6 Veivalg i distrikts- og regionalpolitikken

6.1 På jakt etter hovedgrep

I kapittel 2 er det gitt en beskrivelse av det som etter Distriktskommisjonens oppfatning er svært vanlige holdninger til dagens distrikts- og regionalpolitikk. Slik Distriktskommisjonen ser det, er det særlig tre forhold som preger folks oppfatning:

1. Sprik mellom mål og virkelighet

   Bosettingsmønsteret er i endring. Sentraliseringen fortsetter med uforminsket styrke, og de virkemidlene som settes inn er ikke tilstrekkelige til å kunne endre utviklingen. Distrikts- og regionalpolitikken synes å stå lavere på den politiske dagsorden enn for et par tiår siden. Likevel består den politiske retorikken, og målsettingen om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. For folk flest synes det således å være et stort sprik mellom de uttalte målsettingene, og hva som faktisk gjøres for å nå dem.

2. Verdiskapingspotensial som ikke utløses

   Landets ressurser må tas i bruk for å sikre den framtidige velferdsutviklingen. I hele landet, men kanskje særlig i distriktene, finnes det imidlertid ressurser som ikke utnyttes. Det finnes menneskelige ressurser og naturressurser, det finnes initiativ og skaperkraft. Men handlingsrommet blir stadig trangere. Etablerte virkemidler kan ikke lenger benyttes, primærnæringene er under press, kommunenes handlefrihet svekkes og privat virksomhet blir stadig strengere regulert. Rundt om i landet synes det å være en betydlig frustrasjon over at handlingsrommet innsnevres i en slik grad at lokalsamfunn ikke lenger blir i stand til å ta ansvar for egen utvikling.

3. Mangel på helhetsperspektiv

   Mange ser på store deler av distrikts- og regionalpolitikken som preget av symbolpolitikk, som et halvhjertet forsøk på å lappe på en utvikling andre politikkområder er med på å understøtte. Politikken blir stadig mer sektorisert. Dette gjør det vanskeligere å føre en helhetlig distrikts- og regionalpolitikk, der de ulike politikkområdene sees i sammenheng. I tillegg blir politikken mer standardisert og rettighetsbasert. Dermed blir det vanskeligere å tilpasse politikken til forutsetninger og utfordringer som finnes i det enkelte lokalsamfunn og den enkelte region.

Distriktskommisjonen forstår disse synspunktene, og slutter seg i hovedsak til dem. Drøftingen i kapitlene 3, 4 og 5 viser at:

• Den brede distrikts- og regionalpolitikken favner nær sagt alle politikkområder. Det betyr at distrikts- og regionalpolitiske hensyn i de fleste tilfeller må veies mot både sektorpolitiske og overordnede nasjonale hensyn. De distrikts- og regionalpolitiske hensynene blir imidlertid stadig mindre vektlagt i sektorpolitikkene. Dette er også et av Effektutvalgets hovedfunn.

• Det finnes et betydelig handlingsrom for å endre kurs, og føre en mer offensiv distrikts- og regionalpolitikk. Spørsmålet er om det er politisk vilje til å utnytte dette handlingsrommet. Dette er et hovedbudskap fra Effektutvalget, og Distriktskommisjonen deler dette synet.

Distrikts- og regionalpolitikken er historien om de mange dilemmaer, der det ikke finnes enkle svar. For eksempel må ønsket om regional frihet til å velge egne løsninger veies mot hensynet til likebehandling. Noen mener også at ønsket om en geografisk balansert utvikling må vurderes i forhold til nasjonal konkurranseevne og mulighet til å opprettholde et høyt velferdsnivå. Bredden i politikkområdet og de mange vanskelige avveiinger gjør at den distrikts- og regionalpolitiske diskusjonen kan virke uoversiktlig.

Det skjer forandringer både nasjonalt og internasjonalt som virker inn, og ser vi rundt oss, velger andre land ulike veier. Fagfolk gir til dels ulike anbefalinger og er ofte opptatt av smale problemstillinger. Sjelden vil forskere ut fra rent faglige vurderinger kunne gi entydige svar på komplekse spørsmål. Konklusjonene på disse vanskelige avveiningene vil avhenge av politisk ståsted og politiske valg. Distrikts- og regionalpolitikkens dilemmaer er en klar politisk utfordring, der det dreier seg om å prioritere.

For Distriktskommisjonen har det vært nødvendig å stille spørsmål om hva som er viktigst. Det har vært behov for å sortere bort det som er underordnet, og søke etter overordnede strategier som kan legge grunnlaget for en mer tilfredsstillende utvikling i distrikter og regioner. I dette kapitlet skisseres noen slike strategier eller veivalg i distrikts- og regionalpolitikken, slik Distriktskommisjonen ser dem.

I dette kapitlet drøftes regionalpolitiske og distriktspolitiske strategier hver for seg. Som beskrevet i underkapittel 4.1 har de to politikkområdene noe ulikt utgangspunkt. Mens underkapittel 6.2 i stor grad er knyttet opp til drøftingen i kapittel 5, bygger underkapittel 6.3 i hovedsak på kapittel 4.

6.2 Politikk for utvikling av regionale fortrinn

En ambisjon som har stått sterkt i norsk politikk i flere år, er å legge til rette for å utnytte og videreutvikle regionale fortrinn i form av både naturlige, industrielle og menneskelige ressurser. Som det er argumentert for tidligere i denne utredningen, vil en utvikling av regionale fortrinn, kompetansemiljøer og næringsklynger også ha klare positive effekter på den nasjonale verdiskapingen. En hovedutfordring i distrikts- og regionalpolitikken vil derfor, etter Distriktskommisjonens mening, være å utforme en politikk som på en langt mer kraftfull måte kan legge til rette for utvikling av sterke, funksjonelle regioner.

Det er imidlertid ulike syn på hvordan en slik politikk bør utformes, og hvilke hovedstrategier som bør velges. I kapittel 5 er det drøftet seks modeller for territoriell samordning. Etter kommisjonens mening bør nærhetsprinsippet og demokratiperspektivet stå sentralt ved valg av styringssystem. Men som beskrevet i kapittel 5 kan desentralisering av makt og regional samordning skje med utgangspunkt i ulike styringsmodeller. Dette vil bli drøftet i pkt. 6.2.3, 6.2.4 og 6.2.5.

6.2.1 Konkurranse mellom regioner

Det er flere grunner til at det etter kommisjonens mening vil være riktig å søke etter en politikk som kan styrke og utvikle regionale fortrinn. For det første bygger det på en oppfatning om at vekstkraftige kompetanse- og næringsmiljøer må ha en lokal og regional forankring, og at den geografiske konkurransen om kapital og arbeidskraft vil stå mellom regioner. Dette er et syn som blir stadig mer utbredt, og som blant annet ligger til grunn for EUs regionalpolitikk.

Videre bygger det på en oppfatning om at et høykostland som Norge i stor grad må basere sin økonomiske fremtid på kompetanse og evne til innovasjon. Politikken må legge til rette for endring, slik at det rundt om i Norge kan skapes nye arbeidsplasser og livsgrunnlag etter hvert som behovet for omstilling oppstår. Naturressursene vil fortsatt utgjøre en viktig basis for norsk næringsliv, men næringslivets konkurranseevne og en stadig større del av verdiskapingen vil knytte seg til kompetansebaserte oppgaver og vår evne til å ligge i front kunnskapsmessig. Dette innebærer blant annet at samspillet mellom ulike ledd i verdikjedene, kompetansemiljøer, tjenesteprodusenter og myndigheter blir viktigere. I dette samspillet utøver by og land ulike roller, som er gjensidig avhengige av hverandre. Politikken må utformes slik at den understøtter dette samspillet. Det er nødvendig at politikken har et regionalt perspektiv, som går ut over den enkelte kommune, og som blant annet har som formål å binde by og land tettere sammen.

Kommisjonen mener at det å utvikle sterke og internasjonalt konkurransekraftige regionale nærings- og kunnskapsmiljøer vil være en viktig forutsetning for at Norge skal kunne videreutvikle sin høye nasjonale verdiskaping og velferd. Dette vil samtidig demme opp for en ensidig utvikling der Oslo blir stadig mer dominerende som tyngdepunkt, og dermed bidra til en mer balansert geografisk utvikling.

6.2.2 Behov for regionalt tilpasset politikk

Skal det utvikles sterke regionale miljøer basert på regionenes egne fortrinn, må det ikke føres en politikk som har som formål å gjøre regionene mest mulig like. Regioner som skal utvikle styrke og konkurransekraft må tvert om dyrke sine særtrekk og utnytte disse på en slik måte at de fremstår som fortrinn i konkurransen om å tiltrekke seg og holde på kompetanse og kapital, på mennesker og bedrifter. Dette stiller to fundamentale krav til politikken:

1. Politikken må kunne tilpasses de forutsetninger, utfordringer og muligheter som finnes i den enkelte region, det vil si en regionalt tilpasset politikk . Det må være rom for en geografisk differensiering av politikken innenfor flere viktige sektorer. I forhold til næringsutvikling vil en slik politikk blant annet kunne innebære tilrettelegging for internasjonalt konkurransedyktige næringsklynger, knyttet til lokale og regionale fortrinn.

I tillegg innebærer det at det på lokalt og regionalt nivå må være mulig å se ulike politikkområder i sammenheng. For å sikre helhetlige og målrettede løsninger på utfordringene, vil det være behov for en langt sterkere grad av territoriell samordning , der det prioriteres og samordnes på tvers av sektorer. Som også Effektutvalget har understreket, er det først og fremst den "brede" politikken som legger grunnlaget for regional utvikling, og sektorpolitikken har størst effekt når politikkområdene samordnes. Samtidig fastslår Effektutvalget at samordningen i dag er alt for svak. Skal samordningen styrkes, må det gis nødvendig myndighet og virkemidler til de beslutningsorganer som har ansvar for at det foretas en reell koordinering. Dette ansvaret kan ligge på nasjonalt eller regionalt nivå, hos folkevalgte eller administrative organer. Hvordan det territorielle og tverrsektorielle samordningsansvaret skal organiseres er kanskje det viktigste veivalget regionalpolitikken står overfor i et langsiktig perspektiv.

2. Politikken må utformes nedenfra. Det er ute i lokalsamfunnene og i den enkelte region at grunnlaget for vekst og utvikling ligger. Politikken må derfor utformes nærmest mulig de som berøres. Den må ha en demokratisk forankring, der viktige prioriteringer og beslutninger treffes av folkevalgte organer. Videre må den utformes i partnerskap med de aktører som representerer potensial og drivkrefter, det vil si næringsliv, kapitalkilder, kompetansemiljøer og mennesker med initiativ og pågangsmot. Vekstkraft kan ikke genereres ovenfra. Den må mobiliseres nedenfra, og politikken som føres må være forankret i det samfunnet den skal virke.

En omlegging av styringssystemet i denne retningen vil utfordre det likhets- og rettighetsbaserte systemet vi har i dag. Poenget med en geografisk differensiert og lokalt forankret politikk er jo at den enkelte region og det enkelte lokalsamfunn i større grad enn i dag skal kunne gjøre sine egne prioriteringer. Dette vil innbære større forskjeller med hensyn til infrastrukturutbygging, rammebetingelser og offentlig tjenesteproduksjon. Innenfor de områder som i dag er styrt av individuelle (velferds)rettigheter er det imidlertid vektlagt å ha regional likhet. Det vil si at det i liten grad vil være behov for å røre ved etablerte rettigheter som følge av en eventuell omlegging av styringssystemet.

Det må likevel skapes aksept for større geografiske forskjeller i den politikken som føres. Den statlige detaljreguleringen bør erstattes med større grad av rammestyring, og gjennom denne rammestyringen må staten fortsatt bidra til geografisk utjevning av levekår og betingelser for næringsaktivitet. Men innenfor de rammer staten trekker opp bør det være økt rom for at kommuner og regioner prioriterer ulikt på oppgavesiden. Dette bør også gjelde i forhold til hvordan regionale oppgaver skal organiseres og finansieres. Slike forskjeller må aksepteres, uten at sentrale myndigheter griper inn for å harmonisere politikken.

6.2.3 Strategi 1: Trenivåmodell basert på folkevalgte regioner

Tilhengerne av trenivåmodellen er opptatt av at oppgaver og ansvar skal legges nærmest mulig dem som berøres. I dagens situasjon mener de det er behov for desentralisering av makt til både kommune- og regionnivå. Blant annet ønsker de et langt sterkere regionalt nivå enn dagens fylkeskommuner, og mener at dette må skje gjennom desentralisering av oppgaver og makt fra staten. Det pekes på at spørsmålet om styringsmodell og oppgavefordeling er utredet flere ganger de senere år, og at anbefalingene uten unntak har pekt i samme retning – mot et sterkere folkevalgt regionalt nivå i Norge. Av ulike grunner har utviklingen gått i motsatt retning.

Sterke og selvstendige regioner må ha makt til å foreta en reell territoriell samordning av politikken på de områder som er viktig for regional utvikling. Dette gjelder sektorer som arealplanlegging, miljø- og ressursforvaltning, vernebestemmelser, infrastruktur, kultur, næringspolitikk, utdanning og deler av forsknings- og velferdspolitikken. Det vil si oppgaver som egner seg for geografisk differensiering. Uten makt vil regionnivået miste legitimitet, og være en uinteressant partner i forhold til regional utvikling. Det regionale forvaltningsnivået må ha så mye makt at det kan inngå i forpliktende partnerskap både horisontalt og vertikalt.

For å kunne ivareta behovet for regional samordning må regionene ha makt til å prioritere og detaljutforme. Mer ansvar og myndighet til dette nivået betyr ikke uten videre at det regionale forvaltningsnivået må utføre alle oppgavene selv. Det viktige er at regionene får bestilleransvaret. Dette innebærer blant annet at de reformer som er gjennomført innenfor ulike statlige sektorer, med konkurranseutsetting og fristilling av statlige virksomheter, ikke nødvendigvis må reverseres som følge av at makt og ansvar desentraliseres.

Endret oppgavefordeling vil legge nye premisser for kommunikasjon og samordning mellom nivåene. Mer makt til regionnivået forutsetter et forhandlings- og avtalebasert samspill mellom statlig og regionalt nivå. Et slikt avtalebasert system vil tydeliggjøre forventninger og rolledeling. Innenfor et sterkt folkevalgt regionnivå må fylkesmannsembetet bygges ned, og utvikles til å bli et rent statlig tilsynsapparat. Samtidig må de statlige sektorenes administrative regioner tilpasses inndelingen i folkevalgte regioner.

Med økt ansvar for arealutvikling, ressursforvaltning med mer kan regionnivået i større grad enn i dag fremstå som overkommune. Det vil derfor være behov for å utvikle et langt tettere og mer forpliktende samspill enn i dag mellom det kommunale og det regionale nivået. Regionnivåets legitimitet vis à vis kommunene vil avhenge av hvordan dette samspillet organiseres og utøves. Stikkord i denne forbindelse vil være økt delegering av arealplan- og forvaltningsoppgaver til kommunalt nivå, samt at det regionale nivå må framstå som en reell og forutsigbar utviklingspartner

Økt desentralisering av oppgaver og makt kan skje innenfor dagens kommune- og fylkesstruktur, eller innenfor en helt ny struktur. I Distriktskommisjonen er det, blant dem som ønsker et styrket folkevalgt regionnivå, ulike syn på behovet for å endre størrelsen på forvaltningsenhetene på kommunalt og regionalt nivå. (Jf. kapittel 7.) Noen vektlegger fordelene ved å beholde dagens struktur, blant annet i forhold til identitet, demokrati og det å unngå tvangssammenslutninger. Andre er av den oppfatning at dagens kommuner og fylker generelt er for små til å kunne utvikle seg til sterke funksjonelle enheter. Blant annet pekes det på at befolkningsgrunnlaget i en del tilfeller vil være for lite til å tilby spesialiserte tjenester og utvikle nødvendig kompetanse (fagkompetanse, forvaltningskompetanse, forhandlingskompetanse, bestillerkompetanse, kontrollkompetanse m.v.).

De som ønsker å beholde en trenivåmodell i Norge vektlegger videre at det på regionalt nivå eksisterer et stort behov for sektorpolitisk samordning, og at dette behovet bare er blitt større de senere år. Dette er også en hovedkonklusjon hos Effektutvalget. Videre mener de at denne typen samordning best ivaretas av et folkevalgt organ. Legges ansvaret til et statlig embetsverk (fylkesmenn eller andre statlige representanter), vil disse mangle den nødvendige legitimitet i befolkningen. Kommunale samarbeidsorgan kan være effektive i saker der partene har felles interesser, men vil ikke være egnet til å utvikle helhetlige løsninger i saker der det er nødvendig å prioritere mellom ulike sektorer og interesser. I denne forbindelse vises det blant annet til Finland, der erfaringene med fleksible samarbeidsmodeller ikke er udelt positive. Siden samordningsbehovet uansett må løses, mener tilhengerne av trenivåmodellen at det vil være lite å spare på å fjerne det regionale folkevalgte nivået.

6.2.4 Strategi 2: Trenivåmodell basert på små regioner

Det finnes også tilhengere av trenivåmodellen som ønsker mindre regioner enn dagens fylker. Disse tar blant annet utgangspunkt i at et økende antall oppgaver i dag søkes løst gjennom interkommunalt samarbeid, og en oppfatning om at denne samarbeidsformen gir et demokratisk underskudd. Det pekes på at styringsorganene ikke er direkte valgt, at oppgaver organiseres utenfor folke­valgt styring (aksjeselskap, interkommunale selskap med mer), og at beslutningsprosedy­rene ofte blir tungvinte fordi alle politiske vedtak krever konsensus.

I stedet argumenteres det for en modell med rundt 80 regionkommuner, i hovedsak basert på dagens kjente ABS-regioner. Det hevdes at fylkeskommunenes oppgaver innenfor videregående skole, kultur, regional utvikling, miljø, arealplanlegging og -forvaltning kan legges ned til et slikt nivå uten at det svekker oppgaveløsningen. I tillegg pekes det på at regionkommunene kan overta enkelte statlige oppgaver. Etter tilhengernes mening vil de være store nok til å opprettholde og styrke generalistkommunerollen, og ha gode nok fagmiljøer på alle viktige områder. Gjennom å bli tilført fylkeskommunens ressurser, og samtidig bidra til å samordne kommunale oppgaver, hevdes regionkommunene å kunne bli framtidens sterke, regionale enheter. Det fremholdes at regionkommunene i større grad enn fylkeskommunen og eventuelle storregioner vil ivareta nærhetsprinsippet, styrke lokaldemokratiet og handlefriheten i så vel utviklingsarbeidet som i tjenesteytingen. Regionene er naturlige enheter som allerede har felles identitet og betydelig samarbeid. Jf. for øvrig pkt. 4.6.4, 5.2 og 6.2.2.

Innenfor denne modellen forutsettes dagens primærkommuner i hovedsak opprettholdt. Disse vil få noe mindre makt, men vil fortsatt ha egne folkevalgte organer. Det samlede budsjettansvaret legges på regionkommunen. Det argumenteres med at man med en slik modell vil unngå en langvarig kamp om kommunegrenser, bruk av tvang og muligheten for utvikling av ulike forvaltningsformer. Den enkelte regionkommune forutsettes å ha stor frihet, og det vil derfor kreves aksept for regionale ulikheter. Det kan tenkes ulike former for arbeids- og ansvarsdeling mellom regionkommunen og primærkommuner/kommunedeler – etter lokale, demokratiske prosesser.

Modellen innebærer at fylkeskommunen nedlegges. Noen oppgaver som best kan løses på landsdelsnivå vil kunne skape behov for samarbeid mellom regionkommunene, men det fremholdes at et eget folkevalgt nivå ikke er nødvendig for å oppnå dette. Ansvaret for slike oppgaver forutsettes ivaretatt av staten, demokratisk forankret i Stortinget. Landsdelsutvalg eller liknende kan ha en rådgivende og konsensussøkende funksjon på landsdelsnivå, og også ivareta oppgaver på prosjektbasis eller på andre måter etter avtaler med staten, som blant annet beskrevet under pkt 5.7.2. I denne modellen vil fylkesmannen bestå som statens representant, med omtrent de samme oppgaver som i dag, eventuelt noe færre.

Tilhengere av denne modellen er kritisk til argumentasjonen for storregioner, som de mener vil ha mindre demokratisk legitimitet enn dagens fylkeskommuner, og innebære betydelige avgrensningsproblemer i forhold til både staten og de store byene. Det fremheves at Norge ikke har stor nok befolkning til å bli et føderalt land, og at det innenfor store regioner kan oppstå uønsket dragkamp mellom rivaliserende byer.

6.2.5 Strategi 3: Tonivåmodell

En styringsmodell som har vært sterkt fremme i den norske debatten de senere år er den såkalte tonivåmodellen. Denne modellen forutsetter en avvikling av fylkeskommunen og etablering av en ny forvaltningsstruktur, med bare to folkevalgte nivåer. Som nevnt i avsnitt 5.7.6 har blant annet Finland basert seg på en slik modell. En tonivåmodell kan i prinsippet bygge på ulike strukturelle løsninger med hensyn til primærkommunenes størrelse, oppgaver og funksjoner. Kommunenivået kan for eksempel bestå av enheter som grovt sett tilsvarer ABS-regioner, eller av mindre enheter som i dag. I tillegg kan man tenke seg politisk-administrative strukturer under kommunenivået, noe tilsvarende bydelsforvaltningen i Oslo. Ved å kombinere elementer fra de modellene som er drøftet i punktene 5.7.5, 5.7.6 og 5.7.7 kan det konstrueres ulike varianter av tonivåmodellen.

De fleste tilhengerne av tonivåmodellen ser imidlertid for seg at de regionale utfordringene kan løses på tre måter. Først og fremst ser man for seg en sammenslåing av kommuner, for blant annet å skape enhetlige forvaltningsstrukturer rundt de naturlige ABS-regionene som har vokst frem over tid. Etter deres syn representerer disse regionene viktige funksjonelle strukturer, hvor utviklingen i dag hemmes av at den offentlige forvaltningen ivaretas av flere kommuner som bare delvis har felles interesser. Størrelsen på og grensene for disse kommunene ble gjerne fastsatt i en tid da befolkningen var mindre og transportmulighetene dårligere, det vil si lenge før disse områdene grodde sammen til tette og sammenhengende regioner. Ved etablering av større kommuner kan mange av de oppgavene fylkeskommunene i dag ivaretar innenfor blant annet utdanning, kultur og samferdsel delegeres til primærkommunene. Resten av fylkeskommunenes oppgaver kan ivaretas av staten. I tillegg vil økt anvendelse av brukerfinansiering medføre at oppgavene i større grad løses på tvers av etablerte grenser.

Selv om tilhengerne av tonivåmodellen er opptatt av å slå sammen kommuner for å gjøre dem mer effektive og i samsvar med de funksjonelle strukturer de er satt til å forvalte, ser de også behov for å samordne politikken og løse en del oppgaver på et større regionalt nivå. Etter deres mening kan imidlertid dette behovet delvis dekkes gjennom fleksible samarbeidsmodeller, der primærkommuner går sammen for å løse oppgaver som de ikke like godt løser hver for seg.

I tillegg ser noen behov for at staten organiserer seg på en måte som sikrer en større grad av territoriell samordning på tvers av den statlige sektororganiseringen. Dette kan for eksempel skje ved at dagens fylkesmannsembete videreutvikles, eller ved at fylkesmannsembetet erstattes ved at det etableres en ny regional struktur – for eksempel ledet av politisk oppnevnte representanter for den sittende regjering (”guvernører”). I begge tilfeller vil det være viktig at staten, sammen med næringsliv, organisasjoner og kommuner, inngår i regionale partnerskap for å samordne politikken med sikte på å løse strategiske utviklingsoppgaver. Slike strategiske satsinger kan eventuelt organiseres som programmer, der staten finansierer deler av innsatsen.

Fordelene med en tonivåmodell kan være flere. Tilhengerne vektlegger først og fremst det store innsparings- og forenklingspotensialet som etter deres mening ligger i det å fjerne et helt forvaltningsnivå. Når oppgaver og makt fordeles på bare to folkevalgte nivåer mener man at den vertikale samordningen forenkles, samtidig som man unngår de problemer som knytter seg til regionnivået som overkommune på områder som arealforvaltning, infrastrukturutbygging med mer. Modellen forutsetter større og sterkere primærkommuner enn i dag. Dette vil ikke bare styrke den offentlige forvaltningen rundt ABS-regionene, men også åpne for en sterkere desentralisering av makt til kommunenivået, noe som er i tråd med nærhetsprinsippet. På et større regionalt nivå hevdes modellen å gi økt fleksibilitet. Det vil si at det kan etableres ulike løsninger alt etter hvilke utfordringer som skal løses.

6.2.6 Forvaltningsmodell i forhold til den samiske befolkningen

Når det gjelder norsk urfolkspolitikk, er det staten som har ansvaret for denne og for å oppfylle innholdet i internasjonale konvensjoner. Distriktskommisjonen mener prinsipielt at når det gjelder beslutningsansvar som avstås fra sentralt nivå til et sterkere regionalt folkevalgt organ, på områder som faller inn under Norges forpliktelser i forhold til samene etter folkeretten, skal det etableres mekanismer for å sikre at forpliktelsene effektivt kan oppfylles.

Etter flertallets 1 prinsipielle vurdering, er reelle og effektive trepartsforhandlinger mellom staten, regionen og Sametinget en vesentlig forutsetning for at avstått beslutningsansvar fra sentralt til regionalt nivå skal ha den nødvendige legitimitet over tid, og for at folkerettslige krav til effektiv konsultasjonsplikt skal oppfylles i forhold til samene som urfolk. Trepartsforhandlingene i saker som er av særskilt betydning for den samiske befolkning vil kunne variere etter hvor i landet det nye regionale folkevalgte organ har sitt sete, men må i prinsippet gjelde alle nye regionale folkevalgte organ i Norge.

6.3 Politikk for verdiskaping og livskraft i distriktene

6.3.1 Distriktene rommer mange muligheter

I distriktsområdene i Norge finnes det store ressurser og muligheter, og fortsatt har distriktene en viktig rolle å spille i de nasjonale verdikjedene. Dette gir et godt utgangspunkt for å videreutvikle virksomhet knyttet til tradisjonelle distriktsnæringer, samtidig som det ligger et stort potensial innenfor service og andre vekstkraftige næringer. Mulighetene er der, men de realiseres ikke uten videre. For å utløse det potensialet som finnes i distriktene kreves rammebetingelser som kompenserer for naturgitte og strukturelle ulemper, og tiltak som kan tilføre nødvendige menneskelige og økonomiske ressurser.

Uten en omlegging av politikken er det mye som taler for at presset på distriktene bare vil øke i årene som kommer. Befolkningsstrukturen i distriktene er i dag slik at folketallet samlet sett forventes å gå tilbake i årene framover, selv uten netto fraflytting. I tillegg har sentraliseringen skutt ny fart de senere år. Mens mange typiske bynæringer er i sterk vekst, står tradisjonelle distriktsnæringer som landbruk, fiskeri og store deler av industrien overfor store utfordringer.

Både her hjemme og i andre land har det opp gjennom årene vært mange eksempler på områder som etter en periode med store problemer og nedbygging av gammel virksomhet, har klart å skape ny vekst og optimisme. Mange steder i distriktene står foran liknende ufordringer. Store omstillinger vil tvinge seg frem.

Etter kommisjonens mening er det i nasjonens interesse at det verdiskapingspotensialet som finnes i distriktene utløses. Dette er viktig for å kunne utnytte de ressurser vi har, og videreutvikle sentrale verdiskapingssystemer. Samtidig bidrar det til at hele landet er befolket, og dermed til å sikre viktige verdier knyttet til kulturelt mangfold, språk og dialekter, kulturlandskap osv. Verdiskaping gjennom å utnytte lokale fortrinn og lokalt engasjement og kompetanse må være en bærebjelke i den politikken som utformes. Dette omfatter også å utvikle attraktive bosteder for begge kjønn for å sikre vekstkraft i lokalsamfunnet. For å stimulere lokal og regional vekstkraft i distriktene er det nødvendig med en målrettet distriktspolitikk, som har til hensikt å:

1. møte endringsprosesser offensivt

2. være dynamisk og fleksibel

3. kompensere for geografiske ulemper.

Det første kriteriet går på behovet for å styrke de tradisjonelle distriktsnæringenes konkurransekraft, og samtidig legge grunnlag for vekst i nye næringer i distriktene.

Det andre kriteriet henspeiler på behovet for løpende tilpasning av politikken ut fra de utfordringer og behov som finnes i det enkelte område, og som er målrettet i forhold til de konkrete utfordringene. I dag oppleves ofte trusselen om varige reduksjoner i budsjettbevilgninger så sterk at man unnlater å foreslå fornuftige endringer i frykt for at den totale innsatsen skal bli sterkt redusert.

Det tredje kriteriet er blant annet knyttet til spredtbygdhet, lange avstander, småskalaulemper, tynne næringsmiljøer og små nærmarkeder, det vil si kjennetegn ved det vi gjerne betegner som distrikter. Hensikten med å kompensere for geografiske ulemper 2 er å sikre at konkurransevilkårene i distriktene er noenlunde likeverdige med vilkårene i mer sentrale områder. Tiltak som er utformet med dette som formål utgjør den egentlige distriktspolitikken.

6.3.2 Den brede distriktspolitikken vil fremdeles bety mest

Effektutvalget har påpekt at det er innenfor den brede distriktspolitikken de største ressursene, effektene og utviklingsmulighetene finnes. Effektutvalget har samtidig påvist at distriktspolitiske hensyn har fått en stadig mindre plass i sektorpolitikkene.

Dersom den distriktsrettede innsatsen i framtiden skal avgrenses til den smale politikken, vil dette ikke være tilstrekkelig til å oppnå en mer balansert geografisk utvikling, uansett hvilket forvaltningsnivå som har ansvaret. Etter Distriktskommisjonens oppfatning er det to forhold som i denne sammenhengen er viktige:

• Distriktspolitiske mål og hensyn bør i større grad enn i dag integreres i sektorpolitikken og det må stilles resultatkrav i tråd med dette.

• Staten må fortsatt legge rammene for distriktspolitikken, uansett hvilket forvaltningsnivå som i fremtiden tillegges ansvaret for den territorielle samordningen av sektorpolitikken.

Den smale distriktspolitikken er i dag svært beskjeden, målt i penger. Langt større er de distriktspolitisk begrunnede ressursene som bevilges over ulike sektorbudsjetter. Dette gjelder særlig kommune- og landbruksoverføringene, der flere titalls milliarder kroner hvert år bevilges ut fra blant annet distriktspolitiske hensyn. Flere ordninger har vært under omlegging, for eksempel har den differensierte arbeidsgiveravgiften måttet legges om, og resultatene fra WTO-forhandlingene vil stille landbruket overfor nye utfordringer. Kommisjonen mener at slike store politikkomlegginger må skje gradvis og over tid, og først etter at det er lagt vel til rette for at midlene faktisk kan nyttes mer effektivt. Det må også sikres at disse midlene forblir i distriktene.

6.3.3 Den smale distriktspolitikken

Det finnes mange unyttede muligheter i distriktene, knyttet til naturressursene og de menneskene som bor der. I store deler av Distrikts-Norge kreves det imidlertid betydelige omstillinger. Innenfor flere av de tradisjonelle næringene er det grunn til å forvente at sysselsettingen vil fortsette å synke i årene som kommer. Økende subsidiering av tradisjonelle basisnæringer representerer ingen realistisk eller offensiv strategi. Utfordringen ligger i å tilrettelegge for ny konkurransekraftig virksomhet innenfor ekspanderende næringer, som for eksempel reiseliv og tjenesteyting, marine og maritime næringer. Det må skapes positive vekstspiraler, preget av nyetablering, voksende næringsmiljøer, styrket kompetanse, mer attraktive lokalsamfunn, tilflytting, økende fremtidstro, stigende eiendomspriser osv. Flertallet i Distriktskommisjonen mener at det må legges en vekstfilosofi til grunn også for distriktspolitikken, ganske enkelt fordi vekst alene kan legge grunnlag for en langsiktig positiv utvikling i distriktene. I tillegg må distriktspolitikken fortsatt bidra til en rettferdig fordeling.

Merknad fra kommisjonens medlem Liv Signe Navarsete:

Ensidig vekstfilosofi alene vil ikke sikre en positiv utvikling i bygdene og langs kysten i et langstrakt land som Norge. Stimulanser for vekst må kombineres med politiske prioriteringer som sikrer næringslivet i distriktene tilgang til moderne infrastruktur, kompetanse og kapital og som sikrer likeverdig tilgang til velferdstjenester og kultur.

Staten må støtte opp under positive vekstspiraler også i distriktene, ved i større grad å utnytte de mulighetene som finnes innenfor de internasjonale avtaler Norge har inngått. Det må føres en politikk overfor distriktene som effektivt bidrar til:

1. å styrke disse områdenes kompetanse og evne til nyskaping

2. at nye arbeidsplasser kan etableres og at eksisterende styrkes

3. å knytte dem tettere til omverdenen, blant annet til egne regionale sentra

4. at de gjennom horisontale og vertikale partnerskap blir bedre i stand til å ta ansvar for egen utvikling.

Dette bør som nå skje gjennom en kombinasjon av generelle og selektive tiltak. Når det gjelder de selektive tiltakene vil det være spesielt behov for å bedre kapitaltilgangen i distriktene. Videre bør innsatsen utvides og innrettes ut fra en bred tilnærming til innovasjon, nyskaping og omstilling i distriktsnæringslivet. Dette vil kreve større grad av aktiv oppfølging og veiledning fra virkemiddelapparatet overfor bedrifter og næringsmiljøer. For å kunne benytte en mer tilretteleggende, proaktiv og oppfølgende arbeidsform bør virkemiddelapparatet i tillegg styrkes administrativt. Erfaringene fra tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms tilsier at også personrettede tiltak kan være effektive.

Når det gjelder de generelle tiltakene vil skatte- og avgiftspolitikken kunne utnyttes mer aktivt i distrikts- og regionalpolitikken. I kommisjonen er det imidlertid ulike syn på blant annet ønskeligheten av på nytt å utvide omfanget av den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften.

Det geografiske virkeområdet for distriktspolitikken er definert ut fra ulike vurderinger av behovet for å kompensere for geografiske ulemper. Etter kommisjonens mening er dette en fornuftig tilnærming som bør videreføres. Det er imidlertid viktig at virkeområdet ikke er statisk, men at det tilpasses behovsutviklingen.

Norge utnytter på langt nær det mulighetsrommet som finnes innenfor det regelverk landet er forpliktet av; jf. underkapittel 3.5, Effektutvalgets og Handlingsromutvalgets innstillinger. Det er således betydelig rom for å øke den statlige innsatsen.

6.3.4 De økonomiske rammene for distriktspolitikken

I mandatet for Distriktskommisjonen heter det at ”Forslagene må gi grunnlag for prioriteringer innenfor eksisterende økonomiske rammer, og vurderes i et kjønns- og aldersperspektiv. De må også bygge på rammebetingelsene EØS-medlemskapet og WTO gir for valg og innretning av virkemidler.”

Senere er det blitt avklart at den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har vært et omfattende virkemiddel innenfor distriktspolitikken, kan anvendes i langt mindre omfang enn tidligere. Et flertall i kommisjonen mener at dette, sammen med endrede innretninger for landbrukspolitikken, vil gi økt handlefrihet til å sette i verk andre tiltak som kan styrke innsatsen innenfor distrikts- og regionalpolitikken. I denne forbindelse er det av stor betydning at midler som frigjøres i form av økt proveny eller redusert statsstøtte ikke går tilbake til statskassen, men fortsatt nyttes innenfor de områdene som blir rammet av endringer i regelverket. Distriktskommisjonen er opptatt av at midlene brukes til å finansiere andre distriktsrettede tiltak, som ikke bryter med det internasjonale regelverk Norge til enhver tid er forpliktet av. Norge må også føre en offensiv politikk i forhold til både den pågående WTO-runden og EUs revisjon av sin regionalpolitikk, for å sikre størst mulig handlingsrom i distrikts- og regionalpolitikken.

Kommisjonen mener at slik omlegging av virkemiddelbruken må skje gradvis og over tid, og først etter at det er lagt vel til rette for at midlene faktisk kan nyttes effektivt til andre distriktsrettede tiltak. Selv om det er et betydelig handlingsrom innenfor det internasjonale konkurranseregelverket kan det i praksis være vanskelig å finne en god anvendelse for store bevilgninger, spesielt dersom man ser bort fra investeringer i infrastrukturtiltak eller styrking av offentlig sektor. En annen fare med å nøytralisere slike bevilgninger er at de blir mer utsatt for nedskjæringer i de årlige budsjettprosessene.

Kommisjonen mener det er viktig, også for distriktenes næringsliv, at de distriktspolitiske finansielle rammene innpasses i en samlet, balansert finanspolitikk. Kommisjonen vil imidlertid påpeke at den distriktspolitiske innsatsen gjennom flere år er svekket. Viljen til å satse større økonomiske ressurser på den smale distriktspolitikken i framtiden representerer i seg selv et politisk veivalg.

6.3.5 Politikk for områder med store omstillingsutfordringer

På mange steder som har opplevd store og til dels akutte omstillingsutfordringer, har staten gått inn med ganske omfattende tiltak. Slike omstillingstiltak har historisk hatt stor distrikts- og regionalpolitisk betydning. I praksis har de statlige ordningene med ekstraordinære omstillingstiltak vært benyttet i både sentrale områder og distriktskommuner som har opplevd enten akutte problemer, for eksempel som følge av at hjørnesteinsvirksomhet forsvinner, eller mer grunnleggende strukturproblemer som følge av en lite fremtidsrettet og vekstkraftig næringsstruktur. Omstillingsmidlene har vært særlig viktige for en del ensidige industristeder.

Etter kommisjonens mening bør staten beholde et direkte ansvar for å bidra til omstilling i områder som møter store og akutte problemer i forbindelse med nedleggelser m.v. Først og fremst må det være et lokalt og regionalt ansvar å arbeide langsiktig med omstilling for å unngå at akutte situasjoner oppstår. Men når en situasjon først er der, må staten ta ansvar sammen med lokale og regionale myndigheter.

6.3.6 Økt handlefrihet på kommunalt nivå

Et sentralt element i en målrettet distriktspolitikk bør etter kommisjonens mening være å gi distriktskommunene større handlefrihet. Dette går først og fremst på å åpne for større lokal tilpasning innenfor det regelverket staten har utformet for kommunene, samt å redusere bruken av øremerkede midler overfor kommunesektoren. Videre er det spørsmål om å flytte oppgaver og makt ned til primærkommunene. Vekstkraft og engasjement må dyrkes frem lokalt, og dette tilsier at beslutninger bør fattes i tråd med nærhetsprinsippet. Særlig er det viktig at kommunene i langt større grad enn i dag blir aktive utviklingspartnere, og får økt ansvar og flere oppgaver knyttet til næringsutvikling. Dagens begrensede handlingsrom gir ikke bare et demokratisk underskudd. Det fører også til at kommunene i liten grad blir i stand til å ta ansvar for egen utvikling.

Distriktskommunene må i mange tilfeller kunne spille andre roller enn mer folkerike kommuner. Dette for å kompensere for at det lokale markedet på en del områder er for lite til at det etableres private tilbud. For blant annet å utvikle de kvalitative sidene ved lokalsamfunnet, og dermed øke kommunenes attraktivitet som lokaliserings- og bosted, kan det derfor være behov for at kommunen engasjerer seg mer direkte i blant annet næringsutvikling, servicetilbud og tilrettelegging. Kommunenivået bør også få større frihet til å løse og organisere kommunale velferdstjenester.

For å legge til rette for en positiv utvikling i distriktene er det viktig at distriktskommunene gjennom inntektssystemet sikres nødvendig økonomisk handlefrihet. Spredtbygde kommuner med stort areal og få innbyggere vil normalt være dyrere å drive enn mer folketette kommuner. Dette er noe inntektssystemet til kommunene fortsatt må vektlegge. 3

Noen distriktskommuner med stor geografisk utstrekning og spredt bosetting kan ha lite å tjene på sammenslåing med nabokommuner. Den geografiske strukturen og avstandene kan være så store at ikke engang den enkelte kommune er et sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsområde, det blir derfor vanskelig å skulle betjene kommunens befolkning på en god måte hvis avstandene til en sammenslått kommune blir enda større. Mange av de kommunale tjenestene er avhengig av å nå fram til der folk bor, og spredtbygde kommuner vil derfor være kostbare å drive, nettopp ut fra slike årsaker. Det vil derfor ofte være små rasjonaliseringsgevinster å hente gjennom sammenslåing.

Langsiktig positiv utvikling i distriktene kan bare oppnås gjennom en politikk som bidrar til verdiskaping, konkurransedyktige lokaliseringsbetingelser og attraktive bosteder, det vil si ved å styrke lokalsamfunnets egen utviklingskraft. Kommisjonen vil advare mot en strategi som går ut på å bevare distriktene gjennom en gradvis økning av distriktskommunenes egen virksomhet som kompensasjon for nedgang i privat virksomhet.

6.3.7 Lokalisering av statlig og regional virksomhet i distriktene

Både statlig og regionalt nivå bør føre en bevisst lokaliseringspolitikk med hensyn til egen aktivitet, for å spre offentlig basisvirksomhet og bygge opp under utviklingen av sterke nærings- og kompetansemiljøer. Lokalisering av offentlige virksomheter og arbeidsplasser kan være et effektivt og styrbart distriktspolitisk ”virkemiddel”. Etter kommisjonens mening finnes det mange statlige og regionale oppgaver som med fordel kan lokaliseres til mindre steder i distriktene. Motargumenter om at en lokalisering utenfor de store sentraene enten vil skape problemer med å bygge opp gode nok fagmiljøer, eller at det vil påføre virksomhetene store ekstrakostnader på grunn av vanskelige logistikkforhold, synes i mange tilfeller svakt funderte. Konkrete erfaringer med (ut)lokalisering av statlige arbeidsplasser viser gjennomgående gode effekter. Dersom flere oppgaver i framtiden desentraliseres fra statlig til regionalt nivå, vil dette gi ytterligere muligheter til å lokalisere ny virksomhet utenfor større regionale sentra.

Lokaliseringsspørsmål har ofte stått i veien for å få etablert gode forvaltningsstrukturer eller samarbeidsløsninger. Kommisjonen vil i denne sammenheng påpeke at det ikke bør være noen automatikk i at alle offentlige funksjoner og virksomheter skal ligge i hovedstaden eller i et utpekt kommune- eller regionsenter. Med dagens kommunikasjoner kan virksomheten i mange tilfeller like gjerne spres eller legges til et annet sted enn i det befolkningsmessige tyngdepunktet.

Merknad fra Distriktskommisjonens medlem Per Sandberg: Lokalisering av offentlig basisvirksomhet bør primært bestemmes ut fra en helhetlig vurdering av kostnader, kompetanse og funksjonalitet. Skal det unnvikes fra denne hovedregelen må det ligge spesielle omstendigheter til grunn. Et generelt ønske om å føre arbeidsplasser fra regionsentra og ut i distriktene er i denne sammenheng ikke en spesiell omstendighet.

6.3.8 Statlig eller regionalt ansvar for distriktspolitikken?

Hovedansvaret for distriktspolitikken har tradisjonelt ligget på staten. Etter gjennomføringen av ansvarsreformen er ansvaret for den smale distriktspolitikken i hovedsak delegert til fylkeskommunene. Styrkes det regionale nivået ytterligere, slik tilhengerne av trenivåmodellen ønsker (jf. punkt 6.2.3), vil også mer av ansvaret for den brede distriktspolitikken flyttes til regionnivået. 4 Ansvaret for en balansert geografisk utvikling vil dermed få en klarere regional forankring, og flyttes nærmere de mennesker, bedrifter og lokalsamfunn som berøres av politikken. Det regionale nivået vil kunne utforme en helhetlig og samordnet politikk, der sektorer og geografiske områder sees i sammenheng. Samtidig vil avhengigheten og samspillet mellom periferi og sentrum kunne bli del av en regional tenkning og en helhetlig regional politikk. Eller for å si det på en annen måte: Den brede distriktspolitikken vil kunne bli en integrert del av regionalpolitikken.

Det er imidlertid helt sentralt at distriktspolitikken faktisk forblir en målrettet innsats mot distriktene. Skal distriktene settes i stand til å ta større ansvar for egen utvikling må virkemiddelbruken differensieres, slik at distriktene får reelle muligheter til å motvirke ulemper knyttet til avstand, spredt befolkning, små miljøer m.v. Dette er en forutsetning for at det skal kunne etableres noenlunde likeverdige konkurransevilkår. Med en styrking av det regionale forvaltningsnivået er det ikke gitt at så skjer. Behovet for å utvikle sterke regionale miljøer basert på regionale fortrinn kan tvert om tilsi at ressurser prioriteres og konsentreres til bestemte bransjer og områder.

I distriktspolitikken bør det derfor være en arbeidsdeling mellom nivåene, der kommunalt og eventuelt regionalt nivå pålegges et større ansvar enn i dag, men der staten fortsatt ivaretar sentrale oppgaver. Blant annet bør det etter kommisjonens mening fortsatt være staten som definerer det distriktspolitiske virkeområdet, og fastlegger nasjonale distriktspolitiske mål i sektorpolitikkene. Videre bør det som nå tilligges staten å differensiere generelle virkemidler, som kommuneoverføringer og transporttilskudd, fastsette støtteintensiteten for bedriftsrettede virkemidler osv.

Styrkes det regionale nivået vil det, som beskrevet i punkt 5.9.1, være behov for å utvikle nye spilleregler mellom stat og region, basert på dialog, forhandlinger og bindende avtaler. Dette vil blant annet være nødvendig for å sikre at politikken tar utgangspunkt i lokale og regionale behov, samtidig som nasjonale distriktspolitiske mål fortsatt skal være retningsgivende.

Merknad fra kommisjonens medlem Liv Signe Navarsete: Det er ulike syn på hvordan en omlegging til en regionalisert politikk påvirker distriktspolitikkens fordelingsprofil. Etter at fylkeskommunene har fått overført ca 80 prosent av midlene til regional utvikling består den nye samleposten av en rekke bruksområder som har tilknytning til regionalpolitikk i bred forstand, men den spesifikke distriktspolitikken er bare en del av denne. Dersom staten går videre i retning av mer standardiserte tildelingskriterier der folketall blir mer avgjørende, er det sannsynlig at stadig mer midler vil tilfalle de folkerike områdene. Om en går fra en mer finmasket fylkesinndeling til større regioner, sammen med en slik standardisering der de historisk betingede distriktspolitiske forpliktelsene faller ut som grunnlag for fordeling, vil man lettere kunne prioritere de befolkningstunge områdene, fordi alt jo er regionalpolitikk. Flere politikere og fagfolk fremhever at vi i tillegg til en regionalisert politikk må ha en distriktspolitikk. Utfordringene i distriktene blir ikke mindre om mer styring blir lagt til regionene, og det blir ikke mer midler om de skal fordeles regionalt. Det er et viktig prinsipielt spørsmål hvorvidt ansvaret for en aktiv distriktspolitikk skal ligge til nasjonalstaten eller til regionene.

Fordi distriktspolitikk både handler om å stimulere vekst og sikre fordeling mellom geografiske områder mener dette medlem at staten fortsatt bør ha ansvar for distriktspolitikkens virkeområder og å se hele landet i sammenheng. Det forhindrer ikke at ansvarsreformen bygges videre ut og at regionene får tilført makt og oppgaver slik Distriktskommisjonens flertall går inn for.