4 Hvordan utløse verdiskapingspotensialet i hele landet?

I dette kapitlet drøftes hvordan politikken innenfor ulike sektorområder kan bidra til å utløse mer av det verdiskapingspotensialet som finnes rundt om i landet. (Jf. underkapittel 2.2.)

4.1 Skillet mellom distriktspolitikk og regionalpolitikk

I mandatet understrekes det at kommisjonen skal rette fokus mot både distriktspolitikken og regionalpolitikken. Disse begrepene har ikke noen entydige definisjoner og brukes gjerne om hverandre. Den enkle forståelsen av begrepene er at distriktspolitikken retter seg mot distriktene og regionalpolitikken mot regionene. Men en slik definisjon gir ikke mening før også begrepene region og distrikt er definert. I praksis brukes begrepet region på svært ulike nivåer, som for eksempel regioner med felles bolig-, arbeids- og servicemarkeder (ABS-regioner), helseregioner, landsdeler, grenseoverskridende regioner og flernasjonale regioner. Det samme gjelder begrepet distrikt. I Norge forbindes ordet ofte med det distriktspolitiske virkeområdet, men også dette varierer over tid og etter tiltak. Dessuten er det vanlig at ordet brukes som en motsats til byer og sentra, eller om perifere og spredtbygde områder generelt.

Heller ikke Distriktskommisjonen har tatt mål av seg til å definere de to begrepene på en utvetydig måte. Det er likevel noen ulikheter mellom distriktspolitikk og regionalpolitikk som kommisjonen mener det er viktig å fremheve.

Regionalpolitikken retter seg mot større sammenhengende områder som omfatter både byer, deres omland og mer typiske distrikter og dekker alle deler av landet. Regionalpolitikken skal bidra til både regional utvikling og dels til regional fordeling. Norske regioner har ulike forutsetninger og utfordringer, og det er derfor behov for en fleksibel politikk som kan tilpasses disse forskjellene. Kjernen i regionalpolitikken er at det må føres en geografisk differensiert politikk, som er utformet slik at den bidrar til å utnytte den enkelte regions fortrinn. Den helhetlige (sektor-) politikken på regionalt nivå er derfor viktig.

Distriktspolitikken retter seg mot utvalgte områder, som gjerne har perifer beliggenhet, lav befolkningstetthet, store avstander, små nærmarkeder og andre forutsetninger for vekst og utvikling enn mer sentrale områder. Dette kan gjøre det vanskelig å utløse vekstpotensialet som finnes. Distriktspolitikken må oppfattes som en ekstrainnsats som tar sikte på å kompensere for slike ulikheter, både for å sikre en jevnere fordeling av velferden og for å gi de næringsdrivende i distriktene mer likeverdige konkurransevilkår. Den smale distriktspolitikken er assosiert med politikken som har vært finansiert over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Den brede distriktspolitikken vil si distriktspolitisk begrunnede tiltak innenfor de ulike sektorpolitikkene, slik som samferdselspolitikk, næringspolitikk, utdanningspolitikk, landbrukspolitikk osv., og distriktspolitiske effekter av sektortiltak. Det finnes i utgangspunktet ingen motsetning mellom distrikts- og regionalpolitikken. En mer ambisiøs regionalpolitikk vil også kunne tjene distriktene, men det er ingen automatikk i at så skjer. Hvis regionalpolitikken erstatter distriktspolitikken kan det gå ut over distriktene. For å få økende synergi mellom de to politikkområder må de sees i sammenheng. En styrket regionalpolitikk må med andre ord ikke føre til at de distriktspolitiske virkemidlene trappes ned.

4.2 Rammer for innovasjon og nyskaping

4.2.1 Økte krav til innovasjon og nyskaping

Fremveksten av en åpen og kunnskapsbasert verdensøkonomi innebærer en rekke utfordringer for norsk næringsliv og norsk politikk, (jfr kapittel 3). En av de viktigste utfordringene er at næringslivet kontinuerlig må være i stand til å fornye og forbedre seg. Lavere geografiske barrierer og bedre tilgjengelighet til kunnskap gjør det stadig vanskeligere å etablere konkurransefortrinn, samt å beholde eventuelle forsprang til konkurrentene. For å overleve må bedriftene klare å fornye seg i økende tempo. Blant annet som følge av en tydeligere internasjonal arbeidsdeling, skjer det i Norge en gradvis omstilling fra lavproduktive til høyproduktive næringer og funksjoner. Det er først og fremst virksomhet som genererer høy verdiskaping pr. hode, og som baseres på komplekse kunnskapsbaser, som det fort­satt kan være lønnsomt å lokalisere i de rike landene. Oppgaver som stiller mer moderate krav til endringstakt og kompetanseinnsats blir det stadig mindre lønnsomt å utføre i Norge.

EUs innovasjonsundersøkelse (2000) rangerer Norge på tredje siste plass når det gjelder andelen innovative bedrifter. Norske foretak bruker i gjennomsnitt 1,2 prosent av omsetningen til innovativ aktivitet. Dette er under halvparten av gjennomsnittet for øvrige land i undersøkelsen. En del av forskjellene kan forklares med den bransjemessige sammensetningen i norsk næringsliv. En relativt stor andel foretak opererer i bransjer hvor innovasjonsaktiviteten generelt ikke er høy. Videre har STEP-gruppen i en undersøkelse påvist betydelige regionale forskjeller i andelen innovative foretak når man tar hensyn til ulik næringsstruktur i fylkene.

Dette representerer to utfordringer for Norge: 1) Det må satses på høyere grad av innovasjon i de bransjer som er godt representert i landet, og 2) Stimulere til vekst i bransjer der det konkurreres gjennom høy innovasjonstakt og der Norge samtidig har spesielle fortrinn. Den siste oppdaterte innovasjonsundersøkelsen til SSB (2003) viser at de økonomiske faktorene som økonomisk risiko, høye innovasjonskostnader og mangel på finansieringsmuligheter er de faktorene bedriftene anser som de største hindre for innovasjonsvirksomheten. På bakgrunn av det nasjonale målet om å øke innovasjonsaktiviteten i Norge, må derfor tilgangen på risikokapital til denne virksomheten i bedriftene bedres. Det offentlige bør etter manges mening i større grad kunne bistå med en del av dette, for eksempel gjennom direkte støtte, skatteinsentiver for å motivere til innovasjon og nyskapning med mer.

Økonomiske hindringer for innovasjon er en utfordring som ikke bare gjelder Norge, men alle høykostland. I EU ligger denne erkjennelsen til grunn for den såkalte Lisboa-strategien, der målet er at EU skal bli ”den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden, en økonomi som kan skape en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial tilhørighet”. I 2003 lanserte regjeringen en plan for en helhetlig innovasjonspolitikk. Regjeringens visjon er at ”Norge skal være et av verdens mest nyskapende land der bedrifter og mennesker med pågangsmot og skaperevne har gode muligheter for å utvikle lønnsom virksomhet. På viktige områder skal Norge ligge i tet internasjonalt når det gjelder kunnskap, teknologi og verdiskaping.” Det pekes spesielt på behovet for gode og stabile rammebetingelser for næringslivet, utvikling av relevant kompetanse, forskning, utvikling og kommersialisering, entreprenørskap og utbygging av infrastruktur. Behovet for innovasjon og nyskaping har allerede satt sitt preg på innretning og valg av virkemidler innenfor flere viktige politikkområder, spesielt innenfor nasjonal og distriktsrettet næringspolitikk.

Forskning og utvikling er viktig for norsk næringslivs konkurransekraft. Likevel er det ikke alltid slik at de regioner som har høyest forskningsaktivitet også er mest innovative. Det finnes eksempler på regioner med lav FoU-aktivitet som viser høy innovasjonsevne og omvendt. Blant annet er det mye som tyder på at næringslivet i distriktene i større grad innoverer uten betydelig FoU-innsats (St.prp. nr 51, 2002-03), og mer gjennom blant annet investeringer i maskiner og ny teknologi. Dermed risikerer forskningspolitikken å miste relevans i forhold til regionale innovasjonsprosesser. Innovasjoner med betydelig nyhetsverdi og med stort kommersielt potensial krever gjerne systematisk FoU-innsats. Innovasjon gjennom mindre, stegvise endringer i produkter og prosesser er viktig blant annet for små foretak, men er ofte ikke tilstrekkelig for at næringslivet kan opprettholde og øke konkurransekraften på lang sikt.

Det er stor enighet om at en politikk for innovasjon og nyskaping må omfatte flere politikkområder. Når den praktiske politikken innenfor de enkelte sektorer skal utformes står man imidlertid overfor flere dilemmaer, der det finnes ulike syn på hvilke hensyn som skal vektlegges. Særlig gjelder dette hensynet til geografisk innretting, etter som landets storbyområder har en stor andel av de mest høyteknologiske og kunnskapsbaserte bransjene. Dilemmaet er om støtten hovedsakelig skal innrettes mot de mest innovative bransjer og bedrifter som er overrepresentert i sentrale deler av landet, eller om støtten også skal gis en distriktsprofil. De valg som tas kan derfor ha stor betydning for utviklingen i regioner og distrikter. For distrikts- og regionalpolitikken er det derfor viktig hvilket innhold som legges i innovasjons- og nyskapingspolitikken.

Kvinner og menn vektlegger ulike faktorer når de skal etablere virksomhet. Nyskaping og innovasjon er krevende prosesser, og ofte møter kvinner særskilte hindringer gjennom svakere finansiell stilling, holdninger og tradisjoner i finansmiljø, teknologimiljø og virkemiddelapparatet. For å sikre at gode ideer med stort lønnsomhetspotensial settes ut i livet er det viktig å bygge ned slike negative faktorer. Det kan også synes som de næringer som prioriteres gjennom innovasjonssatsinger gjennomgående er mannsdominert, blant annet høyteknologibransjer. Mange erfarer at det er vanskeligere å få finansiert bedriftsideer innenfor tjenestesektoren, både fra virkemiddelapparatet og finansinstitusjoner. Etableringer innenfor denne sektoren preges ofte av utvikling av konsepter og bruk av kompetanse, og i mindre grad fysiske investeringer. At tjenestesektoren til nå har hatt lavere prioritet har i praksis gått særlig ut over kvinner, ettersom denne sektoren sysselsetter mange kvinner.

4.2.2 Utdanningspolitikken

Utdanningspolitikken spiller en sentral rolle både for innovasjon og nyskaping og for regional utvikling. De høyere utdanningsinstitusjonene utgjør viktige sentra i de regionale og nasjonale kompetansemiljøene, og forsyner offentlig og privat virksomhet med kompetanse. Den geografiske lokaliseringen av lærestedene har stor betydning for hvor studentene søker arbeid etter endt utdanning. Det er liten tvil om at den utdanningspolitikken som har vært ført, med oppbyggingen av høgskoler og universiteter, i vesentlig grad har bidratt til regional vekst og omstilling rundt om i landet.

Norge har begrensede muligheter for å bygge opp mange tunge kompetansemiljøer. Skal vi hevde oss i den internasjonale konkurransen kan det ikke kompromisses på kvalitet. Dette har preget debatten gjennom flere tiår, og har blant annet ført til en tydeligere arbeidsdeling mellom de høyere lærestedene. Arbeidsdelingen har gjort det mulig å konsentrere fagmiljøene på færre steder, og samtidig opprettholde et relativt stort antall utdanningsinstitusjoner. Gjennom ”Kvalitetsreformen” har høgskolene fått større frihet til å opprette og legge ned studietilbud, og har dermed økte muligheter for å tilpasse seg krav og behov i egen region. Læresteder kan være viktige aktører i regionalt lokaliserte næringsklynger og innovasjonssystemer og stimulere til oppgradering av disse. Det forutsetter at lærestedene har muligheter for å bygge opp utdanning og FoU rettet inn mot sentrale temaer for det regionale næringslivet. Faglig konsentrasjon kan imidlertid stå i motsetning til ønsket om at lærestedene fleksibelt skal kunne innrette seg mot regionale behov, for blant annet å forsyne næringslivet i den enkelte region med relevant kompetanse. Med dagens finansieringssystem mangler universiteter og høgskoler også økonomisk incitament til å tilby utdanning innenfor smale fagområder, selv om dette skulle være ønskelig sett fra det regionale næringslivets side. Dette er også påpekt av Effektutvalget.

Utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien har gjort det mulig å tilby desentralisert utdanning, uavhengig av hvor utdanningsinstitusjonene er lokalisert. Fremtidens telebaserte utdanningstilbud vil nå alle, samtidig som det trekker på læresteder fra hele verden. For å kunne utnytte disse mulighetene fullt ut vil det imidlertid være behov for god infrastruktur i form av overføringsnett med høy kapasitet, videokonferanserom med videre. Samtidig må finansieringsordningene stimulere høyskolene til å tilby IKT-basert desentralisert utdanning.

I mange distrikter uten høgskole, utgjør videregående skole lokalt en viktig kompetansearena. Dette gjelder særlig i forhold til utdanning av fagarbeidere. Ofte er dette kompetanse tilpasset lokalt næringsliv. Elever, fagfolk på skolene og lokale bedrifter kan ha stor gjensidig nytte av samarbeid både for å så gode lærlingeordninger, faglige oppdateringer og det kan være svært viktig for innovasjon og nyskapning. De regionale høgskolene har vært avgjørende for å øke utdanningsnivået i befolkningen og har gjort veien til høyere utdanning kortere, særlig for folk i distriktene. Utdanning, både førstegangsutdanning og etterutdanning, vil også i framtiden være høgskolenes viktigste funksjon. I dag er kvinnelige studenter i flertall ved høgere utdanning. Det er viktig å utvikle utdanningstilbud som er attraktive også for menn, dette gjelder særlig i distriktene.

Evnen til innovasjon og omstilling er avhengig av livslang læring. Det gjelder på den enkelte arbeidsplass og ved jobbskifte. Ikke minst på steder med store omstillingsutfordringer og raske strukturendringer vil etter- og videreutdanning være nødvendig for å sikre næringslivet tilførsel av relevant kompetanse og unngå varig utstøting fra arbeidslivet. Mange parter vil i denne sammenheng ha et ansvar. Det gjelder først og fremst bedriftene, men også blant annet lærestedene, arbeidsmarkedsetaten og kursprodusenter. For å lykkes på dette området er det viktig med tett og forpliktende samspill mellom aktørene.

4.2.3 Forskningspolitikken

Den næringsrettede forskningspolitikken er et annet politikkområde av stor betydning for innovasjon og nyskaping, og dermed for den regionale utvikling. Forskningsinnsatsen er totalt sett relativt lav i Norge, og er i større grad enn i andre land offentlig finansiert. Årsaken er primært å finne i den norske nærings- og bedriftsstrukturen. Den betydelige offentlige innsatsen gjør forskningsinnsatsen politisk styrbar, men vanskeliggjør samtidig overgangen fra forskning til kommersialisering. Det er derfor behov for en aktiv offentlig innsats i forhold til å utløse privat engasjement og bidra til produktutvikling og kommersialisering. Dette gjennom hvordan forskningsinnsatsen prioriteres, innrettes og organiseres. Nasjonale virkemiddelaktører har viktige funksjoner her, men også private og regionale aktører bør i økende grad spille en rolle.

Dette gjelder i forhold til både fag og miljøer. Når det gjelder det faglige har Norges forskningsråd utpekt et begrenset antall satsingsområder, hvor mye offentlige forskningsmidler settes inn. Dette er områder der Norge allerede har sterke kompetanse- og næringsmiljøer, og hvor deler av verdiskapingssystemer og verdikjeder er lokalisert i distriktene. En vellykket forskningsinnsats innenfor disse områdene kan således ha positive effekter også for Distrikts-Norge. Lokaliseringen av de bedriftene som utnytter de offentlige forskningsmidlene og av de fagmiljøene som utfører forskningen, er imidlertid svært sentralisert, med Oslo, Trondheim og Bergen som de viktigste tyngdepunktene. Det er annonsert en ny gjennomgang av instituttsektorens omfang, struktur og funksjon. Det er viktig at denne gjennomgangen tar instituttsektorens regionale funksjon på alvor; herunder regionenes behov for forskningsinstitutter med regional forankring, i forhold til både kunnskapsproduksjon og forskning på problemstillinger som er sentrale for den enkelte region. Gjennomgangen bør også se på muligheten for at forskingsmidler i større grad kan forvaltes regionalt.

For Norge er det viktig at forskningen holder et høyt internasjonalt nivå. Det er behov for en helhetlig og nasjonalt koordinert forskningspolitikk. Dette har vært begrunnelsen for den sterke sentralstyringen av forskningspolitikken, og forklarer hvorfor offentlige forskningsmidler i stor grad faller ned i og rundt de største byene, rundt universitetene og de vitenskapelige høgskolene.

På den annen side vil sentralstyringen og sentraliseringen av forskningsaktiviteten kunne stå i motsetning til et ønske om å utvikle sterke regioner, der det er mulig å bygge opp tunge kompetansemiljøer og tilpasse forskningspolitikken til egne regionale strategier for vekst og utvikling som samtidig ivaretar nasjonale hensyn. Flere kompetanseintensive næringsmiljøer har sin base i regionene, og det er viktig at forskningspolitikken bidrar til å bygge opp under disse miljøene. Her kan blant annet de regionale forskingsinstituttene spille en rolle. I dag inngår alle forskningsmiljøer i nasjonale og internasjonale nettverk, og det er mange eksempel på at selv små regionale miljøer leverer forskning på høyt internasjonalt nivå. Skal de regionale forskingsinstituttene kunne utvikle seg må det imidlertid ligge til rette for at de på likeverdige vilkår skal kunne delta i konkurransen om de offentlige forskningsmidlene. Samtidig må de være nasjonalt og inter­nasjonalt konkurransedyktige, og sees i en nasjonal sammenheng.

Det at innovativ aktivitet foregår ulikt i forskjellige næringer og regioner er viktig for hvordan virkemidlene bør utformes. I dag går det meste av FoU-innsatsen – både den selektive (bl.a. midlene gjennom Forskningsrådet) og den generelt virkende (bl.a. SkatteFUNN) – til sentrale områder. Kreativitet og skapertrang vil derimot være jevnere geografisk fordelt, og det er viktig å få koblet dette med FoU-kunnskap også i mindre sentrale deler av landet.

Norge har gjennom flere tiår bygget ut et FoU-rettet virkemiddelsystem som er tilbudsorientert, blant annet gjennom forskningsinstitutter, forskningsparker og finansielle ordninger som støtter opp om disse. Det finnes dem som reiser tvil om dette er riktig strategi for den næringslivsrettede forskningen fremover. Mange vil hevde at det er de nyskapende bedriftene som er kjernen i innovasjonssystemene, og peker derfor på at bedriftens egen dynamikk og funksjonalitet i større grad må gjenspeiles i utformingen av innovasjonspolitikken. Det hevdes at politikken må bli mer etterspørselsorientert, og mer fokusert på samspillet med næringsaktørene. For mange små bedrifter, som utgjør en stor andel av næringslivet i mange distriktsområder, kan den daglige driften innebære full kapasitetsutnytting, slik at det er vanskelig å få tid til å delta i FoU-prosjekt, selv om disse på lengre sikt kan virke positivt for bedriften. Mange SMB er lite orientert mot forskning, slik at selv om man øker etterspørselsorienterte FoU-tiltak, vil ikke disse bedriftene automatisk nås. Videre har nye bransjer i noen tilfeller vokst fram fra FoU-innsats i forskningsinstitutter (eller FoU-avdelinger i foretak). Dersom alt blir etterspørselsorientert vil slike prosesser kunne bli mer sjeldne. Det ”ufødte næringslivet” og de nye bransjene kan ikke etterspørre FoU; de utvikles i noen grad som følge av FoU. Figur 4.1, som er hentet fra NIFU STEPs strategiske instituttprogram for næringsutvikling (2003-2007), illustrerer hvordan myndighetene og den offentlige kunnskapsinfrastrukturen må tilpasse sin rolle til behovene i disse nyskapende bedriftene – som representerer kraften i innovasjonssystemet.

Kilde: NOU 2004:2 Effekter og effektivitet

Det brukes lite midler på forskning og utvikling i de samiske områdene og FoU-miljøene er små. En viktig årsak til dette er at kanalisering av forsknings- og utviklingsmidler til fagmiljøene er beskjeden. For å rette oppmerksomheten på utfordringer med relevans for vekst og utvikling av samfunns- og næringslivet i det samiske samfunn, er det viktig å ha høyere fokus på forskningen på området. Sametinget har overfor Utdannings- og forskningsdepartementet bedt om at det opprettes et eget samisk forskningsråd og forskningsfond som kan ivareta forskning og FoU-virksomhet i det samiske samfunnet. Sametinget har også bedt om forlengelse av det samiske forskningsprogrammet.

4.2.4 Koordinert og innovasjonsrettet virkemiddelbruk

Både innenfor den smale distriktspolitikken og den nasjonale næringspolitikken har det de siste årene vært en markant dreining av virkemiddelbruken mot nyetableringer og innovasjon, og mot prioritering av de tidlige fasene i bedrifters og prosjekters utviklingsforløp. Utvikling og omstilling i etablerte bedrifter er blitt prioritert ned, og har i mindre grad enn tidligere fått støtte dersom nyskapingsgraden ikke er vurdert som tilstrekkelig høy. Dette har skjedd parallelt med en betydelig reduksjon i bevilgningene til blant annet SND/Innovasjon Norge (IN), både når det gjelder landsdekkende og distriktsrettede midler. SND/IN har de siste ti årene vært den tyngste virkemiddelaktøren i forhold til nasjonal og lokal næringsutvikling. Dreiningen av INs virkemidler mot innovasjon og nyskaping har delvis skjedd på grunnlag av politiske prioriteringer; delvis som følge av trangere budsjettrammer og økt behov for prioritering. Parallelt med dette har den næringsrettede virksomheten til de to andre tunge nasjonale virkemiddelaktørene, Norges forskningsråd og SIVA, lagt økt vekt på FoU-basert nyskaping, nettverksbygging og utvikling av innovasjonsmiljøer og -systemer.

Effektene av dette synes å være sammensatte: På den ene siden er det mye som tyder på at denne virkemiddelbruken har bidratt til et mer innovativt næringsliv og sterkere innovasjonssystemer i mange deler av landet. Mange vil hevde at det er riktig å prioritere ”morgendagens næringsliv”, gitt de økonomiske rammene. På den annen side har distriktsnæringslivet generelt i mindre grad blitt fanget opp av de FoU- og innovasjonsrettede finansierings- og tilretteleggingsordningene. Dette kan tilsi at tradisjonelle distriktsnæringer i dag er understimulert med hensyn til innovasjonsaktivitet, og at potensialet for nyskaping ikke blir realisert. En annen effekt kan være økte transaksjonskostnader som følge av at både næringsliv (bedrifter som søker om tilskudd) og virkemiddelapparatet må tilpasse seg strengere kriterier og prioriteringer.

Det er også blitt påpekt at et dominerende innovasjonsfokus de senere årene har bidratt til å gjøre virkemiddelapparatet mer ensartet og ensrettet, og dermed bidratt til en situasjon med voksende gråsoner mellom ulike aktører og støtteordninger. Dette har skjedd parallelt med – og kanskje som en følge av – at skillet mellom distrikts- og regionalpolitikk, næringsrettet FoU-politikk og nasjonal næringspolitikk er blitt mer uklart.

Bedre koordinering og samordning av virkemidlene og mellom virkemiddelaktørene har derfor vært et mål for både å gjøre dem mer brukervennlige og bedre resultateffekten. Signaler den senere tid tyder på at de statlige virkemidlene også i fremtiden vil bli konsentrert om Norges forskningsråd, Innovasjon Norge, statlige fond og SIVA. Dette kan fremstå som en forenkling. De nasjonale aktørene er forutsatt både å ha klare grenselinjer og et tett samarbeid sentralt og regionalt. Alle institusjonene er inne i en innarbeidingsfase, så det er for tidlig å være for konkret om hvordan det nye konseptet vil fungere. Utgangspunktet er lovende, men følgende forhold bør vies spesiell oppmerksomhet:

• virkemiddelapparatets regionale struktur

• virkemiddelapparatets kompetanse i forhold til regionale forutsetninger og fortrinn og i forhold til regionale utviklingsplaner

• virkemiddelapparatets samarbeid med lokale innovative bedrifter og regionale kompetansemiljøer

• de operative partnerskapsmodeller virkemiddelapparatet opererer innenfor.

I denne sammenheng er også ansvarsreformen og fylkeskommunenes styrkede rolle som regional utviklingsaktør en svært viktig ramme og arena for koordinering. Økt ansvar for det regionale nivået når det gjelder å sikre en regional forankring og orientering vil kunne bidra til at de ulike programmer og tiltak i større grad enn i dag utformes og gjennomføres slik at de fremstår som en naturlig innovasjons- og utviklingskjede. Dette vil også underlettes av større grad av regional tilstedeværelse fra de nasjonale virkemiddelaktørenes side. Videre vil det i mange fylker ligge en utfordring i å få til bedre koordinering mellom fylkeskommunale strategier for innovasjon og bygdeutvikling og midler til bygdeutvikling som forvaltes av fylkesmannen, slik at en felles strategisk innretning kan gi økt kraft i innsatsen.

4.2.5 Innovasjon og nyskaping i distriktene

På samme måte som den nasjonale næringspolitikken er blitt mer orientert mot innovasjon og nyskaping, dreies også den smale distriktspolitikken i denne retningen. Det er imidlertid grunner til at den innovasjonspolitikken som retter seg mot distriktene bør gis en noe annen utforming enn den mer generelle og nasjonale.

Innovasjon skjer med utgangspunkt i både forsknings- og utviklingsaktivitet, praktiske erfaringer i bedrifter og i forbindelse med investeringer. Ulike deler av landet er forskjellige med hensyn til blant annet næringsstruktur og kunnskapsinfrastruktur, og har dermed ulike forutsetninger for innovasjon og nyskaping. Ett og samme virkemiddel for innovasjon vil dermed kunne ha forskjellig effekt mellom ulike bransjer og ulike geografiske områder. For å stimulere til økt innovasjon må virkemidlene dermed utformes og dimensjoneres ulikt, med forankring i regionale strategier.

Sterke næringsmiljøer kjennetegnes gjerne med forholdsvis mange bedrifter og arbeidsplasser i kunnskapsintensive næringer, ofte knyttet til en regional høgskole eller forskningsmiljø og potensielle eller eksisterende næringsklynger. Studier har vist at manglende lokalt og regionalt samarbeid kan utgjøre en barriere for innovasjon. I slike sammenhenger kan virkemidler som oppgraderer de regionale innovasjonssystemene eller støtte til teknologioverføring i enkeltbedrifter være viktig for økt innovasjonstakt. På den andre siden kjennetegnes svakere områder av tradisjonelle næringer, ”tynnere” næringsmiljø og få eller ingen FoU-institusjoner. Dette gjør det vanskeligere for enkeltbedrifter og gründere å knytte lokale relasjoner til andre bedrifter i bransjen, potensielle kunder og leverandører og relevante kompetansemiljøer. I slike områder er ofte mobilitetsfremmende tiltak viktig for innovasjon.

Svake regioner trenger andre og til dels dyrere virkemidler enn sentrale områder, med virkemidler som inneholder mer ”myk” støtte i form av rådgivning og oppfølging og et virkemiddelapparat som har en proaktiv arbeidsform (Isaksen 2003). Kunnskapsparker, næringshager og inkubatorer vil i mange tilfeller kunne gi positive ringvirkninger også i et større geografisk område. ”Automatiske ordninger” som SkatteFUNN har ikke i tilstrekkelig grad nådd mange distriktsbedrifter. En nedprioritering av de ”mykere” ordningene kan ramme innovasjon og nyskapning i de svakeste distriktsområdene sterkest.

Kapitaltilførsel kan i mange sammenhenger være en flaskehals. For å utløse gode prosjekter og åpne det private kapitalmarkedet er det viktig at det offentlige kan bidra til å tilføre risikokapital. Dette er viktig for å stimulere til at mer privat kapital blir investert i distriktene, der det ofte er vanskelig å skaffe privat kapital også til sikrere prosjekter. Dette kan være utviklingsprosjekter som ligger nærmere kommersialisering og industrialisering, men det kan også være investeringstiltak knyttet til effektivisering og oppgradering i bedrifter (jf. underkap. 4.10).

Gjennom virkemiddelapparatet yter det offentlige lån, tilskudd og garantier i forbindelse med oppstart av virksomhet og investeringer i distriktene. Disse ordningene er blant annet med på å kompensere for at de ordinære kapitalmarkedene ofte er mindre tilgjengelige for investeringer enn i sentrale områder. Flere mener det er behov for at virkemiddelapparatet i distriktene har en mer proaktiv rolle overfor aktørene, ved å gi råd, oppfølging, knytte kontakt mellom aktører og potensielle medspillere både lokalt og i andre deler av landet. Dette er særlig viktig i forhold til gründerne og andre som ønsker å etablere ny virksomhet, for å unngå at disse blir stående alene, men møter et offentlig apparat som er opptatt av å bistå og finne positive løsninger. Bedriftstrukturen i Distrikts-Norge bærer preg av mange enkeltmannsforetak og små bedrifter med mindre enn tre ansatte. Det ligger et stort potensial for flere arbeidsplasser i virkemidler direkte rettet mot denne type bedrifter.

I mange distriktsområder er det i utgangspunktet få ledige jobber, noe som gjør det nødvendig for mange å skape sin egen arbeidsplass. Dette gjelder i stor grad kvinner, som ofte har få arbeidsmuligheter utenfor offentlig sektor. Det er derfor svært viktig å trekke kvinner inn i arbeidet med innovasjon og nyskapning. Dette gjelder både i forhold til hvilke sektorer det satses på, og hvordan arbeidet legges opp. Mange kvinner blir ”levebrødsgründere”, dvs. at de etablerer virksomhet for å skaffe seg selv jobb, og har ingen ambisjoner om ekspansjon. Et annet typisk kjennetegn er at kvinner ofte starter forsiktig for deretter å ekspandere hvis det er markedsmuligheter. Når virkemidlene utformes er det viktig å ta hensyn til slike ulikheter slik at tiltakene blir relevante for begge kjønn.

Felles for flere av de innovasjonsrettede satsingene er at de for en stor del har sitt nedslagsfelt i mer sentrale strøk, der de tyngre FoU-miljøene og de fleste FoU-orienterte bedriftene finnes. 1 Dette blir forsvart ut fra at innovasjons- og kompetansemiljøer kan bli for tynne og sårbare dersom de blir for fragmentert og spredt. Slike satsinger blir ofte også begrunnet med at de vil gi positive ringvirkninger og kompetansetilførsel i et større geografisk område (regionen), for eksempel gjennom at distriktsbedrifter på ulike måter kan kople seg opp mot mer sentralt lokaliserte kompetansemiljøer.

Samtidig kan det, blant annet ut fra Effektutvalgets vurderinger, hevdes at erfaringer fra flere programmer og tiltak viser at de virker sentraliserende i den forstand at en vesentlig del av midlene brukes i sentrale områder og i større FoU-miljøer. I de tilfeller der effekter er evaluert, har det i liten grad vært påvist vesentlige ringvirkninger i form av innovasjon og økt verdiskaping i omkringliggende geografiske områder. Effektutvalget har konkludert med at næringsrettede FoU-bevilgninger generelt i liten grad kommer distriktene til gode.

Enkelte stiller spørsmål om den sterke prioriteringen av innovasjon og innovasjonsmiljøer har gitt for mye fokus på forskningsbasert innovasjon og profilerte sentrale miljøer. I den rådende innovasjonsforståelsen blir det understreket at innovasjon ikke er begrenset til avgrensede, høyteknologiske miljøer og bedrifter, men skjer i alle typer bedrifter og bransjer. I forhold til lokal og regional utvikling kan det synes viktigere å ta i bruk ny teknologi i sektorer der et område historisk har tradisjoner og konkurransefordeler. For innovasjon er det vel så viktig å videreutvikle eksisterende næringsliv gjennom kompetansemessig og teknologisk oppgradering som å stimulere til flere høyteknologiske virksomheter (Isaksen 1997). Investeringsstøtte kan derfor, etter manges mening, være et viktig virkemiddel for å fremme omstilling, innovasjon og nyskaping i slike næringer og områder. Likevel er bevilgningene til slik støtte redusert de siste årene.

Alle næringer trenger et innovasjons- og nyskapingsfokus. Målet bør ikke være å skape samme type bedrifter innenfor de samme vekstbransjer i alle deler av landet, men å tilføre vekstimpulser i næringslivet der lokal kompetanse kan gi konkurransefordeler. Analyser viser at vekst og innovasjon ofte skjer i like stor grad i sektorer som oppfattes å ha lavt eller middels FoU- og teknologinivå, slik som flere tradisjonelle distriktsnæringer. Hvis virkemidlene for ensidig rettes inn mot FoU og høyteknologi vil de i liten grad nå de svakeste distriktsområdene, der behovet for å stimulere innovasjonsaktivitet er størst.

Innbyggernes egen kreativitet må ses på som et av distriktenes største fortrinn. Det ligger et stort potensial for næringsutvikling og nye arbeidsplasser i urealiserte ideer rundt i landet. Det må fremmes en gründerkultur slik at personer med ideer og pågangsmot møtes av positive holdninger og veiledning fra lokalsamfunn og lokal og regional administrasjon. Økt tilgang til risikokapital og veiledning i etablererfasen kan bidra til å utløse potensialet disse personene representerer.

4.2.6 Dynamiske, innovative og nyskapende regioner

Som beskrevet i avsnitt 3.6 er det stadig flere som mener at den internasjonale konkurransen om å tiltrekke seg og holde på den beste kompetansen og den mest interessante kapitalen først og fremst vil stå mellom regioner. Det fremholdes at de internasjonale aktørene og de beste hodene vil søke seg til miljøer som er innovative, dynamiske og preget av åpne holdninger, og som er internasjonalt ledende på sine områder. I denne sammenheng understrekes det at det ikke er tilstrekkelig å snakke om oppbygging av nasjonale innovasjons- og kunnskapsmiljøer. Miljøer av denne typen vil alltid være del av nasjonale og internasjonale nettverk. I forhold til aktørenes valg av lokalisering er det imidlertid miljøenes geografiske tyngdepunkt som er interessant. Ifølge teorien er det innenfor relativt tette geografiske miljøer at synergieffektene kan bli sterke, som følge av ­konkurranse og samspill, idé- og kompetanseflyt mellom aktørene.

For dem som tror på slike samspilleffekter vil det å bygge opp sterke regioner, som er i stand til å spesialisere seg og utnytte sine regionale fortrinn, fremstå som en hovedstrategi for å styrke innovasjons- og nyskapingsevnen i Norge. Uenigheten går som nevnt på hvor store slike regioner bør være. Mens enkelte fremholder at Norge ikke er større enn en middels stor region i Europa og at vi derfor i hovedsak må tenke nasjonalt, mener andre at vi må utnytte de regionale ulikheter som finnes i dette langstrakte landet.

Samarbeid mellom aktører knyttet til forretningsdrift, kunnskapsutvikling og innovativ aktivitet faller lettere når aktørene er lokalisert nær hverandre. Geografisk nærhet fører til reduserte transaksjonskostnader, blant annet gjennom at aktører i et lokalt næringsmiljø over lang tid opparbeider felles ”språk”, konvensjoner og gjensidig tillit som gjør det enklere å få til samarbeid og felles tiltak. Spørsmålet er imidlertid om ikke et slikt tett samarbeid også kan oppnås over større avstander i et land som Norge. Det å bygge sterke regionale klynger og innovasjonssystemer er en fornuftig strategi, men samtidig er det viktig at også bedrifter som befinner seg utenfor disse klyngenes geografiske tyngdepunkt gis gode muligheter for å tilhøre klyngen i funksjonell forstand.

Ser vi på hvordan Norges internasjonale konkurransedyktighet fremstår i forhold til aktuelle næringsklynger, vil vi se at de sterkeste miljøene og de beste vekstforutsetninger i stor grad ligger langs kysten av Norge. Hovedstadsområdet har i den forbindelse også sine fortrinn som supplerer vekstkraften andre steder i landet. I denne realitet ligger mye av kjernen i det som av mange blir sett på som den fremtidig nasjonale næringspolitikk – en næringspolitikk som i utgangspunktet er regional ved at den bygger opp under de regionale fortrinn, og som er nasjonal ved at den gir størst verdiskapning. Et viktig tilleggsmoment er at den også fremstår som dynamisk og motiverende for store deler av landet og dermed skaper en positiv vekstspiral.

4.3 Naturressurser som regionale fortrinn

For Norge, og spesielt distriktene, har tilgangen og nærheten til naturressurser vært et konkurransefortrinn. Det er flere grunner til at dette fortrinnet i dag synes å være redusert i forhold til tidligere. Blant annet skyldes det:

• økende restriksjoner på bruk av arealer og utnyttelse av ressursforekomster.

• innføring av kvoter og konsesjoner som regulerer og begrenser adgangen til å starte og drive virksomhet innenfor ulike næringer, for eksempel fiskeri, havbruk og petroleumsvirksomhet

• ny teknologi (frysing, transport), som gjør det mulig å frakte råstoff (blant annet fisk og elektrisk kraft) over lange avstander for videreforedling i andre land. Dette reduserer lønnsomheten og sysselsettingen i vår egen foredlingsindustri, og bidrar til å endre verdikjedenes geografi

• en rovdyrpolitikk som av noen oppfattes å være et hinder for lokal ressursutnyttelse.

Når det gjelder arealbruk og avveining mellom motstridende interesser (vern contra utbygging og vern contra utnyttelse av ressurser) har det etter hvert utviklet seg et planapparat som i svært liten grad tar hensyn til lokale og regionale forhold. Dette skyldes nok i hovedsak at planloven med tilhørende regelverk er basert på at nasjonale standarder skal følges og derfor ikke åpner for regionale forskjeller i et så langstrakt land som Norge. Dette har ført til at planloven 2 og dets regelstyrte byråkrati av mange blir sett på som en vesentlig hindring i å utnytte de lokale og regionale fortrinn til å skape næringsutvikling og attraktive lokalsamfunn.

4.3.1 Miljøpolitikk og miljørestriksjoner

Miljøvern og målet om bærekraftig utvikling er et svært viktig sektorovergripende politikkområde, sett i lys av det økende globale presset mot miljøet som følger av blant annet forurensning, rovdrift på naturressurser og sårbare økosystemer. I tillegg er god forvaltning av norsk natur en viktig forutsetning for flere typer næringsvirksomhet, som for eksempel reiseliv og turisme. Den nasjonale miljøpolitikken, herunder Norges oppfølging av internasjonale miljøkonvensjoner, legger imidlertid også klare begrensninger på utnyttelsen av naturressursene i forhold til næringsvirksomhet og ulike former for verdiskaping.

De mest synlige og omstridte effektene av miljøpolitikken har vært knyttet til vernepolitikken. Internasjonale konvensjoner gir grunnlag for vern av betydelige arealer og ressurser. Eksempler på dette er våtmarksvern, barskogvern, rovdyrvern, kystlandskapsvern og vassdragsvern. Den nasjonale politikken og lovgivningen på disse områdene er ensartet. Selv om behov og forutsetninger for arealvern og andre restriksjoner varierer mellom ulike deler av landet, er det derfor begrensede muligheter for regionale tilpasninger. For eksempel er det lite rom for tilpasninger i kystsoneforvaltningen ut fra at presset på kystlandskapet er langt mindre de fleste steder i Nord-Norge enn i Oslofjordområdet.

De samlede effektene av vern av diverse landskapstyper og arealressurser kan være omfattende for enkelte lokalsamfunn og mulighetene for lokal næringsutvikling. Det finnes også flere vernede naturområder i distriktene enn i sentrale strøk. Vernede områder, både på land og hav, er ofte båndlagt i forhold til bruk, slik at kommersiell utnytting vanskeliggjøres. Et eksempel som ofte trekkes fram er havbruksnæringen, hvor kystverneplaner og nasjonale laksefjorder av noen oppleves som trusler mot ekspansjon og vekst. Disse begrensningene fremstilles som hemmende for utviklingen av en næring som mange mener har potensial til å bli en ”motor” i den nasjonale verdiskapingen etter oljealderen. Mulighetene for næringsutvikling i distriktene knyttet til havbruk kan være store, men det ligger en utfordring i å balansere dette mot miljøhensyn og bærekraft. Nedbeiting av deler av Finnmarksvidda på grunn av for mange dyr og for hardt beitepress er en annen illustrasjon på hvor vanskelig det i praksis kan være å balansere ulike hensyn.

Hensynet til god ressursforvaltning bør derfor i økende grad integreres i sektorpolitikken og ulike former for næringsvirksomhet, samtidig som det også bør bli aksept for at ”vern gjennom fornuftig bruk” kan være et godt forvaltningsprinsipp. På denne måten kan for eksempel nasjonalparkene og verneområder bli en viktig ressurs i utviklingen av turistnæringen flere steder i Norge.

4.3.2 Planloven

I et land som Norge med store forskjeller i arealknapphet og botetthet og derav følgende ulik konkurranse om arealer på sjø og land, vil det være naturlig med en sterk grad av geografisk differensiering i regelverk og fortolkning. Slik er det ikke. Dagens planlov forvaltes etter et nasjonalt regelverk som er likt over hele landet. Dette selv om det åpenbart er grunnlag for et betydelig strengere regime for eksempel på det sentrale Østlandet og langs Oslofjorden enn lenger nord langs kysten.

Dagens praksis med fylkesmannen som overprøvingsinstans for beslutninger fattet av folkevalgte organer på kommunalt nivå representerer et stort irritasjonsmoment for mange, og også et betydelig demokratisk problem. Ønsket om større grad av

• geografisk differensiering av planlovens regelverk ut fra regionale forutsetninger

• desentralisering av planlovens forvaltningsansvar

• folkevalgt innflytelse på lokalt og regionalt nivå med hensyn til praktiseringen av planloven

står meget sterkt blant næringslivsaktører og på lokalt og regionalt politisk nivå. Også Planlovutvalget peker på behovet for en mer fleksibel bruk av planloven (NOU 2003:14).

Det er mange forhold som tilsier at dette er en riktig veg å gå i et land med så store forskjeller som Norge. På den annen side mener mange at en ikke bør gå for langt i desentralisering da det er nødvendig med en god avstand mellom bruker og beslutningstaker i slike spørsmål. Ved en regionalisering av regelverk og bestemmelser vil det være nødvendig å tydeliggjøre forskjellene og kanskje innføre strengere bestemmelser på enkelte områder enn det en har i dag. Dette vil kunne skape større strid og press på bestemmelsene i disse områder enn om en har faste nasjonale bestemmelser. Sett ut fra et distriktsperspektiv vil imidlertid dette være et riktigere prinsipp enn dagens system hvor distriktene må bære kostnadene for at det skal føres én nasjonal politikk for hele Norge. Større lokal og regional påvirkning i arealforvaltning vil også gi større legitimitet til de avgjørelser som blir tatt. I enkelte saker vil en konstruktiv prosess omkring slike saker i større grad synliggjøre mulighetene ved at et område får endret status. Eksempel på dette kan være i forbindelse med vern. Det er likevel viktig å understreke at det her er ulik praksis rundt i landet, og at dette mange steder synes å fungere godt også i dag.

4.3.3 Konsesjoner, kvoter og adgangsregulering

Visse former for næringsaktivitet er konsesjonsbelagt. Ulike konsesjonsbetingelser er pålagt næringer som blant annet jordbruk, fiskeri, havbruk, vannkraft, oljeutvinning, samferdsel, radio og TV, tele- og posttjenester. Betingelsene er i mange tilfeller utformet på bakgrunn av samfunnspolitiske mål, knyttet til for eksempel kvalitet, prisnivå eller ønsket om å sikre tilbud over hele landet. Kvoter blir brukt i flere næringer for å regulere adgang og/eller produksjon, for eksempel fiskekvoter, melkekvoter og utslippskvoter.

Konsesjoner og kvoter bidrar til at samfunnsmessige hensyn ivaretas i utvalgte former for næringsaktivitet. Staten som regulerende ­myndighet kan gjennom konsesjoner og reguleringer for eksempel sikre en viss geografisk ­fordeling av en tjeneste, eller påvirke lokaliseringen av ulike typer virksomhet ut fra distrikts­politiske mål.

Samtidig vil slike reguleringer legge begrensninger på hvem og hvor mange som kan starte opp og drive en bestemt type virksomhet. Innenfor flere ressursbaserte næringer, som også er viktige distriktsnæringer, betyr dette at aktører som ønsker seg inn i en næring ikke slipper til. Samtidig vil de som eier kvoter eller innehar konsesjoner normalt nyte eksklusive rettigheter i forhold til høsting av naturressurser, rett til statlig godtgjørelse for produksjon av ulønnsomme tjenester eller liknende. For å beholde sine rettigheter er det ikke uvanlig at kvote- eller konsesjonshaveren må gjøre en motytelse overfor samfunnet. I noen tilfeller kan dette være vilkår i en konsesjon, som for eksempel når Posten leverer bestemte posttjenester i områder hvor det ikke er marked for å drive denne typen tjenesteproduksjon på kommersiell basis. I andre tilfeller kan det være snakk om en mer indirekte samfunnskontrakt, som for eksempel når eiere av fiskekvoter bidro til å opprettholde virksomhet i bestemte geografiske områder.

Kvoter og konsesjoner er etter hvert blitt sentrale næringsrettede virkemidler i distrikts- og regionalpolitikken, blant annet i forhold til endringsprosessene i fiskeri- og havbrukssektoren (jf. pkt. 4.4.3) og liberaliseringen av kraftmarkedet (jf. pkt. 4.4.5).

En tanke som er fremmet i ulike sammenhenger den senere tid er muligheten for å utvikle formaliserte samfunnskontrakter på flere områder av distriktspolitisk betydning. Dette kan for eksempel innebære at aktører som gis rett til å høste en viss grunnrente av fellesskapets ressurser, i fremtiden formelt må forplikte seg til å iverksette tiltak eller opprettholde aktiviteter av stor betydning for lokal eller regional utvikling. Blant annet vil dette kunne være en aktuell problemstilling dersom det utvikles et marked for kjøp og salg av kvoter, og hvor retten til å utnytte lokale ressurser står i fare for å havne hos konsesjonshavere utenfor regionen, eventuelt i utlandet.

4.3.4 På hvilket nivå bør naturressurser forvaltes?

Naturressurser av særlig betydning for nasjonens bruttonasjonalprodukt som olje og gass, fisk, vannkraft og lignende, har vært oppfattet som nasjonale ressurser og forvaltning og verdiskapning fra disse sektorene har i stor grad vært løsrevet fra en regional/lokal tilhørighet.

Et spørsmål av stor regionalpolitisk betydning er hvor retten til å forvalte naturressursene skal ligge, på hvilket forvaltningsmessig nivå forvaltningen skal ivaretas. Ser vi historisk på det har naturressursene her i landet i overveiende grad blitt definert som nasjonale. Det vil si at reguleringer av naturressursene, bruken av kvoter og konsesjoner etc, har blitt fastsatt av staten.

I de senere årene er det i ulike sammenhenger blitt reist spørsmål om ressursforvaltning på visse områder eventuelt kan regionaliseres. Eksempler på områder som er nevnt i denne forbindelse er fastsetting og forvaltning av konsesjoner, kvoter og lignende innenfor fiskerisektoren.

Utnyttelse av naturressurser vil i ulik grad gi grunnlag for en grunnrente, det vil si en avkastning til eieren ut over det som vil være normal avkastning av den kapital og arbeidskraft som er satt inn. De enorme inntektene staten har fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, er basert på at staten innkasserer det meste av grunnrenten fra denne virksomheten. Dette gjør staten på vegne av det norske folk, som har eierskapet til petroleumsressursene. De rike fiskeressursene i den norske økonomiske sonen kan i prinsippet gi opphav til en tilsvarende grunnrente, om enn verdimessig mindre enn for petroleumsressursene. Tidligere, da det var fritt fiske, kunne hvem som helst høste av ressursene og innkassere sin del av grunnrenten. Med dagens kvoteregulering av fiskerettighetene, går grunnrenten til de som besitter kvotene. Markedsverdien av rettighetene viser med all tydelighet at grunnrenten fra dagens effektive fiske er betydelig. Noen mener at det dermed er grunnlag for en grunnrentebeskatning, som kan sikre at en vesentlig del av grunnrenten tilfaller fellesskapet – som rettmessig eier ressursene.

Et vesentlig spørsmål er hvem som i denne forbindelse utgjør fellesskapet. I forbindelse med utnyttelsen av vannkraften har det lenge vært godtatt som prinsipp at vertskommunen og vertsfylket, i tillegg til staten, skal ha økonomiske fordeler av en utbygging. I prinsippet gjelder dette også i fisket, i den forstand at kvoterettighetene er fordelt etter geografi. Selv om grunnrenten fra fisket i dag tilfaller private rettighetshavere og ikke kommuner og fylker, er den regionalt fordelt. I forbindelse med oppdrettkonsesjoner, derimot, er det staten som i dag tar inn konsesjonsavgiftene. De som bor i kommunen, og som må akseptere at tidligere friområder båndlegges til oppdrettsformål, får ingen spesielle økonomiske fordeler av aktiviteten. For naturressurser som har vært sett på som nasjonal eiendom, har grunnrenten i hovedsak tilfalt staten (Berg 2004). Det synes altså å være historiske forhold, mer enn prinsipper, som forklarer hvordan grunnrenten fra ulike typer naturressurser fordeles på kommune, fylke og stat.

4.3.5 Naturressurser og samiske rettigheter

Både nasjonalt og internasjonalt har det vært økende oppmerksomhet om urfolk rettigheter. Samene er urfolk i Norge og har bl.a. ut fra dette et selvstendig rettsgrunnlag for utnyttelse av naturressursene. Det gjelder ikke minst de marine ressursene. Det drøftes hvordan samene, basert på historiske rettigheter, i praksis skal få råderett over eller delta i beslutningsprosesser knyttet til ressursutnyttelsen.

Det er i den forbindelse lagt frem forslag om økt grad av lokal og regional råderett over naturressursene, blant annet basert på folkerettslige prinsipper for urfolksrettigheter. I Finnmark er størstedelen av landarealet statlig eid, og disse spørsmålene står sentralt under utformingen av den nye Finnmarksloven som angår grunn og ressurser i Finnmark. I tillegg er Distriktskommisjonen kjent med at det i Finnmark utredes etablering av en urfolkssone. De rike naturressursene i de nordlige deler av landet utgjør fortrinn som i enda sterkere grad kan nyttes i næringsutvikling og verdiskaping, og skape utviklingsmuligheter for så vel den samiske befolkningen som for befolkning og næringsliv for øvrig.

Fra Sametinget er det ytret sterke ønsker om at forvaltningsansvar for fiskeriressurser og fangstrettigheter for kyst- og fjordflåten overføres til lokalt/regionalt nivå. Med den utvikling man har hatt på fiskerisektoren i samiske områder, hvor mange har mistet retten til å livnære seg av de marine ressursene i sine nærområder, er det stor forståelse for at Sametinget setter frem et slikt krav. Det samme gjelder i forhold til reindriftsspørsmål og forvaltning av virkemiddelordninger i landbrukspolitikken. 3 Reindrift er en svært arealkrevende næring og inngrep av ulik art presser næringen og vil i verste fall kunne true næringens framtid.

4.4 Verdiskaping i viktige ressursbaserte distriktsnæringer

4.4.1 Distriktsnæringenes fremtidsutsikter

Norge har en råvarebasert økonomi, og mange av våre viktigste verdiskapingssystemer er knyttet til uttak av egne råvarer. Det gjelder blant annet petroleumsvirksomheten, fiskeri- og havbruksnæringen, den kraftkrevende industrien, viktige deler av reiselivsnæringen og landbruket. I mange tilfeller legger primæraktiviteten i disse verdiskapingssystemene grunnlaget for viktige ressursbaserte distriktsnæringer, siden virksomheten i stor grad er lokalisert der råvarene finnes. Mest uttalt er dette for jordbruket, idet de fleste bønder bor på gården der primærproduksjonen finner sted.

Generelt er det imidlertid tre utvikingstrekk som bidrar til en gradvis svekkelse av primærnæringenes betydning for distriktene. Det første utvikingstrekket knytter seg til internasjonal konkurranse og arbeidsdeling. Spesielt kommer landbruket og deler av industrien i en utsatt posisjon etter hvert som den internasjonale handelen liberaliseres og konkurransen fra lavkostland tiltar. Norsk virksomhet står i fare for å bli utkonkurrert eller flyttet til andre deler av verden. Det andre utviklingstrekket har med teknologiutvikling og rasjonalisering å gjøre. Som tidligere nevnt har effektiviseringen innenfor næringer som landbruk og fiskeri vært en grunnleggende forutsetning for vår økonomiske vekst og velstandsutvikling gjennom flere hundre år, og effektiviseringspotensialet synes ikke å være uttømt. Fortsatt synker sysselsettingen i primærleddet, samtidig som produksjonen øker. Det tredje utviklingstrekket er at råvareuttak og produksjon i stadig større grad kan fjernstyres. Innenfor fiskeriene ser vi at de havgående fartøyene ofte opererer langt hjemmefra, produserer om bord og leverer der fortjenesten er størst. Tilsvarende er også i ferd med å skje for de mindre fartøyene etter hvert som mellomlagringstilbudet øker og markedstilpasset prisfastsetting får større gjennomslag. Innenfor petroleumsvirksomheten er fjernstyrte undervannsinstallasjoner i ferd med å erstatte de store bemannede plattformene offshore.

I tillegg til at sysselsettingen går tilbake i flere primær- og sekundærnæringer, er distriktene også i ferd med å tape en del av sine naturlige lokaliseringsfortrinn for slik virksomhet. Dette fordi det i distriktene kan være vanskelig å erstatte primæraktivitet og industri med virksomhet innenfor nye og ekspanderende næringer. Mange av de nye vekstnæringene har en tendens til søke andre lokaliseringsbetingelser enn de som finnes på bygdene. På den andre siden er det en betydelig forståelse for primær- og sekundærnæringenes rolle, både som basis for flere av våre viktigste verdiskapingssystemer, og som grunnlag for bosetting, tradisjoner og kulturelt mangfold.

For de tunge distriktsnæringene, jordbruk og fiske, har det gjennom flere tiår utviklet seg en sektorpolitikk som for

• landbruk har fokusert på matproduksjon og de store landbrukssamvirkene,

• fiskeri har vært fokusert rundt et forvaltningsregime primært basert på å sikre fangsleddet og et bærekraftig ressursuttak.

Begge disse næringene vil fortsatt være meget viktige distriktsnæringer. Fiskerinæringen er i dag, og må fortsette å være, en subsidiefri eksportnæring, mens landbruket etter manges syn vil kunne stå overfor vesentlige nye rammebetingelser som følge av nytt internasjonalt avtaleverk. Dette vil også i betydelig grad definere det fremtidige handlingsrom for nasjonal politikk.

4.4.2 Landbrukspolitikken

Det er flere grunner til at det i Norge har vært stor oppslutning om å opprettholde et aktivt landbruk i alle deler av landet:

• nasjonal matvaresikkerhet

• bosetting og kulturlandskap

• bidra til sikring av verdens matvarebehov i framtida gjennom utnyttelse av marginale landbruksområder for matproduksjon.

Klimatiske og topografiske forhold har imidlertid gjort at norsk jordbruk ikke har kunnet konkurrere på pris med de mest produktive jordbruksområdene i verden. Etter hvert som transportmulighetene bedret seg og muliggjorde internasjonal handel med mange typer matvarer, ble det derfor nødvendig å skjerme norsk jordbruk fra internasjonal konkurranse. Mange andre europeiske land kom i en liknende situasjon, til tross for at de hadde et klima og en topografi som var gunstigere enn i Norge. Klima kan likevel gi oss et konkurransefortrinn på enkelte områder som kvalitet og smak, og våre muligheter til å produsere mat med minimal bruk av sprøytemidler.

Historisk tilbakeblikk

Gjennom de siste tretti år har norsk landbrukspolitikk vært gjennom flere faser. På slutten av 60-tallet og begynnelsen av 70-tallet var norsk landbruk preget av lav inntjening og liten interesse for å investere. Blant dem som likevel satset, ble det å etablere store og effektive driftsenheter sett på som nøkkelen til bedret lønnsomhet. Opptrappingsvedtaket i 1975 førte til en ny giv i norsk landbruk. Vedtaket var motivert ut fra målet om å sikre bosetting i alle deler av landet. Samtidig førte en ”grønn bølge” blant folk flest til at det å dyrke jord og produsere mat på nytt fikk status i samfunnet. Landbruksnæringen skulle fra nå av ivareta viktige distriktspolitiske mål i tillegg til det å produsere mat.

Sentralt i denne satsingen sto kanaliseringspolitikken, som startet på 1950-tallet. Kornproduksjonen skulle skje i de beste og mest sentrale områder av landet, mens den grovfôrbaserte og mest arbeidskrevende produksjonen skulle kanaliseres til distriktene og områder med dårligere forutsetninger for landbruksproduksjon. For å gjennomføre en slik arbeidsdeling i norsk landbruk, ble det blant annet tatt i bruk markedsordninger og prissystem. I tillegg ble det lagt opp til investeringsstøtte på flere områder. Til opptrappingsvedtaket var det også knyttet et inntektsmål, som innebar at bøndenes inntekt skulle være på linje med industriarbeidernes. Summen av den ekstraordinære satsingen på landbruket og utbyggingen av det offentlige velferdstilbudet, førte til en ny giv for lokalsamfunn over hele landet. Optimismen var stor. Det samme var investeringslysten innenfor landbrukssektoren og blant annet det private boligmarkedet. Sentraliseringen stoppet nesten opp, og flere flyttet fra by til land.

Den nye politikken førte imidlertid allerede på slutten av 70-tallet til store problemer knyttet til overproduksjon og prispress. For å få kontroll med denne utviklingen ble det innført en rekke tiltak, som blant annet bonusordninger for dem som ikke utvidet melkeproduksjonen, eksportstøtte som skulle redusere tilbudet på det innenlandske markedet og konsesjonsordninger og kvoteordninger som skulle regulere produksjonsomfanget. Investeringsordningene ble også endret, og på slutten av 80-tallet og utover hele 90-tallet ble investeringsnivået sterkt redusert. Som et resultat av denne politikkomleggingen ble strukturendringene relativt små de siste to tiårene frem mot årtusenskiftet. Spesielt gjaldt dette melkeproduksjon, som historisk har størst distriktsmessig betydning.

Dagens landbruk preges av større strukturrasjonalisering enn på mange år. Kvote- og konsesjonsordninger er blitt endret til fordel for større driftsenheter. I tillegg er det kommet en rekke nye krav både mot primærledd og mot næringsmiddelproduksjon. Som en konsekvens av dette og etterslep gjennom mange år, er investeringsbehovet stort i hele næringen. Samtidig er lønnsomheten lav innenfor flere tradisjonelle produksjonsområder. Landbruksnæringen påvirkes av at matvaremarkedet er under sterkt press. Dette presset skyldes blant annet internasjonale rammebetingelser, folks ønske om rimeligere matvarer og etableringen av sterke dagligvarekjeder – som i kraft av sin størrelse har mulighet til å være med å påvirke pris til primærprodusent. 4

De fleste politiske parti har fortsatt ambisjoner om et aktivt landbruk i alle deler av landet. Samtidig viser all statistikk at både landbruksoverføringer og sysselsetting har hatt en markert nedgang gjennom flere år, mer eller mindre uavhengig av hvilke parti som har sittet i regjering. 5 Framtidige internasjonale rammebetingelser kan komme til å forsterke denne trenden. Handel med jordbruksprodukter er et sentralt tema i de pågående forhandlingene i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Når disse forhandlingene kan sluttføres, og hva som blir det endelige resultatet av dem, er fortsatt uklart. Konturene begynner imidlertid å avtegne seg, og de nye reglene vil kunne innebære mer eller mindre omfattende begrensninger i handlingsrommet for norsk landbrukspolitikk. Dette kan sette ytterligere fart i omstruktureringen og rasjonaliseringen i jordbruket, og dermed forsterke den raskt nedadgående trenden i sysselsettingen innenfor næringen.

I Norge mottar jordbruket i dag mer enn 12 mrd. kroner årlig i budsjettstøtte fra staten. I tillegg er det innført importreguleringer som innebærer at norske produsentpriser ligger over verdensmarkedsprisene. Verdien av dette for jordbruket er kalkulert til om lag 8 mrd. kroner pr år. Mange mener at jordbruket er blitt en gjennomregulert næring, styrt av ulike støtte- og skjermingstiltak, lover og regler. Dette er den samme utvikling som landbruket i det øvrige Vest-Europa har hatt i større eller mindre grad.

I debatten om norsk landbruks fremtid er det ulike syn på hvilke strategier som bør legges til grunn for utforming av landbrukspolitikken. På den ene siden i denne debatten står de som ønsker en variert bruksstruktur som hovedstrategi. På den andre siden i denne debatten står de som ønsker strukturrasjonalisering som en grunnleggende forutsetning for det framtidige jordbruket i Norge. Hovedstrategiene i en framtidig landbrukspolitikk vil bli nærmere drøftet nedenfor.

Satsing på en variert bruksstruktur som strategi

De som fortsatt ønsker en variert bruksstruktur i Norge tar blant annet utgangspunkt i at landbruket står for mer enn ti prosent av sysselsettingen i 150 kommuner, og det fremholdes at en ytterligere nedtrapping av aktiviteten vil få store konsekvenser for distriktene. Derfor bør satsingen på distriktslandbruket fortsatt være en viktig del av norsk distriktspolitikk. Samtidig argumenteres det med at landbruksnæringen skiller seg fra andre næringer. Landbruket er en svært arbeidsintensiv næring, som på grunn av det norske kostnadsnivået samt klimatiske og topografiske forhold ikke vil ha muligheter til å hevde seg i et fritt marked. Skal norsk landbruk ha muligheter til å overleve må det derfor være politisk begrunnet.

I en slik tenkning blir målene om bosetting, kulturlandskap og matvaresikkerhet viktige elementer i landbrukspolitikken. Siden disse målene alle er politisk begrunnet, forutsettes det også politisk vilje til å betale det som kreves for å nå dem. I tillegg til å ha en del primære mål for landbrukspolitikken, blir også landbrukets betydning for andre næringer sterkt vektlagt. For eksempel gjelder dette reiselivet. Levende bygder med flott kulturlandskap og veldrevne gårdsbruk er en viktig del av det norske reiselivsproduktet. I denne forstand er landbruket ikke bare en vareproduserende næring, men også en næring som produserer tjenester, opplevelser og kultur bygd på lokale tradisjoner – samtidig som de er tilpasset dagens krav til kvalitet og komfort. Aktiv utnytting av utmarksressurser som for eksempel utleie av jakt og fiskerettigheter blir i denne sammenheng et viktig inntektspotensial.

Det å opprettholde et aktivt landbruk i alle deler av landet, med en variert bruksstruktur, blir på denne bakgrunn et viktig distriktspolitisk mål. Ut fra denne måten å tilnærme seg norsk landbruk på, blir bosettingen og evnen til å utvikle tilleggsnæringer like viktig som selve primærproduksjonen. Målet om et mest mulig profesjonelt og strømlinjeformet landbruk, ofte i retning av en mer industriell produksjon, blir i denne sammenheng oppfattet å stå i sterk kontrast til tanken om et multifunksjonelt landbruk som skal ivareta både produksjonsmål og viktige samfunnsmål. For mange vil småskalaproduksjon også være et verdivalg i forhold til dyrevelferd, matvarekvalitet og en større grad av variasjon og mangfold.

En fremtidig landbrukspolitikk kan i tillegg basere seg på økt forbrukerhensyn som markedstilpasning. En slik strategi tar hensyn til hele matkjeden fra jord til bord. Dette vil nødvendigvis ikke bety færre og større gårdsbruk, men bedre markedstilpasning og større mangfold i produkter og produksjoner. En forbrukerretting av landbrukspolitikken forutsetter kommunikasjon mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser og legger føringer for utviklingen av landbruket i ulike deler av landet. Forbrukerne stiller krav om lavere matvarepriser og at maten tilfredstiller ulike kvalitetsdimensjoner som smak og konsistens, men også matens opprinnelse. Her vil multifunksjonelle hensyn til etikk, miljø, bosetting og kulturlandskap også være viktige. Målet om å øke produksjonen av økologiske varer opp til 10 prosent av totalproduksjonen, kan forstås i lys av dette.

Behovet for alternative inntjeningsmuligheter i tillegg til den tradisjonelle landbruksproduksjonen og den voksende interessen for mat med lokal tilknytning gjør det viktig å utnytte muligheter knyttet til forbrukernes generelle og spesielle preferanser. Lokal produksjon, merking, sporbarhet og salg er viktige elementer for å bygge tillit i kommunikasjonen med forbrukerne.

Strukturrasjonalisering som strategi

På den andre siden i debatten om norsk landbruks fremtid står de som ønsker strukturrasjonalisering som hovedstrategi. Blant dem som argumenterer for en slik strategi, blir landbruket først og fremst oppfattet som en næring på linje med enhver annen privat næringsvirksomhet. For å møte framtidens utfordringer mener de at landbruksnæringen må bli mer konkurransedyktig og dermed mer robust. Holdningen er at kvote- og konsesjonsordninger i alt for stor grad har vært med på å konservere norsk landbruk i en struktur som ikke lenger er tilpasset dagens virkelighet. En næring som ikke får anledning til å utvikle seg i pakt med tidens krav og muligheter, vil fort bli oppfattet som lite interessant både for ungdom og aktuelle nyetablerere.

Derfor er det viktig at landbruket i mindre grad pålegges distriktspolitiske føringer. Det hevdes at næringen ellers vil bli ødelagt og at sysselsettingen vil gå dramatisk tilbake ikke bare i primærleddet, men også i foredlingsindustri og i næringer som i stor grad er basert på å levere varer og tjenester til landbruket. Den sikreste måten å motvirke slike negative spiraleffekter på, er etter deres mening å legge til rette for at de som er villige til å satse innenfor denne viktige distriktsnæringen, får anledning til å utvikle seg som selvstendige næringsutøvere der markedsmuligheter og egne interesser blir en viktig basis for framtidig satsing.

For dem som er tilhengere av denne måten å tenke utvikling på, ligger det ofte en forutsetning om at sentrale myndigheter i større grad må akseptere at landbruksproduksjonen i all hovedsak må foregå innenfor de områder av landet som har de beste vilkår både klimamessig og ut fra andre naturgitte forhold. Dette mener de vil ha store næringsmessige fordeler ut fra et ønske om større konkurransekraft. Videre vil det ha miljømessige fordeler ut fra det faktum at de beste jordbruksområdene ofte ligger nær områder med stor befolkningskonsentrasjon. En kortere transportavstand fra produksjon til marked vil bety mindre forurensning. I tillegg vil en slik organisering av landbruksproduksjonen ha agronomiske fordeler. For det første vil det gi bedre grunnlag for vekselbruk, og dermed mindre ensidig kornproduksjon i sentrale områder av landet. For det andre vil det føre til at husdyrproduksjon og husdyrgjødsel blir fordelt over større områder, og dermed gir bedre utnyttelse av gjødselverdien og redusert ­avrenning.

Denne modellen legger opp til at landbruket i større grad skal stå på egne bein og i mindre grad være avhengig av hva som til enhver tid er gjeldende norsk eller internasjonal politikk. I tillegg vil modellen etter manges mening også ha sin styrke ved at den krever færre administrative stillinger og dermed sparte kostnader for norsk landbruk. Ved at landbruket i større grad skal stå på egne bein, unngår en dagens system som medfører relativt store overføringer til sentrale områder av landet, som i neste omgang kan føre til at en gjennom bruken av offentlig støtte binder opp arbeidskraften som det er god bruk for i andre deler av næringslivet.

Helhetlig utvikling av bygdene

Uansett hvilken landbrukspolitikk som føres fremover vil mange mene at sysselsettingen i landbruket fortsatt vil gå tilbake, både på grunn av rasjonalisering og endrede internasjonale rammevilkår. Av denne grunn vil bygdene være avhengig av vekst i andre næringer for å opprettholde aktivitet og bosetting. I tillegg er en del bygder i en situasjon der nedleggelse av vital infrastruktur og service fremstår som en betydelig trussel for den gjenværende landbruksnæringen.

Videre står næringen overfor en situasjon der de internasjonale rammebetingelsene etter manges mening vil tvinge frem reduksjoner i den samlede (direkte og indirekte) landbruksstøtten. Dette vil kunne føre til en ytterligere nedbemanning i landbruket, samtidig som det vil frigjøre betydelige midler. Bare i løpet av de siste tre årene er overføringene til landbruket redusert med ca 1,3 mrd. kroner, og nye endringer i rammebetingelsene vil kunne tvinge frem ytterligere reduksjoner. Man står dermed overfor valget om disse midlene skal tilbakeføres til statskassen, eller om de alternativt skal brukes til andre former for utviklingstiltak i de delene av landet som rammes.

De frigjorte midlene kan for eksempel brukes mer næringsnøytralt til bygdeutvikling. Det vil med andre ord være et spørsmål om disse midlene bare skal komme aktørene i landbruket til gode, eller om de skal brukes til å fremme alle typer etableringer i bygdene – uavhengig av landbrukstilknytning. Et dilemma er at også alternativ bruk begrenses av internasjonale konkurranseregler, og at det i mange bygder kan være vanskelig å erstatte jordbruket med annen basisaktivitet.

For å legge til rette for en slik utvikling vil det ikke bare være snakk om økonomiske tiltak. Det vil også være spørsmål om hensynet til landbruket i noen tilfeller i dag tillegges så stor vekt at det begrenser utvikling av annen næringsvirksomhet. For eksempel er det enkelte som hevder at en restriktiv fortolkning av planloven ofte bidrar til at L’en tillegges for stor vekt innenfor de såkalte LNF-områder. 6

I en modell der frigjorte midler brukes mer næringsnøytralt til bygdeutvikling, vil det som i dag er landbruksoverføringer bli delt etter tre formål. En del vil fortsatt gå til matproduksjon, en til å opprettholde kulturlandskap og andre landbruksrelaterte formål, men en tredje del vil gå til andre utviklingstiltak på bygdene.

Skogbruk

Skogpolitikken har i stor grad fokusert på tømmer som råstoff i industrien. 7 Viktige spørsmål har vært knyttet til utvikling av foredlingsindustri og å sikre industrien tilstrekkelig råstofftilgang. Flaskehalser i vegnettet har vært trukket fram som en ulempe for distriktsskogbruket. Videre er fredning av skogarealer et kontroversielt tema.

En stor del av skogen befinner seg innenfor det distriktspolitiske virkemiddelområdet, blant annet mye av statens skogeiendommer. Avvirkningen av skog i distriktene er lavere enn optimalt. Det har vært pekt på at en styrking av skognæringen også vil styrke distriktene, blant annet gjennom at lokal foredling stimuleres. Det har blant annet vært gjennomført et verdiskapingsprogram for foredling og bruk av trevirke. Viktige skogbrukspolitiske virkemidler er skogavgift, skattepolitikk og tilskuddsordninger. Skogplantingstilskuddet er nylig fjernet, noe som kan føre til redusert investering i nyplanting. Flere av virkemidlene er regionalt differensierte. Det er imidlertid lite staten kan yte av økonomisk støtte uten å komme i konflikt med internasjonale handelsavtaler.

Reindrift

I Norge er reindrift i all hovedsak knyttet til den samiske befolkningen gjennom et eget lovverk. Reindriftsnæringen har stor betydning for de samiske samfunn både økonomisk, sysselsettingsmessig, sosialt og kulturelt. Reindriften i Norge er anslått til å omfatte ca 1000 årsverk. Hovedinntektskilde er kjøttproduksjon. Hovedutfordringene for næringen er knyttet til økt inntjening, nye markeder og endrede ytre rammebetingelser. Sistnevnte forhold gjelder blant annet endringer/tap av beiteområder, statlig støtte og rettighetsspørsmål. Videre har regelverket i EØS-avtalen bidratt til økte transportkostnader for slaktedyr, fordi drift av mindre slakterienheter er vanskeliggjort.

Et offentlig utvalg tok i NOU 2003:32 Mot nord! til orde for at verdiskapingen i reindriften må tillegges mer vekt i framtiden. Investeringer i småskala, lokale bedrifter og markedsrettet arbeid er, i henhold til utvalget, en forutsetning for stabil sysselsetting i næringen; det samme er lokalt eierskap. Samtidig vil større verdiskaping hos den enkelte reineier bidra til bedre balanse mellom ressursgrunnlag og antall mennesker som skal ha sitt levebrød innenfor næringen (bærekraft). Samarbeid på tvers av landegrensene vil kunne gi reindriftsnæringen et bedre økonomisk og økologisk grunnlag. I de fleste områder i Norge er det ikke mulig å øke avkastningen ved å øke antall dyr. Økt verdiskaping må derfor være knyttet til det enkelte dyr og den enkelte reineier (St.meld. nr 8, 2003-04). Stortinget har lagt til grunn at tilpasningen av antall rein skal skje i samarbeid med næringen. Sametinget har også etterlyst myndighet til å kunne bidra i forhold til beslutninger om den framtidige strukturen.

4.4.3 Fiskeri og havbruk

Norskekysten grenser til noen av verdens mest produktive havområder. Det gir unike muligheter til å forvalte og bringe på land sjømat av høy kvalitet. Kystlinjen gir dessuten enestående muligheter til å kultivere arter og drive oppdrett av fisk og skalldyr. Selv om Norge ligger i utkanten av Europa og har avstandsulemper i forhold til markedet, vil norsk sjømatnæring ha alle muligheter til å kunne bli en ledende leverandør av høykvalitets sjømat. Med en årlig eksportverdi på mellom 25 og 30 mrd kroner, er Norge verdens tredje største eksportør etter Kina og Thailand.

Til tross for vår unike beliggenhet og relativt korte vei til det europeiske markedet, består om lag 60 prosent av den tradisjonelle fiskeeksporten av råvarer og halvfabrikata. Et gjennomgående trekk er at norsk fiskeri- og havbruksnæring ikke har greid å markedsorientere sine virksomheter i tilstrekkelig grad, med sikte på å utvikle nedstrøms verdiskaping i de ulike markedssegmenter. En felles utfordring for de naturbaserte næringene er endrede markeds- og konkurransebetingelser for primærproduksjon. Markedssituasjonen kan i stort sies å være preget av økende og internasjonal konkurranse samtidig som de nasjonale muligheter for skjerming eller kompensasjon i forhold til klima og/eller lange avstander til markedet blir redusert gjennom internasjonal handelsliberalisering og krav til konkurransenøytral virkemiddelbruk. På markedssiden har det skjedd en sterk konsentrasjon gjennom økt kjedemakt, noe som også bidrar til prisfokus og økt konkurranse i primærproduksjonen.

Vi ser i økende grad at våre tidligere og store konkurransefortrinn knyttet til tilgang på naturressurser (råvare og lokaliteter) innen fiskeri- og havbruk blir gradvis redusert. Dette skjer både gjennom konkurranse og substitusjon mellom arter (f.eks. at torsk og hyse byttes med alaskan pollock eller hake). Et annet problem er den generelle kostnadsutviklingen i Norge sammenlignet med andre land. Innenfor hvitfiskindustrien har det de siste årene skjedd en økende utsetting av produksjon til lavkostland pga et for høyt norsk kostnadsnivå.

Typisk for primærproduksjon er å være utsatt for konjunktursvingninger samt svingninger i pris og volumutvikling. Dersom økt verdiskaping skal sikres i primæraktivitetene må dette utvikles i et samspill med aktørene i verdikjeden og økt direkte kontakt med kunder og forbrukere.

Fiskeri

Med sin nærhet til rike fiskefelt har fiskeriene opp gjennom historien lagt grunnlaget for aktivitet og bosetting langs hele kysten. Fortsatt er 63 kommuner her i landet betegnet som fiskeriavhengige, i den forstand at mer enn 10 prosent av sysselsettingen er knyttet til næringen (NOU 2004:2). I Finnmark som er hardest rammet er antall ansatte i fi­skeindustrien redusert med ca 800 de siste to år. Mens antallet fiskere i Norge var 114.000 like etter krigen er tallet i dag 13.000. Bare de siste 20 årene er antall fiskere med fiske som hovedyrke redusert med 40 prosent.

Sett over tid har de bestander som Norge har forvaltningsansvaret for, enten alene eller sammen med andre nasjoner, vært forvaltet på en bærekraftig måte. Imidlertid har næringen vært opptatt av volum i større grad enn verdi. Dette har medført at flåte og industri har blitt bygd opp til å ta store fangstvolum i tilknytning til sesongtopper. Næringen har dermed i mindre grad tålt ressursmessige svingninger.

Industristrukturen har vært utviklet med tanke på å ta hånd om råstoffet og i mindre grad vært fokusert på markedets krav til produktkvalitet, forutsigbarhet og leveringsdyktighet. Også flåten har et ansvar for å øke den samlede verdiskapning, ved at flåtestruktur og redskapsbruk endres i retning av å lande det mest høyverdige råstoff på det tidspunkt av året da markedets etterspørsel er best. Større vekt på verdiskaping og markedsfokus vil også ha konsekvenser for myndighetenes forvaltningssystem.

En naturlig konsekvens av at en fangster på ville bestander er at fangstmengdene vil svinge – ikke bare fra det ene året til det andre, men også over lengre sykluser. I tillegg kommer også endringene i vandringsmønstre. Disse fluktuasjonene har ført til at vi står overfor en næring som historisk sett har gjennomlevd kriser hvert 10–15 år, og hvor spesielt store deler av produksjonsleddet har tapt sin egenkapital.

Industristruktur og eierskap

Det er små utsikter til at fiskekvotene skal bli noe vesentlig større enn i dag. Dagens fiskeflåte har fortsatt for stor kapasitet i forhold til en ”normal” ressurssituasjon. Trolig er heller ikke sammensetningen (strukturen) av flåten optimal. En må ta i betraktning at så lenge næringen har overkapasitet, er dette også et uttrykk for at fiskeressursene genererer inntekt til flere fiskere. Med dagens struktur vil det si at fiskerinæringen har en høyere sysselsetting enn det strengt tatt er behov for. Dette har igjen betydning for bosetting og behovet for å sikre en variert flåte og næringsstruktur. Over tid vil den store overkapasiteten som eksisterer i flåten i dag måtte reduseres. Når en slik reduksjon slår inn, vil verdien av fiskerettighetene for dem som blir tilbake i næringen øke vesentlig. Noen mener at denne kapitaloppbyggingen på relativt få hender bør motvirkes, for eksempel ved å innføre en grunnrentebetaling for å få lov til å utnytte fiskeressursene. Hvordan en slik grunnrente skal utformes bør i så fall utredes videre.

Økonomien i foredlingsleddet er jevnt over svak. Resultatgraden har variert fra 0-3 prosent, avhengig av produksjonsform. Konvensjonelle anlegg med lav kapitalinnsats har vedvarende høyere lønnsomhet enn filet- og fryseindustrien. Med vedvarende lav lønnsomhet og en rekke konkurser, er kapitaltilgangen til den landbaserte industrien svært begrenset. Hovedutfordringen for norsk fiskeindustri er å skaffe seg markedsadgang og markedskanaler for produkter som gir stabil lønnsomhet. Videreforedling i Norge er vanskelig på grunn av det tollregime norske fiskeprodukter er underlagt for eksport til EU og det norske kostnadsnivået. Norsk sjømatindustri vil i større grad kunne profilere seg på salg av ferske høykvalitets produkter, i en kombinasjon av villfangst, levendelagring og oppdrett.

Enkelte hevder at lav lønnsomhet i fiskeindustrien skyldes at råvareprisene er for høye. Blant annet har det ved flere anledninger og fra flere hold vært foreslått at industrien må få økt anledning til å eie fiskefartøyer, for på denne måten bedre kunne styre råvaretilgang og –priser. Fryseindustrien i Nord-Norge fikk på 1960-tallet anledning til å eie torsketrålere, for på denne måten å kunne sikre en stabil råvareforsyning. Så lenge bedriftene har kunnet produsere og selge produkter til kunder som kan betale, har denne ordningen fungert tilfredsstillende. Imidlertid er det ikke dokumentert at bedriftene oppnår bedre lønnsomhet dersom de er majoritetseiere i fartøy. For fartøyene er det utvilsomt fordelaktig å ha aktivt eierskap med kompetanse fra fiskeri.

På den annen side kan det være fordelaktig med større grad av vertikal integrering mellom flåte og foredling. Det er nærmest umulig for en foredlingsbedrift å ta markedsrisiko gjennom kontraktsinngåelse med store kunder uten å vite at man har sikkerhet for råvareforsyningen. Samspillet mellom flåten og industrien må være nært, samtidig som det bør være reell priskonkurranse om råstoffet. Salgslagene har imidlertid en oppgave å tilrettelegge for et fungerende råvaremarked og stimulere til at norsk fiskeindustri sikres råvarer. I stedet for etablering av frysehoteller, bør det heller stimuleres til nye omsetningsformer for ferske og levende produkter, som ivaretar vår unike posisjon som kontinuerlig leverandør av høykvalitets fersk/levende sjømat.

Regionalpolitiske avveininger

I et regionalpolitisk perspektiv er de marine næringene meget viktige for å oppnå størst mulig nasjonal verdiskapning og for å utvikle sterke fiskeriregioner. I et distriktspolitisk perspektiv er de marine næringene meget viktig som vekstfaktor i en rekke lokalsamfunn og dermed av stor betydning for bosettingsstrukturen langs kysten og i mange fjordområder. Det er viktig å se disse to perspektivene i sammenheng.

I relasjon til sysselsetting og bosetting spiller mottaks- og foredlingsindustrien en avgjørende rolle. Det er en utfordring å gjøre industrien mer robust. For å få til det kreves forutsigbare rammebetingelser, økt innovasjon og menneskelige ressurser (kompetanse). Dette kan gi industrien handlingsrom i forhold til markedsmuligheter og markedskrav. Grønnevet-utvalgets innstilling, som ble lagt frem sommeren 2004, fremmet flere forslag for å styrke verdiskapingen i fiskeindustrien (Fiskeridepartementet 2004).

Det er ulike syn på hvordan det offentlige kan være med å utløse mer av det vekstpotensialet som finnes i de marine næringene. Ikke minst gjelder dette i forhold til den distriktspolitiske dimensjonen. På den ene siden står de som ønsker å gå lenger i å liberalisere rammebetingelsene for næringen, fordi markedet etter deres mening da vil sørge for at nødvendige oppgraderinger og strukturendringer finner sted. Færre restriksjoner og et friere marked for kvoterettigheter mener de vil føre til sterkere eierkonsentrasjon, tettere vertikal integrasjon og økt satsing på næringsrettet forskning og utvikling. På den andre siden står de som ønsker sterkere offentlig styring, blant annet for å beholde en desentralisert struktur med små enheter både på flåte- og produksjonssiden. Argumentasjonen for en slik modell er todelt. For det første hevdes det at høsting med mindre båter og passive redskaper vil sikre bedre ressursforvaltning og høyere råstoffkvalitet. For det andre vil det ha stor distrikts- og regionalpolitisk betydning dersom rettighetene til å utnytte råstoffet i større grad forblir på lokale hender.

Sametinget har gjennom sin fiskeripolitikk argumentert for en desentralisert struktur og regional forvaltning for å sikre bosetning og det materielle grunnlaget for sjøsamisk kultur. Dette fordi de legger nærhets- og avhengighetsprinsippet til grunn og viser til at den minste flåten i de samiske fjordområdene har fått forverret sin yrkesutøvelse i fisket. For å sikre den samiske bosettingen ved kysten, mener Sametinget at fangstrettighetene for den minste kyst – og fjordflåten må tilbakeføres slik at de kan høste av de stedlige kystnære ressursene.

Rekruttering til næringen er en utfordring. En variert flåtestruktur er viktig for å sikre en stabil rekruttering. Tildels har kostnadene ved anskaffelse av fiskefartøy med kvoter vært til hinder for rekrutteringen til flåten. På den andre siden er det klart at ungdom kan rekrutteres til fiskeflåten uten at de er eiere av fartøy. Blant forklaringsfaktorene for lav rekruttering til deler av fiskerinæringen synes status, inntekt, regularitet i arbeidstid, mulighet for gode avløserordninger, forventet fritid, sikkerhet i yrkesutøvelsen og mannskaps­bekvemmelighet viktige. Rekrutteringsmønsteret er dessuten kulturelt betinget, i den forstand at ungdom velger de arbeidsplassene som er tilgjengelig og som det er tradisjon for å velge. I forhold til rekruttering er det også viktig å spørre om ungdom ser for seg en yrkeskarriere slik fiskerne har gjort det til i dag. Det er viktig å legge til rette slik at det dyktige mannskapet rekrutteres til fiskeflåten like gjerne som for eksempel til supplyflåten. Noen mener også at for eksempel bruk av ungdomskvoter for å rekruttere ungdom inn i næringen bør brukes i større utstrekning enn i dag.

I relasjon til målene for fiskeripolitikken, er det utvilsomt behov for en variert struktur både på sjø og land. De biologiske og strukturelle forutsetningene for fangst og produksjon er forskjellige. Det er således neppe et spørsmål om enten eller, men om både og.

Det regimet vi i dag har i norsk fiskerinæring ble i hovedsak etablert mens man hadde fiskeriavtalen som tidligere hjemlet til dels betydelige statlige overføringer til næringen og som dermed kunne kompensere for de distriktspolitiske hensyn. På 1990-tallet ble næringen subsidiefri. Fiskerinæringen har utviklet seg fra en fangstbasert, råvareorientert næring til å bli en næring som må tilfredsstille stadig strengere krav til kvalitet og kontinuitet. Dette fordrer at man ser med nye øyne på politiske problemstillinger, så som:

• Produksjonsbedriftenes behov for stabil råstofftilførsel.

• Forvaltning og fordeling av kvoter og fiskerettigheter i relasjon til behovet for regional utvikling og forutsigbarhet på den ene siden og behovet for økt fleksibilitet mellom båter, redskap, arter og leverings- og markedsmulig-heter på den andre siden.

• Praktisering av omsetning av fartøy med kvote og verdifastsetting av kvoterettigheter.

• Regionale forvaltningsregimer med økt grad av desentraliserte reguleringer.

• Innføring av grunnrentebeskatning.

• et forsknings- og forvaltningsapparat som er mer opptatt av marked og verdiskaping.

Havbruk

Laks og ørret

Med sin lange og godt beskyttede kystlinje har Norge gode forutsetningene for å bli en av verdens ledende innen havbruk og marin oppdrett. Norge var tidlig ute og dominerte lenge oppdrettsmarkedet for Atlantisk laks. Havbruk er nå blitt en meget konkurranseutsatt næring hvor marginene er knappe og kravene til produktkvalitet er høye. Norsk oppdrettsnæring står overfor betydelige økonomiske og handelspolitiske utfordringer i årene som kommer.

Havbruksproduksjonen foregår spredt langs kysten. Man kan således beskrive næringen som en typisk distriktsnæring. Imidlertid er dette bare delvis tilfelle. Etter en betydelig restrukturering domineres laksenæringen av et fåtall store aktører. Driftsorganisasjonene og slakteriene er konsentrert til færre steder. Tiltak som skulle regulere produksjonen (forkvoter) blir nå fjernet.

Det konsesjonssystem som er foreslått å avløse forkvotene skal baseres på en tillatt biomasse pr. konsesjon. Dette vil naturlig favorisere de lokaliteter langs kysten som har de beste vekstvilkår og vil dermed slå ulikt ut geografisk. En vekstfaktor – temperaturen – vil imidlertid slå meget uheldig ut for den nordligste kyststrekningen. Det er derfor grunn til å vurdere om det bør gjøres en geografisk differensiering når det gjelder tillatt biomasse i hver konsesjon.

Den videre utvikling av havbruksnæringen vil være svært avhengig av økt innsats innen forskning og utvikling, samt bedre rammebetingelser for etablering, drift og markedsadgang. For å unngå å komme i konflikt med internasjonalt konkurranseregelverk er det nødvendig med et nært samarbeid mellom næring og myndigheter. Her vil det også være helt nødvendig med sterk markedsinnsats. Det gjelder å legge til rette for stabil og god markedsadgang til EU–markedet, samtidig som viktige markeder som Russland, USA og Østen åpnes mer opp. I tillegg vil statens konsesjonspolitikk relatert til norskekystens forskjellige forutsetninger for vekst ha avgjørende betydning for den geografiske spredning av anleggene og antallet aktører i næringen.

Arealtilgangen knytter seg primært til hvilke sjøområder som blir gjort tilgjengelig for havbruksetableringer. Kommunenes kystsoneplanlegging er svært viktig i denne sammenheng. I dette arbeidet er avveiningene mellom ulike interesser viktig (andre brukere, miljøinteresser, rekreasjon m.m). For mange kommuner vil et samarbeid over kommunegrensene om kystsoneplanlegging gi en mer optimal utnytting av areal og ressurser. Praktiseringen av planloven og naturvernbestemmelsene har i den forbindelse stor betydning, men i tillegg kommer også spørsmålet om bruk av konsesjonsavgiften og eventuell fremtidig grunnrentebeskatning. Med dagens system har ikke kommunen de inntekter av et oppdrettsanlegg som skal til for å drive en aktiv tilrettelegging for å beholde vedkommende bedrift i kommunen. Mange mener at det bør betales en arealavgift for å få disponere nødvendige areal for å produsere i sjøen, og at en slik eventuell avgift bør tilfalle kommunene.

Nye arter i oppdrett

Offentlig tilrettelegging for kommersialisering av nye arter i oppdrett vil være en særdeles viktig oppgave de kommende år. Selv om det tar relativt lang tid å kommersialisere nye arter, er det viktig at utviklingsarbeidet ikke stopper opp. Økte investeringer i FoU, samt tilrettelegging av offentlig risikokapital vil kunne bidra til at nye næringer ser dagens lys.

4.4.4 Reiseliv

Reiselivsnæringen har utviklet seg til en viktig basisnæring i distriktene. Rundt om i landet er det bygget opp overnattings- og bespisningstilbud, samt en rekke reiselivsrelaterte tilbud innenfor opplevelser, handel, service og kultur. På denne måten tilfører ikke reiselivsnæringen bare viktige basis- og kvinnearbeidsplasser, den er også med på å opprettholde et kultur- og servicetilbud av stor betydning for lokalsamfunnet. Selv om reiselivsutviklingen i en del distriktskommuner har vært lite offensiv noen år, er det grunn til å tro at det fortsatt finnes et betydelig vekstpotensial knyttet til denne næringen. Norsk natur og kultur har kvaliteter som verdsettes i de internasjonale markedene. Nylig kåret et internasjonalt reiselivstidsskrift (National Geographic Traveller) de norske fjordene til det mest attraktive reisemålet i verden. Det kultur- og naturbaserte reiselivet er i vekst. For eksempel er det i Indre Finnmark stor etterspørsel etter opplevelsesturisme basert på samiske kulturtradisjoner. I mange distrikter utgjør også det hjemlige hytte- og fritidssegmentet et økende marked.

Det er imidlertid ulike syn på hvordan næringen kan utvikles videre, ikke minst når det gjelder det offentliges rolle. Mange fremhever imidlertid reiselivets egenart. For det første er reiselivet basert på at de tilreisende gjerne søker helhetsprodukter. Tiltrekningskraften ligger sjelden i det enkelte reiselivsetablissement, men i den helhetsopplevelsen som skapes av naturen, menneskene, byggeskikken, handels-, service- og aktivitetstilbudene på stedet. For det andre bidrar reiselivet til at det utvikles tilbud som også er viktige for lokalbefolkningen, og som dermed er med å gjøre lokalsamfunnet attraktivt som bosted. Med utgangspunkt i en slik forståelse argumenteres det for at reiselivsnæringen bare kan utvikles i et tett og forpliktende samspill mellom mange ulike aktører, der ikke minst lokale myndigheter må spille en aktiv rolle.

Ut fra det samme perspektivet fremholdes det at det offentlige også må være med på å løfte produktene frem i markedet. Mange aktører, også blant dem som vanligvis ikke regnes med til reiselivsnæringen, kan ha felles interesse av å markedsføre en kommune eller en region som en attraktiv reiselivsdestinasjon eller reiserute. Men når markedsføringen skal finansieres viser det seg ofte vanskelig å få alle aktørene forpliktende med. Den enkelte trekker seg ut og håper at de andre skal bære kostnadene. Dette er ett argument for at staten må være aktivt med i markedsføringen av Norge som reisemål. I tillegg er det behov for koordinering. I kampen om oppmerksomhet på de globale reiselivsmarkedene nytter det lite å selge norske kommuner hver for seg. I enkelte sammenhenger må vi løfte frem et fåtall profiler, slik det er gjort når det gjelder Vestlandsfjordene, Lofoten og Nordkapp. Dette gjelder også sammenhengende veistrekninger som ”Kystriksvegen” (Rv 17) og kjøretransport som Hurtigruta. St.meld. nr. 15 (1999-2000) Lønnsomme og konkurransedyktige reiselivsnæringer la opp til en 5-årig opptrappingsplan for å markedsføre Norge som reisemål. Her ble betydningen av langsiktig innsats rettet mot internasjonal markedsføring av Norge som reiselivsdestinasjon understreket. Mange mener at dette arbeidet ikke er fulgt opp.

Reiselivet kan også bidra til å åpne nye forretningsmuligheter innenfor eller i kombinasjon med andre næringssegmenter. Mange har for eksempel tatt til orde for at det må utvikles et tettere samarbeid mellom landbruket og reiselivsnæringen. Det unike norske kulturlandskapet er viktig både for fastboende og reiselivsnæringen og må opprettholdes gjennom aktivt bruk. For noen bønder har hytteutbygging i de senere år blitt et viktig nytt ben å stå på. For andre har reiselivet åpnet et marked for nisjeproduksjon knyttet til utmarksaktivitet, lokale mattradisjoner og småskala overnattingstilbud. Der den tradisjonelle gårdsdriften ikke lenger gir et tilstrekkelig livsgrunnlag kan reiselivet være en katalysator for omstilling. I slike omstillingsprosesser er det viktig at det offentlige støtter opp med interesse, kompetanse og kapital. Det er viktig å erkjenne at store og kapitalkrevende satsinger ikke alltid gir de beste økonomiske resultatene. I mange tilfeller kan de små tilbudene, uten store faste kostnader, være lettere å tilpasse markedet. Selv de minste attraksjonene, som delvis er basert på frivillig innsats, må det være plass til. Det er derfor av avgjørende betydning at lokale ildsjeler og entreprenører ikke stoppes av komplekse regelverk og et stivbent byråkrati. Samtidig vil det fortsatt være behov for at det offentlige bidrar til risikoavlastning i forbindelse med investeringer der annenhåndsverdien er lav, uten at dette svekker kravet til lønnsomhet.

Uten offentlig medvirkning er det grunn til å anta at det vil bli en underinvestering i infrastruktur og fellesoppgaver innenfor reiselivet. Som grunnlag for en variert og spredt reiselivsnæring er det derfor av stor betydning at det offentlige spiller en aktiv rolle og bidrar økonomisk for å løse viktige fellesoppgaver og få på plass nødvendig infrastruktur.

4.4.5 Elektrisk kraft

Våre rike vannkraftressurser har direkte og indirekte hatt stor betydning for utviklingen i mange regioner og distrikter. Næringen har i seg selv gitt arbeidsplasser og inntekter til lokalsamfunnet, og billig kraft har vært et av våre viktigste fortrinn i utviklingen av norsk industri. Kraftintensiv industri ble i sin tid etablert i nærheten av kraftanleggene, og la grunnlaget for vekst og utvikling i mange industristeder rundt om i distriktene.

Fra siste halvdel av 1980-tallet har det skjedd store forandringer i kraftmarkedet. Gjennom utbygging av overføringsnettet og et helt nytt reguleringsregime er det lagt grunnlag for et nordisk kraftmarked. Dette har gjort Norge mindre sårbart for svingninger i nedbørsmengder, og bidratt til utjevning av geografiske prisforskjeller. Kraftproduksjonen i de andre nordiske landene er i mindre grad basert på vannkraft, og er mer avhengig av å holde en jevn produksjon. Dette utnyttes av markedsaktørene, ved at kraft eksporteres når prisen er høy og importeres når prisen er lav.

For den kraftintensive industrien vil denne utviklingen før eller siden bety høyere kostnader. Enkelte industribedrifter har kraft fra egne kraftverk, og fortsatt får deler av industrien levert kraft i henhold til kontrakter som ble inngått før omleggingene i kraftmarkedet. Mange store kjøpere har allerede inngått nye langsiktige kontrakter til vilkår fastsatt av Stortinget. Innen 2011 vil alle disse kontraktene ha utløpt. Uansett leveringsvilkår har kraften i dag en alternativpris i markedet. Det er derfor eksempler på at industribedrifter har valgt å stenge ned egen produksjon, for i stedet å selge kraften på spotmarkedet.

Etter hvert som den kraftprisen industrien betaler blir mer markedsbasert, reduseres et viktig lokaliseringsfortrinn med tanke på å holde denne industrien i Norge og i distriktene. Det blir stadig vanskeligere for staten å sikre den kraftintensive industrien billige kraftleveranser. EFTAs overvåkingsorgan ESA har stilt seg kritisk til statlige industrikraftavtaler, og har allerede bidratt til at regjeringen har måttet vurdere særbehandlingen av industrien med hensyn til fritak for el-avgift.

Et element som det i denne sammenheng har vært strid om er utformingen av nettariffene. Industrien mener at det er en subsidiering av krafttransport, som medfører at den nærhet de har til kraftproduksjonen ikke gir dem den fordel de tidligere har hatt ved at de nå må bære kostnader for utjevning av transportkostnader. Kostnader for investering og drift av nettet, krafttap ved overføring utjevnes på brukerne. Overskuddsområder betaler for transport til underskuddsområder – noe som innebærer at distriktene subsidierer sentrale strøk og at industrien ikke får den fordel som lokalisering ved kraftverkene skulle tilsi.

De kraftintensive bedriftene innebærer en stabil foredling av vannkraften, hele døgnet, hele uken, hele året og kan tilpasse kraftforbruk og således også fungere som regulatorer i forhold til tørrår, toppforbruksperioder osv.

Innenfor kraftnæringen vil vi, i følge Effektutvalget, sannsynligvis se en sentralisering av arbeidsplassene. Det er få vannfall igjen som det er aktuelt å bygge ut, og de anleggene som finnes blir i stadig større grad fjernstyrt. I tillegg fører strukturendringene i næringen til at det først og fremst er de tyngre kompetansemiljøene i byene som vil vokse. Norge har i dag knapphet på energi, noe som har ført til økende kraftpriser. Det er derfor et press for å få bygget ut mer energi. Av nye energikilder er det størst forventninger til bruk av gass, vindkraft og bioenergi. En utbygging av disse energiformene vil alle bety økt aktivitet i distriktene ut fra de nærhetsfortrinn de ulike energiformer representerer – gass langs kysten av Vest- og Midt-Norge, vindkraft i nord og bioenergi i bygdene på Østlandet.

Gass brukt til kraftproduksjon avventes foreløpig av kostnadene knyttet til utslipp av CO2 eventuelt et system av grenseoverskridende handel av CO2-kvoter. Teknologien forbundet med vindkraftutbygging må videreutvikles før lønnsomheten kan bli bedre. Vindkraftutbygging i nord vil i tillegg være avhengig av at overføringsnettet bygges ut. Økt satsing på biobrensel vil være viktig i deler av landet. Utbredelse av bioenergi er først og fremst knyttet til at det blir etablert et marked med tilstrekkelig etterspørsel.

ENOVA og PIL har i rapporten ”Potensialet for mer miljøvennlig energibruk og produksjon i norsk prosessindustri” kartlagt et stort potensial for energiøkonomisering og gjenvinning av energi, som kan utløses dersom det stimuleres.

En svært viktig distriktspolitisk side ved energipolitikken er de inntekter som tilfaller de områder hvor kraften produseres. Kommuner og fylkeskommuner innkrever naturressursskatt, og kraftkommunene mottar i tillegg eiendomsskatt, konsesjonsavgifter og konsesjonskraft. Direkte eierskap i kraftressursene har også sikret kommuner og fylkeskommuner ekstra inntekter som har blitt nyttet til ny verdiskaping eller et bedre velferdstilbud. Til sammen har disse inntektene stor betydning for de kommuner og regioner det gjelder.

4.4.6 Petroleum

Verdien av den norske petroleumsressursen er på flere tusen milliarder kroner. Disse naturressursene ligger utenfor kysten fra Agder-fylkene i sør til Finmark i nord og har skapt en ny kystnæring i Norge.

Petroleumsvirksomheten gir viktige ringvirkninger i distriktene. Dette gjelder særlig i drifts- og vedlikeholdsfasen. Utbyggingsoppgaver på norsk sokkel blir tildelt i en internasjonal konkurranse. Flere offshore- og skipsverft med en rekke underleverandører, særlig på Vestlandet og Midt-Norge, er i dag verdensledende innenfor visse typer utbyggingsoppgaver. For mange av disse er norsk sokkel viktig for nye oppdrag. Når det gjelder disse arbeidsplassene er nasjonale rammevilkår på linje med konkurrentene, samt jevnhet i utbyggingstakten på norsk sokkel, viktige faktorer for fortsatt utvikling

Norge har i dag et internasjonalt konkurransedyktig nærings- og kompetansemiljø knyttet til petroleumsvirksomheten. Sektoren står for 3–4 prosent av totalsysselsettingen her i landet. I toppåret 1998 telte den omlag 92.500 arbeidsplasser. I tillegg er det beregnet at virksomheten indirekte bidro til omlag 220.000 arbeidsplasser. Selv om leting, utbygging og produksjon er i ferd med å forskyve seg nordover, ligger lokaliseringsmønsteret i hovedsak fast.

Petroleumsvirksomheten har i det siste beveget seg nordover fra sørvestlandet til nye områder utenfor Midt-Norge og Nord-Norge. Det har siden tidlig 70-tall vært en bred nasjonal politisk enighet om at petroleumsvirksomheten skal komme hele landet til gode. Kunnskapen om petroleumsvirksomheten som regional aktør er derimot liten, til tross for mer enn 30 år med olje- og gassproduksjon på sokkelen.

Ifølge Effektutvalget har petroleumssektoren hatt store regionalpolitiske effekter, men viljen til politisk styring er blitt sterkt redusert. Etablerte strukturer, pris- og kostnadsutviklingen og strengere internasjonale konkurranseregler har redusert statens vilje og til en viss grad mulighet til å styre utviklingen på samme måte som i oljevirksomhetens oppbyggingsfase (jf. NOU 2004:2). Senere erfaringstall fra Snøhvit 8 og Ormen Lange at effektene for distriktenes næringsliv knyttet til petroleumsvirksomheten er betydelige, spesielt ved landbaserte anlegg. Erfaringstall tyder også på at potensialet for distriktene knyttet til petroleumsvirksomheten på langt nær er utnyttet. Ifølge Effektutvalget er det ikke gitt at regional- og distriktspolitiske mål best kan nås gjennom styring av petroleumssektoren. Utvalget peker på at myndighetene alternativt kan bruke inntektene fra sektoren til andre og mer målrettede tiltak innen distrikts- og regionalpolitikken.

Diskusjonen om den videre utvikling av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel har på den ene siden dreid seg om sikkerhets- og miljøhensyn, hensyn til fiskeriene og internasjonale utslippsforpliktelser. Miljøargumentasjonen har primært knyttet seg til krav om nullutslipp til sjø og særlig den risiko en helårig petroleumsvirksomhet i Barentshavet kan representere.

På den andre siden vektlegges betydningen av å utnytte de fortrinn petroleumsressursene gir for nasjonal industriutvikling og utvikling av kysten. Det er særlig innenfor tre områder at distriktene har naturlige forutsetninger for ny verdiskaping og nye arbeidsplasser, knyttet til å utnytte de fordeler som nærhet til petroleumsresursene gir. Disse områdene er:

1. Utbygging, drift og vedlikehold av petroleumsfelt

2. Verdiskaping knyttet til prosessering og mulig bruk av gass

3. Teknologi og utbygging i nye områder

1. Utbygging, drift og vedlikehold

Drifts- og vedlikeholdskostnadene på norsk sokkel er i dag på mer enn 30 milliarder kroner årlig (SSB). I årene som kommer vil dette tallet øke. Når det gjelder forsyning og driftsstøtte er nærheten til feltene en fordel. Det er derfor viktig, ut fra en langsiktig nasjonal petroleumsforvaltning, at nærområdene har infrastruktur og kompetanse som kan forsyne og gi driftsstøtte til petroleumsinstallasjonene i de kommende tiårene

Ut fra de få erfaringstall som finnes har det vist seg at oljeindustrien foretrekker å bygge på eksisterende samarbeid og kompetansemiljø. Mange mener at dette er den mest kosteffektive måten å drive virksomheten på. Andre mener imidlertid at denne tenkningen er preget av en kortsiktighet som over tid hindrer nødvendig kompetanseoverføring til de områdene der den nye produksjonen vil skje. Disse mener at det bør være en målsetting for staten å gi incentiver som fører til at nærområdene for produksjonen har en bred leverandørindustri med nødvendig kompetanse. Dette krever at myndighetene på en mer aktiv måte gir politiske og økonomiske føringer for en mer langsiktig og distriktsvennlig utvikling av petroleumsindustrien. Nøkkelord for en slik utvikling er sterke føringer rundt utformingen og gjennomføringen av en konsesjonspolitikk som inkluderer en leverandørutviklingspolitikk og et kontraktssystem som gir likeverdige konkurransevilkår også for nye aktører.

2. Gass

For regionene kan ilandføring av gass gi viktige stimuli for ny virksomhet. Både koblet til arbeidsplasser på landanlegg, men også til bruk av gass til energi i industri og annen virksomhet, samt som innsatsfaktor i produksjon. På dette området preges diskusjonen av motsetningene mellom miljøinteresser og næringsinteressene, og spørsmålet om statlige rammebetingelser for innenlands utnyttelse av gass. For å kunne utnytte de fortrinn gassen representerer både for mer miljøvennlig produksjon og ny næringsvirksomhet, må usikkerheten med hensyn til de statlige rammebetingelsene reduseres. Blant annet er det nødvendig å avklare de statlige rammevilkårene for utbygging av gassdistribusjon. Utformingen av infrastrukturen og tariffene på sokkelen vil være avgjørende for tilgangen og prisen på gass.

3. Teknologi og utbygging i nye områder

Det er store forventede uoppdagede ressurser i Norskehavet og Barentshavet. Teknologiutviklingen knyttet til utvinning på store djup i Norskehavet er viktig også i forhold til utfordringene i Barentshavet. Regjeringen har nå gjenåpnet deler av Barentshavet for letevirksomhet, samtidig som Russland i betydelig grad har trappet opp sin virksomhet i Barentshavet. For området fra Lofoten og nordover til Barentshavet er det foreløpig en stopp mens det avventes konsekvensutredninger og forvaltningsplan for området.

Som følge av antatt store petroleumsressurser og økende behov for alternative energikilder til Midt-Østen, er det internasjonale presset for å utnytte Barentshavet sterkt økende. Dette må forventes å kunne føre til at petroleumsaktiviteten på norsk sokkel raskt kan forskyve seg nordover dersom nye funn blir påvist. En slik utvikling vil også kunne føre til at grenselinjespørsmålet mot Russland vil finne sin løsning, for dermed å åpne for petroleumsaktivitet også i omstridt område.

Gjenåpningen av den norske delen av Barentshavet for petroleumsvirksomhet har ført til motsetninger mellom de som ønsker en rask framdrift og stor aktivitet og de som ønsker at Barentshavet ikke skal åpnes for petroleumsvirksomhet. Motstanderne med miljøvernorganisasjonene i spissen hevder at en slik utbygging vil være til stor skade for det marine liv og derfor for næringsliv og bosetting. Dette fordi den økte petroleumsvirksomhet representerer en for stor risiko i forhold til fiskeriinteressene. I tillegg kommer hensynet til det sårbare miljøet og sjøfuglbestandene.

Tilhengerne peker på at Norge for å ivareta egne interesser i Barentshavet må være sterke på eget territorium i Barentshavet og føre en aktiv lete- og utbyggingspolitikk. Disse hevder videre at Norge ved en utbygging har gode muligheter til å tilrettelegge for en petroleumsutvikling i nord som både fremmer norske miljøinteresser, og som ivaretar viktige industrielle hensyn nasjonalt og internasjonalt. Kravene om landbaserte prosessanlegg, undervannsinstallasjoner som ikke begrenser fiskeriaktiviteten og nullutslipp til sjø kan, sammen med at dette skal skje i et arktisk kystklima, representere store konkurransefortrinn for norsk leverandørindustri og for bedrifter og steder i Nord-Norge. Dette tilsier imidlertid at norske myndigheter er dette bevisst når de skal konkretisere de miljømessige, tekniske, utbyggingsmessige og driftsmessige krav og sette konsesjonsbetingelsene.

4.4.7 Industri

Norske industribedrifter er nokså jevnt fordelt ut over landet. Våre tyngste industrimiljøer er lokalisert utenfor de største byene. Fortsatt finnes det også lokalsamfunn som er bygget opp på industri, og som fortsatt er svært avhengig av én eller et fåtall industribedrifter. I byene er det ofte lite tradisjonell industri igjen, men industriens administrasjon og utviklingsfunksjoner er ikke sjelden sentralt lokalisert. Industri er for øvrig et mangfoldig begrep. Det dekker ulike bransjer, som til dels har svært ulike preferanser med hensyn til lokalisering. I tillegg er noen industribransjer i vekst, mens andre går tilbake.

Det meste av den vareproduserende sektor har imidlertid det til felles at virksomheten er sterkt konkurranseutsatt, og til dels internasjonalisert. Dette betyr for det første at industrien utgjør en viktig eksportnæring, som Norge ikke kan klare seg uten. For det andre innebærer det at norsk industriproduksjon er avhengig av konkurransedyktige vilkår. Hvis ikke vil industriell virksomhet forsvinne ut av landet. Litt forenklet kan vi si at industrien lokaliserer seg der det er tilgang til kompetanse, ressurser, markedsmuligheter og grunnlag for effektivisering.

Naturressursene har lenge vært vårt fremste fortrinn. Flere av våre viktigste naturressurser, som fisk og elektrisk kraft, kunne i utgangspunktet ikke flyttes uten kvalitetsforringelse eller til store kostnader. Bearbeidingen måtte derfor skje nært råvarekilden. Men som nevnt har teknologi og infrastrukturutbygging ført til at råvarene nå lett og billig kan fraktes, og dette har lagt grunnlaget for internasjonale råvaremarkeder og verdikjeder som strekker seg over hele kloden. I dag er det blitt viktigere å utnytte de store lønnsforskjellene som eksisterer mellom landene. Arbeidskraftsintensiv produksjon og produksjon av standardiserte produkter flyttes dit arbeidskraften er billig. Aktører som ikke utnytter disse mulighetene risikerer å bli utkonkurrert, og dette er derfor en utvikling som vanskelig lar seg stoppe. Dessuten gir dette fattige land mulighet til å utnytte sitt viktigste fortrinn, som er billig arbeidskraft.

For industrien representerer nasjonale rammebetingelser i form av valutakurser, renter og innenlandsk lønns- og prisvekst andre viktige konkurranseparametere. I en situasjon hvor en stadig større del av befolkningen faller utenfor arbeidsstyrken er det derfor av grunnleggende betydning at myndighetene klarer å føre en penge- og finanspolitikk som sikrer stabile og konkurransedyktige rammebetingelser. Gode kommunikasjoner er også av avgjørende betydning for industrien mange steder.

Norge representerer et lite, men kjøpesterkt marked. Dette betyr at markedsnærhet bare i spesielle tilfeller vil representere et lokaliseringsfortrinn for industriproduksjon. I noen tilfeller kan imidlertid transporthensyn, nærhet til et fåtall store kunder, behovet for oppfølging eller for å tilpasse seg kundenes smak, gjøre at produsenter ut fra markedsmessige hensyn velger å lokalisere seg på spesielle steder i Norge. På samme måte vil heller ikke mulighetene for å effektivisere normalt representere noe lokaliseringsfortrinn for industriproduksjon her i landet.

I kampen om å utvikle, tiltrekke seg og holde på konkurranseutsatt industri er det grunn til å tro at vår kunnskapsbase vil bli stadig viktigere. Når vi i Norge klarer å utvikle noen nærings- og kompetansemiljøer som ligger i tet internasjonalt, og som viser stor evne til fornyelse og videreutvikling, er vi også attraktive som lokaliseringssted for internasjonalt orientert industri. For å klare dette må vi være villige til å satse konsentrert på områder hvor vi allerede er sterke, og hvor Norge har spesielle forutsetninger for å lykkes.

Når det søkes etter industripolitiske instrumenter må målet være å øke industriens innovasjons- og tilpasningsevne, slik at næringen er i stand til å videreutvikle sine fortrinn og opprettholde sin konkurransekraft. For eksempel har norsk prosessindustri ikke bare hatt tilgang på rimelig energi. Denne bransjens viktigste styrke har vært evnen til å videreutvikle arbeidskraftens kompetanse, samt ligge i front teknologisk. I løpet av de nærmeste årene vil det bli fastsatt internasjonale standarder med hensyn til blant annet miljøkrav, basert på best tilgjengelige teknologi (BAT). De som har tilgang til denne teknologien vil ikke bare ha et konkurransefortrinn. De vil også ha muligheter til å bli eksportører av teknologi. For å lykkes med dette vil det kreves en bevisst satsing, der både industrien og det offentlige bidrar til målrettet forskning og utvikling.

4.4.8 Behov for vekst i nye næringer

I underkapittel 4.4 drøftes fremtidsutsiktene for en del ressursbaserte næringer, som er av stor betydning både for norsk økonomi og for distriktene. Selv om drøftingen viser at det fortsatt finnes et betydelig utviklingspotensial innenfor flere av disse ressursbaserte næringene, vil enkelte likevel mene at:

• de internasjonale rammebetingelsene i stadig større grad bidrar til å skjerpe den internasjonale konkurransen, og at handlingsrommet i den nasjonale politikken – for eksempel den nasjonale landbruks- og industripolitikken – reduseres.

• globaliseringen fører til en klarere internasjonal arbeidsdeling, der mange av de minst kompetansekrevende oppgavene er i ferd med å bli flyttet ut av Norge

• det fortsatt finnes et betydelig rasjonaliserings- og effektiviseringspotensial innenfor flere av de ressursbaserte næringene, noe som betyr at sysselsettingen fortsatt kan gå tilbake selv om produksjonen øker.

Selv om Norge lykkes med å videreutvikle og styrke disse viktige distriktsnæringene, vil noen hevde at det må forventes:

• betydelige omstillinger i flere av de ressursbaserte næringene

• sysselsettingsreduksjon innenfor disse næringene i mange geografiske områder.

Dette understreker nødvendigheten av å få til vekst innenfor andre næringer, spesielt i distriktene. Skal distriktene utvikle seg videre, mener mange at det må satses bredere enn på de tradisjonelle ressursbaserte næringene alene. Dette er en erkjennelse som er i ferd med å bre seg i mange land. Enkelte har blant annet pekt på at det innenfor EU allerede i lang tid har pågått en omlegging av landbrukspolitikken, der intensjonen er å legge grunnlag for en bredere og mer næringsnøytral utviklingspolitikk på bygdene.

Andre mener at potensialet i de ressursbaserte næringene fortsatt er stort dersom det føres en målrettet politikk for å utløse det. Disse mener at det må satses på produktutvikling og kompetanse for å møte et stadig mer krevende marked. Våre rike naturressurser vil gi Norge store muligheter i en verden med stadig større etterspørsel etter rene og miljøriktige produkter. Enkelte mener også at de ressursbaserte næringene er viktig for å sikre arbeidsplasser i bygdene og langs kysten. Selv om omstilling og videreutvikling er nødvendig innenfor de ressursbaserte næringene er det derfor sterk uenighet om det er en bærekraftig strategi at Norge skal tilnærme seg EU sin politikk på landbruksområdet.

4.5 Infrastrukturens rolle for verdiskaping og regionbygging

Samfunnsmessig infrastruktur er et begrep som kan gis ulikt innhold. Opprinnelig betegnet dette begrepet fysiske grunnlagsinvesteringer av stor betydning for samfunnet. I den senere tid har det imidlertid også vært vanlig å inkludere kunnskapsinstitusjoner og annen en del annen offentlig tjenesteproduksjon i begrepet samfunnsmessig infrastruktur. Dette avsnittet fokuserer på den kommunikasjonsmessige infrastrukturen i form av veier, jernbanelinjer, havner, flyplasser, linjer og andre faste installasjoner for elektronisk kommunikasjon.

Utviklingen av den kommunikasjonsmessige infrastrukturen har hatt stor betydning for Norge. Den har bundet landet sammen og åpnet for handel og samkvem med omverdenen. De store avstandene, den vanskelige topografien, den spredte bosettingen og vår beliggenhet langt fra de store markedene har gjort transport til en nøkkelfaktor i nasjonens utvikling. Av flere årsaker kan vi ikke produsere alt selv. Allerede tidlig i landets historie utviklet det seg derfor en utstrakt handel, hovedsakelig basert på maritime transportkorridorer. Vår lange kyst representerte et transportmessig fortrinn, og la i tillegg grunnlag for viktige marine og maritime næringer. Transportinfrastrukturen har i sterk grad bidratt til å forme kartet. Etter hvert som veier og jernbaner ble utbygd grodde det opp nye vekstkraftige steder i knutepunktene og langs transportårene.

Behovet for gode kommunikasjoner har ikke avtatt. Et markert utviklingstrekk, ikke minst i de senere år, har vært at verdikjedene splittes opp. Den globale kunnskapsøkonomien fører til utstrakt spesialisering og geografiske forskyvninger i aktivitet og arbeids­deling. Spesielt gjelder dette innenfor de markedene hvor sluttproduktene er gjenstand for internasjonal handel. Disse markedene domineres gjerne av store multinasjonale selskaper, som selv kontrollerer sentrale deler av verdikjeden, samtidig som de knytter til seg under­leverandører fra hele verden. Til sammen utgjør dette komplekse produksjonssystemer. Men også innenfor mer skjermede sektorer er normalt en rekke ulike leverandører og instanser involvert før produktet når markedet. Dette fører til sterkere avhengighet mellom aktørene, og økte krav til kommunikasjon og transport. Ikke minst har behovet for elektronisk kommunikasjon økt i takt med de teknologiske mulighetene.

Som følge av denne utviklingen har periferien på mange måter blitt mer sårbar. På den ene siden har kommunikasjonsteknologien gjort det mulig å kommunisere over store avstander på en helt annen måte enn tidligere. Men samtidig har næringslivet blitt mer relasjonsorientert, og dermed mer avhengig av å kunne møte mennesker også fysisk. For næringslivet i distriktene har det derfor blitt viktigere ikke bare å ha tilgang på både god IKT-infrastruktur, men også på gode og billige flyforbindelser. For varetransporten har betydningen av gode transporttilbud på vei, bane og sjø økt betydelig. Dette har bl.a. sammenheng med at jo høyere verdi våre eksportvarer får, desto større betydning får kvaliteten av transporten.

4.5.1 Behovet for ytterligere utbygging av kommunikasjonene

For å utvikle varierte bo- og arbeidsmarkedsregioner og dynamiske regioner med samspill mellom sentrum og periferi, er infrastruktur og gode kommunikasjoner en nødvendig forutsetning og et sentralt virkemiddel. Det er imidlertid ulike syn på behovet for videre utbygging av den kommunikasjonsmessige infrastrukturen. På den ene siden finnes de som argumenterer for en langt sterkere satsing på denne typen infrastruktur. Denne gruppen ser en videre infrastrukturutbygging som nøkkelen til fremtidig vekst. Den norske bosettingsstrukturen og landets beliggenhet i Europas periferi gjør at vi i utgangspunktet stiller med betydelige avstandsulemper, og det fremholdes at vi i Norge må ta dette inn over oss. Lavere transportkostnader og bedret elektronisk kommunikasjon vil øke næringslivets konkurransekraft og avkastningen på produksjonsfaktorene. Det fremheves at infrastruktur må betraktes som en investering på linje med det å ha oljeformuen i havbunnen eller i utenlandske verdipapirer. Selv om det er vanskelig å måle avkastningen av denne typen investeringer i makro, viser studier fra andre land at det kan være svært lønnsomt å bygge ut den kommunikasjonsmessige infrastrukturen. Ikke minst gjelder dette infrastruktur for elektronisk kommunikasjon, der det offentlige må ta et ansvar dersom utbyggingen skal sikres også i distriktene. Innenfor et stadig strengere internasjonalt konkurranseregime er utbygging av infrastruktur dessuten et virkemiddel som vi nasjonalt har stor handlefrihet til å benytte.

På den andre siden finnes de som mener at Norge allerede har en godt utbygd infrastruktur, og at det er begrenset hvor mye mer det vil være lønnsomt å bygge ut dersom samfunnsøkonomiske kriterier skal legges til grunn. Det advares mot å bruke mer oljepenger, da dette vil svekke budsjettbalansen og legge press på norsk økonomi. I en situasjon med høyt aktivitetsnivå vil en slik politikk kunne føre til høyere pris- og kostnadsvekst, og dermed vanskeligere vilkår for konkurranseutsatt virksomhet. Forseres infrastrukturutbyggingen uten mer bruk av oljepenger må pengene enten hentes via skatteseddelen eller tas fra andre gode formål. Bompengefinansiering som supplement til finansiering over skatteseddelen brer nå kraftig om seg.

4.5.2 Prioritering av samferdselsrelaterte tiltak

Samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger blir også i sterkere grad benyttet når det gjelder å prioritere mellom ulike infrastrukturprosjekter. Det er de senere år utviklet et analyseverktøy for såkalte nytte-kostnadsanalyser, som først og fremst er egnet til å rangere prosjekter. Generelt vil slike analyser slå ut til fordel for prosjekter som har mange potensielle brukere. Derfor vil for eksempel det å fjerne flaskehalser i og rundt de store byene ofte fremstå som svært lønnsomt, mens det å bygge bruer til avsidesliggende steder i følge slike beregninger vil være lite lønnsomt. Selv om politikerne sjelden prioriterer ut fra hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet alene (NOU 2004:2), er det sannsynlig at bruken av nytte-kostnadsanalyser generelt har ført til en sterkere prioritering av sentrale områder.

Det er ulike syn på hvor sterkt hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet bør vektlegges. Som beskrevet i avsnitt 3.6 er det de som mener at Norge ikke har råd til å prioritere kostbare infrastrukturprosjekter i utkanten, som vil komme få mennesker til gode. Pengene bør etter deres mening heller brukes til å fjerne flaskehalser og unngå køproblemer, selv om dette totalt sett innebærer en sterkere prioritering av bynære prosjekter. Det understrekes at det å fjerne flaskehalser i sentrum også vil komme distriktene til gode. For øvrig reises det tvil om hvorvidt infrastrukturprosjekter er den mest kostnadseffektive måten å drive distriktspolitikk på. Skal lønnsomhetsprinsippet først fravikes mener de det kan være andre tiltak som har større effekt i forhold til det å skape arbeidsplasser og opprettholde bosetting.

Andre peker på at fjerning av flaksehalser også handler om å legge til rette for sikker og effektiv transport fra distriktene til et marked. Eksempler på dette er rassikring, utbygging og forbedring av smale veiparseller og å redusere avstandskostnader gjennom ferjeavløsingsprosjekter og reduserte ferjetakster. Slike tiltak vil, etter deres mening, dermed kunne gi samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom å bidra til å øke verdiskapingen i distriktene.

Det finnes også mange som er svært skeptiske til ukritisk bruk av nytte-kostnadsanalyser i prioriteringen av infrastrukturprosjekter. Ifølge disse vektlegger de fleste nyttekostnadsanalyser i for liten grad de endringer i næringslivets verdiskapingspotensial som må antas å følge av en investering. Blant annet pekes det på at verdien av inntjent tid ofte blir utilfredsstillende vektet i nytte/kostmodellen. For eksempel er det slik at det ved veiutbedring ikke tas tilstrekkelig hensyn til forskjellen i verdi av tid mellom en matpakkekjører og et vogntog med fisk som skal fra distriktet til markedene i Europa. Utbygging av transportrelatert infrastruktur fører dessuten til omlokalisering av aktivitet og bosetting, og etter deres mening er det derfor behov for å føre en politikk som påvirker utviklingen i ønsket retning. Ikke minst gjelder dette i forhold til funksjonelle ABS-regioner og effektiv transport. I tillegg til å tilpasse transportinfrastrukturen til de behov som følger i kjølvannet av utviklingen, mener denne gruppen at infrastrukturutbygging bør brukes som et proaktivt virkemiddel for å påskynde utviklingen av ønskede geografiske strukturer. På denne måten kan det offentlige bevisst bidra til regionutvidelse og regionalt samspill. I dag hevdes det at transportpolitiske vedtak i mange tilfeller virker i motsatt retning.

4.5.3 Helhetlige transportstrategier eller sprikende politikk?

I de senere år har det vært en økende bevissthet om behovet for å se ulike transporttyper i sammenheng. Bil-, buss-, bane-, fly- og båttransport utfyller og konkurrerer med hverandre. I et forsøk på å utvikle helhetlige transportstrategier ble det i 1999 for første gang lagt frem en samordnet nasjonal transportplan (NTP). Det er imidlertid fortsatt slik at den politikken som føres varierer betydelig mellom transporttypene. Blant annet gjelder dette graden av brukerbetaling. Mens luftfart og sjøtransport i hovedsak betales direkte av brukerne, finansieres veier og jernbane i større grad gjennom skatter og avgifter. Det finnes logiske argumenter for hvorfor det er slik. Veier og skinner er kostbare å bygge ut, men når de først ligger der er det i samfunnets interesse at de brukes. Noen mener det derfor er viktig at det offentlige kan sikre en prispolitikk som stimulerer til bruk. Videre kan hensynet til ulykker, miljø og avlastning tilsi at prisen på bruk av bane gjøres konkurransedyktig i forhold til bruk av bil. Overføring av transport fra vei til bane kan være god samferdselspolitikk. Ikke minst gjelder dette i byområder med mye trafikk og kødannelse.

Disse ulikhetene i betalingsprinsipper har imidlertid en fordelingsmessig side, som blant annet innebærer at sentrale områder får sterkere vekstimpulser enn distriktene. Når det er slik at det offentlige generelt betaler mer av kostnadene forbundet med korte transporter enn med lange, rammer dette distriktene. Store deler av Distrikts-Norge er langt mer avhengig av lange transporter enn de mest sentrale områdene av landet. Finnmark er et fylke på størrelse med Danmark, og i tillegg finnes det her et stort behov for å kunne komme seg raskt og billig til hovedstaden – der det meste av den økonomiske og politiske makten er konsentrert. Ikke minst i Nord-Norge har det derfor vært utstrakt misnøye med høye flypriser og manglende offentlige bidrag til å holde prisene nede. Noen mener at det ut fra både et fordelingssynspunkt og målet om en balansert geografisk utvikling er vanskelig å forstå at driften av blant annet flyplasser og havner skal være fullt ut brukerbetalt, mens jernbanen er tungt subsidiert.

4.5.4 Kompensere for avstandsulemper for å sikre likeverdige vekstvilkår

De distriktspolitiske målsettingene innenfor samferdselssektoren er begrunnet i ønsket om å gi næringslivet i distriktene noenlunde likeverdige konkurransevilkår i forhold til aktører i sentrale områder. Uten dette vil flere aktører velge en mer sentral lokalisering. Avstand fremstår i denne sammenheng som en naturgitt og varig ulempe. I EUs statstøtteregelverk er viktige unntak knyttet til avstand, transport og annen kommunikasjon. Den differensierte arbeidsgiveravgiften var tidligere notifisert som en transportbegrunnet kompensasjonsordning. Bygging av kommunikasjonsrelatert infrastruktur kan nyttes som distriktspolitisk virkemiddel uten å komme i konflikt med internasjonalt konkurranseregelverk. I tillegg er det rom både for offentlig kjøp av ulønnsomme transporttjenester og for direkte transportsubsidier. I dag kjøper det offentlige transporttjenester knyttet til blant annet buss, bane, ferger, hurtigbåter, fly og post, for å sikre et akseptabelt tilbud i alle deler av landet. For å påse at ulike avtale- og konsesjonsbetingelser oppfylles er det opprettet statlige tilsyn.

Det har de siste årene vært økt oppmerksomhet om betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), og infrastruktur for dette, for å redusere avstandsulemper. Det er særlig blitt pekt på at bredbånd i framtiden vil være en viktig forutsetning for bærekraftige lokalsamfunn. Denne type infrastruktur vil øke mulighetene for å etablere og opprettholde konkurransedyktig næringsvirksomhet i mer spredtbygde og perifere områder (St.meld. nr 49, 2002-03). Bredbåndstilknytning kan gi så vel bedrifter som landbruket i distriktene nødvendige muligheter for å nå nye markeder og knytte seg til relevante nettverk og kunnskapsbaser. Også når det gjelder offentlig tjenestetilbud kan bredbånd styrke tilbudet til befolkningen innenfor for eksempel kultur, utdanning og helse.

Samtidig gir de norske rammebetingelsene, med spredt bosetting og lange avstander til blant annet markeder, utfordringer i forhold til lønnsomheten i utbygging av IKT-infrastruktur. Selv om utbygging og dekningsgraden har vært økende de siste årene, er det fremdeles markerte regionale forskjeller i dekning og tilknytning. De større byregionene har størst dekning; Nord-Norge, Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane har lavest. Dette gjelder innenfor både bedriftsmarkedet, privatmarkedet og offentlig virksomhet. De nyeste prognosene som er utarbeidet forventer at ved utgangen av 2005 vil ca 90 prosent av husstandene i Norge ha tilbud om bredbånd.

Per i dag ser det ut til at etterspørselen etter bredbåndstjenester i en del spredtbygde områder i overskuelig framtid vil være for lav til at markedsbasert utbygging vil skje i ønsket tempo. Det er ulike syn på hvordan dette bør håndteres, og i hvilken grad det offentlige skal bidra direkte til infrastrukturutbygging for å sikre et tilbud i visse geografiske områder. Dagens politikk baserer seg på en markedsbasert utbygging, der effektiv etterspørsel skal sikre lønnsom utbygging i regi av private tilbydere. Det argumenteres blant annet med at det er for tidlig å si hvilke områder som ikke vil få kommersiell utbygging de nærmeste årene, og at offentlige lokale nett kan skape lokale monopoler med lavere effektivitet som konsekvens.

De som argumenterer for aktiv offentlig medvirkning i utbyggingen mener blant annet at IKT-infrastruktur må betraktes på linje med annen infrastruktur, for eksempel vei og telenett, der staten har hatt ansvaret for utbyggingen i Norge. Det er også påpekt at områder som blir hengende etter i bredbåndsutbyggingen vil få sine konkurransevilkår forverret relativt sett i forhold til regioner med god dekning. I områder der markedsgrunnlaget er for lite for kommersiell utbygging er offentlig engasjement nødvendig for å sikre et tilbud. Et slikt engasjement kan skje på ulike måter, både gjennom statlige tiltak og utbygging i regi av lokale og regionale myndigheter og aktører. Effektutvalget vurderer IKT som et viktig satsingsområde i distriktspolitikken. Slik infrastruktur vil ha avgjørende betydning for regional utvikling, og uten tilgang til IKT vil distriktene få økte konkurranseulemper. Staten bør derfor, i henhold til Effektutvalget, vurdere økt engasjement for å sikre likeverdig tilgang til IKT over hele landet.

4.6 Kommunenes rolle

Kommunene har flere viktige roller i forhold til verdiskapingsutfordringen: som arbeidsgiver, som etterspørrer etter produkter og tjenester, som produsent av tjeneste- og velferdstilbud og som tilrettelegger for ulike typer privat og offentlig virksomhet. Alle disse aspektene av kommunal virksomhet har betydning for sektorens bidrag til verdiskapingen i (lokal)samfunnet, direkte eller indirekte. Dette gjør kommunesektoren til en helt sentral aktør i forhold til utvikling av livskraftige lokalsamfunn og omstilling av næringslivet, og i forhold til å utløse lokalt verdiskapingspotensial.

Effektutvalget har i sin innstilling vurdert kommunesektorens distrikts- og regionalpolitiske betydning. Det konkluderes her med at kommunesektoren, og statens politikk overfor denne sektoren, har meget stor betydning i forhold til distrikts- og regionalpolitiske mål. Dette begrunnes ut fra at betydningen av de rollene som er nevnt ovenfor er størst i mindre kommuner, utenfor de sentrale områdene av landet. Når det gjelder ringvirkningene av kommunenes virksomhet, påpeker Effektutvalget at disse oppstår gjennom at ”(...) kommunene etterspør varer og tjenester fra privat næringsliv, i form av at den inntekten de kommuneansatte tjener i stor grad brukes til innkjøp av varer og tjenester lokalt, og i form av at de tjenester og sysselsettingsmuligheter den kommunale aktiviteten medfører bidrar til en stabilisering av bosettingsmønsteret” (NOU 2004:2, s. 139-140).

4.6.1 Kommunenes sysselsettingseffekt

Kommunene er landets største sysselsettingssektor. Dette har spesielt stor betydning i distriktene, noe som bl.a. henger sammen med en desentralisert kommunestruktur som innebærer at kommunale tjenester i Norge produseres med relativt jevn spredning, og i nærheten av der folk bor. Dermed må også de kommunale arbeidsplassene ha noenlunde den samme geografiske fordelingen. Distriktskommunene har generelt en relativt høy andel av arbeidsstyrken sysselsatt i kommunal sektor.

Utbyggingen av det norske velferdssystemet, blant annet omsorgssektoren og undervisning, har bidratt til å skape et stort behov for arbeidskraft i kommunesektoren. Kommunene har et betydelig ansvar og pålagte oppgaver når det gjelder produksjon av sosiale og velferdsmessige tjenestetilbud. Koplet til den desentraliserte kommunestrukturen har dette bidratt til å dempe sentraliseringen. Veksten i kommunesektoren har vært særlig viktig for kvinners sysselsettingsmuligheter i distriktene, både for ufaglærte og de som har tatt høyere utdanning. Dermed har denne veksten gitt større rom for tilpasningsmuligheter for hushold der to voksne ønsker å være yrkesaktive.

Videre har kommunene behov for ulike typer kompetanse, og bidrar dermed til bredde i det lokale arbeidsmarkedet. Dette kan i sin tur ha positiv effekt i forhold til både lokalsamfunnets nyskapingsevne og attraktivitet som arbeids- og bostedsområde for potensielle tilflyttere. Denne rollen er viktigere i små kommuner enn i store, siden de små ofte mangler tyngre nærings- og kompetansemiljøer i privat sektor. I små kommuner vil kommuneadministrasjonen normalt utgjøre et viktig ”kompetansemiljø”. Det kan derfor ligge et potensial i å trekke på kompetanseressurser fra for eksempel kommunal IT-drift, teknisk sektor og skole i det lokale næringsutviklingsarbeidet.

4.6.2 Kommunen som etterspørrer

Kommunal virksomhet er avhengig av å kjøpe inn ulike varer og tjenester, og normalt kommer mange av leveransene fra lokalt næringsliv. Dette skaper ringvirkninger i form av økt inntektsgrunnlag og verdiskaping lokalt. I lys av dette vil en bevisst politikk for den enkelte kommunes etterspørsel etter varer og tjenester ha betydning i forhold til å utnytte verdiskapingspotensialet gjennom etterspørsel etter varer og tjenester i det lokale markedet. Noen kommuner har valgt en strategi som går på privatisering eller konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon, fordi de mener at dette kan bidra å effektivisere den kommunale virksomheten og samtidig øke det lokale markedsgrunnlaget for private tjenesteytere.

En slik strategi kan imidlertid også ha negative konsekvenser, som for eksempel at det dannes lokale monopoler i produksjon av visse tjenester, eller at kommunen tappes for viktig kompetanse. De reelle effektene vil blant annet avhenge av volumet på etterspørsel og produksjon av de tjenester og varer det er snakk om. I noen tilfeller vil omfanget være for lite til at det kan legge grunnlag for utvikling av flere private aktører og dermed konkurranse på leverandørsiden. Samtidig kan konkurranseutsetting i én kommune legge grunnlag for private aktører som senere erobrer større markeder, etter hvert som flere kommuner følger etter og konkurranseutsetter den samme typen tjenester.

Ifølge gjeldende innkjøpsreglement skal alle offentlige innkjøp over kr 200.000 ut på anbud. Denne grensen ligger betydelig under det Norge har forpliktet seg til gjennom EØS-avtalen. 9 Mange stiller spørsmål ved om ikke denne selvpålagte innkjøpsgrensen er satt unødig lavt. Dette fordi den etter manges mening skaper unødig byråkratisering, og fordi den vanskeliggjør en lokal innkjøpspolitikk som blant annet muliggjør oppbygging av nye lokale tilbud.

4.6.3 Kommunen som tjenesteprodusent

En stor del av statlig velferdspolitikk kanaliseres gjennom kommunesektoren, noe som delvis er en konsekvens av vektleggingen av nærhetsprinsippet ved at mange tjenester må ytes til folk der de bor. Kjennetegn ved kommunene, bl.a. innbyggertall og befolkningstetthet, varierer mye. Dette betyr store ulikheter i kommunenes muligheter til å tilby likeverdige tjenester. I spredtbygde kommuner med lavt innbyggertall er det private tjenestetilbudet ofte mer begrenset enn i større kommuner, siden etterspørselsgrunnlaget i det lokale markedet er mindre. Dette kan tilsi en politikk som bidrar til at det kommunale tjenestetilbudet er mer omfattende i distriktsområdene. Oppbyggingen av inntektssystemet for kommunesektoren i dag avspeiler også dette, tydeligst i begrunnelsen for relativt nye elementer som Nord-Norge-tilskuddet og regionaltilskuddet.

Kommunenes tjenesteproduserende rolle blir ofte framhevet med hovedvekt på velferds- og tjenestetilbud for ulike grupper av innbyggere, som barn/ungdom, eldre, pleietrengende osv. Disse velferdstjenestene, særlig knyttet til omsorg for barn og eldre, har også vært avgjørende for kvinners muligheter til å ta arbeid utenfor hjemmet. For å få en helhetlig tilnærming til lokal næringsutvikling og verdiskaping må imidlertid kommunenes tjenestetilbud også ses i forhold til denne dimensjonen. Et godt utbygd tjenestetilbud vil ofte være en nødvendig betingelse for å tiltrekke og beholde mennesker med nøkkelkompetanse. Dette kan dermed være en viktig konkurransefaktor for den enkelte kommune, blant annet i forhold til å etablere og utvikle bedrifter og arbeidsplasser innenfor det som ofte betegnes som kunnskapsbaserte næringer, men også i forhold til kommunens egen virksomhet innenfor administrasjon, utdanning etc.

Kilde: NOU 2004:2 Effekter og effektivitet

4.6.4 Kommunen som tilrettelegger og samfunnsutvikler

Denne rollen er blant annet knyttet til kommunens tilrettelegging for næringsutvikling og etablering, men kan også innebære å tilby gunstige lokaliseringsvilkår og tjenestetilbud med sikte på etablering av offentlig virksomhet og arbeidsplasser (fysisk infrastruktur, tjenester som for eksempel barnehageplasser etc). Kommunale myndigheter spiller en viktig rolle i denne sammenheng, ikke minst i mange små kommuner. I områder som mangler større, dynamiske næringsmiljøer vil næringsutviklingsarbeidet i større grad enn ellers være avhengig av at offentlig sektor kan sette inn ressurser på nettverksbygging og å etablere arenaer for samarbeid og utvikling.

Siden dette ikke er pålagte oppgaver for kommunesektoren, opplever mange kommuner at det økonomiske handlingsrommet for denne type aktivitet er mindre enn ambisjonsnivået. For mange kommuner vil derfor tilførsel av fylkeskommunale eller statlige midler til næringsutvikling være avgjørende, enten det gjelder bedriftsrettede tilskudd (via kommunale næringsfond og lignende) eller midler til utbygging/tilrettelegging av infrastruktur (for eksempel bredbåndsdekning).

Erfaringer fra bruk av ulike virkemidler viser at det er mange måter kommunene kan utvikle rollen som tilrettelegger for næringsvirksomhet på, blant annet gjennom å:

• sørge for tradisjonell fysisk tilrettelegging, gjennom blant annet opparbeiding av industriarealer og annen fysisk infrastruktur

• sikre et godt tjenestetilbud innen barnehage, grunnskole og helsevesenet som gjør kommunen til et attraktivt bosted

• stimulere til utbygging av fysisk infrastruktur for informasjons- og kommunikasjonsteknologi der markedet er for lite for kommersiell utbygging (jf pkt. 4.5.4)

• være pådrivere for etablering av ”myk infrastruktur” – som nettverk, møteplasser, tiltak for kompetanseutvikling etc – for så vel ny som eksisterende virksomhet

• bidra til utvikling av en etablererkultur, blant annet gjennom holdningsskapende arbeid i den kommunale organisasjonen og spesielle tiltak som for eksempel ”entreprenørskap i skolen”

• bidra til utvikling av attraktive lokalsamfunn gjennom satsing på trivselsfremmende tiltak, kulturtiltak og aktivt samarbeid med frivillige organisasjoner.

Et bredt erfaringsgrunnlag fra omstillingskommuner/-områder rundt i landet viser at kommunene kan spille en avgjørende rolle i å mobilisere lokalt næringsliv og andre aktører og være en katalysator i utviklings- og omstillingsprosesser.

Kommunenes mulighet til å utvikle rollen som tilrettelegger for næringsutvikling begrenses av den økonomiske handlefriheten. Det faktum at de øremerkede overføringene til kommunene i dag utgjør en stor andel av kommunenes inntekter innebærer at staten legger betydelige føringer på hvilke tjenester kommunene skal produsere, og på hvilke oppgaver det er rom for å løse. Pålagte oppgaver fra staten, blant annet i form av reguleringer og minimumsstandarder i forhold til tjenestetilbudet, bidrar til økte kostnader for kommunene og begrenset rom for lokal tilpasning. Som det fremgår av figur 4.2, er økningen i oppgaver som staten har pålagt kommunene de senere år ikke blitt fulgt av en økning av statlige rammetilskudd, Fra kommunesektoren selv fremheves det ofte at staten gjennom sin politikk på dette området blant annet reduserer kommunenes muligheter for å drive næringsrettet utviklingsarbeid. Noen mener at en tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene vil være et viktig incitament og virkemiddel for at kommunene kan utvikle rollen som tilrettelegger for nyskaping, innovasjon og gründervirksomhet.

Attraktive næringsmiljøer på kommunalt nivå utvikles ikke bare innen den enkelte kommune. På dette området burde forholdene ligge godt til rette også for et nært samarbeid mellom kommuner. I den forbindelse kan det være viktig å skille mellom kommunen som tjenesteleverandør og kommunen som utviklingsaktør.

Tilretteleggerrollen er også tett sammenvevd med kommunens rolle som ”samfunnsutvikler”. Dette omfatter også utvikling av et attraktivt bomiljø og nærmiljø. Helheten av de oppgaver og roller som her er nevnt gir kommunen muligheter til – og ansvar for – å drive framtidsrettet og langsiktig planlegging og utviklingsarbeid i forhold til så vel næringsliv som velferdstilbud til ulike befolkningsgrupper. Hvordan kommunen utformer, og prioriterer innenfor, rollene er viktig for å ta ansvar for egen utvikling.

4.6.5 Fremtidig vekst i kommunal sektor

Veksten i kommunal virksomhet, og dermed i kommunal sysselsetting, har avtatt de senere år. Dette har sammenheng med at utbyggingen av velferdstilbudene har flatet ut, men mange kommuner har også opplevd svak inntektsutvikling og stram økonomi. Utfordringene for kommunene er i denne situasjonen ikke bare knyttet til hvordan et godt og effektivt tjenestetilbud til innbyggerne kan videreutvikles, men også til hvilke ikke-lovpålagte tjenester som av økonomiske grunner må reduseres eller avvikles.

Dette skaper usikkerhet omkring kommunens fremtidige mulighet til å fylle de rollene som er beskrevet ovenfor. Ikke minst gjelder dette distriktskommunenes mulighet til å opprettholde egne arbeidsplasser, eller eventuelt øke den kommunale sysselsettingen for å kompensere for bortfall av arbeidsplasser i privat og statlig sektor. På den ene siden finnes det forventninger om at kommunene også i årene framover skal kunne bidra like sterkt til desentralisert sysselsetting og bosetting som tilfellet har vært de siste tiårene. ”Eldrebølgen” vil komme til å øke behovet for kommunale pleie- og omsorgstjenester, det stilles stadig høyere krav til kvalitet i skolen og forventningene til den kommunale tjenesteytingen vil bare stige i takt med velferdsøkningen. Prognosene tilsier fortsatt vekst i kommunal sektor, eller i det minste i den kommunalt finansierte sysselsettingen. I tillegg er det forventninger om at en relativt desentralisert kommunestruktur fortsatt skal kunne opprettholdes. Dette er forhold som i prinsippet kan påvirkes gjennom den statlige politikken overfor kommunesektoren, bl.a. gjennom utformingen av inntektssystemet og andre økonomiske rammebetingelser.

På den andre siden står Norge, som andre vestlige land, overfor betydelige utfordringer i forhold til å begrense veksten i offentlige utgifter og offentlig sektor. Økende bruk av oljeinntekter til å finansiere offentlige utgifter kan føre til en uheldig pris- og kostnadsvekst, som ikke bare svekker norsk konkurransekraft, men som også kan forsere strukturendringene i næringslivet på en måte som ikke minst vil ramme distriktene. Alternativt kan økende offentlige utgifter finansieres gjennom økte skatter. Men effekten av dette kan bli minst like uheldig for industrien og konkurranseutsatt sektor for øvrig. Samtidig står vi i Norge overfor en situasjon der tilgangen på arbeidskraft kan komme til å representere en viktig begrensning for videre vekst. I en slik situasjon kan det være svært uheldig dersom offentlig sektor legger beslag på en økende andel av arbeidsstyrken, blant annet innenfor grupper med høyere utdanning. Dette kan skape et press på lønningene og gjøre det vanskeligere for privat sektor å rekruttere nødvendig personell.

Vektlegges slike hensyn er det mindre sannsynlig at kommunesektoren kan fungere som en ”redningsplanke” for lokalsamfunn i Distrikts-Norge. Presset på kommunal sektor vil tvert om forsterke seg, i form av økende krav til effektivisering og eventuelt færre og mer effektive kommuner. En slik utvikling kan i så fall tenkes å ha størst negative konsekvenser for de områder der den kommunale sysselsettingen betyr mest.

Noen mener at konkurranseutsetting kan være et mulig svar på det effektiviseringskravet som stilles til den kommunale tjenesteproduksjonen. Disse peker blant annet på at konkurranseutsetting kan bidra til å frigjøre ressurser som kan nyttes til andre formål innenfor kommunen. Skal konkurranseutsetting være en fornuftig strategi må imidlertid en del forutsetninger være til stede. Blant annet må etterspørselsgrunnlaget være tilstrekkelig til at det kan utvikles et kvalitativt godt tilbud, basert på flere konkurrerende tilbydere. En annen forutsetning er at kommunene ikke tappes for kompetanse i en slik grad at den ikke blir i stand til å utvikle egen bestillerrolle. Skal kvaliteten på tilbudet opprettholdes er det svært viktig at kommunen evner å styre innholdet i tjenesteproduksjonen på en tilfredsstillende måte. Er ikke disse forutsetningene oppfylt vil velferdstilbudet til befolkningen lett kunne bli dårligere. Dette er noe av bakgrunnen for at konkurranseutsetting som strategi er på retur i mange land.

Et annet sentralt distriktspolitisk spørsmål er hvordan veksten i kommunesektoren fordeles mellom ulike kommunegrupper. Det kommunale inntektssystemet har tradisjonelt lagt opp til en betydelig grad av omfordeling mellom kommunene. En viktig begrunnelse for dette har vært å sikre tilstrekkelig omfang og kvalitet på tjenestetilbudet til innbyggerne i alle kommuner. Ulik behovsutvikling har imidlertid ført til et økende krav, først og fremst fra sentrale områder, om at de mer befolkningstunge kommunene må få en større del av de statlige overføringene. Etter den siste evalueringen av inntektssystemet (NOU 1996:1) ble kriteriene for de utgiftsutjevnende tilskuddene lagt om slik at demografiske og sosiale kriterier nå er gitt økt vekt. En effekt av dette er en omfordeling av overføringer fra distriktskommuner til større, sentrale kommuner (NOU 2004:2).

4.7 Lokalisering av statlig virksomhet

På samme måte som kommunal virksomhet fungerer som en viktig basisnæring i lokalsamfunnet, kan også statlig virksomhet ha en tilsvarende rolle i enkelte kommuner. Eksempler på dette finner vi blant annet i forbindelse med Forsvarets virksomhet. Effektutvalget har anslått antall årsverk i statlig sektor til ca 270.000, og peker på at lokaliseringen av denne aktiviteten har ”vesentlig regional betydning”. 10 Osloregionen har i dag ca 45 prosent av antallet årsverk i den statlige kjernevirksomheten, 11 og andelen har vært økende på 1990-tallet. Til sammenlikning har Osloregionen ca 22 prosent av den samlede befolkningen i landet.

På 1980-tallet var sysselsettingsveksten innenfor statlig kjernevirksomhet relativt geografisk balansert, med vekst innenfor alle regiontyper. Veksten var størst i byregioner og småbyregioner. På 1990-tallet var veksten klart mer sentralisert, der kun landsdelsentra og Oslo-regionen hadde vekst, mens de øvrige regiontypene hadde reduksjon. Denne utviklingen har kommet i kjølvannet av blant annet fristillingen av store samferdselsbedrifter som Telenor, NSB, Statens vegvesen og Posten. Videre har trolig reduksjoner i Forsvarets aktivitet bidratt til sentraliseringstendensen.

Lokaliseringsmønsteret for statlige arbeidsplasser har tradisjonelt vært bestemt av politiske beslutninger. Dette gjelder både etablering av nye statlige virksomheter, som for eksempel registervirksomheten i Brønnøysund, og omlokalisering av eksisterende virksomhet som i Kystverket (flyttet fra Oslo til Ålesund). Nye trender i statsforvaltningen, som blant annet New Public Management, har imidlertid redusert styrbarheten av statlige lokaliseringsbeslutninger. Vi finner likevel også nyere eksempler på at statlig nasjonal virksomhet blir omlokalisert og desentralisert. I 2003 ble det vedtatt å flytte ut ca 900 arbeidsplasser i ulike statlige tilsyn og lignende fra Oslo til byer i andre deler av landet.

Den lokale/regionale betydningen av slike etableringer eller omlokaliseringer er ikke bare knyttet til antall arbeidsplasser, men vel så mye til kvalitative aspekter. Dette er momenter som står sentralt når det argumenteres for omlokaliseringer. De statlige virksomhetene vil ofte ha et relativt stort innslag av kompetansetunge arbeidsplasser. Dette kan bidra positivt til kompetansebasen i det lokale arbeidsmarkedet, og gi en generell kompetanseheving. Videre kan slike etableringer være medvirkende til at det oppstår ny, kunnskapsbasert virksomhet i randsonen til den statlige virksomheten, gjerne forretningsmessig tjenesteyting av ulik art. Slik virksomhet kan for eksempel være knyttet til IKT eller juridiske tjenester. I mange lokalsamfunn betyr dette større mangfold i næringsstrukturen og grunnlag for nyskaping og vekst i næringslivet. Alt i alt kan etablering av statlig virksomhet bidra til å styrke regionale nærings- og kompetansemiljøer, og gjøre regionen mer attraktiv som lokaliseringssted for tilknyttet virksomhet.

Omlokalisering eller utflytting av statlige arbeidsplasser er alltid et kontroversielt tema. Dette går dels på situasjonen for de ansatte i virksomheten, som normalt opplever det som belastende å måtte skifte bosted som følge av at arbeidsplassen blir flyttet til et annet sted i landet. For mange er egen flytting ikke et alternativ. Dels går motargumentene også på hvorvidt omlokaliseringer av denne typen er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Det kreves både tid og økonomiske ressurser for å etablere en effektiv organisasjon på et nytt sted, med riktig og stabil kompetanse. Hvorvidt slike kostnader kan forventes å være så store at de overstiger den type positive effekter som er nevnt over, må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Erfaringene fra tidligere utflyttinger er imidlertid overveiende positive. Flere evalueringer peker på lavere husleie, lavere lønnsutgifter, mindre turnover og mindre sykefravær blant de tilsatte. I tillegg har det i forbindelse med tidligere utflyttinger vist det seg at det ofte er et stort antall kvalifiserte søkere til ledige stillinger. De overgangsproblemene som er knyttet til at deler av fagmiljøet må bygges opp på nytt, må dessuten veies mot at utskiftinger i arbeidsstokken også kan føre til en revitalisering av organisasjonen.

Sett i forhold til negative reaksjoner som ofte kommer på forslag om omlokalisering av statlige arbeidsplasser, kan det være hensiktsmessig å vurdere om det i større grad er mulig å flytte ut deler av eksisterende virksomheter, for eksempel stedsuavhengige funksjoner, i stedet for hele organisasjonen. Dette vil kunne skape større fleksibilitet og rom for tilpasninger for så vel organisasjon som den enkelte ansatte. En delvis omlokalisering av ulike tilsyn, etater og andre statlige virksomheter vil kunne gi bedre muligheter for å benytte geografisk spredning av statlige arbeidsplasser mer aktivt som et distrikts- og regionalpolitisk virkemiddel, for eksempel gjennom en bevisst oppbygging av kompetansemiljøer rundt om i landet. Ulike typer kompetansearbeidsplasser kan ”hentes inn” fra ulike statlige virksomheter; eventuelt kan disse også samlokaliseres på et nytt sted. Dette kan gjøre det lettere for fagmiljøet å oppnå nødvendig størrelse og attraktivitet. På den annen side vil det kunne hevdes at man ved slik delvis utflytting av statlig virksomhet vil kunne få en situasjon der ledelsen sitter igjen i Oslo mens resten av avdelinga flyttes ut. Dette kan føre til at man i større grad vil oppleve kamp om kompetanse og arbeidsplasser mellom sentral i Oslo og satellitt ute i landet, enn om man lokaliserte hele virksomheten ut.

En aktiv oppbygging av regionale kompetansemiljøer rundt i landet vil kunne gi en positiv effekt i forhold til næringsutviking og regional verdiskaping. Flere eksempler på vellykkete etableringer eller utflyttinger av statlig virksomhet viser videre at det ikke bare er større regionale sentra som kan vurderes som alternativer for lokalisering.

4.8 Bostedskvaliteter – attraktivitet, velferd og kultur

Ethvert samfunn er avhengig av menneskene det består av. De holdninger og verdier som er dominerende vil være avgjørende for hvordan menneskene som bor der og besøkende opplever stedet. Økt individualisering med stor vekt på enkeltmenneskers mulighet til å gjøre selvstendige og egne valg er et kjennetegn for vår tid. En dominerende oppfatning er at dette lettere kan realiseres i byen enn på småsteder. Samtidig gir dette også distriktene nye muligheter. Ved å være bevisst på hvilke ressurser og særpreg et sted har, gir også dette mulighet til å tiltrekke seg personer som nettopp er opptatt av slike verdier. Identitetssøkende mennesker vil kunne oppleve at en bestemt bygd er stedet ønskemålene kan realiseres. Dette utfordrer tenkningen rundt distriktspolitikk. Det er ikke lengre slik at arbeid er tilstrekkelig for at folk skal velge å bo et sted. En rekke andre faktorer blir viktig, ja endog viktigere. Det å kunne få realisert hele sitt livsprosjekt, med arbeid, fritid og familie blir avgjørende. Vektleggingen av de ulike faktorene kan også endres over livsløpet. En slik tenkning må snu opp-ned på tilnærmingen på hva bygdene ikke har, men fokusere på hva som er stedegne kvaliteter og fortrinn. Lokalsamfunnet betyr svært mye som ramme for så å si alle aspekter av enkeltmenneskets liv. Mange mener derfor at fokuset i distrikts- og regionalpolitikken må utvides.

Lokalt og regionalt potensial for verdiskaping vil ikke kunne realiseres uten nødvendige ressurser. Dette er en avgjørende faktor for å skape positive utviklingsbaner i alle lokalsamfunn. I en situasjon der mange kommuner i Distrikts-Norge opplever utflytting, ikke minst av ungdom, er dette en stor utfordring. Det er derfor viktig å videreutvikle bygdene og tettstedene våre som attraktive steder å bo i. Mulighetene for arbeid og annen økonomiske aktivitet er bare én side ved dette, og betyr i dag ikke på langt nær så mye som tidligere. Dette er nærmere omtalt nedenfor.

Attraktive lokalsamfunn, med gode boforhold og oppvekstvilkår, vil også kunne bidra til økt tilflytting. For mange mindre lokalsamfunn vil ressurssterke tilflyttere være viktig for nyskaping og utvikling. Det finnes mange eksempler på at tilflyttere, både personer med lokale røtter og ”nyinnflyttere”, har tilført viktig kompetanse og entreprenørånd. På denne måten er nye bedrifter og arbeidsplasser skapt. Som nevnt andre steder i rapporten, vil tiltak for å stimulere tilflytting kunne være en målrettet strategi for mange distriktskommuner.

Det kan være mange faktorer som bestemmer et lokalsamfunns evne til å tiltrekke seg og holde på innbyggere og kompetanse, og få til et dynamisk samspill mellom menneskelige ressurser og andre innsatsfaktorer. Vi vil her knytte dette til tre generelle forhold:

• kommunens og lokalsamfunnets attraktivitet som bo- og arbeidssted

• tilbud av og nærhet til velferdstjenester

• kulturpolitikk og lokalt/regionalt kulturtilbud.

4.8.1 Arbeidstilbud, attraktivitet og flyttemotiv

Godt sosialt miljø, nære menneskelige relasjoner, natur og fritidsmuligheter er fortrinn som finnes i svært mange lokalsamfunn i distriktene. Nye utviklingsmuligheter kan ligge i stedets og kommunens egenart og særpreg. Det utfordrer tenkningen rundt hva som er mulighetsområdet også for næring og verdiskaping. I næringssammenheng kan et utgangspunkt i stedets egenart og særpreg være alt fra lokal bransjekompetanse til utvikling av natur- eller kulturbaserte nisjeprodukter. Dette kan gi et nytt og positivt utgangspunkt.

I en tid med økende fokus på individualitet og folks frie valg blir fokus på særpreg og egenart bare viktigere og viktigere. Dette handler også om holdninger til stedet eller kommunen blant innbyggerne og hvordan innbyggerne aktivt kan delta i dette utviklingsarbeidet. En viktig utfordring ligger i å kommunisere slike fortrinn overfor blant annet ungdom og potensielle tilflyttere. Det må også være en bevissthet rundt at kvinner og menn kan ha ulike ønsker om hva det gode liv er og hvordan det kan realiseres. En bærekraftig og fremtidsrettet tenkning må ta hensyn til at lokalsamfunn bør være attraktive for begge kjønn. I stedet for å rette all oppmerksomhet mot å forsøke å hindre utflytting, mener mange at man i langt sterkere grad bør fokusere på å øke tilflyttingen. Distriktene bør forsøke å rendyrke og selge sin egenart, ikke konkurrere på byenes premisser. Kommunen og lokalsamfunnet må aktivt spille på innbyggernes egen bevissthet og positive holdninger knyttet til kvalitetene ved det stedet de bor.

Befolkningens bostedspreferanser og flyttemønster har endret seg over tid. Hvor folk har sine røtter virker sterkt inn på hvor de ønsker å bo som voksne. Lang tids sentralisering har gjort at stadig flere av oss vokser opp i byene og deres omland. Dette vil prege den norske befolkningens fremtidige bostedsvalg. Undersøkelser viser at det er mange flere som kunne tenke seg å flytte til distriktene enn de som faktisk gjør det. Den distriktspolitiske utfordringen blir således å utløse mer av det tilbakeflyttingspotensialet som finnes. Dette er en ambisiøs tilnærming, som trolig fordrer en holdningsendring i mange kommuner. Tilrettelegging for tilflytting vil blant annet innebære mer utadrettet aktivitet og målrettet informasjonsarbeid.

Bostedsønskene endrer seg gjennom livsløpet. Spesielt vil andre bostedskvaliteter – som boligpriser, tettere sosialt nettverk, trygge og gode oppvekstvilkår og nærhet til familie – bli sterkere vektlagt når folk får barn. Vel halvparten av alle innflytterne til de store byene har flyttet ut igjen når de er gjennom etableringsfasen. Det at ungdom flytter ut og skaffer seg utdanning og erfaring kan i seg selv være gunstig, såfremt mange av dem kommer tilbake.

Ungdom som vokser opp på mindre steder og som velger å ta høyere utdanning, må i de fleste tilfeller søke seg til læresteder i større byer, for eksempel region- eller landsdelssenter. Dette er både en årsak til og en konsekvens av utbygging av høyere undervisningstilbud i alle deler av landet. Imidlertid er det en tendens til at mange søker seg lenger bort fra hjemstedet, til læresteder i hovedstadsområdet eller i utlandet.

Høyere utdannelse kvalifiserer gjerne for jobber som er overrepresentert i byområdene. De fleste kompetansetunge og godt betalte jobbene er lokalisert sentralt. I tillegg kan byene tilby større og mer allsidige arbeidsmarkeder. Dette gjør det lettere for par å finne hver sin attraktive jobb. En viktig utfordring blir derfor å gi ungdommen røtter lokalt og skape flere interessante og godt betalte arbeidsplasser utenfor byene, i både privat og offentlig sektor. Mange mener for eksempel at å styre offentlige kompetansearbeidsplasser til distriktene kan være en viktig strategi.

En spesiell utfordring for distriktsområder er at menn og kvinner ofte velger ulike utdannings- og karriereveier. Menn overtar i større grad eiendom og virksomhet, og velger oftere yrker der det finnes jobbtilbud på oppvekststedet. Kvinner orienterer seg generelt mer mot omsorgsyrker, som i stor grad er å finne i offentlig sektor, og yrker der jobbtilbudene er konsentrert til byene. Disse forskjellene har ført til at det flytter flere kvinner enn menn fra distriktene. Dermed er det mange steder skapt en kjønnsmessig ubalanse, spesielt i de aldersgrupper hvor det er vanlig å stifte familie. Med økende krav til kommunene om å effektivisere gir dette særlig store utfordringer i å skape nye attraktive arbeidsplasser for kvinner. For å skape bedre kjønnsmessig balanse er det viktig at de næringene det satses på har bevisste strategier for å være attraktive for begge kjønn.

Dette understreker betydningen av at det kan skapes attraktive lokale arbeidsplasser for både kvinner og menn. Arbeid er ikke lenger bare en kilde til økonomisk utkomme, men er i stadig større grad blitt en kilde til selvrealisering, sosial forankring og utvikling av egen identitet. For mange vil det være utenkelig å flytte til et sted hvor det ikke er mulig å finne en jobb som er interessant, godt betalt og relevant i forhold til utdanning og videre karriere. Undersøkelser viser at unge kvinner fra distriktene ønsker både spennende jobber, familieliv og varierte fritidsaktiviteter, og slik sett ikke skiller seg særlig fra de ønsker unge kvinner i byene har. Derfor blir også en flersporet utviklingsstrategi viktig for distriktene, særlig for de områdene som har kvinneunderskudd.

Mange forskere legger likevel vekt på at tilgang på arbeid i dag ikke styrer flyttestrømmene i samme grad som tidligere. Jobb er en nødvendig betingelse for valg av bosted, men er i seg selv ikke nok for at folk skal bli boende. Valg av bosted er i vel så stor grad et spørsmål om valg av identitet og livsstil (N.G. Berg et al. 2004). Flere undersøkelser har forsøkt å fange opp hvilke faktorer som vektlegges sterkest når jobbmulighetene på ulike steder oppleves som likeverdige. Både menn og kvinner fremholder først og fremst bomiljø og boligstandard, dernest hensynet til venner. Deretter vektlegger menn hensynet til natur og friluftsliv, mens kvinner vektlegger nærhet til slekt og kort avstand til hjemsted. Det er med andre ord ikke én enkelt faktor, men kombinasjoner av flere forhold som er avgjørende. Derfor er samspillet mellom næringsliv, offentlig sektor (som både arbeidsgiver og tjenesteprodusent) og frivillig sektor særlig viktig i distriktene. Dersom en av sektorene svikter kan det ha store konsekvenser for stedenes attraktivitet.

Media og underholdningsindustri beskyldes ofte for å framstille Bygde-Norge og mennesker fra distriktene gjennom stereotypier – ikke alltid like positive. Bildet av ”det gode liv” er for mange i dag ofte knyttet til (stor)byer og en urban livsstil. En undersøkelse av ulike ”kvinneblad” viser at det er få oppslag som viser vanlige kvinner eller jenter fra distriktene (Folvik 2004). Oppslag med distriktskvinner fokuserte gjerne på noe særegent eller eksotisk. Mer ”vanlige” saker var aldri illustrert med intervjuobjekter fra bygdene. Spørsmålet mange stiller er hvordan dette er med å påvirke bosettingspreferansene, spesielt blant de unge. Selv om det er forsket lite på dette området, advarer flere fagfolk mot å overvurdere betydningen av slik påvirkning. Selv om sentraliseringen over tid har forrykket maktforholdet i favør av sentrum, er symbolene på det genuint norske fortsatt knyttet til bygda. På den annen side kan man ikke se bort fra at det bildet de unge får gjennom mediene over tid vil kunne påvirke deres verdi- og bosettingsvalg. Distriktene må derfor selv bli mer opptatt av å synliggjøre sine positive kvaliteter. I dette perspektivet blir det viktig å arbeide for å skape et positivt bilde av ”bygda”, der både tradisjonelle fortrinn og modernitet inngår – et bilde som kan bidra til en positiv identitet og identifisering.

Bostedsvalg vil også påvirkes av boligtilbudet. Generelt er det større press på boligmarkedet i byområder, og høyere boligpriser. På den annen side vil boligkjøpere i sentrale strøk kunne forvente høyere avkastning og annenhåndsverdi når de investerer i egen bolig enn boligkjøpere i distriktene. Distriktenes fortrinn på boligmarkedet er større plass og lettere tilgang på enebolig og rekkehus til en akseptabel pris. Lavere prisstigning på boliger og begrenset annenhåndsmarked gjør det imidlertid mindre lønnsomt, og dermed vanskeligere å finansiere boligbygging i mange distrikter. Statlig boligpolitikk, først og fremst gjennom Husbanken, er derfor viktig for utvikle et fungerende boligmarked i distriktene.

Med økende inntektsnivå har også stadig flere hytter og fritidsboliger med høy standard, slik at forskjellen mellom ordinær bolig og fritidsboligen er mindre. Det øker mulighetene til at fritidsbolig kan brukes over større deler av året og blir nærmest som en bolig nummer to. I mange distrikt har hytter og fritidsboliger vært viktig. Denne utviklingen kan gi nye muligheter, samtidig som det også gir nye utfordringer, bl.a. krav om infrastruktur. Dette kan gjøre at det blir nye utfordringer i forhold til å avklare skattegrunnlag og folkeregistertilknytning.

4.8.2 Stedsutvikling

Utvikling av eksisterende tettsteder og sentra i distriktene antas blant annet å kunne bidra til mindre press på utbygging rundt større sentra og dermed en mer balansert by- og tettstedsutvikling. Arbeidet for å utvikle tettstedene har gjerne tatt utgangspunkt i den fysiske utformingen og tilretteleggingen av kommunesentre og andre tettsteder. Dette omfatter så vel en oppgradering av stedets estetiske kvaliteter som utbedring av den mer funksjonelle infrastrukturen. Slike tiltak betyr mye for både trivsel og funksjonalitet for både innbyggere, besøkende og næringsliv.

Utvikling av attraktive tettsteder krever lokalt engasjement, samordning av offentlig og privat innsats og virkemiddelbruk, målrettet bruk av ressurser og kunnskap om stedsutvikling. Det ble i 2001 satt i gang et program for stedsutvikling, der 16 kommuner og fire fylkeskommuner deltar. Hensikten med programmet er å samkjøre virkemidler fra ulike departement og sektorer, utvikle arbeidsmetoder lokalt og formidle erfaringer fra tettstedsutvikling. Kommunene er hovedaktører i planlegging og gjennomføring av lokale tiltak. Fylkeskommunene fungerer som veileder, ressurssenter og koordinator av virkemidler. Det er tatt til orde for at programmet bør utvides og gjøres landsdekkende.

4.8.3 Tilbud av velferdstjenester

Det lokale tilbudet av ulike typer tjenester og velferdsgoder vil kunne påvirke lokalsamfunnets attraktivitet og enkeltindividers valg av bosted. Rettighetsbaserte helse- og sosialpolitiske ordninger bidrar til å skape nødvendig sosial trygghet uavhengig av bosted, og utgjør en viktig ”sosial infrastruktur” for regional og lokal utvikling. Gode velferdstilbud omfatter også skoler og barnehager (dvs. oppvekstvilkår), og pleie- og omsorgstilbud for eldre og syke. Mange distriktskommuner har hatt relativt godt utbygde tjenester, men en rekke steder opplever press mot disse tilbudene. Mange kommuner forsøker å opprettholde velferdstjenestene i områder der folketallet er gått ned. Dette kan gi smådriftsulemper i forhold til kostnader, og slike prioriteringer settes ofte under press i forhold til effektivisering av kommunesektoren.

Lokalt er det først og fremst kommunene som har ansvaret for omfang og kvalitet på slike tjenester, enten det er grunnskole, barnehager, pleie- og omsorgstjenester eller primærhelsetjenester. At slike tilbud finnes innenfor rimelig avstand er viktige faktorer for de fleste som skal velge bosted. Kommunenes rolle – og muligheter – som både tjenesteprodusent, tilrettelegger og utvikler av egne fortrinn vil derfor være avgjørende. Det private tjenestetilbudet vil ofte være mindre utviklet i perifere områder enn i sentralt beliggende kommuner. For å nå målet om et likeverdig tjenestetilbud i hele landet, må det kommunale tjenestetilbudet derfor være mer omfattende i mindre sentrale kommuner. (Dette er nærmere omtalt i underkap. 4.6.) Skal dette oppnås, må det sikres en god geografisk balanse når det gjelder utviklingen i kommunenes inntekter. Mange mener at eventuelle nye endringer i inntektssystemet for kommunene, der overføringene i mindre grad er knyttet til demografiske, utgiftsgenererende kriterier enn tidligere, vil kunne medføre en vesentlig omfordeling av inntekter og ressurser i distriktskommunenes disfavør, og at slike endringer derfor må fra­rådes.

Helsesektoren er en svært viktig del av velferdssystemet. Godt og tilgjengelig primærhelsetjeneste- og sykehustilbud oppleves av de fleste som svært viktig , og gir en følelse av trygghet. Planer om nedleggelse av sykehusavdelinger og lignende møter bølger av protester lokalt, uansett hvor i landet det er snakk om. Dette er et tydelig uttrykk for den betydning tilgangen til helsetjenester har. Samlet sett vil derfor utviklingen i tilbudet av helse- og omsorgstjenester påvirke enkeltmenneskers bostedsvalg.

Norsk helsepolitikk har som et sentralt mål å sikre hele befolkningen tilgang på helsetjenester av god kvalitet, uavhengig av bosted. Dette målet har motivert flere helsepolitiske reformer, blant annet overføringen av eierskapet til sykehusene fra fylkeskommunene til staten i 2002 og innføringen av fritt sykehusvalg. Man kan si at reformene innebærer økt bruk av markedsprinsipper i helseapparatet, i tråd med generelle tendenser i offentlig sektor (jf. underkap. 3.5). Effektutvalget har i sine vurderinger pekt på at det her kan ligge en fare i at for eksempel de statlige helseforetakene tilpasser sin aktivitet slik at de får mest mulig ut av de økonomiske insentivsystemene, noe som kan føre til en skjev regional fordeling av helsetjenester. Samtidig er det fremdeles legemangel i mange distriktskommuner, slik at tilbudet av primær­helsetjenester oppleves som mangelfullt i deler av landet.

4.8.4 Kultursektoren

Kulturtilbud og kulturbasert virksomhet bidrar til levende og attraktive lokalsamfunn. I så måte kan kultursektoren betraktes som en velferdsproduserende sektor; kulturen bidrar til det samlede velferdstilbudet innenfor et område. I denne sammenheng er kanskje bredden i kulturaktiviteten det mest avgjørende. Tilbud og aktivitet knyttet til alt fra musikk, teater og kino til idrett bidrar til økt trivsel og samhandling i lokalsamfunnet. Det legges ned en stor innsats i frivillig sektor innenfor kultur og idrett. Dette er særlig viktig i forhold til barn og unge. Det er også mange eksempler på vellykket samarbeid mellom amatører og frivillige og profesjonelle utøvere. Slikt samarbeid kan gi stor inspirasjon både for publikum og de som ­deltar.

Kulturpolitikk og kulturtilbud har også betydning for lokal næringsutvikling og verdiskaping på minst to måter, i tillegg til at sektoren er i sysselsettingsmessig vekst. For det første har det de siste årene vært økende oppmerksomhet mot potensialet i kulturbasert næringsutvikling og sektorens rolle som næringsområde. Kulturbaserte næringsetableringer skjer over hele landet, i ulik grad, og har vært økende. Kreativitet koplet med økt markedsorientering i kunstnerisk virksomhet kan gi grunnlag for innovasjon og ny næringsaktivitet.

Dersom man tar utgangspunkt i pengestrømmene, er kultursektoren preget av en klar tendens til sentralisering. Av de statlige midlene som bevilges til denne sektoren, går for eksempel en stor andel av institusjonsstøtten til kulturinstitusjoner i Oslo og de tre største byene (NOU 2004:2). Også sysselsettingen i sektoren viser samme tendens til konsentrasjon. Den har vært økende, men mye av veksten har kommet i Oslo-området og andre større sentra.

Det regionale kulturlivet kan ha vel så stor kulturpolitisk betydning som nasjonale kultursatsinger. Landsdelsmusikerordningen, regionteatre og tiltak som ”Den kulturelle skolesekken” er eksempler på at kulturtilbud med profesjonelle utøvere og høy kvalitet har fått økt geografisk spredning. Regionalt forankrede kulturtiltak er ofte kvalitetsmessig på høyde med mer tradisjonelle ”kulturspredningstiltak” i statlig regi, samtidig som de ofte når et vel så stort publikum. Det argumenteres derfor for at statlig kulturformidling, som for eksempel Riksteatret og Rikskonsertene, i dag ikke har den samme viktige rollen som tidligere. Dette gjør det legitimt å reise spørsmålet om statlige kulturbevilgninger generelt bør få et bredere regionalt og geografisk nedslagsfelt enn tilfellet er i dag. For eksempel anbefaler Effektutvalget en desentralisering av institusjoner og ensembler til landsdelssentra og mellomstore byer.

Mange lokalsamfunn arrangerer festivaler, ”kultur-/bygdedager” eller ulike ”spel”. Dette er ofte store og viktige kulturbegivenheter og samlingsarenaer for lokalbefolkning, næringsliv og tilreisende med og uten tilknytning til kommunen. Planlegging og gjennomføring er ofte basert på stor innsats fra ildsjeler og frivillige. Slike arrangementer bidrar til aktivitet og har gjerne positive ringvirkninger i forhold til å generere ny aktivitet og kan bidra til å endre opplevelsen av stedet/byen, både fra egen befolkning og andre.

4.9 Den ”smale” distriktspolitikken

Mange av de viktige utfordringene distriktene står overfor kan bare løses gjennom den brede distriktspolitikken. Tunge sektorer som landbruk, fiskeri, samferdsel/kommunikasjon, utdanning og kommunesektoren står sentralt her. Samtidig finnes det en del distriktspolitiske utford­ringer som tradisjonelt ikke er forsøkt løst gjennom sektorpolitikken. Over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett er det gitt årlige bevilgninger til det som gjerne kalles den smale distriktspolitikken. Denne bevilgningen har et lite volum sett i forhold til andre sektorer som påvirker utviklingen i distrikter og regioner, og kan betraktes som en ekstra innsats for å stimulere til en positiv utvikling i definerte geografiske områder.

Kilde: NOU 2004:2 Effekter og effektivitet

Landets kommuner er delt inn i fem distriktspolitiske virkeområder bl.a. etter sentralitet. Dette viser i hvilken grad distriktspolitiske virkemidler kan benyttes og til hvilken støttesats (jf. figur 4.3).

4.9.1 Omfang, organisering og generelle effekter av den smale distriktspolitikken

Nivået på den smale distriktspolitikken er halvert i løpet av de siste 10 årene. Den ”smale” distrikts- og regionalpolitikken 12 var i 1993 2,9 mrd kroner, mens den i 2003 var redusert til 1,4 mrd kroner (i løpende priser). Reduksjonen i den bedriftsrettede støtten (gjennom SND og kommunale næringsfond) har samlet vært prosentvis enda sterkere (NOU 2004:2).

Forvaltningen av disse midlene er blitt betydelig omorganisert. Som følge av den såkalte ”ansvarsreformen” fikk fylkeskommunene fra og med 2003 ansvar for hoveddelen av disse midlene. 13 Intensjonen bak ansvarsreformen har vært å styrke fylkeskommunenes rolle som regionalpolitisk aktør og øke effektivitet og måloppnåelse innenfor regional utvikling, blant annet gjennom at fylkene nå har ansvar for midler til regional næringsutvikling. Dette inkluderer alle direkte bedriftsrettede midler som før 2003 ble bevilget via daværende SND. Midlene skal styrke fylkenes muligheter til å utforme egne strategier for å utvikle regionale fortrinn og verdiskapingspotensial, og tilpasse virkemiddelbruken til regionale utfordringer.

Dette innebærer også at mange ordninger som tidligere var finansiert direkte over KRDs budsjett ikke lenger eksisterer som nasjonale tiltak, i den forstand at de gjennomføres innenfor det distriktspolitiske virkeområdet over hele landet. I stedet er det nå fylkeskommunene, i samarbeid med regionale partnerskap, som beslutter hvilke typer tiltak som skal prioriteres. Samtidig er det fremdeles en rekke viktige tiltak som gjennomføres av nasjonale utviklingsaktører. Dette gjelder blant annet flere næringsrettede FoU-programmer.

Ansvarsreformen innebærer på mange måter at ansvaret for – og prioritering av – den smale distriktspolitikken er desentralisert til fylkesnivået. Denne endringen har vært et hovedgrep i den smale politikken. Politikk og tiltak for de typiske distriktsområdene er dermed ikke lenger nasjonalt forankret og samordnet på samme måte som tidligere. På den annen side vil økt regionalt ansvar for distriktsrettede tiltak kunne bidra til at tiltak og virkemidler kan tilpasses bedre til lokale utfordringer. Det hevdes imidlertid fra ulike hold, særlig fra fylkesnivået, at ansvarsreformen ikke favner bredt nok til å gi en optimal regional tilpassing. Ett synspunkt er at det regionale nivået bør ha en bestillerfunksjon for distriktsrettede virkemidler ikke bare i forhold til Innovasjon Norge slik som i dag, men også i forhold til de andre nasjonale virkemiddelaktørene (Norges forskningsråd og SIVA). Det hevdes blant annet at virkemidler som i dag ligger på nasjonalt nivå vil kunne gi bedre effekt ved å settes inn i en regional utviklingssammenheng og samordnes regionalt.

Fra enkelte hold har det også vært påpekt at ansvarsreformen kan svekke den distriktspolitiske innretningen av disse bevilgningene. Fylkene står etter reformen friere i sine prioriteringer i forhold til både formål og geografi. Foreløpig er fordelingen mellom de ulike fylkene om lag på samme nivå som før ansvarsreformen, og dette gir en distriktspolitisk profil. Gradvis skal standardiserte kriterier basert på folkemengde og andel av befolkningen innenfor de enkelte sonene av det distriktspolitiske virkeområdet vektlegges sterkere. Alle fylkene skal imidlertid sikres et minimumsbeløp. Disse momentene kan, etter manges oppfatning, føre til en vridning der mer av ressursene blir brukt sentralt, og mindre i de distriktspolitiske virkemiddelområdene. Dette kan skje dels ved at de sentrale fylkene får mer av potten og dels ved at distriktsfylkene prioriterer befolkningstette områder, som også kan ha sine legitime utviklingsutfordringer, framfor distriktsområdene (Johnstad et al. 2003). Noen har pekt på at en slik dreining i virkemiddelbruken dermed kan føre til at innsatsen i de distriktspolitiske virkemiddelområdene blir svekket.

Det som gjenstår av virkemidler på sentralt nivå etter ansvarsreformen er gjennomgående blitt mer regionalpolitisk orientert. Det kan argumenteres for at virkemiddelbruk også innenfor den smale politikken bør innrettes mot å utnytte nasjonale og regionale fortrinn, noe som kan øke behovet for større fleksibilitet i den geografiske avgrensningen for virkemidlene. Fra og med 2004 er den regionalpolitiske dimensjonen i den smale politikken styrket ved at det er åpnet for at direkte bedriftsstøtte under visse forutsetninger også kan gis til bedrifter utenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

Etter Effektutvalgets vurdering har totaliteten av virkemidler innenfor den smale distriktspolitikken hatt gode effekter i forhold til blant annet verdiskaping og svikt i kapitalmarkedene, høy grad av måloppnåelse, og er samtidig relativt kostnadseffektive. Disse vurderingene bygger på evalueringer av bedriftsrettede virkemidler. Den differensierte arbeidsgiveravgiften har også fungert etter intensjonene, men har kostet mye per arbeidsplass. I Effektutvalgets vurderinger legges det blant annet vekt på at de distriktsrettede virkemidlene i hovedsak har større effekter i distriktene enn mer generelle, nasjonale næringspolitiske tiltak som i liten grad når distriktsbedriftene. Videre poengteres at handlingsrommet i forhold til EØS-avtalens regelverk for offentlig næringsstøtte ikke er fullt utnyttet. På dette grunnlag anbefaler Effektutvalget å øke de økonomiske rammene for den smale distriktspolitikken.

4.9.2 Generelle og selektive virkemidler

Innenfor distriktspolitikken så vel som i den nasjonale næringspolitikken har myndighetene tatt i bruk ulike virkemidler for å styrke kapitaltilgangen til næringsformål. Kapitalstøtte til nærings- og bedriftsutvikling har tradisjonelt vært gitt som selektiv støtte i form av garantier, lån eller investeringstilskudd, men også generelle kapitalvirkemidler har vært nyttet.

Generelle virkemidler beskrives gjerne som rettet mot målgrupper som tilfredsstiller generelle vilkår, og som er nøytrale ved at de gir en generell rettighet som gjelder uavhengig av næring. Fordelen ved generelle virkemidler er blant annet at de er enkle og mindre kostnadskrevende å forvalte, enkle å tilpasse seg og de representerer forutsigbarhet og stabile rammevilkår. Normalt bidrar de også i liten grad til konkurransevridende effekter. Generelle ordninger kan imidlertid være kostbare, siden alle som oppfyller de oppsatte kriterier automatisk vil nye godt av dem. Selv aktiviteter som uansett ville blitt gjennomført vil få støtte.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DA) er et eksempel på bruk av et generelt virkemiddel i distrikts- og regionalpolitisk sammenheng. Denne ordningen har gjort det billigere å bruke arbeidskraft og dermed bidratt til å øke etterspørselen etter arbeidskraft i områder med lavere avgiftssatser. Et annet eksempel på et generelt virkemiddel er SkatteFUNN, som er en nasjonal ordning.

Selektive virkemidler karakteriseres blant annet av at de tildeles etter bestemte kriterier, etter søknad og individuell vurdering av disse. Fordelen er at det blir enklere å begrense tildelingen av støtte, slik at virkemiddelbruken blir mer målrettet og addisjonaliteten øker. Kostnadene blir dermed lavere enn for generelle tiltak. Imidlertid øker de administrative kostnadene, og transaksjonskostnadene for så vel virkemiddelapparat som (potensielle) søkerbedrifter. For å sikre at støtten fordeles på en måte som gir høyest mulig måloppnåelse kreves det høy kompetanse og i prinsippet fullstendig informasjon hos de instanser som forvalter ordningene. Dette kan være vanskelig å oppnå i praksis. Videre kan selektive virkemidler bidra til uheldig konkurransevridning, og økte styringsproblemer ved at søkerne prøver å tilpasse seg virkemiddelapparatet og støttekriteriene for å konkurrere om knappe midler.

4.9.3 Politikkinnretning og virkemidler innenfor den smale politikken

Innenfor den smale distriktspolitikken har det vært benyttet ordninger og tiltak med ulik utforming og innretning. Grovt sett kan virkemidlene inndeles i henholdsvis selektive og generelle tiltak. 14 Ansvaret for forvaltning og gjennomføring har vært plassert hos lokale og regionale myndigheter og nasjonale virkemiddelaktører (inkludert KRD).

De siste årene før ansvarsreformen ble det gjennomført markerte dreininger i innretningen av den distriktsrettede virkemiddelbruken. De direkte bedriftsrettede tiltakene, der investeringstilskudd og bedriftsutviklingstilskudd har utgjort hovedtyngden, har generelt hatt en sentral rolle i distriktspolitikken, selv om type tiltak har variert over tid. På samme tid som bevilgningene er betydelig redusert er innretningen av midlene endret slik at innovasjon og de tidlige fasene i bedrifters utvikling har fått økt prioritet. Det samme gjelder støtte til mer tilretteleggende tiltak som intenderer å styrke miljø og relasjoner rundt bedriftene. Omstilling og investeringer i etablerte bedrifter gis i mindre grad støtte.

En gjennomgang av evalueringer av noen av de bedriftsrettede distriktspolitiske virkemidlene viser at disse tiltakene relativt sett er kostnadseffektive og gir gode resultater. Det er også et betydelig potensielt juridisk handlingsrom i forhold til EØS-avtalens maksimalsatser for støtte. Dette gjelder særlig tilskudd til investeringer, blant annet i fysiske produksjonsmidler, ny teknologi og lignende. Erfaringsmessig er slike investeringer en meget viktig del av innovasjonsadferden i mange små og mellomstore bedrifter. Økt støtte til investeringer vil kunne være viktig for innovasjon, fornyelse og omstillingsevne særlig i distriktsområder. Evalueringer viser at investeringsstøtten har hatt en innretning mot industri og at kostnadene per arbeidsplass ikke var spesielt høye sammenlignet med andre ordninger. Investeringstilskudd kan gi incentiver til økte investeringer som kan styrke omstillings- og innovasjonstakten. Effektutvalget påpeker at investeringstilskudd kan ha gode egenskaper som en mer automatisk virkende ordning, hvor man innenfor et regelverk har en rett på tilskudd opp til et visst tak.

Det har lenge vært et mål å få en bedre regional samordning av virkemidler og virkemiddelaktører. Dette kan gjøre det lettere å dyrke fram regionale ”motorer” innenfor næringsutvikling, innovasjon og verdiskaping, i form av innovasjons- og næringsklynger eller hjørnesteins- og eksportbedrifter. Slike ”motorer” vil kunne dra med seg lokalt og regionalt næringsliv i forhold til både nasjonale og internasjonale markeder. Systematisk innsats for å etablere ny næringsvirksomhet gjennom for eksempel outsourcing, intraprenørskap og nyetableringer på grunnlag av eksisterende virksomhet har gitt resultater i tidligere omstillingsarbeid. Konsepter som for eksempel ARENA-programmet og Centers of Expertise har en bred tilnærming og er basert på bredt og ofte avtalebasert samarbeid mellom utdannings- og FoU-miljøer, næringsliv og offentlig sektor (kommune, fylke, virkemiddelaktører). Også satsingen på såkalte ”bedriftsinkubatorer” innebærer en videreføring av denne tenkningen, og kan bli et interessant virkemiddel i forhold til næringsstrukturell omstilling.

Spissede næringsstrategier som dem beskrevet ovenfor har i hovedsak en regional dimensjon. Det er liten tvil om at der slike satsinger lykkes, vil det bidra til å øke regional verdiskaping. Hvordan denne veksten og næringsutviklingen fordeler seg geografisk innenfor en region, vil imidlertid variere. Potensialet for regionale ringvirkninger vil variere, og vil erfaringsmessig ikke utløses uten at det aktivt etableres mekanismer og arenaer for samarbeid og kunnskapsspredning. Alle deler av en region vil ikke kunne nyttiggjøre seg denne type tiltak i samme grad. For eksempel vil kunnskapsinfrastruktur og forutsetninger for innovasjonsaktivitet i næringslivet i mer perifere områder være annerledes enn i sentrale strøk innenfor en region. Realisering av verdiskapingspotensialet i disse områdene krever derfor andre typer virkemidler.

4.9.4 Den differensierte arbeidsgiveravgiften

Etter manges oppfatning har det viktigste generelle virkemidlet i distriktspolitikken fram til 2004 vært ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DA); dette blant annet i kraft av sitt betydelige volum rent økonomisk. Den viktigste begrunnelsen for DA var å innføre et treffsikkert virkemiddel for å stimulere sysselsettingsvekst i distriktene, og dermed bidra til at færre måtte flytte av hensyn til arbeidsmuligheter. DA har vært en generell ordning som omfattet alle bedrifter som hadde ansatte. Arbeidsgiveravgiften har vært gradert etter den enkelte ansattes bostedskommune. Ordningen har ifølge Effektutvalget fungert godt i forhold til intensjonene. Den var stabil og ubyråkratisk, men kostet relativt mye per arbeidsplass.

Som kjent er differensiert arbeidsgiveravgift totalt omlagt fra og med 2004, etter at EU-domstolen i 2000 slo fast at ordningen var i strid med EØS-avtalen. I Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark opprettholdes fullt fritak fra arbeidsgiveravgift, i første omgang til 2006. For øvrig rammer endringene ulike geografiske områder forskjellig. Beregninger viste at særlig Nordland, Sør-Troms, Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane ville rammes hardt. Dette skyldes blant annet den bransjemessige fordelingen og bedriftsstørrelsen i disse fylkene. Videre er det blitt påpekt at siden det er arbeidsintensive bransjer som blir sterkest berørt av omleggingen, vil også mange typiske kvinnearbeidsplasser innenfor blant annet tjenesteytende virksomhet i distriktene kunne være utsatt.

Det er iverksatt en rekke tiltak for å kompensere bedriftene og kommunene som berøres. Det er laget overgangsordninger slik at avgiften innføres gradvis. Kommunene skal kompenseres, mindre bedrifter hvor støtten ikke overstiger grensen for bagatellmessig støtte kan i praksis beholde fritaket. En transportstøtteordning skal kompensere bedrifter med store transportbehov og det er bevilget en sum til kompensatoriske tiltak utover de nevnte tiltakene. 15 (Dette er nærmere omtalt i pkt. 6.)

Samlet provenyeffekt av DA-ordningen var i 2003 ca 8,5 mrd kroner. Etter hvert som endringene fører til at arbeidsgiveravgiften blir lik i store deler av landet, vil en økende andel av dette beløpet framkomme som økt inntekt for staten. Det har vært stor interesse knyttet til spørsmålet om hvordan dette provenyet skal disponeres, og hvor store beløp det er aktuelt å tilbakeføre til områder og virksomheter som taper økonomisk på at ordningen oppheves. Blant annet har Effektutvalget i denne sammenheng koplet provenyvirkningen, og disponering av økte inntekter for staten, med handlingsrommet for bedriftsrettede virkemidler i forhold til EØS-avtalen (jf. 3.5 foran). Norske myndigheter kan blant annet tildele og øke støtte innenfor ordninger som er godkjent av ESA, dersom adgangen til støtte ikke er fullt utnyttet.

Som oppfølging av Stortingets behandling oversendte regjeringen våren 2004 et forslag om videreføring av differensiert arbeidsgiveravgift for bransjer som ikke er i konkurranse med virksomheter i andre EØS-land til ESA. Dersom ESA godkjenner et generelt avgiftsunntak for hele eller deler av ikke-konkurranseutsatt sektor, vil dette medføre at størrelsen på bevilgningen til de næringsrettede utviklingstiltakene og eventuelt også transportstøtte vil måtte reduseres tilsvarende avgiftsreduksjonen.

4.9.5 Innsats for småsamfunn og områder med særlig store utfordringer

Mens noen av de distriktspolitiske bevilgninger og virkemidler de senere år i økende grad er benyttet i mer sentrale strøk, er det på den andre siden etablert satsinger som er spesifikt innrettet mot kommuner/områder som over tid har vært preget av synkende folketall og andre negative demografiske utviklingstrekk, som utflytting av ungdom og skjev kjønnsfordeling. Mange slike samfunn ligger også langt fra nærmeste senter. 16 De mest typiske av disse tiltakene har hatt programkarakter og preg av forsøk. Fram til 2003 var disse programmene stort sett finansiert (og initiert) fra sentralt nivå (eks. Utkantprogrammet, Småsamfunnssatsingen, Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark). Programmene har generelt hatt en bred og mer samfunnsmessig tilnærming, framfor et smalt næringsrettet fokus.

Flere av disse programmene er svært positivt evaluert, men likevel ikke videreført som nasjonale satsinger. Fra sluttevalueringen til Utkantsatsingen er konklusjonen at det viktigste læringsaspektet og den viktigste endringen programmet har medført, trolig er endringen i holdning til hvordan små distriktskommuner skal forholde seg til egen utvikling. Noen av de kommunene som deltok i programmet har utviklet seg mot mer lærende organisasjoner. Dette har resultert i endret arbeidsmåte på kommunalt nivå, og hatt effekter i forhold til det sivile samfunns deltakelse i lokalsamfunnsutvikling. Pilotkommuneprosjektet og satsing på småsamfunn kan vise til tilsvarende resultat. Bygdeutviklingsprogrammene har samme fokus, men da på bygdenivå. En evaluering foretatt av Høgskolen i Sogn og Fjordane viser til svært gode resultater, både hva angår mobilisering av innbyggerne for lokalsamfunnet samt utvikling av arbeidsplasser. Gjennom å få et positivt fokus på bygdas muligheter har man rekruttert velutdannet ungdom tilbake som etablerere av egen virksomhet. Programmene har også vært viktige for å skape positiv markedsføring av bygdene til potensielle tilflyttere.

Ansvarsreformen i 2003 har ledet til flere regionale og/eller interkommunale initiativ og satsinger rettet mot slike områder. Innholdet i disse satsingene varierer, men omfatter ofte formål som næringsutvikling, nettverksbygging, kompetanseheving og kultur. En gjennomgang av erfaringer fra en del av de nasjonale og regionale satsingene er at dette er en krevende form for utviklingsarbeid, med mange fallgruver (Frisvoll et al. 2004). Satsingene har imidlertid gitt brukbare resultater og ikke minst verdifulle erfaringer. Et generelt inntrykk er at det stadig prøves og feiles i slike satsinger. Det er derfor en utfordring å systematisere og spre erfaringene slik at de kan nyttiggjøres når nye initiativ oppstår. Koordinering og samhandling mellom lokalt, regionalt og nasjonalt nivå synes å være en grunnleggende suksessfaktor. Dette vil også være nødvendig for at kunnskap og erfaringer fra enkeltsatsinger skal vare ut over programperioden og nedfelles i løpende utviklingsarbeid og –strategier. Behovet for å samle erfaringer er ytterligere forsterket når ansvaret for slike satsinger spres på fylkene.

De samiske områdene er eksempel på områder som generelt har hatt andre forutsetninger for å utvikle et vekstkraftig næringsliv, både i forhold til sentrale strøk, og andre distriktsområder. Historiske utviklingstrekk har skapt forutsetninger og utfordringer som er særegne. Mange kommuner i de samiske kjerneområdene kommer generelt dårlig ut når det gjelder levekår (St.meld. nr 8, 2003-04), samtidig har noen av disse samiske kommunene opprettholdt folketallet i langt større grad enn andre norske distriktskommuner. Behovet for næringsmessig omstilling, innovasjon og produktutvikling i næringslivet er stort, men de ordinære distrikts- og næringspolitiske virkemidlene har enten ikke vist seg å være tilstrekkelig for å møte utfordringene, eller har ikke vært tilpasset disse utfordringene. Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark (1993-98) ble i sin tid etablert for å møte noen av de spesifikke utfordringene knyttet til omstilling i reindriftsnæringen. En bærekraftig reindrift vil fortsatt være viktig som næringsgrunnlag og kulturbærer i de samiske områdene, men større mangfold i næringsvirksomheten er et mål (NOU 2003:32). Også kombinasjonsnæringer anses fortsatt som viktig for mange samiske bygdesamfunn. Behovet for en videre målrettet innsats er dermed fortsatt til stede. Fra ulike hold er det påpekt at dette bør skje gjennom Sametinget eller andre relevante organer som i større utstrekning kan forvalte virkemidler for innovasjon og generell næringsutvikling som i større grad er tilpasset utfordringene i de samiske samfunn.

Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms er et særegent tiltak i norsk distriktspolitikk. Innenfor et avgrenset geografisk område er det iverksatt et sett av virkemidler som dels er personrettede tiltak (der redusert personskatt, nedskrivning av studielån og økt barnetrygd er viktigst) og dels bedriftsrettede tiltak (der fullt fritak for arbeidsgiveravgift og fritak for el-avgift er viktigst). Kombinasjonen av bedriftsrettede og personrettede tiltak har vært viktig. Evalueringer viser at disse virkemidlene fungerer i forhold til målene. De er imidlertid økonomisk omfattende og overstiger andre distriktspolitiske virkemidler målt både som innsats per sysselsatt og per innbygger (NOU 2004:2).

4.10 Behov for økt kapitaltilgang i distriktene

Behovet for omstilling og nyetablering er stort i deler av Distrikts-Norge (jf. punkt 4.4.9.) Det vises i mange sammenhenger til at distriktene preges av en betydelig lavere tilgang på kapital til investeringer og nærings- og bedriftsutvikling enn behovet tilsier. Den mest merkbare svikten er knyttet til lav privat risiko- og investeringsvilje.

Liten tilgang på privat kapital kan skyldes flere forhold. Det er vanlig å anta at private investorer og finansieringsinstitusjoner vurderer usikkerheten og risikoen ved investering og lån i distriktene som høyere enn i sentrale strøk. Et problem i mange distriktsområder er at annenhåndsverdien på bygninger og andre aktiva ofte er betydelig lavere enn i sentrale strøk. Dermed blir pantsikkerheten dårligere. Nyskapingsprosjekter, som generelt kan innebære høy risiko, vil ofte oppleves som særlig usikre i distriktene. Det er også blitt pekt på at sentralisering innenfor de større bankene gjør at det blir større avstand, mindre kommunikasjon og dårligere informasjonsflyt mellom prosjekthavere eller låntakere i distriktene og dem som skal vurdere prosjektene i banksystemet. Dette kan føre til at mange prosjekter blir vurdert som mindre lønnsomme og mer risikable enn de ville blitt med større nærhet.

Tilsvarende problemstilling er også aktuell når det gjelder privatpersoners investering i fast eiendom. Mange steder i Distrikts-Norge står folk i en situasjon der det koster vesentlig mer å bygge en ny bolig enn det som blir boligens markedsverdi når den står ferdig. Mange vil derfor oppleve det som mindre fordelaktig og mer risikofylt å investere i ny bolig i distriktene enn i mer sentrale områder, der det er etterspørselspress i boligmarkedet og prisene er stigende. I tillegg er pantesikkerheten i distriktene dårligere, slik at det her kan være vanskeligere å få lån til ny bolig. I denne sammenheng har Husbanken en viktig rolle i forhold til å avlaste risiko og således bedre lånemulighetene i det private kapitalmarkedet. Siden annenhåndsverdien på boliger i distriktene gjerne er lavere enn i byene, vil det å lånefinansiere en brukt bolig normalt være enklere enn å lånefinansiere en ny bolig. For kjøperen vil lave boligpriser dessuten bety lave bokostnader, noe som i seg selv er gunstig. På den andre siden er det i mange distriktskommuner tilgang til større tomter, og positive kvaliteter knyttet til større frihetsgrader i utforming og utnytting av tomteareal. For mange vil det også ligge et positivt element i å bo utenfor byggefelt, gjerne i tilknytning til grenda man har vokst opp i. Tilrettelegging av slike tomter er en utfordring for kommunene.

I enkelte områder med synkende folketall står man imidlertid overfor fallende boligpriser, og i slike tilfeller kan selv det å kjøpe en brukt bolig være en dårlig investering som det også kan være vanskelig å finansiere. I tillegg til at boligen for folk flest er et viktig investeringsobjekt, har boligen stor betydning for den enkeltes livskvalitet. Det å opprettholde offentlige instrumenter som kan sikre folk likeverdige muligheter til å skaffe seg en høvelig bolig, vil derfor ha stor betydning både for levekår og bosetting i distriktene.

Her skal vi imidlertid først og fremst fokusere på kapitaltilgang til næringsformål. Mangelen på kapital til slike formål oppleves blant annet i forhold til:

• utvikling og kommersialisering av nye ideer, produkter og prosjekter

• etablering av ny virksomhet

• fysiske nyinvesteringer.

4.10.1 Mangel på såkornkapital og finansiering i tidlige faser

Kapital som tilføres i de tidligste fasene av en bedriftsetablering eller et utviklings-/nyskapingsprosjekt kalles ofte såkornkapital. På dette stadiet vil det ofte være avgjørende at tilførsel av kapital ledsages av tilførsel av nødvendig kunnskap, veiledning og erfaring (”kompetent kapital”). GEM rapporten for 2002 rangerer Norge på tredje siste plass når det gjelder tilgang på egenkapital, lån og offentlig støtte til entreprenører.

Mangel på risikokapital i tidlig fase blir normalt sett på som en hindring for etablering av nye bedrifter og utvikling og kommersialisering av nye produkter, produksjonsprosesser, forretningskonsepter eller forskningsresultater både i sentrale strøk og i distriktene. Innovasjonsprosjekter har ofte høyere risiko enn investeringer med lavere nyskapingsinnhold.

De siste årene er det i regi av staten etablert en rekke såkornordninger, der den sentrale ideen har vært å tilføre lovende prosjekter egenkapital for å øke interessen hos andre private investorer samt utløse privat lånekapital. Det er etablert flere egenkapital- eller investeringsfond, basert på både statlig og privat kapital.

Felles for de fond som er etablert, er at staten langt på vei opptrer som kommersiell investor på linje med de private interessentene, det vil si med de samme forretningsmessige krav til risiko og avkastning av kapitalen. Dette synes å ha ført til at flere statlig initierte såkorn- og investeringsfond har en relativt lav risikoprofil, og i overveiende grad går inn i investeringer i sentrale strøk. Det er for eksempel registrert at regionale såkornfond foretar hovedtyngden av sine investeringer i og rundt regionsenteret. Det synes derfor som at disse tiltakene i liten grad bidrar til mer privat kapital til investeringer og nyskapingsprosjekter i distriktene.

Dette var noe av bakgrunnen for at Stortinget for 2003 bevilget 500 mill. kroner i lånemidler og 75 mill. kroner i tapsfond til en ny distriktsrettet ordning. Som en del av behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2003 ble det videre gjort vedtak om å stille ytterligere 400 mill. kroner til disposisjon for en såkornordning, med et tilhørende tapsfond på 100 mill. kroner.

Risikovillig investeringskapital er normalt avgjørende ved etablering av ny virksomhet og nye bedrifter. I tillegg til ordninger for tilførsel av tidligfase risikokapital som her er nevnt, har det derfor også vært tatt i bruk andre selektive finansieringsordninger for å stimulere nyetableringer både i distriktene og nasjonalt. Disse ordningene har ofte vært innrettet mot små og mellomstore bedrifter, eller andre utvalgte målgrupper. Eksempler på dette er etablererstipend og nettverkskredittordningen, som nå i prinsippet er desentralisert gjennom ansvarsreformen. Disse to ordningene har hatt relativt beskjedent omfang, og har hatt kvinner som særlig målgruppe. Evalueringer viser at disse ordningene også har nådd fram til kvinner.

4.10.2 Kapital til nyskapings- og innovasjonsprosjekter

Offentlig støtte til innovasjonsaktivitet og nyskapingsprosjekter er begrunnet ut fra ulike former for markedssvikt. Det har lenge vært et mål å øke næringslivets bruk av FoU og dermed bidra til økt innovasjonstakt og kommersialisering, også i distriktene. Tradisjonelt har man forsøkt å stimulere dette ved å benytte selektive virkemidler i form av programmer, som for eksempel Program for forskningsbasert nyskaping (FORNY) og Mobilisering for FoU-relatert innovasjon (MOBI) i regi av Norges forskningsråd. Effektutvalget har pekt på at også denne typen virkemidler i liten grad når fram til næringslivet i distriktene, blant annet fordi de i praksis har sitt nedslagsfelt i sentrale FoU-miljøer og innovasjonsprosjekter med høyt FoU-innhold. De siste årene har man imidlertid i noen grad tatt i bruk generelle virkemidler for å stimulere FoU og innovasjon i næringslivet, blant annet gjennom SkatteFUNN-ordningen, som på visse vilkår gir generell adgang til skatteavskrivinger når bedriften gjennomfører et FoU-prosjekt. Så langt viser imidlertid erfaringene at heller ikke dette virkemidlet i særlig grad er tatt i bruk av distriktsbedrifter.

4.10.3 Kapital til nyinvesteringer og konsolidering av virksomheten

Tilførsel av kapital er ofte også avgjørende for bedrifter som er forbi de tidligste fasene i "livsløpet", men som har behov for videre utvikling for å sikre konkurransedyktighet og overlevelse gjennom innovasjon, produktutvikling, ny teknologi osv. Også her vil tilsvarende risikobetraktninger som nevnt ovenfor ofte komme inn i bildet, og dermed utgjøre et mulig hinder for utvikling av næringslivet. Bedrifter i distriktene innoverer i større grad gjennom egne produktutviklings- og investeringsprosjekter enn bedrifter som er mer sentralt lokalisert. Nyinvesteringer er således i mange tilfeller en viktig forutsetning for økt produktivitet og produkt- og kompetanseutvikling.

Det har i økende grad vært stilt krav om blant annet innovativt innhold og ”teknologihøyde” ved tildeling av støtte til investerings- og nyskapingsprosjekter. Dette gir grunn til å tro at mange distriktsbedrifter føler at de allerede i utgangspunktet kommer til kort i konkurransen om knappe midler i virkemiddelapparatet og derfor avstår fra å søke om støtte. Dette kan blant annet føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke blir realisert fordi de isolert sett ikke oppfattes som tilstrekkelig innovative eller bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Som nevnt ovenfor vil blant annet lav annenhåndsverdi føre til at risikoen ved nybygg og annen fast eiendom i distriktene blir høyere og tilbudet av kapital dårligere enn i sentrale strøk. Både Effektutvalget og Handlingsromutvalget har pekt på at dette kan tale for å åpne for økt bruk av investeringsstøtte i distriktene. Innenfor internasjonalt regelverk er det som tidligere nevnt et betydelig juridisk handlingsrom for å øke investeringsstøtten til slike formål.

Økt støtte til nyinvesteringer kan, i henhold til Handlingsromutvalget (NOU 2004:15), generelt skje ved at a) støttegraden økes innenfor fastsatte maksimalstøttesatser; b) også store bedrifter får støtte innenfor satsene; c) investeringstilskudd gis til prosjekter med lavere innovativt innhold enn dagens krav. Videre kan investeringsstøtte gis i form av både lån og tilskudd.

De nevnte utvalgene har også vist til at slike ordninger kan gjøres mer generelle ved at de innføres som en "rettighet" dersom visse kriterier og minstekrav er oppfylt. Dersom investeringsstøtte på denne måten gjøres mer generell kan dette vise seg å være relativt kostnadskrevende. Det kan også være fare for overinvesteringer innenfor visse næringer i et geografisk område, dersom det ikke etableres vurderingskriterier og prosedyrer som kan motvirke dette. Slike mulige effekter kan balanseres ved å avgrense tilgangen til ordningen. Eksempler på slik avgrensing kan være å målrette ordningen geografisk, for eksempel mot områder der andre ordninger som for eksempel SkatteFUNN ikke treffer målgruppene, og/eller sikre en generell distriktsprofil. Videre kan de samlede utgiftene til en slik ordning begrenses gjennom at det kreves en relativt høy andel egenfinansiering og/eller lånekapital, slik at investoren og ordinære finansinstitusjoner tar hoveddelen av risikoen ved investeringen.

Denne formen for kapitaltilførsel vil ikke alene uten videre gi de aktuelle bedriftene tilgang på veiledning, oppfølging og annen type kompetanse som ofte er nødvendig for å kvalitetssikre og målrette investeringer og nyskapingsprosjekter. Det vil derfor måtte avveies i hvilken grad andre former for tiltak bør prioriteres framfor, eller i tillegg til, direkte kapitalstøtte. Veiledning og annen oppfølging vil eventuelt kunne gis sammen med investeringsstøtten dersom virkemiddelapparatet har kapasitet til dette, noe som vil gjøre ordningen noe mindre generell.