1 Innspill fra fylkeskommunene
1.1 Brev 1 fra Distriktskommisjonen
Distriktskommisjonen sendte den 24. juni 2003 et brev til samtlige fylkeskommuner, der det ble bedt om innspill fra kommunesektoren med hensyn til utfordringer og målsettinger for distrikts- og regionalpolitikken. Blant annet ble det stilt fem spørsmål som kommisjonen ønsket svar på. Samtlige fylkeskommuner svarte på Distriktskommisjonens henvendelse, de fleste etter systematisk dialog med kommunene. Svarene ble presentert på en større konferanse om regionalisering, som Distriktskommisjonen, i samarbeid med Kommunenes sentralforbund, arrangerte i Kristiansand i januar 2004.
Selv om det er vanskelig å gi en dekkende oppsummering av de svarene som kom inn, har kommisjonen her gjort et forsøk på å gjengi hovedtrekkene.
1.1.1 Spørsmål 1
Hva bør være målet for distrikts- og regionalpolitikken de neste 10-20 år? Bør bosettingsmålet erstattes av mer kvalitative mål?
I dette spørsmålet deler fylkeskommunene seg på midten. Om lag halvparten av fylkene uttrykker redsel for å fjerne bosettingsmålet, fordi det vil kunne oppfattes som en aksept fra storsamfunnets side av den sentraliseringen som pågår. Jevnt over er skepsisen størst i de fylkene som gjerne oppfattes som distriktsfylker, det vil si innlandsfylkene og fylkene på Vestlandet og i Nord-Norge.
En rekke fylker advarer mot en distriktspolitikk som ensidig bidrar til å bevare eksisterende nærings- og bosettingsstrukturer, da dette vil kunne hemme den vekst og utvikling som vi alle er avhengige av og som er grunnlaget for velferdsutviklingen. Om lag halvparten av fylkene mener derfor at bosettingsmålet med fordel kan erstattes av et mer kvalitativt mål for distrikts- og regionalpolitikken. Etter Nordland fylkeskommunes syn bør målet være å ta hele landet i bruk. Det vil si at bosettingsmålet etter deres mening bør erstattes av et mål om å gi alle steder, uavhengig av størrelse, muligheter til å utvikle seg videre når impulser for vekst dukker opp.
Det er imidlertid grunn til å påpeke at svarene på dette spørsmålet i mange tilfeller er vanskelige å tolke. Spørsmålet er politisk følsomt, og dette har nok bidratt til at svarene til dels er utydelige og preget av "helgardering".
1.1.2 Spørsmål 2
Hvilken hovedinnretning bør distrikts- og regionalpolitikken ha? Bør den være mindre utkantorientert og mer innrettet mot regioner? – I så fall på hvilket regionalt nivå? Bør den i hovedsak rettes mot næringsutvikling eller personlig velferd?
Grovt sett faller svarene også her i to kategorier. På den ene siden er det en del fylker som ikke aksepterer problemstillingen. Disse innspillene påpeker at politikken må innrettes mot funksjonelle regioner, og at den må være helhetlig. Det vil si at det må utvikles et velfungerende samspill mellom byene og bygdene, der det fokuseres på samarbeid, samhandling og gjensidig avhengighet. Bygd og by må utfylle og styrke hverandre gjensidig. Ut fra dette perspektivet oppfattes det som lite meningsfylt å sette utkant opp mot region. Det understrekes at det er nødvendig med en sterkere regionorientering, men ikke på bekostning av distriktene.
På den andre siden er en del fylker redde for at utkantperspektivet skal forsvinne. Ikke minst kommer dette frem i svarene fra de fylkene som har størst distriktsutfordringer. Her gis det tydelig uttrykk for at ikke alle områder i et fylke kan bli vinnere, og at en sterkere fokusering på regionnivået kan svekke oppmerksomheten om distriktene. Likevel er det få fylker som ønsker en mer utkantorientert distrikts- og regionalpolitikk. Aust-Agder er i stedet inne på at den brede politikken må bli mer regionorientert, mens den smale politikken kanskje må bli mer distriktsorientert.
Av svarene fremgår det at fylkene legger ulikt innhold i begrepet "region". I en del av svarene er det også vanskelig å tolke hva som legges i begrepet. Noen påpeker at en regions størrelse vil avhenge av det innhold og de funksjoner den tillegges. Andre argumenterer med at det vil være nødvendig å søke samarbeid om ulike oppgaver på flere regionale nivåer, og at det må være mulig å endre samarbeidskonstellasjonene over tid.
Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt distrikts- og regionalpolitikken i hovedsak bør rettes mot næringsutvikling eller personlig velferd, opplever flertallet av fylkene dette som en lite meningsfylt problemstilling. Næringsutvikling og personlig velferd hevdes å være to sider av samme sak. På den ene siden er det velfungerende næringsliv nødvendig for å betale for velferden, og for å sikre innbyggerne arbeid. På den annen side er kvalifisert og stabil arbeidskraft en nødvendig forutsetning for et velfungerende næringsliv. For å kunne tiltrekke seg og holde på den beste arbeidskraften må offentlige tjenester og andre velferdsordninger være på plass. Svaret fra Nordland skiller seg i denne sammenheng ut. De argumenterer for at fordelingsspørsmålene bør sortere under velferdspolitikken, slik at regionalpolitikken kan konsentrere seg om å skape regional vekst.
1.1.3 Spørsmål 3
Vil det være riktig å styrke de folkevalgte forvaltningsorganene på kommune- og fylkesnivået, selv om dette kan åpne for økte geografiske forskjeller i tjenestetilbud og konkurransekraft? Hva vil i så fall være de viktigste tiltakene mht. desentralisering av beslutningsmyndighet, endret oppgavefordeling, redusert øremerking etc.?
Enkelte fylkeskommuner avviser også denne problemstillingen. De hevder at desentralisering av makt og myndighet ikke nødvendigvis vil føre til økte forskjeller i tjenestetilbudet. Dette begrunnes med at det allerede i dag finnes betydelige forskjeller, blant annet som følge av store ulikheter i inntektsnivå. Ifølge disse fylkene er økte overføringer til kommunesektoren derfor en forutsetning for ytterligere desentralisering av makt og myndighet.
Andre fylker aksepterer dilemmaet, og understreker at det derfor er grenser for hvor langt staten bør gå i å gi fra seg styringsansvar. Selv om det anbefales at kommuner og fylkeskommuner gis større handlingsrom, understrekes det at staten fortsatt må legge mål, rammer og minstestandarder for den politikken som skal utformes lokalt og regionalt. Rogaland, Hordaland og Sør-Trøndelag mener at kontraktsbasert styring mellom det lokale/regionale nivået og staten bør prøves ut.
De fleste fylkene mener imidlertid at regionale ulikheter må anses som en naturlig del av det å få mer makt og ansvar. Mange understreker at poenget ikke er at regionene skal føre en felles politikk, men at vilkårene for å utforme en slagkraftig og regionalt tilpasset politikk skal være likeverdige, uavhengig av hvor i landet man befinner seg.
Samtlige fylker understreker betydningen av å styrke de folkevalgte institusjonene. Bare politiske organer har legitimitet til å prioritere mellom innsatsområder og utforme helhetlige løsninger. Fylkesmennene bør ifølge fylkeskommunene rendyrke sine tilsynsoppgaver. Ansvarsreformen fremstilles i denne sammenheng som meget positiv. Imidlertid er det delte meninger om hvorvidt det bør være direkte eller indirekte valg til regionalt nivå.
Når det gjelder hvilke tiltak som vil være viktigst med hensyn til desentralisering av makt og myndighet er de fleste svarene på brev 1 relativt generelle. Flere fylker peker på behovet for større handlingsrom og mer helhetstenkning, uten at dette presiseres nærmere. Andre gir eksempler på brede politikkområder der det vil være tjenlig med en sterkere regionalisering. Flere understreker også behovet for en romsligere økonomi, friere beskatningsrett og flere positive incentiver i inntektssystemet.
1.1.4 Spørsmål 4
Vil en desentralisering av makt og myndighet tilsi større forvaltningsenheter på kommune- og fylkesnivå? Hvilken rolle bør staten i så fall spille i en slik omstruktureringsprosess.
En del av fylkene gir uttrykk for at ytterligere desentralisering av makt og myndighet ikke nødvendigvis tilsier større forvaltningsenheter. Disse fylkene vektlegger nærheten til velgerne, og stiller seg tvilende til forekomsten av stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen. Kun et fåtall svar peker i retning av større regioner. De fleste snakker varmt for samarbeid med nabofylker og landsdeler. Samtidig er det enkelte fylker som argumenterer for at nettopp dagens fylkesgrense er optimal.
En rekke fylker mener imidlertid at det finnes for mange små kommuner i Norge. Det synes også å være enighet om løsningen på dette strukturproblemet. For det første gis det uttrykk for at samarbeid vil kunne løse mange av de utfordringene som er knyttet til det å være liten. Mange svarer at kommuner og fylker vil kunne tjene på å søke sammen for å løse oppgaver. Noen understreker at slike samarbeidskonstellasjoner må være fleksible og basert på de konkrete oppgavene som skal løses.
For det andre påpekes det at kommunesammenslutninger i noen tilfeller vil kunne være en fornuftig strategi, men bare når kommunene selv ønsker det. Staten bør etter kommunenes og fylkeskommunenes mening desentralisere betydelig med makt og myndighet, men for øvrig spille en passiv og tilretteleggende rolle i forhold til de strukturprosessene som pågår. Blant annet pekes det på at ingen må få sine statlige rammeoverføringer redusert som følge av sammenslutning. Bare Aust-Agder svarer at staten bør spille en aktiv og besluttende rolle ved nytegning av kartet, selv om også de understreker at nytegningen må baseres på innspill fra lokalt og regionalt hold.
1.1.5 Spørsmål 5
Hvordan opplever fylkeskommunen den nye rollen som regional utviklingsaktør? Vil fylkeskommunen ha mulighet til å oppfylle de forventningene som finnes lokalt og sentralt? – Eller er forutsetningene for å lykkes bare delvis til stede? Hva må til for at fylkeskommunen skal kunne fylle denne rollen på en fullgod måte?
I de fleste svarene fremheves det at fylkeskommunene ut fra dagens forutsetninger takler rollen som regional utviklingsaktør rimelig bra.
På den annen side mener samtlige fylker at de bare delvis er i stand til å oppfylle de forventninger som er knyttet til rollen. Det understrekes at kompetanse og faglig styrke ikke er tilstrekkelig for å lykkes. I tillegg er det nødvendig med politisk og økonomisk makt. Skal det regionale nivået ha den nødvendige legitimitet, autoritet og tillit må det kunne forhandle og gå inn i partnerskap med utgangspunkt i reelle økonomiske ressurser som er interessante for aktuelle samarbeidspartnere – så som kommuner, næringsliv, organisasjoner og regionale statlige aktører. Med større politisk og økonomisk makt tror fylkene at de vil være i stand til å utløse mer av det vekstpotensialet som finnes på regionalt nivå.
Videre påpekes det at fylkene er omgitt av en rekke ikke-koordinerte statlige aktiviteter, som ofte er organisert på en måte som ikke faller sammen med fylkenes administrative grenser. Det etterspørres derfor en opprydding og omstilling også på statlig hold, der ikke minst fylkesmennenes rolle avgrenses til tilsynsoppgaver.
1.2 Brev 2 fra Distriktskommisjonen
Den 18. februar 2004 sendte Distriktskommisjonen et oppfølgingsbrev til samtlige fylkeskommuner, der spørsmålene gikk på en konkretisering av de svarene som var gitt i det første innspillet, samt på valg av virkemidler. I brevet ble det understreket at kommisjonen også følte et ansvar for å vurdere alternativer til dagens fylkeskommuner, og det ble derfor bedt om at fylkeskommunene ikke måtte låse sine svar til dagens forvaltningsmodell og kommune- og fylkesstruktur. Det kom inn svar fra samtlige fylker på brev 2, og også denne gangen var mange av tilbakespillene basert på en dialog med kommuner og regionråd.
I oversikten under er det oppgitt hvor mange av fylkene som eksplisitt har nevnt ulike momenter i sine svarbrev. Det er imidlertid nødvendig å understreke at det på ingen måte er slik at de som ikke eksplisitt har nevnt disse momentene i sine svar, har et annet syn. Tvert om synes svarene i hovedsak å være sammenfallende. Det er først og fremst på områder der fylkene har ulike interesser at svarene kan peke i noe ulike retninger.
Svaret fra Oslo føyer seg ikke inn sammen med de øvrige, siden Oslo står i en særstilling i forhold til sin rolle som fylkeskommune. Oslo er også kommune, hovedstad og innfallsport til Norge. Oslo ber i sitt innspill om at Distriktskommisjonen tar hensyn til den politikk som er beskrevet i St.meld. nr 31 (2002-2003) Storbymeldinga. Og at det er viktig med samkjøring mellom de utredninger som nå gjøres, inkludert den kommende Hovedstadsmeldinga.
Det ble stilt tre konkrete spørsmål i brev 2. I tillegg til å svare på disse spørsmålene benyttet mange fylkeskommuner anledningen til å gi uttrykk også for en del prinsipielle synspunkter vedrørende spørsmålet om regionalisering:
Tre forvaltningsnivåer. I 15 av svarene ble det fremholdt at det må utvikles sterke regioner i Norge, og at dette tilsier at det fortsatt må være tre forvaltningsnivåer.
Folkevalgt mellomnivå. I 18 av svarene understrekes det at ansvar for oppgaver innen offentlig forvaltning som innebærer skjønnsvurderinger og fordeling av verdier må legges til folkevalgte organ.
Regioner som er større enn dagens fylker. I fem av svarene fremholdes det at det regionale nivået bør omfatte større geografiske områder enn dagens fylker, men at dette forutsetter overføring av flere oppgaver til det regionale nivået. For eksempel understreker Oslo og Akershus at et nytt regionalt nivå for Osloregionen geografisk må avgrenses på en mer funksjonell måte, og få tilført oppgaver, ressurser og myndighet som gir bedre styringskraft enn dagens fylkeskommuner. Dette er nødvendig for at den nye strukturen skal ha kraft nok til å finne frem til og gjennomføre helhetlige løsninger for hele den funksjonelle arbeids-, bolig- og serviceregionen rundt hovedstaden, og det på en måte som gjør den dynamisk, velfungerende og bidrar til en bærekraftig utvikling for naturressurser og miljø. Aust-Agder påpeker at dagens fylkesgrenser eventuelt kan beholdes som stortingsvalgkretser. Vestfold mener at det er viktig med regioner som er større enn dagens fylker hvis det regionale nivået skal ha flere oppgaver enn fylkene har i dag. De foreslår en gjennomsnittlig størrelse i folketall på rundt 200 000 innbyggere.
Nærhetsprinsippet. I 13 av svarene understrekes det at ansvaret for de ulike oppgaver bør legges til det lavest mulige effektive forvaltningsnivået.
Økonomiske ressurser. I ti av svarene understrekes betydningen av at det lokale og regionale forvaltningsnivået sikres tilstrekkelige økonomiske ressurser, og at dette kan skje både ved at staten øker de økonomiske overføringene og ved at det åpnes for en friere beskatningsrett på lokalt og regionalt nivå. Det pekes på at tilliten til den lokale og regionale planleggingen avhenger av at de planene som legges faktisk blir gjennomført. I kjølvannet av ansvarsreformen er flere sentralt lokaliserte fylker opptatt av at det må sikres tilstrekkelige økonomiske ressurser til utvikling også i de sentrale delene av landet. Akershus peker særlig på at det regionale folkevalgte nivået bør få innflytelse på skattenivået, fordi dette vil styrke det regionale nivåets troverdighet og legitimitet.
Partnerskap. I 13 av svarene tas det til orde for at det framtidige regionale folkevalgte nivået må være en aktiv samarbeidspartner overfor lokalsamfunn, kommuner og regionråd, og bidra til regional utvikling innenfor sentrale politikkområder og samfunnsplanlegging gjennom dialog, samspill, etablerte fellesarenaer, partnerskap og annen forpliktende samhandling. Ved å legge flere av de sentrale aktørene i dagens regionale partnerskap – som blant annet Innovasjon Norge, SIVA, fylkesmannens landbruksavdeling og Fiskeridirektoratets regionkontorer – under et regionalt folkevalgt nivå, fremholdes det at dette vil styrke de regionale partnerskapene og sikre den overordnede politiske styringen. Dette lå i sin tid også til grunn for frifylkeforsøkene.
Statlige regioner. I åtte av svarene fremheves betydningen av at de statlige administrative regionene tilpasses den nye regioninndelingen.
1.2.1 Spørsmål 6
I de innspillene vi allerede har mottatt fra fylkene argumenteres det sterkt for en desentralisering av makt og myndighet til lokalt og regionalt nivå. Det er i denne forbindelse pekt på en rekke politikkområder innenfor det vi gjerne kaller ”den brede distrikts- og regionalpolitikken”. Når det gjelder hva denne makten skal brukes til, og hvorfor målene ikke kan oppnås i dagens situasjon, er imidlertid begrunnelsen ofte generell. Denne gangen ber vi derfor om konkrete forslag til oppgaver og beslutningsmakt som bør ligge på lokalt og regionalt nivå. Forslagene bør så langt som mulig begrunnes, gjerne med utgangspunkt i opplevde flaskehalser. Vi ønsker altså en begrunnelse for hvorfor desentralisering av makt og myndighet på det angitte området antas å gi bedre resultater enn i dag, i form av lokal/regional verdiskaping, bedre levekår for innbyggerne el.l.
Når det gjelder konkrete forslag til hvilke oppgaver og hvilken beslutningsmakt som bør ligge på lokalt og regionalt nivå, går svarene fra fylkeskommunene stort sett i samme retning. Det er særlig innenfor de sektorene som oppfattes å være av størst betydning for den regionale utviklingen at fylkene mener det bør legges flere oppgaver og større beslutningsmakt til det regionale forvaltningsnivået.
I flere av svarene fremheves det for øvrig at det vil være en sammenheng mellom kommunenes og regionenes størrelse og de oppgaver og den makt som kan legges til henholdsvis det kommunale og regionale nivået.
Primærkommunene
Selv om det i brevet fra Distriktskommisjonen bes om forslag til oppgaver og beslutningsmakt som bør ligge på henholdsvis lokalt og regionalt nivå, er flere av svarene kun konsentrert om det regionale nivået. De fylkeskommunene som har omtalt primærkommunene er imidlertid stort sett samstemte i sine anbefalinger.
Plan- og bygningsloven. I to av svarene foreslås det at kommunene bør få økt beslutningsmyndighet i forhold til plan- og bygningsloven. Troms mener det er behov for et sterkere lokalt og regionalt selvstyre knyttet til arealer og naturressurser for å styrke forutsetningene for utvikling. De sier videre at plan- og bygningsloven må endres i tråd med dette. Aust-Agder mener at kommunene kan overta flest mulig av oppgavene av lokal karakter, og dermed få et større ansvar etter plan- og bygningsloven.
Ressursforvaltning. I fire av svarene foreslås det at kommunene bør få økt beslutningsmyndighet i forhold til lokal ressursforvaltning.
A-etat/trygdeetat. Aust-Agder foreslår at distriktskontorene til a-etat og trygdeetat bør samordnes med sosialkontorene og bli et kommunalt ansvar.
Samferdsel. Aust-Agder foreslår at deler av fylkesvegnettet som dekker lokale behov, bør bli en del av det kommunale vegnettet. Hordaland mener samferdsel/kollektivtrafikkoppgavene bør fastlegges av det nivå som råder over arealbruken og kan samordne denne oppgaven med trafikale forhold.
Miljøvern. I to av svarene fremholdes det at kommunene bør få et større ansvar innenfor miljøsektoren.
Landbruk. Oppland fremholder at utfordringene og forutsetningene er forskjellig fra kommune til kommune og fra bygd til bygd, og mener på bakgrunn av dette at landbrukspolitikken bør overføres til regionalt og lokalt nivå.
De distriktspolitiske virkemidlene. I fire av svarene fremholdes det at kommunene, dersom de blir større enn i dag, bør få et større ansvar for de distriktspolitiske virkemidlene.
Kultur/kulturminneforvaltning. I fire av svarene fremholdes det at kommunene, dersom de blir større enn i dag, bør få et større ansvar innenfor kulturpolitikken, inklusiv kulturminneforvaltningen.
Kartforvaltning. I svaret fra Aust-Agder fremholdes det at kartforvaltningen bør bli et kommunalt ansvar.
Regionalt folkevalgt nivå
Når det gjelder hvilke oppgaver og hvilken beslutningsmakt som bør ligge på regionalt nivå, er svarene fra fylkeskommunene langt mer utfyllende. Mens det i noen av svarene skilles klart mellom dagens situasjon med 19 fylker og en alternativ situasjon med færre og større regioner, er det i andre svar mer uklart om forslagene gjelder i begge alternativer eller bare i det ene.
Næringsstøtte/”smal” regional- og distriktspolitikk. I 14 av svarene fremholdes det at regionalnivået bør få større innflytelse over de næringspolitiske virkemidlene. Dette bør ifølge svarene omfatte tilretteleggende virkemidler inkl. kompensasjonsordningene for økt arbeidsgiveravgift, såkornkapital og andre bedriftsrettede virkemidler rettet mot innovasjon/entreprenørskap og virkemidler innenfor den smale regional- og distriktspolitikken (kap 552). Ifølge svarene bør regionalnivået også få større innflytelse på virkemiddelaktørene Innovasjon Norge og SIVA, som i dag er sentrale aktører i de regionale partnerskapene.
Landbruk. I ni av svarene foreslås det at fylkesmennenes landbruksavdelinger bør underlegges det regionale folkevalgte nivået. Landbruksavdelingene er i dag sentrale aktører i de regionale partnerskapene. Samtidig peker flere på at det regionale nivået bør få ansvaret for bygdeutvikling (inkl BU-midlene), landskaps- og kulturvern (inkl. STILK).
Fiskeri. I fem av svarene foreslås det at Fiskeridirektoratets regionkontorer bør underlegges det regionale folkevalgte nivået. Fiskerikontorene er i dag sentrale aktører i de regionale partnerskapene. Flere peker på at regionnivået bør ha det koordinerende ansvaret for fiskeoppdrettsforvaltingen, blant annet når det gjelder tildeling og lokalisering av konsesjoner. Dette vil ifølge svarene gjøre det lettere å se sjø og land i sammenheng, ikke minst i forhold til miljø og logistikk.
Arealforvaltning. I sju av svarene foreslås det at det regionale folkevalgte nivået bør ha betydelig innflytelse på arealforvaltningen. Det fremholdes at arealforvaltningen i dag er sterkt preget av sektorstyring gjennom innsigelsesinstituttet, og at det i større grad bør være opp til det folkevalgte regionale nivået å foreta en helhetlig vurdering av arealpolitikken. For hovedstadsregionen understrekes det spesielt at regionen må ha myndighet til å utvikle et overordnet regionalt utbyggingsmønster. I svaret fra Akershus heter det at ”en helhetlig og balansert bruk av naturressursene bør ta utgangspunkt i en samlet politikk for utbyggingsmønster og infrastruktur med basis i overordnede strategier for regionen slik disse er trukket opp av folkevalgte organer. I regional- og distriktspolitisk sammenheng vil viktige utfordringer for hovedstadsområdet være knyttet til a) utbyggingsmønsteret, transportsystemene og infrastrukturen, og b) kompetanse og verdiskaping.”
Ressursforvaltning. I ni av svarene foreslås det at regionnivået bør få større innflytelse over ressursforvaltningen, blant annet som basis for ressursbasert næringsutvikling innenfor næringer som landbruk, fiskeri/havbruk, kraft-/ petroleumsbasert industri, reiseliv mv. Det foreslås at regionene også skal kunne dra inn en viss grunnrente for utnyttelse av regionale ressurser, og eventuelt få økonomisk kompensasjon for å sikre nasjonale naturressurser.
Miljøvern. I ni av svarene foreslås det at regionalnivået bør få større innflytelse over miljøvernet. Det vil i følge svarene være naturlig at de fleste forvaltningsoppgavene som i dag ivaretas av fylkesmennenes miljøvernavdelinger legges under regional politisk styring. Unntaket er de rene kontrolloppgavene, som bør bli igjen hos fylkesmannen.
Utdanning og forskning. I 16 av svarene foreslås det at regionalnivået bør ha betydelig innflytelse over den kunnskapsmessige infrastrukturen, det vil blant annet si videregående og høgere utdanning, ulike FoU-institusjoner, Norges forskningsråd og kvalifiserende arbeidsmarkedstiltak. Flere fylker foreslår konkret at regionnivået bør overta eierskapet til høgskolene. I enkelte svar sies det imidlertid at universitetene og de vitenskapelige høgskolene fortsatt bør ligge under staten. Mange understreker betydningen av å trekke Forskningsrådet sterkere inn i samarbeidet om regional utvikling, i den forstand at regionene får mer innflytelse på utvikling og gjennomføring av rådets satsinger. Enkelte går lenger og ønsker et regionalisert Forskningsråd.
A-etat. I elleve av svarene foreslås det å legge fylkeskontorene til a-etat under regionalt folkevalgt nivå. Det argumenteres med at dette vil knytte etaten tettere til det regionale partnerskapet, og gi en mer helhetlig virkemiddelbruk. Aust-Agder viser i denne sammenheng til positive erfaringer fra frifylkeforsøket. Akershus fremhever imidlertid at a-etats oppgaver i tilknytning til personlige økonomiske rettigheter for arbeidsledige er lite interessante i forbindelse med en desentralisering av myndighet til regionalt nivå. Mer interessant vil det i følge Akershus være å kunne se a-etats oppgaver innenfor kvalifisering, veiledning og attføring i sammenheng med aktiviteten til andre regionale aktører med tilgrensende eller overlappende oppgaver.
Samferdsel. I 17 av svarene foreslås det at regionalnivået gis større innflytelse over fysisk infrastruktur som vei, bane, båt, fly, telekommunikasjon/bredbånd, og offentlige samferdselstilbud som kollektivtransport og IKT/teletjenester. Konkret foreslås at det regionale nivået får ansvar for utbygging av bredbånd der dette ikke er kommersielt lønnsomt, samt ansvar for deler av HØYKOM-midlene. Det foreslås også at regionalnivået får ansvaret for riksveiene utenom stamvegene. Ifølge flere av svarene har distriktsvegkontorene i dag en ren bestillerfunksjon, og det vil derfor være naturlig at funksjonen blir underlagt regionalt folkevalgt nivå. Det regionale nivået har bedre lokal- og regionalkunnskap enn Stortinget, og således bedre forutsetninger for å se veg, luft, sjø og jernbane i sammenheng og foreta de riktige prioriteringene. Flere peker på at det regionale nivået også bør kunne kjøpe flere regionale transporttjenester, herunder regionale fly- og togtjenester, spesielt dersom regionene blir større enn i dag.
Kultur og idrett. I 16 av svarene foreslås det at regionalnivået gis større innflytelse over kulturpolitikken. Kulturpolitikken fremholdes som svært viktig for regional utvikling og identitet, og det hevdes at staten i dag mangler en regional kulturpolitikk. Konkret pekes det på at flere av riksinstitusjonene for kunst- og kulturformidling (de tre R-ene) bør kunne avvikles til fordel for en styrket kulturaktivitet i regionene, at regionene bør kunne overta riksantikvarens ansvar etter kulturminneloven, at forvaltningen av spillemidlene bør ha en regional forankring, og at regionene bør få et utvidet ansvar for idrettspolitikken, museumspolitikken, større kulturinstitusjoner (knutepunktinstitusjoner) og internasjonalt kultursamarbeid.
Helse. I ni av svarene foreslås det at regionalnivået gis større innflytelse over helsepolitikken. De regionaliserte helsetilbudene innenfor spesialisthelsetjenesten ivaretas i dag i hovedsak av de nye statlige helseforetakene. Det hevdes imidlertid at det allerede er i ferd med å bygge seg opp et demokratisk underskudd, og at det med etablering av større regioner vil være naturlig å vurdere hvilket ansvar de regionale folkevalgte organene skal ha på dette området. Flere peker på at det regionale nivået fortsatt må ha en sentral rolle i det mer planorienterte folkehelsearbeidet, og at dette nivået derfor også bør ha ansvaret for de regionale helse- og sosialtjenestene, herunder spesialisthelsetjenesten. Dette av hensyn til effektivitet i prioriteringen av tjenestetilbudet og for å kunne se dette i sammenheng med det generelle folkehelsearbeidet. Det pekes på at det regionale nivået også bør overta de statlige delene av rusomsorg og barnevern.
Økonomi. Som nevnt pekes det i flere (ni) av svarene på at det regionale nivået må tilføres de nødvendige økonomiske ressurser for å kunne løse de oppgaver det er pålagt på en tilfredsstillende måte. Det hevdes å være behov for en vesentlig økning i de økonomiske overføringene i forhold til i dag. I tillegg ønsker flere fylkeskommuner at det regionale nivået i større grad skal kunne fastsette skattøret for regionen. Det fremholdes at dette ikke bare vil gi mer fleksible inntektsmuligheter, men at det også vil styrke det regionale nivåets troverdighet og legitimitet, siden politikkutforming, gjennomføringsansvar og økonomiske ressurser legges til samme nivå. I den grad fylkene i sine svar kommer inn på de statlige overføringene til kommunesektoren, synes det – ikke overraskende – å være stor uenighet om hvilke fordelingsprinsipper som bør legges til grunn. Det er i tillegg en tendens til at de vekstkraftige fylkene vektlegger friere beskatningsrett, mens de mindre vekstkraftige vektlegger større statlige overføringer.
1.2.2 Spørsmål 7
I svarene fra fylkene fremheves den gjensidige avhengigheten mellom by og land, og behovet for et tettere samspill og en tydeligere rolledeling mellom sentrum og periferi innenfor den enkelte region. Stikkord her er arbeidspendling, verdikjeder, innovasjon, kunnskapsspredning og spesialiserte tjenester. Vi ønsker innspill på valg av virkemidler (i bred forstand) for å fremme et tettere og mer forpliktende samspill mellom by og land. Spesielt er vi interessert i hvordan byenes regionale rolle kan styrkes, herunder hvordan kompetansemiljøene i byene kan få reell betydning også for periferien. Vi er også opptatt av hvilken rolle et regionalt forvaltningsnivå i denne sammenhengen kan spille, ut fra hensynet til funksjonalitet og legitimitet.
Mange av svarene på brev 2 konsentrerer seg i hovedsak om spørsmål 6. Blant dem som har svart på spørsmål 7 er det flere som er lite konkrete i forhold til valg av virkemidler. I stedet fremheves betydningen av en desentralisering av distrikts- og regionalpolitikken.
Desentralisering av distrikts- og regionalpolitikken. I flere av svarene påpekes det at en desentralisering og regionalisering av distrikts- og regionalpolitikken i seg selv vil være det beste bidraget til et tettere samspill og en tydeligere rolledeling mellom sentrum og periferi innenfor den enkelte region. En slik desentralisering vil ifølge flere svar blant annet åpne for en samferdselspolitikk som i større grad bygger by og land sammen. Dette gjelder også bredbåndsutbygging. På samme måte vil det åpne for en politikk som mer bevisst utvikler samspillet mellom næringslivet i distriktene og kompetansemiljøene i byene, gjennom for eksempel FoU-basert kompetansemegling, fjernundervisning, forskningsparker, inkubatorer og næringshager.
Utvikle sterke regionale sentra. I elleve av svarene understrekes betydningen av at det utvikles en ny og helhetlig regionalpolitikk, der også bypolitikken integreres. For å sikre et best mulig samspill mellom by og land fremheves betydningen av å utvikle en flerkjernestruktur, slik at ikke all vekst kommer i Oslo-området eller i og rundt regionhovedstedene. Samtidig pekes det på at vekstkraften og kompetansemiljøene i de større byene også må komme distriktene til gode. Flere fremhever betydningen av at Oslo og andre større byer er konkurransedyktige i forhold til andre internasjonale storbyregioner når det gjelder rammebetingelser for kunnskapsbedrifter.
Skape arenaer og møteplasser. Flere fylkeskommuner understreker betydningen av å skape møteplasser på tvers av etablerte strukturer, sektorer og geografiske grenser. Ikke minst gjelder dette for byenes kompetansemiljø og distriktsnæringslivet. Det pekes på at samspill mellom små bedrifter i distriktene og kompetansemiljøer i byene erfaringsmessig ikke kommer av seg selv. Det fremholdes derfor som viktig at det offentlige bidrar til å skape arenaer, stimulere nettverk og bringe aktørene sammen gjennom aktiv koblervirksomhet. I tillegg vil det være viktig å bygge opp kommunale samarbeidsstrukturer mellom sentrums- og periferikommuner.
Styrke planarbeidet. I flere av svarene understrekes det at region-/fylkesplanleggingen fortsatt må være det sentrale politiske styringsverktøyet for regionen. Planprosessene er ikke minst viktige som instrument for dialog mellom kommuner, andre regionale aktører og stat, blant annet med tanke på å utvikle en helhetlig politikk som legger til rette for samspill mellom sentrale og mer perifere områder av regionen.
Statlig lokaliseringspolitikk. Nord-Trøndelag peker på betydningen av den statlige lokaliseringspolitikken, og mulighetene for å lokalisere viktige basisarbeidsplasser til ulike sentra i regionen. Finnmark viser til sitt arbeid med å få flere statlige arbeidsplasser lokalisert til fylket.
Når det gjelder Oslo og forholdet by - land, gis det ikke noe innspill på dette. Dette siden Oslo ikke har tynt befolkede områder. Oslo er den eneste fylkeskommunen som også er bykommune. De legger mer vekt på storbyens rolle og hovedstadens samspill med områdene rundt. Det vises også til at ingen er tjent med en svak hovedstad, og at denne er viktig internasjonalt. Det henvises til at Distriktskommisjonen bør ta hovedstadsmeldingen i betraktning i sin utredning av den generelle distriktspolitikken.
1.2.3 Spørsmål 8
Uansett regionalt samspill vet vi at distriktene ofte har svakere forutsetninger enn sentrumsområdene for å utvikle et vekstkraftlig næringsliv og oppnå positiv befolkningsutvikling. Viktige distriktsnæringer som landbruk er i en utsatt posisjon, med nedgang i sysselsettingen. I tillegg har distriktene ofte permanente ulemper knyttet til avstand, ugunstig nærings- og befolkningsstruktur, tynne næringsmiljøer, smalt arbeidsmarked, liten bredde i tjenestetilbudene osv. Ikke minst gjelder dette de områder som ligger utenfor pendlingsomlandet til byene. En sentral utfordring blir å skape ny virksomhet. Vi ønsker innspill på valg av virkemidler for å fremme nyskaping i distriktene.
Flere fylkeskommuner understreker i sine svar at distriktspolitikken må komme som en ekstra innsats overfor særskilt utsatte områder eller regioner. I denne forbindelse er det noen som peker på at det distriktspolitiske virkeområdet ikke må bli for statisk. Det må i større grad være mulig å yte en ekstrainnsats i områder som står overfor midlertidige utfordringer. For som flere påpeker, kan også små steder ha stor vekstkraft, mens større steder kan ha problemer.
Se by og land i sammenheng. Flere av svarene understreker behovet for en mer regiontilpasset distriktspolitikk, og fremholder at det vil være i distriktenes interesse å fremme et tettere og mer forpliktende samspill mellom sentrum og periferi.
Bedrede kommunikasjoner. En sterkere regionalisering vil i følge svarene blant annet gjøre det mulig å knyttet distriktene tettere til byene rent kommunikasjonsmessig. Dette gjelder tradisjonell transportinfrastruktur, offentlig transport og utbygging av elektronisk kommunikasjon.
Gunstige skatteregler for pendlere. I svarene fra Hedmark og Sør-Trøndelag påpekes betydningen av å legge til rette for pendling, slik at folk skal kunne fortsette å bo i distriktene og jobbe sentralt. I denne sammenheng fremheves det at fradragsordningene for pendlere er svært viktige.
Kompetanse. I svarene pekes det på at kompetanse trolig er et av de mest kritiske punktene for å oppnå nyskaping og fornyelse i distriktene. Det fremholdes derfor at det i tillegg til å utvikle mer positive holdninger og en kultur for entreprenørskap, må satses på kompetanseutvikling på flere nivå. Det pekes i denne sammenheng på en rekke mulige tiltak for å styrke tilbudene i distriktene rettet mot utdanning og kompetanseformidling mellom sentrum og periferi
Nyetablering og omstilling. Flere av svarene peker på at det i lokalsamfunnene finnes en betydelig sosial og kreativ kapital, som må stimuleres og utvikles gjennom ulike virkemidler og tiltak for å skape et grunnlag for fornyelse og nyskaping. Konkret fremheves betydningen av at det finnes et oppegående tiltaksapparat som kan fange opp gode initiativ og bidra til at disse eventuelt kan videreforedles i samarbeid med andre aktører innenfor innovasjonssystemet. Næringshager og inkubatorer fremheves som positive tiltak. Det samme gjelder etablererstøtte, spesielt for unge etablerere. Tilgangen til såkornmidler og risikovillig egenkapital fremholdes som en kritisk faktor i utviklings- og nyskapingsarbeidet i distriktene. De distriktsrettede såkornfondene må ifølge enkelte fylker få en innretning som gjør dem mer tjenlige for distriktene. Det hevdes at dagens ordninger er for sterkt innrettet mot teknologiutvikling, at kapitalen ikke har vært tålmodig nok og avkastningskravene har vært for høye.
Stedsutvikling . I svarene fra fylkene pekes det også på betydningen av at bygdene er attraktive og kan dekke innbyggernes behov for tjenester. I denne forbindelse påpekes blant annet behovet for å ruste opp mange av kommunesentrene. Det pekes også på at butikkstøtten må videreføres, slik at folk beholder nærbutikkene.
Distriktskommunenes økonomi. Det påpekes i flere av svarene at distriktskommunene normalt spiller en annen rolle enn sentralt beliggende kommuner, blant annet fordi bygdene mangler byenes mangfold av miljøer og aktører. Det understrekes derfor at de statlige overføringene må være av en slik størrelse at distriktskommunene settes i stand til å videreutvikle sin rolle som kompetanse- og utviklings-aktører, og som pådrivere i samfunnsutviklingen.
Større frihet og ansvar til primærkommunene. Samtidig fremholdes det som viktig at kommunene gjennom overføring av myndighet gis større frihet i forhold til å utnytte lokale ressurser. Blant annet pekes det på at en stigende etterspørsel etter naturbaserte opplevelser gir nye muligheter for en landbruksnæring i omstilling. For å utløse slike muligheter må regionene selv ha frihet til å ta i bruk eller påvirke bruken av egne ressurser. I tillegg må det settes inn virkemidler for å kommersialisere produktene og gjøre dem tilgjengelige i markedet.
Beholde distriktskommuner med lite folketall. Små distriktskommuner som har nærhet til brukerne, kan løse oppgavene ut fra lokalkunnskap, og ivaretar innbyggernes behov for trivsel, nærhet og det å bli sett.
1.3 Bakenforliggende uenighet
Som beskrevet i dette notatet peker svarene som Distriktskommisjonen har mottatt fra fylkeskommunene stort sett i samme retning. Det er imidlertid nødvendig å understreke at svarene i mange tilfeller dekker over politiske og geografiske uenigheter innad i fylkene.
Når det gjelder den politiske uenigheten er det verd å merke seg at representantene fra Høyre og til dels Fremskittspartiet i enkelte tilfeller har fremmet egne forslag om å fjerne av fylkeskommunene og etablering av en tonivåmodell i norsk forvaltning. I flere av disse tilfellene pekes det imidlertid på at dersom det allikevel er politisk flertall for en trenivåmodell må det – på bekostning av dagens fylkeskommuner – etableres sterke, folkevalgte regioner med tilstrekkelig konkurransekraft til å sikre økonomisk vekst og grunnlag for videre velferdsutvikling i hele landet.
I flere tilfeller ser representantene fra Høyre og Fremskittspartiet det heller ikke som naturlig at ansvaret for spesialisthelsetjenester legges til et eventuelt nytt regionalt folkevalgt nivå. De mener det er ønskelig at staten fortsatt har ansvaret for bestilling av spesialisthelsetjenester og finansieringen disse. Driften mener de kan løses gjennom enten private eller offentlige tilbud.
Når det gjelder den geografiske uenigheten, er denne tydeligst når de underliggende innspillene fra kommuner og regionråd studeres. Generelt synes det å være slik at det enkelte nivå, det være seg fylke, region eller kommune, ofte kan akseptere en noe sterkere sentralisering innad i eget område. Men samtidig er de opptatt av at nivået over ikke må føre en politikk som svekker nettopp deres område. Den samme argumentasjonen synes å gå igjen på alle nivåer. Ser man nedover i systemet er man opptatt av at en viss sentralisering kan være tjenlig ut fra effektivitet og konkurransekraft. Ser man oppover i systemet argumenterer man med at et sterkt sentrum og svak periferi ikke nødvendigvis er tjenlig for helheten.
Det at det finnes politisk og geografisk uenighet bak de svarene som er mottatt, bør imidlertid ikke skygge for det faktum at det synes å være en betydelig grad av enighet i Kommune-Norge om hva som skal til for å skape en mer helhetlig og målrettet distrikts- og regionalpolitikk.