5 Omlegning av pensjonssystemet – overgangsordninger og forholdet til Grunnloven

Notat fra Justis- og politidepartementet, Lovavdelingen 7. mai 2003

5.1 Innledning

I notatet her redegjøres for det første for i hvilken utstrekning det i forbindelse med en omlegging av folketrygden kan gripes inn i pensjonsrettigheter som består i kraft av dagens lovgivning uten hinder av Grunnloven §§ 97 og 105. For det andre vurderes noen spørsmål knyttet til de offentlige tjenestepensjonenes stilling i forbindelse med en slik reform. Forholdet til Norges internasjonale forpliktelser blir også kort berørt.

Notatet tar utgangspunkt i de to hovedmodellene for utvikling av pensjonssystemet som Pensjonskommisjonen har skissert i sin foreløpige rapport 4. september 2002 1 : lik, statlig basispensjon for alle pensjonister, og «modernisert folketrygd». Når det gjelder faktabeskrivelser og vurderinger av ulike relevante forhold, tar vi også utgangspunkt i kommisjonens foreløpige rapport.

Notatet her tar bare sikte på pensjoner og ikke andre av folketrygdens ytelser. Videre er notatet primært skrevet med alderspensjonen for øye.

To grunnlovsbestemmelser har betydning for drøftelsene i det følgende.

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.»

Bestemmelsen gir mer generelt et vern mot tilbakevirkende lovgivning til ugunst for individet. Det som særlig er av interesse her, er at bestemmelsen gir et visst vern mot at lovgivningen for fremtiden svekker bestående rettslige posisjoner. Det er dette som i den juridiske litteraturen gjerne kalles «uegentlig tilbakevirkning».

Grunnloven § 105 lyder:

«Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.»

Bestemmelsen gir i sin kjerne et vern i tilfeller av ekspropriasjon, eller tvangsavståelse, av «Eiendom». Dersom noen blir utsatt for ekspropriasjon, må det betales full erstatning til vedkommende.

Ved den nærmere drøftelsen av grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsrettigheter står de to plenumsdommene som Høyesterett avsa i 1996 – Borthen-saken og Thunheim-saken – helt sentralt. Avgjørelsene, som det vil bli henvist til i det følgende, er inntatt i Rt. 1996 s. 1415 flg. og s. 1440 flg. Avgjørelsene er kommentert og kritisert av professor dr. juris Asbjørn Kjønstad i en artikkel i Lov og Rett 1997 s. 243-292.

5.2 Folketrygdens pensjonsytelser

5.2.1 Innledning

Ved drøftelsen av grunnlovsvernet for pensjonsrettigheter etter folketrygdloven har Høyesterett først og fremst tatt utgangspunkt i Grunnloven § 97. 2 Dette gjelder både ved drøftelsen av grunnpensjonen og av tilleggspensjonen.

Det er gjennom plenumsdommene i 1996 slått fast at folketrygdens pensjonsytelser – både grunn- og tilleggspensjonen – har vern etter Grunnloven § 97. Dette vernet er imidlertid ikke av en slik karakter at enhver endring av pensjonssystemet til ugunst for dem som er omfattet av det, vil være grunnlovsstridig dersom det ikke ytes erstatning. I Borthen-saken uttalte Høyesterett: 3

«Men at folketrygdens pensjonsrettigheter har et vern etter Grunnloven § 97, kan, hensett til de trekk ved rettighetene som tilsier vern, ikke være ensbetydende med at ethvert inngrep som skjer ved lov i de trygdedes rettslige posisjoner, vil rammes av grunnlovsforbudet.»

Det avgjørende for om en lovendring er i strid med Grunnloven § 97, vil etter plenumsdommene være om den innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Med dette legges det opp til en avveining av motstående hensyn. Hva som ligger i dette, er utdypet av Høyesterett i Borthen-saken: 4

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.»

Normen, eller vurderingstemaet, er ment å gi rom for en avveining av to hensyn som står sentralt ved vurderingen etter Grunnloven § 97 i denne typen saker. På den ene siden står den enkeltes behov for trygghet og forutberegnelighet for levestandard og økonomi i en situasjon der den trygdede ikke selv kan skaffe seg arbeidsinntekt. På den annen side står lovgivers behov for handlefrihet. I den sammenheng viser Høyesterett særlig til de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d – at Stortinget etter Grunnloven er tillagt beskatnings- og bevilgningsmyndigheten.

Høyesterett viser også til at «oppbyggingen av velferdsstaten» kommer inn som et moment ved grunnlovsvurderingen. 5 Høyesterett understreker at dette momentet har to sider: Trygghet og forutberegnelighet for økonomi og levestandard, og viktigheten av å kunne kanalisere offentlige midler dit det er størst behov for dem. Høyesterett tilføyer deretter: 6

«Sterke bånd på adgangen til å foreta omprioriteringer vil – iallfall som generell regel – ikke ivareta velferdssamfunnet og dets behov.»

At Stortinget på et felt som dette er ment å ha en vidtgående handlefrihet, underbygges av Høyesterett i en senere avgjørelse, som gjelder tilbakevirkende skattelovgining. Det heter der: 7

«Ved vurderingen av Grunnloven § 97 som en grense for skattelovers tilbakevirkning finner jeg det naturlig å ta utgangspunkt i Høyesteretts plenumsavgjørelse i Rt 1996 side 1415 – Borthen-saken. Saken dreide seg om trygdelovgivning, et felt som i likhet med skattelovgivningen gjelder borgernes forhold til Stortingets beslutninger innen en bred økonomisk sektor av stor velferdspolitisk betydning. […] Utformingen av skattesystemet må baseres på politiske valg og vurderinger av hvordan skattebyrden best kan fordeles. Stortinget bør ha stor frihet her.»

Det er etter dette på det rene at det må foretas en nokså sammensatt helhetsvurdering for å avgjøre om inngrep i bestående rettsposisjoner etter folketrygdloven innebærer en sterkt urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

5.2.2 Hvilke tilfeller kan skape problemer?

Ut fra begge de hovedalternativene til pensjonsreform som er skissert i Foreløpig rapport vil det gå et skille – som også er av betydning for grunnlovsvurderingen – mellom grunn- og tilleggspensjonen.

I og med at en etter begge hovedmodellene tenker seg opprettholdt en statlig grunnytelse om lag på nivå med dagens minstepensjon, oppstår det neppe spørsmål om grunnlovsstridig inngrep i dagens grunnpensjonsordning. Etter Borthen-saken er det uansett på det rene at det må være adgang til å foreta visse inngrep i grunnpensjonen, både for løpende pensjoner og enn mer for pensjoner som ikke har begynt å løpe.

Dermed står en igjen med tilleggspensjonen.

Her kan en straks skille ut allerede løpende tilleggspensjoner. Slik Pensjonskommisjonen har tenkt seg reformen, blir det ikke spørsmål om å gripe inn i løpende pensjoner. Det blir heller ikke spørsmål om å gripe inn i pensjoner som vil begynne å løpe noen få år etter vedtakelsen av reformen. Problemet oppstår der det er mer enn bare noen få år igjen til pensjonsalderen inntrer. De følgende drøftelsene har disse tilfellene for øye. Hovedspørsmålet er i hvilken utstrekning Grunnloven i disse tilfellene gir de trygdede krav på å få sin pensjon beregnet på grunnlag av dagens lovregler eller lovregler som gir like gunstige resultater.

Dersom det ikke oppstår noe relevant økonomisk tap for de trygdede som følge av omleggingen, vil det ikke bli spørsmål om grunnlovsstrid overhodet. Grunnloven gir ikke på dette området noe vern mot overgang til nye ordninger dersom disse økonomisk sett stiller de trygdede i samme stilling som etter det gamle systemet. Så langt tidligere opparbeidede pensjonspoeng gjennom omregning og innarbeiding gis samme uttelling i det nye systemet som i det gamle, oppstår dermed ikke noe grunnlovsspørsmål. Slik må en i alle fall se det så lenge den nye ordningen gir de trygdede et rettskrav på ytelser av tilsvarende omfang etter den nye ordningen. Begge de skisserte ordningene er av en slik karakter at dette kravet vil være oppfylt.

Lovavdelingen vil i det følgende ta opp noen momenter som ut fra Høyesteretts praksis på dette området antas å være av betydning i grunnlovsvurderingen. Oppregningen er ikke uttømmende.

5.2.3 Nærmere om noen momenter ved vurderingen

5.2.3.1 Hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder

Høyesterett bygger grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsytelser på den fundamentale betydningen disse har fått som sikring av inntekt, og på de forventningene som dermed er skapt. 8 Ytelsene har «et fundament og en karakter ut over at de er forankret i konkrete lovregler», og «pensjonssystemet er etablert for at folk kan og skal innrette seg etter det». 9 Når det gjelder tilleggspensjonen, kommer i tillegg det grunnlaget for forventninger som er skapt ved betaling og opptjening.

Det er likevel klart at folketrygdens tilleggspensjon generelt har et svakere vern mot inngrep fra lovgiver enn private forsikringsavtaler eller tjenestepensjoner som er knyttet til arbeidsavtaler. 10 Et sentralt moment er at betalings- og opptjeningselementet ikke er så fremtredende for folketrygdens tilleggspensjon. I Thunheim-saken legger Høyesterett stor vekt på at trygdeavgiften har karakter av skatt. Innbetalingene har dermed en annen karakter enn frivillige eller avtaleregulerte innskudd som i seg selv danner det vesentlige grunnlaget for senere ytelser.

Riktignok vil forventningene om ytelser som er skapt knyttet til betaling av avgift ha selvstendig betydning også når grunnlovsvernet for tilleggspensjonen skal vurderes. Men dette er «ikke alene […] avgjørende i den alminnelige og obligatoriske ordning som folketrygden er, hvor pensjonsytelsene supplerer hverandre og finansieres integrert, ved skatter og avgifter». 11 Det inngår i stedet som et element i en mer sammensatt vurdering.

Omleggingen vil etter de skisserte modellene først og fremst berøre trygdede som har tjent opp pensjonspoeng i et større eller mindre antall år, men uten at pensjonene har begynt å løpe. Omleggingen gjelder dermed en annen situasjon enn den som ble drøftet av Høyesterett i Borthen- og Thunheim-sakene. I Borthen-saken fant Høyesterett ikke grunn til å gå inn på denne situasjonen. 12

Spørsmålet er hvilken betydning det har for grunnlovsvurderingen at pensjonene ikke har begynt å løpe. Det synes klart at det ligger et ekstra element av innrettelse etter at en pensjon har begynt å løpe. Dette skulle tilsi et svakere vern etter Grunnloven § 97 i de tilfellene som reformen tar sikte på. Det vil likevel være slik at de øvrige hensynene som talte for grunnlovsvern i Borthen-og Thunheim-sakene, foreligger i tilfeller der pensjonene ikke har begynt sitt løp. Det er neppe grunn til å avskjære grunnlovsvernet bare fordi pensjonene ennå ikke har begynt å løpe. Dette kunne skape urimelige forskjeller mellom grupper som ble pensjonister til ulike tider. 13 Samtidig synes det klart at forventningen om å kunne basere seg på dagens regler gradvis svekkes jo lengre frem i tid pensjonsalderen ligger. Dette har særlig sammenheng med mulighetene for å tilpasse seg det nye systemet, slik at det er mulig å sikre pensjonisttilværelsen.

Det kan spørres om de trygdede har grunnlovsvern mot at det skjer endringer i den opptjeningsordningen loven i dag har, med virkning fremover i tid. Det kan ikke utelukkes at dagens opptjeningsordning har gitt grunnlag for planlegging av yrkeskarriere over tid og har skapt forventninger som det gripes inn i ved en reform. Det kan likevel ikke legges til grunn at forventningen om at fremtidig opptjening innen folketrygdsystemet skal skje på en bestemt måte, har noe vern etter Grunnloven § 97, selv om det skulle være mulig å påvise et økonomisk tap. 14

5.2.3.2 Inngrepets omfang

Ved grunnlovsvurderingen vil det være et moment hvor betydelig rettsstillingen endres til skade for de trygdede som følge av lovendringen. Det økonomiske tapet vil her være det sentrale.

På bakgrunn av den sammensatte vurderingen som må skje etter Grunnloven § 97 i denne typen saker, er det ikke mulig å stille opp noen absolutte tall for hvor store tap som kan aksepteres. Hva en kan akseptere, må også ses i sammenheng med behovet for inngrepet. Det er likevel av interesse å konstatere at Høyesterett i Thunheim-saken syntes å godta et tap i underkant av kr 17.000 årlig, eller 15 % av tilleggspensjonen, for noen grupper uføre.

Avgjørende må trolig være hvordan endringen påvirker de trygdedes fremtidige stilling som pensjonister. Trygderettighetenes karakter gjør at et eventuelt tap materialiserer seg først når pensjonsalderen inntrer. Ut fra Høyesteretts tilnærming i Borthen-saken må det riktige videre være å fokusere på det årlige tapet for pensjonisten, og ikke det samlede tapet over en årrekke. 15 I denne sammenheng må en kunne se grunn- og tilleggspensjonen i sammenheng. 16

Det kan for øvrig være vanskelig å finne noe eksakt mål på hvilket rettslig relevant økonomisk «tap» den enkelte eller ulike grupper pensjonister vil lide. Tapets størrelse avhenger av andre faktorer som ligger frem i tid, for eksempel hvilken opptjening senere inntektsår ville gitt, og hvor mange år en ville ha arbeidet i fremtiden. Som nevnt foreligger det ikke noe grunnlovsvern for forventningen om en bestemt opptjeningsordning for fremtiden.

5.2.3.3 Hvor plutselig inngrepet rammer

Et moment ved grunnlovsvurderingen er hvor plutselig inngrepet rammer. En lovendring som griper inn i bestående rettsposisjoner så raskt at det ikke er muligheter for å tilpasse seg den nye situasjonen, vil lettere bli stemplet som sterkt urimelig eller urettferdig enn om det gis en lengre overgangsordning. I denne sammenhengen har det betydning at det grunnleggende formålet med folketrygdens tilleggspensjon er å skape sikkerhet for å beholde tilvant levestandard. Dette momentet må naturlig nok ses i sammenheng med inngrepets omfang.

Ved vurderingen av dette momentet må en ta utgangspunkt i at omleggingen i sine konsekvenser først og fremst rammer den enkelte først når pensjonsalderen inntrer. Dette gjelder selv om lovendringen umiddelbart skulle «sette strek over» opptjente pensjonspoeng. Pensjonspoengene er ikke umiddelbart realiserbare på samme måten som et bankinnskudd eller visse forsikringsytelser.

Dermed må det for inngrep av samme omfang tillegges vekt hvor lenge det er igjen til pensjonsalderen. Rent generelt vil en godta større inngrep jo lengre det er frem til det får virkninger. Så lenge opptjeningselementet tillegges såpass beskjeden vekt som tilfellet var i Thunheim-saken, og de trygdede gjennom den tiden som gjenstår til pensjonsalderen har rimelige muligheter for å sikre seg et tilsvarende nivå på pensjonsytelsene som etter det bestående systemet, er dette tungtveiende argumenter for at opplegget må aksepteres. Den faktiske muligheten for de trygdede for å sikre seg tilvant levestandard når de når pensjonsalderen, og ikke bare en vurdering av om dette blir mer kostbart enn det en tidligere trodde, står sentralt. Det kan likevel, ut fra Thunheim-saken, være noen tvil om hvilken innbyrdes vekt det er mellom disse to momentene.

5.2.3.4 Hensynet til likebehandling

I Borthen-saken fremhever Høyesterett som et moment i grunnlovsvurderingen om fordelingen av byrdene som følge av lovendringen rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. 17 Høyesterett tilføyer «at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97». Dersom en mindre gruppe stilles urimelig dårlig sammenlignet med andre, vil dette være et moment som taler for at denne gruppen kan påberope seg Grunnloven i det konkrete tilfellet. Med dette vil graden av likebehandling være av betydning ved vurderingen etter Grunnloven § 97.

Dette hensynet taler for at byrdene ved innskrenkninger i opptjente rettigheter bør fordeles i størst mulig utstrekning mellom dem som i dag har slike posisjoner. Dersom det gjøres slik, vil reduksjonen ha slektskap med økt beskatning. Dette vil i seg selv være et argument for at endringene kan godtas, idet Grunnloven setter meget vide rammer for å vedta nye regler om beskatning.

Mer generelle innstramninger bidrar gjerne også til at inngrepets omfang reduseres for de ulike grupper og personer som rammes. En skal likevel merke seg at Høyesterett ikke har gjort det til noe krav at en omlegging gjennomføres på minst inngripende måte. 18

Ved vurderingen av hva som utgjør lik behandling, må en ta hensyn til at virkningen av å fjerne opptjente rettigheter i typiske tilfeller vil være ulik avhengig av hvor lang tid det er til pensjonsalderen og dermed hvilke muligheter det er for å sikre seg pensjon på annen måte. Dette momentet står sentralt i vurderingen etter § 97.

Det kan spørres i hvilken utstrekning Grunnloven § 97 i forbindelse med en reform som denne krever at loven i sin enkelte anvendelse stiller personer likt. Både gjeldende og nytt regelverk kan slå nokså ulikt ut i det enkelte tilfellet avhengig av individuelle forhold. Alternativet er et mer «grovmasket» vern, der en sammenligner endringenes utslag i mer typiske tilfeller. Høyesterett kan ikke sies å ha tatt klart stilling til spørsmålet i de to plenumsdommene.

Hensynet til likhet mellom trygdede vil ikke være til hinder for at det differensieres mellom ulike grupper ut fra saklige kriterier. I denne sammenheng er det relevant å legge vekt på om det kuttes i tilfeller der behovet for ytelsene er minst. 19 Dette momentet, som har sammenheng med det offentliges behov for å kunne kanalisere offentlige midler dit det er størst behov for dem og folketrygdavgiftens karakter av skatt, må ses i sammenheng med at den enkeltes rett til tilleggspensjon har et svakere vern enn mange typisk privatrettslige rettsposisjoner.

Hensynet til likebehandling er ikke til hinder for at nedskjæringene bare retter seg mot folketrygdens tilleggspensjon, og at en tar sikte på å beholde grunnpensjonen – eller noe som svarer til denne – på samme nivå som tidligere. Dette gjelder særlig fordi formålet med reformen særlig er å dempe veksten av utgifter knyttet til tilleggspensjonene.

I arbeidet vurderes oppheving av dagens «besteårsregel» (jf. folketrygdloven § 3-11) og «40-årsregelen» (jf. § 3-8 annet ledd). I stedet er det aktuelt å gå over til et system med «livsløpsopptjening», jf. Foreløpig rapport s. 45. Rent faktisk kan en slik omlegging innebære større inngrep overfor visse persongrupper ved at dagens ordning har virket særlig gunstig for dem, og dermed vil det i en viss forstand foreligge forskjellsbehandling. Det er godt mulig en også kan påvise typiske forskjeller mellom ulike yrker, for eksempel ut fra typiske krav til utdanning, lønnsutvikling og lignende. Noe av bakgrunnen for ønsket om en endring til livsløpsopptjening er at dagens prinsipper for beregning av pensjonen kan slå urimelig ut i forholdet mellom ulike pensjonister, jf. Foreløpig rapport s. 45 (med henvisning til s. 32-34). Like livsinntekter kan gi til dels svært ulike pensjoner avhengig av inntjeningsprofil. Videre kan svært ulik livsinntekt føre til omtrent identisk pensjon. En eventuell endring i tråd med det skisserte vil bedre vareta hensynet til likhet mellom ulike trygdede og vil dessuten skape en tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt, premie og pensjon – noe som gir økte insentiver til arbeid. Begge deler er saklige argumenter for å godta inngrep med virkning for bestående rettigheter – selv om dette i en viss utstrekning kan slå skjevt ut for visse personer eller grupper.

5.2.3.5 Grunnlovsbeskyttet krav på verdisikring? 20

Et særlig spørsmål er hvorvidt de trygdede etter Grunnloven § 97 har noe grunnlovsbeskyttet krav på verdisikring av tilleggspensjonene etter folketrygdloven. Spørsmålet kan ha stor betydning, jf. de eksemplene som er gitt i Foreløpig rapport s. 56-57.

I dag avgjøres verdisikringsspørsmålet med utgangspunkt i folketrygdloven § 1-4 tredje ledd og Stortingets vedtak om regulering av grunnbeløpet. Over tid har prinsippene for oppregulering av grunnbeløpet endret seg.

Opptjening og utbetaling av pensjoner kan skje over et meget langt tidsrom. Det er neppe mulig å gi noe isolert svar på om verdisikringen er beskyttet av Grunnloven når det gjelder folketrygdens pensjoner. Når en ved grunnlovsvurderingene legger vekt på de grunnleggende målsettingene med folketrygdesystemet – trygghet for alle for en minstestandard og sikkerhet for en levestandard opp mot det tilvante, 21 vil en viss verdisikring være et nødvendig element dersom grunnlovsvernet ikke skulle gjøres illusorisk. Frys i verdisikringen for en gruppe kan ha de samme virkningene som et mer direkte kutt i ytelsene. For så vidt er både Borthen- og Thunheim-saken illustrerende. Trolig må en se det slik at hensynet til verdisikring inngår som et moment i den helhetsvurderingen som må foretas etter Grunnloven § 97. Noe grunnlovsbeskyttet krav på å få beholde verdisikringen etter samme modell som dagens, kan det imidlertid ikke være tale om. Lovavdelingen antar at de endringene som isolert sett ville følge av en omlegning fra dagens ordning 22 til en ordning der en for pensjoner som starter sitt løp etter ikrafttredelsen av omlegningen, tar sikte på å opprettholde pensjonistenes kjøpekraft og pensjonenes realverdi (jf. Foreløpig rapport s. 80), ikke skaper grunnlovmessige problemer, selv om utslagene av en slik endring over tid kan være betydelige.

5.2.3.6 Lovgivers behov for handlefrihet

Formålet med en eventuell reform er få i stand den omlegningen av hele folketrygdesystemet som anses nødvendig for å sikre trygdesystemets økonomiske og sosiale bæreevne på lang sikt, på bakgrunn av viktige trekk ved samfunnsutviklingen. Behovet for innstramninger vil være direkte avgjørende for hvor langt en på det generelle planet kan gå i å kutte i tilleggspensjonene.

Det er vanskelig å se annet enn at lovgivers behov for handlefrihet får minst den samme tyngden her som i de tilfellene som er omhandlet i Borthen- og Thunheim-sakene. Inn i vurderingen kommer den grunnleggende og generelle karakteren av reformen. Videre må det legges vekt på at forsinkelser kan få som konsekvens at det i fremtiden blir enda vanskeligere å løse de økonomiske utfordringene som det offentliges pensjonsforpliktelser innebærer. Det må dessuten ha betydning at det nettopp er utgiftsveksten knyttet til tilleggspensjonene som skaper de største utfordringene.

5.2.4 Oppsummering og vurdering

Så langt innstramninger som skjer i forbindelse med omlegningen av folketrygdlovens system, er basert på et behov for å dempe de samlede utgiftene til pensjoner, og innstramningene har en generell karakter, er det lite tenkelig at hovedtrekkene i reformen – ut fra de skissene og faktabeskrivelsene som foreligger i Foreløpig rapport – skulle bli underkjent som grunnlovsstridig. Det gjelder selv om det skulle være tale om betydelige nedskjæringer for enkeltpersoner og grupper.

Et hovedpoeng i grunnlovsvurderingen vil være at inngrepet i tilleggspensjonen skjer etter visse prinsipper for likebehandling. Ved den typen rettigheter det her er tale om, må det kunne legges vekt på om inngrepet rammer dem som har best evne til å bære det.

Det vil også være sentralt hvor god tid det er til å innrette seg etter den nye ordningen i tidsrommet frem til pensjonen starter sitt løp. Dermed kan en på det generelle planet godta større kutt for yngre årskull enn for eldre.

Hensynet til likebehandling kan likevel ikke være til hinder for at lovgiver har et relativt vidt rom for å prioritere mellom ulike grupper, så lenge det skjer ut fra saklige kriterier. Det må i denne sammenheng være adgang til å legge vekt på om det er nødvendig eller ønskelig ut fra formålet med omlegningen å prioritere visse grupper (for eksempel slik at en søker å finne ordninger som skaper insentiver til en lengre yrkeskarriere).

Naturlig nok kan det hende at enkelte elementer av reformen vil gi særlig urimelige, og kanskje utilsiktede, utslag for visse, begrensede grupper. 23 Det er først og fremst i slike tilfeller at spørsmålet om grunnlovsstrid kan tenkes å volde problemer.

Videre vil det være problematisk om retten til tilleggspensjon ble opphevet eller drastisk redusert med virkning også for trygdede med lang opptjeningstid. 24 Som et vidtgående eksempel kunne en tenke seg at en helt satte strek over pensjonspoengene til en person i aldersgruppen 37 til 47 år som har arbeidet i 20 år og fått maksimal opptjening i denne perioden. Problemet forsterkes jo nærmere pensjonsalderen er når reformen trer i kraft.

En ordning der en uten noen form for kompensasjon helt setter strek over alle opptjente poeng for grupper av personer med lang opptjeningstid som på grunn av kort tid igjen til pensjonsalderen har vesentlig reduserte muligheter til å ta igjen det tapte, vil klart nok skape problemer i forhold til Grunnloven § 97. En slik reduksjon vil gå på tvers av det grunnleggende formålet med folketrygdens ordning med tilleggspensjon – nemlig å skape en sikkerhet, gjennom innbetalinger, for en levestandard opp mot det tilvante. Det vil neppe foreligge noe reelt behov for å gå så drastisk til verks ved en reform.

I det følgende vil Lovavdelingen, med utgangspunkt i beskrivelsen i Foreløpig rapport s. 49, kort se mer konkret på et par overgangsordninger for å gi antydninger om hvordan grunnlovsvurderingen kan falle ut.

En overgangsordning som innebærer at allerede opptjente rettigheter beholdes etter eksisterende regelverk, samtidig som nye rettigheter opptjenes etter det nye regelverket etter ikrafttredelsestidspunktet (jf. Foreløpig rapport s. 49), vil ikke skape grunnlovmessige problemer. Forventningen om å få beholde dagens opptjeningssystem fremover i tid er ikke vernet av Grunnloven.

I Foreløpig rapport s. 49 beskrives også et annet alternativ – det svenske systemet: De nye reglene gjelder fullt ut for personer under en nærmere bestemt alder, og de gamle reglene vil gjelde fullt ut for personer over en viss alder. Pensjonen utmåles forholdsmessig etter gamle og etter nye regler for personer i de mellomliggende alderstrinn. Beskrivelsen av overgangsordningen er ikke knyttet spesielt til den ene av de to skisserte hovedmodellene, og den kan i og for seg tenkes for begge modeller. Nedenfor vil vi knytte noen kommentarer til denne overgangsordningen.

Den beskrevne overgangsordningen ser ut til å vareta hensynet til likebehandling mellom ulike grupper og behovet for innrettelse – særlig for personer som nærmer seg pensjonsalderen – på en slik måte at det på det generelle planet kan være en egnet modell for overgangsordning. Det er en fordel at en unngår «terskelproblemer», ved at en i en mellomgruppe av trygdede dels baserer seg på gammelt, dels på nytt system.

Det må under en slik modell likevel i en viss utstrekning være adgang til helt å kutte i opptjente posisjoner for de yngste årskullene, dels ut fra den betraktning at disse kullene har de beste mulighetene for å ta igjen det tapte, og dels ut fra hensynet til å unngå svært langvarige overgangsordninger. Hvor langt det her er adgang til å gå, er det vanskelig å uttale seg generelt om.

I den grad det gis en eller annen økonomisk kompensasjon for at personer som allerede har opptjent tilleggspensjon taper opptjente pensjonspoeng, enten på tidspunktet for lovendringen eller når pensjonisttilværelsen inntrer, vil det naturlig nok bidra til å avdempe eventuelle grunnlovmessige problemer. Det kan for eksempel være ved at en gir vedkommende gruppe krav på en «fripolise» eller lignende, eller gir vedkommende rettigheter i det nye systemet også for tidligere år. Det er neppe nødvendig å basere disse rettighetene på eksakte beregninger av lønnen i tidligere år.

Vi har ikke vurdert nærmere om andre alternative overgangsordninger ut fra hensynet til Grunnloven § 97 på det generelle planet kan være mer hensiktsmessige enn den svenske modellen.

5.2.5 Andre forhold

I det følgende vil Lovavdelingen også peke på enkelte andre forhold som kan ha betydning i vurderingen av om en lov i sin anvendelse kan opprettholdes som forenlig med Grunnloven.

5.2.5.1 Beregning av økonomiske virkninger

Ved vurderingen av grunnlovsspørsmålet vil naturlig nok de økonomiske virkningene av omlegningen stå helt sentralt. Det gjelder både virkningene for ulike grupper pensjonister og de samlede virkningene for trygdesystemet og samfunnsøkonomien. Virkningene beror på en rekke faktorer som hver for seg og samlet innebærer usikkerhetsmomenter, dels knyttet til selve trygdesystemet og dels knyttet til andre forhold i samfunnet. Usikkerheten øker i betydelig grad på grunn av det lange tidsrommet det her er spørsmål om.

I Borthen-saken understrekes at det er lovgivers forutsetninger om de økonomiske virkningene, og ikke senere tallmateriale som er det avgjørende for om et inngrep strider mot Grunnloven § 97. Forutsetningen er imidlertid, som Høyesterett uttrykker det, at disse forutsetningene hadde et «rimelig grunnlag». 25

5.2.5.2 Betydningen av Stortingets syn på grunnlovsspørsmålet

Det kan av ulike grunner være tvil om hvor langt Grunnloven § 97 er til hinder for lover som gjør inngrep i bestående posisjoner. Et spørsmål er hvilken betydning Stortingets syn på tolkingen av Grunnloven § 97 har for domstolene når det kan være tvil om en lov i sin anvendelse er grunnlovsstridig. Stortingets syn på grunnlovsspørsmålet vil gjerne komme frem – mer eller mindre direkte – i forbindelse med vedtakelsen av den loven det eventuelt siden blir spørsmål om å prøve grunnlovmessigheten av.

Høyesterett har uttalt seg om dette spørsmålet i Rt. 1976 s. 1 (Kløfta-saken) på s. 5-6. Ifølge Høyesterett vil domstolene vike tilbake for å konstatere grunnlovsstrid i tilfelle hvor det foreligger «rimelig tvil», og hvor «Stortinget klart har vurdert og bygd på» at loven ikke kommer i strid med Grunnloven. Bare dersom de finner det «hevet over rimelig» tvil at loven vil føre til resultater som er i strid med grunnloven, vil domstolene konstatere grunnlovsstrid i slike tilfeller. En kan se det slik at Høyesterett i disse tilfellene legger inn en margin for Stortingets syn.

Dersom Stortinget ikke klart har vurdert og bygd på at loven er i samsvar med Grunnloven, vil det normalt være mindre grunn for domstolene til å legge inn noen margin i forhold til Stortinget. Vi finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmålet.

5.3 Ytelser etter offentlige tjenestepensjonsordninger

5.3.1 Innledning

I Foreløpig rapport (s. 38) påpekes behovet for å gjøre de offentlige tjenestepensjonsordningene om til mer rendyrkede supplerende ordninger. 26 Spørsmålet er hvor langt Grunnloven §§ 97 og 105 er til hinder for dette.

Dagens tjenestepensjonordninger sikrer en bestemt brutto utbetaling («bruttogaranti»). For Statens Pensjonkasse er det kommet til uttrykk ved at lov 28. juli 1949 nr. 26 § 23 første ledd bokstav a garanterer medlemmer med 30 års opptjeningstid en alderspensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.

Tjenestepensjonene samordnes med folketrygdens pensjoner. Dette vil ofte føre til en samlet pensjon som er noe høyere enn bruttogarantien. Spørsmålet om grunnlovsvern stiller seg trolig ulikt for henholdsvis det bruttogaranterte beløpet og beløpet som overskyter dette, jf. nedenfor. Pkt. 3.2 tar sikte på det bruttogaranterte beløpet, mens pkt. 3.3 omtaler tillegget.

5.3.2 Vern for tjenestepensjoner

Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er betydelig sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. Høyesterettsdommen i Rt. 1962 s. 332 («statspensjonistdommen») bygger på det synet at statspensjonistene er vernet av Grunnloven § 97. Både statlige og kommunale tjenestepensjoner har et annet grunnlag enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven, ved at pensjonen er en del av arbeidsavtalen. 27 Det er tilknytningen til arbeidsavtalen som er det vesentlige grunnlaget for det vernet disse pensjonene har etter Grunnloven. At de statlige tjenestepensjonene i tillegg har lovforankring, synes i seg selv å ha mindre betydning.

Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. 28 Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være «Eiendom», sml. Grunnloven § 105.

Et slikt vern er imidlertid ikke til hinder for at utbetalingen skjer fra en annen pensjonsordning enn tjenestepensjonen, så lenge pensjonisten samlet får det beløpet som tjenestepensjonsordningen gir ham krav på. Dette ble slått fast av Høyesterett i Rt. 1962 s. 332. Saken gjaldt et tilfelle der samordningsloven førte til at statspensjonistene fikk utbetalt ytelser i medhold av alderstrygdloven 6. juli 1957 ubeskåret, mens de formelt fikk redusert tjenestepensjonene sine. Statspensjonistene krevde ytelsene fra Statens Pensjonskasse utbetalt ubeskåret av samordningslovens regler fordi de hadde nådd pensjonsalderen før samordningsloven trådte i kraft. Høyesterett mente at det ikke var skjedd noen krenkelse av Grunnloven § 97. Det ble vist til at statspensjonistene ikke led noe økonomisk tap. Ingen fikk mindre i samlet statspensjon og alderstrygd enn de ville ha hatt i statspensjon uten alderstrygd. Tvert imot fikk de regelmessig mer. Avgjørende var at statspensjonistene også etter den nye ordningen hadde rettskrav på et beløp som svarte til full tjenestepensjon. 29

Det kan etter dette reises spørsmål om Grunnlovens vern mot inngrep i bestående rettigheter – i dette tilfellet opptjente rettigheter til tjenestepensjon – er til hinder for overgang fra bruttosystemet til nettosystemet for de offentlige tjenestepensjonene.

Overgangen fra en bruttopensjon til nettopensjon vil formelt innebære at det beløpet en har krav på etter den offentlige tjenestepensjonen, blir mindre enn etter dagens ordninger. Nettopensjonen vil formelt bare være et mindre beløp som kommer i tillegg til ytelsene fra den moderniserte folketrygden.

Forutsatt at de pensjonsberettigede – for de allerede opptjente rettighetene til tjenestepensjon – får like mye utbetalt i pensjon som de ville fått etter dagens tjenestepensjonsordning, vil en slik ordning ikke være i strid med Grunnloven §§ 97 og 105.

Et vilkår for at en slik omlegging skal kunne aksepteres, må være at pensjonisten har rettskrav på de samlede ytelsene som formelt kommer til erstatning for tjenestepensjonen. Både ordningen med en «modernisert folketrygd» og en lik statlig basispensjon vil tilfredsstille dette vilkåret.

Det kan spørres om Grunnloven i forbindelse med en reform som den forestående tillater uvesentlige reduksjoner i opptjente rettigheter til tjenestepensjon, for eksempel av hensyn til å skape et teknisk praktiserbart regelverk. Etter Lovavdelingens syn er det flere argumenter som taler for dette. Så lenge en ikke tar sikte på å redusere rettighetene, har rettspraksis ikke ansett Grunnloven § 105 til hinder for at en i visse tilfeller legger opp til praktiske og gjennomførbare ordninger selv om en derved i noen tilfeller kan risikere avvik fra kravet om full erstatning, jf. Rt. 1979 s. 572 på s. 586. Dessuten kan det for statspensjonenes vedkommende vises til forbeholdet i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse § 43 første ledd. Et slikt forbehold kan neppe være uten betydning for adgangen til å foreta mindre justeringer av pensjonsforpliktelsene, selv om det er uklart hvilke nærmere virkninger det kan tillegges. 30

Det kan videre spørres om offentlig ansatte har krav på å fortsette eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid. Etter Lovavdelingens syn vil omlegging av eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid neppe skape problemer i forhold til Grunnloven.

Lovavdelingen har ikke foretatt nærmere undersøkelser som gir grunnlag for å slå fast om ulike kommunale tjenestepensjonsordninger i visse tilfeller står i en annen stilling enn statspensjonene. Vi vil likevel kort bemerke: Utforming av avtalevilkår, forbehold mv. og opptjeningsordning m.m. kan naturlig nok få betydning for spørsmålet om hvor sterkt grunnlovsvernet er. Det mest sentrale elementet i denne sammenheng – at pensjonen er en del av arbeidsavtalen – finnes imidlertid både i staten og kommunene. Opparbeidede pensjonsrettigheter kan dessuten naturlig ses i sammenheng med vederlaget for øvrig for utført arbeid. Ut fra dette er det nærliggende å anta at grunnlovsvernet iallfall i hovedtrekk er det samme for den statlige tjenestepensjonen og de ulike kommunale ordningene. I og med at vernet for den statlige pensjonen er såpass sterkt som det er, vil det forhold at de kommunale ordningene er basert på et forsikringsteknisk system, slik at opparbeidede pensjoner er forhåndsfinansiert gjennom fond (jf. Foreløpig rapport s. 88 annen spalte, jf. s. 63-64), neppe ha vesentlig betydning i tillegg.

5.3.3 Særlig om utbetaling ut over bruttogarantien

I praksis vil en rekke pensjonister motta noe mer i tjenestepensjon enn det som følger av den såkalte bruttogarantien (jf. Foreløpig rapport s. 89-90). Et særlig spørsmål er hvor langt Grunnloven §§ 97 og 105 er til hinder for at slike tillegg helt eller delvis fjernes i forbindelse med en reform som skissert av Pensjonskommisjonen.

Dette overskytende beløpet er i realiteten ikke ytelser som stammer fra tjenestepensjonsordningen, men fra folketrygdsystemet. Ut fra dette kan vernet ikke være like sterkt som for bruttogarantien som er direkte forankret i tjenestepensjonsordningen. Vernet må i stedet forankres i de samme betraktningene som ligger til grunn for grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsytelser for øvrig, jf. pkt. 2 foran. Dette innebærer at det må være atskillig rom for justeringer av dette tillegget i forbindelse med en reform. Vi går imidlertid ikke nærmere inn på spørsmålet.

5.4 Forholdet til Norges internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) 1. tilleggsprotokoll art. 1 lyder, i norsk oversettelse:

«Art. 1 Vern om eiendom

Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Gjennom menneskerettsloven § 2 gjelder bestemmelsen som norsk lov.

Bestemmelsen gir vern mot inngrep i eiendomsretten. Den europeiske menneskerettsdomstolen har utstrakt konvensjonens vern for eiendomsretten til også å gjelde visse lovbaserte rettsposisjoner opparbeidet i offentlige trygdesystemer. Vi finner det imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt rettigheter i folketrygdens pensjonssystem overhodet er «eiendom» etter art. 1. Ut fra den praksis som foreligger fra den nå nedlagte Menneskerettskommisjonen og fra Den europeiske menneskerettsdomstol 31 er det på det generelle plan uansett ikke grunn til å tro at vernet etter EMK første tilleggsprotokoll art. 1 for folketrygdens pensjonsytelser er sterkere enn det som følger av Grunnloven § 97. Det samme vil gjelde for tjenestepensjonene. Om det i helt spesielle tilfeller kan tenkes at bestemmelsen gir et sterkere vern enn det som følger av Grunnloven, tar vi ikke stilling til.