig økte innbetalinger til disse ordningene, og det må utredes nærmere om kommunene er robuste overfor en slik grunnleggende endring i folketrygden. Samordningen av offentlige pensjoner med pensjon fra folketrygden vil bli vesentlig forenklet med en flat basispensjon. Tjenestepensjonen vil bli avkortet krone for krone mot folketrygdpensjonen opp til 66 pst. kompensasjon. I prinsippet vil den offentlige tjenestepensjonsordningen bli lik en privat foretakspensjon, selv om den defineres som en bruttoordning.

8.2.5 Økonomiske virkninger

Innføring av en modell der folketrygden kun sørger for grunnsikringen innebærer en stor endring sammenliknet med dagens system. Det er grunn til å tro at en slik omlegging av pensjonssystemet vil påvirke blant annet arbeidstilbudet. Statistisk sentralbyrå har i en rapport til Pensjonskommisjonen (se vedlegg 8) anslått at arbeidsstyrken vil kunne øke med om lag 1 pst., og den gjennomsnittlige pensjonsalderen med om lag 0,8 pst. hvis en går over til en ren basispensjon i folketrygden. Anslaget bygger blant annet på forutsetninger om frivillig fondsavsetning til tilleggspensjon, uendret system for beregning av uførepensjon (men tidligere uførepensjonister vil som andre kun få utbetalt basispensjonen fra fylte 67 år), og at personer som står i arbeid ved 62 år og har rett til avtalefestet pensjon utsetter pensjoneringen med to år.

Reformen vil dermed også kunne bidra til ­høyere verdiskaping. I beregningene fra Statistisk sentralbyrå er det anslått at sysselsettingen på lang sikt kan øke med i størrelsesorden 4 pst. og BNP for Fastlands-Norge med 2 pst. som følge av en slik reform. Til sammenlikning vil de tilsvarende endringene ved innføring av modernisert folketrygd være henholdsvis 7-8 pst. og 5-6 pst.

Tabell 8.1 inneholder beregninger av folketrygdens pensjonsutgifter hvis folketrygden kun utbetaler en lik statlig basispensjon til alle. Beregningsteknisk er det forutsatt at all ny opptjening i dagens system opphører fra og med 2010. Det er ikke lagt inn endringer i sysselsettingsmønsteret, noe som isolert sett bidrar til et noe høyere utgiftsnivå. Det er ikke tatt hensyn til utgifter i supplerende ordninger. Utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden anslås å reduseres med en tredel ved innføring av en basispensjonsmodell sammenliknet med en videreføring av dagens system.

En innsparing i pensjonsutgiftene på lang sikt på 33 pst. tilsvarer om lag 5-6 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Tabell 8.2 viser utviklingen i pensjonsutgifter som andel av inntekten til de yrkesaktive, noe som illustrerer hvilke avgifter som må legges på inntektene til de yrkesaktive for løpende å dekke pensjonsutgiftene. Det er beregningsmessig lagt til grunn at pensjonister i gjennomsnitt betaler halv skatt i forhold til yrkesaktive. Beregningene forutsetter at pensjonene på ethvert tidspunkt dekkes løpende av den yrkesaktive befolkningen, og det er sett bort fra fondsløsninger for alderspensjonen.

Pensjonsutgiftene reduseres som andel av inntektene sammenliknet med å videreføre dagens system. Dette skyldes i hovedsak at utgiftene til alderspensjon reduseres. I tillegg øker yrkesaktives inntekt, og dermed avgiftsgrunnlaget, som følge av økt yrkesdeltaking. Sammenliknet med dagens nivå vil imidlertid utgiftsandelen øke også ved innføring av en basispensjonsmodell. I 2001 utgjorde utgiftsandelen vel 10 pst. for alderspensjon og vel 15 pst. for alders-, uføre-, og etterlattepensjon samlet. Ved innføring av en basispensjonsmodell vil dette øke til henholdsvis 16 pst. og 20 pst. Økningen er imidlertid vesentlig lavere enn ved en videreføring av dagens system.

8.2.6 Innfasing og overgangsordning

Modellen med flat statlig basispensjon til alle vil innebære en betydelig systemendring i forhold til dagens folketrygd, og overgang til et slikt system vil reise problemstillinger som eventuelt må utredes nærmere. Det er viktig at omleggingen foregår på en slik måte at den enkelte får anledning til å tilpasse seg det nye systemet. Et mulig alternativ er å stanse ny opptjening av tilleggspensjon i folketrygden fra et gitt tidspunkt, for eksempel 2010. Dette innebærer i så fall at:

• Opptjeningen i det gamle systemet fryses ved overgang til det nye systemet, og kommer til utbetaling ved pensjonering. Pensjonen beregnes på vanlig måte, basert på poengtallene før overgangen, med 40-årsregel og besteårsregel som i dag.

• Utbetalingen fra det nye systemet baseres på botiden fra overgangen til det nye systemet til pensjoneringstidspunktet.

8.3 Universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden

8.3.1 Innledning

Som omtalt i kapittel 5, er det nødvendig med et offentlig engasjement hvis en skal sikre alle pensjonister en minsteinntekt uavhengig av inntekten i yrkesaktiv alder. I Pensjonskommisjonen er det enighet om at hvis pensjonssystemet ikke omfatter en obligatorisk standardsikring, så bør denne grunnsikringen skje ved en felles minstepensjon til alle, som utbetales uten avkorting mot annen pensjonsinntekt og ev. andre inntekter. Minstepensjonen vil imidlertid kunne graderes etter sivilstand. En slik ordning er omtalt i avsnitt 8.2.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen – alle utenom Ytterhorn – går imidlertid inn for at det offentlige skal videreføre sitt ansvar for standardsikringen i pensjonssystemet, og at dette bør skje ved at folketrygdens pensjonsytelser fortsatt skal avhenge av inntekten som yrkesaktiv. I dette tilfellet står en overfor et valg mht. om minstepensjonen skal behovsprøves i forhold til opptjent tilleggspensjon eller ei.

Da folketrygden ble innført i 1967, besto hele minstepensjonen av en ikke-behovsprøvd grunnpensjon. Allerede i 1969 ble det imidlertid innført et behovsprøvd særtillegg til grunnpensjonen, og over tid har det skjedd en gradvis økning i graden av behovsprøving av minstepensjonen ved at en har økt satsen for særtillegget. Forslaget om en modernisert folketrygd kan ses som en videreføring av denne utviklingen, ved at hele minstesikringen behovsprøves i forhold til hvor stor inntektspensjon den enkelte har opparbeidet. Forslaget må ses på bakgrunn av at behovsprøving ligger til grunn for andre sosiale ytelser, og at en på denne måten ivaretar minstesikringen på en mest mulig målrettet måte.

Et alternativ til modernisert folketrygd vil være å opprettholde et ikke-behovsprøvd element i pensjonsytelsene fra folketrygden. I dette avsnittet omtales en variant av en slik løsning, der hele minstepensjonen sikres gjennom en ikke-behovsprøvd grunnpensjon, samtidig som en øker inntektsgrensen for opptjening av tilleggspensjon og reduserer pensjonsprosenten i tilleggspensjonen. Dette vil gi en pensjonsmodell der minstesikringen ligger på samme nivå som i modernisert folketrygd, mens tilleggspensjonen vil bli relativt flat, men gi ytelser utover minstepensjon fra et noe lavere inntektsnivå enn i modernisert folketrygd.

8.3.2 Hovedtrekk ved modellen

Modellen kjennetegnes ved at minstesikringen ivaretas gjennom en universell grunnpensjon på samme nivå som dagens minstepensjon, og med samme differensiering etter sivilstand. Full grunnpensjon vil bli utbetalt til alle med botid i landet på minst 40 år, mens grunnpensjonen reduseres forholdsmessig ved kortere botid. Grunnpensjonen i modellen vil altså tilsvare dagens grunnpensjon pluss særtillegg, og en hovedforskjell fra dagens system er at behovs­prøvingen av særtillegget faller bort.

Tilleggspensjonssystemet innrettes som en ren overbygging på den universelle grunnpensjonen. Tilleggspensjonssystemet bygger som i modernisert folketrygd på prinsippet om livsløpsbasert opptjening, bortsett fra at det bare opptjenes tilleggspensjon for inntekter utover et bunnfradrag som i modellen tilsvarer minstepensjonen, og opp til et tak. Tilleggspensjonen er forutsatt å bli finansiert gjennom en egen pensjonspremie på den delen av inntekten som er pensjonsgivende, dvs. inntekter utover bunnfradraget, jf. det tilsvarende forslaget om premiefinansiering i avsnitt 7.5. Grunnpensjonen og premieinnbetalinger på vegne av fødte og unge uføre og personer som ivaretar omsorgsoppgaver (omsorgspoeng) finansieres gjennom alminnelig beskatning. Det klare skillet mellom finansiering av grunnpensjon og tilleggspensjon bidrar til at alle som har betalt premie til tilleggspensjons­systemet vil få pensjon utover grunn­sikringen. Årsaken til dette er at grunnpensjonen ikke avtrappes mot tilleggspensjonen.

Modellen er bygget etter samme lest som den opprinnelige folketrygden fra 1967 til 1969. Forskjellen er at i den nye modellen er det livsløpsopptjening samtidig som sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon er mye svakere enn i 1967. Pensjonsprosenten i tilleggspensjonen er lavere, samtidig som minstepensjonen er høyere og taket lavere sett i forhold til det gjennomsnittlige lønnsnivået.

De generelle prinsippene som er beskrevet i kapittel 5, 6 og 9 knyttet til livsløpsopptjening, delingstall knyttet til levealderen, regulering av løpende pensjoner og fleksibelt uttak av pensjon kan i stor grad ivaretas også i denne modellen.

8.3.3 Sammenlikning med dagens pensjonssystem

I figur 8.2 er det illustrert en variant av modellen med universell grunnpensjon basert på følgende forutsetninger:

• jevne inntekter i 43 år for en enslig pensjonist og pensjonsuttak fra 67 år.

• nivået på den universelle grunnpensjonen er satt lik dagens minstepensjon for enslige

• bunnfradrag for pensjonsopptjening ved inntekt tilsvarende grunnpensjon (dagens minstepensjon for enslige)

• tak for pensjonsopptjening ved inntekt tilsvarende 8 G

• årlig tilleggspensjonsprosent på 0,8 pst. (samlet pensjonsprosent = 34,4 pst. ved 43 års opptjening).

Parametrene er fastsatt slik at modellen er anslått å gi omtrent samme utgifter til pensjon som dagens folketrygd. Anslaget er usikkert.

Figuren viser ytelsesprofilen med dagens levealder, og tar derfor ikke hensyn til at det også i dette alternativet vil være nødvendig med en innstramming på om lag 20 prosent fram til 2050 ved delingstall, endret indeksering osv.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn om opptjeningen som yrkesaktiv i figuren, vil modellen med universell grunnpensjon gi høyere pensjon til personer med både lavere og høyere inntekter enn dagens system. Forskjellen skyldes følgende forhold:

• Bortfallet av behovsprøving av særtillegget mot opptjent tilleggspensjon medfører at alle som har pensjonsgivende inntekt over 1,79 G i minst ett år vil få tilleggspensjon i modellen med universell grunnpensjon, mens dette i dagens system forutsetter arbeidsinntekt på 2,89 G ved jevn opptjening i minst 40 år. Dette gir færre minste­pensjonister og økte pensjoner for de med lave inntekter.

• For å oppnå kostnadsnøytralitet må på den annen side pensjonsprosenten i modellen med universell grunnpensjon bli lavere enn i dagens system, hhv. 32 pst. og 42 pst. Dette gir lavere tilleggspensjoner. For lave inntekter er effekten av bortfallet av behovs­prøving av særtillegget sterkere enn virkningen av lavere pensjonsprosent, og pensjonene øker.

• Forskjellen i pensjonsnivå mellom de to modellene øker i figuren fram til en inntekt på 2,89 G, der modellen med universell grunnpensjon gir 0,38 G høyere pensjon, noe som tilsvarer om lag 21 500 kroner med dagens grunnbeløp. Forskjellen avtar deretter gradvis fram mot inntekter på 6 G.

• Forskjellen mellom de to systemene øker igjen for inntekter mellom 6 og 8 G, som følge av at det er lagt til grunn full pensjonsopptjening for arbeidsinntekter også i dette inntektsintervallet, mot 1/3 opptjening i dag. Når en kommer over 8 G, vil forskjellen igjen avta.

Det må understrekes at sammenlikningen av universell grunnpensjon og dagens system i figur 8.2 gjelder personer med jevn inntekt i 43 år. Siden modellen med universell grunnpensjon er basert på overgang til livsløpsbasert opptjening, vil figuren derfor gi en viss overvurdering av pensjonsnivået for personer med varierende inntekt som yrkesaktiv sammenliknet med dagens pensjonssystem, jf. nærmere omtale av fordelingsvirkningene av overgang til livsløpsbasert opptjening i avsnitt 7.4. Det samme vil gjelde for personer med opptjening utover 40 år, men mindre enn 43 år.

Som vist i figur 8.3, vil modellen med universell grunnpensjon gi høyere kompensasjonsgrad sett i forhold til inntektsgrunnlaget ved lavere inntekter. Det forsterkes av skattefordeler for pensjonister og eventuell tjenestepensjon i tillegg.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

8.3.4 Sammenlikning med modernisert folketrygd

Figur 8.4 sammenlikner ytelsesprofilen i modellen med universell grunnpensjon og modernisert folketrygd for en enslig pensjonist med jevne inntekter i 43 år. Både modernisert folketrygd og modellen med universell grunnpensjon er utformet slik at de gir om lag samme kostnader på lang sikt som en videreføring av dagens system. Av figuren framgår det at modellen med universell grunnpensjon gir høyere kompensasjon til enslige pensjonister med lave og midlere inntekter og lavere kompensasjon til de med høyere inntekter sammenliknet med modernisert folketrygd. Dette må ses i sammenheng med at den lavere pensjonsprosenten i modellen med universell grunnpensjon vil innebære en tilsvarende reduksjon i pensjonspremien, noe som vil bety lavere innbetalinger fra høyinntektsgruppene i den perioden de er yrkesaktive. Pensjonspremien knyttet til tilleggspensjonen kan i modellen med universell grunnpensjon anslås til om lag 11 prosent, mot om lag 17 prosent i modernisert folketrygd, jf. avsnitt 7.5.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Den tilsvarende ytelsesprofilen for gifte pensjonister vil avvike noe fra det som er vist i figur 8.4. En forskjell mellom de to modellene er at modellen med universell grunnpensjon gir lavere pensjon for gifte enn for ugifte for alle inntektsnivåer, mens det i modernisert folketrygd ikke er noen forskjell på pensjonen til gifte og ugifte med middels og høyere inntekter. Også for inntekter ned mot 2 G er forskjellen mindre enn i modellen med universell grunnpensjon. Modellen med universell grunnpensjon opprettholder dermed i større grad enn modernisert folketrygd forskjellen mellom gifte og ugifte pensjonister for økende inntekter.

Når en sammenlikner modellen med universell grunnpensjon og modernisert folketrygd, er det et problem at minstesikringen er utformet så ulikt i de to modellene. Dette gjør at modernisert folketrygd og modellen med universell grunnpensjon kan framstå som mer forskjellige enn de i realiteten er. Dette er illustrert i figur 8.5, som viser at en kan oppnå samme ytelses­profil som i modellen med universell grunnpensjon innenfor en modernisert folketrygd der opptjeningen av tilleggspensjon skjer fra 1. krone og en del av garanti­pensjonen er gjort om til en ikke-behovsprøvd grunnpensjon. I figuren viser den heltrukne linjen modellen med universell grunnpensjon, med en ikke-behovsprøvd grunnpensjon på M og opptjening av tilleggspensjon bare for inntekter utover M. Av figuren ser en at en kan oppnå nøyaktig samme ytelses­profil ved å gi opptjening av tilleggspensjon fra første krone, hvis dette kombineres med å sette ned den ikke-behovsprøvde grunnpensjonen til et nivå tilsvarende G, samtidig som det gis et garantitillegg til personer med lav opptjening s.a. alle sikres en minstepensjon på M. Den perfekte sammenhengen mellom de to modellene gjelder for personer som hvert år har inntekter over M og et bestemt antall opptjeningsår.

Personer med et varierende inntektsnivå over og under bunnfradraget vil kunne oppnå noe høyere pensjon i en modell med bunnfradrag enn det deres samlede livsløpsinntekt skulle tilsi. Hvis en først har inntekt under bunnfradraget, så spiller det ingen rolle hvor stor denne inntekten er. Dermed kan personer med varierende inntektsnivå over og under bunnfradraget gjennom livsløpet opptjene noe høyere pensjon enn personer med konstant inntektsnivå over livsløpet. Slik sett vil opptjening av tilleggspensjon i modeller med bunnfradrag føre til et brudd med livsløpsprinsippet.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Dette innebærer at størrelsen på grunnpensjonen i modellen med universell grunnpensjon må ses i sammenheng med at det ikke gis opptjening av tilleggspensjon før ved en inntekt på 1,79 G. Alt i alt ville en kunne ha oppnådd samme ytelsesprofil i modernisert folketrygd som i modellen med universell grunnpensjon ved å senke pensjonsprosenten fra 54 til 34 prosent og innføre en ikke-behovsprøvd grunnpensjon på noe under 1,2 G, samtidig som garantitillegget settes tilsvarende ned. En tilsvarende beregning av hva grunnpensjonen ville vært innenfor dagens system, men med opptjening fra første krone, ville gitt en grunnpensjon på 0,58 G. Modellen med universell grunnpensjon innebærer derfor en dobling av det ikke-behovsprøvde elementet i minstesikringen sammenliknet med dagens system.

8.3.5 Vurdering

I sin vurdering av modellen med universell grunnpensjon har flertallet i Pensjonskommisjonen lagt vekt på at denne modellen vil føre til en markert omlegging av folketrygdens grunnsikring sammenliknet med dagens system, ved at det ikke-behovsprøvde elementet i minstesikringen reelt sett dobles i forhold til i dag. Dette vil innebære en vesentlig reversering av utviklingen siden folketrygden ble innført i 1967, der en gradvis har lagt større vekt på å behovsprøve minstesikringen. Pensjonskommisjonen vil i den sammenheng vise til at det i den foreløpige rapporten fra kommisjonen ble slått fast at grunnsikring i form av et behovs­prøvd garantitillegg var en målrettet, billig og effektiv måte å utforme grunnsikringen på.

Flertallet i Pensjonskommisjonen vil også peke på at modellen med universell grunnpensjon vil gi en vesentlig lavere pensjonsprosent enn både dagens pensjonssystem og modernisert folketrygd. Pensjonsprosenten vil på marginen ligge på bare 30-35 prosent ved pensjonsuttak fra 67 år, og avta ytterligere hvis levealderen fortsetter å øke. Over tid vil dette føre til en markert reduksjon i folketrygdens ansvar for standardsikringen for en betydelig del av arbeidstakerne.

Flertallet i kommisjonen vil også vise til at skatteelementet i modellen med bunnfradrag er vesentlig større enn i modernisert folketrygd, som følge av at hele minstepensjonen finansieres gjennom ordinære skatter. En følge av dette er at marginalskatten vil øke for størstedelen av arbeidstakerne, slik at det blir mindre lønnsomt å arbeide.

En fordel ved modellen med universell grunnpensjon er at den vil gi et enda klarere skille mellom en skattefinansiert og universell grunnsikring og en supplerende, premiebasert tilleggspensjon i folketrygden, som følge av at grunnpensjonen ikke avtrappes mot tilleggspensjonen. Dette bidrar til at alle som har betalt premie til tilleggspensjons­systemet vil få pensjon utover grunn­sikringen. Dermed unngår en det som kan oppleves som urettferdig i dagens system, ved at opptjening av lavere inntekter ikke slår ut i økte ytelser som pensjonist.

Flertallet i kommisjonen vil imidlertid peke på at denne fordelen ved modellen med bunnfradrag lett vil bli borte hvis en i framtiden skulle ønske å heve minstesikringen i folketrygden. Når det tidligere har vært ønske om å øke minstepensjonen, har dette i praksis blitt gjennom­ført ved økninger i særtillegget. I en modell med universell grunnpensjon vil det være vanskelig å øke denne dersom det skulle være ønske om det. Hovedårsaken til dette er at det ikke lenger finnes noe særtillegg. Å øke minstepensjonen ved hjelp av økt grunnpensjon vil bli svært kostbart siden denne ikke er behovsprøvd og utbetales uavkortet til alle. Hvis minstepensjonen i stedet økes ved at det innføres nye behovsprøvde tillegg, kan til gjengjeld skillet mellom grunnpensjon og tilleggspensjon bli mindre klart. Flertallet i kommisjonen vil også vise til at dette problemet vil avta som følge av at det i modernisert folketrygd vil skje en opptjening av pensjonsrettigheter utover minstepensjonen fra et lavere inntektsnivå enn i dagens system.

Alt i alt vurderer Pensjonskommisjonens flertall, alle unntatt Westhrin , det slik at en ikke vil tilrå en modell som bygger på universell grunnpensjon og en relativt flat tilleggspensjon. Det vises til særmerknad fra kommisjonens medlem Westhrin i avsnitt 8.6.

8.4 Livsløpsbasert og fleksibel folketrygdpensjon

8.4.1 Innledning og vurdering

Et alternativ til modernisert folketrygd kan være justeringer innenfor rammen av dagens folketrygd. Det alternativet som er beskrevet i dette avsnittet, kjennetegnes ved at grunnsikringen fortsatt ivaretas gjennom en minstepensjon som består av en universell grunnpensjon og et behovsprøvd særtillegg. Standardsikringen ivaretas gjennom en livsløpsbasert tilleggspensjon basert på inntekter over 1 G og med noe høyere opptjening enn i dagens system, men fortsatt med knekkpunkt og tak. Knekkpunktet gjør at tilleggspensjonen ikke er fullt proporsjonal med inntekten.

De generelle prinsippene som er beskrevet i kapitlene 5, 6 og 9 knyttet til livsløpsopptjening, delingstall, regulering av løpende pensjoner og fleksibelt uttak av pensjon kan ivaretas også i denne modellen. Disse elementene kan utformes på samme måte som i modernisert folketrygd i kapittel 7. Finansieringen av en livsløpsbasert folketrygd er forutsatt å være som i dag, med innbetalinger gjennom trygde- og arbeidsgiveravgift samt statstilskudd.

Ved livsløpsbasering av dagens folketrygd beholdes mange av de vesentlige egenskapene ved dagens system. Fordelingsprofilen av ytelsene blir for eksempel tilnærmet den samme, og høyere pensjonsprosent gjør at det blir noen færre minstepensjonister i forhold til ved en videreføring av dagens system. Etter en samlet vurdering av modellen med livsløpsbasering av dagens folketrygd, finner Pensjonskommisjonen likevel at den ikke kan anbefale denne løsningen. Dette har sammenheng med at en da også bevarer egenskaper ved dagens system som er mindre heldige. Blant annet blir sammenhengen mellom lønn, innbetaling til systemet og pensjon fortsatt svak. Innbetalinger til tilleggspensjonssystemet oppfattes trolig for en stor del på linje med ordinær beskatning av arbeidsinntekt, og man får ikke realisert den positive effekten på arbeidstilbudet som vil kunne følge i et mer premiebasert system.

8.4.2 Hovedtrekk ved modellen

Grunnsikring

I denne modellen ivaretas minstesikringen gjennom en universell minstepensjon på nivå med dagens minstepensjon. Alle med 40 års botid i Norge er sikret full minstepensjon. Grunnpensjonen reduseres forholdsmessig ved kortere botid. Minstepensjonen er sammensatt av grunnpensjon og særtillegg. Særtillegget avkortes krone for krone mot egenopptjent tilleggspensjon. Grunnpensjon og særtillegg kan differensieres etter sivilstand og forsøringsbyrde. Kommisjonen diskuterer i kapittel 7, innenfor rammen av modernisert folketrygd, om garantipensjonen bør differensieres i forhold til sivilstand. Konklusjonen er der at garantipensjonen bør ta utgangspunkt i minstepensjon for gifte og samboende pensjonister, og at det bør ytes et eget behovsprøvd tillegg til enslige pensjonister, slik at det garanterte minstenivået for enslige pensjonister blir på samme nivå som dagens minstepensjon for enslige. Dette er en endring som også kan gjennomføres innenfor rammen av dagens system.

Standardsikring

Standardsikringen ivaretas gjennom tilleggspensjonen som i dag, ved at inntekt utover grunnbeløpet er pensjonsgivende. Tilleggspensjonen bygger på livsløpsprinsippet, gjennom at alle år med pensjonsgivende inntekt teller med ved beregning av nivået på pensjonen. Dette medfører at beste­årsregelen og 40-årsregelen i dagens system faller bort. Bortfall av besteårsregelen gir en innsparingseffekt, og innenfor en tilnærmet kostnadsnøytral ramme kan pensjonsprosenten økes til 48 pst. ved 43 års opptjening, mot 42 pst. i dagens system.

I tilleggspensjons­systemet er inntekter over grunnbeløpet og opp til 6 G fullt pensjonsgivende. Mellom 6 G og 12 G er bare 1/3 av inntekten pensjonsgivende. Inntekt over 12 G er ikke pensjonsgivende. Ettersom trygdeavgiften er den samme uavhengig av inntekt (riktignok forskjellig for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende), virker tilleggspensjons­systemet dermed slik at personer med lavere inntekter relativt sett får mer i tilleggspensjon i forhold til innbetalte avgifter enn personer med høyere inntekter. Denne fordelingsprofilen kan beholdes i et alternativ med justeringer innenfor dagens system. Det medfører at inntekter mellom 1 G og 6 G gir en årlig opptjeningsfaktor av tilleggspensjon på 1,125 pst., mens inntekter mellom 6 G og 12 G gir en årlig opptjeningsfaktor på en tredel av dette, 0,375 pst.

Finansiering

I dagens system er det i praksis ingen forskjell i finansieringen av grunnsikring og standardsikring i folketrygden. Pensjoner og andre ytelser fra folketrygden finansieres over det alminnelige skattesystemet, der også inntektene fra trygde- og arbeidsgiveravgifter inngår. Trygdeavgiften er lik for alle lønnstakere, uavhengig av om inntekten gir full, redusert eller ingen opptjening av tilleggspensjon. For arbeidstakere med svært høye inntekter betales det også en ekstra arbeidsgiveravgift. Dette gjør at utbetalingene fra systemet er større enn innbetalingene for personer med lavere og midlere inntekter, mens de for personer med høyere inntekter er mindre enn innbetalingene. Omfordelingen mellom inntektsgrupper gjør at innbetalingene til pensjonssystemet i hovedsak vil bli oppfattet som direkte beskatning av arbeidsinntekt, og ikke som premie for egen pensjon.

Fleksibel pensjonering

Det vil også være mulig å innføre en allmenn fleksibel pensjonsordning i folketrygden ved justeringer innenfor dagens system. Denne bør baseres på de samme hovedprinsippene som er beskrevet i kapittel 9.

Ytelsesprofil

I figur 8.6 er det illustrert en variant av dagens system med justeringer basert på følgende forutsetninger:

• Jevne inntekter i 43 år for en enslig pensjonist.

• Nivået på minstepensjonen er satt lik dagens minstepensjon for enslige.

• Livsløpsbasert opptjening.

• Tilleggspensjon opptjenes for inntekter utover 1 G.

• Knekkpunktet er fortsatt ved 6 G, og taket for pensjonsopptjening ved 12 G.

• Den årlige opptjeningsfaktoren er på 1,125 pst. for inntekter mellom 1 G og 6 G. Dette gir en pensjonsprosent på 48 pst. ved 43 år.

• Den årlige opptjeningsfaktoren er på 0,375 pst. for inntekter mellom 6 G og 12 G. Dette gir en pensjonsprosent på 16 pst. ved 43 år.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Figur 8.6 viser at ytelsesprofilen for personer med jevn inntekt over yrkeslivet er tilnærmet identisk i de to modellene, men med et høyere nivå på pensjonen i den livsløpsbaserte folketrygden. Personer med ujevn inntekt over yrkeslivet mister fordelen av besteårsregelen ved livsløpsbasering, og utslagene blir dermed mindre gunstige for denne gruppen enn for dem med jevn inntekt. Høyere pensjonsprosent bidrar til at inntektsgrensen for å få pensjon utover minstepensjon blir marginalt lavere. I dagens system må en ha inntekt på 2,89 G i 40 år for å få pensjon utover minstepensjon. Med livsløpsbasering reduseres denne inntektsgrensen til 2,75 G i 40 år.

8.4.3 Fordelingsvirkninger av en livsløpsbasert folketrygd

Tabell 8.3 viser effekten på lang sikt av overgang til livsløpsopptjening i folketrygden på inntektsfordelingen for kvinner og menn, gitt at pensjonsprosenten justeres opp slik at en oppnår om lag samme totalkostnader på lang sikt som med dagens system.

Hovedinntrykket av tabell 8.3 er at overgang til livsløpsbasert opptjening i kombinasjon med høyere pensjonsprosent ser ut til å gi forholdsvis små utslag på inntekts­fordelingen blant alderspensjonistene. Dette gjelder ikke minst for kvinner, som en tidligere har antatt ville komme relativt dårlig ut av en slik endring i pensjonssystemet. Dette har sammenheng med at kvinner med redusert yrkesaktivitet på grunn av omsorgs­oppgaver får godskrevet omsorgs­poeng, og dermed isolert sett flere opptjenings­år. Menn i den nest laveste desilen får isolert sett en betydelig nedgang i pensjon på lang sikt. Dette er i stor grad menn med inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet. I de øverste inntektsklassene får både menn og kvinner høyere pensjon. Økt pensjons­prosent mer enn motvirker dermed nedgangen i pensjon som følge av livsløps­opptjening for disse gruppene.

8.5 Særmerknad fra kommisjonens medlem Inger-Marie Ytterhorn

Kommisjonens medlem fra Fremskrittspartiet, Inger-Marie Ytterhorn anser at Folketrygdens alderspensjon er en rettighetsbasert sosialforsikringsordning som skal ivareta en viss omfordeling og, i hovedsak, være en forsikringsordning basert på opptjeningstid og innbetalt premie. Dette medlem legger vekt på at de bestemmelser som ble lagt til grunn ved innføringen av lov om Folketrygd i 1966, på dette området, ikke er endret, selv om det politiske flertall – uten Fremskrittspartiets medvirkning – har vedtatt en rekke endringer i lovverket som har ført til tildels betydelig lavere ytelser enn det som ble lagt til grunn ved innføringen. Før innføringen av lov om Folketrygd i 1967, nærmere bestemt i oktober 1966, ble det sendt ut informasjon til befolkningen fra sosialdepartementet i form av et hefte «Folketrygden – en orientering fra Sosialdepartementet» der det heter

«Folketrygden kan sammenlignes med en forsikringsordning. Å være trygdet vil da si det samme som å være forsikret. Alle som er med i trygden har både plikter og rettigheter».

Blant annet basert på denne informasjonen vil dette medlem hevde at dagens praksis ikke lenger er i tråd med de intensjonene befolkningen ble forespeilet og at svært mange pensjonister vil oppnå en betydelig lavere pensjonsinntekt enn forventet.

Ifølge lov om Folketrygd er systemet fullt utbygget først i 2007 da full opptjening blir mulig å oppnå basert på 40 års opptjeningstid. Dette medlem vil påpeke at Stortinget enstemmig, i Innst. S. nr. 247 1964- 65, sluttet seg til at opptjeningsperioden skulle være 40 år og at

«alderspensjonen bør fastsettes slik at gjennomsnitt av enslig- og ekteparpensjonen ved en normal arbeidsinntekt utgjør om lag 2/3 av arbeidsinntekten».

I Pensjonskommisjonens mandat heter det:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor.»

Og videre

«Aldringen i befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret».

Ifølge kapittel 3 i Pensjonskommisjonens Innstilling vil veksten i pensjonsutgiftene bli så sterk i tiårene fremover at det vil være behov for å redusere veksten i folketrygdens ytelser. Befolkningsfremskrivninger viser ifølge Statistisk Sentralbyrå en sterkere vekst i levealderen enn tidligere ventet, noe som ifølge kommisjonen i kapittel 3 fører til at innstrammingsbehovet nå er større enn det som ble skissert i kommisjonens foreløpige rapport sommeren 2002. I sin foreløpige rapport ble det lagt til grunn innstramminger i pensjonssystemet i størrelse 2-3 prosent av BNP på lang sikt. Etter nye beregninger og befolkningsfremskrivelser antar kommisjonsflertallet nå at behovet er nærmere 8 prosent frem mot 2050.

Dette medlem er meget usikker på grunnlaget for beregningene og på hvordan den økonomiske utviklingen i fremtiden vil føre til behov for innstramminger i folketrygden slik kommisjonens flertall nå legger opp til, særlig på bakgrunn av svikten i tidligere beregninger, senest i kommisjonens foreløpige innstilling for bare ett år siden.

Dagens folketrygd er slik dette medlem ser det blitt svært komplisert og det er sannsynlig at bare et fåtall av de som mottar ytelser fra Folketrygden har full oversikt over beregning og ytelsens størrelse og grunnlag. Ved samordning av ytelser fra forskjellige pensjonssystemer, etter lov om samordning av pensjons og trygdeytelser, kompliseres beregningene ytterligere og bidrar til å øke frustrasjonsnivået hos ytelsesmottakerne samtidig som faren for feil og misforståelser øker.

Etter dette medlems mening bør et pensjonssystem være langsiktig, forutsigbart og oversiktlig slik at pensjonister forstår beregningen som ligger til grunn for ytelsen som mottas og slik at fremtidige pensjonister til enhver tid kan planlegge sin pensjonisttilværelse ut fra kjente størrelser og begreper. Dette medlem vil også understreke at et pensjonssystem må være forståelig og enkelt nok til at feilbergning og feilutbetaling ikke skal forekomme.

Dette medlem går derfor inn for et pensjonssystem med en lik pensjonsytelse til alle fra det offentlige. En ytelse tilnærmet lik dagens minstepensjon, eller av en slik størrelse at det er mulig å leve nøkternt av den, bør innrømmes alle borgere fra pensjonsalder. Ytelsen skal ikke gjøres avhengig av pensjonistens øvrige økonomiske forhold eller inntekt og ikke være knyttet til sivil status. Ytelsen kan være fleksibel slik at den som ønsker å tre tilbake før oppnådd pensjonsalder får et aktuarisk beregnet fradrag i sin ytelse i forhold til den tid som gjenstår til vanlig pensjonsalder. Dersom pensjonisten blir stående i yrket etter oppnådd pensjonsalder er dette opp til den enkelte og dennes arbeidsgiver og berører ikke pensjonsforholdene. Dette vil blant annet gi et sterkt incitament til å bli stående lenger i arbeid slik Pensjonskommisjonens målsetting forutsetter.

Et slikt pensjonssystem vil etter dette medlems mening føre til betydelig lavere utgifter for det offentlige, ettersom de samlede ytelser vil bli mindre og kostnadene ved forvaltning og utbetaling betydelig redusert i forhold til dagens system. Ved innføringen av et pensjonssystem med lik pensjon til alle, vil eventuelle tilleggsytelser bli overlatt til den enkelte, eller den enkelte i samarbeid med sin arbeidsgiver. Størrelsesorden og investeringsmodell vil bli den enkeltes eller arbeidsgivers ansvar og forpliktelse. Dette vil kunne gi positive effekter i finansnæringen og føre til betydelig høyere sparing for den enkelte basert på behov, ønsker/prioriteringer og egne valg.

Etter dette medlems mening vil et pensjonssystem med lik pensjon til alle oppfylle så godt som alle målsettinger i Pensjonskommisjonens mandat. Hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet samt utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering vil bli ivaretatt. Valgfriheten i forhold til pensjoneringstidspunkt og retten og muligheten til å trappe ned før vanlig pensjonsalder vil bli reell og Statens og den enkeltes ansvar blir tydeliggjort. Mandatets formuleringer om å bidra til forenkling og gjøre et fremtidig pensjonssystem, mer oversiktlig kan neppe gjennomføres bedre enn nettopp i en ordning med en lik basispensjon til alle.

Det hevdes i Pensjonskomisjonens innstilling at et system med en lik basispensjon til alle vil gi økte utgifter for Staten fordi Statens Pensjonskasse må kompensere for eventuelt bortfall av ytelser fra Folketrygden for offentlig ansatte som får en nedgang i ytelsene fra Folketrygden ved overgang til lik basispensjon for alle. Offentlig ansatte er i dag sikret en pensjon på 66 % av inntekten gjennom den såkalte bruttogarantien. Dette medlem vil imidlertid vise til den lange overgangstiden som er påkrevet for overgang til en lik basispensjon til alle og til det faktum at dette medlem støtter en overgang til nettopensjonsordninger for offentlig ansatte. En slik ordning vil etter dette medlems oppfatning ikke påvirkes av nivået på Folketrygdens ytelser og vil gi meget forutsigbare utgifter for Stat og kommuner.

Innføring av et pensjonssystem med en lik basispensjon til alle vil kreve tilvenning, omfattende informasjon og holdningsendringer. Det er derfor, slik dette medlem ser det, nødvendig med en lang overgangsperiode, sannsynligvis 20 til 30 år. Dette medlem vil også understreke at alle opparbeidede rettigheter i nåværende folketrygdordning skal respekteres og de arbeidstakere og andre som er kommet langt i livsløpet bør få gjennomføre sitt løp frem til pensjonsalder etter dagens modell.

Dette medlem vil vise til Budsjettinnstilling S. Nr. I 2002-2003 der flertallet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at Pensjonskommisjonen må utrede begge de pensjonsmodeller som ble presentert i kommisjonens foreløpige rapport sommeren 2002. Dette medlem kan ikke se at det foreligger noen utredning om modellen med en lik basispensjon til alle og kan derfor ikke gå nærmere inn i konkrete beregninger og vurderinger av fremtidig finansiering av en slik modell, slik det er gjort i Innstillingen når det gjelder den såkalte Moderniserte Folketrygden (MF).

Dette medlem ønsker ikke å støtte modellen for Modernisert Folketrygd slik den foreligger. Flere av de tiltakene som innføres i MF vil føre til en omlegging av ytelser fra dem med rettigheter til lavere ytelser til dem med rettigheter til høyere ytelser. En overgang til livsløpsopptjening vil føre til dårligere ytelser for personer med lengre yrkesaktive perioder med deltidsstillinger og ujevn arbeidstid og for personer med lang utdanning. En økning av tildeling av omsorgspoeng fra dagens 3 poeng til 5 poeng vil tilsvare et grunnlag på mer enn kr. 330 000, noe som, for mange, vil gjøre yrkesaktivitet lite attraktivt. Opptjening av ytelser fra første inntektskrone vil gjøre det lite attraktivt for personer med arbeidsinntekt som tilsvarer et pensjonsnivå like over grunnpensjonen å være yrkesaktiv og vil virke urettferdig særlig overfor disse gruppene. Et av de sterkeste argumentene imot MF er imidlertid etter dette medlems mening at kompliseringsgraden vil øke ytterligere og bidra til økning av feilutbetalinger og –beregninger samt gi vanlige pensjonister økte problemer med å forstå innholdet i ytelsene og bakgrunnen for beregningene. På dette området mener dette medlem at MF ikke vil oppfylle Pensjonskommisjonens mandat.

Dette medlem går primært inn for en ordning med en lik basispensjon til alle uavhengig av opptjening og yrkesinnsats basert på botid som skal komme til utbetaling ved pensjonsalder. Ved tidligere uttak av pensjon bør ytelsen avkortes aktuarisk. I prinsippet anser dette medlem at fleksibel pensjonslader, uten nedre begrensning, er akseptabelt ved en ordning med aktuarisk avkorting. Dersom en slik ordning ikke lar seg gjennomføre, vil dette medlem foretrekke en videreføring av dagens folketrygd når det gjelder alderspensjoner.

Dette medlem vil imidlertid foretrekke en ordning der alderspensjon, sykepenger, etterlattepensjon og uføretrygd alene skal dekkes innenfor folketrygden. En overføring av alle andre ytelser innenfor dagens folketrygdsystem, som kan betegnes som sosiale ytelser – for eksempel overgangsstønad til enslige foreldre, dagpenger o.s.v., – til sosialbudsjettet vil etter dette medlems mening gjøre det enklere å ha oversikt over pensjonssystemet og vise klarere hvilke ytelser som er basert på opptjente rettigheter og hvilke som er rene sosiale tiltak og som bør baseres på politiske prioriteringer.

Behov for økonomisk vekst

Dette medlem mener en gjennomgang og endring av pensjonssystemet bør sees i sammenheng med den kommende skattereformen. Pensjonssystemet er av en slik størrelse og viktighet at ordningens utformelse i høyeste grad vil påvirke landets fremtidige økonomiske vekst. Man kan ikke diskutere størrelser og omfang av offentlige ytelser uavhengig av økonomiske konsekvenser. For eksempel kan pensjonsordninger som har skjev fordeling av kostnader i forhold til opplevd utbytte, eller som er for lukrative for mottaker, gi negative incentiver til yrkesdeltakelse. I tillegg påvirker for eksempel næringslivets investeringsinteresse av skattenivået og statens andel av tilgjenglig kapital.

Dette medlem viser til at norsk økonomi vokser svært lite, og at vekstutsiktene i et lengre perspektiv også er lave. Sågar har norsk økonomi gått inn i resesjonslignende periode, hvor den økonomiske veksten har vært negativ, til tross for at Statistisk Sentralbyrås anslag for 2003 tilsa en vekst i bruttonasjonalproduktet på ca. 1,5 % pr. år. Videre har ikke Bondevik-regjeringen gitt nye signaler om de langsiktige vekstutsiktene, og opprettholder dermed implisitt Stoltenberg regjeringens langsiktige vekstanslag, som synker ned til på miserable 1,2 % i perioden 2010 til 2050 (Langtidsprogrammet 2002-2005).

Dette medlem viser til at vekstraten i økonomien bestemmes av ressurstilgangen (arbeidskraft og kapital) og effektiviteten i utnyttelsen av ressursene. Effektiviteten bestemmes av hvordan økonomien organiseres og hvor raskt vi klarer å absorbere ny teknologi. Bruk av oljeinntekter innenlands gjennom investeringer slik at tilbudssiden økes vil da ikke bare øke avkastningen i forhold til et oljefond, men kan også senke det relative etterspørselspresset, i forhold til produksjon, og dermed senke prisene. Det vil også øke bedriftenes konkurranseevne, avkastning og lønnsevne, og dermed øke skatteinntektene uten å øke skattesatser. Dette bør også sees i sammenheng med en offentlig kanalisering av kapital til kommunikasjonsrelaterte oppgaver, slik som infrastruktur (vei, sjø, tele, kraft) og utdanning/forskning.

Pensjonsordningene, så vel som den kommende skattereformen vil påvirke de incentiver som stimulerer arbeidstilbudet. Mye tyder på at yrkesdeltakelsen blant grupper med lavere inntekter har spesielt høy tilbøyelighet til å endre yrkesdeltakelse basert på endringer i lønn/ytelser. Dette medlem viser samtidig til at Fremskrittspartiet ønsker å gjennomgå de sosiale stønadsordningene og over tid bygge ned ordninger som har en utilsiktet skadelig sosial funksjon. Utover pensjon og uføretrygd skal sosiale stønader fungere som et sikkerhetsnett. Stønadene må ikke fungere slik at de medfører utstøting av arbeidslivet og usunn avhengighet av sosiale ordninger. Fremskrittspartiet vil føre en sosialpolitisk linje som sørger for at flest mulig kommer i lønnet arbeid, men som samtidig fanger opp dem som virkelig trenger et sosialt sikkerhetsnett. I tillegg bør det etableres et system som gir alle uføretrygdede og sosialklienter plikt og rett til å utnytte sine eventuelle restarbeidsevner.

Fondering og økonomisk vekst

Dette medlem har merket seg at enkelte fokuserer sterkt på at fremtidige pensjoner skal sikres gjennom statlig fondering, for eksempel gjennom petroleumsfondet. Dette medlem er åpent for at petroleumsformuen tas med i forbindelse med en pensjonsreform, for eksempel ved å sikre opptjente tilleggspensjoner. Samtidig er dette medlem skeptisk til å tanken om at fondering er løsning god nok i seg selv. Man kan stille seg spørsmålet hvorfor det er viktigere for staten å sikre pensjonsforpliktelsene gjennom fondering, og ikke andre områder som utdanning, helsekostnader og lignende. For dagens yrkesaktive vil en fondering av alle fremtidige forpliktelser medføre en innbetaling av «pensjonsavgifter» langt høyere enn det den enkelte vil få tilbake, fordi man i en periode må dekke innebetalinger til fondering av både egne og andres rettigheter.

Dette medlem vil samtidig understerke at det ikke kan tas for gitt at vår velstand blir høyere dersom vi bygger opp et gigantisk pensjonsfond. Opprettelsen av et pensjonsfond vil påvirke langsiktig økonomisk utvikling på samme måte som dagens petroleumsfond. Dersom sparing av oljeinntektene i fond skal være beste måte å sikre fremtidige pensjoner, så må man samtidig forutsette at den kapitalen som forvaltes gir bedre realøkonomisk avkastning gjennom finansplasseringer enn gjennom realinvesteringer i for eksempel næringslivet eller infrastrukturen.

Fondering er i seg selv ikke den eneste måten å sikre pensjonsmidlene. Statens muligheter til å finansiere fremtidige pensjoner er på lang sikt i mye større grad avhengig av veksten i innenlandsk produksjon og inntekt enn nivået på statlig sparing i oljefondet. En reduksjon i skatte- og avgiftsnivået vil føre til økt vekst i produksjon og inntekt, og dermed utvide skatte- og avgiftsgrunnlaget.

Det primære fokus for å sikre fremtidige pensjonsforpliktelser bør således være å sikre en best mulig økonomisk vekst, samtidig som man har et edruelig nivå på fremtidige offentlige pensjoner.

Dette medlem viser til at Fremskrittspartiet flere ganger har foreslått å redusere sparingen i oljefondet for å kunne senke skatte- og avgiftsnivået. Dette fordi det vil øke den økonomiske veksten. På samme måten må man se på konsekvensene av endringer i pensjonsforpliktelsene. Et av utgangspunktene for pensjonskommisjonens arbeid er nettopp at utgiftene vil stige kraftig, og at det krever store ressurser å dekke disse kostnadene.

Ved ensidig å tenke fondering, kan man risikere dempe den økonomiske aktiviteten, ved at investeringer i realkapital som legger grunnlag for økonomisk vekst nedprioriteres for å øke finanssparingen. Dermed kan vi tape mer på redusert vekst i innenlandsk verdiskapning enn vi får i avkastning på utenlandsformuen.

Fondering påvirker også statens økonomiske handlefrihet. På den ene siden er det positivt, ved at politikere ikke kan finansiere sine egne prosjekter ved å lefle med rettigheter som folk flest har opptjent. Samtidig så vil et statlig fond som fortsatt er under politikernes vinger ikke være noen garanti for opptjente rettigheter, heller ikke endringer som har tilbakevirkende kraft. Derfor er det å foretrekke at det foretas en reell fondering ved at statlige pensjonsfond over tid overdras til privat forvaltning, ved at eierskapet overdras til den enkelte rettighetshaver basert på at det forestas individuelle beregninger av opptjente pensjonsrettigheter. Det bør likevel innføres ordninger som sikrer at den enkelte rettighetshaver ikke står i fare for å miste hele sin oppsparte pensjonsrettighet ved dårlig forvaltning i private fond.

En statlig fondering av folkepensjonen vil gi grunnlag for en evigvarende politisk debatt. Det vil dreie seg her om et Fond (Norges Pensjonskasse) i størrelsesorden > 1000 mrd. Noen av temaene kan være:

• Evigvarende uenighet og diskusjon om allokering av fondsmidlene, både blant borgere såvel som politikere.

• Kamp om midlene.

• Skremselspropaganda med kapitalisert verdi av enorme fremtidige pensjonsforpliktelser.

Dersom det skal være alvor i oppbyggingen av Norges Pensjonskasse så må det innbetales store engangspremier hvert år i en årrekke for å nærme seg full fondsdekning. Dersom dette målet nås – hvilket er høyst tvilsomt – så må det deretter innbetales en beregnet (aktuariell) premie hvert år. Fondet vil aldri minske, men øke kontinuerlig – til tross for store årlige pensjonsutbetalinger. Dette er konsekvensen i ethvert fondsbasert pensjonssystem. Disse økonomiske forpliktelser vil legge sterk bånd på politikerne og deres handlefrihet. Selve fondet vil p.g.a. sin enorme størrelse bli en sterk maktfaktor og evig diskusjonstema i samfunnet.

Finansiering

En ordning med en flat grunnpensjon til alle vil forenkle dagens system betraktelig, så vel som redusere statens forpliktelser for fremtiden. Dermed reduseres risikoen for økning i skattene for næringslivet og innbyggere. Dersom staten fortsatt har store pensjonsforpliktelser, så vil skattetrykket også være høyere – enten nå eller i fremtiden.

Dette medlem ønsker en forutsigbar pensjonsordning, både for den enkelte mottaker så vel som for næringslivet og staten. En statlig grunnpensjon ivaretar dette. Kostnadene for samfunnet blir mye mer forutsigbare, samtidig opprettholdes det sosiale sikkerhetsnettet, og privathusholdningene selv tar ansvar for å spare opp tilleggspensjoner. Det forutsettes selvsagt at pensjonsavgiften i et system med flat grunnpensjon blir lavere enn et pensjonssystem med pliktige tilleggspensjoner. Nivået på basispensjonene bør settes slik at det såkalte generasjonsregnskapet, som tar hensyn til skatteinntekter, offentlig ressursbruk og overføringer, balanserer.

Skattelettelser og økonomisk vekst vil øke privat disponibel inntekt, slik at hver husholdning har større midler til disposisjon og egen prioritering. Det gir rom for økt «pensjonssparing», samtidig som den enkelte får et nærere eierskap til sin opptjening av pensjoner. Økt privat sparing vil ha en effekt på samlet verdiskapning ved at det kanaliserer kapital til næringslivet. Det som ikke går til å finansiere økt innenlandsk kapitaldannelse vil kanaliseres i en privat utenlandsformue. Avkastningen på denne formuen kommer i tillegg til økt innenlandsk verdiskapning. Det er selvsagt mulig at samfunnet som helhet velger å avsette mer til fremtidige pensjoner enn det staten gjør i dag. Det er ikke noe problem, og vil i så fall illustrere at befolkningen prioriterer sin livsløpsforbruk annerledes enn politikerne.

Dette medlem viser til at borgerne og arbeidsgiverne i dagens system som regel ikke ser sammenhengen mellom innbetalt avgift og utbetalt folkepensjon. En slik klar sammenheng eksisterer for så vidt ikke heller, siden forholdet mellom innbetalt avgift og utbetalt pensjon er sterkt degressiv. Men samtidig er det ofte ikke samsvar mellom den enkeltes forventninger og det som blir utbetalt i pensjon. Dette undergraver tiliten til systemet.

Dette medlem er bevisst på at ved flat folketrygd lik for alle, vil sammenhengen mellom innbetalt avgift og utbetalt pensjon opphøre. Samtidig er den sammenhengen i dagens system betydelig utvannet, ved at avgiftene stiger jevnt opp til 12 G, samtidig som ytelsene (tilleggspensjonen) øker i en langt lavere takt, slik at det er tvilsomt om dette er et incentiv til å jobbe mer.

Dette medlem tror at en slik ordning med flat pensjon vil gjøre systemet langt mer oversiktelig, forutsigbart og mye tydeligere fordele ansvaret for egen pensjon.

Ny flat folkepensjon kan gjerne finansieres ved «pay-as-you go». Med et slikt finansieringssystem har man full kontroll hele tiden, og kan variere avgiftssatsene og Statens tilskudd på kort varsel og med varierende mellomrom. Det er slett ikke nødvendig å beregne og skremme med den store størrelsen på nåverdien av fremtidige pensjonsforpliktelser, spesielt siden man sammenligner samlede forpliktelser med løpende inntekter på 1-års basis.

8.6 Særmerknad fra kommisjonens medlem Henriette Westhrin

Alternativ hovedmodell: Universell folketrygd

SVs medlem i pensjonskommisjonen, Henriette Westhrin, støtter ikke kommisjonens flertall i valg av hovedmodell for et nytt pensjonssystem. Dette medlem mener en modell med universell grunnpensjon og proporsjonal tilleggspensjon med bunnfradrag – heretter kalt universell folketrygd – bør legges til grunn for reformene. Denne modellen fremmes som et alternativ til modellen som kalles modernisert folketrygd.

Det er behov for reformer av folketrygden. Dette medlemmet mener målet med en pensjonsreform er å gjøre fremtidens pensjonsordning forutsigbar, logisk og rettferdig, i tillegg til at den må være økonomisk bærekraftig. Det er ikke noe mål å svekke den samlede fordelingsprofilen i forhold til dagens system, slik modernisert folketrygd gjør.

Universell folketrygd gjør det mulig å ivareta målene som er nevnt i avsnittet over, uten å gi avkall på målsetningen om at pensjonssystemet skal gi et vesentlig bidrag til utjamning av livsløpsinntekt innad i hver generasjon.

Grunnpensjonen i universell folketrygd ivaretar et viktig prinsipp i den norske velferdsstaten, universialitetsprinsippet. Dette prinsippet innebærer at enhver er sikret visse grunnytelser uavhengig av tidligere inntekt og uten å måtte dokumentere et spesielt økonomisk behov.

Grunnlaget for den norske velferdsstaten har vært at folk har vært villige til å jobbe og betale skatt for å finansiere velferdsordninger som er universelle og solidariske, slik som universell grunnpensjon.

Presentasjon av modellen

Universell folketrygd har to hoveddeler. En universell grunnpensjon som gis til alle, og én proporsjonal tilleggspensjon hvor det er direkte sammenheng mellom innbetaling og utbetaling. Nivået på den universelle grunnpensjon vil være som dagens minstepensjon. Tilleggspensjonssystemet innrettes som en ren overbygning på den universelle grunnpensjonen. Tilleggspensjonssystemet bygger på prinsippet om livsløpsbasert opptjening med en streng sammenheng mellom de premiene som den enkelte betaler inn til systemet og det en får ut i pensjon.

De to elementene i pensjonssystemet skal altså finansieres separat. Den universelle grunnpensjonen finansieres over det alminnelige skattesystemet, mens tilleggspensjonene finansieres ved hjelp av premier på pensjonsgivende inntekt.

I figurene 8.7 og 8.8 er universell folketrygd basert på følgende forutsetninger:

• nivået på den universelle grunnpensjonen er satt lik dagens minstepensjon for enslige

• bunnfradrag for tilleggspensjonsopptjening ved inntekt tilsvarende grunnpensjon

• tak for pensjonsopptjening ved inntekt tilsvarende 8 G

• årlig tilleggspensjonsprosent 0,8 prosent (samlet pensjonsprosent = 32 prosent ved 40 års opptjening, 34,4 prosent ved 43 år).

Satsene er valgt slik at denne varianten av universell folketrygd er anslått å gi omtrent det samme totale utgiftsnivået på lang sikt som dagens folketrygd og som forslaget til modernisert folketrygd.

Fordi det i modellene er lagt til grunn lik inntekt over livsløpet(henholdsvis i 40 og 43 år) er det viktig å sammenligne modellene med ulik lengde på opptjeningen. De færreste personer har lik inntekt i 43 år, og mange vil også ha en kortere opptjeningstid enn 43 år, som er utgangspunktet for beregningene i kapittel 7.

Det er, dersom man ønsker det, mulig å endre fordelingsprofilen innen modellen.

Fordelingsprofilen til modellen avhenger av størrelsen på den universelle grunnpensjonen og av innretningen på tilleggspensjonssystemet. Man kan endre størrelsen på grunnpensjonen og på tilleggspensjonsprosenten, og man kan endre nivået på bunnfradraget. Jo større bunnfradrag og jo lavere grunnpensjon, jo høyere kan man sette pensjonsprosenten, forutsatt kostnadsnøytralitet. I tillegg kan selvsagt taket heves eller senkes.

Hvis man helt unnlater å innføre et bunnfradrag, slik at opptjeningen av tilleggspensjon starter ved første krone, vil profilen på pensjonsytelsene bli flat, også sammenlignet med dagens system.

De viktigste argumenter for å ha et bunnfradrag i tilleggspensjonsopptjeningen er at det ellers blir forholdsvis små tilleggspensjoner for personer med midlere og høyere inntekter. Det kan også virke urimelig å tvinge folk til å spare til alderdommen i de periodene av livet der de har en inntekt som er lavere enn den universelle grunnpensjonen. Det er en avgjørende forutsetning at bunnfradraget for opptjening av tilleggspensjon blir motsvart av et tilsvarende bunnfradrag ved beregningen av premieinnbetalingene til systemet. Slik får tilleggspensjonssystemet karakter av en tvungen spareordning, med en direkte sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger.

Hovedforskjell mellom modernisert og universell folketrygd

Hovedforskjellen mellom modernisert folketrygd og universell folketrygd, er at i modernisert folketrygd fjernes den universelle grunnpensjonen for å bli erstattet av en behovsprøvd garantipensjon. Universell folketrygd går motsatt vei. Det behovsprøvde særtillegget fjernes og den universelle grunnpensjonen økes til nivå med minstepensjon. Dermed blir et kjerneelement i den nordiske pensjonsmodellen – den universelle grunnpensjonen – videreført og styrket.

Modernisert folketrygd gir en opptjeningsprosent som er om lag 20 prosent høyere enn universell folketrygd. Det er viktig å presisere at årsaken til at prosenten kan settes såpass høyt i modernisert folketrygd er at hele grunnpensjonen er fjernet. Når pensjonsprosenten i universell folketrygd blir på 34,4 prosent er det i tillegg til den universelle grunnpensjonen.

Fordelingsvirkninger og inntekt over livsløpet

Selv om nivået på minstesikringen – henholdsvis garantipensjon og universell grunnpensjon – er lik, og de totale pensjonsutgiftene er de samme i de to modellene, er fordelingsprofilen svært forskjellig.

Flertallet i kommisjonen har valgt å legge inn en avkorting av garantipensjonen på 60 prosent (isteden for 100 prosent som var det som lå i modellen presentert i foreløpig rapport) for å øke pensjonen noe for lavere og midlere inntekter. Dette medlemmet mener at dette ikke er en god løsning på fordelingsproblemene i modernisert folketrygd. Modernisert folketrygd er en pensjonsmodell som i utgangspunktet gir en dårlig fordelingsprofil. Å lage en modell som gir en annen fordeling enn den man ønsker, for så å forsøke å rette det opp i etterkant, gir en komplisert modell med en uklar profil.

Selv med en gradvis avkorting på 60 prosent har de to modellene ulik fordelingsprofil (se figurer). Man skal i tillegg være oppmerksom på at figuren basert på 43 års opptjening ikke gir et dekkende bilde av forskjellene mellom de to modellene når det gjelder pensjonsopptjeningen for personer med lave livsløpsinntekter.

I modernisert folketrygd vil det kreves en samlet pensjonsgivende lønnsinntekt over hele livet på vel 4,5 millioner kroner for å slippe ut av det intervallet der garantipensjonen avkortes krone for krone og en samlet inntekt på over 10,5 millioner for å slippe ut av intervallet med delvis avkortning. For personer med en livsinntekt på under 4,5 millioner kroner vil det bli full avkorting (dvs. at de ikke får igjen noe av innbetalt pensjonsavgift utover garantitillegget) I presentasjonen i kapittel 7 er det forutsatt at disse beløpene er fordelt med en jevn inntekt over 43 år, slik at man når frem til årlige inntektsgrenser på om lag henholdsvis 105 tusen (for å få mer enn garantitillegget) og 246 tusen kroner (for å komme over grensen for avkorting).

For personer som eksempelvis bare oppnår 35 år med pensjonsgivende inntekt må imidlertid gjennomsnittsinntekten per år overstige henholdsvis 130 og 302 tusen kroner for å slippe hel og delvis avkortning mot garantipensjonen.

I universell folketrygd derimot, vil alle som i et gitt år har inntekter som overstiger bunnfradraget på 102 tusen kroner opptjene en uavkortet rett til tilleggspensjon. Dessverre har det ikke vært tid til å foreta modellberegninger som bedre kunne vise den reelle forskjellen i fordelingsprofil mellom de to modellene.

Medlemmet som går inn for universell folketrygd mener at fordelingshensynet må tillegges stor vekt i et helhetlig offentlig pensjonssystem, og kan derfor ikke støtte modernisert folketrygd som hovedmodell for en kommende pensjonsreform.

De to modellene har også ulike konsekvenser for fordelingen av finansieringsbyrden. Ved modernisert folketrygd vil hovedparten av finansieringen baseres på trygdeavgifter som er beregnet på basis av all lønnsinntekt under taket for opptjening av pensjon. Med universell folketrygd vil all inntekt under bunnfradraget være fritatt for avgift til tilleggspensjonssystemet, og det alminnelige skattesystemet måtte bære en vesentlig større andel av den samlede finansieringsbyrden. Fordelingsvirkningene vil da avhenge av hvilke elementer i skattesystemet som man velger å benytte.

Også dette medlemmet erkjenner behov for innstramming, men mener svaret på denne utfordringen ikke bør være at det først og fremst skal være de laveste inntektene som bærer denne byrden. Tabell 7.7 i kapittel 7 viser at de syv laveste desilene blant kvinner, og de fire laveste desilene blant menn får redusert pensjon. Om man ser kjønnene under ett, vil de fire desilene med høyest inntekt komme bedre ut enn i dagens pensjonsordning. Dette viser med tydelighet at det er de med lavest inntekt som bærer innstrammingsbyrden om man sammenligner med dagens system

Hvem rammes av avkortingen?

Flertallets variant av modernisert folketrygd gjør at store grupper av arbeidstakerne får en avkorting av pensjonsavgiften på 60 prosent. Det vil si at i forhold til de med høyere inntekt sitter de bare igjen med 40 prosent av innbetalt pensjonsavgift. I modernisert folketrygd vil de med jevne inntekter mellom 1.86 G (ca 105 700 kr.)og 4,3 G (ca 244 500 kr.) over minimum 43 år få avkortet sin innbetalte pensjonsavgift med 60 prosent.

En sammenligning med lønnsnivået for 2003, viser hvilke yrkesgrupper som vil rammes av en slik avkorting. Ufaglærte i kommunal sektor har en årslønn som starter på 190 tusen kroner, og som ved full ansiennitet stiger til 224 tusen kroner. Full ansiennitet oppnås ved ti år. I tariffområdet handel og kontor er det tariffer innen varehandel som starter på 176 476 per år og slutter ved 217 000 kroner. Også ufaglærte innen hotell og restaurant har et lønnsnivå som gjør at man selv med 43 års arbeid i full stilling ikke vil komme over nivået for avkorting.

Selv om arbeidstakerne i enkelte år har en inntekt som er over nivået for avkorting, som er 4,3 G, vil i praksis alle ha en gjennomsnittsinntekt gjennom livet som er lavere. Beregningene er laget på basis av lik inntekt gjennom hele livet, noe de færreste har. Lønnsnivået stiger blant annet etter hvor lenge man har vært i arbeidslivet. Det betyr at selv om man har enkelte gode år hvor inntektene er over dette nivået, vil man totalt sett komme under, fordi det er mange år som er svakere.

Dette vil for eksempel ramme universitets- og høyskoleutdannede, som gjerne har enkelte år med svært lav inntekt mens de er under utdanning.

På grunn av tidspress har det dessverre ikke vært mulig å finne tall som dokumenterer hvor mange prosent av befolkningen som vil havne inn under nivået for delvis avkorting, men jamført med tidligere beregninger vil man kunne anta at en stor del av lønnsmottakere, også blant fulltidsansatte, vil få avkortet sin tilleggspensjon.

Hva bør sammenligningsgrunnlaget være?

Dette medlem vil understreke at hun, i likhet med kommisjonens flertall ser behov for reformer av dagens folketrygd. Det er like fullt naturlig å gjennomføre sammenligninger mellom de ulike alternative modellene og dagens system.

Modernisert folketrygd er ikke eneste reform­alternativ. Spørsmålet er hvilke grupper som skal bære byrdene ved en reform.

I modernisert folketrygd vil inntekter ved 5 G få utbetalt like mye i pensjon som med dagens system, forutsatt at inntekten er lik hvert år i 43 år. Tjener en mer, vil en får mer utbetalt pensjon enn i dagens folketrygd.

De færreste faglærte i kommunal sektor vil selv med full ansiennitet komme over 5 G. Også høyskoleutdannede ansatt i kommune og stat har en begynnerlønn godt under dette nivået, og vil først ved full ansiennitet nærme seg et lønnsnivå over 5 G. Dette betyr at mange lønnstakergrupper vil få dårligere pensjon enn i dag. Dette gjelder spesielt yrker hvor kvinneandelen er stor.

I universell folketrygd skilles ikke gruppene som betaler pensjonsavgift. Her er prinsippet at alle får like mye igjen i prosent av innbetalt pensjonsavgift.

Klarhet, forutsigbarhet og rettferdighet

En viktig målsetning i arbeidet med en pensjonsreform er få til en modell som oppfattes som enklere og mer lettfattelig enn dagens folketrygd.

Fjerning av dagens skråtak for inntekter mellom 6 og 12 G vil være et bidrag til forenkling av systemet. Dette medlem mener det ikke er noen god løsning å innføre et nytt skråtak for lavere inntekter, slik det gjøres i «modernisert folketrygd».

Et av hovedproblemene med dagens system er avkortningen av særtillegget mot opptjent tilleggspensjon. Dette har både uheldige fordelingsvirkninger, oppleves som urettferdig og svekker insentivene til arbeid for personer med lave inntekter over livsløpet. Denne avkortingen er det jeg kaller «minstepensjonsfella.» En person som har betalt inn pensjonsavgift i alle år risikerer bare å få utbetalt minstepensjon, fordi innbetalingene ikke overstiger nivået på særtillegget.

Dette medlem mener at å fjerne «minstepensjonsfella» bør prioriteres høyt som ledd i en reform av Folketrygdens pensjonssystem. Modernisert folketrygd fjerner dagens minstepensjonsfelle for mange, men lager isteden en ny pensjonsfelle for andre, der en bare får igjen 40 prosent av innbetalt pensjonsavgift.

For personer som tjener for lite til å slippe ut av den nye pensjonsfella, vil den marginale pensjonsopptjeningen bare bli 40 prosent av den opptjeningen som gjelder for høyere inntekter. Pensjonspremien som de etter modellen skal betale fra første tjente krone, blir da i realiteten lik en ren skatt. Dette blir altså en skatt som bare faller på lave inntekter, og konsekvensen er at den effektive marginalbeskatningen i tilknytning til pensjonssystemet blir høyest for personer med lave inntekter.

En rekke arbeidstakere som befinner seg i sjiktet omkring der grensen for avkorting vil gå, vil ikke vite om han eller hun kommer til å få full tilleggspensjon eller om den blir avkortet med 60 prosent. Dette vil gjøre at modernisert folketrygd vil fremstå som lite forutsigbart for disse gruppene.

I tillegg til de negative insentivvirkningene – som jeg skal komme tilbake til – vil dette medlemmet påpeke at høy marginalbeskatning av lave inntekter bryter med en prinsipiell rettferdighetsbetraktning. Skatte- og trygdesystemet bør ikke innrettes slik at belønningen for en ekstra arbeidsinnsats blir relativt mindre for personer i den nedre delen av inntektsfordelingen enn for personer høyere opp i fordelingen. Alle har krav på å få noe igjen for en ekstra innsats, og den effektive marginalbeskatningen bør ikke være høyere for lavtlønte enn for høytlønte. Dette prinsippet lar seg vanskelig forene med tiltak for økonomisk behovsprøving som garantipensjonen er et uttrykk for.

Ved i stedet å velge universell folketrygd vil man oppnå å fjerne et av de kompliserende elementene i dagens folketrygd, nemlig avkortingen av særtillegget. Slik vil tilleggspensjonssystemets karakter av en obligatorisk spare- og forsikringsordning komme klarere frem.

Man vil med universell folketrygd få et rendyrket system, hvor det er et enkelt skille mellom grunnpensjon og tilleggspensjon. Grunnpensjonen er en universell rettighet som alle skal ha uavhengig av tidligere inntekt. Denne finansieres av ordinær beskatning. I tiden som yrkesaktiv betaler man i tillegg pensjonsavgift på all inntekt mellom bunnfradraget og det øvre taket. For hver krone den enkelte innbetaler, opptjenes det en tilsvarende pensjonsrett.

Som pensjonist får alle utbetalt den universelle grunnpensjonen, pluss eventuell opptjent tilleggspensjon. Størrelsen på tilleggspensjonen henger direkte sammen med innbetalt pensjonsavgift som yrkesaktiv. I likhet med modellen modernisert folketrygd, er det lagt opp til at alle år som yrkesaktiv skal være pensjonsgivende. Dersom man i ett eller flere år har en inntekt som er lavere enn bunnfradraget, vil man heller ikke bli pålagt å betale pensjonsavgift det aktuelle året. Det vil bli svært få personer som i løpet av livet ikke har opptjent noe tilleggspensjon, og begrepet minstepensjonist vil dermed etter hvert miste sin praktiske betydning.

Insentivvirkninger

Folketrygdens pensjonssystem har i dag en svak og lite tydelig sammenheng mellom den enkeltes innbetalinger av trygdeavgift, og framtidige ytelser som pensjonist. Dette har sammenheng med at trygdeavgiften og arbeidsgiveravgiften ikke bare skal finansiere tilleggspensjonen i folketrygden, men også grunnsikringen i pensjonssystemet og en rekke andre ytelser i folketrygden. På utbetalingssiden bidrar både særtillegget og besteårsregelen til å svekke og utydeliggjøre sammenhengen mellom innbetalte trygdeavgifter og opptjent pensjon.

Til sammen betyr dette at de færreste trolig har noen klar forestilling om hvor mye av innbetalingene av trygdeavgift de kan regne med å få igjen i form av økte ytelser som pensjonist. Konsekvensen er at trygdeavgiften oppfattes på linje med ordinær beskatning, selv om en del av den reelt sett innebærer en form for sparing for den enkelte. I et reformert pensjonssystem bør det bli et klarere skille mellom ordinær beskatning og premieinnbetalinger som den enkelte får igjen i form av høyere ytelser som pensjonist. Slik klarhet er et viktig mål i seg selv. Et klarere skille mellom hva som reelt sett er pensjonsinnskudd – og dermed sparing og forsikring for den enkelte – og hva som er ordinær beskatning, vil også kunne ha positive virkninger på insentivene til arbeid som en følge av at marginalskatten på denne måten vil framstå som lavere.

Det er altså gevinster å hente når det gjelder insentivene til arbeid som ikke er avhengig av en vesentlig svekkelse av den sosiale fordelingsprofilen i folketrygden. Disse gevinstene kan oppnåes ved å kombinere en skattefinansiert universell grunnpensjon med et selvfinansierende, aktuarielt tilleggspensjonssystem.

Ett mye brukt argument for modernisert folketrygd er at denne modellen vil føre til en vesentlig forbedring av insentivene til arbeid og dermed til større produksjon og verdiskapning, sammenlignet med en videreføring av dagens system. (Det vises her til kapittel 7.3 Virkninger på pensjonsutgiftene)

Faktum er imidlertid at modernisert folketrygd ikke – på tross av en svekkelse av den sosiale omfordelingsprofilen – vil medføre en entydig forbedring av insentivstrukturen, og størrelsen på en mulig positiv effekt på den samlede produksjon og verdiskapning er høyst usikker. Insentivene til arbeid vil ganske visst bli bedre for lønnstakere med midlere og høyere inntekter over livet, men på grunn av avkortingen vil de samtidig bli dårligere i den nedre delen av inntektsfordelingen.

Effektene av å styrke insentivene til arbeid for flertallet av lønnstakerne med en sterk og stabil tilknytning til arbeidsmarkedet – fortrinnsvis menn – må altså balanseres mot effektene av å svekke insentivene til arbeid for et ikke ubetydelig mindretall med lave livsløpsinntekter, hvorav de fleste er kvinner. Vi har liten sikker kunnskap om hvor stor effekt endringer i insentivstrukturen i pensjonssystemet vil kunne få for den faktiske arbeidsmarkedsatferden, men undersøkelser har vist at arbeidstilbudet er vesentlig mer følsomt for skatteendringer blant de med dårlig inntekt. (Røed, K. (1998) «Flat skatt, effektivitet og arbeidsledighet» Sosialøkonomen nr. 1, s. 2-11., Røed, Knut og Strøm, Steinar (2002): Progressive taxes and the labour market: Is the trade-off between equality and efficiency inevitable? Journal of Economic Surveys. Vol 16, s. 77-111.)

Det er derfor grunn til å tro at en universell folketrygd vil gi større arbeidstilbud enn en modernisert folketrygd, fordi man øker arbeidsinsentivet for de gruppene som faktisk vil jobbe mer hvis de får økt marginalinntekt.

En gruppe forskere ved Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Pensjonskommisjonen gjort beregninger som skal vise at varianter av en modernisert folketrygd vil føre til et høyere arbeidstilbud fra de yrkesaktive, og dermed på lang sikt til høyere verdiskapning og økonomisk velferd – sammenlignet med en uendret videreføring av dagens system (Rapport nr. 2003/13). Forskerne har imidlertid ikke hatt mulighet for å ta hensyn til at en overgang til modernisert folketrygd vil gi forskjellig utslag for forskjellige grupper av de potensielt yrkesaktive, og til mulige forskjeller mellom gruppene i følsomheten overfor endringer i de økonomiske insentivene. Resultatene på dette punktet er derfor basert på forenklete og temmelig vilkårlige forutsetninger om hvordan insentivene til «gjennomsnittslønnstakeren» vil bli påvirket og hvordan han/hun faktisk vil reagere.

Universell folketrygd vil på sin side kunne innrettes slik at den innebærer en viss styrking av insentivene til arbeid for alle grupper i samfunnet. Den klare og entydige sammenhengen mellom premier innbetalt til tilleggspensjonssystemet og de forventede utbetalingene betyr at finansieringen av denne delen av systemet ikke vil skape unødige skattekiler – slik som dagens system. Det er umulig å ha noen sikker formening om hvorvidt den samlede effekten på arbeidstilbudet vil bli større eller mindre enn effekten av en overgang til modernisert folketrygd. Mye avhenger av hvordan man velger å fordele finansieringen av den universelle grunnpensjonen på ulike skattekilder og inntektsintervaller. Konklusjonen er uansett at det i dag ikke finnes store og sikre insentivmessige og makroøkonomiske gevinster ved å velge modernisert folketrygd fremfor universell folketrygd, gevinster som eventuelt skulle kunne rettferdiggjøre den langt mer ugunstige fordelingsprofil som følger med modernisert folketrygd.

Finansieringsbyrde og økonomisk bærekraft

Det konkrete forslaget til utforming av universell folketrygd som er skissert her er basert på de samme kostnadsberegninger som er lagt til grunn for modernisert folketrygd. Dette betyr at de totale utgiftene ikke blir større om man velger modellen med universell grunnpensjon fremfor modernisert folketrygd. Pensjonskommisjonens sekretariat har gjort beregninger som viser at man oppnår en pensjonsprosent på 31,7 prosent på tilleggspensjonen ved 40 års opptjening. Da er det lagt til grunn kostnadsnøytralitet i forhold til dagens folketrygd. I tillegg til dette kommer selvsagt den universelle grunnpensjonen. Modellen med universell grunnpensjon vil ved jevne inntekter og kostnadsnøytralitet gi høyere kompensasjon til de med lavere og midlere inntekter, og lavere kompensasjon til de med høyere inntekter sammenliknet med modernisert folketrygd. Nok en gang kommer vi altså tilbake til at valg av hovedmodell er et valg av fordelingsprofil.

I tillegg vil selvsagt fordelingen av finansieringsbyrden mellom øremerkete trygdepremier og generell beskatning bli forskjellig.

Det er enighet i Pensjonskommisjonen om at det uansett valg av hovedmodell for et reformert pensjonssystem, er nødvendig å drøfte tiltak som kan bedre den langsiktige økonomiske bærekraften til pensjonssystemet. Samtlige av de tiltakene som er aktuelle i forbindelse med modernisert folketrygd (f.eks. ulike fonderingsløsninger, delingstall/økt pensjonsalder, endringer i prinsipper og metoder for indeksering, fleksibel pensjonsalder med premiering av senere uttak mm.) kan innføres i modellen med universell grunnpensjon. Dette medlem vil påpeke at eventuelle supplerende innsparingstiltak vil påvirke det samlede kompensasjonsnivået i folketrygden, uavhengig av modellvalg. Dersom levealderen øker som forventet frem mot midten av dette århundret, vil en eventuell innføring av delingstall svekke standardsikringen i pensjonsordningen, uansett hvilken hovedmodell som legges til grunn.Når det gjelder hensynet til å forbedre den økonomiske bærekraften og den generasjonsmessige balansen i pensjonssystemet stiller, de to hovedmodellene helt likt – i hvert fall teknisk sett. Dette medlemmet vil imidlertid påpeke at sjansen for å få allmenn aksept i befolkningen for innstrammingstiltak av denne typen neppe vil øke hvis man i utgangspunktet har valgt å basere seg på en hovedmodell med en klart usosial fordelingsprofil, slik tilfellet er med modernisert folketrygd.