2 Utgangspunktet for kommisjonens arbeid

I dette kapitlet beskrives et sett av holdninger til distrikts- og regionalpolitikken som etter Distriktskommisjonens oppfatning har blitt mer utbredt i store deler av landet. Holdningene gir altså ikke nødvendigvis uttrykk for kommisjonens eget syn. Derimot danner de, etter kommisjonens mening, en viktig del av bakteppet for at det i 2003 var aktuelt å nedsette en distriktskommisjon. Det tegnes altså et bilde av den situasjonen som lå til grunn for etableringen, og dermed av de forventninger som antas å være knyttet til kommisjonens arbeid. Beskrivelsen gjør ikke krav på å være dekkende, men gir uttrykk for hvordan kommisjonen oppfatter rådende strømninger blant folk. Etter kommisjonens mening kan disse holdningene samles under følgende tre overskrifter:

• sprik mellom mål og virkelighet

• verdiskapingspotensial som ikke utløses

• mangel på helhetsperspektiv.

2.1 Sprik mellom mål og virkelighet

2.1.1 Tradisjoner for en ambisiøs distriktspolitikk

Distriktspolitikken har tradisjonelt stått sentralt i norsk politikk. Sett i forhold til andre land har Norge en spredt bosetting, og det er viktig å føre en politikk som kan sikre en balansert geografisk utvikling. I distriktspolitikken er det gitt prioritet til områder med spredt bosetting og store avstander, for å utjevne de ulemper dette kan medføre for nærings- og samfunnsutviklingen og for muligheten til et likeverdig tjenestetilbud. Norge er alene om å ha et uttalt bosettingsmål for distriktspolitikken. Også andre nordiske og vesteuropeiske land er opptatt av utviklingen på landbygda og i spredtbygde områder, men generelt er politikken her mer innrettet mot å utjevne levekår.

Ingen vet hvordan bosettingsmønsteret i Norge ville sett ut i dag uten denne politikken. Sammenlikner vi utviklingen her hjemme med utviklingen i andre land, som for eksempel i Sverige og Finland, synes det klart at politikken har virket. Vi har unngått avfolking av større områder, og det er fortsatt livskraftige lokalsamfunn i alle deler av landet.

2.1.2 Distriktspolitikken lavere på den politiske dagsorden

I løpet av de siste 10-15 årene har det skjedd viktige endringer i dette bildet. Sentraliseringen har forsterket seg, og dersom ikke politikken legges om er det mye som tyder på at denne utviklingen vil forsterke seg ytterligere i årene som kommer. Rammebetingelsene endres som følge av nye internasjonale avtaler om handel og samarbeid over landegrensene. Blant annet legges det press på landbrukspolitikken og den tradisjonelle distriktspolitikken. Globaliseringen åpner for nye muligheter, men bidrar samtidig til å forsere grunnleggende strukturendringer som ikke minst kan ramme periferien.

Til tross for dette synes distriktspolitikken å stå lavere på den politiske dagsorden enn på lenge. Innenfor de tunge sektorene av politikken tillegges distriktspolitiske hensyn stadig mindre vekt. Selv innenfor den smale distriktspolitikken er innsatsen trappet ned. Fortsatt er det temperatur i det politiske ordskiftet rundt distriktspolitikken, men mange oppfatter det slik at debatten dreier seg mer om symboler enn om politikkendringer av vesentlig betydning. I deler av befolkningen er det distriktspolititiske engasjementet fortsatt sterkt. Men en stadig større del av befolkningen bor i byer, og presset fra opinionen i retning av å føre en aktiv distriktspolitikk synes svekket. I følge meningsmålinger er det fortsatt mange som mener at næringsutvikling og bosetting i distriktene er en svært viktig sak for samfunnet. Det et også mange som gir uttrykk for et ønske å flytte til distriktene dersom bo- og arbeidsforhold gjør det mulig. Likevel virker det som om engasjementet rundt distriktspolitikken ikke lenger er like sterkt som tidligere. Spesielt gjelder dette i de sentrale delene av landet. Kanskje er det fordi distriktspolitikken har fått preg av en tapt sak, en motstrømspolitikk som uansett ikke fører frem. Eller kanskje er det fordi stadig flere velgere får avstand til distriktsproblemene, og at oppmerksomheten i større grad retter seg mot de økende utfordringene som etter hvert finnes i byene.

2.1.3 Økende sprik mellom mål og virkelighet

Med det ambisiøse bosettingsmålet Norge har hatt de siste tretti år har det aldri vært samsvar mellom mål og virkelighet. Sentraliseringen har pågått mer eller mindre kontinuerlig. For to-tre tiår siden var det likevel en generell oppfatning at bosettingsmålet var noe politikerne strakk seg etter. Denne oppfatningen synes å ha endret seg. Over tid har spriket mellom mål og virkelighet bare blitt større, og distriktspolitikken synes gradvis å ha mistet troverdighet. Det har oppstått en mistillit til politikere som gjentar målet uten å gjøre tilstrekkelig for å nå det.

I deler av befolkningen er distriktspolitikk blitt et negativt ladet begrep, og dette rammer også den regionalpolitiske debatten. Mange oppfatter det slik at også regionalpolitikken i hovedsak dreier seg om geografiske fordelingsspørsmål, og at det derfor er liten forskjell på de to begrepene. Den viktige debatten om regionalnivået, som i de senere år har stått sentralt i EU og andre deler av verden, synes ikke å ha fått den samme oppmerksomheten her i landet.

Distriktskommisjonen ønsker å bidra til en ærlig distrikts- og regionalpolitikk. I kapittel 3 er målene i distrikts- og regionalpolitikk drøftet ut fra hva som kan være ønskelige og realistiske ambisjoner i dagens situasjon. Blant annet drøftes noen av de dilemmaer og målkonflikter man står overfor i distrikts- og regionalpolitikken.

2.2 Verdiskapingspotensial som ikke utløses

2.2.1 Distriktene - basis for norsk verdiskaping

Mye av grunnlaget for norsk verdiskaping ligger i distriktene. Selv om primærnæringenes betydning for sysselsettingen er sterkt redusert, har Norge fortsatt en råvarebasert økonomi. Basisen for viktige nasjonale verdiskapingssystemer ligger i våre maritime tradisjoner, og i råvareuttaket langs kysten, i fjordene og på innlandet. De tyngste industrielle klyngene her i landet er lokalisert på steder der forholdene ligger spesielt godt til rette, og hvor det er utviklet spesiell kompetanse. Disse regionale næringsklyngene står for en vesentlig del av valutainntektene, og flere av dem har utviklet en sterk internasjonal posisjon. Dette er avgjørende for at Norge skal fremstå som attraktivt i den internasjonale konkurransen om kompetent kapital og arbeidskraft, og dermed for videreutviklingen av norsk økonomi.

Den norske oljeøkonomien har generelt virket negativt inn på industriens konkurranseevne, og ført til en forsert utvikling av servicenæringene i privat og offentlig sektor. Dette har bidratt til å styrke veksten i sentrale områder, og skape et feilaktig inntrykk av at Norge klarer seg uten den primær- og sekundæraktiviteten som i dag er spredt ut over landet. For å opprettholde et høyt inntekts- og velferdsnivå er vi i realiteten avhengig av en konkurransedyktig vareproduserende sektor, og denne avhengigheten vil bare tilta etter hvert som oljeinntektene reduseres.

I den konkurranseutsatte sektoren er det imidlertid mange som mener at den politikk som føres i stadig mindre grad er med på å bygge opp under våre nasjonale og regionale fortrinn. I stedet for å føre en målrettet politikk med sikte på å videreutvikle etablerte strukturer og utnytte de ulike områdenes fortrinn, gjøres politikken mer nærings- og geografinøytral. Flere fremholder at dette svekker mulighetene til å utløse det verdiskapingspotensialet som finnes, og bidrar til å sette by og land opp mot hverandre.

Mange gir uttrykk for at det har blitt vanskeligere å starte ny virksomhet, og hindringene synes størst i distriktene. I store deler av Norge er det en betydelig frustrasjon over det man opplever som en gradvis innsnevring av mulighetene til å skape noe lokalt. Samtidig sentraliseres statlige arbeidsplasser, og en økende andel av de offentlige infrastrukturinvesteringene går til de mest sentrale områdene av landet. Den næringspolitiske innsatsen reduseres, og de næringspolitiske virkemidlene kan synes i hovedsak å være innrettet mot byene.

2.2.2 Lokale ressurser mindre tilgjengelige

I mange distrikter oppleves det som et paradoks at man befinner seg nært landbruksarealer, fiskeressurser, kraft, mineraler, oppdretts­lokaliteter, petroleumsreserver og salgbar natur, men at veksten likevel uteblir. På den ene siden finnes det fortsatt et stort uutnyttet verdi­skapings­potensial knyttet til disse naturresursene. Lokalt finnes det pågangsmot og kompetanse. Videre viser søkningen til ledige stillinger at det finnes et betydelig tilflyttingspotensial som kan utløses dersom betingelsene er til stede. Selv avstandsproblemene kan i dag reduseres betydelig, dersom nødvendig infrastruktur kommer på plass.

På den annen side flyttes eierskap og rettigheter til naturressursene ut av regionen, og inntektene pløyes ikke tilbake i den lokale økonomien. I noen tilfeller er dette et resultat av statlig konsesjons- og forvaltningspolitikk. For eksempel har det i fiskeriene funnet sted en omfordeling og geografisk konsentrasjon av enkelte kvoterettigheter. Viktige ressurser forvaltes som nasjonal eiendom, uten at lokale og regionale interesser kan påberope seg annet enn historiske rettigheter. Tapet av lokale og regionale rettigheter skyldes også at interesser utenfra kjøper opp retten til å utnytte ressursene. Eksempler på dette ser vi bl.a. i havbruksnæringen og kraftsektoren. Resultatet av denne utviklingen er at innbyggerne gradvis får redusert sine muligheter til å utnytte lokale ressurser. Når de mest utfordrende oppgavene forsvinner ut av regionen, forsvinner også nøkkelpersoner fra lokalsamfunnet.

I andre tilfeller har staten innført restriksjoner på ressursutnyttelse og videreforedling. I løpet av de siste tiårene er store arealer blitt båndlagt gjennom vern, mens det i andre områder er innført nye og strengere regler for arealutnyttelse. Lokalbefolkningen føler ofte at de ikke er blitt hørt i disse endringsprosessene. Flere steder langs kysten stiller man seg for eksempel uforstående til at utnyttelsen av kystsonen skal være underlagt de samme strenge reglene som i Oslofjorden. Rikeligheten på arealer er et fortrinn flere regioner ønsker å utnytte. Det kan derfor være vanskelig å akseptere at folk som sitter langt unna, i direktorater og departementer, skal legge denne typen restriksjoner på lokal utfoldelse og lokale prioriteringer.

2.2.3 Næringspolitiske virkemidler som ikke ”treffer” distriktene

Det er en økende oppmerksomhet omkring forskning og kunnskapsbasert innovasjon i forhold til industri og annen konkurranseutsatt virksomhet. For blant annet å stimulere til innovasjon og nyskaping har staten bygget opp utdannings- og forskningsinstitusjoner, etablert forsknings-, kunnskaps- og næringsparker, finansiert FoU-programmer, innført målrettede virkemidler og gunstige skatteordninger. Dette er viktige ordninger, men effekten av dem synes å slå svært ulikt ut geografisk. De generelle forskningstiltakene er i for liten grad innrettet mot de utfordringer næringslivet i distriktene har, og distriktsbedriftene drar dermed mindre nytte av disse ordningene og den statlig finansierte innsatsen.

Den store veksten i antall arbeidsplasser har de senere årene kommet innenfor servicenæringene. Dette gjelder i alle deler av landet, men som kjent har veksten vært sterkest i byene. I distriktene er det lokale markedet begrenset, og dette bidrar til at mange tjenesteprodusenter velger en mer sentral lokalisering. Skal det i distriktene sikres en viss bredde i servicetilbudet må kommunene derfor i mange tilfeller spille en mer aktiv rolle her enn i byene, gjennom tilrettelegging og partnerskap. Stram kommuneøkonomi har imidlertid tvunget kommunene til å konsentrere seg om sine kjerneoppgaver. I tillegg har fristilling og markedsretting av statlige virksomheter ført til nedbygging av arbeidsplasser og forsterket sentralisering av den statlige tjenesteproduksjonen.

Offentlige myndigheter legger på ulike måter til rette for økt verdiskaping. Dette skjer gjennom det offentliges egen aktivitet og bestillerfunksjon, utforming av rammebetingelser, utbygging av infrastruktur og tilbud av offentlige tjenester. På lokalt og regionalt hold oppfattes det imidlertid slik at mulighetene til å utforme en politikk som er helhetlig og tilpasset lokale og regionale forhold blir stadig mer begrenset. Det reageres på den sektoriseringen og fristillingen av statlig virksomhet som finner sted, og som innebærer at sektorpolitiske hensyn og hensynet til effektivitet og økonomi synes å gå foran hensynet til det enkelte lokalsamfunn. Også på investeringssiden legger staten mer vekt enn tidligere på lønnsomhetsbetraktninger, noe som først og fremst kommer sentrale områder til gode. Ikke minst i distriktene opplever folk at offentlige tjenester er blitt mindre tilgjengelige, fordi virksomhetene i økende grad vektlegger lønnsomhet. På denne bakgrunn stilles det spørsmål ved statens vilje til å bygge ut infrastruktur og opprettholde et bredt offentlig tilbud i distriktene.

2.2.4 Økende krav til det å starte og drive kommersiell virksomhet

Generelt oppfattes kravene til å starte og drive private virksomheter å ha blitt stadig strengere, både som følge av nasjonale lover og reguleringer og som følge av nye internasjonale spilleregler innenfor EØS- og WTO-samarbeidet. Dette kan gjelde alt fra arbeidsmiljølov og regnskapsregler til veterinærforhold og krav til vannkvalitet. Næringsdrivende synes å møte et stadig mer omfattende regelverk, som det ikke bare er vanskelig å sette seg inn i og tilpasse seg, men som også kan virke rigid og dårlig tilpasset lokale forhold. For gründere kan alle kravene oppleves som en uoverstigelig barriere, spesielt i tilfeller der regelverket forvaltes av et byråkrati som er mer opptatt av regelstyring enn av å finne konstruktive løsninger.

Dette representerer et hinder i hele landet, men slår sterkest ut i distriktene. Jo lenger bakover i verdikjeden man kommer, desto mer omfattende synes regelverket å være. Inntrykket er at samfunnet stiller flere krav til oppstart av osteproduksjon enn til etablering av barnehjemsinstitusjoner. I tillegg er det å investere i distriktene ofte forbundet med høyere risiko. Dette svekker mulighetene for å låne eller tiltrekke seg risikokapital. Entreprenører, bedrifter, banker og finansieringsinstitusjoner holder igjen, fordi de er usikre på verdiutviklingen på fast eiendom i distriktene. Beslutningspunktene er også ofte sentralisert, noe som fører til lite kunnskap om mulighetene som ligger i å satse i distriktene. De statlige virkemidlene som gjennom lang tid har bidratt til å motvirke effektene av denne typen markedssvikt, er trappet ned.

Distriktskommisjonen ønsker at mer av det verdiskapingspotensialet som finnes rundt om i landet skal kunne utløses. Kommisjonen ønsker å bidra til en politikk som inspirerer til initiativ og samhandling, og som setter lokale og regionale næringsinteresser og myndigheter i stand til å ta ansvar for egen utvikling. Ingen er tjent med en utvikling der stadig flere går til staten med sine problemer. I kapittel 4 er det drøftet strategier og tiltak for en slik utvikling.

2.3 Mangel på helhetsperspektiv

2.3.1 Behov for sektorpolitisk samordning

Distrikts- og regionalpolitikken er tverrgående politikkområder. På samme måte som nasjonens utvik­ling avhenger av hele spekteret av politikkområder, er også utviklingen i det enkelte lokal­samfunn og den enkelte region avhengig av den politikken som føres på ulike områder. Det gjelder blant annet arealforvaltning, konkurranselovgivning, nærings- og miljøpolitikk, offentlig tjenesteyting og kultursatsing, kommunikasjoner og annen infrastruktur. På noen områder, for eksempel i forbindelse med kommuneoverføringer og lokalisering av statlige arbeidsplasser, har den politikken som føres på nasjonalt nivå direkte innvirkning på det geografiske utviklings­mønsteret. På andre politikkområder er de distrikts- og regionalpolitiske effektene mer indirekte.

En helhetlig distrikts- og regionalpolitikk må omfatte alle politikkområder av betydning for bosetting og regional utvikling. I prinsippet har dette også vært ambisjonen i norsk politikk. Den ene kommunal- og regionalministeren etter den andre har understreket betydningen av sektorpolitisk samordning med utgangspunkt i distrikts- og regionalpolitiske målsettinger. I praksis, derimot, har en slik samordning vist seg svært vanskelig. Det meste av sektor­politikken er i utgangspunktet utformet ut fra andre hensyn enn distrikts- og regionalpolitiske, og de distrikts- og regionalpolitiske målsettingene har gradvis fått mindre innflytelse på sektorpolitikken. Ikke minst skyldes dette økende vektlegging av effektivitet. Veksten i de offentlige utgiftene skal temmes, og de sektorpolitiske målsettingene skal nås med begrensede ressurser. Dette har ført til en rekke omlegginger og tiltak som mange mener har rammet de mest spredt bebygde områdene sterkest.

2.3.2 Distriktspolitikk med preg av symbolpolitikk

På grunn av slike politikkendringer synes oppfatningen i deler av landet å være at det ikke lenger føres noen helhetlig distrikts- og regionalpolitikk, der den såkalt ”brede” poli­tikken bidrar positivt til en balansert geografisk utvikling. Oppfatningen synes snarere å være at politikken i sum gradvis er endret i en retning som understøtter den pågående sentralise­ringen. Selv den såkalt ”smale” distrikts- og regionalpolitikken, der hovedmålet er å bidra til en mer balansert geografisk utvikling, er svekket. Det viktigste distriktspolitiske virkemidlet – den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften – er under nedbygging. I tillegg har det næringsrettede virkemiddelapparatet fått stadig mindre ressurser, og etter manges mening også en svekket distriktsprofil.

Enhver regjering vil hevde at den driver en aktiv og målrettet distrikts- og regionalpolitikk. De fleste kommunal- og regionalministere har lansert nye satsinger, programmer og organisatoriske grep. Ofte har dette vært gode og målrettede tiltak, som til dels har hatt stor betydning i de områdene der de er satt inn. Likevel har de vært langt fra tilstrekkelige til å nå målene i distrikts- og regionalpolitikken. Ikke sjelden har tiltakene også vært knyttet til relativt små pengeposter på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Dette synes å ha skapt en oppfatning i deler av befolkningen om at distrikts- og regionalpolitikken er en form for symbolpolitikk , der det snakkes mye og gjøres lite.

Distriktskommisjonen er klar over at det har vært politiske skillelinjer om valg av strategier og virkemidler, med varierende flertalls- og mindretallsposisjoner, men ser det ikke som sin oppgave å avsi historiske dommer eller lage scenarier om hva som ville skjedd dersom mindretall hadde fått flertall i saker/saksfelt. Det ville bli en meget omfattende og omstridt oppgave, og kommisjonen ser det som viktigere å rette blikket framover enn å se på mulige historiske alternative forløp.

Distriktskommisjonen ønsker å bidra til en mer helhetlig distrikts- og regionalpolitikk, som kan utløse mer av det verdiskapingspotensialet som finnes rundt om i landet. I kapittel 5 drøftes mulige strategier og tiltak for å fremme en mer helhetlig og konsistent distrikts- og regionalpolitikk, tilpasset ulike regionale forutsetninger. Blant annet er det vurdert om desentralisering av makt til lokalt og regionalt nivå vil være en forutsetning for å utløse mer av verdiskapingspotensialet.