2 Sjølovkomiteens mandat

2.1 Bakgrunn

Sjøulykker av noe omfang, som involverer farlig gods, har ennå ikke funnet sted i norske farvann. Statistikken viser imidlertid at slike ulykker inntreffer regelmessig. Da kjemikalietankeren Bow Mariner, eid av det norske rederiet Odfjell ASA, eksploderte og sank utenfor USAs østkyst 28. februar 2004, omkom 21 av skipets mannskap på 27. Skipet var lastet med 11 000 tonn etanol, og var på vei fra New York, der den hadde losset tilsetningsstoffet MTBE, som brukes i bensin i stedet for bly. Fra den senere tiden kan også nevnes en ulykke i havnen Porto Torres i Italia 1. januar 2004, der det inntraff en eksplosjon om bord det Bahamas-registrerte skipet Panam Serena idet det var i ferd med å avslutte lossingen av 8 400 tonn benzene (ubestandig hydrokarbon). To av mannskapet omkom, og det brøt ut kraftig brann om bord.

En hendelse som viser det potensielle skadeomfanget ved en ulykke som involverer farlig gods, inntraff sørøst for England 23. august 1999. Det Panama-registrerte containerskipet Ever Decent kolliderte med cruiseskipet Norwegian Dream, som hadde 1 750 passasjerer og et mannskap på 638 om bord. Betydelige materielle skader ble påført begge skip, men ingen mennesker kom alvorlig til skade, og forurensningsskade ble i hovedsak avverget. Containerskipet, som etter kollisjonen ble liggende med 40 grader slagside, hadde last i alle IMO fareklasser med unntak av eksplosiver. Det brøt ut brann i enkelte containere, og flere containere raste over bord. To av containerne om bord inneholdt det ekstremt giftige stoffet cyanid. Redningsmannskapene klarte å slokke brannen, og det viste seg at de containerne som var falt over bord, ikke inneholdt farlige stoffer. Ulykker av denne typen har et betydelig skadepotensial, og kan med et annet forløp få katastrofale konsekvenser. 1

Den internasjonale sjøfartsorganisasjon (IMO) satte tidlig søkelyset på behovet for internasjonale regler om erstatning for skader ved sjøulykker som involverer farlig gods, og startet for første gang arbeidet med en ny konvensjon på slutten av 70-tallet. I 1984 ble det avholdt en mislykket diplomatkonferanse, basert på et annet konvensjonsopplegg enn den nåværende konvensjonen. Først i mai 1996 ble Den internasjonale konvensjon om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer (HNS-konvensjonen) vedtatt på en diplomatkonferanse i London. På denne bakgrunn har Justisdepartementet bedt Sjølovkomiteen om å vurdere om Norge bør ratifisere HNS-konvensjonen, og foreslå hvordan konvensjonen bør gjennomføres i Norge.

2.2 Mandatet

Ved brev 28. juni 2000 ga Justisdepartementet Sjølovkomiteen følgende mandat:

”Mandat for Sjølovkomiteen - ratifikasjon og eventuelt gjennomføring av HNS-konvensjonen i norsk rett

1. På diplomatkonferansen i regi av FNs sjøfartsorganisasjon International Maritime Organization (IMO) ble det 3. mai 1996 vedtatt en internasjonal konvensjon om ansvar og erstatning for skade i forbindelse med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer (HNS-konvensjonen). Ved kgl. res. 15. september 1997 ble det besluttet å undertegne HNS-konvensjonen med forbehold om ratifikasjon. Norge undertegnet konvensjonen 25. september 1997.

2. Med HNS-konvensjonen tas det sikte på å etablere et internasjonalt regelverk om erstatning for skader som voldes ved sjøtransport av farlig og skadelig gods.

   Konvensjonen pålegger skipets eier et objektivt ansvar begrenset oppad til et visst beløp for skade som skyldes sjøtransport av farlige og skadelige stoffer. Skipets eier har forsikringsplikt for ansvaret, og kravet kan fremsettes direkte mot forsikringsgiveren.

   Skade som skipets eier ikke er ansvarlig for, f.eks. fordi ansvarsgrensene er overskredet, skal dekkes av et internasjonalt erstatningsfond, HNS-fondet. Fondets ansvar er begrenset oppad til 250 millioner SDR. Fondet skal finansieres gjennom en avgiftsplikt som pålegges mottakere av HNS-gods (importører m. fl.).

   Konvensjonen er bygd opp etter mønster av systemet i konvensjonen av 1996 om erstatningsansvar for oljesøl (jfr. sjøloven kapittel 10). På samme måte som når det gjelder den internasjonale reguleringen av oljesølansvaret, deles de økonomiske byrdene mellom sjøfartsnæringen og de involverte lasteinteressene. Rederinæringen får et objektivt ansvar, men vil være beskyttet mot et katastrofeansvar ved ansvarsbegrensningsregler av samme type som gjelder for oljesølansvaret. Lasteeierinteressene vil bidra i form av avgifter til erstatningsfondet. Siden transporten av farlige stoffer generelt skjer i mindre kvanta og på flere forskjellige måter og til flere ulike aktører enn tilfellet er for olje, er imidlertid reglene for avgiftsordningen mer kompliserte enn oljesølkonvensjonene, og også antakelig mer krevende å håndheve.

3. De forpliktelser som følger av HNS-konvensjonen vil medføre kostnadsøkninger for norske skip som frakter farlig og skadelig gods, og for norske importører av slike stoffer. For transportørene kommer dette som følge av at området for det objektive erstatningsansvaret etter slike ulykker utvides til også å gjelde andre typer skader enn de rene miljøskadene, samt at de pålegges en obligatorisk ansvarsforsikring for dette ansvaret. Importørenes merutgifter skyldes avgiftsplikten for å finansiere HNS-fondet.

4. Justisdepartementet gir Sjølovkomiteen i oppdrag å vurdere om Norge bør ratifisere HNS-konvensjonen. I den forbindelse skal komiteen også se hen til bestående internasjonale forpliktelser en tilslutning til HNS-konvensjonen kan komme i konflikt med, og eventuelt foreslå ulike løsninger på denne konflikten. Så langt som mulig skal minst ett av forslagene legge til rette for tilslutning til HNS-konvensjonen.

   Videre bes komiteen eventuelt vurdere og legge frem minst ett forslag til hvordan HNS-konvensjonen bør gjennomføres i Norge, herunder foreslå nødvendige lovendringer.

   Komiteen bes særlig om å se nærmere på hvordan kontroll og håndheving av avgiftsplikten på mottak av HNS-gods bør skje. Komiteen skal drøfte hvordan HNS-avgiften best kan organiseres på nasjonalt plan, og vurdere eventuelle lovregler til gjennomføring av det nasjonale avgiftssystemet. I den forbindelse bør komiteen drøfte hvordan innkreving av bidrag til fondet bør reguleres og organiseres, herunder både rutiner for å kartlegge hvem som omfattes av ordningen og kontroll med at betalingsplikten overholdes. Hvilket organ som bør være ansvarlig for innkrevingen og koordineringen i forhold til HNS-fondet bes også vurdert.

   Komiteen bør søke å koordinere arbeidet med gjennomføringen av HNS-konvensjonen med de andre nordiske landene slik at den nordiske rettsenheten innen sjøretten blir opprettholdt så langt som mulig.

5. I prinsippet er det opp til den enkelte konvensjonsstaten å fastlegge den nærmere gjennomføringen av kontroll og håndheving av avgiftsplikten. Det pågår imidlertid uformelle internasjonale samtaler og kor­respondanse om disse spørsmålene. Bakgrunnen for dette er at konvensjonens effektivitet når det gjelder avgiftsinnkrevingen, antakelig vil tjene på en viss internasjonal samordning, selv om dette i prinsippet er overlatt til nasjonal lovgivning. Også konkurransemessige hensyn, knyttet til næringens kostnader ved avgiften, er sentrale. Disse uformelle internasjonale samtalene mv. anses som en felles innledende fase for gjennomføringen i de landene som tar sikte på å vurdere ratifikasjon av konvensjonen. IMOs Legal Committee vil jevnlig motta rapporteringer fra disse samtalene.

   Sjølovkomiteen skal derfor holde seg oppdatert om de nevnte uformelle internasjonale samtalene og korrespondansen. Som ledd i dette arbeidet bør et medlem av komiteen delta i disse uformelle samtalene på vegne av Norge. Justisdepartementet kan forelegge for komiteen spørsmål knyttet til dette uformelle internasjonale samarbeidet om gjennomføringen av HNS-konvensjonen.

6. Komiteen skal utrede miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag. Minst ett forslag skal være utformet under tilbørlig hensynstakende til at ressursbruken skal være mest mulig ue­ndret.

7. Justisdepartementet kommer tilbake til fristen for avgivelse når de uformelle internasjonale samtalene om gjennomføringen av avgiftsplikten i HNS-konvensjonen må anses for avsluttet.

8. Ved utførelsen av dette oppdraget skal Sjølovkomiteen bestå av

Professor dr. juris Erling Selvig, leder

Høyesterettsdommer Karin Bruzelius

Advokat Karoline Bøhler (Fiskebåtredernes Forbund, Fraktefartøyenes Rederi­forening, Norges Rederiforbund og Rederienes Landsforening)

Juridisk direktør Kjetil Eivindstad (Gjen­sidige Skibsassurandørers Komité og Sjø­assurandørernes Centralforening)

Senioringeniør Solvår Hardeng (Miljøverndepartementet)

Fagsjef Tore Hurlen (Næringslivets Hovedorganisasjon)

Advokat Anniken Maurseth (Oljeindu­striens landsforening)

Advokat Jan-Fredrik Rafen

Professor dr. juris Erik Røsæg

Underdirektør Gaute Sivertsen (Nærings- og handelsdepartementet)

Lovrådgiver Aud Slettemoen (Justisdepartementet)

Komitemedlemmene er oppnevnt etter ­forslag fra de institusjoner/organisasjoner som er angitt i parentes.

Justisdepartementet vil oppnevne sekretær for komiteen under utførelsen av dette oppdraget.”

I tillegg til medlemmene nevnt i mandatet ble rådgiver Anne Katrine Flornes i Fiskeri- og kystdepartementet oppnevnt som medlem av Sjølovkomiteen 28. oktober 2003. Oppnevningen hadde sammenheng med at ansvaret for den nasjonale beredskapen mot akutt forurensning ble overført fra Statens forurensningstilsyn til Kystverket, som er et organ under Fiskeri- og kystdepartementet, fra 1. januar 2003.

Rådgiver Ole Christian Hyggen i Justisdepartementet har vært komiteens sekretær.

2.3 Komiteens arbeid

Komiteen har avholdt åtte ordinære møter. Kystverket ved kystdistriktssjef John Erik Hagen og rådgiver Bjørn Ludvig Zwilgmeyer har deltatt på ett av møtene og orientert om det nye trafikkovervåknings- og trafikkinformasjonssystemet for skipsfarten innenfor den europeiske union (se punkt 3.2). Det har i tillegg vært avholdt ett nordisk møte med representanter fra myndighetene i Sverige, Danmark og Finland. Komiteens formann har også deltatt på ett møte med det danske Sølovsudvalget, som har arbeidet parallelt med en utredning om gjennomføring av HNS-konvensjonen i dansk rett.

Det har vært en målsetting å koordinere arbeidet med gjennomføring av HNS-konvensjonen så langt som mulig med Sverige, Danmark og Finland. I Sverige og Finland er imidlertid ikke arbeidet med HNS-konvensjonen påbegynt, slik at samarbeidet med disse landene har begrenset seg til muntlige orienteringer og drøftelser av enkelte lovtekniske spørsmål. I Danmark avgir Sølovsudvalget en utredning om HNS-konvensjonen omkring det samme tidspunkt som denne utredningen blir avgitt. Som et resultat av samarbeidet med det danske Sølovsudvalget er det danske og norske lovutkastet i hovedsak enslydende, med unntak av enkelte bestemmelser. Det nordiske samarbeidet er også omtalt under punkt 3.6.

HNS-konvensjonen er pr. september 2004 ratifisert av seks stater 2 , som bare representerer en liten del av den totale bruttotonnasjen i verden som går med farlig gods. Konvensjonen trer først i kraft når minst tolv stater har ratifisert konvensjonen, hvorav fire av statene hver for seg representerer minst 2 millioner bruttotonn farlig gods i henhold til konvensjonens definisjon av farlig gods, og det til sammen i disse statene er mottatt minst 40 millioner tonn farlig gods (se punkt 3.3.2.13). Komiteen har fortløpende under arbeidet med utredningen sett an utviklingen internasjonalt med tanke på hvilke stater som arbeider for å gjennomføre HNS-konvensjonen. Komiteen mener det er særlig viktig å samkjøre en gjennomføring av konvensjonen med EU-landene, både av hensyn til konkurranseforhold i industrien og sjøfarten, og fordi flere av EU-landene er viktige skipsfartsnasjoner som Norge har tradisjon for å samarbeide med. Fristen for avlevering av utredningen har derfor blitt utsatt i forhold til den opprinnelige tidsplanen. Samtidig er komiteen opptatt av at Norge heller ikke blir liggende etter EU-landenes arbeid med gjennomføring av konvensjonen. Det følger av Rådsbeslutning 18. november 2002 at EU-landene om mulig skal ha gjennomført konvensjonen senest 30. juni 2006. Med avlevering av utredningen nå vil Norge ha mulighet til å gjennomføre de nødvendige lovendringer for å kunne ratifisere samtidig med EU-landene.