3 Drøfting av mål og målkonflikter i distrikts- og regionalpolitikken

Som beskrevet i kapittel 2 opplever mange at det har vært stort sprik mellom mål og virkelighet i distrikts- og regionalpolitikken. I dette kapitlet gis det en kort beskrivelse av de hovedmålene vi har hatt for dette politikkområdet, og av hvordan utviklingen faktisk har vært i forhold til målene. Videre drøftes årsakene til den faktiske utviklingen. Drøftingen tar blant annet utgangspunkt i at det er ulike syn på hvor mye som skyldes ytre omstendigheter, og hvor mye som er et resultat av politiske valg. Deretter drøftes handlingsrommet for en aktiv distrikts- og regionalpolitikk fremover, i lys av konkurransesituasjonen og internasjonale spilleregler som Norge må tilpasse seg. Kapitlet avsluttes med en drøfting av mulige målkonflikter, og hva som kan være ønskelige og realistiske ambisjoner for distrikts- og regionalpolitikken i et 10-20 års perspektiv.

3.1 Todelt mål – levekår og bosetting

Det har vært relativt bred politisk enighet her i landet om hovedmålsettingene for distrikts- og regionalpolitikken. Dette gjelder selv om det har vært uenighet om innholdet i politikken, og også nyanser i tolkningen av målene mellom ulike regjeringer. I prinsippet kan vi si at målsettingene har vært knyttet til følgende to dimensjoner:

• opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret

• likeverdige levekår i hele landet

De to dimensjonene er på flere måter relatert til hverandre. En ubalansert geografisk utvikling kan direkte og indirekte svekke velferden til store grupper av mennesker, både i fraflyttings- og pressområder. Som også Effektutvalget peker på er det relativt stor tverrpolitisk enighet om at fraflyttingsproblemer i distriktene har sitt motstykke i pressproblemer i sentrale strøk. Dette er en viktig begrunnelse for bosettingsmålet. På den annen side mener enkelte at gradvise justeringer i bosettingsmønsteret vil bidra positivt til landets samlede verdiskaping, og dermed til finansieringen av ulike velferdstiltak.

Gode levekår i et område kan på sin side være en forutsetning for at bosettingen skal kunne opprettholdes. Uten tilfredsstillende levekår vil det være vanskelig å tiltrekke seg og holde på personer med kvalifikasjoner og virketrang. Dermed vil grunnlaget for utviklingen av et livskraftig næringsliv og en kompetent offentlig sektor svekkes. Dette kan igjen gå ut over aktivitet og arbeidsplasser, og svekke inntektsgrunnlaget for de som bor på stedet. Disse sammenhengene er drøftet nærmere i underkapittel 3.6.

Selv om det finnes klare koblinger mellom de to hovedmålsettingene har likevel vektleggingen og konkretiseringen av disse variert gjennom ulike epoker og med skiftende regjeringer.

3.2 Levekårsmålet

3.2.1 Kommunene som sentrale velferdsprodusenter

Etter gjenreisningen og industribyggingen like etter krigen fikk vi på sekstitallet og utover på syttitallet en periode der politikken i større grad var rettet mot å bedre levekårene over hele landet. Det ble satset sterkt på å bygge ut skoler, helse- og sosialtjenester, og det meste av denne satsingen ble kanalisert gjennom kommunene. Mange kommuner hadde allerede i lang tid ført en aktiv tjeneste- og omsorgspolitikk. Med det økte statlige engasjementet ble kommunene i tillegg viktige instrumenter i utviklingen av det som gjerne kalles velferdsstaten. Dette førte til en vitalisering av kommunene og til en sterk kommunal sysselsettingsvekst knyttet til blant annet skole, sykehjem, sosialomsorg og trygdekontor (Selstad 2002).

I tillegg skjedde det rundt 1960 en viktig utvikling i trygdeordningene. Syketrygd, alderstrygd, ledighetstrygd og uføretrygd kom til, og i 1966 ble de ulike ordningene samordnet i den store folketrygden. Det nye trygdesystemet skulle blant annet fange opp alle som i kortere eller lengre perioder var uten inntekt fra eget arbeid. Folketrygden representerte et utvidet økonomisk sikkerhetsnett for alle norske borgere, uavhengig av hvor i landet de var bosatt.

Ved inngangen til åttitallet skjedde det på nytt et trendskifte i utbyggingen av velferdstaten. Etter en periode med sterk vekst, ikke minst i den kommunale produksjonen av velferdstjenester, ble bremsene satt på. Fra stortingsflertallets side ble det viktig å dempe den sterke kostnadsøkningen. Det var flere grunner til dette, men nedgangskonjunkturen på slutten av syttitallet var nok en utløsende faktor. For kommunene ble den nye moderasjonslinjen en stor utfordring. I stedet for å prioritere mellom nye tiltak innenfor ekspansive budsjetter, ble kommunepolitikerne nå tvunget til å nedprioritere etablerte goder for å gi plass til nye. Dette førte til en presset situasjon og svekket tillitsforholdet mellom stat og kommune.

I 1986 kom det nye inntektssystemet for kommunene. Systemet bygde på ideen om kommunalt selvstyre. Gjennom økonomisk rammestyring skulle kommunene gis stor frihet til å foreta egne prioriteringer. Prinsippet er imidlertid aldri blitt rendyrket. Etter innføringen av inntektssystemet er det blant annet kommet øremerkede tilskudd på stadig flere områder, og det er utformet et omfattende statlig regelverk som regulerer den kommunale tjenesteproduksjonen. Hensikten har vært å sikre individuelle rettigheter, og oppnå et mest mulig likeverdig offentlig velferdstilbud over hele landet.

Utover på 1990-tallet ble rettighetsregimet bygget videre ut. Det ble vedtatt en rekke lover som rettighetsfestet krav til helsetjenester, velferd og utdanning, samtidig som rettighetene knyttet til likestilling og kulturelle minoriteter ble videreutviklet. Som påpekt i Maktutredningen har dette begrenset spillerommet for det lokale selvstyret, samtidig som det har overbelastet kommunale budsjetter, slik at ikke alle berettigede krav kan tilfredsstilles fullt ut samtidig. På denne måten har det oppstått nye og utilsiktede former for ulikhet, der blant annet mulighetene til å fremme sin sak gjennom massemedier og rettvesen kan være utslagsgivende (NOU 2003:19).

3.2.2 Ulike syn på velferdsstatens suksess

Det er ulike meninger om hvorvidt staten har lykkes i å nå målet om likeverdige levekår i hele landet. Noen fremhever at det norske velferdssystemet er svært godt utbygd, og at de geografiske forskjellene er ubetydelige i den store sammen-hengen. De peker på at befolkningen stort sett er fornøyd med et rettighetsregime som sikrer stor grad av individuell likebehandling, og stiller seg tvilende til at folk flest er villige til å gi avkall på likhetsprinsippet for å oppnå større lokalt selvstyre. Samtidig uttrykkes det bekymring for velferdsstatens fremtid, i en situasjon der skattekonkurransen mellom landene tiltar samtidig med at belastningen på trygdebudsjett og velferdsordninger forventes å øke.

Andre fremhever det de oppfatter som økende geografiske forskjeller i den offentlige velferden. Blant annet pekes det på den omfattende fristillingen og markedsrettingen av statlig tjenesteproduksjon. Mange mener at denne utviklingen har bidratt til større geografiske forskjeller i det offentlige tjenestetilbudet, til tross for innføring av minstestandarder og statlig kjøp av ulønnsomme tjenester. (Jf. underkap. 3.4.) I forhold til den kommunale velferds- og tjenesteproduksjonen pekes det på at staten til stadighet pålegger kommunene nye oppgaver, uten at staten finansierer disse oppgavene fullt ut. (Jf. blant annet Effektutvalget.) Noen tar utgangspunkt i at kommuner med stor befolkningsvekst står overfor særskilte utfordringer, som fullt ut kompenseres gjennom inntektssystemet. Andre viser til at endringene i det kommunale inntektssystemet har ført til en omfordeling av statlige overføringer i favør av de folkerike kommunene, og fremholder at dette har ført til en ytterligere svekkelse av økonomien i mange distriktskommuner. Det er med andre ord ulike oppfatninger om hvilke kommuner som de senere årene har kommet best ut økonomisk, og av hva som vil være en rettferdig fordeling av den kommunale velferden.

3.3 Bosettingsmålet

3.3.1 Særnorsk bosettingsmål

Den politiske ambisjonen om å bevare bosettingsmønsteret ble formulert på 1970-tallet. I den første regionalpolitiske meldingen fra 1972 heter det riktignok at det etter «regjeringens syn ikke er noe mål i seg selv å bevare et bestemt bosettingsmønster. Alt i alt er det befolkningens velferd som må være rettesnoren for utformingen av det framtidige bosettingsmønsteret». Men alt i neste regionalmelding, fra 1977, slås det fast at «Regjeringen ser det som et vesentlig mål fortsatt å arbeide for å opprettholde et desentralisert bosettingsmønster og redusere takten i flyttingen».

Etter dette har målsettingen om å «bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret» blitt gjentatt i ulike varianter av vekslende regjeringer. Noen fremhever at bosettingsmålet er av stor betydning for innretningen av virkemidlene, og at et ambisiøst mål utløser sterkere virkemidler enn et svakere formulert mål. Andre vektlegger at målet fremstår som urealistisk, og at det derfor først og fremst har politisk symbolverdi.

Vekslende regjeringer har valgt å holde fast på målsettingen, og eventuelt fylle den med nytt innhold. Mens bosettingsmålet tidligere var konkretisert i retning av å opprettholde folketallet på kommunenivå eller på bolig-, arbeidsmarkeds- og serviceregionnivå (ABS-regioner), er den sittende regjerings langsiktige ambisjon befolkningsvekst i alle landsdeler. Det er flere som mener at bosettingsmålet med et slikt innhold er lite relevant som distriktspolitisk målsetting. Det pekes på at distriktene kan komme dårlig ut selv om folketallet i landsdelen vokser på grunn av sterk vekst i de største sentraene. Samtidig er det mange som fremhever at det er viktig med sterke befolkningsmessige tyngdepunkt på regionalt nivå, og at ambisjonen om befolkningsvekst i alle landsdeler er en god regionalpolitisk målsetting.

3.3.2 Sentralisering på alle nivåer

Spørsmålet om hvorvidt den faktiske utviklingen noen gang har vært i nærheten av å oppfylle bosettingsmålet må vurderes i lys av hva som menes med målet. Det er naturligvis stor forskjell på å opprettholde folketallet på henholdsvis kommunenivå, regionnivå og landsdelsnivå.

Av figur 3.1 fremgår det hvordan folketallet på landsdelsnivå har utviklet seg gjennom de siste 30 år. Som figuren viser hadde Agder og Rogaland en langt sterkere befolkningsvekst enn alle andre landsdeler frem til midten av 1990-tallet. Deretter har Østlandet samlet sett hatt en vekst omtrent på linje med Agder og Rogaland. Det samme trendskiftet ser vi ikke på Vestlandet og i Midt-Norge, der veksttakten har vært relativt stabil gjennom hele trettiårsperioden. Utviklingen i Nord-Norge har svingt mer enn i de øvrige landsdeler. På begynnelsen av 1970-tallet, rundt 1980 og på begynnelsen av 1990-tallet hadde Nord-Norge en befolkningsvekst omtrent på linje med landsgjennomsnittet. Men i andre perioder har utviklingen vært svakere, ofte med nedgang i totalbefolkningen. Flyttestrømmen fra Nord-Norge har normalt vært sterkest i perioder preget av høykonjunktur.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.1 gir ikke noe bilde av hvordan befolkningsutviklingen har fordelt seg innenfor den enkelte landsdel. For å få frem dette er det nødvendig å studere befolkningsutviklingen på kommunenivå. Kommunetallene viser imidlertid et svært sammensatt bilde. I noen kommuner har befolkningsveksten vært sterk, mens folketallet i andre kommuner har vært stabilt eller gått tilbake. For eksempel har folketallet i deler av Indre Finnmark vært økende, helt ulikt de fleste andre lokalsamfunn av samme størrelse og grad av periferi. I mange kommuner har utviklingen også vært ujevn over tid.

For å få frem noen hovedtendenser er det derfor nødvendig å aggregere tallene etter gitte kriterier, for eksempel sentralitet. Figur 3.2 er hentet fra Effektutvalgets rapport (NOU 2004:2), og er basert på en gruppering av norske kommuner etter sammenhengende arbeidsmarkedsregioner ut fra pendlingstall og reisetid. Regionene er deretter klassifisert langs en sentrum-periferiakse etter regionsenterets størrelse og antall yrkes­aktive.

Kilde: NOU 2004:2 Effekter og effektivitet

Som det fremgår av figur 3.2 har de ulike regiontypene hatt en svært uensartet utvikling fra 1970 og frem til i dag. Til tross for at befolkningen i Norge i denne perioden vokste med ca 18 prosent, eller 686.000 mennesker, ble innbyggertallet i de rene landsbygdregionene redusert med nær 15 prosent. I de små bygdebyregionene (med sentra på 2.000-5.000 innbyggere) har folketallet holdt seg stabilt. Det vil si at hele nettoveksten i den norske befolkningen har kommet i regioner med regionsentra på 5.000 innbyggere eller mer. Aller sterkest var veksten i det som her er definert som byregioner (med sentra > 15.000 innbyggere) og storbyregioner (med sentra > 50.000 innbyggere). Figuren gir et utvetydig bilde av at sentraliseringen fra 1970 og frem til i dag har foregått på alle nivåer.

Sammenlignet med andre land i Europa, for eksempel våre naboland Sverige og Finland, fremstår befolkningsutviklingen i norske bygder og bygdebyer likevel som god (NOU 2004:2, fig. 3.6). Det betyr at Norge i større grad har lykkes i å skape en mer balansert utvikling enn land det er naturlig å sammenligne seg med.

3.3.3 Sterkest vekst i storbyene

Enhver aggregering vil skjule atypiske enkeltobservasjoner. Enkeltkommuner kan ha andre utviklingstrekk, som bryter med de hovedtrekkene som vises i figur 3.3.2. Det finnes kommuner i kategorien landsbygd som viser vekstkraft og positive utviklingstrekk, og det finnes byer som er preget av stagnasjon. I kapittel 4 ser vi nærmere på hva som kjennetegner livskraftige kommuner. På den annen side kan man heller ikke lukke øynene for de dominerende sentraliseringstendenser som har preget Norge gjennom flere tiår. Som det fremgår av figur 3.2 har sentraliseringen pågått over lang tid, og den har akselerert fra midten av åttitallet. Etter dette tidspunktet har tilnærmet all befolkningsvekst kommet i byregionene, og da først og fremst i storbyområdene. I de større bygdebyregionene har veksten etter hvert stoppet opp, mens folketallet har gått tilbake rundt de mindre bygdesentraene og i mer spredtbygde områder. Også innenfor de fleste regioner har det funnet sted en betydelig sentralisering.

Gjennom tre tiår har det viktigste målet for distrikts- og regionalpolitikken vært å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, i den forstand at folketallet skulle holdes oppe på kommune- eller regionnivå. Dette målet er aldri nådd. Spesielt fra midten av åttitallet og videre utover på nittitallet har den faktiske utviklingen stått i skarp kontrast til det offisielle bosettingsmålet.

3.4 Resultat av villet politikk eller ubønnhørlig utvikling?

Årsakene til sentraliseringen er mange og sammensatte. Det er heller ikke mulig å fastslå hvordan utviklingen ville ha vært dersom det hadde vært ført en annen politikk. De politiske skillelinjene gjenspeiler ikke bare ulike verdivalg, men også ulike oppfatninger av sammenhenger i økonomi og samfunn og dermed av mulighetene for å påvirke utviklingen politisk. I dette avsnittet drøftes kort en del drivkrefter og politikkendringer som har vært trukket frem i den faglige og politiske debatten knyttet til sentralisering.

Generelt bestemmes bosettingsmønsteret av to forhold; hvor produksjonsaktivitetene velger å lokalisere seg og hvor folk ønsker å bo. Historisk har nok det første vært mest bestemmende for det geografiske aktivitets- og bosettingsmønsteret. Går vi tilbake til naturalhusholdet var størstedelen av befolkningen bosatt der det fantes muligheter for å høste av naturens ressurser, det vil si på landsbygda og langs kysten. I dag er situasjonen en annen. Primærnæringene er ikke lenger dominerende, og de fleste bransjer står i dag friere i sitt lokaliseringsvalg.

3.4.1 Lokaliseringsbetingelser og endringer i næringsstruktur

Som i tidligere tider er det meste av aktiviteten og bosettingen knyttet til primærnæringene lokalisert der ressursene finnes. Primærnæringene sysselsetter imidlertid en stadig mindre del av befolkningen. I tillegg er det en tendens at flere av dem som arbeider med råvareuttak bor et annet sted enn der uttaket skjer. Dette ser vi blant annet innenfor fisket, der flåten er mindre stedbunden og langt mer konsentrert enn tidligere. Også industrien er blitt mindre stedbunden. Selv for virksomheter som tidligere var avhengig av å ligge nær energi- eller råvarekilden, har også andre faktorer blitt viktige for valg av lokalisering. I dag er deler av industrien mer opptatt enn tidligere av å utnytte lønnsforskjeller mellom landene, sikre tilgangen på kvalifisert og stabil arbeidskraft, oppnå nærhet til marked, leverandører og kompetansemiljøer, plassere seg gunstig i forhold til transportkorridorer osv.

Industrilokaliseringen her i landet er fortsatt preget av den historiske utviklingen. Mange anlegg ligger spredt langs kysten og i fjordene, og dette gjør industrien til en viktig distriktsnæring. Det tradisjonelle lokaliseringsmønsteret presses imidlertid fra to kanter. På den ene siden sliter den tradisjonelle industrien med det norske kostnadsnivået. I den globale konkurransen blir det stadig vanskeligere å opprettholde virksomhet i Norge som like godt kan utføres i land med lavere lønns- og kostnadsnivå. I tilfeller der det ikke er mulig å kompensere det norske kostnadsnivået gjennom utstrakt effektivisering, kan valget stå mellom å flytte ut funksjoner eller bli utkonkurrert av aktører som i større grad klarer å utnytte den globale arbeidsdelingen. På den andre siden omlokaliseres mer kompetansetung virksomhet mot større kompetansemiljøer og steder. Industriens administrasjon og utviklingsfunksjoner har en tendens til å lokalisere seg i og rundt de større byene. Det samme gjelder ny industriaktivitet med utspring i IKT, bioteknologi osv.

En stadig større andel av befolkningen jobber innenfor privat og offentlig tjenesteyting , og sett under ett har veksten i tjenestesektoren vært sterkest i byer og tettsteder av en viss størrelse. Dette skyldes ikke minst at administrative funksjoner, kulturinstitusjoner, utdannings- og forskningsaktiviteter, og ulike typer forretningsmessig tjenesteyting har hatt en tendens til å lokalisere seg sentralt. I byene drar denne typen virksomhet nytte av samspilleffekter og det å befinne seg i sentrum for et stort marked. (Jf avsnitt 3.6.)

Den personrettede tjenesteytingen er normalt mer avhengig av nærhet til kundene, og i denne sektoren er det derfor større samsvar mellom aktivitet og bosetting. Dette gjelder både privat og offentlig virksomhet. Kommunal tjenesteyting har lenge utgjort et stabiliserende element i forhold til bosettingsstrukturen. Men også innenfor denne sektoren pågår en viss sentralisering. For produsentene av personrettede tjenester vil det normalt være mer lønnsomt med større og sentralt beliggende enheter, der kundene/brukerne kommer til produsenten, enn omvendt. Dette gjelder ikke bare for private aktører og den mer markedsrettede delen av offentlig sektor. Også innenfor kommunal og statlig sektor ser man seg ofte tjent med en viss konsentrasjon av tjenesteproduksjonen. Det at private og offentlige tjenesteprodusenter finner det lønnsomt å samle aktivitet, betyr imidlertid ikke at slik konsentrasjon uten videre er samfunnsøkonomisk lønnsom. I tilfeller der betydelige kostnader overveltes på brukerne, for eksempel i form av lengre reiseavstand, kan konsentrasjon tvert om føre til et samfunnsøkonomisk tap.

3.4.2 Bostedspreferanser og valgalternativer

Bosettingsmønsteret bestemmes ikke av produksjonssfæren alene. Etter hvert som produksjonen i større grad lokaliseres der folk bor, har folks bostedsvalg fått økende betydning for utviklingen i aktivitets- og bosettingsmønsteret. Der det er attraktivt å bo har det også en tendens til å gro frem ny virksomhet. Områder som klarer å tiltrekke seg kvalifisert og motivert arbeidskraft har normalt gode forutsetninger også for vekst og utvikling.

I de senere år synes det å ha vært gradvise forskyvninger i folks bostedspreferanser . Fortsatt foretrekker et flertall av den norske befolkningen mindre og mellomstore byer som bosted. Men relativt sett er det færre som foretrekker å bo på bygda og flere som foretrekker å bo i by enn tidligere. Samtidig endres bostedspreferansene gjennom livsløpet. Mens stadig flere ungdommer synes å foretrekke byenes bostedskvaliteter, finnes det blant voksne og særlig småbarnsfamilier i storbyene flere som kunne tenke seg å flytte til et mindre sted enn de som faktisk gjør det. Ikke minst blant dem som opprinnelig kommer fra distriktene er det mange som kunne tenke seg å flytte tilbake til hjemstedet, dersom forholdene hadde ligget til rette for det. I det hele tatt er det ikke mulig å forstå endringene i bostedspreferanser, uten å se på valgalternativene. For eksempel er det i mange bygder stor søkning til ledige stillinger, men svak vekst og trangt arbeidsmarked begrenser tilflyttingen. Ungdommen er opptatt av hvor fremtidsmulighetene finnes. De områder som ønsker å tiltrekke seg ungdom må derfor fremstå som fremtidens vinnere, i forhold til både arbeidsmuligheter og bostedskvaliteter.

En viktig forklaring på at stadig flere ønsker å bo i by, er at en økende andel av befolkningen vokser opp i bynære områder. I tillegg er det flere unge mennesker enn tidligere som skaffer seg høyere utdanning, og i mange tilfeller rekrutterer dette for et liv i byen. Blant de unge er det klare kjønnsforskjeller på flytteadferden. Unge kvinner flytter i langt større grad enn unge menn, og også nettoutflyttingen fra distriktene er noe større for kvinner enn for menn. Over tid har flytteatferden ført til geografiske skjevheter i kjønns- og aldersbalansen, og dette rammer i dag først og fremst distriktene (Persson 2004). Deler av Distrikts-Norge er preget av høy gjennomsnittsalder, et visst underskudd på kvinner i yngre aldersklasser og lavere fødselsrater 1 enn tidligere. Selv uten netto utflytting vil folketallet i distriktene fortsette å falle, først og fremst fordi de kullene som fremover vil komme i en alder der det er vanlig å stifte familie er relativt små (Sørlie 2003).

Den naturlige befolkningsveksten i Norge er langt lavere enn for noen tiår siden, også i byene. Om lag halvparten av dagens befolkningsvekst skyldes imidlertid ikke fødsler, men innvandring. Hittil har et flertall av innvandrerne ønsket å bo i hovedstadsområdet eller i nærheten av en annen større by. Dette har i de senere år vært en vesentlig årsak til at befolkningsveksten i byene samlet sett har vært større enn i distriktene. Samtidig synes det å være en viss økende interesse i en del europeiske land for å slå seg ned i norske utkantstrøk.

3.4.3 Troen på at sentraliseringen ikke lar seg stoppe

Blant dem som mener at sentraliseringen i hovedsak skyldes grunnleggende strukturendringer, understrekes det ofte at det her er snakk om tunge trender som det verken er mulig eller ønskelig å snu. Det vises til at de økonomiske strukturene alltid har vært i forandring. Som følge av teknologiske fremskritt og påfølgende velstandsutvikling vokser det frem nye næringer, mens andre går tilbake. Samtidig bidrar ulike forutsetninger og ulik veksttakt mellom landene til endringer i den internasjonale arbeidsdelingen. Endringene skjer i dag raskere enn tidligere, både som følge av tempoet i den teknologiske utviklingen og en mer åpen verdensøkonomi. I dagens situasjon blir det stadig vanskeligere å etablere konkurransefortrinn, samt å beholde eventuelle forsprang til konkurrentene. Det fremholdes derfor at en hovedutfordring for et rikt land som Norge er å få bedriftene til å innovere og effektivisere i et stadig høyere tempo.

Med bakgrunn i en slik virkelighetsforståelse trekker enkelte den konklusjon at det heller ikke er ønskelig å bremse sentraliseringen. For det første hevdes det at av utviklingen av sterke sentra er en forutsetning for å klare seg i den globale konkurransen, og dermed for at vi skal kunne videreutvikle vårt høye velferdsnivå. Dessuten pekes det på at utviklingen er et resultat av individuelle valg, som det ikke er politikernes oppgave å overprøve. Siden det er næringslivet som legger grunnlaget for den nasjonale velferdsutviklingen, bør politikerne heller konsentrere seg om å legge til rette for størst mulig dynamikk og konkurransekraft. For det andre hevdes det at en aktiv politikk for å bremse sentraliseringen bare vil utsette den omstillingen som uansett vil tvinge seg frem. Siden utviklingen etter deres mening ikke kan snus, vil en oppbremsing bare gjøre vondt verre. Når demningen før eller siden brister vil de samfunnsmessige kostnadene bli langt høyere enn om omstillingene gjennomføres gradvis. Det vises i denne sammenhengen til utviklingen i blant annet Storbritannia, Finland og Sverige. Videre advares det mot at vi i Norge faller for fristelsen til å bruke oljepenger til å utsette nødvendige omstillinger.

3.4.4 Vektleggingen av politikkendringer når sentraliseringen skal forklares

På den andre siden finnes det både politikere og fagfolk som vektlegger helt andre årsaker til sentraliseringen. I følge deres oppfatning er utviklingen i større grad et resultat av den politikken som har vært ført. Selv om det erkjennes at norske politikeres påvirkningsmuligheter er svekket de senere årene, hevdes det at sentraliseringen i en viss forstand har vært politisk styrt (Berg 2004). Det vises i denne sammenhengen til en rekke politikkomlegginger som kan ha bidratt til å akselerere sentraliseringen.

Endringer i næringspolitikk og rammebetingelser for privat sektor fremheves som en vesentlig årsak til at sentraliseringen har akselerert de siste tjue år. Blant annet som følge av internasjonal konkurranselovgivning og ønsket om et mer robust og effektivt næringsliv, er politikken lagt om på en rekke områder. Dette gjelder blant annet i forhold til viktige distriktsnæringer som fiskeri, oppdrett, landbruk og industri. Tiltak som hadde til hensikt å kompensere for lange avstander eller andre ulemper ved å være lokalisert i distriktene, er enten fjernet eller trappet ned. Viktige råvaremarkeder er deregulert og åpnet for konkurranse. Samtidig har infrastrukturutbygging og teknologisk utvikling bidratt til å redusere fordelene ved å være lokalisert nært råvarekilden. I sum hevdes disse politikkomleggingene å ha rammet distriktene langt hardere enn de mer befolkningstette områdene av landet.

En annen vesentlig årsak til sentraliseringen hevdes å være omleggingen av den statlige poli­tikken overfor kommunesektoren . På syttitallet ble kommunesektoren tilført nye oppgaver og ressurser, noe som bidro til ny aktivitet og flere arbeidsplasser. Ikke minst for kvinnene innebar dette bedrede arbeids- og inntektsmuligheter i distriktene. I tillegg førte opptrappingsvedtaket i landbruket midt på 1970-tallet til ny optimisme og satsing i Bygde-Norge. Som følge av den positive inntektsutviklingen i landbruket flyttet mange ungdommer tilbake til bygdene for å satse der. Til sammen gav dette sysselsettingsmuligheter både for kvinner og menn som ønsket å etablere seg i distriktene. Dette fremholdes som hovedårsaken til den moderate sentrali­seringen dette tiåret. Fra begynnelsen av åttitallet ble veksten i de statlige overføringene til kommunene svakere, samtidig som staten fortsatte å pålegge sektoren nye oppgaver. Etter hvert ble det også gjennom­ført flere endringer i det kommunale inntektssystemet. For blant annet å kompensere for sterk befolkningsvekst og økende sosiale problemer i mange byområder, ble systemet endret slik at de folkerike kommunene for tiden nyter godt av en sterkere vekst i de statlige overføringene pr. innbygger, mens overføringene til de mindre kommunene reduseres.

Svakere vekst i kommuneøkonomien sammen med skjerpede krav til den kommunale tjenesteproduksjonen, har vært en utfordring for samtlige kommuner her i landet. Noen hevder imidlertid at utviklingen har gått hardest ut over de mindre distriktskommunene, blant annet som følge av omleggingene i det kommunale inntektssystemet. Vanskeligere økonomi har ikke bare rammet den offentlige tjenesteproduksjonen og kommunens attraktivitet som lokaliserings- og bosted. Det har også, direkte og indirekte, bidratt til å svekke de vekstimpulsene kommunene tidligere bidro med i den lokale økonomien. I distriktene er kommunen gjerne en betydelig arbeidsgiver og etterspørrer av varer og tjenester. I tillegg utgjør kommunalt ansatte en stor kundegruppe i det lokale markedet. Svakere vekst i kommuneøkonomien har derfor ikke bare hatt konsekvenser for kommunenes egen sysselsettingsutvikling, men også for sysselsettingsutviklingen hos lokale leverandører av varer og tjenester. Den økonomiske utviklingen i kommunene hevdes derfor å være en viktig medvirkende årsak til den negative utviklingen i mange distriktskommuner de senere år.

En serie andre politikkomlegginger som også påstås å ha hatt svært negativ betydning for utviklingen i distriktene de senere år, er knyttet til moderniseringen av offentlig sektor . Dette er reformer som gjerne har hentet inspirasjon fra New Public Management, og som har til hensikt å effektivisere og målrette offentlig virkesomhet. Ved å rendyrke styrings- og produksjonsrollene er tanken å oppnå bedre styring, sterkere kundeorientering og mer effektiv produksjon. Gjennom fristilling og konkurranseutsetting blir produsentene i sterkere grad enn tidligere motivert til å vektlegge kommersielle hensyn, samtidig som de samfunnsmessige hensynene forutsetningsvis skal ivaretas gjennom konsesjonsvilkår, styringssignaler eller kontrakter utformet av myndighetene. I løpet av de siste femten årene er en rekke statlige forvaltningsorganer omdannet til mer eller mindre fristilte foretak. Dette gjelder innenfor blant annet samferdsel, energi, helse og virkemiddelapparatet for næringsutvikling. (Jf. underkap. 3.5.) Det er for tidlig å fastslå om reformene i norsk forvaltning har vært vellykket ut fra effektiviseringshensyn. Derimot er det liten tvil om at flere av reformene har ført til mindre vektlegging av distrikts- og regionalpolitiske hensyn, og til en nedbygging og omlokalisering av statlige arbeidsplasser som først og fremst har rammet distriktene (NOU 2004:2).

Innenfor annen statlig virksomhet har det vært en tilsvarende sentralisering. Fra 1980 til 2000 var det en betydelig vekst (28 prosent) innenfor statens kjernevirksomhet, det vil si departementer og direktorater, skatte- og avgiftsetaten, trygdeetaten, politietaten og retts- og fengselsvesenet. Det samme gjelder de statlige utdanningsinstitusjonene og de nasjonale helseinstitusjonene. Veksten innenfor disse sektorene var imidlertid klart mer sentralisert på nittitallet enn tiåret før. Dette kan tyde på at distrikts- og regionalpolitiske hensyn i større grad enn tidligere har måttet vike for økonomiske og sektorpolitiske hensyn også innenfor statlig virksomhet. I tillegg har nedskjæringene i Forsvaret rammet enkeltkommuner sterkt, og trolig bidratt til sentraliseringen (NOU 2004:2).

En annen politikkendring som ofte trekkes frem i forbindelse med de senere års sentralisering er det som påstås å være endrede prioriteringer med hensyn til statlige investeringer . En analyse av utviklingen på 1990-tallet viste at byene, og ikke minst hovedstadsområdet, i stadig sterkere grad ble prioritert i forhold til statlige investeringsprosjekter (Lea 2000). Samlet steg byregionenes andel fra 39 til 69 prosent i denne perioden. Dette skyldtes i stor grad gjennomføring av store prosjekter som hovedflyplass og rikshospital, samt investeringer i riksveiprosjekter. I tillegg er det grunn til å peke på at staten i sine investeringsbeslutninger, blant annet innenfor veisektoren, synes å legge større vekt på nytte-kostnadsanalyser enn tidligere. Siden den samfunnsmessige nytten av et tiltak normalt er høyere jo flere som nyter godt av det, vil investeringer i tett befolkede områder ofte fremstå som mer lønnsomme enn investeringer i mer spredtbygde områder.

Det er normalt knyttet permanente avstandsulemper til det å være lokalisert i periferien. En godt utbygd infrastruktur på samferdselssiden er derfor en viktig forutsetning for at næringslivet i distriktene skal kunne konkurrere på tilnærmet like vilkår med aktører i byene. Av denne grunn er det flere som fremhever at den politiske viljen til å utvikle kommunikasjonene i distriktene ikke må erstattes av såkalt nøytrale prioriteringer basert på nytte-kostnadskalkyler, der flaskehalser og geografisk avstand tillegges relativt liten vekt.

I debatten har det også vært trukket frem en rekke andre enkeltvedtak og sider ved de senere års politikk som kan underbygge påstanden om at sentraliseringen til dels er et resultat av bevisst politikk. Mange av disse effektene er godt dokumentert i Effektutvalgets rapport.

Samtidig understrekes det at situasjonen i distriktene ville vært langt dårligere uten den omfattende statlige innsatsen som tross alt er satt inn. Dette fremheves også av Effektutvalget, som konkluderer med at den samlede innsatsen, det vil si den smale distriktspolitikken i kombinasjon med den distriktspolitiske innsatsen innenfor de ulike sektorpolitikkene, både har bidratt til å bremse sentraliseringen og opprettholde bosettingen i mange distrikter. Fortsatt ser mange en aktiv distriktspolitikk som avgjørende for en positiv utvikling i distriktene. I en fersk meningsmåling 2 svarte 53 prosent at det å legge til rette for næringsutvikling i distriktene er en sak det er spesielt viktig å løse.

3.5 Har vi gitt fra oss mulighetene til å føre en aktiv distrikts- og regionalpolitikk?

Mulighetene for å kunne nå overordnede mål innenfor distrikts- og regionalpolitikken er avhengig av hvilke reelle frihetsgrader som finnes i forhold til politisk styring og handling. Det har de siste ti årene skjedd betydelige endringer i rammebetingelsene for norsk distrikts- og regionalpolitikk. Fra å ha vært et nasjonalt ansvar må politikken nå i betydelig grad utformes og utøves innenfor et internasjonalt rammeverk. Gjennom tilslutning til internasjonale avtaler har Norge akseptert visse begrensninger når det gjelder handlingsrommet for å utforme nasjonal politikk på flere områder. Dette gjelder blant annet innenfor næringspolitikk (inkludert landbruk og fiskeri) og distrikts- og regionalpolitikk. På disse politikkområdene er internasjonale konkurranseregelverk og regler for offentlig næringsstøtte viktige rammebetingelser for den politikken som føres nasjonalt. De viktigste avtalene i denne sammenheng er EØS-avtalen og WTO-avtalen. Videre har Norge sluttet seg til andre avtaler som påvirker handlefriheten i distriktspolitikken; blant annet gjelder dette internasjonale miljøkonvensjoner.

I tillegg til de begrensningene i forhold til nasjonal politikkutforming som ligger i internasjonale avtaler og regelverk, er det i ulike sammenhenger pekt på at viktige trender i offentlig politikk og forvaltning de senere år har bidratt til å redusere det politiske handlingsrommet og dermed styringsmulighetene. Denne utviklingen har også påvirket handlingsalternativene i distrikts- og regionalpolitikken. Dette er nærmere omtalt i punkt 3.5.4 nedenfor.

3.5.1 EØS-avtalen: Dagens regelverk og støttepraksis

EØS-avtalens regelverk gir noen ytre rammer for nasjonal nærings- og regionalpolitikk i EØS-landene. 3 Dagens regelverk for regional støtte gjelder ut 2006, og nytt skal implementeres fra 2007. EØS-avtalen gir et generelt forbud mot all statlig (offentlig) støtte til bedrifter og foretak. Det er imidlertid åpnet for visse unntak, blant annet gjennom artikkel 61 (3)(a) når det gjelder støtte til bedrifter i regioner som i europeisk målestokk har lavt brutto nasjonalprodukt (BNP) per innbygger, og i artikkel 61(3)(c) angående støtte til bedrifter som er lokalisert i de svakeste regionene i det enkelte land. All distrikts- og regionalpolitisk støtte i Norge er i dag hjemlet under sistnevnte artikkel.

En generell regel er at støtte gis i sammenheng med en investering, vanligvis i form av kapitaltilskudd (investeringsstøtte), lån med lavt rentenivå, rentesubsidier, garanti for lån, skattelette osv. Dessuten er det tillatt med støtte til jobbskaping forutsatt at jobbene skapes i forbindelse med en investering. EØS-avtalen gir derimot et generelt forbud mot driftsstøtte (operating aid). Et unntak her er muligheten for å yte transportstøtte i regioner med en befolkningstetthet på mindre enn 12,5 innbyggere per kvadratkilometer. Dette er en komponent i statsstøtteregelverket som er spesielt utformet for å møte krav fra Finland, Norge og Sverige under utvidelsesforhandlingene i 1994.

Innenfor avtalens generelle rammer er det nasjonale prioriteringer som avgjør hvor store ressurser og hvilke virkemidler som skal benyttes i regional- og næringspolitikken. Statstøtteregelverket fastsetter maksimalsatser for støtte, men det er store variasjoner mellom EU-landene når det gjelder nasjonale støttenivåer innenfor denne maksimumsrammen. I Norge, som i flere andre land, er satsene for distrikts- og regionalpolitisk investeringsstøtte innenfor de ulike virkemiddelsonene lagt klart lavere enn de maksimalsatsene EØS-avtalen gir rom for.

Ser vi på SNDs bevilgede investeringstilskudd innenfor det distriktspolitiske virkeområdet i 2002 (i alt 271 tilfeller) utgjorde støtten i gjennomsnitt 18,3 prosent av den enkelte investering, og 12,5 prosent av de samlede investeringer som ble støttet. Totalt sett var investeringsstøtten på om lag halvparten av den nasjonalt fastsatte maksimalsatsen for de bedrifter som fikk støtte(Aalbu og Yuill 2004). De maksimale støttesatsene er i Norge geografisk differensiert. Den høyeste maksimalsatsen er 30 prosent som kan gis til bedrifter med inntil 250 ansatte i Finnmark og Nord-Troms.

EØS-avtalen åpner generelt for å gi investeringstilskudd på inntil 15 prosent til små og 7,5 prosent til mellomstore bedrifter over hele landet. Dersom denne muligheten hadde vært utnyttet i Norge, ville samlet tilskuddsbeløp kommet opp i store summer. 75 prosent av innbyggerne i Norge bor i virkemiddelsone D eller utenfor det distriktspolitiske virkeområdet, og dette området har en enda større andel av bedriftene. Det er dermed åpenbart at det ville vært mulig å anvende vesentlig større beløp enn man gjør i dag, uten å komme i konflikt med EØS-reglene.

De distriktspolitiske virkemidlene forvaltet av det tidligere SND ble fra 1993 til 2002 redusert med nesten to tredjedeler, fra ca 2,2 til 0,8 mrd (løpende) kroner (NOU 2004:2). Dette førte til økt selektivitet og strengere prioritering av midlene. Dermed har en rekke investeringer som kunne vært støttet innenfor EØS-avtalens konkurranseregler ikke fått statsstøtte, fordi slike virkemidler har vært nedprioritert ut fra nasjonale økonomiske og politiske vurderinger.

Det er vanskelig å anslå hvor mye støtte til investeringer som årlig kunne ha vært innvilget etter EØS-reglene. Et smalt innovasjonsfokus, slik blant annet Innovasjon Norge har i dag, medfører at mange ”ordinære” investeringer ikke kommer i betraktning som støtteverdige. Dette kan føre til at bedriftene etter hvert vet at det ikke har noen hensikt å søke om støtte til slike prosjekter. Det lar seg derfor ikke gjøre å beregne ”investeringsstøttepotensialet” ut fra de søknader som innvilges.

Det som her er sagt om maksimalsatser og faktisk tildeling av støtte gjelder investeringstilskudd. Situasjonen er imidlertid den samme for flere andre former for statstøtte. En av årsakene til dette er at horisontal støtte, som kan ytes i alle regioner uansett lokalisering (f.eks. støtte til små og mellomstore bedrifter, til forskning og utvikling og til miljøtiltak), i henhold til EØS reglene kan gis med større støtteintensitet i de områdene som faller inn under det distriktspolitiske virkeområdet.

3.5.2 Mulige endringer i EØS-avtalens statsstøtteregelverk

Signaler fra pågående prosesser i EU tyder på at det fremtidige EØS-regelverket vil åpne for større fleksibilitet med hensyn til nasjonal virkemiddelbruk rettet mot økonomisk utvikling og økt sysselsetting i regionene. Begrensningene i EØS-landenes handlefrihet vil ligge i at virkemidlene ikke må påvirke konkurransen innad i EØS. Med utgangspunkt i dette grunnleggende kravet vurderes det i EU om følgende prinsipper skal gis økt vekt:

• Om alt annet er likt, vil støtten ha mindre betydning for konkurransen jo mindre støttebeløpet er.

• Støtte til bedrifter som konkurrerer i varer eller tjenester som ikke selges internasjonalt er normalt akseptabelt, spesielt dersom virkemiddelet er lite selektivt. Aktiviteter som nevnes er i første rekke slike som betjener lokale markeder, som varehandel, kultur, hoteller og restauranter, utdanning, helse og sosialt arbeid, utgivelse av aviser og tidsskrifter, trykkerier, bygg- og anlegg osv. Også for disse sektorene vurderes det imidlertid begrensninger, blant annet når det gjelder støttebeløpene.

En noe mer fleksibel tolkning av statsstøttereglene enn i dag, i tråd med disse prinsippene, vil kunne være verdifullt også for Norge, hvor det generelt er relativt lange avstander til markedene og en stor del av næringslivet består av små bedrifter med lokale markeder.

I EUs tredje samhørighetsrapport, som ble lagt fram i februar 2004, er det signaler som kan ha betydning for regional- og næringspolitikken i EØS-landene. Samhørighetsrapporten nevner fire typer geografiske ulemper som det bør tas spesielle hensyn til; henholdsvis ultraperifere områder, øyer, fjellregioner og spredt befolkede regioner i nord. Det meste av Norge faller inn under to av disse fire kategoriene, nemlig ekstremt spredtbygde områder og fjellregioner. Dersom det utformes spesielle regler ut fra slike kriterier, vil dette kunne gi Norge større frihet til å yte statsstøtte innenfor slike regioner.

Videre er det verd å merke seg at EFTA-landene, med grunnlag i den såkalte ODA-protokollen, 4 enstemmig har besluttet å videreføre 0-sonen for arbeidsgiveravgift i Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark. Beslutningen er begrunnet i at dette området må vurderes etter særskilte kriterier. Forutsetningene vil imidlertid bli vurdert på nytt etter tre år, før ordningen eventuelt videreføres. I prinsippet kan det også være grunnlag for en dialog om å utvide bruken av disse bestemmelsene.

EU-kommisjonen la på forsommeren 2004 fram forslag til statsstøtteregler som skal gjelde fra 2007. Framover vil det bli konsultasjoner og forhandlinger før regelverket blir endelig fastlagt. Ingenting er derfor bestemt når det gjelder det framtidige statsstøtteregelverket. Det er likevel klart at situasjonen forandres i og med utvidelsen av EU og EØS. EUs egne regionalpolitiske ressurser flyttes østover, og spørsmålet om regelverket for nasjonal statsstøtte i de nåværende medlemsland er kommet i et nytt lys. Selv om det fra 2007 skulle komme visse innstramminger i regelverket for nasjonal regionalpolitisk virkemiddelbruk, mener mange at det er liten grunn til å tro at viktige deler av regelverket blir strammere enn dagens norske praksis. Dette fordi:

• Norge på langt nær utnytter statsstøtteregelverkets rammer for investeringstilskudd, og dagens ordning sannsynligvis kan videreføres også uten det unntaket fra regelverket som er hjemlet i Artikkel 61(3)(c). Begrunnelsen er at ordningen vurderes å ha begrenset betydning for handelen og konkurransen innen EØS-området.

• de ”myke” virkemidlene er mer horisontalt innrettet og derfor generelt akseptable. Også her kan innsatsen økes uten at vi kommer på kant med det fremtidige regelverket.

• transportstøtten er innført med hjemmel i statsstøtteregelverkets unntak fra forbudet mot driftsstøtte, og vil etter EU-kommisjonens forslag kunne videreføres etter 2007.

• foreløpige signaler fra EU-kommisjonen kan også tolkes slik at det fremover vil bli mulig å operere med andre former for driftsstøtte i såkalte arktiske områder. Et vesentlig spørsmål for Norge er om dette også kan gi åpning for å gjeninnføre den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften i større eller mindre utstrekning, for eksempel for næringer og bedrifter som ikke er i konkurranse med internasjonalt ­næringsliv.

3.5.3 Norge utnytter ikke handlingsrommet i EØS-avtalen

Slik gjennomgangen ovenfor viser, utnytter ikke Norge i dag de frihetsgrader som EØS-avtalens statsstøtteregelverk gir. Mange investeringsprosjekter i norske bedrifter, som kunne ha mottatt statsstøtte etter EØS-regelverket, har ikke fått slik støtte. Norge har i prinsippet mulighet til å mangedoble bevilgningene til nærings- og regionalpolitiske tiltak, både innenfor og utenfor det distriktspolitiske virkeområdet, uten å komme i konflikt med statsstøttereglene. 5

Også det såkalte ”Handlingsromutvalget” har pekt på at det i større grad er nasjonale prioriteringer, og ikke EØS-reglene, som begrenser omfanget av støtte til ulike utviklingsformål. 6 Utvalget slår fast at norske myndigheter har et stort juridisk handlingsrom innenfor distrikts- og regionalpolitiske støtteordninger som allerede er godkjent av ESA, for eksempel ved å tildele støtte bare i visse regioner. Handlingsromutvalget har også gjort konkrete vurderinger av noen typer tiltak der det finnes et klart handlingsrom:

• Støtte til kompetanseheving i bedrifter.

• Støtte til forskning og utvikling, blant annet i forhold til økt bruk av regional gradering av støtte. Også her ligger gjennomsnittlig støtte i dag generelt lavere enn EØS-regelverkets maksimalsatser.

• Støtte til å øke sysselsettingen. Dette kan blant annet være et alternativ i forhold til tjenesteytende næringer.

• Utbygging av infrastruktur. Bevilgninger til fysisk infrastruktur som tradisjonelt dekkes over offentlige budsjetter regnes ikke som statsstøtte. Dette kan også gjelde blant annet nettverksbygging.

• Støtte til fysiske nyinvesteringer. Her er det i forhold til dagens praksis handlingsom for å a) øke støttegraden innenfor fastsatte maksimale støttesatser; b) åpne for at også store bedrifter kan støttes; c) gi støtte til prosjekter med lavere innovativt innhold enn dagens selvpålagte krav.

Dette er tiltak som EU ser generelt positivt på og ønsker skal prioriteres framfor støtte til enkeltbedrifter i krise eller forfordeling av enkeltnæringer. EU har dermed gjort det lettere å få godkjent tiltak innenfor de såkalte gruppefritakene , som omfatter støtte til små og mellomstore bedrifter, støtte til sysselsetting og støtte til opplæring.

På bakgrunn av det som her er sagt, er det etter manges mening grunn til å tro at Norge i overskuelig framtid vil kunne videreføre hovedtrekkene i dagens praksis. Begrunnelsen er at virkemidlene vurderes å ha begrenset betydning for handel og konkurranse i EØS-området. Dette gjelder i forhold til dagens regelverk, men vil trolig også gjelde i forhold til de nye reglene fra 2007. Det er imidlertid et internasjonalt press i retning av å redusere bruken av statsstøtte, og dermed både å minske virkeområdene og redusere maksimalsatsene for støtte.

Effektutvalget har pekt på at det i forhold til dagens norske praktisering av investeringsstøtte er mulig å øke den distrikts- og regionalpolitiske innsatsen innenfor rammene av EØS-regelverket, og at dette vil styrke et virkemiddel som har gode effekter og er relativt kostnadseffektivt. Her ligger det et potensielt handlingsrom både når det gjelder å heve støttesatsene og gjennomføre en mer markert geografisk differensiering av virkemiddelbruken. Det er i denne sammenheng også grunn til å nevne at en rekke politikkområder med stor betydning for regional utvikling ligger utenfor konkurransereglene. Dette gjelder for eksempel investeringer i alle former for fellesgoder, så som fysisk infrastruktur, kommunikasjoner, høyere utdanning, forskning, og det gjelder hele arbeidsmarkedspolitikken.

3.5.4 WTO-avtalen

På samme måte som EØS-avtalen legger også handelsavtalene i tilknytning til World Trade Organization (WTO) begrensninger på det norske handlingsrommet. Den pågående forhandlingsrunden i WTO kan få store konsekvenser, spesielt for norsk landbrukspolitikk.

I juli 2004 ble medlemslandene enige om en ny rammeavtale. Det må imidlertid gjennomføres nye forhandlinger for å fastlegge mer detaljerte bestemmelser. Det gjenstår blant annet vanskelige forhandlinger om nivå på, og former for intern støtte, hvor mye landbrukssubsidiene faktisk skal reduseres, den konkrete størrelsen på tollreduksjoner for varer, eksportstøtte og markedsadgang. Det kan således ta flere år før den pågående WTO-runden er sluttført.

Fra regjeringens side er det gitt uttrykk for at man mener det er mulig å ivareta de norske interessene i sluttfasen av forhandlingene, i den forstand at det innenfor den endelige avtalen vil være mulig å opprettholde et levedyktig landbruk i Norge, samtidig som viktige distrikts- og landbrukspolitiske hensyn ivaretas. Det pekes for eksempel på at rammeavtalen, sett med norske øyne, gir et godt utgangspunkt når det gjelder intern støtte. Teksten åpner blant annet for en ordning som vil gjøre det mulig å videreføre mer av areal- og dyrestøtten enn i tidligere forslag. Samtidig legges det ingen begrensninger på omfanget av ordninger som ikke påvirker handelen, såkalte ”grønne” støtteordninger (blant annet miljøstøtte). For eksportstøtte legges det opp til en avvikling, men tidspunktet skal det forhandles videre om.

Det har tidligere vært en utbredt antakelse at en framtidig WTO-avtale vil redusere Norges handlefrihet betydelig når det gjelder muligheten til å føre en nasjonal landbrukspolitikk. Mange mener at det i forhold til dagens støtteordninger sannsynligvis vil kreves vesentlige kutt i den produksjonsavhengige støtten, areal- og dyrestøtten, markedsordninger og tollsatser. Dette vil kunne påvirke omfang og innretning av norsk landbruksstøtte i ulik grad. Markedsmessig vil avtalen trolig bety økt liberalisering av den internasjonale handelen med jordbruksprodukter, økt konkurranse og mindre forutsigbarhet for primærprodusenter og næringsmiddelindustrien i Norge. Mange har også påpekt at det kan forventes at strukturendringene i landbruket vil skje i et enda raskere tempo enn i dag.

Blant dem som følger WTO-forhandlingene er det ulike vurderinger av hva som er sannsynlige utfall, og dermed av hvor mye det nasjonale handlingsrommet kan bli redusert ved en ny WTO-avtale. Noen mener at den nye rammeavtalen gir betydelige muligheter til å videreføre mange av hovedelementene i dagens landbrukspolitikk. Andre er av den oppfatning at innskrenkningene i handlingsrommet trolig vil bli betydelige, og at Norge kan bli tvunget til vesentlige omlegginger av landbrukspolitikken og næringsoverføringene.

Eventuelle negative utfall av WTO-runden, sett fra norsk ståsted, vil trolig få størst konsekvenser for distriktslandbruket. Markedsliberalisering, kostnadsreduksjoner, lavere priser og støttenivå vil etter alt å dømme svekke rammebetingelsene for jordbruket i mange distriktsområder. 7 Mindre kommuner, der landbruket står for en relativt høy andel av lokal sysselsetting og verdiskaping, vil bli sterkest berørt. I tillegg vil det berøre næringsmiddelindustrien, som i stor grad er avhengig av norske råvarer.

Hvordan norske myndigheter kan møte disse utfordringene vil blant annet avhenge av mulighetene for å utforme legale virkemidler innenfor WTO-avtalen. Fra mange hold er det lagt vekt på at Norge fremover må gjøre tilpasninger i den nasjonale jordbrukspolitikken og utnytte det internasjonale avtaleverkets muligheter til å gi ”lovlig” støtte. Dette kan blant annet gjøres ved å øke innsatsen gjennom såkalt ”grønne” ordninger. 8 En slik omlegging vil innebære at en større eller mindre del av landbruksstøtten innrettes mot formål som matvaresikkerhet, opprettholdelse av kulturlandskap og biologisk mangfold, og sysselsetting og bosetting i distriktsområder. Imidlertid er det fortsatt uavklart i hvilken grad en ny WTO-avtale vil gi åpninger for disse formene for landbruksstøtte.

3.5.5 Redusert politisk styring av sektorene

En hovedproblemstilling i Effektutvalgets rapport er om det innenfor sektorpolitikken er opprettholdt et handlingsrom som gjør det mulig å forfølge tverrgående mål knyttet til blant annet distrikts- og regionalpolitikken. Dette spørsmålet er aktualisert som følge av de senere års trender i forvaltningspolitikken, ofte omtalt under samlebegrepet ’New Public Management’ (NPM). Sentralt i dette reformkonseptet er økt vektlegging av effektivitet og resultatmåling, oppdeling av roller, desentralisering og delegering til lavere organisatorisk nivå, og økt fristilling av etater og statlige selskaper. 9

Begrunnelsen for å innføre NPM-inspirerte forvaltningsmodeller kan sies å være todelt. Ett viktig motiv er ønsket om økt effektivitet og besparelser på offentlige budsjetter, slik at det blant annet frigjøres ressurser til andre formål. En annen begrunnelse for reformene er at de skal bedre mulighetene for politisk og strategisk styring av virksomheten.

I praksis har det imidlertid vist seg at slike styringsmodeller ofte reduserer den politiske styringen, ved at de formelle styringsmekanismene svekkes. 10 Et viktig trekk ved modellene er at virksomhetene innenfor gitte sektorpolitiske rammer og mål får stor frihet til å foreta egne prioriteringer, samtidig som de gis sterke incentiver til å vektlegge økonomihensyn. Dermed reduseres mulighetene for samordning på tvers av sektorene ut fra tverrgående hensyn og mål, som for eksempel de distrikts- og regionalpolitiske. Slike hensyn oppfattes innenfor NPM-tenkningen å stå i motsetning til effektiv drift og oppnåelse av sektorspesifikke mål. Både på nasjonalt og regionalt nivå svekkes mulighetene for territoriell samordning av ulike sektorpolitikkområder.

En side ved denne utviklingen, som ofte trekkes fram, er den omfattende fristillingen av statlige forvaltningsorganer og forvaltningsbedrifter som har funnet sted de siste 10-15 årene, gjennom omorganisering til statsforetak, aksjeselskap eller lignende. Selv om disse reformene har hatt som uttrykt intensjon å bedre den politiske og strategiske styringen av virksomhetene gjennom aktiv eierstyring, har staten i praksis vært svært tilbakeholden med å benytte de formelle styringsmekanismene. 11 Dette har over tid ført til mindre politisk styring, og Effektutvalget oppsummerer i sin analyse at det innenfor alle sektorer er blitt mindre distrikts- og regionalpolitikk og mer ensidig fokus på sektorpolitiske mål. Samtidig understreker utvalget at en helhetlig og målrettet distrikts- og regionutvikling fordrer territoriell samordning av de politikkområder som har størst betydning for den geografiske utviklingen. Etter Effektutvalgets vurdering vil økt regional samordning kunne bedre både den sektorpolitiske og den regionalpolitiske samordningen.

Effektutvalget understreker at statlig virksomhet innenfor viktige sektorer fortsatt kan styres, selv om direkte styring av sektorenes geografiske nedslagsfelt er betydelig vanskeligere enn før. Konklusjonen er at det fortsatt finnes effektive styringsinstrumenter. Spørsmålet er om det er politisk vilje til å benytte dem.

3.6 Vil en aktiv distrikts- og regionalpolitikk hemme eller fremme den nasjonale verdiskapingen?

Det finnes ulike syn på hva som er årsakene til sentraliseringen. Som beskrevet i avsnitt 3.4 legger noen hovedvekten på forhold som ligger utenfor politisk kontroll, mens andre mener at årsaken til sentraliseringen først og fremst er å finne i den politikken Norge har ført. De fleste er imidlertid inneforstått med at begge sett av faktorer i praksis spiller inn. Selv de som mener at sentraliseringen ikke kan stoppes politisk, ser at den politikken som føres enten kan fremme eller hemme utviklingen. Det er således bred enighet om at norsk politikk kan påvirke tempoet i sentraliseringen.

3.6.1 Målkonflikt mellom distriktspolitikk og nasjonal verdiskaping?

Noen stiller likevel spørsmål om det er ønskelig å bremse sentraliseringen. Dette kan blant annet bunne i en oppfatning om at det eksisterer en grunnleggende målkonflikt mellom det å opprettholde bosettingsmønsteret og det å sikre nasjonaløkonomisk vekst. I økonomisk teori fremholdes det at verdiskapingen maksimeres dersom produksjonsfaktorene kontinuerlig og friksjonsfritt flyttes dit de kaster mest av seg. I en økonomisk modell med frikonkurranse uten noen form for markedssvikt, der det blant annet ikke er barrierer mot fri mobilitet av kapital og arbeidskraft, vil dette i teorien skje av seg selv. Med bakgrunn i en slik tilnærming mener noen at politikernes fremste oppgave er å påse at slike barrierer ikke oppstår, og ellers korrigere for tilfeller av markedssvikt – for eksempel hindre fremvekst av monopoler.

I praktisk politikk ser vi at dette prinsippet står sterkt. Ideen om et indre marked med fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft førte i sin tid til revitaliseringen av EU. Gjennom å etablere det indre markedet skulle Europa øke sin vekstkraft. Innenfor hele EØS-området slås det i dag ned på tiltak som kan bidra til å hindre fri mobilitet basert på like konkurranseforhold. Når innflytelsesrike grupper i samfunnet argumenterer for nærings- og geografinøytrale rammebetingelser er det med basis i det samme prinsippet (Nafstad og Roland 1999). Mye av motstanden mot den tradisjonelle distriktspolitikken må forstås på denne bakgrunnen. De distriktspolitiske virkemidlene er jo nettopp geografisk differensierte, og mange har hatt til hensikt å hindre fraflytting for å opprettholde dagens aktivitets- og bosettingsmønster.

Ut fra denne tenkningen fremstår ikke sentraliseringen som et problem, men snarere som et tegn på at produksjonsfaktorene kaster mest av seg i sentrale områder. Sentraliseringen fremstår som en nødvendig omstilling for at man på nasjonalt nivå skal kunne maksimere verdiskapingen. Og siden verdiskapingen er grunnlaget for all velferd, vil sentralisering også bidra til høyere velferd. Et vanlig utsagn er at Norge ikke har råd til å spre ressursene så tynt utover som vi gjør i dag. Ved å samle ressursene mener mange at vi kan oppnå en høyere nasjonal verdiskaping, og dermed få mer å fordele til alle gode formål. Ut fra denne logikken må det utvikles én politikk for verdiskaping og én politikk for fordeling, og de to politikkområdene må i minst mulig grad blandes.

3.6.2 Distriktenes grunnleggende betydning for norsk verdiskaping

Andre argumenterer mot at det finnes en sterk målkonflikt mellom det å opprettholde bosettingsmønsteret og det å tilrettelegge for høyest mulig nasjonal verdiskaping. Tvert i mot mener disse at vekst i distriktene er en forutsetning for økt nasjonal verdiskaping. Det påpekes at de mange små og store samfunn rundt om i landet er bygget opp over lang tid, og at etablerte strukturer er kostbare og tidkrevende å endre. Både fraflyttings- og pressproblemer er forbundet med betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Samtidig utgjør innbyggerne nasjonens viktigste produktive ressurs. Med dette som utgangspunkt fremheves det at det vil det være en enorm sløsing med ressurser dersom ikke hele landet tas i bruk. Det påpekes at intelligens og pågangsmot er noenlunde likelig fordelt, og at det i Distrikts-Norge finnes både optimisme og positive utviklingstrekk. Skal verdiskapingen maksimeres må det legges til rette for å utløse det verdiskapingspotensialet som finnes i alle deler av landet. Men skal dette lykkes må det kompenseres for markeds- og systemsvikt, slik at næringslivet i ulike deler av landet kan konkurrere på tilnærmet like vilkår.

I denne sammenheng er det mange som minner om at by og land fyller ulike roller. Selv om primærnæringene og deler av sekundærnæringene har redusert sin relative betydning i form av direkte verdiskaping og sysselsetting, må man ikke miste av syne at de legger grunnlaget for eksportinntekter og nedstrømsaktiviteter, og at en avfolking av distriktene derfor vil gi store ringvirkninger i andre deler av økonomien. Primær- og sekundærnæringene utgjør viktig basisvirksomhet som direkte og indirekte legger grunnlag for mye av den mer skjermede aktiviteten i byene. For eksempel er norsk næringsmiddelindustri en av landets store industrigrener, og over halvparten av denne industrien er basert på norske jordbruksprodukter. Jordbruksbasert næringsmiddelindustri omsetter for rundt 75 milliarder kroner. Til sammen skaper jordbruket og den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien nesten 100.000 årsverk, tilsvarende seks prosent av den samlede sysselsettingen i Norge. I tillegg kommer tusenvis av arbeidsplasser hos underleverandører til jordbruk og industri, samt i landbruksrelatert rådgivningstjeneste, FoU, turisme osv.

I stedet for å konstruere motsetninger mellom by og land fremheves det at man heller bør fokusere på rolledeling og gjensidig avhengighet. For mens byene er avhengig av primærproduksjon og industri i distriktene, er periferien avhengig av byenes kunnskapsmiljøer og tjenesteproduksjon.

Det stilles ikke spørsmål ved næringsaktørers og enkeltindividers frie valg til å etablere seg der de ønsker. Individualiseringen i samfunnet er en sterk trend som alle må forholde seg til, og som skjerper den geografiske konkurransen om mennesker og kapital. Den geografiske lojaliteten er svekket blant kapitaleiere, og også enkeltmennesker er blitt mer opptatt av å skape sin egen identitet uavhengig av hvor de har vokst opp. Dette betyr imidlertid ikke at de individuelle bosteds- og lokaliseringsvalgene er upåvirket av den politikk som føres. I en situasjon der geografiske områder kjemper om å tiltrekke seg og holde på enkeltmennesker og næringsaktører, har politikken tvert om større betydning enn tidligere for hvilke områder som kommer seirende ut. De fleste politikkområder har regionale effekter, fordi de påvirker aktørenes valgalternativer. Ut fra dette argumenteres det med at det ikke finnes noe slikt som en geografinøytral politikk.

I forlengelsen av dette er det vanlig å minne om forventningenes betydning. Forventer enkeltmennesker og næringsaktører at et lokalsamfunn eller en region er inne i en negativ utvikling, svekker dette interessen for å etablere seg der. Er det i tillegg sådd tvil om statens vilje til å opprettholde et tilfredsstillende offentlig tjenestetilbud på stedet, vil dette svekke interessen ytterligere. I et fallende marked er det mer risikabelt å investere. Dette svekker ikke bare investeringslysten, men bidrar også til at finansieringsinstitusjonene fører en mer restriktiv utlånspolitikk – spesielt i forhold til investeringer i boliger og annen fast eiendom i distriktene. Slike spiraleffekter blir lett selvforsterkende. Hovedutfordringen blir derfor å stoppe forvitringen og skape ny optimisme. For å få til det mener noen at distriktene må få større handlingsrom for utnytting av egne ressurser, og at en større del av de verdiene som skapes må bli igjen i lokalsamfunnet. Samtidig må staten vise vilje til å videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet på lik linje med landet ellers.

Motstanderne av den rene markedstenkningen fremhever videre at det ikke går an å skille verdiskaping og fordeling. Redusert aktivitet og optimisme i distriktene innebærer etter deres mening et velferdstap som ikke kan kompenseres gjennom ulike former for statlige overføringer. Individrettede støtteordninger kan ikke gjøre opp for det å miste muligheten til et meningsfylt arbeid nær hjemstedet, det å se at fremtidsutsiktene for lokalsamfunnet svekkes osv. Skal velferden komme alle til del må det derfor sikres en noenlunde balansert utvikling, ikke bare inntektsmessig, men også geografisk. Gode levekår er på sin side en sentral forutsetning for et steds attraktivitet og verdiskaping. Utbygging av kultur- og velferdstilbud kan bidra til at lokalsamfunn lettere klarer å tiltrekke seg og holde på kompetanse som er viktig for lokal verdiskaping.

I tillegg til de økonomiske og velferdsmessige argumentene fremheves også andre verdier knyttet til det å opprettholde et spredt aktivitets- og bosettingsmønster. Slike verdier kan blant annet være knyttet til det å ta vare på og videreutvikle det nasjonale mangfoldet av kulturer, levesett, dialekter og kulturlandskap som er skapt gjennom en lang historie. Forsvinner dette vil de fleste mene at Norge på mange måter blir et fattigere land.

3.6.3 Økende oppmerksomhet om regionnivået og regionalpolitikken

De siste femten årene har det utviklet seg et noe annet syn på forholdet mellom geografi og økonomisk vekst enn de som er presentert så langt. Dette er et syn som tar utgangspunkt i markedets krav til omstilling, slik markedsøkonomien tilsier. Samtidig vektlegges geografisk nærhet, lokale forutsetninger og aktiv medvirkning fra myndighetenes side som viktige elementer i en vekststrategi 12 . Det hentes således argumentasjon fra begge de tilnærminger som er omtalt i avsnittene 3.6.1 og 3.6.2.

Fremveksten av den globale kunnskapsøkonomien stiller norsk næringsliv overfor tøffe krav. Det stilles krav til nye strategiske tilpasninger som følge av oppsplitting av verdikjedene, endringer i den internasjonale arbeidsdelingen og forskyvninger i maktstrukturene, og det stilles krav til kontinuerlig fornyelse i form av bedre og mer markedstilpassede produkter, mer effektiv produksjon, bedre markedsføring, mer tiltalende design, smartere distribusjon osv. Bedriftenes konkurransekraft er i mindre grad enn tidligere knyttet til eksklusiv tilgang til naturressurser og andre stabile naturgitte fortrinn. For stadig flere ligger konkurransekraften i det å være i forkant av konkurrentene. Endringstakten er høy og det stilles derfor store og vedvarende krav til fornyelse. Dette gjelder først og fremst den mest konkurranseutsatte delen av næringslivet. Men også i mer skjermede næringer og i offentlig sektor øker kravet til effektivisering og fornyelse.

Den nye tenkningen tar utgangspunkt i kravet til fornyelse og tilpasning, og i erkjennelsen av at evnen til fornyelse ikke ligger i tilgangen til kapital og naturressurser, men hos dem som arbeider i virksomhetene. Rike naturressurser i et land kan tvert om virke hemmende på økonomiens omstillingsevne. Her henvises det til litteraturen omkring ”the curse of natural resources”, ”hollandsk syke” etc. Et sentralt poeng er at evnen til fornyelse må utvikles, og at en slik utvikling best skjer gjennom bevisst kunnskapsutvikling og samspill med andre aktører. Viktige aktører i dette samspillet er relaterte bedrifter, kunnskapsinstitusjoner og myndigheter. Utfordringen er å skape et vekstklima lokalt som fremelsker initiativ, konkurranse og samarbeid. Utviklingen av moderne kommunikasjonsteknologi har gjort at det i mange tilfeller er utviklet et tett samspill mellom aktører som fysisk sett befinner seg langt fra hverandre. Fortsatt er det imidlertid slik at geografisk nærhet forenkler både samspill og kunnskapsdeling. Dette fremholdes som en viktig årsak til at mennesker og bedrifter i stadig større grad lokaliserer seg i byer.

Det sterke fokuset på regioner og regionenes betydning må blant annet forstås ut fra en slik tenkning. Stadig oftere argumenteres det med at en nasjonal vekststrategi må baseres på utvikling av sterke og innovative næringsmiljøer, der bedrifter, kunnskapsmiljøer og myndigheter spiller sammen. For å få til dette mener mange at politikken i større grad må knyttes til det regionale nivået. Regioner som defineres med utgangspunkt i et eller flere sentra og et omland, påstås å ha de beste forutsetningene for å utvikle slike sterke og innovative næringsmiljøer. Det regionale nivået vil ha den nødvendige nærhet til at det kan utvikles et funksjonelt samspill mellom næringsliv, kunnskapsmiljøer og myndigheter. Dette gjelder også forholdet mellom sentrum og omland, der det regionale samspillet må bygge på rolledeling og gjensidig avhengighet og respekt.

I spørsmålet om graden av politisk styring av markedet blir regionalistene således stående i en mellomstilling. De mener det er feil av myndighetene å føre en politikk som passivt tilpasses markedets geografiske dynamikk. En slik politikk frykter de vil føre til en overdreven satsing på hovedstadsområdet, slik utviklingen har vært de senere år (NOU 2004:2). På den annen side ønsker de heller ikke en politikk som forsøker å hindre omstillinger. Næringsmessige og geografiske strukturendringer vil være en forutsetning for at Norge over tid skal kunne opprettholde sin høye levestandard og sitt høye velferdsnivå. Det de ønsker er en politikk som bevisst legger til rette for utvikling av sterke og vekstkraftige regioner i Norge. Etter deres syn vil dette ikke bare maksimere verdiskapingen, men også bidra til å opprettholde aktivitet og bosetting i alle deler av landet. Det hevdes derfor at god regionalpolitikk er god næringspolitikk, og at god næringspolitikk verken kan være geografi- eller næringsnøytral.