1 Sammendrag og tilrådinger

1.1 Innledning og bakgrunn

Grunnlaget for vår felles velferd er arbeid og de inntekter dette gir oss. Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs. Målt som andel av landets samlede formue er den 15 ganger høyere enn oljeformuen, både den som er tatt opp og plassert i Petroleumsfondet og de gjenværende reservene under havbunnen i Nordsjøen. Vi må derfor innrette oss slik at den samlede verdien av arbeid kan øke i årene fremover.

Vi må innrette oss slik at færre stenges ute eller støtes ut av arbeidslivet. Arbeidslivet må legges til rette slik at flere eldre som ønsker det, får fortsette i inntektsgivende arbeid. Eldre mennesker er en stor ressurs for samfunnet, og det blir viktig i årene framover å mobilisere den arbeidskraft som ligger hos eldre. Det samme gjelder arbeidsløse, funksjonshemmede og mennesker med helseproblemer av ulike slag. Det må arbeides systematisk for å få folk tilbake til arbeidslivet etter langvarig sykdom eller annet langvarig fravær fra arbeidslivet. Det er viktig å bygge opp under arbeidslinjen i arbeids- og sosialpolitikken. Mange er uten arbeid og andre har mindre arbeid enn de ønsker. Ufrivillig deltidsarbeid bør også reduseres. For noen vil kombinasjon av trygd og arbeid være det beste.

Ny teknologi og økt produktivitet vil også øke verdien av arbeid. Arbeidspolitikken og næringspolitikken må føres i et nært samspill mellom næringsliv, organisasjoner og myndigheter. Dersom vi mislykkes i dette arbeidet, vil det bli svært krevende og vanskelig å finansiere både pensjonene og velferden i framtida.

Folketrygden er det viktigste elementet i det samlede pensjonssystemet i Norge. Det skal den fortsatt være. Pensjonskommisjonen har som hovedmål å legge til rette for at vi skal ta vare på folketrygden slik at den fortsatt skal gi alle innbyggere økonomisk og sosial trygghet i alderdommen, ved varig uførhet eller hvis forsørger faller fra. Det forutsetter at den er økonomisk bærekraftig. Folketrygden bør derfor ikke love mer enn den kan holde i det lange løp. Folketrygden må inngå i en helhet som også omfatter arbeidsmarkedsbaserte og individuelle pensjonsordninger.

Både offentlige og private pensjonsordninger må finansieres. Dette skjer først og fremst gjennom å skattlegge bedrifter og personer, og ved at de samme betaler premier og innskudd til supplerende ordninger. Skatte- og betalingsevnen styrkes når det går godt i økonomien og i næringslivet. Men et høyt og stigende skattenivå kan gjøre produksjonen for kostbar og derved undergrave vår økonomiske trygghet og velferd.

Vår velferdsmodell bygger på et solidarisk fellesskap mellom grupper og generasjoner, der vi stiller opp for hverandre ved ulike hendelser og faser i livet. Den sterke økningen i antallet eldre i årene framover setter denne modellen under press. Finansieringen av pensjonene og bevilgningene til helse og omsorg for eldre vil kreve en stadig større andel av landets verdiskaping. Derfor må spørsmålet om pensjonene settes inn i en samfunnsmessig og økonomisk helhet. Det blir nødvendig å innrette seg slik at det ikke oppstår en konflikt mellom generasjonene om fordelingen av goder og byrder til viktige formål i samfunnet. En langsiktig og helhetlig økonomisk politikk som bygger opp under vekstmulighetene i økonomien, vil gjøre det lettere å møte utfordringene knyttet til finansieringen av velferden. Forvaltningen og bruken av den store formuen vi nå bygger opp gjennom Petroleumsfondet, blir en viktig del av en slik langsiktig politikk.

Pensjonssystemet skal vare over lang tid, og det må være mest mulig forutsigbart og gi trygghet flere tiår frem i tid. Det må være mest mulig robust mot svingninger i økonomien og endringer i arbeidslivet og befolkningens levealder. Pensjonssystemet må også virke sammen med og bygge opp under andre deler av politikken. Pensjonssystemet kan i en viss utstrekning rette opp i skjevheter som kommer av forhold i arbeidslivet. Spørsmål om utstøting fra arbeidslivet og inntektsforskjeller i arbeidslivet må likevel først og fremst finne sin løsning gjennom inntekts- og sysselsettingspolitikken og på den enkelte arbeidsplass. Samspillet mellom pensjonssystemet og sysselsettingspolitikken må bygge opp under arbeidslinjen. Dette er hovedbegrunnelsen for at et bredt flertall i kommisjonen foreslår en modernisert folketrygd som sikter mot å få en bedre balanse mellom arbeid og pensjon. Pensjon må kunne opptjenes så lenge en har arbeidsinntekt opp til en fyller 70 år, og i framtida enda lengre.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen mener at folketrygden fortsatt skal bygge både på et fordelingsprinsipp og et forsikringsprinsipp. En garantipensjon skal sikre alle en grunnytelse uavhengig av tidligere inntekt, mens standardsikringen skal gjenspeile inntekten som yrkesaktiv. Pensjonskommisjonens flertallsforslag innebærer totalt sett at det blir bedre samsvar mellom inntekt og pensjon enn i dagens ordning. Likevel er proporsjonaliteten i systemet svakere enn i den opprinnelige folketrygden av 1967. Hovedgrunnen til dette er at grunnytelsens andel av den totale pensjonen nå er langt høyere enn den var i 1967. Ut fra fordelingshensyn er det viktig at grunnsikringen videreføres i et nytt system.

Folketrygden gir økonomisk og sosial trygghet for alle innbyggere, og den har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Det vesentlig nye med folketrygden i 1967 var at alle yrkesaktive skulle tjene opp en pensjon som sto i forhold til inntekten som yrkesaktiv, samtidig som alle pensjonister skulle være sikret en viss grunnleggende trygghet for inntekt uansett tidligere arbeidsinntekt.

Folketrygdens pensjonssystem har utviklet seg i retning av et flatere system enn det man tok sikte på da den ble innført i 1967. Minstepensjonen har blitt økt langt mer enn tilleggspensjonen. Kompensasjonsgraden for en gjennomsnittlønn er blitt noe lavere enn planlagt for enslige pensjonister, men høyere enn planlagt for par med en inntekt. Sammenhengen mellom innbetalinger og ytelser er svak og svekket over tid. Trygde- og arbeidsgiveravgiftene har preg av å være generell skatt, uten noen sammenheng med opptjente pensjonsrettigheter. Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring.

Arbeidsmarkedet og arbeidstilknytningen endres. Den enkeltes arbeidstilknytning preges i mindre grad av livslang tilknytning til ett og samme foretak eller type arbeid. Skifte av jobb og arbeidstilknytning blir mer vanlig, både mellom offentlig og privat sektor og innenfor hver av sektorene. Det blir også mer vanlig med arbeidsopphold i andre land; både nordmenn i utlandet og utlendinger og innvandrere med arbeid i Norge. Dette krever pensjonsordninger som er fleksible og der en enkelt kan legge sammen pensjonsopptjening fra ulike arbeidsforhold.

Stigende levealder gjør det viktig at eldre som ønsker og har helse til det, kan fortsette i arbeid, eventuelt trappe gradvis ned på arbeidsinnsatsen. Både pensjonssystemet og arbeidslivet bør legge bedre til rette for dette. Velstandsutviklingen fører også med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre tid som pensjonist. Dette taler for et mer fleksibelt pensjonssystem for alle yrkesaktive.

Utfordringene knyttet til å lage et godt pensjonssystem og å sette i verk tiltak for å møte den sterke veksten i pensjonsutgiftene i tiårene framover deler vi med andre vestlige land. Bakgrunnen er særlig aldringen i befolkningen.

Aldringen av befolkningen skyldes at fødselstallene ligger lavere enn de gjorde fram til 1960-tallet, samtidig som levealderen øker. I de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå anslås den forventede gjenstående levealderen for en 67-åring å øke fra om lag 17 år i dag til 22 år i 2050. Den tilsvarende gjenstående levetiden da pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973 var 14 år.

Det er selvsagt positivt at vi lever lengre, men det betyr også at perioden med alderspensjon fra folketrygden kan bli mer enn 50 prosent lenger i 2050 enn da den nåværende pensjonsalderen ble vedtatt. De utfordringene som dette reiser for pensjonssystemet, forsterkes av at pensjonene i folketrygden vil fortsette å stige sammenliknet med lønnsnivået som følge av at flere av pensjonistene får opptjent høyere pensjonsrettigheter. I tillegg er det mer utbredt tidlig pensjonering gjennom uførepensjon, avtalefestet pensjon og andre førtidspensjonsordninger. På den annen side vil høyere pensjoner gi høyere skatteinntekter og betalingsevne.

Aldringen i befolkningen og tiltakende førtidspensjonering gjør det desto viktigere å opprettholde en høy arbeidsstyrke. Her har Norge et godt utgangspunkt sammenliknet med resten av Europa, spesielt som følge av at yrkesdeltakelsen blant kvinner er høy og har fortsatt å øke. Yrkesdeltakelsen blant eldre ligger også på et høyt nivå sammenliknet med andre land. Hvis en tar med uførepensjon i alle aldersgrupper og avtalefestet pensjon (AFP), er forventet pensjoneringsalder i Norge om lag 61 år, dvs. 6 år lavere enn den formelle pensjonsalderen i folketrygden. Det har vært en nedgang i løpet av 1990-årene, men en viss øking igjen etter 1998. Det skyldes noe lavere tilgang til uførepensjon, samtidig som antall på rehabilitering og attføring har økt. Hvordan vi kan legge til rette for en høy og stigende yrkesdeltaking blant eldre har vært et viktig spørsmål for kommisjonen.

Kombinasjonen av en sterk økning i antall pensjonister og svak vekst i arbeidsstyrken vil føre til at forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister avtar. Framskrivingene viser at mens det i 2001 var om lag 2,7 personer i arbeidsstyrken pr. pensjonist, vil dette forholdstallet gå ned til 1,6 personer i arbeidsstyrken pr. pensjonist i 2050. Det anslås en reell dobling av pensjonsutgiftene i folketrygden fram mot 2050. Det er da regnet med dagens regler og parallell utvikling i lønninger og grunnbeløp. Alderssammensetningen i Norge blir ikke spesielt problematisk sammenlignet med andre land, og yrkesdeltakingen er relativt høy. I utgangspunktet er folketrygdens utgifter til alderspensjon relativt lave i Norge sammenlignet med tilsvarende utgifter i andre land. Utgiftene ventes imidlertid å øke mer enn i andre vestlige land. Mange andre land har satt i verk eller vedtatt reformer i sine pensjonssystemer som over tid demper veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. Slike reformer omfatter bl.a. strategier for å øke yrkesdeltakingen og den reelle pensjoneringsalderen, redusere de offentlige pensjonene og skape bedre sammenheng mellom innbetaling og pensjon.

Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betydelige midler til Statens petroleumsfond, og i beregningene er det lagt til grunn at Statens petroleumsfond vil fortsette å vokse i årene framover. Dette vil gjøre det noe lettere å møte den sterke veksten i pensjonsutbetalingene på lengre sikt. Beregninger i Nasjonalbudsjettet 2004 viser imidlertid at økningen i avkastningen av Petroleumsfondet trolig bare vil kunne dekke en relativt liten del av den anslåtte økningen i pensjonsutbetalingene som følger av dagens regelverk i folketrygden. Resten av økningen vil før eller senere måtte dekkes inn på andre måter, og hvordan dette bør skje har vært et viktig tema for Pensjonskommisjonen. En del av dette vil måtte skje ved at det gjennomføres tiltak som bidrar til å begrense veksten i pensjonsutbetalingene sammenliknet med dagens system. Ellers blir det neppe nok igjen til å dekke andre sentrale behov knyttet til helse, omsorg, utdanning og andre viktige fellesoppgaver framover. Både ut fra hensynet til å holde en høy arbeidsstyrke, og hensynet til inntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskelig at så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgiftene kommer gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Jo lenger en kan komme på dette området, jo mindre behov vil det være for tiltak som innebærer reduksjon i pensjonene eller økt beskatning.

Pensjonsordningene i folketrygden har to sentrale siktemål. For det første skal de sikre alle enn viss minstepensjon uansett tidligere inntekt. Dette er en del av det felles ansvar vi har for å motvirke fattigdom og ta vare på alle i samfunnet. For det andre skal alderspensjonen sikre at det er en rimelig sammenheng mellom den inntekt man har hatt som yrkesaktiv og den inntekt man får som pensjonist. Sammenhengen bør være slik at man får høyere pensjon jo lenger man har vært i arbeid. Det er også viktig at reglene i folketrygden er enkle å forstå, slik at man både gjennom yrkeskarrieren og pensjonisttilværelsen vet hva man har opptjent og omtrent hva man kan vente å få utbetalt i pensjon.

1.2 Hovedkonklusjoner

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen , alle unntatt Ytterhorn , har samlet seg om hovedkonklusjonene som er listet opp nedenfor. Kommisjonens medlem Westhrin slutter seg ikke til punktene 1 og 2 nedenfor.

1. En modernisert folketrygd med en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon . Det foreslås en pensjonsopptjening som svarer til 1,25 pst. av arbeidsinntekten hvert år. Det gir en kompensasjonsgrad i folketrygden på 54 pst. av den gjennomsnittlige lønnsinntekten før skatt ved 43 års opptjening. Opptjening i 43 år kan for eksempel innebære at man går ut i arbeid som 24-åring og går av med pensjon når man er 67 år. Det foreslås en øvre grense for årlig inntekt som gir grunnlag for pensjonsopptjening på 8 ganger grunnbeløpet i folketrygden (for tiden ca 455 000 kroner).

2. Grunnsikring ved garantipensjon . Alle garanteres en pensjon fra folketrygden tilsvarende dagens nivå på minstepensjonen, uansett tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Det foreslås en gradvis avtrapping av garantipensjonen mot opptjent pensjon i folketrygden. Det gir en målrettet og effektiv grunnsikring for alle. Det innebærer også at lave inntekter gir opptjening ut over garantinivået.

3. Livsløpsopptjening , dvs. at alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening. Dette vil skape en tydeligere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon enn i dag. Dette innebærer at dagens besteårsregel (20 beste år) og 40-årsregel fjernes. I dagens folketrygd gir ikke yrkesaktivitet ut over 40 år noen ytterligere pensjonsopptjening i folketrygden. Besteårsregelen innebærer at de 20 beste årene gir grunnlag for beregning av pensjonen, og det fører til store forskjeller i pensjon for tilnærmet lik inntekt og innbetaling over livsløpet. Samtidig med forslaget om livsløpsopptjening foreslår kommisjonen gunstigere regler for opptjening av pensjon ved ulønnet omsorgsfravær.

4. Det foreslås en automatisk stabiliseringsfaktor, et delingstall , som jevner ut konsekvenser av at levealderen i befolkningen øker over tid. En slik ordning er innført bl.a. i Sverige og Finland. Delingstallet innebærer at hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lengre enn tidligere pensjonister, blir den årlige pensjonen fra folketrygden lavere, slik at de samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist blir de samme. Forslaget kombineres med mulighet for fleksibel pensjonering slik at den enkelte ved å jobbe lengre kan motvirke denne reduksjonen i ytelsene, jf. neste punkt. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn. Det skal ligge fast for den enkelte som pensjonist, og den enkelte må få god informasjon om forventet delingstall og årlig pensjon i god tid før pensjonering.

5. Kommisjonen går inn for at det innføres fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra fylte 62 år . Den øvre aldersgrensen på 70 år for fortsatt å kunne tjene opp nye pensjonsrettigheter i folketrygden bør kunne økes over tid etter hvert som levealderen øker. Den årlige pensjonen beregnes etter tilnærmet forsikringstekniske prinsipper, slik at samlet pensjonsutbetaling som pensjonist blir omtrent like stor uavhengig av når en tar ut pensjonen, alt annet likt. Jo lengre men fortsetter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen og omvendt. Hovedprinsippet er at den enkelte selv vil måtte dekke hoveddelen av kostnadene dersom han eller hun velger å gå av tidlig, samtidig som man får tilsvarende høyere pensjon ved å arbeide lengre. Kommisjonen foreslår imidlertid at et beløp på 30 000 kroner av den opptjente pensjonen ikke justeres i forhold til pensjoneringstidspunkt. Kommisjonen foreslår at det blir fri adgang til å kombinere arbeid og pensjon fra fylte 62 år i folketrygden, uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten. Kommisjonen foreslår at statens økonomiske bidrag til fleksibel og tidlig pensjonering konsentreres om folketrygden. I den grad partene i arbeidslivet velger å videreføre AFP-ordningen, bør dette bli uten økonomisk bidrag fra staten.

6. Kommisjonen foreslår en egen premie for den inntektsavhengige alderspensjonen fra folketrygden. Med flertallets forslag anslås denne til 17 prosent av årlig arbeidsinntekt. Premien fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Garantipensjonen foreslås finansiert ved generelle skattemidler. Pensjonspremien vil føre til at dagens trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden må endres. Hensikten med forslaget er å tydeliggjøre sammenhengen mellom hva som betales inn, hva man tjener opp og hva man får tilbake fra folketrygdens alderspensjon. Forslaget skal i seg selv ikke føre til endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået, og andre skatter og avgifter kan tilpasses slik at en oppnår dette.

7. Kommisjonen foreslår at løpende utbetalte alderspensjoner reguleres årlig med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten , i stedet for lønnregulering som i dag. I opptjeningsfasen legges det opp til at tidligere opptjente pensjonsrettigheter indekseres med lønnsutviklingen. Det er nå svært få land som regulerer løpende, utbetalte alderspensjoner i takt med lønnsutviklingen. En regulering med gjennomsnittet av pris- og lønnsendring vil sikre pensjonistenes kjøpekraft og del i den generelle velstandsutviklingen. Høyere regulering av løpende pensjoner ville krevd høyere pensjonspremie eller lavere pensjonsprosent målt i forhold til tidligere lønnsinntekt. Uførepensjon foreslås lønnsindeksert, mens etterlattepensjon før fylte 67 år foreslås indeksert med gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen.

8. Pensjonskommisjonen er kommet til at pensjonene i folketrygden i hovedsak bør finansieres ved løpende innbetaling etter hvert som de kommer til utbetaling. I tillegg bør det være en generell, statlig fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene i folketrygden. Pensjonskommisjonen foreslår at det etableres en klarere sammenheng mellom utviklingen i statens fondskapital, de samlede alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden og den økonomiske politikken. Kommisjonen foreslår at det etableres et Statens Pensjonsfond basert på Statens Petroleumsfond og Folketrygdfondet. I de årlige budsjettdokumentene til Stortinget foreslår kommisjonen at det presenteres balanseoppstillinger for Pensjonsfondet, der alderspensjonsforpliktelsene framgår som en gjeldspost, mens aktivasiden består av fondets kapital og en fordring på staten svarende til de ufonderte pensjonsforpliktelsene. På denne måten vil det framgå at selv om alle oljeinntektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pensjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordring på staten som tilsvarer de ufonderte pensjonsforpliktelsene.

9. Kommisjonen foreslår at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke over tid som andel av den samlede verdiskapingen i landet . På den måten vil en unngå å skyve stigende pensjonsforpliktelser over på kommende generasjoner. Dersom denne retningslinjen brytes, pålegges Regjeringen å legge fram en særskilt redegjørelse for Stortinget som en del av de årlige budsjettdokumentene, og med forslag til tiltak for å gjenopprette balansen.

10. Pensjonskommisjonen går inn for at offentlig tjenestepensjon legges om slik at den blir et direkte (netto) tillegg til folketrygden . Dette foreslås å erstatte dagens brutto samordning av offentlig tjenestepensjon mot utbetalt folketrygdpensjon. Dette vil gi en tjenestepensjon som supplerer folketrygden på en enklere og klarere måte, og det gir bedre sammenheng mellom arbeidsinntekt, pensjonspremie og pensjon i tjenestepensjonsordningen. Det vil også bli enklere å ta med seg og legge sammen opptjente pensjonsrettigheter ved skifte av arbeid mellom offentlig og privat virksomhet. En overgang fra et bruttosystem til et nettosystem trenger ikke i seg å selv endre det samlede pensjonsnivået. Ved en omlegging til netto tjenestepensjon foreslår kommisjonen at Statens Pensjonskasse blir fondsfinansiert. En omlegging av offentlig tjenestepensjon må være gjenstand for forhandlinger med organisasjonene i offentlig sektor. Kommisjonen går inn for at forslagene om delingstall og endret indeksering av utbetalte pensjoner får virkning også for offentlig tjenestepensjon.

11. Det foreslås at ordninger med særaldersgrenser knyttet til bestemte yrkesgrupper blir gjennomgått og tatt opp i forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Prinsippet bør være at det er arbeidets art og risiko som avgjør behovet for tidlig og særskilt pensjonering, og ikke en bestemt alder. Der hvor det fortsatt beholdes særaldersgrenser p.g.a. arbeidets art bør det så langt råd er legges til rette for andre arbeidsoppgaver slik at det kan være mulig med en yrkeskarriere fram til ordinær pensjonsalder.

12. Pensjonskommisjonen foreslår at folketrygdens uførepensjonsordning blir utredet nærmere . Pensjonskommisjonens forslag dreier alderspensjonen noe mer i retning av en spareordning, mens uførepensjonen fortsatt må være en risikoordning. Kommisjonens forslag til fleksibel alderspensjon reiser også spørsmål om forholdet mellom alders- og uførepensjon som må utredes nærmere.

13. Forenkling og informasjon . Det foreslås et enkelt system for opptjening av pensjon i folketrygden, slik at den enkelte kan vite hva man har tjent opp og hva man omtrent kan forvente å få utbetalt i pensjon. Det foreslås at alle yrkesaktive over en viss alder får årlig informasjon om opptjente rettigheter i folketrygden. Kommisjonens forslag innebærer at det blir enklere å bygge supplerende pensjonsordninger i tillegg til folketrygden. Overgang fra brutto- til nettoordning for offentlig sektor gjør at en unngår mange av de vanskelige samordningsreglene. Kommisjonens forslag gjør det enklere å skifte arbeidsgiver mellom offentlig og privat sektor.

14. Et nytt pensjonssystem i folketrygden foreslås å tre i kraft fra 2010 , og at det fases gradvis inn over en femtenårs periode. Personer som er født i 1950 eller tidligere får pensjon fullt ut etter dagens system. De vil være 60 år og eldre i 2010. Personer som er født i 1965, får sin pensjon fullt ut beregnet etter det nye systemet. De vil fylle 45 år i 2010. Personer som er født i årene 1951-1964, vil få pensjon forholdsmessig basert på henholdsvis dagens system og nytt system. Med dette opplegget vil de første som får sin pensjon delvis basert på det nye systemet, være personer født i 1951 på 62 år som tar ut 1/15 pensjon fra nytt system og 14/15 fra dagens system i 2013. Nytt system vil være fullt innfaset (15/15) for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2028. I perioden fram mot 2050 vil det utbetales alderspensjon både fra gammelt og nytt system. Forslag om delingstall, fleksibel pensjonering og endret indeksering foreslås å tre i kraft fra 2010. Disse forslagene vil gjelde både dagens system og nytt system.

Pensjonskommisjonens medlem Westhrin slutter seg til de ovenstående punktene 3-14. Westhrin går inn for en pensjonsløsning med en lik grunnpensjon til alle som ikke avkortes mot opptjent pensjon i folketrygden, men der den opptjente pensjonen har en lavere proporsjonalitet i forhold til den tidligere arbeidsinntekten.

Pensjonskommisjonens medlem Ytterhorn går inn for et pensjonssystem med lik folketrygdpensjon til alle på nivå med dagens minstepensjon i folketrygden, og at standardsikringen overlates fullt ut til pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger.

Pensjonskommisjonen regner med at arbeidslivsbaserte pensjonsordninger vil spille en stor rolle også i framtiden. Gjennom forslaget til modernisert folketrygd kan en oppnå en pensjon på 54 prosent av arbeidsinntekten etter 43 år i arbeidslivet, og 50 prosent ved 40 år i arbeidslivet. Flertallet av arbeidstakere har i dag tjenestepensjoner hvor en kan oppnå en pensjonsprosent samlet på mellom 60 og 70 prosent av inntektsgrunnlaget før skatt, medregnet folketrygden, men som oftest ved kortere opptjeningstid enn i folketrygden. Tjenestepensjoner er minst utbredt innen lavlønnsyrker og i bransjer med lav lønnsevne. Pensjonskommisjonen mener det er ønskelig at flest mulig yrkesaktive får mulighet til å bygge opp supplerende pensjon gjennom kollektive ordninger på arbeidsplassen eller ved individuelle ordninger. Dette kan skje gjennom ordninger basert på lovene om foretaks- og innskuddspensjon, gjennom tariffavtaler, ved individuelle pensjonsavtaler, eller ved at det lovfestes obligatoriske ordninger for alle yrkesaktive eller alle arbeidstakere.

Et flertall i kommisjonen , alle unntatt medlemmene Birkeland, Olsen, Rødseth og Ytterhorn går fra noe ulike utgangspunkt inn for at det blir etablert et obligatorisk element i pensjonssystemet ved siden av modernisert folketrygd. Det er ulike oppfatninger i kommisjonen om hvilken rolle et slikt element bør ha i pensjonssystemet og hvordan det bør utformes. Det vises til oversikt i avsnittene 1.10 og 1.11 og nærmere omtale i avsnittene 10.12.4 og 11.4.5.

1.3 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet (kapittel 3)

Pensjonsutgiftene i folketrygden vil med uendrede regler øke meget sterkt i tiårene framover. Den viktigste årsaken til dette er at antall eldre forventes å øke kraftig i forhold til antall yrkesaktive, bl.a. fordi levealderen øker over tid, jf. figur 1.1. I tillegg hadde Norge store fødselskull etter annen verdenskrig som nærmer seg pensjonsalderen, mens fødselstallene senere har gått ned. Også ytelsene pr. pensjonist øker i årene som kommer, fordi nye pensjonister tjener opp høyere tilleggspensjon enn de som dør, jf. tabell 1.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Etter at Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram, har Statistisk sentralbyrå publisert nye befolkningsframskrivinger. Disse viser en sterkere vekst i levealderen enn tidligere lagt til grunn, noe som innebærer en ytterligere økning i antall pensjonister. Tabell 1.1 viser at samlet antall pensjonister er anslått å øke med vel 80 pst. fra 2001 til 2050, mens pensjonsutgiftene målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er anslått å bli om lag dobbelt så høye. Det er da regnet med uendrete regler, fast grunnbeløp og parallell utvikling i lønn og grunnbeløp. I 2001 var BNP 1527 mrd. kroner, og Fastlands-BNP 1163 mrd. kroner. I Langtidsprogrammet 2002-2005 ble BNP-veksten fram til 2050 anslått til omlag 1,7 pst pr. år.

Utgiftene til alderspensjon er relativt sett anslått å øke enda mer, fra om lag 6 pst. av BNP for Fastlands- Norge i 2001 til vel 15 pst. i 2050. Veksten er betydelig sterkere enn tilsvarende anslag for andre OECD-land. Norge har i dag relativt lave utgifter til alderspensjoner i folketrygden sammenlignet med mange andre land, mens det anslåtte nivået i 2050 er høyere enn for de fleste OECD-landene.

Fra 1972 til 2001 økte antall sysselsatte med om lag 650 000, mens antall alderspensjonister økte med om lag 280 000. Framover mot 2050 vil forholdet bli motsatt. Fra 2001 til 2050 er antall alderspensjonister anslått å øke med 650 000, mens antall sysselsatte er anslått å øke med 300 000.

Fram mot 2010 er utgiftene til uførepensjon anslått å øke kraftig. Dette har sammenheng med endringer i befolkningens sammensetning med en økende andel personer i de aldersgrupper som har høyest andel uføre. Antall AFP-pensjonister er av samme grunn anslått å øke sterkt i årene som kommer. Også utgiftene til alderspensjon vil øke noe fram mot 2010, da som følge av høyere gjennomsnittlige pensjoner, mens antall alderspensjonister vil være om lag konstant.

Etter 2010 vil utgiftene til alderspensjon vokse meget kraftig, og de forventes å fortsette å øke i hele dette århundret, forutsatt at dagens regelverk i folketrygden videreføres. Dette skyldes at antall personer over 67 år som andel av befolk­ningen i alderen 20 – 66 år stadig vil øke som følge av økende levealder. Antall alderspensjonister vil om lag fordobles fram mot 2050. Forventet levealder ved alder 67 år er anslått å være om lag 5 år høyere i 2050 enn i dag både for kvinner og menn.

Gjennomsnittlig alderspensjonen som andel av lønn for den enkelte pensjonist forventes å stabiliseres fra om lag 2030. Nye pensjonister vil da ha like høy opptjening som gjennomsnittet av pensjonister. Utgiftene til alderspensjoner målt i forhold til samlet pensjonsgivende inntekt i befolkningen forventes imidlertid å fortsette å øke etter dette. Det er fordi det blir flere pensjonister og høyere levealder. En stadig økende andel av yrkesaktives inntekter må derfor i framtiden gå til å finansiere pensjoner. Framskrivingene fokuserer på folketrygdens utgifter da disse utgjør hoveddelen av de samlede pensjonsutgiftene, og da det bare i begrenset grad finnes langsiktige framskrivinger av pensjonsutgifter i andre ordninger.

Den sterke veksten i pensjonsutgiftene kommer samtidig som inntektene fra oljevirksomheten i Nordsjøen ventes å gå ned. Kapitalen i Petroleumsfondet anslås likevel å øke betydelig de nærmeste 15 årene. Dette gir større inntekter fra Petroleumsfondet, og gjør at Norge har en handlefrihet som få andre land har. Den økte avkastningen er imidlertid forholdsvis beskjeden sammenliknet med den sterke veksten i pensjonsutgiftene, og oljeinntektene vil avta igjen på lang sikt. Pensjonsutgiftene anslås å øke med ca 10 prosentpoeng målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Avkastningen i Petroleumsfondet vil på den annen side bare øke med anslagsvis 1 – 1 prosentpoeng i forhold til dagens nivå, dersom en framover klarer å begrense bruken av oljeinntekter i statsbudsjettet til det som følger av handlingsregelen, jf. figur 1.2. Selv når en tar hensyn til den ekstra handlefriheten oljeinntektene og Petroleumsfondet gir, står således Norge ovenfor en stor ubalanse i de offentlige finanser på lang sikt.

Kilde: Finansdepartementet.

Statens samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden er ved utgangen av 2003 anslått til om lag 3 700 mrd. kroner. Petroleumsfondet er anslått til om lag 850 mrd. kroner. Pensjonsforpliktelsene i folketrygden anslås å øke med om lag 150 mrd. kroner i realverdi pr. år framover.

Veksten i pensjonsutgiftene betyr at en stigende andel av offentlige utgifter brukes til overføringer til husholdningene, jf. figur 1.3. Figuren viser at hele veksten i utgiftsandelen framover kom­mer som følge av økte utgifter til pensjoner, mens andre overføringer i beregningene vokser om lag i takt med offentlige utgifter samlet. Figuren illustrerer at pensjonsutgiftene vil legge et kraftig press på det offentlige tjenestetilbudet framover.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 1.4 viser hvordan netto overføringer (skatteinnbetalinger fratrukket stønader fra det offentlige) er fordelt etter alder. Barn og ungdom er netto mottakere av overføringer, mens aldersgruppene fra 19-64 år er netto skattebetalere. Pensjonistene er netto mottakere av overføringer, både i form av pensjon og helse- og omsorgstjenester. Dette blir mer markert desto eldre pensjonisten blir. Mønsteret for netto overføringer illustrerer hvilke utfordringer endret alderssammensetning i befolkningen kan skape. Når det relativt sett blir flere gamle i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder, står man overfor betydelige utfordringer. Det er denne situasjonen Norge og mange andre land kommer i framover.

Kilde: Finansdepartementet.

Framskrivinger av offentlige utgifter og inntekter langt fram i tid er usikre, og må baseres på en rekke forutsetninger. Beregningene indikerer at fram mot 2050 må det offentliges skatteinntekter øke med vel 8-9 pst. av Fastlands-BNP dersom dagens pensjonssystem videreføres og en skal unngå kutt i standard- og dekningsgrad på offentlige tjenester i framtiden. Vel en tredel av dette vil bli dekket opp gjennom økte skatteinntekter fra pensjonistene etter hvert som deres inntekter øker, gitt uendrete skatteregler. Det gjenstående behovet for å styrke de offentlige finansene kan anslås til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette innstrammingsbehovet krever tiltak enten i form av økte inntekter, lavere vekst i pensjonsutgiftene eller lavere vekst i andre utgifter. Innstrammingsbehovet er større enn da Pensjonskommisjonens foreløpige rapport ble lagt fram, og det skyldes i hovedsak de nye befolkningsframskrivningene.

Det offentliges inntekter omfatter både skatteinntekter, evt. premiebetalinger til et offentlig pensjonssystem og andre offentlige inntekter. Ingen andre land planlegger som en hovedstrategi å løse sine pensjonsutfordringer med en kraftig økning i skattenivået. Skal norsk næringsliv være konkurransedyktig, betyr det antakelig at heller ikke Norge kan gjøre dette. En kommer da ikke utenom at en betydelig del av det langsiktige behovet for innstramminger bør komme i form av lavere vekst i pensjonsutgiftene.

1.4 Pensjonspolitiske utfordringer (kapittel 4)

Innføringen og utviklingen av folketrygden har langt på vei avskaffet tidligere tiders fattigdom blant eldre. Folketrygden har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard. Ikke minst gjelder dette for de av pensjonistene som har lavest inntekt. Pensjonistene som gruppe har hatt en høyere inntektsutvikling enn yrkesaktive, sett under ett. Det skyldes økingen av minstepensjonen og at nye kull av pensjonister har tjent opp høyere pensjon i og utenom folketrygden.

Folketrygdens pensjonssystem har utviklet seg i retning av et flatere system enn det man tok sikte på da den ble innført i 1967. Forholdet mellom maksimalpensjon og minstepensjon i folketrygdens regelverk har avtatt fra 4:1 i 1967 til nærmere 2:1 etter 1998. Dette skyldes en kombinasjon av at minstepensjonen har økt raskere enn både pris- og lønnsveksten samtidig som pensjonsopptjeningen for lønnstakere er redusert. Grunnbeløpet har ikke fullt ut fulgt lønnsutviklingen for yrkesaktive. Folketrygden har dermed fått redusert sin funksjon som standardsikring for personer med høyere inntekter enn gjennomsnittet. Systemet er imidlertid betydelig forbedret med hensyn til minstesikringsnivå, og kompensasjonsgraden er relativt høy for midlere og lavere inntekter. Spørsmålet er om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring.

Folketrygdens beregningsregler (besteårsregelen og 40-årsregelen) innebærer at personer med svært ulik livsinntekt kan få rett til omtrent identisk pensjon, og omvendt at personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon. Regelverket kan i mange tilfeller føre til dårlig samsvar mellom pensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren og de ytelsene man senere får som pensjonist. Dagens system er ikke til fordel for personer med lang yrkeskarriere og en jevn inntekt i yrkeslivet, mens det er til fordel for personer med varierende eller stigende inntekt over livsløpet. Sammenhengen mellom de innbetalingene man gjør i løpet av yrkeskarrieren og de ytelsene man får som pensjonist er svak og uklar og kan i noen grad virke tilfeldig.

Lovgrunnlaget for pensjoner i arbeidsforhold i private foretak er nylig gjennomgått og modernisert. I tillegg til ordninger der det er pensjonsytelsen som defineres (ytelsesordninger), er det åpnet for ordninger der innskuddene defineres (innskuddsordninger). Både ytelsesordningene og innskuddsordningene har betydelige frihetsgrader og valgmuligheter, i tillegg til at de i noen grad kan kombineres. Arbeidspensjoner i privat sektor beregnes som direkte (netto) tillegg til pensjon fra folketrygden. Om lag 8-900 000 arbeidstakere omfattes imidlertid ikke av pensjonsordninger i sitt arbeidsforhold.

De offentlige tjenestepensjonsordningene er av eldre dato. Ordningene definerer en samlet pensjonsytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen (bruttogaranti) på 2/3 av sluttlønnen ved full opptjeningstid på 30 år. Tilpassingen mellom tjenestepensjon og folketrygd skjer gjennom et omfattende og detaljert samordningsregelverk. Systemet er så komplekst at det kan være vanskelig for den enkelte å forstå hvordan pensjonen er beregnet. Det er et klart behov for tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre systemet mer oversiktlig. Bruttogarantien i det offentlige tjenestepensjonssystemet innebærer at eventuelle endringer i folketrygden ikke får virkning for offentlig ansatte. Det er derfor behov for løsninger som gjør de offentlige tjenestepensjonsordningene om til mer rendyrkede supplerende ordninger, slik som i privat sektor. En slik omlegging trenger ikke i seg selv å føre til endringer i offentlig ansattes samlede pensjonsnivå.

Familiestrukturen og forsørgingsmønsteret endres . Den tradisjonelle én-inntektsfamilien er blitt mindre sentral som forsørgingssystem. I tillegg er familiestrukturen endret ved at antallet én-personhusholdninger, enslige forsørgere og samboerpar har økt betydelig. Flere ekteskap blir oppløst. Dessuten er det færre personer i hver familie enn tidligere, og familie­etableringen skjer senere i livsløpet enn før. Utviklingen taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en fremtidig pensjonspolitikk basert på at forsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekteskapsstatus. Pensjonssystemet har imidlertid heller gått i retning av å likestille ektepar og varige samboere når det gjelder utmålingen av pensjon.

Arbeidsmarkedet endres. Yrkesdeltakingen blant kvinner har økt betraktelig, og mye av økningen har skjedd i form av deltidsarbeid. Den enkeltes arbeidstilknytning preges i mindre grad av livslang tilknytning til ett og samme foretak eller type arbeid. Skifte av jobb og arbeidstilknytning blir vanligere og hyppigere. Skillet mellom arbeid i offentlig og privat virksomhet synes å bli mindre, og flere vil skifte mellom arbeid i offentlig og privat virksomhet. Det blir også mer vanlig med arbeidsopphold i andre land; både nordmenn i utlandet og utlendinger og innvandrere med arbeid i Norge. Dette krever pensjonsordninger som er mer fleksible og lettere å legge sammen fra ulike arbeidsforhold.

Pensjonskommisjonen mener at det er behov for mer fleksible pensjonsordninger i folketrygden . På bakgrunn av den økende levealderen er det viktig at det også er en reell fleksibilitet oppover, slik at eldre som ønsker og har helse til det kan fortsette lenger i arbeid, eventuelt ved å trappe gradvis ned på arbeidsinnsatsen. Både pensjonssystemet og arbeidslivet bør legges bedre til rette for dette. En del eldre yrkesaktive som er slitne etter lange yrkeskarrierer, har behov for å gå av før fylte 67 år. Velstandsutviklingen fører også med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelse. Samtidig bør pensjonssystemet innrettes slik at det belønner personer som står lenge i arbeid. Det er også viktig at pensjon ved tidlig uttak blir stor nok til å kunne leve av.

1.5 Mål og prinsipper (kapittel 5)

Pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet . Det skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, ved varig nedsatt funksjonsevne eller tap av forsørger, dersom en ikke kan forventes å forsørge seg ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter grunntrygghet og standardtrygghet.

Grunntrygghet innebærer at alle pensjonister er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til pensjonssystemet. Formålet er å forhindre fattigdom. Grunnsikring er en klar statlig oppgave. Pensjonskommisjonen går inn for at folketrygden fortsatt skal gi en grunnsikring på nivå med dagens minstepensjon. Det er ulike syn på hvordan grunnsikringen bør utformes:

Pensjonskommisjonens flertall , alle unntatt medlemmene Westhrin og Ytterhorn, mener at grunnsikringen bør ha form av en garantipensjon som avtrappes mot opptjent pensjon i folketrygden. Flertallet legger hovedvekt på at en modernisert folketrygd skal være mer opptjeningsbasert, og at en garantipensjon da gir en målrettet og effektiv grunnsikring.

Pensjonskommisjonens medlemmer Westhrin og Ytterhorn mener at grunnsikringen bør ha form av en lik grunnpensjon til alle, uten avtrapping mot opptjent pensjon eller annen inntekt. Medlemmet Westhrin mener at folketrygden i tillegg skal ha en viss inntekts- og opptjeningsbasert tilleggspensjon.

Standardtrygghet sikter mot at den enkelte ikke skal gå for mye ned i materiell levestandard som pensjonist. Pensjonen skal stå i forhold til tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Pensjonskommisjonen mener at det samlete pensjonssystemet også skal ha til formål å gi standardsikring. Det er ulike syn på hvordan standardsikringen bør organiseres:

Pensjonskommisjonens flertall , alle unntatt Ytterhorn, mener at folketrygden fortsatt bør kombinere grunnsikring og en viss standardsikring for alle pensjonister. Standardsikringen forutsettes i tillegg ivaretatt ved supplerende pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger.

Kommisjonens medlem Ytterhorn går inn for at folketrygden konsentreres om grunnsikring i form av en lik, statlig og skattefinansiert pensjon til alle pensjonister på nivå med dagens minstepensjon for enslige. Standardsikringen bør fullt ut overlates til kollektive pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger.

Pensjonskommisjonen vil understreke at trygge pensjoner forutsetter et bærekraftig pensjonssystem . Pensjonsløfter og forpliktelser må kunne innfris. De samlete ytelser og byrder i pensjonssystemet bør derfor være jevnt fordelt mellom generasjoner. Finansieringen må være langsiktig, realistisk og stabil, og ikke legge stigende byrder på de yrkesaktive og foretak i framtida. Pensjonskommisjonen mener at det er nødvendig å trygge pensjonene ved å begrense den forventete utgiftsveksten og jevne ut finansieringsbehovet i folketrygden i framtida. Kommisjonen foreslår strategier og tiltak for å oppnå dette.

Pensjonssystemet skal bidra til fordeling av inntekt og risiko over den enkeltes livsløp og mellom grupper i befolkningen. Pensjonskommisjonen mener at pensjonssystemet skal legge en effektiv ramme for den enkeltes sparing og forsikring over livsløpet. Det tilsier en nær sammenheng mellom premieinnbetaling og pensjon, og et tydelig individuelt eierskap til opptjente pensjonsrettigheter. Pensjonssystemet bør også bidra til sosial omfordeling av inntekt mellom grupper i befolkningen, først og fremst ved en god grunnsikring. Gjennom obligatoriske pensjonsordninger kan alle omfattes på like vilkår, uavhengig av, kjønn, helse eller funksjonsevne. Pensjonssystemet skal også være et effektivt redskap for å håndtere og fordele risiko av ulike slag for at pensjonsløfter skal innfris og gi mest mulig forutsigbare pensjoner.

Pensjonssystemet er komplisert og forholdsvis uoversiktlig. Det er ikke lett for den enkelte å ha oversikt over sine pensjonsrettigheter og den pensjon en kan forvente. Det er liten sammenheng mellom hva en betaler inn, og hva en kan forvente å få igjen i pensjon. Pensjonskommisjonen legger vekt på at framtidens pensjonssystem må bli enklere og mer oversiktlig: Kommisjonen går inn for et klarere skille mellom en statlig, skattefinansiert grunnsikring og mer inntekts- og premiebaserte pensjoner. Det bør være en nærmere sammenheng mellom inntektsgrunnlag, premieinnbetaling og pensjon. Pensjoner fra ulike kilder og arbeidsforhold bør lettere kunne legges sammen fra ulike arbeidsforhold.

Et pensjonssystem kan enten ha form av et ytelsesbasert system eller et innskuddsbasert system . Ved et ytelsesbasert system er pensjonsytelsen definert i forhold til inntektsgrunnlaget. Innbetalingen bestemmes slik at den er tilstrekkelig til å finansiere pensjonsytelsene. Ved innskuddsbaserte systemer er det innskuddet som er bestemt. Pensjonen blir lik summen av innskuddene og avkastningen på den akkumulerte pensjonskapitalen. Et ytelsesbasert system gir vanligvis størst finansiell risiko for den som skal finansiere pensjonsytelsen. Et innskuddsbasert system gir størst forutsigbarhet for den som betaler innskuddene, men gir vanligvis størst usikkerhet for hva pensjonen vil bli.

Pensjonskommisjonen viser til at det i praksis skjer en viss tilnærming mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. I flere land, blant annet i Sverige, blir det obligatoriske pensjonssystemet reformert i mer innskuddslignende retning. Pensjonskommisjonen mener at det i framtida vil være hensiktsmessig med både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger i Norge. Det bidrar til fordeling av risiko.

Pensjoner kan enten finansieres løpende etter hvert som de kommer til utbetaling (pay-as-you-go), eller de kan forhåndsfinansieres ved kapitaldekning i fond. Fondsfinansiering er påkrevet i private og individuelle pensjonsordninger. Det er i hovedsak for at det skal være sikret midler til pensjon selv om bedriften skulle gå konkurs. Offentlige pensjoner kan være utligningsfinansierte, fordi staten har beskatningsrett og i praksis ikke kan gå konkurs. Fondsfinansierte ordninger gir risiko for avkastning på kapitalen, mens utligningsfinansierte ordninger gir risiko for framtidig finansieringsevne og generasjonsbalanse. Pensjonskommisjonen går inn for at folketrygden fortsatt i hovedsak bør være utligningsfinansiert, men foreslår at det etableres et statlig pensjonsfond for å knytte nærmere sammenheng mellom statens fondskapital, sparing og pensjonsforpliktelsene i folketrygden.

1.6 Strategier for et bærekraftig pensjonssystem (kapittel 6)

Norge har relativt høy yrkesdeltaking blant eldre, og oljeinntektene gir oss muligheter mange andre land ikke har. Norge har således et godt utgangspunkt for å møte høyere utgifter til pensjoner i årene framover. Likevel anslås pensjonsutgiftene i folketrygden å øke så sterkt framover at det er behov for å begrense utgiftsveksten også hos oss. Dersom pensjonssystemet videreføres uten endringer, anslås folketrygdens utgifter til alderspensjon å øke fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2002 til vel 15 pst. i 2050. Veksten i pensjonsutgiftene er anslått å bli betydelig sterkere enn gjennomsnittet for andre OECD-land, jf. tabell 1.2. Økningen er så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. I tillegg vil det i takt med aldringen av befolkningen bli vekst i utgiftene knyttet til helse og omsorg.

Mange OECD-land har vedtatt og er i ferd med å gjennomføre reformer som begrenser veksten i de offentlige pensjonsutgiftene. I den foreløpige rapporten mente Pensjonskommisjonen at det er nødvendig med reformer også hos oss, og la til grunn at en burde illustrere innstramminger i pensjonssystemet på i størrelsesorden 2-3 pst. av BNP på lang sikt. Etter at den foreløpige rapporten ble lagt fram, har det kommet nye be­folkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå som viser en sterkere vekst i levealderen, og som dermed ytterligere vil øke veksten i pensjonsutgiftene framover.

De langsiktige framskrivingene i kapittel 3 indikerer at fram mot 2050 er det et nettobehov for å styrke de offentlige finansene med om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette krever tiltak enten i form av økte inntekter, lavere pensjonsutgifter eller kutt i andre utgifter. Pensjonskommisjonen mener at en betydelig del av det anslåtte innstrammingsbehovet bør dekkes gjennom endringer i pensjonssystemet som kan bidra til høyere sysselsetting og lavere pensjonsutgifter enn om dagens system videreføres. Pensjonskommisjonens flertallsforslag er anslått å redusere utgiftene til alderspensjoner med om lag 3 prosent av fastlands-BNP i 2050 sammenliknet med om dagens system videreføres. Statens budsjettbalanse kan bedres netto med 2 – 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge når det tas hensyn til reduserte pensjonsutgifter, økt sysselsetting, og at både lønnstakere og pensjonister betaler skatt. Pensjonskommisjonens flertallsforslag vil dermed innebære at om lag halvparten av det anslåtte samlede netto innstrammingsbehovet tas gjennom endringer i alderspensjonen. Utgiftene til alderspensjoner fram mot 2050 vil likevel om lag dobles målt som andel av BNP Fastlands-Norge. Selv med slike innstramminger vil veksten i pensjonsutgiftene i folketrygden kunne bli større enn veksten i de fleste andre OECD-land.

Endringer i pensjonssystemet for å sikre økt bærekraft kan skje innenfor rammen av dagens folketrygd eller som del av en større reform. I kapittel 6 drøftes endringer som Pensjonskommisjonens flertall mener bør gjennomføres uansett valg av pensjonsmodell. Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen ønsker å kombinere disse tiltakene med en større reform av folketrygden bl.a. for å skape en sterkere sammenheng mellom den enkeltes inntekt over livsløpet og utbetalt pensjon, jf. avsnitt 1.7.

Hoveddelen av innstrammingene i forhold til dagens system er knyttet til konsekvensene av økt levealder etter 2010. Pensjonskommisjonen foreslår innført et delingstall for å gjøre pensjonssystemet mer robust i forhold til økende levealder. Et delingstall innebærer at hvis ett nytt pensjonistkull lever ett år lenger som pensjonister enn tidligere pensjonistkull, så blir de årlige ytelsene i folketrygden tilsvarende lavere. Delingstallet bør være likt for kvinner og menn. Både inntektspensjonen og minstepensjonen, samt alderspensjonen for personer som har hatt uførepensjon, bør omfattes av delingstallet. Gitt de siste befolkningsframskrivingene anslås et delingstall isolert sett å redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 med om lag 18 prosent i forhold til å videreføre dagens system.

Innføring av delingstall bør kombineres med fleksibel pensjonsalder, slik at den enkelte ved å arbeide lenger kan motvirke effekten av delingstallet. En slik reform vil dermed kunne stimulere til høyere yrkesdeltaking blant eldre. Innføring av delingstall i folketrygden bør få konsekvenser for hele befolkningen ved overgang til alderspensjon. Det taler for at en bør bygge på tilsvarende prinsipper i forbindelse med omlegging til nettopensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene. I tillegg bør det skje endringer i AFP-ordningen. Ved innføring av en allmenn fleksibel pensjonsordning i folketrygden, bør staten konsentrere sin økonomiske medvirkning om denne. Tariffbaserte ordninger bør bygge opp under de incentiver som foreslås bygd inn i den generelle ordningen for fleksibel alderspensjon i folketrygden.

For å sikre forutsigbare pensjoner bør verdisikringen av pensjoner følge klare regler, samtidig som pensjonssystemet må være økonomisk opprettholdbart over tid. Opptjening av pensjonsrettigheter mens man er yrkesaktiv bør etter Pensjonskommisjonens syn indekseres i takt med lønnsveksten. Uførepensjon er ment som erstatning for arbeidsinntekt i yrkesaktiv alder, og bør derfor lønnsindekseres fram til overgang til alderspensjon.

Ved framskrivinger av dagens system er det forutsatt at de løpende pensjonene lønnsindekseres. I et reformert system foreslår Pensjonskommisjonen at utbetalte alderspensjoner indekseres med lik vekt på lønns- og prisutviklingen. Pensjonenes kjøpekraft øker da noe over tid, men de vil øke noe svakere enn lønningene for yrkesaktive ved reallønnsvekst. En indeksering med lik vekt på pris og lønn kan isolert sett redusere utgiftene til alderspensjon med 7-8 pst. sammenliknet med ren lønnsindeksering, forutsatt en årlig reallønnsvekst framover på 1,5 pst. pr år. Garantipensjonen bør etter Pensjonskommisjonens syn lønnsindekseres på samme måte som opptjeningen av inntektspensjonen, men justeres med delingstallet.

Pensjonskommisjonen går inn for livsløp sbasert pensjonsopptjening , der all arbeidsinntekt som yrkesaktiv opp til et tak skal gi samme pensjonsopptjening. Dette vil stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre, samtidig som det er rimelig at en gitt livsinntekt i hovedsak skal gi samme pensjon uavhengig av fordelingen av inntekten over livsløpet. Reformene med delingstall, endret indeksering og livsløpsbasering trygger samlet folketrygdens økonomi og gir grunnlag for høyere opptjening i pensjonssystemet enn det som ellers ville vært mulig.

En reform av folketrygden vil ikke kunne iverksettes før rundt 2010, og det vil være nødvendig med overgangsordninger som strekker seg over mange år. Effekten av reformen vil derfor komme gradvis. At befolkningsstrukturen vil endres i retning av en økende andel eldre, er noe vi vet med stor sikkerhet, selv om det er usikkert hvor stor endringen vil bli. Den lange tiden det tar fra en pensjonsreform besluttes til en oppnår konsekvenser av betydning, tilsier at det nå bør gjennomføres en reform som tar høyde for framtidige demografiske endringer.

Inntektsnivået for framtidens pensjonister, og mulighetene for å sikre et økonomisk bærekraftig pensjonssystem på sikt, avhenger av den økonomiske utviklingen og den økonomiske politikken på en rekke områder. Pensjonskommisjonen mener det er svært viktig med en økonomisk politikk som støtter opp om høy yrkesdeltaking og ­verdiskaping og en godt kvalifisert arbeidsstyrke i framtiden. Likeledes kan en barne- og familiepolitikk og et arbeidsliv som legger forholdene til rette for å kombinere barn og arbeid, bidra til å oppnå en fødselsrate framover som kan opprettholde befolkningens størrelse over tid. Dette er viktig også for bærekraften i pensjonssystemet. Mange andre land i Europa har svært lave fødselstall, noe som øker problemene med å få til et opprettholdbart pensjonssystem. Kommisjonen har likevel, gitt sitt mandat, lagt vekt på å utrede endringer i pensjonssystemet, og har i liten grad kunnet gå inn på innretningen av den samlede økonomiske politikken, arbeidsmarkedspolitikken eller barne- og familiepolitikken.

1.7 Modernisert folketrygd (kapittel 7)

I foreløpig rapport presenterte Pensjonskommisjonen to alternative modeller for et framtidig pensjonssystem. Det ene hovedalternativet var en lik basispensjon til alle i folketrygden. Det andre hovedalternativet var en modernisert folketrygd med en klarere sammenheng mellom arbeidsinntekt, premieinnbetaling og pensjon i det allmenne pensjonssystemet.

I modernisert folketrygd vil den enkelte tjene opp en pensjon som er proporsjonal med arbeidsinntekten gjennom hele yrkeslivet opp til et tak for årlig inntekt. Den opptjente pensjonen skal også stå i forhold til premieinnbetalingene til systemet. Personer uten eller med lav opptjent pensjon får økt pensjonsnivået gjennom et garantitillegg som sikrer et minstenivå på den samlede pensjonen. Garantipensjonen svarer til minstepensjonen i folketrygden. Garantitillegget avtrappes gradvis mot inntektspensjonen, og finansieres gjennom den generelle beskatningen. Modellen sammenliknet med dagens system i et typeeksempel med jevne inntekter i 43 år er illustrert i figur 1.5.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Modernisert folketrygd bygger på livsløpsopptjening ved at inntekten over hele livsløpet skal danne grunnlaget for pensjonen. Den klareste sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon over livsløpet får en ved å legge lik vekt på alle år med pensjonsgivende inntekt ved opptjening av pensjonen. Dette innebærer at dagens tak på 40 år for opptjening av tilleggspensjon og besteårsregelen med de 20 beste opptjeningsårene som tellende for sluttpoengtallet i folketrygden faller bort.

Pensjonskommisjonen foreslår gunstigere pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsfravær for egne barn under skolepliktig alder og for syke, funksjonshemmede eller eldre. Formålet er å gi bedre kompensasjon for manglende pensjonsopptjening som følge av perioder med ulønnet omsorg for barn, syke, funksjonshemmede eller eldre. Dette ivaretas dersom nivået på omsorgsopptjeningen knyttes til det faktiske inntektsbortfallet, men med en høyere minstegaranti uavhengig av inntekt, og et inntektstak for opptjeningen. Ved dagens mønster for fordeling av lønnet arbeid og omsorg vil endringen særlig ha betydning for kvinner.

Pensjonskommisjonen går inn for en allmenn, fleksibel pensjonsordning i modernisert folketrygd. Nedre aldersgrense for pensjonering settes til 62 år. Den årlige pensjonen ved fleksibel pensjonering foreslås justert etter satser som gir noe mindre enn fullt ut forsikringstekninsk justering etter alder ved pensjonsuttaket.

Det foreslås et delingstall som innebærer at størrelsen på den årlige pensjonsutbetalingen for den enkelte aldersgruppe knyttes til utviklingen i levealderen for denne aldersgruppen. Det foreslås også nye prinsipper for regulering av alderspensjon fra folketrygden, der den indekseres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten etter at en har begynt å ta ut alderspensjonen.

Kommisjonen foreslår videre at det skal innføres en egen pensjonspremie knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen. Sammen med de andre endringene som foreslås, vil dette bidra til et klarere individuelt eierskap til inntektspensjonen. Premien er foreløpig anslått til 17 prosent av årlig arbeidsinntekt opp til 8 G (for tiden 455 000 kroner).

Kommisjonen anbefaler at ved en reform av folketrygden bør supplerende ordninger i offentlig sektor gjøres om til netto tillegg til folketrygden, slik at de endringene som gjennomføres i folketrygden får betydning for hele befolkningen. Modernisert folketrygd med mer propor­sjonal pensjon i forhold til inntektsgrunnlaget vil gjøre det enklere å utforme supplerende ­ordninger som et proporsjonalt tillegg til folketrygden.

En oversikt over flertallets forslag til modernisert folketrygd er gitt i boks 1.1.

Forslaget til modernisert folketrygd er anslått å redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 målt som andel av BNP Fastlands-Norge med om lag 20 pst. sammenliknet med å videreføre dagens system. Innsparingene kan deles i tre ulike forhold:

• Verdiskapingen kan bli om lag 6 pst. høyere.

• Antall alderspensjonister kan bli om lag 7 pst. lavere.

• Gjennomsnittlig alderspensjon kan bli om lag 7 pst. lavere.

Disse virkningene avhenger av hvordan den enkelte vil tilpasse seg til pensjonsreformen. Pensjonskommisjonen foreslår et pensjonssystem som gir større mulighet til selv å velge når en vil gå av med pensjon. Samtidig må den enkelte bære en vesentlig del av kostnaden ved tidlig avgang fra arbeidslivet, mens en vil få høyere årlig pensjon ved lengre yrkeskarriere. Kommisjonens forslag forventes å stimulere flere til å fortsette lengre i arbeid. På denne måten øker sysselsettingen og konsekvensene av innstrammingene på pensjonsytelsene pr. pensjonist dempes.

Reformen vil bidra til et mer bærekraftig pensjonssystem over tid, og mindre behov for skatte- og avgiftsøkninger i framtiden. Samtidig ivaretas fordelingshensyn bl.a. gjennom garantipensjonen og en noe bedre ordning med omsorgsopptjening enn i dag. Selv med disse innstrammingene vil pensjonsutgiftene dobles målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og økningen vil fortsatt være sterkere enn i de fleste andre land.

Kommisjonens medlemmer Ytterhorn og Westhrin ønsker å basere en reform av folke­trygden på andre modeller enn forslaget til modernisert folketrygd, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.8.

1.8 Andre pensjonsmodeller (kapittel 8)

Kommisjonen har også vurdert enkelte andre modeller for hvorledes folketrygden kan organiseres. Modellene skiller seg først og fremst fra hverandre når det gjelder hvilken rolle staten skal ha for å sikre den enkelte en rimelig levestandard utover lik minstepensjon til alle, og hvordan grunnsikringen i pensjonssystemet skal utformes.

Følgende alternative modeller behandles:

Lik folketrygdpensjon for alle pensjonister

I denne modellen gis det en lik basispensjon til alle alderspensjonister i folketrygden på nivå med dagens minstepensjon. Basispensjonen avhenger kun av botid i landet. Øvrig pensjon overlates til den enkelte og arbeidsmarkedsbaserte ordninger. En slik modell er enkel, og gir en klar avgrensing av statens ansvar til bare å omfatte grunnsikringen. En slik modell vil ventelig føre til at individuelle og arbeidsmarkedsbaserte ordninger får et vesentlig økt omfang, og det drøftes om en slik modell bør kombineres med obligatoriske arbeidsmarkedsbaserte ordninger. Spørsmålet om fleksibel pensjonering avgrenses til fra hvilket tidspunkt man skal få ta ut pensjon. Spørsmålet om prinsipper for regulering av løpende pensjoner vil være aktuelt også i denne modellen. Det blir mindre aktuelt enn i dagens system å finansiere deler av pensjonsutgiftene gjennom trygde- eller arbeidsgiveravgift. Pensjonskommisjonen mener at en slik basispensjon bør finansieres ved den generelle beskatningen. Kommisjonen tar ikke dermed stilling til hvor det samlede skatte- og avgiftsnivået bør ligge eller hvordan disse bør organiseres. Innsparingene i pensjonsutgiftene ved innføring av denne modellen er på lang sikt beregnet til 33 pst. Det er da forutsatt en gradvis innfasing, ved at ny opptjening i dagens system stanses fra 2010.

Etter en samlet vurdering har Pensjonskommisjonens flertall, alle unntatt Ytterhorn , funnet at de ikke vil anbefale en slik modell. Kommisjonens flertall går inn for at folketrygden fortsatt skal gi en standardsikring i forhold til tidligere arbeidsinntekt for alle yrkesaktive. Flertallet forventer at det ville bli langt større forskjeller i pensjon og mer uensartede pensjonsordninger ved et alternativ der folketrygden er begrenset til en lik basispensjon til alle alderspensjonister. Flere kan forventes å bli uten noen standardsikring i pensjonssystemet. Det blir vanskeligere å ta for­delingspolitiske hensyn ut over grunnsikringen, blant annet gjennom kjønnsnøytrale pensjoner og premier og pensjonsopptjening ved ulønnet omsorg.

Universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden

Også i denne modellen gir folketrygden en lik grunnpensjon til alle alderspensjonister på nivå med dagens minstepensjon. I tillegg ytes det en mindre, inntektsbasert tilleggpensjon. Det legges til grunn livsløpsopptjening for tilleggspensjonen, bortsett fra at tilleggspensjon bare opptjenes på grunnlag av inntekter utover grunnpensjonen. Forslagene om delingstall og endret regulering av løpende pensjoner vil være aktuelle også i denne modellen. Spørsmål om fleksibel pensjonering blir i hovedsak tilsvarende som i modernisert folketrygd. Modellen innebærer relativt høy grad av generell skattefinansiering gjennom grunnpensjonen. Den inntektsavhengige pensjonen forutsettes å være fullt ut premiefinansiert, og premien anslås til ca.11 prosent av inntektsgrunnlaget ved en inntektspensjon på om lag 34 prosent etter 43 års opptjening (30 prosent ved 40 år).

Denne modellen vil gi relativt høy samlet kompensasjonsgrad for lave inntekter og lavere kompensasjon på høyere inntekter. Inntekter under grunnpensjonsnivået gir ingen pensjonsopptjening, men det betales heller ikke pensjonspremie for arbeidsinntekter under et slikt nivå.

Etter en samlet vurdering har Pensjonskommisjonens flertall, alle unntatt Westhrin , funnet at de ikke kan anbefale denne løsningen. Flertallet har lagt vekt på at modellen med universell grunnpensjon vil sikre grunntryggheten i pensjonssystemet på en mindre målrettet og mer kostbar måte enn både modernisert folketrygd og dagens pensjonssystem. Flertallet vil også peke på at modellen med universell grunnpensjon vil gi en vesentlig lavere opptjent pensjon enn modernisert folketrygd. Pensjonsprosenten vil på marginen ligge på bare 30-35 prosent ved pensjonsuttak fra 67 år, og den vil avta ytterligere hvis levealderen fortsetter å øke. Over tid vil dette føre til en markert reduksjon i folketrygdens ansvar for standardsikringen for en betydelig del av de yrkesaktive. Flertallet i kommisjonen vil også vise til at skatteelementet i modellen med lik grunnpensjon til alle er vesentlig større enn i modernisert folketrygd, som følge av at hele minstepensjonen finansieres gjennom ordinære skatter. En følge av dette er at marginalskatten vil øke for størstedelen av arbeidstakerne, slik at det blir mindre lønnsomt å arbeide.

Livsløpsbasert og fleksibel folketrygd

I denne modellen beholdes ytelsesprofilen i dagens folketrygd, men en inkluderer de felles prinsippene som er beskrevet i kapittel 5 og 6, det vil si livsløpsopptjening, delingstall og regulering av løpende pensjoner med et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Livsløpsopptjening gir isolert sett en viss besparelse i pensjonsutgiftene, som benyttes til å øke pensjonsprosenten noe i forhold til dagens folketrygd.

Etter en samlet vurdering finner Pensjonskommisjonen at den ikke kan anbefale denne løsningen. Dette har sammenheng med at en da også bevarer egenskaper ved dagens system som kommisjonen ønsker å gå bort fra. Blant annet blir sammenhengen mellom arbeidsinntekt, innbetaling til systemet og pensjon fortsatt svak. Innbetalingene til pensjonssystemet vil trolig i stor grad fortsatt framstå som generell skatt på arbeidsinntekt, og man får ikke realisert den positive effekten på arbeidstilbudet som vil kunne følge i et mer premiebasert, proporsjonalt system.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle unntatt medlemmene Ytterhorn og Westhrin , har samlet seg om modellen modernisert folketrygd, som er nærmere beskrevet i kapittel 7.

Kommisjonen har også vurdert flere andre pensjonsmodeller, og det har kommet innspill til slike fra flere av medlemmene i Pensjonskommisjonens råd. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) har foreslått et alternativ med høyere opptjening i folketrygden på lavere inntekter enn på høyere inntekter, kombinert med minstekrav om en obligatorisk pensjon i arbeidsforhold. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) har foreslått at folketrygden deles inn i en ytelsesbasert del og en innskuddsbasert del. Landsorganisasjonen i Norge (LO) går i hovedsak inn for å holde folketrygden, offentlig tjenestepensjon og avtalefestet pensjon uendret, men foreslår at Petroleumsfondet gjøres om til et generelt pensjonsfond for folketrygden.

Kommisjonens medlem Westhrin har følgende merknad:

«Dette medlem støtter ikke kommisjonens flertall i valg av hovedmodell for et nytt pensjonssystem. Målet med en pensjonsreform er å gjøre fremtidens pensjonsordning forutsigbar, logisk og rettferdig, i tillegg til at det må være økonomisk bærekraftig. Et forutsigbart, logisk og rettferdig pensjonssystem er en modell med universell grunnpensjon og proporsjonal tilleggspensjon med bunnfradrag. Denne modellen, «universell folketrygd», fremmes som et alternativ til modellen som kalles modernisert folketrygd. Modellen er presentert i sin helhet i kapittel 8.

Selv om nivået på minstepensjonen er det samme i de to modellene, og selv om de samlede utgiftene til pensjon forutsettes å bli de samme, blir de fordelingsmessige konsekvensene svært forskjellige. Modernisert folketrygd gir økt pensjon til høytlønnsgruppene, mens de med lave og midlere inntekter får mindre pensjon enn om vi hadde videreført dagens system. Fordi det fortsatt er store kjønnsmessige ulikheter i inntektene, vil dermed en omfordeling fra lavtlønnede til høytlønnende også være en overføring fra kvinner til menn, sammenlignet med dagens system. Derfor går dette medlemmet inn for «universiell folketrygd» som har en bedre fordelingsprofil.

Medlemmet mener at fordelingshensynet må tillegges stor vekt i et helhetlig offentlig pensjonssystem.

De to modellene har samtidig ulike konsekvenser for fordelingen av finansieringsbyrden. Ved «modernisert folketrygd» vil hovedparten av finansieringen baseres på trygdeavgifter som er beregnet på basis av all lønnsinntekt under taket for opptjening av pensjon. Med «universell folketrygd» vil derimot det alminnelige skattesystemet måtte bære en vesentlig større andel av den samlede finansieringsbyrden. Fordelingsvirkningene vil da avhenge av hvilke elementer i skattesystemet som man velger å benytte. Dette medlem vil påpeke at grunnlaget for den norske velferdsstaten har vært at folk har vært villige til å jobbe og betale skatt for å finansiere velferdsordninger som er universelle og solidariske, slik som universell grunnpensjon.

Det har vært et mål for Pensjonskommisjonens arbeid å lage et enklere pensjonssystem enn dagens folketrygd. Ved å velge «universell folketrygd» vil man oppnå å fjerne et av de kompliserende elementene i dagens folketrygd, nemlig avkortingen av særtillegget. Slik vil tilleggspensjonssystemets karakter av en obligatoriske spare- og forsikringsordning komme klarere frem. Fjerning av dagens skråtak for inntekter mellom 6 og 12 G vil være et bidrag til forenkling av systemet. Dette medlem mener det ikke er noen god løsning å innføre et nytt skråtak for lavere inntekter, slik det gjøres i «modernisert folketrygd».

Man vil med «universell folketrygd» få et rendyrket system, hvor det er et enkelt skille mellom grunnpensjon og tilleggspensjon. I tiden som yrkesaktiv betaler man pensjonsavgift på all inntekt i intervallet mellom bunnfradraget og det øvre taket. For hver krone den enkelte betaler inn til systemet opptjenes det en tilsvarende pensjonsrett. Den universelle grunnpensjonen vil derimot fremstå som et klart solidarisk og utjevnende element i pensjonssystemet, og finansieres tilsvarende solidarisk: ved alminnelig beskatning.

Som pensjonist får alle utbetalt den universelle grunnpensjonen, pluss eventuell opptjent tilleggspensjon. Størrelsen på tilleggspensjonen henger direkte sammen med innbetalt pensjonsavgift som yrkesaktiv. I likhet med modellen modernisert folketrygd, er det lagt opp til at alle år som yrkesaktiv skal være pensjonsgivende. Dersom man i ett eller flere år har en inntekt som er lavere enn bunnfradraget, vil man heller ikke bli pålagt å betale pensjonsavgift det aktuelle året. Det vil bli svært få personer som i løpet av livet ikke har opptjent noen tilleggspensjon, og begrepet minstepensjonist vil dermed etter hvert miste sin praktiske betydning.

«Universell folketrygd» kan innrettes slik at den innebærer en viss styrking av insentivene til arbeid for alle grupper i samfunnet. Den klare og entydige sammenhengen mellom premier innbetalt til tilleggspensjonssystemet og de forventede utbetalingene betyr at finansieringen av denne delen av systemet ikke vil skape unødige skattekiler – slik som dagens system. I modernisert folketrygd vil insentivene til arbeid bli bedre for lønnstakere med midlere og høyere inntekter over livet, men på grunn av avkortingen vil de samtidig bli dårligere i den nedre delen av inntektsfordelingen.

Det konkrete forslaget til utforming av «universell folketrygd» som er skissert her er basert på de samme kostnadsberegninger som er lagt til grunn for modernisert folketrygd. Dette medlem vil påpeke at eventuelle supplerende innsparingstiltak vil påvirke det samlede kompensasjonsnivået i folketrygden, uavhengig av modellvalg. Dersom levealderen øker som forventet frem mot midten av dette århundret vil en eventuell innføring av delingstall svekke standardsikringen i pensjonsordningen, uansett hvilken hovedmodell som legges til grunn.

Når det gjelder hensynet til å forbedre den økonomiske bærekraften og den generasjonsmessige balansen i pensjonssystemet, stiller de to hovedmodellene helt likt – i hvert fall teknisk sett. Dette medlemmet vil imidlertid påpeke at sjansen for å få allmenn aksept i befolkningen for innstrammingstiltak av denne typen neppe vil øke hvis man velger å basere seg på en hovedmodell med en klart dårligere fordelingsprofil.»

Kommisjonens medlem Ytterhorn har følgende merknad:

«Dette medlem anser at Folketrygdens alderspensjon er en rettighetsbasert sosialforsikringsordning som skal ivareta en viss omfordeling og, i hovedsak, være en forsikringsordning basert på opptjeningstid og innbetalt premie. Dagens folketrygd er slik dette medlem ser det blitt svært komplisert, og det er sannsynlig at bare et fåtall av de som mottar ytelser fra Folketrygden har full oversikt over beregning og ytelsens størrelse og grunnlag. Ved samordning av ytelser fra forskjellige pensjonssystemer, etter lov om samordning av pensjons og trygdeytelser, kompliseres beregningene ytterligere og bidrar til å øke frustrasjonsnivået hos ytelsesmottakerne samtidig som faren for feil og misforståelser øker.

Etter dette medlems mening bør et pensjonssystem være langsiktig, forutsigbart og oversiktlig slik at pensjonister forstår beregningen som ligger til grunn for ytelsen som mottas og slik at fremtidige pensjonister til enhver tid kan planlegge sin pensjonisttilværelse ut fra kjente størrelser og begreper. Dette medlem vil også understreke at et pensjonssystem må være forståelig og enkelt nok til at feilberegning og feilutbetaling ikke skal forekomme.

Dette medlem går derfor inn for et pensjonssystem med en lik pensjonsytelse til alle fra det offentlige. En ytelse tilnærmet lik dagens minstepensjon, eller av en slik størrelse at det er mulig å leve nøkternt av den, bør innrømmes alle borgere fra pensjonsalder. Dette medlem viser til fyldigere merknader og beskrivelse av systemet under kapittel 8.

Et slikt pensjonssystem vil etter dette medlems mening føre til betydelig lavere utgifter for det offentlige, ettersom de samlede ytelser vil bli mindre og kostnadene ved forvaltning og utbetaling betydelig redusert i forhold til dagens system. Ved innføringen av et pensjonssystem med lik pensjon til alle, vil eventuelle tilleggsytelser bli overlatt til den enkelte, eller den enkelte i samarbeid med sin arbeidsgiver. Størrelsesorden og investeringsmodell vil bli den enkeltes eller arbeidsgivers ansvar og forpliktelse. Dette vil kunne gi positive effekter i finansnæringen og føre til betydelig høyere sparing for den enkelte basert på behov, ønsker/prioriteringer og egne valg.

Etter dette medlems mening vil et pensjonssystem med lik pensjon til alle oppfylle så godt som alle målsettinger i Pensjonskommisjonens mandat. Dette medlem ønsker ikke å støtte modellen for modernisert folketrygd slik den foreligger, men viser til begrunnelse og økonomiske vurderinger i kapittel 8.»

1.9 Pensjonsalder og fleksibel pensjonering (kapittel 9)

Den gjeldende pensjonsalderen i Norge i dag er 67 år. Dette er pensjonsalderen i folketrygden, og 67 år er også en viktig aldersgrense i andre deler av pensjonssystemet. Tradisjonelt har pensjonsalderen blitt forstått som den alderen personer med normalt god helse forventes å stå i arbeid til. Formelt tilsvarer dette den alderen der retten til å gå av med alderspensjon inntrer.

Mellom 67 og 70 år er det fleksibel pensjonsalder i folketrygden, og en fortsetter å tjene opp pensjonspoeng fram til fylte 70 år ved å fortsette i arbeid. Fleksibel pensjonering før fylte 67 år ivaretas ved avtalefestet pensjon (AFP) som gir de som omfattes adgang til å gå av med pensjon fra fylte 62 år. Pensjonen beregnes i hovedsak som om de hadde fortsatt i arbeid til fylte 67 år, liksom ved uførepensjon. Tankegangen var at det skulle være et alternativ til uførepensjon for slitne arbeidstakere med lang yrkeskarriere.

De siste årenes utvikling i pensjoneringsatferden har utfordret den tradisjonelle oppfatningen av hva pensjonsalderen symboliserer. Mange slutter i arbeid før de fyller 67 år. Overgangen fra arbeid til alderspensjon strekker seg nå i hovedsak over en periode fra ca. 62 år til ca. 67 år. Noen går av tidligere og noen senere. Overgangen til pensjon kan oppfattes til dels svært ulikt av ulike personer. For enkelte vil pensjoneringen kunne være problematisk. Dette kan for eksempel skyldes at de mister deler av sitt sosiale nettverk, eller rett og slett at de ikke ønsker å slutte å jobbe. De fleste vil vel betrakte pensjonering som et velferdsgode. Atter andre vil ikke vurdere overgangen til pensjon verken som et velferdstap eller –gevinst.

Det at en har en alminnelig pensjonsalder, er ikke til hinder for at personer som er eldre eller yngre enn denne, kan henholdsvis fortsette i arbeid eller motta pensjon under bestemte vilkår. I dagens folketrygd er det adgang til å tjene opp pensjonspoeng til fylte 70 år. Inntil ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) ble innført i 1989, var adgangen til tidlig pensjon i hovedsak begrenset til uførepensjon og særskilte førtidspensjonsprdninger. Men det skjedde også utstrakt førtidspensjonering via arbeidsløshet og på andre måter.

Ved vurdering av fleksibel pensjonering, og da spesielt pensjonering tidligere enn den formelle pensjonsalderen, er det viktig å skille mellom ønsket om fleksibilitet med hensyn til avgangsalder – i betydningen valgfrihet – og tidligpensjonering på grunn av særlige behov – knyttet til helseproblemer eller andre særlige forhold knyttet til yrket eller arbeidsplassen. Valgfriheten kan imidlertid være begrenset for mange eldre yrkesaktive ved nedbemanning og omstillinger osv.

Et viktig utgangspunkt for Pensjonskommisjonens arbeid er at pensjonssystemet skal være økonomisk bærekraftig. Det blir dermed sentralt at også fleksibiliteten innrettes slik at den bidrar til høy yrkesdeltaking. Det er klart at det mellom hensynet til yrkesdeltakelsen og økt fleksibilitet ligger en målkonflikt; jo høyere pensjonen er, desto større fare er det for at systemet ikke gir en tilstrekkelig stimulans til å fortsette i arbeid. Samtidig er det slik at lave pensjoner kan gjøre det urealistisk for mange å velge tidlig avgang. Disse hensynene må veies mot hverandre på en slik måte at pensjonssystemet ikke gir for sterkt stimulans til tidlig tilbaketrekning fra arbeidslivet, samtidig som de som har behov for det gis mulighet til tidlig avgang med en pensjon som de kan leve av.

Pensjonskommisjonen tilrår følgende:

En fleksibel pensjonsordning i folketrygden

Pensjonskommisjonen går inn for at det innføres en allmenn, fleksibel pensjonsordning i folketrygden mellom 62 og 70 år. Etter fylte 70 år er det nå ubetinget rett til pensjon uavhengig av annen inntekt, samtidig som opptjening av nye pensjonsrettigheter opphører. Pensjonskommisjonen mener at aldersgrensen på 70 år bør økes over tid etter hvert som den generelle levealderen øker. En allmenn, fleksibel folketrygd vil gi lik adgang til å velge pensjoneringstidspunkt for alle yrkesaktive som fyller kravene til opptjening og alder. En slik ordning vil dermed kunne ivareta hensynet til grupper som ønsker å gå av tidligere, så vel som de som ønsker å stå lenger i arbeid.

Krav til opparbeidet pensjon

Økt fleksibilitet i folketrygden er ment som et tilbud for yrkesaktive til å kunne trappe ned arbeidsinnsatsen tidligere eller gradvis over lengre tid. For at en person skal kunne benytte seg av den fleksible ordningen, bør det stilles krav til tidligere yrkesaktivitet. Pensjonskommisjonen foreslår at de opparbeidede pensjonsrettighetene må være på et slikt nivå at den pensjonen som kommer til utbetaling etter justering for avgangstidspunktet minst er på nivå med garantipensjonen. Garantipensjonen foreslås utbetalt fra fylte 67 år.

Klar sammenheng mellom pensjonsnivå, opptjeningstid og forventet tid som pensjonist

Pensjonskommisjonen mener at det bør være en klar sammenheng mellom avgangstidspunkt, opptjeningstid og årlig pensjon. Hvis den årlige ytelsen justeres fullt ut i tråd med et forsikringsteknisk prinsipp, vil imidlertid den årlige pensjonen kunne bli for lav til at valgfriheten kan sies å være reell for personer med lav inntekt. Hensynet til at lavinntektsgrupper i større grad skal kunne benytte seg av den fleksible ordningen, gjør at Pensjonskommisjonen går inn for enn noe mindre justering enn ved rent forsikringstekniske satser. Det foreslås at et beløp på ca. 30 000 kroner (ca G) ikke blir gjenstand for justering av pensjonen etter avgangsalder.

Personer med lang opptjening på iverksettingstidspunktet

Ordningen med fleksibilitet i folketrygden bør gjelde for alle fra det tidspunktet reformen gjennomføres. Dette innebærer at de første årskullene får pensjonen beregnet etter dagens regler, og de får dermed ikke uttelling for flere enn 40 år med pensjonspoeng i folketrygden. Pensjonskommisjonen kan se for seg at det for personer som tar ut pensjon før fylte 67 år, og som fullt ut omfattes av dagens regler (født 1950 eller tidligere), kan beregnes opptjening for alle yrkesaktive år med pensjonsgivende inntekt etter 1967. Det innebærer at personer med pensjonsgivende inntekt i mer enn 40 år kan få uttelling for det når reformen settes i verk. Ingen bør likevel få høyere pensjon enn de ville ha fått ved 67 år etter dagens regler. En slik ordning vil i første rekke komme menn til gode. Kommisjonen kan også se for seg en ordning der personer født før 1950 får godskrevet omsorgsopptjening i folketrygden etter 1967 inn i en fleksibel ordning. Begge forslag trenger nærmere konsekvensutredning.

Forholdet til supplerende pensjon

Pensjonskommisjonen tilrår at det gis adgang til tidlig uttak av supplerende pensjoner i skattefavoriserte, supplerende ordninger og offentlige tjenestepensjoner fra samme alder og etter de samme prinsipper som i forslaget til modernisert folketrygd. Det må da kreves at disse innrettes slik at ikke stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen nøytraliseres eller svekkes vesentlig.

Pensjon og arbeid

Pensjonskommisjonen foreslår at pensjon ikke lenger skal avkortes mot arbeidsinntekt ved pensjonering fra 62 år. Dette fordi den fleksible ordningen foreslås å bygge på tilnærmet forsikringstekniske prinsipper, og for å stimulere til fortsatt arbeid. Det foreslås videre at den enkelte kan velge å ta ut hel eller delvis pensjon.

Avvikling av statlige bidrag til AFP

Når det innføres en mulighet til fleksibel pensjonering i folketrygden, mener Pensjonskommisjonen at staten bør konsentrere sine økonomiske bidrag til fleksibilitet i pensjonssystemet der, og avvikle de statlige bidragene til AFP-ordningene.

Ikrafttredelse

Pensjonskommisjonen tilrår at alle bør omfattes av den nye, fleksible ordningen fra det samme tidspunkt som modernisert folketrygd trer i kraft, det vil si fra 2010.

1.10 Fondering av folketrygden (kapittel 10)

Som omtalt i avsnitt 1.3, vil en videreføring av dagens regelverk i folketrygden føre til en sterk økning i folketrygdens utgifter til alders-, uføre- og etterlattepensjoner i tiårene framover. Pensjonskommisjonen har derfor foreslått omfattende tiltak for å begrense veksten i pensjonsutgiftene framover gjennom innføring av et delingstall for å kompensere for stigende levealder, større vekt på prisindeksering av løpende pensjoner mv. Totalt sett anslås forslagene fra kommisjonen å redusere folketrygdens pensjonsutgifter med om lag 3 prosentpoeng av BNP for Fastlands-Norge i 2050. De samlede pensjonsutgiftene i folketrygden anslås likevel å øke fra om lag 9 prosent av BNP for Fastlands-Norge i dag til om lag 17 prosent i 2050. Utfordringene knyttet til denne utviklingen vil bli forsterket av at petroleumsinntektene trolig vil avta vesentlig i samme tidsperiode.

Kombinasjonen av sterk vekst i pensjonsutgiftene, selv etter Pensjonskommisjonens forslag, og fallende petroleumsinntekter vil legge økte byrder på de yrkesaktive i framtiden hvis ikke staten bygger opp betydelige økonomiske reserver de nærmeste 10-20 årene. I sitt mandat ble derfor Pensjonskommisjonen bedt om å vurdere om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt.

Utfordringene for pensjonssystemet framover knytter seg både til veksten i de offentlige pensjonsutgiftene, og til hvordan den finansielle belastningen knyttet til disse utgiftene bør fordele seg over tid.

Pensjonskommisjonen har sett det som en hovedutfordring å etablere et bærekraftig pensjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene, der bidraget fra hver generasjon står i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar. Manglende langsiktig bærekraft vil innebære at pensjonssystemet før eller senere må endres, og dette omstillingsbehovet vil bli større jo lenger en utsetter de omstillingene som er nødvendige. En pensjonsreform som ikke sikrer en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene vil derfor vanskelig kunne opprettholdes over tid. Det er derfor behov for at staten bygger opp betydelige fordringer i årene framover gjennom overskudd på budsjettet. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at også andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen. Belastningen på den yrkesaktive befolkningen vil derfor øke selv om en sikrer at pensjonssystemet isolert sett gir en rimelig byrdefordeling over tid.

Når en vurderer fondering av folketrygden, er det viktig å skille mellom reell fondering og regnskapsmessig fondering, jf. det tilsvarende skillet mellom det som ble kalt fondering i økonomisk forstand og fondering i juridisk forstand i rapporten fra Moland-utvalget, NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden? Den statlige fordringsoppbyggingen som er nødvendig i årene framover, vil innebære at det skjer en reell fondering av deler av de framtidige utgiftene knyttet til aldringen av befolkningen. I dette ligger at staten bygger opp finansielle reserver for å møte de framtidige utgiftsforpliktelsene, uavhengig av om en har skilt ut egne fond for å ivareta for eksempel pensjonsforpliktelsene. Fokus er med andre ord på hvor mye staten alt i alt sparer i forhold til det som trengs for å trygge framtidige pensjonsforpliktelser. Fondering i reell forstand skjer ved at staten sørger for å ha inntekter som overstiger utgiftene.

Sammenliknet med et pensjonssystem basert på løpende finansiering av pensjonene etter hvert som de kommer til utbetaling, vil etablering av et pensjonssystem basert på reell fondering innebære økte innbetalinger i en innfasingsperiode, men lavere innbetalinger på lengre sikt. Et reelt sett fondsbasert pensjonssystem vil også være mer robust overfor endringer i aldersstrukturen i befolkningen. Hvis pensjonssystemet tidligere har vært finansiert løpende, vil imidlertid overgang til et pensjonssystem med full reell fondering normalt innebære en dobbelbelastning i en overgangsperiode, som følge av at en både må utbetale pensjoner knyttet til tidligere pensjonsopptjening og foreta fondsavsetninger knyttet til ny opptjening.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Pensjonskommisjonen.

Problemstillingene i kapittel 10 er særlig knyttet til om den reelle fonderingen av pensjonssystemet gjennom statlig oppsparing bør følges opp av en fondering i regnskapsmessig forstand. Med dette forstås ordninger der finansieringen av pensjonene er formelt atskilt fra resten av statsfinansene, og der det er knyttet en finansiell formue til finansieringen. Fokus er i dette tilfellet på finansieringen av pensjonssystemet isolert sett, og det er ikke noe krav om at resten av statsfinansene skal være i balanse. Oppretting av et eget pensjonsfond vil imidlertid ikke i seg selv dempe den framtidige belastningen knyttet til pensjonssystemet. Dette vil avhenge av i hvor stor grad den regnskapsmessige fonderingen følges opp av en reell fondering i form av tilstrekkelig høy sparing på statens hånd. Dette vil igjen avhenge av hvilken budsjettpolitikk som vil bli ført framover.

Etablering av et pensjonsfond vil i utgangspunktet verken gjøre pensjonssystemet mer eller mindre bærekraftig. Det avgjørende for om folketrygdens pensjonsforpliktelser vil kunne innfris i framtiden, er utformingen av den samlede finanspolitikken og den økonomiske utviklingen mer generelt. Et pensjonsfond vil imidlertid kunne gjøre det lettere å få oppslutning om en langsiktig finanspolitikk hvor det settes tilstrekkelig midler til side de nærmeste årene. Erfaringen fra en rekke land er at det ikke er lett for staten å bygge opp finansiell formue – det oppstår lett et sterkt press for å bruke av midlene. Dette kan bli lettere å motstå dersom midlene plasseres i et pensjonsfond.

Pensjonskommisjonen går derfor inn for at det etableres et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond, som er nært knyttet opp mot statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et hovedspørsmål i Pensjonskommisjonens arbeid har vært om et nytt statlig pensjonsfond bør utformes som et bredt (makro) fond, der fondsoppbyggingen reflekterer både statens petroleumsinntekter og utviklingen i pensjonsforpliktelsene, eller om det bør opprettes et mer forsikringsbasert fond, som direkte er knyttet til omfanget av pensjonsforpliktelsene. Den siste løsningen vil kreve at en også viderefører et modifisert petroleumsfond for å kunne håndtere svingninger i petroleumsinntektene, valutakurser og fondsavkastning.

Ut fra en samlet vurdering har Pensjonskommisjonen kommet til at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene, og at det ikke bør etableres et rent forsikringsbasert pensjonsfond. I sin vurdering har Kommisjonen bl.a. lagt vekt på:

• En vil bare kunne fondere en begrenset del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp når Pensjonsfondet opprettes. Dette vil i betydelig grad redusere fordelene ved en fondsmodell som kun er knyttet til pensjonsforpliktelsene.

• De store svingningene en må regne med i kapitalavkastningen og andre forhold gjør at det vil være betydelig usikkerhet knyttet til hvor store de årlige fondsavsetningene må være i en slik modell. En slik løsning vil derfor måtte bli vesentlig mer komplisert enn en bredere fondsløsning, med en risiko for store variasjoner i fondsavsetningene over tid.

• Etablering av et forsikringsbasert pensjonsfond (snevert fond) med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene vil kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveiinger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder.

Pensjonskommisjonen mener imidlertid at det er behov for tiltak som etablerer en klar sammenheng mellom Pensjonsfondet, pensjonsforpliktelsene og de langsiktige utfordringene i den økonomiske politikken. For å styrke sammenhengen mellom Pensjonsfondet og pensjonsforpliktelsene foreslår Kommisjonen:

1. at det i de årlige budsjettdokumentene fra Regjeringen presenteres balanseoppstillinger for Pensjonsfondet, der alderspensjonsforpliktelsene framgår som en gjeldspost, mens aktivasiden består av fondets kapital og en fordring på staten svarende til de ufonderte pensjonsforpliktelsene. På denne måten vil det framgå at selv om alle oljeinntektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pensjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordring på staten som tilsvarer de ufonderte pensjonsforpliktelsene. Fondskonstruksjonen får også fram at økt bruk av oljeinntekter medfører at man tar av «pensjons­kapitalen» ved at de ufonderte forpliktelsene øker.

2. at det i budsjettdokumentene gis en mer omfattende drøfting av utviklingen i pensjonsforpliktelsene enn fram til nå, der det framgår hvor mye av de årlige endringene som skyldes ny opptjening av pensjonsrettigheter, regelverksendringer og endringer knyttet til regulering av opptjente pensjonsrettigheter som følge av lønns- og prisutviklingen.

3. at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge over tid.

4. at Regjeringen pålegges å legge fram en særskilt redegjørelse for Stortinget som en del av de årlige budsjettdokumentene hvis det skulle oppstå situasjoner der den ufonderte pensjonsgjelden over tid øker sterkere enn etter retningslinjen i punkt 3. Denne redegjørelsen skal inneholde forslag til endringer i retningslinjene for finanspolitikken, forslag til reduserte utgifter i pensjonssystemet eller andre tiltak som kan bidra til at en over tid når målet om at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge.

5. at det i forbindelse med den årlige utsendelsen med informasjon om den enkeltes opptjente rettigheter til alderspensjon oppgis hvor stor del av de opptjente pensjonsrettighetene som er fondert i Pensjonsfondet.

Med hensyn til forvaltningen av Pensjonsfondet foreslår Pensjonskommisjonen at fondet ikke skal bygge opp en ny forvalterorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Utenlandsplasseringer bør således foretas av Norges Bank, mens innenlandske plasseringer foretas av Folketrygdfondet. Det bør imidlertid åpnes for at deler av kapitalen kan forvaltes av private forvaltere, slik Petroleumsfondet allerede gjør ved at man har satt ut eksterne forvaltermandater. Kommisjonen foreslår at Finansdepartementet gir nærmere regler for fordelingen av fondskapitalen mellom innenlandske og utenlandske plasseringer, hvor det skal legges vekt på pengepolitiske hensyn.

Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal replasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må ivaretas også innenfor et statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor i all hovedsak replasseres i utlandet. Det foreslås at Finansdepartementet gir nærmere retningslinjer for hvordan Norges Bank, Folketrygdfondet og private forvaltere skal forestå forvaltningen. Gitt disse retningslinjene skal forvalterne søke å maksimere avkastningen.

Bør det være et innskuddselement i modernisert folketrygd?

Pensjonskommisjonen har vurdert om det som en del av pensjonsreformen bør innføres et innskuddsbasert element i det obligatoriske pensjonssystemet, enten som en del av folketrygden eller som et tillegg til den. Et slikt element vil kunne bestå i at alle yrkesaktive ble pålagt å skyte inn en bestemt prosentandel av arbeidsinntekten hvert år i en individuell, innskuddsbasert pensjonsordning. En slik ordning vil måtte bygge på full fondering, og pensjonsytelsene fra ordningen vil avhenge av den kapitalavkastningen som oppnås på den enkeltes konto. For å begrense forvaltnings- og administrasjonskostnadene kan en tenke seg en offentlig medvirkning i ordningen, ved at innbetalingene skjer gjennom det offentlige, gjennom en sentralisering av kjøp av forvaltningstjenester og informasjon om opparbeidede pensjonsrettigheter til den enkelte.

Det er ulike oppfatninger om dette i kommisjonen:

Kommisjonens leder og medlemmene Birkeland, Myrli, Olsen, Solberg og Stene har følgende merknad:

«Forslaget til modernisert folketrygd bør fullt ut være et ytelsesbasert system. Det gir en enkel og forutsigbar pensjonsopptjening og trygghet for framtidig pensjon. Et obligatorisk innskuddselement innenfor rammen av modernisert folketrygd vil komplisere ordningen og gjøre pensjonen mer usikker for den enkelte. Erfaringer blant annet fra Sverige viser at det både er administrativt og organisasjonsmessig krevende og kostbart å ha slike kombinerte ordninger innenfor det offentlige systemet. Dette flertallet mener derfor at det ikke bør inngå en obligatorisk innskuddspensjon i det fremlagte forslaget til modernisert folketrygd.

Dette er imidlertid ikke til hinder for at en innskuddspensjon kan komme som et tillegg til og utenfor forslaget til modernisert folketrygd, på linje med andre supplerende, ytelsesbaserte ordninger. Dette kan være aktuelt i forbindelse med supplerende arbeidsmarkedsbaserte ordninger i tillegg til modernisert folketrygd.

Disse medlemmer viser for øvrig til sitt forslag om pensjoner i arbeidsforhold i avsnitt 1.11 og kapittel 11.»

Kommisjonens medlemmer Westhrin og Ytterhorn deler dette synet, selv om de ikke støtter forslaget til modernisert folketrygd.

Kommisjonens medlemmer Johansen, Skjørestad og Reinertsen har følgende merknad:

«Disse medlemmer mener at det bør innføres et allment innskuddselement innenfor lov om modernisert folketrygd. Disse medlemmene vil peke på at forslaget kommisjonen har samlet seg om bare innebærer at om lag halvparten av det langsiktige innstrammingsbehovet i offentlige finanser dekkes opp. Innsparingene burde vært større for å unngå at de offentlige budsjettene på sentrale områder som undervisning, helse og omsorg blir for stramme på lengre sikt i forhold til samfunnets behov. Dessuten er det viktig for Norge at skatte- og avgiftsnivået er internasjonalt konkurransedyktig slik at investeringsnivået kan holdes oppe.

Samtidig er det 800-900 000 arbeidstakere som ikke har tjenestepensjonsordninger. Disse arbeidstakerne finnes først og fremst innen varehandel, hotell og restaurant og innen bygg og anlegg, andre tjenesteytende næringer og primærnæringene. Selv om modernisert folketrygd gir god standardsikring, kunne en obligatorisk innskuddspensjon, fullt fondert i form av en innskuddspensjon i tillegg til modernisert folketrygd, gi en ytterligere velferdsgevinst.

For samtidig å bidra til å løse de to nevnte gjenstående hovedproblemene – innsparingsbehovet i offentlige finanser og hensynet til de som ikke har tjenestepensjonsordninger – vil disse medlemmene av kommisjonen tilrå at en del av modernisert folketrygd blir gjort innskuddsbasert. Denne løsningen vil ha likhetstrekk med reformert pensjonssystem i Sverige.

Løsningen vil etter disse medlemmers syn gi en pensjonsmessig belønning til dem med lave inntekter og bidra til en sosial risikofordeling i pensjonssystemet basert på like regler for alle. Med et innskuddselement vil pensjonssystemet bli mer robust og bærekraftig. Det vil bygge på en effektiv offentlig innsamling av midlene og registrering av rettighetene hos pensjonsmyndigheten, og det vil samtidig gi grunnlag for god koordinering med uføretrygden og tjenestepensjoner av ulike slag.

Disse medlemmer viser til en samlet framstilling av forslaget i kapittel 10.»

Kommisjonens medlemmer Johansen og Reinertsen kan også i hovedsak subsidiært slutte seg til merknaden fra Kofoed-Larsen, se nedenfor.

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen mener det bør innføres en obligatorisk, innskuddsbasert pensjonsordning for alle yrkesaktive i tillegg til modernisert folketrygd. En modernisert folketrygd bør være ytelsesbasert, den innskuddsbaserte delen plasseres på den enkeltes konto.

Det er i dag 800-900 000 arbeidstakere som ikke har tjenestepensjonsordninger. Disse arbeidstakere er først og fremst ansatt innen varehandel, hotell og restaurant og innen bygg og anlegg, andre tjenesteytende næringer og primærnæringene. Selv om en modernisert folketrygd gir god standardsikring, kan en obligatorisk innskuddspensjon, plassert på den enkeltes pensjonskonto, gi en ytteligere velferdsgevinst.

En slik obligatorisk tillggsordning bør være basert på like regler for alle.

Dette medlem viser til drøfting av pensjoner i kap. 1.11, kap. 10 og kap.11.

Kommisjonens medlem Rødseth har følgende merknad:

«Kommisjonens medlem Rødseth mener at innskuddsbaserte elementer med fordel kan utgjøre en større del av det samlede pensjonssystemet, og er ikke prinsipielt i mot at en del av en modernisert folketrygd blir gjort innskuddsbasert. Så lenge det er snakk om en liten del av pensjonen, bør det innskuddsbaserte elementet i så fall være uten individuelt investeringsvalg for å holde kostnadene nede. Imidlertid kan det være større fordeler å oppnå ved innskuddsbasering av supplerende pensjonsordninger enn ved innskuddsbasering av folketrygden. Staten (framtidige skatteytere) er tross alt i en bedre posisjon enn kommuner og bedrifter til å ta den risikoen som er knyttet til ytelsesbaserte ordninger, og for individer som skifter jobb hyppig vil innskuddsbasert tjenestepensjon være en klar fordel. Dette medlem mener derfor en primært bør prøve å fremme en utvikling i retning av at de supplerende pensjonene blir innskuddsbaserte, og ser at det kan være lettere å få til dersom folketrygden er ytelsesbasert.»

1.11 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold (kapittel 11)

Pensjonskommisjonen tilrår at man i framtida går over fra brutto- til nettoordninger for offentlig tjenestepensjon . Dette vil gi store forenklinger og vil kunne bidra til økt mobilitet av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor. Pensjonskommisjonen mener at reformer av folketrygdsystemet må gjelde alle, også offentlig ansatte. Dagens bruttoordninger for samordning av offentlig tjenestepensjon mot folketrygden er ikke i samsvar med dette. Pensjonskommisjonen tar ikke stilling til om ordningen skal tariffestes eller lovfestes. Pensjonskommisjonen legger til grunn at disse spørsmålene må bli gjort til gjenstand for forhandlinger mellom de sentrale organisasjonene i arbeidslivet og myndighetene. Det vil etter kommisjonens oppfatning også være naturlig at en i slike forhandlinger tar for seg opptjeningstid og aldersgrenser i offentlig tjenestepensjon.

Pensjonskommisjonen mener at tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor skal framstå som klart supplerende til den framtidige folketrygden. Kommisjonen mener det er et viktig prinsipp at endringer i folketrygden må gjelde alle, og at endringer ikke automatisk motvirkes ved offentlig tjenestepensjon. Pensjonskommisjonen mener at stigende levealder også bør få virkning for utformingen av offentlig tjenestepensjon. Videre at tilsvarende prinsipper som i modernisert folketrygd om at tidlig fratreden skal gi lavere årlig pensjon enn sen fratreden også bør få virkning for offentlig tjenestepensjon. Offentlig tjenestepensjon bør også indekseres på tilsvarende måte som i folketrygden.

Som en del av en overgang til nettoordning, mener Pensjonskommisjonen at den statlige tjenestepensjonsordningen (Statens Pensjonskasse) bør fonderes.

Pensjonskommisjonen foreslår at pensjonsordningene for statsråder og stortingsrepresentanter gjøres om til nettoordninger og reguleres på samme måte som andre offentlige tjenestepensjoner.

Pensjonskommisjonen foreslår at ordningen med særaldersgrenser – både i privat og offentlig sektor – gjennomgås og endres. Det bør være arbeidets art og risiko og ikke en bestemt aldersgrense som avgjør behovet for tidlig pensjonering. Der arbeidets art tilsier at alder kan være årsak til at arbeidet ikke kan utføres på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, eller at det stilles bestemte fysiske krav til arbeidet, mener Pensjonskommisjonen at det bør være arbeidsgivers ansvar til å finne annet egnet arbeid for disse arbeidstakere.

En modernisert folketrygd betyr at en viktig forutsetning for supplerende pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon endres, og dette må håndteres. Det må klargjøres om, og eventuelt hvilke forpliktelser som kan bli gjort gjeldende for eksisterende ordninger i denne situasjonen. Videre må en avgjøre hvilken sammenheng det for framtiden skal være mellom folketrygd og supplerende pensjonsordninger. Pensjonskommisjonen tilrår at supplerende pensjoner skal kunne tas ut samtidig med modernisert folketrygd, forutsatt at de bygger på de samme prinsipper som den fleksible ordningen i folketrygden. Pensjonskommisjonen legger til grunn at opptjente rettigheter ikke skal endres.

Pensjonskommisjonens regner med at pensjonsordninger i arbeidsforhold vil spille en større rolle i framtiden. Dette er nødvendig både for å avlaste folketrygdens utgifter og for å tilby ordninger til de som i dag som ikke har tjenestepensjoner. Dette dreier seg om 8-900 000 arbeidstakere i privat sektor. I tillegg gjelder det mange næringsdrivende og enkeltmannsforetak. Andelen uten noen pensjonsordning i arbeidsforholdet er størst innen varehandel, hotell og restaurant, samt bygg og anlegg. Dette betyr at mange innen tradisjonelle kvinne- og lavlønnsgrupper er uten slike tilleggsordninger.

Pensjonskommisjonen finner det derfor ønskelig at det etableres pensjoner i arbeidsforholdet for disse gruppene. Et diskusjonstema både i Norge og internasjonalt er hva som kan gjøres for å bidra til en større utbredelse av supplerende pensjoner i arbeidsforhold. I andre land er det betydelige forskjeller mellom hvordan en har organisert slike ordninger. Dette gjelder også i hvilken grad en har stilt minstekrav til ordningene. Island og Nederland er eksempler på land hvor en gradvis gjennom tariffavtaler og lovgivning har innført ordninger som sikrer at de aller fleste er medlem i en supplerende pensjonsordning. Også i flere andre land er pensjonsopptjening obligatorisk i arbeidslivet. Pensjonskommisjonen drøfter mulige tiltak for å øke omfanget av supplerende pensjoner i arbeidsforhold i Norge.

I utgangspunktet kan slike supplerende ordninger enten være frivillige eller obligatoriske for foretaket. Pensjonskommisjonen er delt i synet på dette.

Et flertall i Pensjonskommisjonen , medlemmene Birkeland, Johansen, Olsen, Reinertsen, Rødseth, Skjørestad og Ytterhorn har følgende merknad:

«Disse medlemmer mener at det ikke bør innføres obligatoriske minstekrav om pensjonsordninger i arbeidsforhold for alle yrkesaktive eller lønnstakere. Disse medlemmer viser til at folk har forskjellige livsløp og forskjellige pensjoneringsbehov, og at obligatoriske minstekrav som er like for alle ikke kan dekke alle behov like godt. Disse medlemmer mener det ikke er riktig å pålegge alle unge yrkesaktive å betale enda høyere pensjonspremier enn det som er nødvendig for modernisert folketrygd. Disse medlemmer ser fordeler ved at en i arbeidslivet kan utvikle forskjellige supplerende pensjonsordninger tilpasset ulike behov og ulik økonomisk evne både hos arbeidstakerne og bedriftene. En viser her til det rammeverket som eksisterer for slike ordninger gjennom lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, og også til ordningen med individuelle pensjonsavtaler. Disse medlemmer mener at pensjoner i arbeidsforhold bør avtales lokalt eller for den enkelte bransje og ses i sammenheng med andre arbeidsvilkår og uten at det offentlige på forhånd har stilt minstekrav til nivået på ordningene. En har da lagt vekt på de praktiske problemene og de administrative kostnadene som slike minstekrav kan medføre, og at det kan tenkes tilfeller der det er bedre for arbeidstakerne eller for selvstendig næringsdrivende å få utbetalt mer lønn nå enn høyere pensjon senere. Disse medlemmer mener at supplerende ordninger fortsatt bør stimuleres ved skattefradrag på avsetningene til pensjonsordningen, ved utvikling av gode pensjonsløsninger og ved informasjon. Det vises også til at det er tidlig å bedømme hvilken virkning lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold vil få på utbredelsen av supplerende ordninger.»

Et mindretall i Pensjonskommisjonen , kommisjonens leder og medlemmene Myrli, Solberg, Stene og Westhrin har følgende merknad:

«Disse medlemmer foreslår at det lovfestes en rett til pensjon i arbeidsforhold, utformet som en minsteordning. Pensjonsrettigheter og -forpliktelser i arbeidsforhold skal være nedfelt i avtaler mellom arbeidslivets parter. Disse medlemmer ser for seg en samlet kompensasjonsgrad på minst 60 prosent, regnet sammen med folketrygden ved opptjening i 43 år. Pensjonsordningen kan være ytelsesbasert eller innskuddsbasert, og forankret i lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon. På den måten vil medlemskrets m.v. være entydig definert. Pensjonsmidlene skal sikres i godkjent pensjonsinstitusjon, og det etableres et fripoliseregister for lettere å kunne samle poliser i ulike arbeidsforhold. Et meget stort antall arbeidstakere har i dag deltagelse i kollektive pensjonsordninger i arbeidsforholdet. Disse kan løpe videre uendret, mot meldeplikt om at de dekker minstekravet.»

Kommisjonens medlem Kofoed-Larsen viser til merknaden i avsnitt 1.10 om at det bør innnføres en obligatorisk, innskuddsbasert pensjonsordning for alle yrkesaktive i tillegg til modernisert folketrygd. Totalt bør dette gi en kompensasjonsgrad på om lag 60 prosent.

En obligatorisk innskuddspensjon skal kun omfatte alderspensjon, men partene på den enkelte bedrift eller innenfor bransjer og virksomhetsområder kan avtale tillegg i ytelser og dekningsområde. Et årlig innskudd på 2 pst. av lønn kan fordeles med 1 pst. på arbeidstaker og pst. på arbeidsgiver.

Lovhjemmel kan knyttes opp mot lovverket i folketrygden, eller gis i egen lov.

1.12 Om uførepensjon og etterlattepensjon i folketrygden (kapittel 12)

Forslaget til et nytt og framtidig alderspensjonssystem til erstatning for dagens folketrygd, reiser spørsmål om hvilke konsekvenser dette bør få for utformingen av uførepensjonssystemet og etterlattepensjonsordningen i folketrygden.

Det vil være problematisk å videreføre en forutsetning om at uføre- og etterlattepensjonen skal være utformet etter de samme prinsipper som alderspensjonen, og med stort sett samme beregningsmåte for ytelsene, slik tilfellet er i dag. En viktig grunn til dette er at modernisert folketrygd ikke lenger vil ha en nærmere definert pensjonsalder. Dermed vil det heller ikke bli en tilsvarende fast alder for beregning av fremtidig opptjening som uførepensjonist. Alderspensjon i modernisert folketrygd får dessuten noe mer preg av oppsparing enn i dagens folketrygd, mens uførepensjon og etterlattepensjon fortsatt vil være mer forsikringsbaserte ordninger.

Konsekvenser for uførepensjon

De demografiske og pensjonsøkonomiske perspektiver en i dag står overfor, er svært krevende både i forhold alderspensjon og uførepensjon. Mens det primære formålet med uførepensjon er inntektssikring ved uførhet i yrkesaktiv alder, forutsetter alderspensjonsordningen normal opptjening hele tiden frem til alderpensjon tas ut. For alderspensjon vil pensjonsuttak være frivillig fra et bestemt alderstrinn, samtidig som den enkelte skal kunne se seg tjent med å fortsette i arbeid etter dette. Innen uførepensjon er det tilsvarende et sentralt hensyn at den som av helsemessige grunner ikke lenger fungerer fullt ut som før, likevel skal kunne fortsette sin yrkesaktivitet så lenge som mulig. Dette kan skje i en kombinasjon av noe arbeid og gradert pensjon, og det er viktig at dette skal lønne seg for den enkelte. Med andre ord en klar parallell til at utsatt uttak av alderspensjon må svare seg.

Gruppen av personer som kan tenkes å ha rett til både uførepensjon og alderspensjon utgjør en ny ufordring når det innføres fleksibel alderspensjon. Det er i begge ordninger et mål å oppmuntre til sent uttak av pensjon, og med hensyn til folketrygdens bærekraft kan dette hensynet vise seg å være vel så viktig for uførepensjon som for alderspensjon. Men det er også en betydelig utfordring å sikre at de to ordningene på hensiktsmessig måte kan virke parallelt uten at det oppstår ugunstige vekselvirkninger. Problemstillingen er særlig tydelig i årene opp mot laveste uttaksalder for alderspensjon og i intervallet for valgfritt uttak.

Den nærmere utformingen av uførepensjonssystemet vil i noen grad også være avhengig av hvilke vilkår som legges til grunn for å få rett til slik stønad. Pensjonskommisjonen har i sitt arbeid ikke gått inn på inngangsvilkårene for uførepensjon. Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd dreier alderspensjonen noe mer i retning av en kollektiv spareordning. Uførepensjonen er en risikoordning. I Sverige har en tatt konsekvensen av dette og vedtatt å legge uførepensjonen (førtidspensjonen) inn som en del sykeforsikringen. I Norge er rehabiliteringspenger og attføringspenger forenklet og løsrevet fra pensjonssystemet, og det er innført mer tidsbegrenset uførepensjon. Pensjonskommisjonen tilrår derfor at den nærmere utformingen av folketrygdens fremtidige uførepensjonssystem bør utredes videre i lys av kommisjonens forslag til et nytt alderspensjonssystem, og oppfølgingen av dette.

Personer som blir uføre i relativt ung alder kan ha uførestønad som hovedinntektskilde i store deler av sitt voksne liv, og vil i likhet med yrkesaktive ha etableringskostnader og utgifter til forsørgelse av familie. Etter Pensjonskommisjonens oppfatning taler dette for at varig uførepensjon bør lønnsindekseres . Det er imidlertid et spørsmål om hvor lenge lønnsindekseringen skal gjelde. Det kan blant annet vurderes å gå over til samme indeksering fra fylte 62 år som uførepensjonist, som det som vil gjelde for alderspensjon fra fylte 62 år.

Ved beregning av alderspensjon for personer som har mottatt uførepensjon legges det i Sverige til grunn den inntekten som vedkommende hadde før uføretidspunktet. Dette bygger på det samme prinsipp som dagens uførepensjon i Norge der en godskriver fremtidige pensjonspoeng frem til ordinær pensjonsalder. Ved varig uførepensjon synes det etter Pensjonskommisjonens oppfatning rimelig å videreføre prinsippet med at pensjonsgrunnlaget for beregning av alderspensjon tar utgangspunkt i den inntekten man hadde før uføretidspunktet. Det må imidlertid sikres at den økonomiske motivasjonen ved uførepensjonering og alderspensjonering ikke kommer i konflikt med hverandre.

Yrkesaktive som velger å ta ut pensjon fra fylte 62 år eller senere, vil i hovedsak gjøre dette etter en nærmere overveielse der pensjonsnivået vil inngå i en helhetsvurdering. Personer som av helsemessige årsaker har falt helt eller delvis ut av arbeidslivet, står imidlertid ikke overfor de samme valgmulighetene som yrkesaktive. Det synes derfor rimelig at automatisk overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon skjer fra et senere tidspunkt enn tidligste mulige uttak av alderspensjon. Pensjonskommisjonen legger til grunn at overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon bør skje ved fylte 67 år, slik som i dag. Dette er imidlertid et spørsmål som bør vurderes nærmere i forbindelse med videre utredning av folketrygdens fremtidige uførepensjonssystem.

På grunn av at personer som av helsemessige årsak mer eller mindre er forhindret fra å fortsette i arbeid, og dermed ikke står overfor de samme valgmuligheter som arbeidsføre, mener Pensjonskommisjonen at uførepensjon skal kunne innvilges også mellom fylte 62 og 67 år. Med en fleksibel pensjonsalder i folketrygden som gir lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering, kan det oppstå økt press mot uførepensjonen i de eldre aldersgruppene. De nærmere vilkårene for rett til uførepensjon når det samtidig foreligger rett til alderspensjon bør vurderes i forbindelse med det videre arbeidet med å utforme folketrygdens uførestønad i lys av modernisert folketrygd.

Etterlattepensjon

Utviklingen i familie- og forsørgingsmønsteret taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en pensjonspolitikk basert på at forsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekteskapsstatus. Alternativet til familie eller husholdsenheten er et mer individualisert pensjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt system behandle alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen. Enslige, gifte og samboere vil da ha de samme pensjonsrettighetene. En slik løsning vil kreve vidtgående endringer. En fullstendig rendyrking av prinsippet om individbaserte ytelser forutsetter et samfunn der menn og kvinner er likestilt i utgangspunktet. Det vil blant annet si et samfunn med lik deling av omsorgsoppgavene og like muligheter for menn og kvinner i arbeidslivet. Så lenge kvinner og menn tilpasser seg forskjellig når det gjelder omsorgsarbeid og inntektsgivende arbeid, vil etterlattepensjonen gi kvinner en viktig inntektssikring ved ektefellens dødsfall også i årene fremover. Pensjonskommisjonen har på denne bakgrunn kommet til at det fortsatt bør være en ordning med etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle i modernisert folketrygd. Pensjonskommisjonen mener likeledes at en bør videreføre en ordning med avledet pensjon fra avdød ektefelle til gjenlevende med egen pensjon.

Deling av pensjon mellom par

Spørsmålet om deling av pensjonsrettigheter mellom ektepar og varig samboere har i hovedsak vært knyttet til at eldre kvinner kan oppleve en stor inntektsnedgang og økonomiske problemer i forbindelse med skilsmisse. Av middelaldrende og eldre kvinner er det fortsatt mange som har blitt forsørget av ektefellen i hele eller deler av sin yrkesaktive alder, eller de har hatt deltidsarbeid i perioder. Det fører til at disse kvinnene blir minstepensjonister eller får relativt sett lave pensjoner, mens mennene ofte kan ha tjent opp en høy tilleggspensjon og gjerne supplerende tjenestepensjon eller individuell i tillegg. Pensjonskommisjonen tilrår at en ordning med deling av pensjonsrettigheter utredes nærmere med sikte på en enkel og praktikabel løsning.

1.13 Om innfasing, overgangsordninger og administrative konsekvenser (kapittel 13)

I den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen ble det vist til at en omlegging av pensjonssystemet innebærer at det må etableres overgangs­ordninger i forhold til dagens system. Pensjonskommisjonen antydet to alternativer for innfasing av et nytt pensjonssystem. En var etter samme metode som ble lagt til grunn ved endringene i folketrygden i 1992, ved at allerede opptjente rettigheter beholdes etter eksisterende regelverk, mens nye rettigheter opptjenes etter det nye regelverket fra ikrafttredelsestidspunktet. Den andre muligheten var å nytte samme metode som ble brukt ved pensjonsreformen i Sverige, ved at de nye reglene gjelder fullt ut for personer under en nærmere bestemt alder, og at de gamle reglene gjelder fullt ut for personer over en viss alder, mens pensjonen utmåles forholdsmessig etter gamle og etter nye regler for personer i de alderstrinn som ligger mellom de ytre grensene.

Overgangsordningene må ta hensyn til at det er opptjent rettigheter som ikke kan fratas den enkelte uten å komme i strid med Grunnloven. Dette vernet er noe forskjellig for rettigheter opptjent i folketrygden og rettigheter opptjent i tjenestepensjonsordninger. Dette fører til at det kan være vanskelig å innføre et totalt endret pensjonssystem fra samme tidspunkt og etter nøyaktig de samme innfasingsregler uten å ta hensyn til at vernet fra tjenestepensjonsordningene går noe lenger enn vernet for endringer i folketrygden. Pensjonskommisjonen har innhentet en vurdering av disse spørsmålene fra Justisdepartementets Lovavdeling, og bygger sin vurdering og tilråding på betenkningen fra Lovavdelingen. Lovavdelingens betenkning inngår som vedlegg 5 i kommisjonens rapport.

Opptjente rettigheter i supplerende pensjonsordninger i privat sektor skal også respekteres. Framtidig opptjening kan endres i den grad det ikke er i strid med arbeidsrettslige forhold.

Pensjonsordninger i arbeidsforhold er som oftest regulert i inngåtte tariffavtaler. Endringer i slike ordninger vil derfor kreve forhandlinger mellom partene i arbeidslivet.

Pensjonskommisjonen foreslår at et nytt pensjonssystem i folketrygden trer i kraft fra 2010 , og at det fases gradvis inn over en femtenårs periode. Personer som er født i 1950 eller tidligere får pensjon fullt ut etter dagens system. De vil være 60 år eller eldre i 2010. Personer som er født i 1965 får sin pensjon fullt ut beregnet etter det nye systemet. De vil fylle 45 år i 2010. Personer som er født i årene 1951-1964 vil få pensjon forholdsmessig basert hhv dagens system og nytt system. Med dette opplegget vil de første som får sin pensjon delvis basert på det nye systemet være personer født i 1951 på 62 år som tar ut 1/15 pensjon fra nytt system og 14/15 fra dagens system i 2013. Nytt system vil være fullt innfaset (15/15) for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2028. I perioden fram mot ca. 2060 vil det utbetales alderspensjon både fra gammelt og nytt system. Forslagene om delingstall, fleksibel pensjonering og endret indeksering foreslås også å tre i kraft fra 2010.

Pensjonskommisjonen foreslår at det utredes nærmere en ordning med omsorgspoeng med tilbakevirkning før 1992 for personer som omfattes av reformen, det vil si personer født etter 1950. De administrative og praktiske mulighetene og begrensningene må utredes nærmere.

Pensjonskommisjonen tilrår i utgangspunktet den samme plan for innfasing av endringer i de offentlige tjenestepensjoner som for folketrygden. Det må gis garanti for at offentlig ansatte får den pensjonen de har krav på etter ansettelsesforholdet. En slik tilnærming vil begrense overgangsperioden og innføringen av det nye systemet kan skje raskere enn om alle skulle få beregnet opptjente rettigheter etter det gamle systemet.

Pensjonskommisjonen foreslår også at endringene i reglene om regulering av løpende pensjoner skjer fra samme tidspunkt som gjennomføringen av reformen (2010). Også reglene for fleksibel avgangsalder i folketrygden foreslås gjort gjeldende for alle fra det tidspunkt reformen trer i kraft. Det siste må ses i sammenheng med forslaget om avvikling av statlig støtte til AFP-ordningen.

En omlegging av pensjonssystemet vil kreve omfattende administrative forberedelser. Det vil være nødvendig å utvikle nye IT-løsninger som kan håndtere nytt og gammelt system og overgangsregler mellom ordningene. Det vil være nødvendig med en omfattende IT-utviklingsprosess. For å sikre at prosessen gjennomføres med akseptabel risiko, må prosessen starte i god tid før reformen skal tre i kraft. De første skrittene bør starte opp i 2005. Det vil også være nødvendig med omfattende og god informasjon og kompetanseoppbygging i det nye regelverket, overgangsordninger og virkninger av dette. Overgangsperioden hvor pensjonister kan ha rettigheter etter både gammelt og nytt system kan strekke seg fram mot ca 2060, og enda lengre for etterlatte. Det er vanskelig å anslå kostnader, men i Sverige er det antydet at den administrative omleggingen til nå har kostet ca. 2 mrd. kroner, og at om lag 500 personer arbeider med å utvikle løsninger for å forvalte det reformerte pensjonssystemet. I tillegg kommer konsekvenser og kostnader for supplerende pensjoner i arbeidsforhold. Utdetaljering av nytt regelverk bør skje i nært samarbeid med trygdeetaten.