7 Modernisert folketrygd

7.1 Innledning og sammendrag

I foreløpig rapport presenterte Pensjonskommisjonen to alternative modeller for et framtidig pensjonssystem. Det ene hovedalternativet var en lik basispensjon til alle i folketrygden. Det andre hovedalternativet var en modernisert folketrygd med en klarere sammenheng mellom arbeidsinntekt, premieinnbetaling og pensjon i det allmenne pensjonssystemet.

I modernisert folketrygd vil den enkelte tjene opp en pensjon som er proporsjonal med arbeidsinntekten gjennom hele yrkeslivet opp til et tak for årlig inntekt. Den opptjente pensjonen skal stå i forhold til premieinnbetalingene til systemet. Personer uten eller med lav opptjent pensjon får økt pensjonsnivået gjennom et garantitillegg som sikrer et minstenivå på den samlede pensjonen. Garantipensjonen svarer til minstepensjonen i folketrygden. Garantitillegget avtrappes gradvis mot inntektspensjonen, og finansieres gjennom den generelle beskatningen.

Modernisert folketrygd bygger på livsløpsopptjening ved at inntekten over hele livsløpet skal danne grunnlaget for pensjonen. Den klareste sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon over livsløpet får en ved å legge lik vekt på alle år med pensjonsgivende inntekt ved opptjening av pensjonen. Dette innebærer at dagens tak på 40 år for opptjening av tilleggspensjon og besteårsregelen med de 20 beste opptjeningsårene som tellende for sluttpoengtallet i folketrygden faller bort.

Pensjonskommisjonen foreslår gunstigere pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsfravær for egne barn under skolepliktig alder og for syke, funksjonshemmede eller eldre. Formålet er å gi bedre kompensasjon for manglende pensjonsopptjening som følge av perioder med ulønnet omsorg for barn, syke, funksjonshemmede eller eldre. Dette ivaretas dersom nivået på omsorgsopptjeningen knyttes til det faktiske inntektsbortfallet, men med en minstegaranti uavhengig av inntekt og et inntektstak for opptjeningen. Ved dagens mønster for fordeling av lønnet arbeid og omsorg vil endringen særlig ha betydning for kvinner.

Pensjonskommisjonen går inn for en allmenn, fleksibel pensjonsordning i modernisert folketrygd. Nedre aldersgrense for pensjonering settes til 62 år. Den årlige pensjonen ved fleksibel pensjonering foreslås justert etter satser som gir noe mindre enn fullt ut forsikringsmessig justering

Det foreslås et delingstall som innebærer at størrelsen på den årlige pensjonsutbetalingen for den enkelte aldersgruppe knyttes til utviklingen i levealderen for denne aldersgruppen. Det foreslås også nye prinsipper for regulering av alderspensjon fra folketrygden, der den indekseres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten etter at en har begynt å ta ut alderspensjonen.

Kommisjonen foreslår videre at det skal innføres en egen pensjonspremie knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen. Sammen med de andre endringene som foreslås, vil dette bidra til et klarere individuelt eierskap til inntektspensjonen. Premien er foreløpig anslått til 17 pst. av årlig arbeidsinntekt opp til 8 G (for tiden 455 000 kroner).

Kommisjonen anbefaler at ved en reformering av folketrygden bør supplerende ordninger i offentlig sektor gjøres om til nettoordninger, slik at de endringene som gjennomføres i folketrygden får betydning for hele befolkningen. Modernisert folketrygd med mer proporsjonal pensjon i forhold til inntektsgrunnlaget vil gjøre det enklere å utforme supplerende ordninger som et proporsjonalt tillegg til folketrygden.

En oversikt over flertallets forslag til modernisert folketrygd er gitt i boks 7.1.

Forslaget til modernisert folketrygd er anslått å redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge med om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan deles i tre ulike forhold:

• Verdiskapingen kan bli om lag 6 pst. høyere.

• Antall alderspensjonister kan bli om lag 7 pst. lavere.

• Gjennomsnittlig alderspensjon kan bli om lag 7 pst. lavere.

Disse virkningene avhenger av hvordan den enkelte vil tilpasse seg til pensjonsreformen. Pensjonskommisjonen foreslår et pensjonssystem som gir større mulighet til selv å velge når en vil gå av med pensjon. Samtidig må den enkelte bære en vesentlig del av kostnaden ved tidlig avgang fra arbeidslivet, mens en vil få høyere årlig pensjon ved lengre yrkeskarriere. Kommisjonens forslag vil dermed stimulere den enkelte til å stå lenger i arbeid framfor å gå av med pensjon. På denne måten øker sysselsettingen og konsekvensene av innstrammingene på pensjonsytelsene pr. pensjonist dempes.

Reformen vil bidra til et mer bærekraftig pensjonssystem over tid, og mindre behov for skatte- og avgiftsøkninger i framtiden. Samtidig ivaretas fordelingshensyn, bl.a. gjennom garantipensjonen og en noe bedre ordning med omsorgsopptjening enn i dag. Selv med disse innstrammingene vil pensjonsutgiftene dobles målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og økningen vil fortsatt være sterkere enn i de aller fleste andre land.

Kommisjonens medlemmer Ytterhorn og Westhrin , ønsker å basere en reform av folketrygden på andre modeller enn forslaget til modernisert folketrygd, jf. nærmere omtale i kapittel 8.

7.2 Utformingen av modernisert folketrygd

7.2.1 Standardsikring

Opptjening av inntektspensjon ved arbeid

Standardsikringen i modernisert folketrygd ivaretas gjennom en proporsjonal inntektspensjon fra første krone med arbeidsinntekt opp til et bestemt nivå eller tak for årsinntekten. Alle får en pensjon som står i forhold til tidligere inntekt og innbetalinger til systemet. I forhold til dagens system rendyrkes dermed inntektspensjonen som en spare- og forsikringsordning for den enkelte til egen alderdom.

Dagens besteårsregel og 40- års regel erstattes med et system med livsløpsbasert opptjening. Dagens system kan gi til dels vilkårlige og urimelige utslag, i form av at personer som har hatt samme totalinntekt gjennom yrkeslivet kan få til dels svært ulik pensjon, mens personer med svært ulik livsinntekt kan ende opp med samme pensjon. Dagens regelverk fører også til at personer som oppfyller kravet om 40 års poengopptjening – og helt ned til 35 år for 62-åringer som omfattes av AFP – ofte ikke vil få noe igjen pensjonsmessig av å stå lenger i arbeid. Systemet gir dermed svake arbeidsincentiver for eldre arbeidstakere. Pensjonskommisjonen mener det er viktig at pensjonssystemet innrettes slik at det gir gode insentiv til arbeid for alle aldersgrupper. Da vil opptjening av pensjonsrettigheter over hele livsløpet være bedre enn dagens system. Livsløpsbasert opptjening vil også være i tråd med noe mange vil oppleve som et alminnelig rettferdighetsprinsipp om at personer som har hatt samme inntekt gjennom yrkeslivet og bidratt like mye til pensjonssystemet, også bør få samme pensjon.

Livsløpsbasert opptjening vil være til fordel for personer med særlig lang yrkesaktivitet og jevn inntekt over livsløpet. Dette vil bl.a. komme de typiske sliterne i arbeidslivet til gode. Overgang til livsløpsopptjening vil isolert sett gi lavere pensjonsutgifter enn dagens folketrygd, og gjør det mulig å øke pensjonsprosenten i forhold til dagens nivå på 42 pst.

De som isolert sett taper på overgang til livsløpsopptjening, vil være personer med stor variasjon i arbeidsinntekten gjennom yrkeslivet. Dette er en svært sammensatt gruppe. Gruppen vil blant annet omfatte selvstendig næringsdrivende med svingende inntekter og personer med høyere utdanning, som normalt vil ha klart stigende inntekt gjennom yrkeskarrieren. Det virker lite rimelig at personer med stigende eller varierende inntekter generelt skal få høyere pensjon og mer igjen enn de betaler inn sammenliknet med personer med jevnere inntekt, men samme totalinntekt over livsløpet og samme innbetaling som yrkesaktiv. I tillegg vil gruppen omfatte en god del kvinner med omsorgsfravær, som i dag får godskrevet poengopptjening i år med omsorgsfravær, samtidig som poengtallet knyttet til ordningen kan ha mindre betydning pga. besteårsregelen. Overgang til livsløpsbasering taler etter Pensjonskommisjonens mening for å forbedre pensjonsopptjeningen under omsorgsfravær for å motvirke utilsiktede utslag for denne gruppen, se nedenfor.

Livsløpsopptjening vil være en ulempe for personer som skifter mellom heltids- og deltidsarbeid gjennom yrkeskarrieren. Det er mest vanlig blant kvinner. Mye av dette vil være knyttet til omsorgsarbeid, og de pensjonsmessige sidene av dette ivaretas gjennom pensjonsopptjening ved ulønnet omsorg for barn og eldre, syke og funksjonshemmede. Annet deltidsarbeid vil i større grad være uttrykk for individuelle valg, som ikke krever særskilt fordelsbehandling i pensjonssystemet.

Pensjonskommisjonens foreslår at den årlige opptjeningen av inntektspensjon skal tilsvare 1,25 pst. av inntektsgrunnlaget det enkelte år med dagens levealder, og at opptjeningen skal knyttes til premiebetalingen i det enkelte år, jf. nærmere omtale av premier i avsnitt 7.5. Den enkeltes pensjon vil avhenge av antall år med pensjonsopptjening i folketrygden. Framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå viser at gjennomsnittlig antall opptjeningsår i folketrygden i dagens system er anslått til om lag 43 både for kvinner og menn i 2050. Det er i framskrivingene av dagens system tatt hensyn til at en stor del av de som ikke har arbeidsinntekt over 1G også får pensjonsopptjening gjennom ordninger med uførepensjon, avtalefestet pensjon eller omsorgspoeng.

Ved modernisert folketrygd kan gjennomsnittlig antall opptjeningsår bli noe høyere som følge av at endringene vil stimulere til økt pensjoneringsalder. I tillegg gis det i modernisert folketrygd pensjonsopptjening fra første krone, mens det i dagens system gis pensjonsopptjening for inntekter over 1G. På den annen side faller ordningen med pensjonsopptjening som AFP-pensjonist bort. En opptjeningsperiode på 43 år vil i modernisert folketrygd gi en kompensasjonsgrad på om lag 54 pst. av inntektsgrunnlaget før skatt. Pensjonskommisjonen mener dette er en rimelig kompensasjonsgrad i forhold til tidligere arbeidsinntekt i et allment, statlig system. Supplerende standardsikring bør overlates til pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger. Personer som omfattes av garantipensjonen vil få en høyere kompensasjonsgrad enn dette som følge av at garantipensjonen supplerer inntektspensjonen.

De fleste har imidlertid varierende inntekter gjennom livsløpet, og vil dermed normalt få en pensjon som avviker fra 54 pst. av sluttlønn selv med 43 opptjeningsår og pensjonering ved 67 år. Spesielt vil mange mot slutten av yrkeskarrieren kunne ha fallende inntekt målt i forhold til det gjennomsnittlige lønnsnivået i samfunnet. Disse vil i modernisert folketrygd kunne få en kompensasjonsgrad i inntektspensjonen i forhold til sluttlønn som er høyere enn 54 prosent. For personer med stigende inntekt mot slutten av yrkeskarrieren vil forholdet være omvendt.

Det opptjenes proporsjonal inntektspensjon for inntekter opp til et bestemt tak for årsinntekten. Et tak kan begrunnes med at det neppe bør være en prioritert offentlig oppgave å sikre inntektspensjon for svært høye inntekter. Det offentliges ansvaret for inntektssikring bør derfor opphøre ved en gitt inntektsgrense. Inntektsgrensen bør likevel fastsettes slik at det allmenne pensjonssystemet gir hovedtyngden av lønnstakere et grunnlag for opptjening av inntektspensjon som tilsvarer hele den pensjonsgivende inntekten. I denne sammenheng teller også hensynet til de med lang utdanning som ikke vil kunne kompensere for tapt opptjening under utdanning dersom taket er for lavt. Pensjonskommisjonens flertall mener at en inntekt på 8G (om lag 455 000 kroner) er en rimelig inntektsgrense for opptjening av inntektspensjon. I 2000 hadde om lag 3 pst. av kvinnene og 18 pst. av mennene en pensjonsgivende inntekt som var høyere enn dette nivået. For å ivareta sammenhengen mellom avgift og pensjon bør et tak på opptjening av pensjonsrettigheter motsvares av et tilsvarende tak på premiebetaling, jf. avsnitt 7.5.

Pensjonskommisjonen har også vurdert andre opptjeningsfaktorer enn 1,25 pst. pr. år. En har kommet til at med en høyere opptjeningsfaktor blir det vanskelig å oppnå vesentlige innsparinger i forhold til dagens folketrygd, selv om det innføres delingstall og endret indeksering i den moderniserte folketrygden. En høyere opptjeningsfaktor vil derfor innebære at summen av skatter og premieinnbetalinger til inntektspensjonssystemet må øke vesentlig over tid.

En høyere opptjening vil kreve tilsvarende høyere premieinnbetalinger og dermed øke belastningen på unge i etableringsfasen. En høyere opptjening vil også kreve at en de nærmeste årene foretar en enda større fondsoppbygging på statens hånd enn det Pensjonskommisjonen har lagt til grunn. Videre vil en høyere opptjening gi lite rom for utvikling av supplerende pensjonsordninger tilpasset ulike pensjoneringsbehov. Det vil i så fall kunne bli mindre spredning av risiko i pensjonssystemet enn det er i dag.

En lavere pensjonsprosent vil på den annen side innebære at andelen med garantipensjon øker. I Norge har det vært et viktig mål i folketrygden å sikre en rimelig god minstesikring til alle som det går an å leve av. Pensjonskommisjonen ønsker å videreføre en god minstepensjon. Samtidig bør et klart flertall av befolkningen opptjene pensjon etter det inntektsbaserte systemet. Kommisjonen har kommet til at en opptjeningsfaktor som tilsvarer 1,25 pst. pr. år er et rimelig kompromiss mellom de ulike hensynene.

Opptjening av inntektspensjon ved omsorgsfravær

Ved livsløpsbasert inntektspensjon er det viktig at en opprettholder pensjonsopptjening i perioder med ulønnet omsorgsfravær for egne barn, eldre, syke og funksjonshemmede. Mer enn 95 pst. av de som får innvilget omsorgspoeng, får poeng for omsorg for barn.

Personer som kvalifiserer til omsorgsopptjening godskrives i dag 3 pensjonspoeng pr. år. Dette tilsvarer med dagens grunnbeløp en arbeidsinntekt på 227 440 kroner. Pensjonskommisjonen mener at omsorgsopptjening skal være reell kompensasjon for manglende mulighet til opptjening av inntektspensjon ved omsorgsfravær. Det er da naturlig å knytte nivået opp til inntekten før omsorgsfraværet.

Ved omsorg for barn kan omsorgsopptjeningen for eksempel fastsettes ved å ta utgangspunkt i inntektsgrunnlaget for fødselspenger. Folketrygden kompenserer i dag for bortfall av inntekter inntil 6G. Dette tilsvarer en årlig opptjening på 5 pensjonspoeng. Omsorgsopptjening knyttet til omsorg for eldre, syke og funksjonshemmede kan også knyttes til det faktiske inntektsbortfallet, men med de samme begrensningene som ved omsorg for egne barn. Det kan også vurderes å gi kompensasjon for inntektsbortfall helt opp til en inntekt på 8G (om lag 455 000 kroner) som tilsvarer inntektsgrensen for opptjening av inntektspensjon.

Alternativt har Pensjonskommisjonen vurdert å øke nivået på omsorgsopptjeningen til f. eks. tilsvarende en arbeidsinntekt på 5G eller 284 300 kroner. I 2001 var det bare om lag 30 pst. av kvinnene som hadde et fødselspengegrunnlag som oversteg dette inntektsnivået. Ved å øke nivået på omsorgspoengene til en inntekt tilsvarende 5G for alle vil de fleste bli kompensert for mer enn det faktiske inntektsbortfallet som følger av omsorgsfraværet. Et stort flertall av kvinnene kan da få høyere pensjonsopptjening ved omsorg enn den pensjonsopptjeningen de ville fått ved å være i lønnet arbeid. Poengene vil da i større grad ha karakter av belønning for omsorgsarbeid i ettertid, og ikke kompensasjon for manglende mulighet til opptjening av pensjon. Gunstigere poengopptjening kan også svekke insentivene til å ta større stillingsbrøk når en har små barn. Hvis omsorgspoeng primært skal være kompensasjon for inntektsbortfallet i omsorgsperioden, er det vanskelig å gi kompensasjon i form av et så vidt høyt, fast nivå til alle.

I dag innvilges det pensjonsopptjening for omsorg for barn under 7 år. Ordningen ble innført i 1992, da barna begynte på skolen det året de fylte 7 år. I dag begynner barna på skolen ett år tidligere, og det kan tale for å begrense omsorgspoengene til å gjelde omsorg for barn under 6 år.

Pensjonskommisjonen foreslår etter en samlet vurdering en gunstigere ordning for omsorgsopptjening ved ulønnet omsorgsfravær for egne barn, eldre, syke og funksjonshemmede. Det gis en godskriving av rettigheter til inntektspensjon svarende til inntekten før omsorgsfraværet begrenset oppad til en inntekt på 6G, med en minstegaranti tilsvarende en inntekt på 4,5G. På denne måten gis alle en bedre ordning enn i dag, samtidig som ordningen i større grad enn dagens system vil kompensere for tidligere arbeidsinntekt. Om­sorgs­opptjening for egne barn gis i inntil 6 år for barn, mot 7 år nå.

7.2.2 Grunnsikring

Pensjonskommisjonen er enig om at alle pensjonister må garanteres en pensjon på et visst minstenivå fra 67 år og resten av livet uavhengig av opptjent inntektspensjon. Et sentralt spørsmål for Pensjonskommisjonen har vært om grunnsikringen bør gis i form av en behovsprøvd garantipensjon eller i form av en lik grunnpensjon til alle, uavhengig av hvor stor inntektspensjon de har opptjent. Dette spørsmålet omfatter både hvor mye av grunnsikringen som skal behovsprøves mot inntektspensjonen, og hvor raskt dette skal skje. I dagens folketrygd skjer det en avkorting av særtillegget mot tilleggspensjonen krone mot krone, mens det ikke er behovsprøving av grunnpensjonen

Behovsprøvd grunnsikring – garantipensjon

Pensjonskommisjonen har kommet til at grunnsikringen bør behovsprøves mot opptjent inn­tekts­pensjon. Grunnsikringen kan ses på som en del av det sosiale sikkerhetsnettet som er bygget opp på en rekke områder i samfunnet, blant annet i form av sosialstønad og bostøtte. Hovedprinsippet på disse områdene er behovsprøving av ytelsene. Behovsprøving av grunnsikringen mot opptjent inntektspensjon er en målrettet og billig måte å utforme grunnsikringen på. Personer uten eller med lav opptjent inntektspensjon får da økt pensjonsnivået gjennom et garantitillegg som sikrer et minstenivå på den samlede pensjonen.

Folketrygdens pensjoner består i dag av en grunnpensjon og en tilleggspensjon og/eller et særtillegg. Særtillegget gis til personer som har opptjent liten eller ingen tilleggspensjon. Særtillegget utmåles etter ulike satser avhengig av om pensjonisten er enslig eller lever sammen med en annen pensjonist og varierer mellom 74 pst. og 79,33 pst. av grunnbeløpet. Grunnpensjonen fastsettes uavhengig av inntekt og ytes etter to satser avhengig av pensjonistens sivile status. Grunnpensjonen utgjør 100 pst. av grunnbeløpet for enslige pensjonister, og 80 pst. av grunnbeløpet for gifte pensjonister. Den laveste grunnbeløpssatsen var frem til 1. mai 2003 på 75 pst. av grunnbeløpet, og skal i henhold til en budsjettavtale mellom Fremskrittspartiet og regjeringspartiene trappes opp til 85 pst. av grunnbeløpet i løpet av 2005. Det kreves 40 års botid i Norge for å få den garanterte pensjonen. Pensjonen reduseres forholdsmessig ved kortere botid.

Dagens regelverk innebærer at folketrygdens pensjoner differensieres avhengig av sivil status og ektefelles inntekt. For enslige pensjonister utgjør minstepensjonen 179,33 pst. av grunnbeløpet (101 964 kroner), mens den for tiden utgjør 154 pst. av grunnbeløpet (87 564 kroner) for gifte og samboende.

Slik modernisert folketrygd er utformet, vil pensjonene være fullt ut individualisert for personer som har pensjonsrettigheter som overstiger det garanterte minstenivået i pensjonsordningen. Garantipensjonen er ikke knyttet til opptjening gjennom inntekt, men ut fra en oppfatning om hvor mye personer som ikke lenger forsørger seg selv på grunn av alder bør ha som en minstesikring. To personer som lever sammen kan dele på en rekke utgifter som enslige personer er alene om. Dette tilsier at enslige pensjonister bør ha et noe høyere minstesikringsnivå enn det gifte og samboende pensjonister har.

Etter en samlet vurdering har pensjonskommisjonen kommet til at garantipensjonen bør differensieres i forhold til sivilstand i likhet med dagens minstepensjon, og med utgangspunkt i de satser Stortinget har vedtatt. Nivået tar utgangspunkt i minstepensjon for gifte og samboende pensjonister. Det ytes et eget tillegg til enslige pensjonister som behovsprøves mot opptjent inntektspensjon, slik at det garanterte minstenivået for enslige pensjonister blir på samme nivå som dagens minstepensjon for enslige.

Pensjonskommisjonen har videre vurdert ulike grader av behovsprøving av garantipensjonen. Med en årlig opptjeningsfaktor av inntektspensjon tilsvarende 1,25 pst. av arbeidsinntekten må for eksempel en enslig person ha hatt en jevn inntekt på 3,3G (189 700 kroner) i 43 år for å få pensjon utover garantipensjon ved full behovsprøving. I dagens system må en ha jevn inntekt på 2,88G (163 800 kroner) for å pensjon utover minstepensjon. Full behovsprøving av grunnsikringen kombinert med proporsjonal inntektspensjon ville i så fall ha gitt flere pensjonister med garantipensjon. Mange med lavere inntekter ville da kunne oppleve at de ikke får noe igjen i form av økt pensjon ved økt inntekt. I tillegg vil proporsjonal inntektspensjon bidra til at mange med lave og midlere inntekter vil kunne få lavere pensjoner enn ved dagens system. Pensjonskommisjonen går derfor inn for en gradvis avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjonen, for opptjent pensjon utover 1G. Dette er en målrettet ordning for å øke pensjonsnivået noe for personer med lave inntekter som yrkesaktiv.

Ved mindre enn full avkorting av garantitillegg mot inntektspensjon vil de med relativt lav egenopptjent inntektspensjon få utbetalt denne samtidig som de får beholde en større andel av det behovsprøvde garantitillegget. Opptjening av inntektspensjon på lave inntekter gir dermed pensjon utover garantipensjon. Dette vil bidra til å redusere antall pensjonister som ikke får mer enn det garanterte minstenivået på pensjonen, og andelen er anslått å bli lavere enn om dagens folketrygd videreføres. Dermed bedres insentivene til arbeid for en gruppe med lavere inntekter fordi en får noe igjen i pensjon ved økt arbeidsinntekt. Garantitillegget vil imidlertid strekke seg over et lengre inntektsintervall. Dette betyr at flere samlet sett vil motta noe garantipensjon. Dette kan tale for at avkortingen skjer krone for krone opp til et visst nivå, mens garantitillegget deretter reduseres mindre enn krone for krone.

Pensjonskommisjonen foreslår full behovsprøving av garantipensjon mot inntektspensjon under 1G. I et typeeksempel for enslige pensjonister med jevn inntekt i 43 år medfører dette at inntekt under 1,86 G (105 800 kroner) ikke gir pensjon utover garantipensjon. Grensen for hvilken inntekt en må ha for å få noe pensjon utover den minste garanterte pensjonen blir dermed vesentlig lavere enn i dagens system. Garantipensjonen avkortes med 60 pst. mot inntektspensjon utover 1G. Dette betyr at personer med lave og midlere inntekter får beholde 40 pst. av egenopptjent inntektspensjon utover 1G, og at denne utbetales sammen med garantitillegget. Gradvis avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjonen gjør modernisert folketrygd mer komplisert, men ivaretar fordelingshensyn.

Garantipensjonen skal ikke behovsprøves mot supplerende tjenestepensjoner. Pensjonskommisjonen mener at det heller ikke bør skje noen samordning andre vegen ved at en i utmålingen av tjenestepensjon tar hensyn til forventet eller faktisk garantitillegg fra folketrygden. Med andre ord skal en ved utformingen av supplerende pensjonsordninger bare ta hensyn til inntektspensjonen fra folketrygden. I forhold til hvordan de fleste tjenestepensjoner er bygd opp i dag, betyr dette at lavtlønte vil kunne få noe mer utbetalt fra slike ordninger.

Universell grunnsikring – grunnpensjon

Som et alternativ til omfordeling gjennom mindre enn full avkorting av garantipensjonen, har Pensjonskommisjonen vurdert å beholde en viss universell grunnpensjon til alle uavhengig av nivået på inntektspensjonen. Det samlede nivået på grunnsikringen er da forutsatt uforandret på samme nivå som dagens minstepensjon, men består av to komponenter; grunnpensjon og garantitillegg. Garantitillegget reduseres med størrelsen på grunnpensjonen. Universell grunnpensjon reduserer inntektsgrensen for avkorting av garantipensjon mot inntektspensjon, og flere vil få pensjon utover nivået på den garanterte pensjonen (minstepensjon). Dette skyldes at grunnpensjonen øker pensjonen for personer med lavere inntekter fordi en mindre del av grunnsikringen behovsprøves mot inntektspensjon. Dette bedrer insentivene til arbeid for en gruppe med lavere inntekter fordi en får mer igjen i pensjon ved økt arbeidsinntekt.

Dersom en del av grunnsikringen utformes som en universell grunnpensjon, tilfaller deler av minstesikringen alle og ikke bare personer med lav inntekt. Dette er lite målrettet omfordeling, og er i tillegg relativt kostbart. Økt skatt for å finansiere grunnpensjon gir dårligere insentiv til arbeid for de med midlere og høyere inntekter. En universell grunnpensjon vil gjøre det nødvendig å senke den årlige pensjonsopptjeningen, for at systemet skal være bærekraftig på lang sikt. En viss grunnpensjon i tillegg til garantipensjon vil være en ekstra komponent i modernisert folketrygd, og svekke proporsjonaliteten i det samlede pensjonssystemet. Strukturen i systemet blir videre mer likt dagens system med grunnpensjon, behovsprøvd særtillegg og inntektsavhengig tilleggspensjon.

Flertallet i Pensjonskommisjonen, alle unntatt medlemmene Westhrin og Ytterhorn, går ikke inn for at grunnsikringen i modernisert folketrygd bygges på en universell grunnpensjon. Fordelingshensyn i favør av personer med lave inntekter kan bl.a. ivaretas gjennom omsorgsopptjening og gradvis avkorting av garantitillegget mot inntektspensjonen.

7.2.3 Fleksibel pensjonering

Pensjonskommisjonen går inn for en allmenn, fleksibel pensjonsordning i modernisert folketrygd. Nedre aldersgrense for pensjonering foreslås satt til 62 år. Den øvre aldersgrensen på 70 år for opptjening av pensjon i dagens system, foreslås økt over tid i takt med økende levealder.

Årlig pensjon øker jo lenger en venter med å ta ut pensjon. Det er lagt til grunn at fradraget ved tidlig pensjonering og tillegget ved sen pensjonering følger aktuariell justering, men at et beløp tilsvarende om lag 30 000 kroner av opptjent pensjon holdes utenfor den aktuarielle justeringen av pensjon. Dette beløpet justeres på samme måte som løpende inntektspensjon med et gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst.

Dette innebærer at sammenliknet med aktuariell justering så får personer som går av tidlig noe høyere årlige ytelser, og personer som pensjonerer seg sent noe lavere årlige ytelser. Ordningen vil på den annen side gi sterkere incentiver til å stå lenge i arbeid enn dagens AFP-ordning. Det foreslås videre at bare de som har en opptjent pensjon som etter justering er høyere enn garantipensjonen skal ha anledning til å ta ut pensjon før 67 år. Ordningen med fleksibel pensjonering er nærmere omtalt i kapittel 9.

7.2.4 Delingstall

Det foreslås et delingstall som innebærer at størrelsen på den årlige pensjonsutbetalingen for den enkelte aldersgruppe knyttes til utviklingen i forventet levealder for denne aldersgruppen. For at pensjonssystemet skal være opprettholdbart på lang sikt, må en i pensjonsutmålingen for den enkelte både ta hensyn til antall år i yrkeslivet og forventet antall år som pensjonist. Delingstallet bidrar til at pensjonssystemet blir mer bærekraftig med økende levealder, og vil over tid isolert sett gi lavere utgifter til pensjoner enn det som følger av å videreføre dagens system. Delingstallet innføres både for inntektspensjonen og garantipensjonen, og vil også gjelde for tidligere uføre når de blir alderspensjonister.

For inntektspensjonen legges det til grunn at delingstallet også vil gjelde i forhold til fleksibel pensjonering, men her vil det som omtalt over være et justeringsfritt beløp som holdes utenfor justeringen av pensjonen.

Det legges til grunn at alderen for når en kan ta ut garantipensjon fortsatt skal være 67 år, og at garantipensjonen over tid lønnsjusteres fratrukket effekten av delingstallet. Pensjonister fra ulike årskull vil altså motta samme garantipensjon. For uførepensjonister legges det til grunn at disse som i dagens system går over til å bli alderspensjonister ved 67 år, og at de da omfattes av delingstallet.

Delingstallet skal være likt for kvinner og menn, og bestemmes ved et veid gjennomsnitt av dødeligheten for kvinner og menn. Delingstallet fastsettes ved overgang til pensjon, og vil for det enkelte årskull ikke justeres i perioden som pensjonist. En som går over til pensjon vil dermed beholde pensjonen livet ut, med den indeksering av løpende pensjoner som er omtalt nedenfor, jf. også nærmere omtale av delingstallet i kapittel 6.

Den detaljerte utformingen av delingstallet må vurderes nærmere i oppfølgingen av kommisjonens arbeid, bl.a. i lys av hvordan dette er implementert i Sverige.

7.2.5 Verdisikring

I modernisert folketrygd innføres det automatisk indeksering av opptjente pensjonsrettigheter og løpende utbetalte pensjoner. Ordningen erstatter dagens system med årlige forhandlinger om utviklingen i grunnbeløpet.

Opptjente pensjonsrettigheter lønnsindekseres. Dette innebærer innenfor et løpende finansiert system, at pensjonsopptjening er like mye verdt uansett når den tjenes opp. Personer med samme livsinntekt vil få like høy pensjon, uavhengig av fordelingen av den årlige inntekten i perioden som yrkesaktiv.

Også løpende uførepensjon indekseres med lønnsveksten. Uførepensjon er en erstatning for arbeidsinntekt. Hvis uførepensjonen skulle vært indeksert svakere enn lønnsveksten, ville dette kunne ha medført et lavt inntektsnivå over tid for uføre, og særlig for personer som blir uføre i ung alder.

Når det gjelder løpende inntektspensjonen i alderspensjonen, har Pensjonskommisjonen kommet til at denne bør indekseres med en lik kombinasjon av pris- og lønnsvekst. Opplegget innebærer en svakere indeksering enn dagens system der det er lagt til grunn lønnsindeksering av løpende alderspensjon, og gir dermed mulighet for økt pensjonsprosent ved overgang til pensjon.

Svakere indeksering enn lønnsindeksering gir mulighet for en høyere kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon innenfor en gitt kostnadsramme. En kombinert lønns- og prisindeksering vil trolig kunne gi en hensiktsmessig profil på pensjonsutbetalingene i perioden som pensjonist. I beregningene er det lagt til grunn en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år. Når utbetalt inntektspensjon reguleres med en faktor med lik vekt på pris og lønn innebærer dette at alderspensjonister med inntektspensjon får en vekst i kjøpekraften på 0,75 pst. pr. år i perioden som pensjonist.

Garantipensjonen foreslås lønnsindeksert fratrukket effekten av delingstallet. Dette gir gitt de siste befolkningsframskrivingene og en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år en vekst i garantipensjonen på om lag 1 pst. pr. år. Det foreslåtte opplegget innebærer at delingstallet får om lag samme effekt for en som går av med inntektspensjon ved 67 år som for en som går av med garantipensjon.

Det justeringsfrie beløpet på 30 000 kroner i den fleksible pensjonsordningen foreslås justert med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten over tid. Ved lønnsvekst utover prisstigning vil det justeringsfrie beløpets verdi som andel av lønn reduseres, og pensjonssystemet vil gradvis gå mot et system med mer forsikringsteknisk justering av pensjonen.

7.2.6 Innfasing og forholdet til uføre- og etterlattepensjon

Innfasing

Den moderniserte folketrygden foreslås innfaset ved en tilsvarende overgangsordning som er valgt i Sverige. Når det gjelder innfasingen vises det til nærmere omtale i kapittel 13 og i kapittel 1.

Uførepensjon

Pensjonskommisjonen har i liten grad utredet endringer i uførepensjonen, og for uførepensjon legges det til grunn at utgiftene vil være om lag uendret sammenliknet med dagens system. Eventuelle endringer i uførepensjonsordningen bør utredes særskilt som en del av oppfølgingen av Pensjonskommisjonens arbeid. I beregningene er det teknisk lagt til grunn at personer som blir uførepensjonister etter reformen får beregnet pensjonen på bakgrunn av det nye regelverket, og disse vil derfor normalt få en uførepensjon som avviker fra det som følger av å videreføre dagens regelverk. Modernisert folketrygd gir isolert sett noe høyere uførepensjon enn om dagens system videreføres. For å korrigere for dette er det i beregningene rent teknisk lag til grunn en begrensning i antall opptjeningsår for uføre. Uten en slik korrigering ville også utgiftene til alderspensjon ha økt i modernisert folketrygd som følge av dette. Når uførepensjonister går over på alderspensjon, bør de omfattes av delingstallet. Hvis uførepensjonister skulle unntas fra delingstallet også som alderspensjonister, vil dette gjelde en stor gruppe på 40 – 50 pst. av alderspensjonistene.

Etterlattepensjon

Etterlattepensjon videreføres i beregningene etter mønster av dagens folketrygd. Dette innebærer at det gis etterlattepensjon som en andel av avdødes pensjon for etterlatte som er yngre enn 67 år. I tillegg gis det etterlatterettigheter i alderspensjonen i modernisert folketrygd basert på at hovedtrekkene i dagens regelverk videreføres. Også i forhold til etterlattepensjonen er det enkelte forhold som må avklares nærmere i forbindelse med utformingen av en modernisert folketrygd.

7.3 Økonomiske virkninger

Forslaget til modernisert folketrygd er på usikkert grunnlag anslått å redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 målt som andel av BNP Fastlands-Norge med om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan deles i tre ulike forhold:

• Verdiskapingen kan bli om lag 6 pst. høyere

• Antall alderspensjonister kan bli om lag 7 pst. lavere

• Gjennomsnittlig alderspensjon kan bli om lag 7 pst. lavere

Disse virkningene avhenger av hvordan den enkelte vil tilpasse seg til pensjonsreformen. Pensjonskommisjonen foreslår et pensjonssystem som gir større mulighet til selv å velge når en vil gå av med pensjon. Samtidig må den enkelte bære en vesentlig del av kostnaden ved tidlig avgang fra arbeidslivet, mens en vil få høyere årlig pensjon ved lengre yrkeskarriere. Kommisjonens forslag vil dermed stimulere den enkelte til å stå lenger i arbeid framfor å gå av med pensjon. På denne måten øker sysselsettingen og konsekvensene av innstrammingene på pensjonsytelsene pr. pensjonist dempes. Utgiftene til alderspensjon er anslått å bli om lag 14 pst. lavere enn om dagens system videreføres som følge av at antall alderspensjonister reduseres med 7 pst., og at gjennomsnittlig pensjon pr alderspensjonist blir 7 pst. lavere.

Virkningen på sysselsettingen er usikker, og avhenger av hvordan den enkelte vil tilpasse seg til pensjonsreformen. Pensjonskommisjonen foreslår et pensjonssystem som gir større mulighet til selv å velge når en vil gå av med pensjon. Samtidig må den enkelte bære en vesentlig del av kostnaden ved tidlig avgang fra arbeidslivet, mens en vil få høyere årlig pensjon ved lengre yrkeskarriere. Hvis sysselsettingen og pensjoneringsalderen øker mindre enn det som er forutsatt i beregningene, så vil også utgiftene til alderspensjon gå ned i modernisert folketrygd. Innstrammingen i pensjonsutgiftene målt som andel av BNP Fastlands-Norge vil dermed være tilnærmet like stor, men virkningen på pensjonsutgiftene kommer noe senere enn sysselsettingsvirkningene.

Tabell 7.1 viser endringer i pensjonsutgifter isolert sett i modernisert folketrygd sammenliknet med videreføring av dagens system i 2050. Tabellen viser at utgiftene til alderspensjon i folketrygden er anslått å bli om lag 14 pst. lavere i modernisert folketrygd enn om dagens system videreføres. Når en også tar hensyn til uføre- og etterlattepensjon reduseres utgiftene med om lag 11 pst. i forhold til å videreføre dagens system. Hvis en i tillegg også tar hensyn til utgiftene til AFP blir reduksjonen om lag 14 pst. Det forutsettes da at dagens AFP-ordning erstattes med en fleksibel ordning for alderspensjon i folketrygden.

Tabell 7.2 viser anslag for antall alderspensjonister, gjennomsnittlig pensjon og pensjonsutgifter i modernisert folketrygd i 2050 sammenliknet med dagens system. I beregningene er en pensjonsreform gradvis innfaset fra 2010 noe som betyr at folketrygdens utgifter fram til 2010 vil være upåvirket av reformen. Folketrygdens utgifter og gjennomsnittlig pensjon vil gradvis øke i årene som kommer som følge av innfasingen av folketrygden og demografiske endringer. Etter 2010 vil utgiftsveksten bli noe mindre enn om dagens system videreføres. Forskjellen i utgifter vil tilta over tid som følge av at delingstallet får økt effekt over tid, og som følge av at det legges opp til lange overgangsordninger. Det samme gjelder virkningen på sysselsettingen, der delingstallet bidrar til at pensjoneringsalderen gradvis øker litt over tid. Også med en modernisert folketrygd vil imidlertid utgiftene til alderspensjon øke sterkt i tiårene framover.

Innsparingen i forhold til dagens system skyldes i hovedsak at utgiftene til alderspensjon blir lavere som følge av delingstallet og endringer i indekseringsreglene. Delingstallet er isolert sett anslått å kunne redusere folketrygdens utgifter med om lag 18 pst. i 2050. Innsparingen vil øke over tid som følge av at virkningen av delingstallet øker over tid. Endret indeksering av alderspensjoner er isolert sett anslått å kunne redusere utgiftene til alderspensjon med om lag 7 pst. på lang sikt. En modernisert folketrygd uten disse tiltakene er på den annen side anslått å øke pensjonsutgiftene noe på lang sikt. Dette følger av at en opptjening på 1,25 pst. av inntekten hvert år isolert sett vil gi litt høyere gjennomsnittsytelser enn i dagens system, og særlig for dem med lange yrkeskarrierer.

I tillegg bidrar økt sysselsetting i modernisert folketrygd over tid til en nesten tilsvarende vekst i pensjonsutgiftene. Dette innebærer imidlertid ikke at utfordringene med å finansiere folketrygden øker, da også finansieringsgrunnlaget øker. Pensjonsutgiftene øker relativt sett mindre enn finansieringsgrunnlaget, og dette bidrar isolert sett til at «pensjonsavgiftene» kan reduseres noe, jf. omtalen av pensjonsavgifter nedenfor.

Pensjonsutgifter som andel av pensjonsgivende inntekt

I tabell 7.3 er beregninger av pensjonsutgifter som andel av samlet pensjonsgivende inntekt gjengitt. Disse andelene er et grovt mål på hvor stor andel av yrkesaktives pensjonsgivende inntekt som må brukes til å finansiere pensjonene i framtiden, forutsatt at pensjonene i sin helhet dekkes av avgifter på de yrkesaktive. I beregningene er det i tillegg lagt til grunn at pensjonister i gjennomsnitt betaler halv skatt i forhold til yrkesaktive, da pensjonister har gunstigere skatteregler enn de yrkesaktive. Forutsetningen om halv beskatning av pensjonister i forhold til yrkesaktive er en grov tilnærming i forhold til det skattesystemet en har i dag. Nettobelastningen på de yrkesaktive av økte pensjoner blir dermed mindre, enn om pensjonistene helt hadde vært unntatt fra beskatning. I avsnitt 7.5 er det foreslått å innføre en egen pensjonspremie. Det vil da være naturlig at denne belastes de yrkesaktive og ikke pensjonistene. Ved innføring av en pensjonspremie bør en imidlertid også vurdere eventuelle andre endringer i skattesystemet for yrkesaktive og pensjonister. Beregningene her forutsetter ellers at pensjonene på ethvert tidspunkt dekkes løpende gjennom avgifter, og det er sett bort fra fondsløsninger for alderspensjonen.

Også pensjonsutgifter som andel av samlet pensjonsgivende inntekt går ned i forhold til å videreføre dagens system. Dette skyldes i hovedsak at utgiftene til alderspensjon reduseres, men også at yrkesaktives pensjonsgivende inntekt, og dermed avgiftsgrunnlaget øker, som følge av økt yrkesdeltaking. Pensjonsutgiftene målt som andel av pensjonsgivende inntekt reduseres dermed relativt sett noe mer enn pensjonsutgiftene, og denne andelen er anslått redusert med om lag 19 pst. sammenliknet med dagens system. Også en modernisert folketrygd vil imidlertid innebære en sterk økning i den andelen yrkesaktive må betale inn til pensjonssystemet sammenlignet med dagens nivå. I 2001 utgjorde pensjonsutgifter som andel av pensjonsgivende inntekt vel 10 pst. for alderspensjon og nær 16 pst. for alders- uføre-, og etterlattepensjon og AFP samlet. I 2050 er andelen anslått til om lag 19 pst. for alderspensjon, og 24 pst. for alders-, uføre-, og etterlattepensjon samlet.

På riktig lang sikt blir pensjonsutgiftene som andel av samlet pensjonsgivende inntekt nesten stabilisert i beregningene som følge av effekten av delingstallet. Det er da lagt til grunn at fruktbarheten og en positiv nettoinnvandring om lag er tilstrekkelig til å opprettholde den yrkesaktive befolkningen. Stabiliseringen skjer imidlertid på et mye høyere nivå enn i dag.

Nærmere om delingstall, fleksibel pensjonering og sysselsettingsvirkninger

Som del av modernisert folketrygd er det lagt til grunn et delingstall og fleksibel pensjonsalder fra 62 år. Delingstallet ivaretar både en effekt av at levealderen øker over tid, og en effekt som følger av at tidligere pensjonering skal gi lavere pensjon og omvendt. Delingstallet er normert til 1 ved 67 år i 2010 og øker over tid, jf tabell 7.4. Ved pensjonering 67 år divideres den opptjente pensjonen med delingstallet for å komme fram til faktisk pensjon.

Fra 2010 til 2050 anslås gjenstående levealder for en 67-åring å øke med om lag 4 år. Økt antall opptjeningsår bidrar imidlertid til at en ikke behøver å utsette pensjoneringen så lenge for å oppnå samme kompensasjonsgrad. Ved en økning i forventet levealder på 1 år har en i Sverige anslått at det er tilstrekkelig å utsette pensjoneringen med om lag 8 måneder for å kompensere for effekten av økt levealder. I 2050 må en således med de befolkningsframskrivingene som er lagt til grunn arbeide 2 – 3 år lenger for å få samme kompensasjonsgrad som i 2010.

Ved en modernisert folketrygd kan sysselsettingen øke som følge av tre ulike effekter:

• AFP erstattes av en fleksibel pensjonsalder i folketrygden med sterkere incentiver til å utsette pensjoneringen.

• Ved økende levealder innebærer delingstallet at nye årskull må forlenge yrkeskarrieren for å oppnå samme kompensasjonsgrad i pensjonssystemet som årskull før dem.

• En tettere sammenheng mellom pensjonsgivende inntekt og pensjon innebærer at opptjening til egen pensjon i større grad oppfattes som sparing, og dermed at den opplevde marginalskatten på arbeidsinntekt går ned.

Anslagene på disse effektene er usikre, og tar utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås (SSB) rapport for Pensjonskommisjonen om «Makroøkonomiske virkninger av endringer i pensjonssystemet». Dessuten er den moderniserte folketrygden utformet noe annerledes enn i SSB sin rapport, bl.a. ved at justeringen av ytelsen ved fleksibel pensjonering er noe svakere enn forsikringsteknisk avkorting.

I beregningene fra SSB er det lagt til grunn at effekten av det første kulepunktet vil kunne øke gjennomsnittlig pensjonsalder med 1,7 år sammenliknet med å videreføre dagens system inkludert AFP. Dette tilsvarer en økning i sysselsettingen på 2 pst. Virkningen er en engangseffekt sammenliknet med dagens system. I anslaget er det forutsatt at pensjoneringsalderen for uføre ikke påvirkes av reformen, og at det er den øvrige yrkesaktive befolkningen som vil øke sin pensjonsalder. I beregningen er det videre lagt til grunn at AFP-ordningen fullt ut erstattes av en fleksibel ordning med alderspensjon i folketrygden. Dette innebærer at de som tidligere hadde rett til AFP, vil få lavere pensjon ved pensjonering ved 62 år. Hvis AFP-ordningen videreføres i en eller annen form, som helt eller delvis motvirker de insentivene som ligger i den moderniserte folketrygden, vil virkningene kunne bli mindre. Samtidig vil en generell adgang til alderspensjon fra fylte 62 år innebære at en del som tidligere ikke hadde anledning til å ta ut pensjon tidlig, nå vil kunne gjøre det. De som står i arbeid utover 67 år vil få en sterkere økning i pensjonen enn i dagens system. Virkningene vil kunne bli mindre enn skissert over når en justeringsfritt beløp holdes utenfor avkortingen, og virkningen kan da grovt anslås til 1,3 år økning i pensjoneringsalderen. Selv om nivået på effekten er usikker, er retningen klar. En rekke norske og internasjonale studier viser at utformingen av pensjonssystemet har betydning for pensjoneringsatferden, jf. bl.a. vedlegg 4 Erik Hernæs, Knut Røed og Steinar Strøm «Yrkesdeltakelse, pensjoneringsatferd og økonomiske incentiver»

Etter hvert som levealderen og effekten av delingstallet øker over tid, så vil nye pensjonister måtte arbeide noe lenger enn tidligere pensjonister for å kompensere for denne effekten, og derved opprettholde kompensasjonsgraden i pensjonssystemet. Fram mot 2050 må en arbeide om lag 2 – 3 år ekstra for å kompensere for effekten av delingstallet på kompensasjonsgraden. I beregningene er det lagt til grunn at bare de som ikke er uføre, har mulighet til å kompensere for delingstallet gjennom økt yrkesaktivitet.

Modernisert folketrygd innebærer i tillegg en tettere sammenheng mellom pensjonsgivende inntekt og utbetalt pensjon enn dagens folketrygd. I dag er det svært vanskelig for den enkelte å få oversikt over hvordan økt arbeidsinntekt som yrkesaktiv vil påvirke framtidig pensjon, og fjerning av 40-årsregelen og besteårsregelen vil gi en mye klarere sammenheng mellom arbeidsinntekt og opptjent pensjon

Den enkelte vil dermed i større grad oppfatte innbetalinger til pensjonssystemet som egen sparing, og i mindre grad som skatt. Denne effekten kan da virke på arbeidsinnsatsen på om lag samme måte som en senking av marginalskatten. I beregningene fra SSB er det lagt til grunn at effekten kan tilsvare om lag 8 pst. reduksjon i marginalskatten, og at dette kan innebære 4 pst. vekst i sysselsettingen. Anslaget er usikkert når det gjelder hvordan folk oppfatter disse sammenhengene både i dagens system og i den moderniserte folketrygden. I tillegg er det usikkerhet knyttet til hvordan endringer i oppfattet marginalskatt påvirker arbeidstilbudet. En tettere sammenheng mellom inntekt og pensjon kan også bidra noe til å redusere lønnsomheten av svart arbeid, ved at lavere oppgitt pensjonsgivende inntekt for den enkelte i større grad enn i dag vil slå ut i lavere pensjon i framtiden.

I beregningene er det skilt mellom alderspensjonister som ikke tidligere har vært uføre, og alderspensjonister som har vært uføre. I 2001 hadde om lag 40 pst. av alderspensjonistene vært uføre før de ble alderspensjonister, og denne andelen er anslått å øke til om lag 45 pst. i modernisert folketrygd i 2050. I 2001 hadde alderspensjonister som ikke hadde vært uføre om lag samme pensjon som alderspensjonister som hadde vært uføre. Over tid vil dette endre seg, og alderspensjonister som ikke har vært uføre vil få noe høyere alderspensjon enn alderspensjonister som har vært uføre. Dette har sammenheng med at de som ikke har vært uføre vil kunne kompensere for delingstallet ved å øke sin yrkesaktivitet og dermed over tid få høyere opptjening.

For å få til et bærekraftig pensjonssystem over tid er det helt sentralt at systemet legges om i en retning som stimulerer til økt sysselsetting blant eldre i takt med økende levealder i befolkningen. Forskning tyder på at den økningen i levealderen som har vært observert på 1980-tallet og 1990-tallet, har vært ledsaget av en økning i antall leveår med god helse. Økningen i levealder framover bidrar dermed til at folk trolig kan stå lenger i arbeidslivet. De foreslåtte endringene i pensjonssystemet gjør det bedre rustet til å møte de demografiske endringene, samtidig som uførepensjonsordningen ivaretar hensynet til dem som av medisinske grunner ikke kan stå så lenge i arbeids­livet.

Virkninger av endret indeksering av pensjon

I beregningene er det forutsatt at utbetalt alderspensjon indekseres med en kombinert pris- og lønnsindeks med lik vekt på hver av faktorene. Det er videre lagt til grunn at opptjening av pensjon lønnsindekseres, og det samme gjelder utbetaling av uførepensjon. I beregningene indekseres løpende alderspensjon 0,75 pst. pr. år lavere enn lønnsveksten. Dette tilsvarer lik vekt på lønns- og prisindeksering ved en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år. En slik endring i indeksering kan redusere utgiftene til alderspensjon med om lag 7 pst. i 2050 sammenlignet med lønnsindeksering.

For den enkelte alderspensjonist som går av ved 67 år vil en lønnsindeksering innebære en sterk vekst i kjøpekraften i perioden som pensjonist forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år, jf tabell 7.5. Etter 20 år som pensjonist som 87-årig vil kjøpekraften for eksempel ha økt med 35 pst. sammenliknet med nivået på pensjonen da en gikk av. Med den foreslåtte endringen i indeksering med lik vekt på pris- og lønn vil pensjonen for en 87-åring ha økt i realverdi med 16 pst.

Virkningen av en kombinert lønns- og prisindeksering vil avhenge av reallønnsutviklingen blant yrkesaktive. Med null reallønnsvekst spiller det ingen rolle om pensjonene pris- eller lønnsindekseres. I perioder med negativ reallønnsvekst er det en fordel for pensjonistene å få pensjonen prisindeksert. Ved positiv reallønnsvekst vil pensjonistenes pensjoner øke raskere ved lønnsindeksering enn ved prisindeksering. I langsiktige framskrivinger legges det normalt til grunn at arbeidstakernes produktivitet og reallønn vil øke over tid. I Langtidsprogrammet 2002 – 2005 ble det anslått en vekst i gjennomsnittlig reallønn på om lag 1,7 pst. pr år fram mot 2050.

En overgang til større grad av prisindeksering av løpende pensjoner vil isolert sett gjøre det mulig å sette kompensasjonsgraden ved overgang til pensjon høyere enn i et system som er basert på lønnsindeksering av løpende pensjoner. Ved gjennomføringen av den svenske pensjonsreformen ble det antatt at mange ville foretrekke et system med noe høyere kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon og en lavere indeksering av pensjonen enn lønnsindeksering, framfor et system som gir lavere kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon og lønnsindeksering.

En vektet lønns- og prisindeksering vil kunne gi en profil på pensjonsutbetalingene som fungerer godt. Reglene er rimelig balanserte for å ivareta langsiktig bærekraft i pensjonssystemet, og en akseptabel pensjonsprosent ved overgang til pensjon. Samtidig sikres pensjonistene fortsatt en reell vekst i pensjonene ved reallønnsvekst i økonomien.

Om andelen på garantipensjon og indeksering av garantipensjonen

Andelen minstepensjonister blant alderspensjonistene er ved en videreføring av dagens system anslått å gå ned fra 38 pst. i 2001 til om lag 5 pst. i 2050. Minstepensjonen opprettholdes da på et fast nivå i forhold til G, og nedgangen skyldes bl.a. økt pensjonsopptjening blant kvinner og modningen av folketrygden, dvs at flere vil kunne ha full opptjeningstid.

I en modernisert folketrygd vil andelen med garantipensjon kunne ha økt noe hvis garantipensjonen fullt ut hadde blitt avkortet mot inntektspensjonen. En måtte da ha hatt en høyere inntekt over livsløpet enn i dag for å opptjene en pensjon utover garantipensjonen. Høyere pensjonsprosent enn i dagens system trekker isolert sett i motsatt retning. Andelen med garantipensjon vil i tillegg avhenge bl.a. av reglene for overgang fra uførepensjon til alderspensjon, av reglene for regulering av løpende pensjon, og av hvilken effekt en omlegging av pensjonssystemet har på sysselsettingen. Av i alt om lag 226 000 minstepensjonister blant alderspensjonistene i 2001 var om lag 20 000 ugifte, 110 000 gifte og 86 000 enker/enkemenn. Hvordan reglene utformes når det gjelder minstepensjon for gifte og ytelser for enker/enkemenn vil dermed også ha stor betydning for utviklingen i andelen pensjonister med garantipensjon. En minstepensjonist som er gift, vil kunne ha en relativt god samlet økonomi i husholdningen avhengig av ektefellens pensjon/inntekt.

I modernisert folketrygd er det lagt til grunn at garantipensjonen for alderspensjonister lønnsindekseres fratrukket effekten av delingstallet. Det er lagt til grunn at for opptjent inntektspensjon opp til 1G avkortes garantipensjonen fullt ut mot inntektspensjonen. For opptjent inntektspensjon utover 1G avkortes garantipensjonen med 60 pst. mot inntektspensjonen. Med de foreslåtte reglene for avkorting av garantipensjon er det på usikkert grunnlag anslått at 4 pst. av alderspensjonistene både blant menn og kvinner i 2050 ikke vil motta mer enn det garanterte minstenivået. Det er videre anslått at ytterligere 19 pst. av alderspensjonistene, fordelt på 13 pst. blant menn og 24 pst. blant kvinner vil motta noe garantipensjon, men der denne avkortes gradvis mot inntektspensjonen. Den gradvise avkortingen av garantipensjonen har relativt små økonomiske effekter i forhold til full avkorting av garantipensjonen, og forskjellen utgjør noe under 1 pst. av de samlede pensjonsutgiftene. Dette har sammenheng med at bare en begrenset gruppe omfattes, og at disse bare vil få noe høyere pensjon enn ved full avkorting.

At garantipensjonen bør indekseres noe svakere enn lønnsutviklingen har sammenheng med at det fortsatt skal gis garantipensjon fra 67 år. Forslaget til regulering av garantipensjonen er et kompromiss mellom fortsatt å opprettholde en rimelig god minstesikring samtidig som en ivaretar at det store flertallet av befolkningen omfattes av inntektspensjonen. Samtidig innebærer forslaget om prosentvis avkorting av garantipensjonen over et visst nivå at det blir få som ikke får mer enn det garanterte minstenivået på pensjonen, og denne andelen er anslått å bli litt lavere enn om dagens system videreføres.

7.4 Fordelingsvirkninger

7.4.1 Typeeksempler

Overgang fra dagens folketrygd til modernisert folketrygd vil få betydning for hva den enkelte får utbetalt i pensjon. Bortfallet av besteårsregelen og grunnpensjonen bidrar isolert sett til lavere pensjoner i modernisert folketrygd sammenliknet med dagens system. Økt pensjonsprosent, bortfallet av knekkpunktet ved 6G og taket på 40 opptjeningsår, og bedre insentiv til arbeid trekker i retning av høyere pensjoner. Hvordan overgangen fra dagens system til modernisert folketrygd alt i alt vil påvirke nivået på pensjonen for den enkelte, vil avhenge av tilnytningen til arbeidsmarket gjennom hele den yrkesaktive delen av livet. Den enkeltes pensjon vil bl.a. avhenge av antall år med pensjonsopptjening. Beregninger fra SSB indikerer at gjennomsnittlig opptjeningstid i dagens folketrygd er anslått til om lag 43 år for både kvinner og menn på lang sikt. Det kan derfor være rimelig å basere et typeeksempel på forslaget til modernisert folketrygd på 43 års opptjening.

Figur 7.1 sammenlikner pensjonsnivået i modernisert folketrygd med dagens folketrygd for en enslig pensjonist som har hatt jevn inntekt i 43 år som yrkesaktiv. I dagens folketrygd får en ikke uttelling for mer enn 40 år med pensjonsopptjening.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Figur 7.1 viser at de fleste med jevne inntekter og lang opptjening får mer igjen med opptjeningsreglene i modernisert folketrygd enn i dagens system. Figuren viser at nivået på minste-/garantipensjon er likt i dagens system og i modernisert folketrygd. I modernisert folketrygd går inntektsgrensen for opptjening av pensjon utover minste/ garantipensjon ned. I dagens system må en ha jevn inntekt i 40 år på 2,88G (163 760 kroner) for å få pensjon utover minstepensjon. I modernisert folketrygd må en med 43 års opptjening ha jevn inntekt på 1,86G (105 760 kroner) for å få pensjon utover det garanterte nivået. Personer med jevn og relativt lav inntekt får altså noe høyere pensjon i modernisert folketrygd enn i dagens system. Dette skyldes at hele særtillegget behovsprøves mot tilleggspensjon for inntekter opp til 2,88G i dag. Inntekter utover dette gir tilleggspensjon beregnet etter dagens pensjonsprosent på 42 pst. I modernisert folketrygd slik den er illustrert her faller garantitillegget først bort ved en inntekt på 3,85G (218 900 kroner). I inntektsintervallet 1,86G til 3,85G får en beholde en gradvis avtakende del av det behovsprøvde tillegget på toppen av den egenopptjente inntektspensjonen. Dessuten er pensjonsprosenten høyere i modernisert folketrygd enn i dagens system. Den gradvise avkortingen av garantipensjonen mot inntektspensjonen bidrar dermed til at det blir færre på det laveste garantinivået enn i dagens system.

For inntekter i intervallet 3,85G og opp til 5G (284 300 kroner) gir modernisert folketrygd i eksemplet her noe lavere pensjon enn dagens system. Dette skyldes at det for inntekter i dette intervallet er full behovsprøving av grunnsikringen. Høyere pensjonsprosent og livsløpsopptjening i modernisert folketrygd kompenserer nesten for behovsprøvingen av grunnsikringen for de med inntekter i dette intervallet. De to systemene gir ved 43 års opptjening lik pensjon ved inntekt 5G. For inntekter utover dette gir modernisert folketrygd høyere pensjoner enn dagens system. Dette skyldes både bortfall av knekkpunkt, livsløpsopptjening og høyere pensjonsprosent. Figur 7.2 viser pensjon i prosent av tidligere inntekt (kompensasjonsgrad før skatt) i dagens system og i modernisert folketrygd for en enslig pensjonist med jevn inntekt i 43 år. Med dagens regler for pensjonistbeskatning er kompensasjonsgraden om lag 10 prosentpoeng høyre etter skatt.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Figur 7.2 viser at kompensasjonsgraden avtar med økende inntekt både i dagens system og i modernisert folketrygd. I modernisert folketrygd skyldes dette garantipensjonen, og taket for pensjonsopptjening på 8G. Garantipensjonen sikrer de med lave inntekter en relativt høy kompensasjonsgrad i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Personer som er omfattet av mindre enn full avkorting av garantipensjon mot inntektspensjon får noe høyere kompensasjonsgrad i modernisert folketrygd sammenliknet med dagens system, mens en gruppe med middels inntekter får noe lavere kompensasjonsgrad. Kompensasjonsgraden er lik i dagens system og i modernisert for personer med jevn inntekt på 5G (284 300 kroner). For inntekter utover 3,85G (218 900 kroner) som gir full behovsprøving av garantipensjonen viser figuren at modernisert folketrygd gir en kompensasjonsgrad på 54 pst. i forhold til tidligere inntekt. Kompensasjonsgraden i modernisert folketrygd faller for inntekter utover taket for opptjening av pensjonsrettigheter på 8G. Sammenliknet med dagens system gir modernisert folketrygd høyere kompensasjonsgrad for inntekter utover 5G.

Tabell 7.6 viser pensjon i kroner og kompensasjonsgrad før skatt i forhold til tidligere inntekt i dagens system og modernisert folketrygd for en enslig pensjonist som har hatt jevn inntekt i 43 år som yrkesaktiv. Tabellen viser det samme bildet som figurene 7.1 og 7.2.

Typeeksemplene i tabell 7.6 viser at forholdet mellom høyeste og laveste pensjon øker fra vel 2,2 i dagens system til 2,4 i modernisert folketrygd for en person med 43 års opptjening, og noe mer for personer med enda lengre opptjening. Til sammenlikning var forskjellen mellom laveste og høyeste pensjon 4,2 basert på regelverket da folketrygden ble innført i 1967 Også ordningen med fleksibel pensjonering vil bidra til større forskjeller i utbetalt pensjon enn i dagens system, men dette er i stor grad noe som er avhengig av den enkeltes valg. De som får høyere pensjon på denne måten, får også pensjonen utbetalt over færre år, slik at de samlet sett ikke får mer.

I typeeksemplene kan det se ut som personer på nesten alle inntektsnivåer kommer bedre ut med modernisert folketrygd enn i dagens system. Dette har sammenheng med at typeeksemplene er basert på jevn inntekt over livsløpet og 43 opptjeningsår. I forhold til dagens system vil personer med færre opptjeningsår komme relativt sett dårligere ut, og det samme gjelder personer med ujevn inntekt over livsløpet som følge av at beste­årsregelen faller bort. Typeeksemplene ser i tillegg bort fra effekter av delingstall og indeksering. Dette vil imidlertid ikke påvirke profilen, og vil også gi tilsvarende utslag hvis disse tiltakene innføres i dagens system. Delingstallet innebærer at kompensasjonsgradene i 2050 reduseres for en gitt avgangsalder. Reduksjonen vil avhenge av hvor mye forventet levealder vil øke. Alternativt må den enkelte arbeide lenger for å kompensere for denne nedgangen i kompensasjonsgrad.

7.4.2 Beregninger på MOSART

Virkninger av endret opptjeningsmodell

De aller fleste vil i praksis ha varierende inntekter over livsløpet i forhold til det gjennomsnittlige inntektsnivået i samfunnet. I unge år vil inntekten typisk være lav som følge av skolegang og kort ansiennitet på arbeidsmarkedet. Endt utdanning/skolegang gir økt inntekt. Mange har høy inntekt midt i livet, mens den faller noe mot slutten av yrkeskarrieren. Deltid og omsorgsfravær gir også perioder med lavere inntekt, og antall opptjeningsår vil variere mellom ulike individer. Videre vil en universell fleksibel pensjonsordning med mulighet til pensjonering fra 62 år bidra til forskjell i antall år med opptjening av pensjonsrettigheter avhengig av når en går over på pensjon. Det er imidlertid vanskelig å identifisere typiske livsløp for yrkeskarrierer gjennom livsløpet, og det vil være mulig å lage en rekke ulike typeeksempler som gir ulike effekter av overgang til modernisert folketrygd.

For å få et mer helhetlig bilde av forslaget har Statistisk sentralbyrå ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen MOSART beregnet virkninger av forslaget for et utvalg av befolkningen med simulerte livsløp basert på forutsetninger om blant annet arbeidsmarkedstilknytning, inntektsfordeling og pensjoneringstidspunkt. Modellen og framskrivinger av arbeidsstyrke og pensjon i dagens system er nærmere omtalt i kapittel 3.

Hoveddelen av pensjonistene har annen inntekt enn pensjon fra folketrygden. I 1999 utgjorde pensjoner fra folketrygden 2/3 av den samlede inntekten til alderspensjonistene i gjennomsnitt. De samlede overføringene, inklusive tjenestepensjon og lignende, utgjorde om lag 85 pst. av samlet inntekt. Kapitalinntektene sto for om lag 11 pst. av bruttoinntekten, og en del alderspensjonister har også noe arbeidsinntekt. For det enkelte individ er det den samlede inntekten som bestemmer levestandarden, men her fokuseres det bare på pensjon fra folketrygden. De personlige inntektene er heller ikke alltid en god indikator på hvordan den økonomiske levestandarden er for det enkelte individ. Mange pensjonister bor sammen med ektefelle eller andre husholdningsmedlemmer som også bidrar med inntekter, eller som skal forsørges. For en husholdning vil det være den samlede inntekten til alle personer som inngår i husholdet justert for husholdningsstørrelse som er avgjørende for den økonomiske levestandarden. Det har ikke vært mulig å foreta framskrivinger av inntekt etter husholdning med det modellapparatet som har vært tilgjengelig for Pensjonskommisjonen.

I beregningene av fordelingsvirkninger er det lagt vekt på å analysere virkningene av livsløpsopptjening og den nye opptjeningsprofilen i folketrygden sammenliknet med dagens system. I beregningene har en derfor sett bort fra virkningene av det foreslåtte delingstallet for å ta hensyn til økninger i levealderen og forslaget om endret indeksering av løpende pensjoner. Årsaken til dette er at disse forslagene vil gi tilnærmet samme utslag relativt sett for personer på ulike inntektsnivåer innenfor samme alderskull. Forslagene vil derfor ha liten fordelingsmessig virkning for det enkelte alderskull. Tilsvarende tiltak ville også vært nødvendige ved en videreføring av dagens system. Pensjonstallene i tabellen reflekterer anslått opptjeningstid for hvert individ, og pensjonen er beregnet som om pensjonen ble tatt ut fra 67 år uavhengig av anslått avgangsalder. Dette er gjort for at pensjonsnivåene skal være sammenliknbare med tilsvarende nivåer i dagens system, som først gir pensjon fra 67 år. Minstepensjonen/garantipensjonen er den samme i begge alternativer.

Sysselsettingsmønsteret og pensjoneringsalder i modernisert folketrygd er lagt til grunn i begge alternativer. Dette er gjort for å forenkle sammenlikningen mellom alternativene. Økt sysselsetting og pensjoneringsalder bidrar til å øke pensjonen mer i modernisert folketrygd enn i dagens system, men har trolig ikke stor betydning for fordelingen av pensjon mellom kjønnene. Ytterligere en endring som er lagt inn er at det ved framskrivinger av dagens system er lagt til grunn at det ikke gis opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygdens alderspensjon etter uttak av AFP. Også her er det enighet i Pensjonskommisjonen om at i en generell ordning med fleksibel pensjonering bør det ikke tjenes opp rett til ytterligere alderspensjon etter uttak av frivillig tidligpensjon.

Tabell 7.7 viser pensjonen i dagens system med de nevnte justeringer sammenliknet med modernisert folketrygd uten effekter av delingstall og indeksering i 2050. I tabellen er individene sortert etter størrelsen på pensjonen, og pensjonistene er delt inn i ti like store grupper/desiler. Desil 1 består av gruppen med lavest pensjon, mens desil 10 består av gruppen med høyest pensjon. Tabellen viser hva pensjonene ville vært hvis lønnsnivået i samfunnet og grunnbeløpet reelt sett hadde holdt seg på samme nivå som i 2001. Tabellen viser bare resultater for alderspensjonister som er 67 år og eldre. Modernisert folketrygd gir som det framgår av tabellen noe høyere gjennomsnittlige pensjoner enn i dagens system når en ser bort fra delingstall og indeksering. I perioden før 2050 vil endringene i pensjon i forhold til videreføring av dagens system være mindre som følge av at deler av alderspensjonistene fortsatt helt eller delvis vil få pensjon etter dagens system.

Fordelingsvirkninger av endringer i pensjonssystemet er generelt usikre, og avhenger av en rekke forutsetninger om utviklingen i inntektsfordeling og yrkesaktivitet m.v. Tabell 7.7 illustrerer at pensjonister med de laveste inntektene over livsløpet vil få om lag samme pensjon i begge alternativer som følge av at minstesikringen er den samme. Grupper med noe høyere inntekt vil kunne få noe lavere pensjon i modernisert folketrygd. Dette er grupper som kan ha relativt lave inntekter og/eller få opptjeningsår. Av tabellen ser en at utslagene i de laveste desilene gjennomgående er noe lavere for kvinner enn for menn. For pensjonister med de høyeste inntektene vil pensjonene kunne øke en del som følge av at disse får en proporsjonal opptjening av pensjon opp til inntekter på 8G. I tillegg vil overgang til livsløpsopptjening innebære at en del i denne gruppen vil få godskrevet flere opptjeningsår. Forholdet mellom pensjonene til laveste og øverste desil er i dagens system anslått til om lag 2,1 både for kvinner og menn. I modernisert folketrygd er dette forholdstallet anslått å øke til om lag 2,3 for kvinner og 2,6 for menn.

Tabell 7.7 viser at med de forutsetninger som er lagt til grunn vil kvinner i gjennomsnitt få om lag uendret pensjon, og menn vel 5 pst. høyere pensjon i modernisert folketrygd sammenliknet med dagens system. Dette må ses på bakgrunn av at gjennomsnittlig alderspensjonen for kvinner er anslått å øke med hele 40 pst. fram til 2050 målt i fast grunnbeløp ved en videreføring av dagens system, mot i underkant av 20 pst. for menn, jf. omtalen i kapittel 3. Også modernisert folketrygd vil derfor gi en klart jevnere fordeling av pensjon mellom menn og kvinner enn i dag, men utjamningen vil kunne bli noe svakere enn med dagens system. I modernisert folketrygd er kvinners gjennomsnittlige pensjon relativt til menns anslått å øke fra om lag 75 pst. i dag til om lag 86 pst. i 2050, mot om lag 90 pst. ved en videreføring av dagens system. I modernisert folketrygd får både gifte og ugifte som ikke mottar garantipensjon en inntektspensjon som er proporsjonal med inntekten. I dagens system får gifte lavere grunnpensjon enn ugifte. Dette innebærer at gifte kommer noe bedre ut enn ugifte i modernisert folketrygd. En større andel av de mannlige pensjonistene er gifte, og denne endringen bidrar derfor til at menn kommer noe bedre ut enn kvinner.

Beregningene er basert på at de forskjellene vi har i dag mellom kvinners og menns yrkesdeltaking i det alt vesentlige vil gjelde også i 2050. I beregningene er det lagt til grunn at kvinners årlige arbeidsinntekter utgjør om lag 70 pst. av menns framover. Mye av forskjellen skyldes at kvinner i gjennomsnitt arbeider færre timer pr år, og at de dermed får lavere inntekt. Anslaget på dette punktet er forsiktige. Hvis kvinners yrkesmønster over tid nærmer seg menns, vil det skje en ytterligere tilnærming mellom menns og kvinners pensjoner også innenfor modernisert folketrygd. Like inntekter og lik fordeling av omsorgsarbeid vil på lang sikt gi samme pensjon. En del av forskjellen i pensjonsgivende inntekt mellom kvinner og menn skyldes ulik fordeling av omsorgsarbeid, og dette blir i pensjonssystemet ivaretatt av ordningen med omsorgsopptjening. I tillegg har kvinner lavere pensjonsgivende inntekt enn menn også når en ser bort fra omsorgsarbeid.

I dagens folketrygd blir fordelingen av utbetalt pensjon mye jevnere enn fordelingen av arbeidsinntekt bl.a. som følge av minstepensjonen, knekkpunktet på 6G, tak for opptjening på 12G, ordningene med omsorgspoeng og ordningen med etterlattepensjon. Også i modernisert folketrygd beholdes en garantipensjon, og i tillegg bidrar taket på 8G til å begrense pensjonen for personer med høye inntekter der det er størst andel menn. Ordningen med omsorgspoeng blir noe bedre enn i dagens system 1 og etterlattepensjonsordningen opprettholdes. Også i modernisert folketrygd blir dermed fordelingen av utbetalt alderspensjon jevnere enn fordelingen av arbeidsinntekt. Beregningene viser imidlertid at det ikke skjer så sterk omfordeling av pensjonsytelsene som i dagens system som følge av at i modernisert folketrygd er pensjonen mer proporsjonal med arbeidsinntekt opp til 8G. For personer med inntekter over 6G og lange yrkeskarrierer vil modernisert folketrygd gi høyere pensjoner enn dagens system, og i denne gruppen er det flest menn. Disse virkningene må ses på bakgrunn av at Pensjonskommisjonen ønsker et folketrygdsystem som skal gi en rimelig inntektskompensasjon for et flertall av befolkningen. Med et lavere tak enn 8G ville en stor del av befolkningen hatt inntekter ut over taket.

For de med supplerende ordninger kan videre en mer proporsjonal folketrygd komme til å påvirke fordelingen av pensjon mellom folketrygden og supplerende ordninger. For mange med supplerende ordninger er samlet pensjon fra folketrygden og de supplerende ordningene om lag proporsjonal med inntekten, og disse ordningene motvirker dermed mye av fordelingsprofilen i folketrygden. Med en mer proporsjonal folketrygd og proporsjonale supplerende ordninger i tillegg blir fortsatt samlet pensjon om lag proporsjonal med inntektsnivået.

I beregningene er det lagt til grunn at den delen av alderspensjonistene som ikke har vært uføre i stor grad kompenserer for effekten av delingstallet ved å øke sin arbeidsinnsats og pensjoneringsalder, og disse vil dermed kunne opprettholde en årlig pensjon om lag som ved en videreføring av dagens system. Tidligere uføre endrer i beregningene ikke sin yrkesaktivitet, og vil som i dag gå over på alderspensjon ved 67 år.

Omtalen i dette avsnittet fokuserer kun på hvordan endringer i regelverket for folketrygden påvirker utbetalt pensjon. For å få et helhetlig bilde av fordelingsvirkninger bør innbetalinger til og utbetalinger fra pensjonssystemet ses i sammenheng. I avsnitt 7.5 er det argumentert for å innføre en egen pensjonspremie for innbetalingene til det inntektsavhengige pensjonssystemet som bør være proporsjonal med inntekten. Når pensjonister får høy pensjon, vil det da være en konsekvens av at de har betalt inn mye til systemet over mange år.

Isolerte virkninger av livsløpsbasering

I tillegg til beregningene ovenfor er det gjennomført beregninger for å vise den isolerte fordelingseffekten av å gå over til livsløpsbasert pensjonsopptjening istedenfor dagens regelverk for opptjening av tilleggspensjon. Beregningene er gjennomført ved å sammenlikne hvordan pensjonen fordeler seg i to forenklede utgaver av den moderniserte folketrygden 2 , basert på hhv. livsløpsopptjening og opptjening på grunnlag av dagens opptjeningsregelverk med besteårsregel, tak på 40 års opptjening og opptjening av tilleggspensjon bare i år med inntekt som overstiger ett grunnbeløp. I begge alternativene har en lagt til grunn en årlig pensjonsprosent på 1,25, slik at en får fram den isolerte effekten av endringen i beregningsgrunnlaget for pensjonene.

Hovedresultatene er vist i tabell 7.8 og figur 7.3, som for hver desil sammenlikner forholdet mellom gjennomsnittlig pensjon i denne desilen i livsløpsalternativet og gjennomsnittlig pensjon i den tilsvarende desilen i «besteårsalternativet».

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Hovedinntrykket av beregningene er:

• Overgang til livsløpsbasert opptjening bidrar isolert sett til redusert pensjon for de aller fleste. Dette er som forventet, og skyldes bortfallet av besteårsregelen, og er årsaken til at pensjonsprosenten kan settes høyere i modernisert folketrygd enn i dagens pensjonssystem. Garantipensjonen skjermer imidlertid i hovedsak de laveste desilene blant kvinner og den laveste blant menn mot denne isolerte effekten av å gå over til livsløpsbasert opptjening.

• Desilene med høyere inntekt får isolert sett omtrent samme prosentvise tap (unntatt øverst), med en isolert nedgang på opp til 7 pst. for menn og opp til 3 pst. for kvinner. Med unntak for de øverste desilene kommer altså kvinner klart bedre ut enn menn, noe som blant annet skyldes at de foreslåtte endringene i opptjeningsregelverket er kombinert med en økning i omsorgsopptjeningen.

• Den øverste desilen blant kvinner og de to øverste blant menn kommer relativt sett bedre ut av overgangen til livsløpsbasering enn desilene under, og også noe bedre ut enn med dagens opptjeningsregelverk. Trolig reflekterer dette lange opptjeningsperioder og sen pensjonering.

Utviklingen i pensjonisters kjøpekraft

I omtalen av fordelingsvirkninger over er pensjonen målt i fast grunnbeløp. Dette må ses på bakgrunn av at pensjonssystemet over tid i hovedsak er ment å sikre et kompensasjonsnivå ved overgang til pensjon som står i forhold til lønnsnivået i samfunnet. Dette sikres både i dagens system og i modernisert folketrygd ved at opptjente rettigheter lønnsindekseres.

I langsiktige framskrivinger av økonomien legges det normalt til grunn en reallønnsvekst, og det innebærer at både yrkesaktive og pensjonister i framtiden får et høyere inntektsnivå enn dagens yrkesaktive og pensjonister. Tabell 7.9 viser pensjon i modernisert folketrygd på lang sikt målt i forhold til dagens lønnsnivå slik den framkommer i tabell 7.7, samt en kolonne for kjøpekraften i 2050 basert på en reallønnsvekst på 1,5 pst pr. år. Dette er litt lavere enn reallønnsveksten som var forutsatt i siste Langtidsprogram. Med en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år framover er kjøpekraften av en gjennomsnittlig pensjon i 2050 anslått å være mer enn det dobbelte av nivået i 2001. Realvekst i økonomien vil derfor gi pensjonister på alle inntektsnivåer høyere pensjoner og økt kjøpekraft sammenliknet med i dag. Dette gjelder også selv om de ikke skulle kompensere for delingstallet ved å pensjonere seg senere.

Det relative forholdet mellom kvinners og menns pensjoner vil være uavhengig av om en illustrerer det framtidige pensjonsnivået i lønnsdeflaterte tall eller i kjøpekraft. Tilsvarende vil det relative forholdet mellom dagens system og modernisert folketrygd ikke påvirkes, og det samme gjelder forholdet mellom nivået på pensjonsgivende inntekt og pensjon. Årsaken er at i kolonnen med reallønnsvekst 1,5 pst. i tabell 7.9 forutsettes alle pensjoner å øke med samme prosent.

7.5 Et klarere individuelt eierskap til folketrygden

Folketrygdens pensjonssystem kjennetegnes i dag av at sammenhengen mellom den enkeltes innbetalinger av trygdeavgift og de framtidige ytelsene som pensjonist både er svak og lite tydelig. Dette reflekterer dels besteårsregelen og taket på 40 års opptjening i dagens regelverk, som innebærer at pensjonsopptjeningen i et enkelt år vil avhenge av den pensjonsgivende inntekten ikke bare i dette året, men i hele perioden som yrkesaktiv. De problemene dette fører til i form av en uklar og utydelig sammenheng mellom inntekten som yrkesaktiv og pensjonsopptjeningen forsterkes av at trygdeavgiften og arbeidsgiveravgiften ikke bare skal finansiere tilleggspensjonen i folketrygden, men også grunnsikringen i pensjonssystemet og en rekke andre ytelser i folketrygden som dagpenger, sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringsytelser, helsestønader mv. Et uttrykk for dette er også at det beregnes full trygdeavgift på inntekter som ikke gir pensjonsopptjening i det hele tatt (pensjonsgivende inntekt utover 12G) eller redusert opptjening (pensjonsgivende inntekt mellom 6 og 12G).

Premieinnbetalingene er heller ikke tilstrekkelige til å dekke de løpende utgiftene til folketrygden fullt ut, og totalt sett oversteg utgiftene i folketrygden inntektene med vel 40 pst. i statsbudsjettet for 2003. Det opprinnelige skillet mellom folketrygden og resten av statsbudsjettet, og langt på vei også skillet mellom pensjonspremie og ordinær skatt, framstår derfor i dag som stort sett utvisket. Et uttrykk for dette var at trygdebudsjettet ble innarbeidet i statsbudsjettets ordinære kontoplan i 1983.

Totalt sett bidrar dette til at de færreste trolig har noen klar forestilling om hvor mye av innbetalingene av trygdeavgift de kan regne med å få igjen i form av økte ytelser som pensjonist. Dette fører til at trygdeavgiften trolig i hovedsak oppfattes på linje med ordinær beskatning, selv om en del av den reelt sett innebærer en form for sparing for den enkelte. Finansieringen av folketrygden bidrar dermed trolig til at de samlede skattekilene framstår som større enn de reelt sett er.

Disse sidene ved utformingen av folketrygden begrenser hvor mye informasjon en kan gi om sammenhengen mellom det man betaler inn til folketrygden og det man får tilbake. Som en del av skatteoppgjøret for årene fom. det året man fyller 40, mottar den enkelte anslag for hvor stor alderspensjon en vil motta som pensjonist fra folketrygden. Anslaget tar utgangspunkt i den faktiske pensjonsopptjeningen fram tom. skatteåret, og anslaget viser framtidig pensjonsnivå gitt gjeldende grunnbeløp og forutsatt at en opprettholder samme poengtall fram til pensjonsalder som siste år. De som ønsker det, kan i tillegg få utført såkalte serviceberegninger på trygdekontorene, der en kan få anslått framtidig pensjonsnivå under ulike forutsetninger om den framtidige inntektsutviklingen som er tilpasset den enkeltes situasjon.

Samlet bidrar pensjonsberegningene i skatteoppgjøret og muligheten for å få gjennomført serviceberegninger til at den enkelte kan danne seg et bilde av de ytelsene en vil motta som pensjonist. I den informasjonen som gis, skilles det imidlertid ikke mellom hvor mye av den anslåtte pensjonen i framtiden som er knyttet til allerede opparbeidede rettigheter og hvor mye som følger av de forutsetningene som er lagt til grunn om framtidig opptjening. Det framgår heller ikke hvor stor pensjonsformue den enkelte har opparbeidet, og hvordan denne pensjonsformuen øker over tid som følge av ny opptjening.

Etter Pensjonskommisjonens mening er det ønskelig at et nytt pensjonssystem fører til et klarere eierforhold for den enkelte til de offentlige pensjonsrettighetene man har tjent opp. Forslaget om modernisert folketrygd innebærer at opptjeningen av pensjon i det alt vesentlige er proporsjonal med den enkeltes inntekt. Etter kommisjonens vurdering bør dette reflekteres også på innbetalingssiden ved at en klarere får fram at en viss del av skatte- og avgiftsinnbetalingene faktisk er premie til egen alderspensjon. Det bør derfor skilles klarere mellom ordinær beskatning og premieinnbetalinger til pensjoner som den enkelte får igjen i form av ytelser i den perioden man er pensjonist. Slik klarhet er et viktig mål i seg selv. Kommisjonen har også lagt vekt på at en neppe vil kunne oppnå de fulle effektivitetsgevinstene i arbeidsmarkedet som følge av pensjonsreformen, uten at det framgår klarere enn i dag hvor mye av det den enkelte betaler inn til statskassen en får igjen i form av ytelser som pensjonist. Endelig vil dette bidra til at skillet mellom omfordeling og egen inntektssikring i pensjonssystemet kommer klarere fram. Etter kommisjonens vurdering bør det også framgå hvor stor pensjonsformue en har opparbeidet på et hvert tidspunkt.

Et klarere individuelt eierforhold til pensjonsoppsparingen i det offentlige pensjonssystemet har også vært et viktig mål for reformen av pensjonssystemet i Sverige. Inntektspensjonen, som utgjør den største og i hovedsak utlikningsfinansierte delen av det nye svenske systemet, er utformet som et innskuddsliknende system, der alle har en regnskapsmessig konto (notional account) som viser hvor store pensjonsrettigheter de har opparbeidet. Saldoen på denne kontoen øker gjennom perioden som yrkesaktiv i takt med at den enkelte og vedkommendes arbeidsgiver betaler inn pensjonspremie til inntektspensjonssystemet eller ved at en godskrives «gratis» pensjonsopptjening som følge av ulønnede omsorgsoppgaver mv. Den enkelte vil også hvert år bli godskrevet en avkastning, som er basert på gjennomsnittlig lønnsutvikling, men justert i tråd med en egen balanseringsmekanisme slik at inntektspensjonssystemet hele tiden er i langsiktig balanse. Den akkumulerte formuen på pensjoneringstidspunktet gir så grunnlag for en årlig pensjonsytelse som reflekterer forventet gjenstående levealder på dette tidspunktet. Slik inntektspensjonen framstår for den enkelte, har den altså klare likhetstrekk med en individuell pensjonskonto.

I motsetning til i den norske folketrygden er det altså et klart skille mellom pensjonspremier og ordinær beskatning i det svenske pensjonssystemet, og alle yrkesaktive har en klart definert pensjonsformue. Dette har gjort det mulig å styrke informasjonen om den enkeltes pensjonsrettigheter vesentlig. Alle i yrkesaktiv alder i Sverige mottar i februar/mars hvert år informasjon fra Riksförsäkringsverket om opparbeidede pensjonsrettigheter knyttet til inntektspensjonen og premiepensjonen fram t.o.m. det kalenderåret som var avsluttet vel ett år tidligere. Informasjonen – som gis i de såkalte «orange kuvertene» – omfatter, på tilsvarende måte som i Norge, anslag for hvor stor den årlige pensjonen vil kunne bli under ulike forutsetninger 3 . I tillegg gis det imidlertid i Sverige en oversikt over hvor store midler den enkelte har oppspart i form av inntekts- og premiepensjon og utviklingen i disse størrelsene siste år. Videre vises hvordan utviklingen i pensjonsformuen blir bestemt av innbetalingen av pensjonspremie og avkastningen på de akkumulerte fordringene, samt mindre beløp knyttet til dødelighetsarv og administrasjonskostnader. Dødelighetsarv oppstår som følge av at en del av de yrkesaktive faller fra før pensjonen kommer til utbetaling. Den pensjonsformuen slike personer har opparbeidet, fordeles i det svenske pensjonssystemet på de gjenlevende yrkesaktive.

Det er verdt å peke på at disse positive egenskapene er oppnådd selv om bare en liten del av det svenske inntektspensjonssystemet er fondsbasert. Dette illustrerer at så lenge det offentlige er i stand til å innfri sine pensjonsforpliktelser, vil den enkeltes pensjonsformue i et offentlig pensjonssystem avhenge av hvilke pensjonsrettigheter en har opparbeidet, og ikke hvor store statlige pensjonsfond som er bygget opp.

Alt i alt har den svenske pensjonsreformen trolig styrket den enkeltes følelse av eierskap til det statlige inntektspensjonssystemet vesentlig, selv om eierskapet på dette punktet i liten grad er knyttet til fondsoppbygging og det ikke er noe innslag av individuell forvaltning av midlene. Denne styrkingen har to sider:

• Oppbyggingen av pensjonsrettigheter skjer innenfor et innskuddsliknende system, som både viser «innskuddet» i det enkelte år og hvor store beløp en totalt har oppspart (inkl. avkastning).

• Det beløpet som godskrives kontoen hvert år (innskuddet), er like stort som pensjonspremien fra vedkommende 4 .

Dette har ført til et klarere skille mellom innbetaling av pensjonspremie, som innebærer sparing og forsikring for egen alderdom, og ordinær beskatning. Sammen med regelverket for fleksibel pensjonering har dette trolig bidratt til en klar bedring av insentivene i det svenske arbeidsmarkedet. Bedre informasjon om hvor store verdier en har bygget opp i inntekts- og premiepensjonssystemet har trolig også bidratt til å styrke eierfølelsen i systemet, og til at denne delen av pensjonsformuen i større grad framstår på linje med annen pensjonssparing.

Etter Pensjonskommisjonens mening vil målene om et klarere individuelt eierforhold til pensjonsoppsparingen i det offentlige pensjonssystemet og en tydeligere sammenheng mellom det man betaler inn og det man får tilbake i inntektspensjon fra folketrygden best kunne nås ved at en som i Sverige har en egen pensjonspremie knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen i folketrygden. En slik pensjonspremie bør i utgangspunktet innkreves med samme sats på alle inntekter som faktisk er pensjonsgivende, og bare slike inntekter. Kommisjonens vurdering på dette området må ses i sammenheng med at pensjonsreformen vil gi en vesentlig klarere og sterkere sammenheng mellom ytelsene som pensjonist og opptjeningen som yrkesaktiv enn i dagens pensjonssystem.

Innføringen av en egen pensjonspremie behøver i seg selv ikke føre til endringer i de samlede skatte- og premiebetalingene på ulike inntektstrinn, og innføringen av en pensjonspremie vil kunne kompenseres ved at andre skattesatser reduseres tilsvarende. De endringene som samtidig foreslås i ytelsesprofilen i folketrygden, kan imidlertid tilsi at en vurderer om det over tid er ønskelig med visse justeringer i det samlede skatteopplegget for å unngå utilsiktede fordelingsvirkninger.

På samme måte som i det svenske pensjonssystemet vil premieinnbetalingene inngå i de årlige kontoutskriftene til den enkelte, som viser hvor store pensjonsrettigheter den enkelte totalt sett har opparbeidet, og hvordan dette beløpet har endret seg i løpet av året som gikk som følge av premieinnbetalinger fra den enkelte og vedkommendes arbeidsgiver, godskrevet premie for omsorgsarbeid mv., lønnsindeksering av tidligere opparbeidede pensjonsrettigheter og dødelighetsarv, jf. kontoutskriftene i det svenske inntektspensjonssystemet. Slike kontoutskrifter vil i prinsippet kunne utarbeides også uten at det innføres en egen pensjonspremie. Sammenhengen mellom utviklingen i pensjonsformuen og de løpende skatte- og avgiftsinnbetalingene fra den enkelte vil imidlertid da bli mindre tydelig.

Innføring av en pensjonspremie knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen i folketrygden reiser spørsmålet om hvordan pensjonspremien skal beregnes og hvilke justeringer en vil måtte foreta i resten av skattesystemet. Ut fra en foreløpig vurdering legger Pensjonskommisjonen til grunn at det mest hensiktsmessige vil være at pensjonspremien fastsettes på grunnlag av de samme hovedprinsipper som i pensjonsreformen i Sverige. Dette innebærer at pensjonspremien fastsettes slik at den lønnsindekserte verdien av de samlede premieinnbetalingene som yrkesaktiv skal tilsvare de samlede forventede utbetalingene av inntektspensjon, jf. nærmere omtale nedenfor. Som i Sverige forutsettes det at opparbeidede pensjonsrettigheter til personer som faller fra i oppsparingsfasen skal tilfalle de gjenlevende av samme årskull (dødelighetsarv), noe som i Sverige isolert sett er anslått å øke pensjonsytelsene med i størrelsen 5-10 pst. for en gitt premiesats. Pensjonskommisjonen legger til grunn at en endelig beregning av hva dette innebærer for pensjonspremien først kan skje i forbindelse med oppfølgingen av forslagene fra kommisjonen. De beregningene kommisjonen har gjennomført tyder på at pensjonspremien vil måtte være om lag 17 pst. av pensjonsgivende inntekt for å oppnå en pensjonsprosent på 54 etter 43 års opptjening 5 .

En vesentlig fordel med å legge til grunn lønnsindeksering ved beregning av pensjonspremien er at det blir en enkel og direkte sammenheng mellom det en betaler inn til pensjonssystemet og det en får tilbake, og at det blir direkte samsvar mellom premieberegningen og regelverket for pensjonsopptjening. Pensjonsopptjeningen kan dermed knyttes direkte til premieinnbetalingene, noe som vil gjøre regelverket i pensjonssystemet både enklere og mer forståelig.

Alternativet til å knytte pensjonsopptjeningen til premieinnbetalingene vil trolig være at den defineres ved at en hvert år tjener opp en årlig pensjon fra 67 år på for eksempel 1 pst. av pensjonsgivende inntekt vedkommende år gitt forventet levetid for pensjonister i 2010. En innvending mot å knytte den tekniske utformingen av pensjonssystemet til de 1 pst. er at det kan virke lite meningsfylt å utforme systemet med utgangspunkt i en pensjonsprosent som gjelder i dag, men som kun vil ha historisk interesse når de som omfattes av reformen begynner å ta ut pensjon i 2027. Dette skyldes delingstallet, som vil gjøre at pensjonsopptjeningen – regnet som prosent – vil bli lavere etter hvert som levealderen øker. Den andre hovedinnvendingen er at systemet blir unødig komplisert. I kontoutskriften vil en for eksempel få godskrevet en ny opptjening hvert år som er beregnet som 1 pst. av pensjonsgivende inntekt multiplisert med forventet gjenstående levealder ved 67 år i 2010. At tall for 2010 skal inngå i denne beregningen vil framstå som stadig mer vanskelig å forstå etter hvert som årene går.

Alt i alt vil Pensjonskommisjonens forslag om en egen pensjonspremie føre til at en i stor grad oppnår de samme gevinstene som i det svenske pensjonssystemet i form av økt synliggjøring av den enkeltes pensjonsoppsparing i folketrygden og sterkere arbeidsinsentiver i perioden som yrkesaktiv. En viktig forskjell fra det svenske systemet er imidlertid at pensjonssystemet ikke vil bli skilt ut som et autonomt system, adskilt fra resten av statsfinansene. De regnskapsmessige konsekvensene for resten av statsbudsjettet blir derfor mindre. Det blir ikke nødvendig å foreta egne overføringer fra statsbudsjettet til pensjonssystemet knyttet til garantitillegg, tildeling av omsorgspoeng mv. slik en gjør i Sverige. Utbetalingene av inntektspensjon og garantitillegg vil fortsatt bli belastet statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling på samme måte som i dag, og pensjonspremien vil bli inntektsført på samme måte som dagens trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Forslaget innebærer derfor primært en sterkere synliggjøring for den enkelte av sammenhengen mellom det man betaler inn og det man får tilbake i inntektspensjon fra folketrygden, men ingen nye bindinger i form av at det skal være en sterkere sammenheng mellom de samlede inn- og utbetalingene i pensjonssystemet i hvert enkelt år enn i dag.

Siden garantitillegg, omsorgspoeng mv. blir finansiert gjennom den ordinære beskatningen og ikke pensjonspremien, vil de løpende pensjonsutbetalingene ligge noe høyere enn innbetalingene av pensjonspremie over tid. Videre vil det kunne skje relativt store endringer i balansen mellom inn- og utbetalingene avhengig av bl.a. utviklingen i befolkningens alderssammensetning. Slike svingninger i balansen mellom inntekter og utgifter må i et autonomt pensjonssystem håndteres gjennom et bufferfond eller andre reguleringsmekanismer. Med Pensjonskommisjonens forslag vil ikke dette være nødvendig, men slike forhold vil likevel være blant de faktorene som har betydning for hvor store fondsavsetninger en bør foreta til Statens pensjonsfond, jf. kapittel 10.

Anslag for hvor stor pensjonspremien må være avhenger i betydelig grad av hvilken avkastning en legger til grunn på de midlene som skytes inn i pensjonssystemet i form av premieinnbetalinger. I beregningene ovenfor er det lagt til grunn lønnsindeksering av premieinnbetalingene, dvs. at de innbetalte midlene får en årlig realavkastning som tilsvarer den gjennomsnittlige reallønnsveksten i økonomien samme år. Med forutsetningene som ellers er lagt til grunn i denne rapporten, tilsvarer dette en årlig nominell rente på 4 pst. (2 pst. prisvekst pluss 1 pst. reallønnsvekst). Sett i forhold til den renten forsikringsselskapene normalt garanterer, er ikke 4 pst. rente spesielt lavt. Isolert sett ville en høyere avkastning bidra til å redusere den beregnede pensjonspremien. I beregningene av ulike ordninger for innskuddspensjon (med individuelle konti og fondsoppbygging) har Pensjonskommisjonen basert seg på en forutsetning om 3 pst. realrente, noe som tilsvarer en nominell rente på 5 pst. I beregningene av den langsiktige opprettholdbarheten i statsfinansene, jf. kapittel 10, baserer en seg på en realrente på 4 pst., noe som tilsvarer en nominell rente på 6 pst.

Etter Pensjonskommisjonens vurdering bør en egen pensjonspremie for lønnstakere bestå av to deler, hvorav arbeidstaker betaler en del og arbeidsgiver den andre, jf. tilsvarende deling i det svenske pensjonssystemet. De to delene vil erstatte deler av hhv. dagens trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Dette betyr at hele eller størstedelen av dagens trygdeavgift på inntekter opp til den øvre grensen for pensjonsopptjening endrer navn til for eksempel «Pensjonspremie, lønnstakerdel», mens resten av trygdeavgiften – herunder trygdeavgift på inntekter utover taket for pensjonsopptjening – videreføres som i dag, ev. i form av en ny bruttoskatt. Siden samme person kan ha flere arbeidsgivere, vil det være vanskelig å administrere et tilsvarende tak for den delen av pensjonspremien som innbetales av arbeidsgiver. På samme måte som i Sverige bør derfor denne delen av pensjonspremien innkreves uten noe tak.

Arbeidsgiveravgiften påløper med redusert sats for enkelte lønnstakergrupper som følge av geografisk differensiering, avgiftsfritak for visse typer sysselsetting mv., samtidig som arbeidstakerne godskrives full pensjonsopptjening i folketrygden. Etter kommisjonens vurdering trenger ikke innføring av en egen pensjonspremie medføre endringer i dette. I kontooversikten til den enkelte lønnstaker kan en i stedet bli godskrevet premieinnbetaling etter full sats, selv om arbeidsgiveravgiften påløper med en sats som er lavere enn standardsatsen.

Enkelte spørsmål knyttet til å skille premien for alderspensjon fra andre skatter bør utredes nærmere. Trygdeavgiften på pensjonsinntekt påløper i dag etter lavere sats enn for lønnsinntekt, og det påløper heller ikke arbeidsgiveravgift. Siden pensjonsinntekt ikke gir økt pensjonsopptjening, følger det av prinsippene ovenfor at det heller ikke skal betales pensjonspremie på disse inntektene. Pensjonskommisjonen legger i utgangspunktet til grunn at innføring av en egen pensjonspremie ikke skal føre til endringer i beskatningen av pensjonsinntekt sammenliknet med i dag. Dagens trygdeavgift for pensjonsinntekt kan da videreføres som i dag, ev. i form av en ny bruttoskatt, jf. forrige punkt. Dette må vurderes i lys av at pensjonsinntekt, i motsetning til lønnsinntekt, ikke omfattes av arbeidsgiveravgift.

Selvstendig næringsdrivende har i dag en lempeligere beskatning enn lønnstakere, ved at de betaler en forhøyet trygdeavgift på 10,7 prosent, men ikke arbeidsgiveravgift. Den samlede brutto skattesatsen på pensjonsgivende inntekt ligger dermed lavere enn den anslåtte pensjonspremien ovenfor. Etter Pensjonskommisjonens syn bør prinsippet om at personer med samme pensjonsopptjening skal betale like stor pensjonspremie gjelde også for selvstendig næringsdrivende. Dette vil imidlertid isolert sett trekke i retning av en omfordeling av skattebyrden for selvstendig næringsdrivende, der andre skatter og avgifter reduseres tilsvarende premien til alderspensjonsordningen i folketrygden, eller lavere pensjonsopptjening enn i dag. Som for lønnstakere bør dagens trygdeavgift på inntekter utover taket for pensjonsopptjening videreføres som i dag, ev. i form av en ny bruttoskatt.

Alt i alt vil en egen pensjonspremie knyttet til alderspensjonen kunne innføres samtidig som en i all hovedsak viderefører realitetene i dagens skattesystem, men med et klarere skille mellom premieinnbetalinger som er pensjonsgivende, og ordinære skatteinnbetalinger. Pensjonskommisjonen legger til grunn at den detaljerte utformingen av en egen pensjonspremie og et system for kontoføring av den enkeltes opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden utredes i den videre oppfølging av forslagene fra kommisjonen. I den sammenheng må en bl.a. vurdere mulighetene for å styrke informasjonen om opparbeidede pensjonsrettigheter også til de som bare delvis omfattes av pensjonsreformen. Kommisjonen legger til grunn at en i den videre oppfølgingen bl.a. bør basere seg på hvordan de tilsvarende problemene er løst i reformen av det svenske pensjonssystemet.

7.6 Kort om pensjonssystemene i andre nordiske land

7.6.1 Grunnsikring

Sosialforsikringssystemene i samtlige nordiske land omfatter offentlig grunnsikring basert på botid. Full grunnsikring krever 40-års botid, og grunnsikringen behovsprøves mot andre inntekter eller pensjoner i alle landene.

Folkepensjonen i Danmark består av et grunnbeløp og et pensjonstillegg. I 2003 er folkepensjonen for enslige 108 768 DKK og 79 668 DKK for gifte/samboende per år. Grunnbeløpet er likt for enslige og gifte/samboende, mens pensjonstillegget er høyere for enslige enn for gifte/samboende. Hele folkepensjonen er skattepliktig. Grunnbeløpet inntektsprøves mot egen arbeidsinntekt og mot tilleggspensjonen. Pensjonstillegget reduseres med 30 pst. dersom inntektsgrunnlaget overstiger en fastsatt grense. Både egen arbeidsinntekt og positiv netto kapitalinntekt inngår i dette inntektsgrunnlaget. Personer som er født fra 30. juni 1939 eller tidligere får folkepensjon fra fylte 67 år. Personer som er født 1. juli 1939 eller senere for folkepensjon fra fylte 65 år.

Folkepensjonsordningen i Finland består av en basispensjon som er lik for alle samt et kronetillegg som varierer med sivilstatus og bosted (ulike kommunegrupper). Bostøtte til pensjonister er også en del av folkepensjonen. I 2003 varierer årlig folkepensjon fra 5 000 – 5 920 Euro avhengig av sivilstand og bostedskommune. Folkepensjonen avkortes fullt ut mot arbeidspensjonen, og utbetales fra fylte 65 år. Det er kun personer som ikke har opptjent arbeidspensjon eller som har en arbeidspensjon lavere enn den gjennomsnittlige arbeidspensjon som mottar folkepensjon. Det betales ikke skatt av minstepensjonen i Finland.

I Island er grunnpensjonen lik for alle, men avkortes mot arbeidsinntekt og halvdelen av husstandens kapitalinntekter over et gitt fradragsbeløp. Pr. 1. januar 2003 er grunnpensjonen 247 560 IKR. I tillegg utbetales det et eget tillegg til enslige pensjonister dersom en ikke har andre inntekter enn pensjon fra det offentlige pensjonssystemet. Dette tillegget er på 183 084 ISK per år. Det utbetales pensjon fra fylte 67 år i Island. Det betales ikke skatt av minstepensjonen i Island.

I Sverige garanteres den som ikke selv har opparbeidet tilstrekkelig pensjon et tillegg slik at pensjonen når et garantert nivå, garantipensjon. For de som er født før 1937 er garantipensjonen i 2003 på 84 202 SEK for enslige og 75 015 SEK for gifte per år. Garantipensjonen avtrappes med 48 pst. mot annen pensjon fra alderspensjonssystemet (inntektspensjon) samt mot andre pensjonsinntekter som f. eks. enkepensjon. Det er et fradragsbeløp i bunn som ikke behovsprøves mot annen pensjon. Det er ingen behovsprøving mot kapitalinntekter, tjenestepensjon eller privat pensjon. Garantipensjonen utbetales tidligst ved fylte 65 år.

7.6.2 Inntektspensjon

Alle yrkesaktive er i tillegg til grunnsikringen omfattet av ordninger med obligatorisk tilleggspensjon. Tilleggspensjonen i Island og Sverige er et statlig ansvar. I Danmark og Finland administreres og forvaltes tilleggspensjonen av partene i arbeidslivet og forsikringsnæringen. Danske og finske myndigheter bidrar ikke i finansieringen av tilleggspensjonen.

I Danmark er det to obligatoriske tilleggspensjonssystem. Arbeidsmarkedets tilleggspensjon (ATP), er en pensjonsforsikring som dekker alle lønnsmottagere. Pensjonsordningen i ATP er bygd opp rundt ukentlig arbeidstid, og innbetalingen er avhengig av ukentlig arbeidstid og ikke lønn. Systemet er innskuddsbasert og pensjonsytelsene avhenger derfor av tidligere innbetalinger, som igjen avhenger av tidligere arbeidstid, samt avkastningen på fondsmidlene. Pensjonen tas ut som en livsvarig fast livrente, men dersom årlig beløp blir mindre enn 1 240 danske kroner, utbetales en kapitalisert engangsytelse. Utbetalt ATP-pensjon for nye pensjonister i 2003 som har betalt fullt bidrag siden 1964 da ordningen ble innført, er om lag 21 500 DKR pr. år. ATP-pensjonen utbetales fra fylte 67 år. Er man født i 1939 eller senere, har man mulighet til å få utbetalt ATP-pensjon som 65-åring. Pensjonen blir da noe lavere.

I 1999 ble det innført en ny obligatorisk pensjonsoppsparing «Den særlige pensjonsoppsparing» på 1 pst. av bruttoinntekt fratrukket ATP-bidraget. Det den enkelte har oppspart kan tidligst utbetales samtidig med folkepensjonen, og senest ved fylte 70 år. Oppsparingen utbetales som et engangsbeløp, en årlig eller månedlig annuitet avhengig av oppsparingens størrelse på utbetalingstidspunktet.

Supplerende tjenestepensjoner er svært utbredt i Danmark, og om lag 95 pst. av heltidsarbeidende i alderen 41-50 år er omfattet av en ordning.

I Finland er arbeidspensjonene et obligatorisk tilleggspensjonssystem. Arbeidspensjonen utgjør hoveddelen av pensjonen for pensjonister som har vært yrkesaktive. Arbeidspensjonen er inndelt i en privat sektor (arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende) og en offentlig sektor.

I februar 2003 vedtok parlamentet i Finland nye beregningsregler for arbeidspensjonene i privat sektor . Tidligere har størrelsen på arbeidspensjonen vært avhengig av lønnsnivå og hvor lenge en har vært ansatt i det enkelte arbeidsforhold, og den ble opptjent med 1,5 pst. av pensjonsgivende inntekt per år. Full arbeidspensjon var da 60 pst av gjennomsnittslønn ved 40-års opptjening. Fra fylte 60 år økte opptjeningsfaktoren til 2,5 pst. pr. år. Etter vedtaket i parlamentet vil ikke arbeidspensjonene i privat sektor lenger bli beregnet separat for hver arbeidskontrakt, men på basis av inntekten gjennom hele arbeidslivet. Det opparbeides pensjon etter dagens sats (1,5 pst pr. år) fram til 53 år. Etter fylte 53 år øker den årlige opptjeningsfaktoren til 1,9 pst. fram til fylte 63 år. Fra 63 år er opptjeningsfaktoren 4,5 pst. av pensjonsgivende inntekt. Pensjonen kan nå overstige 60 pst. av lønn. I dag starter opptjening av arbeidspensjon først ved fylte 23 år. I forbindelse med reformen, endres denne aldersgrensen til 18 år. Reformen blir gjeldende fra 2005. I offentlig sektor er arbeidspensjonene som i privat sektor før den vedtatte reformen.

Den ordinære pensjonsalderen i arbeidspensjonsordningen er i dag 65 år, men det er mulighet for uttak allerede fra fylte 60 år. Tidlig uttak medfører varig lavere arbeidspensjon og vice versa. Satsene for varig justering av pensjon ved uttak av pensjon før og etter fylte 65 år er ulike. Satsene er aktuarielle med sikte på at den samlete pensjonsutbetalingen for resten av livstiden blir like stor uavhengig av alder ved pensjonering. I reformen som ble vedtatt i februar 2003 er det også endringer i den fleksible pensjonsalderen i privat sektor. Fra 2002 kan en ta ut alderspensjon i alderen 62-68 år. Det er ingen andre kriterier for uttak av arbeidspensjon enn den enkeltes alder. Den enkelte er fri til å velge enten pensjonering eller fortsatt arbeid. Ved pensjonering utbetales opparbeidet pensjon på pensjoneringstidspunktet uten avkorting for tidliguttak. Alternativet er fortsatt yrkesaktivitet og opparbeiding av økt arbeidspensjon gjennom den høye opptjeningsfaktoren på 4,5 pst. av pensjonsgivende inntekt i alderen 63-68 år.

I Island utbetales det en flat tilleggspensjon (uavhengig av tidligere arbeidsinntekt). Tilleggspensjonen avkortes mot arbeidsinntekt og halvdelen av husstandens kapitalinntekter over et gitt fradragsbeløp. Dessuten reguleres den av så vel ens egen tjenestepensjon samt ektefellens inntekter. Avkortingssatsen er 45 pst. for inntekter over et gitt fradragsbeløp. Per 1. januar 2003 er tilleggspensjonen 462 000 ISK per år.

Det islandske pensjonssystemet er det mest privatiserte blant de nordiske landene. Det offentlige sosialforsikringssystemet er relativt lite i europeisk sammenheng. Som følge av dette er supplerende tjenestepensjoner obligatorisk, og etter islandsk lov er alle lønnstakere forpliktet til medlemskap i et pensjonsfond.

Det nye svenske systemet for alderspensjon er et innskuddsbasert system. Det fastsettes en samlet pensjonsavgift på 18,5 pst. av arbeidsinntekt opp til 7,5 forhøyet «basbelopp» gjennom hele livet. Livsinntektsprinsippet medfører at pensjonen skal tilsvare verdien av alle innbetalte pensjonsavgifter. Det som betales inn i løpet av yrkeskarrieren får en ut som pensjon som pensjonist. Det opparbeides pensjonsrettigheter fra fylte 16 år. Det er ingen øvre aldersgrense. Av innbetalingene går 16 prosentpoeng til å dekke løpende pensjoner. Disse er imidlertid pensjonsgivende og kumulerer seg over tid til en pensjonsformue. De resterende 2,5 prosentpoeng av pensjonsavgiften er reelt fondert, og avsettes på individuelle konti med plasseringsvalg.

Inntektspensjonen kan tas ut fra fylte 61 år. Det er ingen øvre aldersgrense. Pensjonen kan tas ut helt eller delvis som , eller pensjon.

7.6.3 Omsorgsopptjening

I alle de nordiske landene opparbeider kvinner pensjonsrettigheter i den perioden de er ute i fødselspermisjon. Av de andre nordiske landene er det bare Sverige som per i dag har egen opptjening av pensjon i forbindelse med omsorgsoppgaver for små barn i perioden utover den lovfastsatte permisjonen.

Fra 2005 blir det innført en ordning i Finland hvor personer som har omsorg for barn kan få godskrevet pensjonsrettigheter for en inntekt på 500 Euro pr. måned i 3 år.

I Sverige gir «barnårsrett» pensjonsrett for fire år per barn (kalles barneår). Har en flere barn under fire år får en bare medregnet et barneår i året. Bare en av foreldrene får pensjonsrett for ett og samme år. Pensjonsretten kan regnes ut på tre ulike måter. Pensjonsretten beregnes etter det alternativet som er mest gunstig for den enkelte. Alternativene er:

• En tenkt lønn som tilsvarer 75 pst. av gjennomsnittslønnen i landet

• Den inntekten en hadde året før barnet ble født

• Den inntekten en hadde året før barnet ble født pluss et beløp som tilsvarer et «inkomstbasbelopp», men til sammen maksimalt 7,5 «inkomstbasbelopp». Dette er taket på inntekt som gir pensjonsrett.

En behøver ikke være hjemme med barnet eller å være ute av arbeidslivet for å få omsorgsopptjening.

7.6.4 Verdisikring

I alle de nordiske land reguleres utbetalte pensjoner hvert år. Pensjonene reguleres med utgangspunkt i lønns- og prisvekst, men vektleggingen av de to komponentene er ulik fra land til land.

I Danmark reguleres grunnpensjonen med den såkalte «satsreguleringsprosenten» hvert år. Reguleringsprosenten beregnes på grunnlag av endring i årslønn for arbeidere og funksjonerer to år før reguleringsåret. Reguleringsprosenten for 2003 er f eks fastsatt på grunnlag av endring i årslønn fra 2000 til 2001. Formålet er at grunnpensjonen reguleres i takt med lønnsutviklingen. Tilleggspensjonen og den særlige pensjonsoppsparing investeres sentralt i aktiva som aksjer, obligasjoner, og fast eiendom. Pensjonene forrentes med avkastningen av disse investeringene. Ordningen bygger på en forutsetning om en langsiktig avkastning på 2 pst., den såkalte grunnlagsrenten. Denne er nylig redusert fra 4,5 pst. Merinntekt utover grunnlagsrenten tilfaller pensjonistene i form av bonuspensjon.

I Finland reguleres folkepensjonen i forhold til levekostnadsindeksen året før den aktuelle reguleringen. Levekostnadsindeksen representerer prisøkningen fra et år til et annet. Arbeidspensjonene reguleres ut fra en indeks sammensatt av lønnsvekst og levekostnadsindeks året før den aktuelle reguleringen. For pensjonister yngre enn 65 år reguleres arbeidspensjonene med en indeks bestående av like deler lønns- og prisvekst. For pensjonister som har fylt 65 år reguleres arbeidspensjonene med en indeks bestående av 20 pst lønn og 80 pst prisvekst. Opparbeidede pensjonsrettigheter for personer under 65 år verdisikres med en indeks bestående av like deler lønns- og prisvekst. Dette er den samme indeksen som gjelder for regulering av pensjoner for pensjonister yngre enn 65 år.

I Sverige omregnes verdien av den samlede pensjonsretten i inntektspensjonssystemet opp med den allmenne inntektsutviklingen i samfunnet. Ved en reallønnsøkning øker også verdien på pensjonsrettighetene. Garantipensjonen justeres årlig på bakgrunn av prisveksten. Utbetalt inn­tekts­pensjon reguleres i takt med reallønnsveksten fratrukket 1,6 pst. per år. Dette innebærer at dersom gjennomsnittlig reallønnsvekst blir 1,6 pst. skal pensjonene reguleres i takt med prisveksten. Ved en høyere reallønnsvekst får også pensjonistene en positiv realvekst i pensjonene, mens lavere reallønnsvekst innebærer at utbetalte pensjoner reguleres svakere enn prisveksten. Opptjente pensjonsrettigheter for yrkesaktive lønns­indekseres.

7.6.5 Delingstall

Både i det nye svenske pensjonssystemet og i det finske arbeidspensjonssystemet er det innført en livslengdefaktor i form av et delingstall. I praksis medfører dette at hvis to personer som er født med et par års mellomrom har lik inntektshistorie og begge bestemmer seg for å pensjoneres som 65 åringer, så må den yngste jobbe noe lengre enn den eldste dersom pensjonen skal bli den samme for de to.

I det nye svenske pensjonssystemet fordeles den enkeltes samlede opptjente pensjonsformue på årlige pensjoner i samsvar med gjennomsnittlig forventet gjenstående levetid for hvert årskull. Delingstallet har to funksjoner:

• For det første sørger det for at en som på et gitt tidspunkt går av tidlig med pensjon får flere år å dele den oppsparte pensjonsformuen på, og omvendt. Dette innebærer lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering og høyere årlig pensjon ved senere pensjonering, alt annet likt.

• For det andre fører det til at en generelt økende levealder over tid må innebære lavere årlig pensjon for den enkelte eller lengre yrkeskarriere. Det er lagt til grunn at en økning i levealderen over tid ikke skal medføre økte innbetalinger til systemet.

Delingstallet beregnes med utgangspunkt i gjennomsnittlig forventet gjenstående levealder for hele befolkningen. Dette innebærer at menn og kvinner får lik årlig pensjon for like årlige avgifter, selv om kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn.

I februar 2003 ble det vedtatt å innføre en livslengdefaktor i det inntektsbaserte pensjonssystemet i privat sektor i Finland . Livslengdefaktoren eller delingstallet vil første gang få effekt for de som pensjoneres fra 2009, basert på anslag for forventet gjenstående levetid for en som fyller 62 år i årene 2003 – 2007. En økning i levealder vil automatisk medføre at en vil få noe lavere pensjon for en gitt pensjoneringsalder. Den enkelte vil kunne kompensere for dette ved å utsette pensjoneringen.