4 Økonomiske og administrative konsekvenser

HNS-konvensjonen vil bidra til en vesentlig styrking av skadelidtes stilling ved sjøulykker med skip som frakter farlig gods. Ulykker med farlig gods kan ha stort skadepotensiale, i første rekke med tanke på personskade og forurensningsskade. Reglene i HNS-konvensjonen synes ikke mindre aktuelle etter hendelsen som inntraff utenfor Fedje 20. september 2004, da gasstankeren ”Marte” fikk motorhavari. Skipet var lastet med flytende propene-gass fra Mongstad, og det ville vært stor fare for eksplosjon om skipet hadde grunnstøtt. Gasstankeren ble reddet i siste liten av slepebåter som fikk dratt skipet vekk fra land. Dersom en ulykke hadde inntruffet, kunne det resultert i tap både i form av personskader og tiltak fra Kystverkets side for å avbøte og hindre akutt forurensning fra skipet, samt evakuering av personer på land. Dette er tapsposter som etter sin art er dekket av erstatningsansvaret etter HNS-konvensjonen.

I forhold til gjeldende rett er det først og fremst en lovfesting av det objektive ansvaret for personskader, forurensningsskader og andre skader, reglene om forsikringsplikt, retten til å kreve erstatning direkte fra forsikringsgiveren og høyere ansvarsgrenser som vil gi et bedre erstatningsrettslig vern etter slike ulykker. Som redegjort for under punkt 3.1.3 er det alminnelige rederansvaret i dag begrenset etter Den internasjonale konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav, 1996 (globalbegrensningskonvensjonen), som er gjennomført i sjøloven kapittel 9. Beløpsgrensene i HNS-konvensjonen er betydelig høyere enn i globalbegrensningskonvensjonen, slik at utsiktene til full erstatning, særlig ved store ulykker med omfattende skader, vil øke vesentlig. Dette gjelder både enkeltpersoners tap som følge av f.eks. personskade, inntektstap eller skade på gjenstander, og myndighetenes tap og kostnader i forbindelse med oppryddingstiltak etter sjøulykker med farlig gods. Etableringen av et erstatningsfond som skal dekke erstatning utover det som kan kreves fra skipets eier og dens forsikringsgiver, opp til ca. 2,5 mrd. kroner, vil også være et vesentlig bidrag til å styrke det erstatningsrettslige vernet i denne forbindelse. I og med at det etableres et internasjonalt regelverk med bl. a. regler om gjensidig anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer, vil utsiktene til at norske skadelidte kan inndrive krav på erstatning fra skip hjemmehørende i andre konvensjonsstater også bli styrket.

Hovedtyngden av skip registrert i Norsk Ordinært Skipsregister (NOR) og Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS) har P&I-forsikring. Denne forsikringen dekker i dag de skader som omfattes av eierens ansvar og forsikringsplikten etter HNS-konvensjonen. Det er derfor ikke grunn til å tro at gjennomføring av HNS-konvensjonen vil få umiddelbare økonomiske konsekvenser for skip med P&I-forsikring, selv om det ikke kan utelukkes at HNS-konvensjonen på sikt får visse premiemessige konsekvenser. Konvensjonen innebærer at det etableres en forsikringsplikt til dekning av ansvaret etter konvensjonen, men dette får for disse skipene i første rekke betydning ved at skipene må ha et sertifikat som viser at det er tegnet slik forsikring. Som nevnt under punkt 3.4 har P&I-klubbene signalisert at de kan utstede de nødvendige sertifikater på vegne av sine forsikrede skip.

Noen av de mindre norske skipene har P&I-forsikring, men hovedtyngden av disse har annen ansvarsforsikring. Etter tall Sjølovkomiteen innhentet i 2002 forsikrer Assuranceforeningen Gard og Assuranceforeningen Skuld – som er de to norske P&I-klubbene – til sammen i underkant av 1 000 fartøy under 500 tonn. Sjøtrygdgruppen Gjensidig Skadeforsikringsselskap har om lag 5 000 fartøy under 500 tonn inntegnet med ansvarsforsikring; dette dreier seg nesten utelukkende om fiskebåter. Utover dette er omlag 2 000 – 3 000 fartøy under 500 tonn forsikret i andre norske selskaper.

Komiteen antar at fergene er en type fartøy som ofte frakter farlig gods i mindre volum. En ferge som tar 30-40 biler vil normalt ha en bruttotonnasje over 500, og blir dermed underlagt forsikringsplikten uavhengig av om den faktisk transporterer farlig gods (se utkastet § 219 første ledd). Det er noe usikkert hvor stor betydning dette vil få for forsikringskostnadene til fergeselskapene. Skip med annen rederansvarsforsikring enn P&I-forsikring må påregne å tegne en utvidet forsikring ved gjennomføring av HNS-konvensjonen i norsk rett. Dette må antas å ha visse premiemessige konsekvenser. Hvor store økninger det blir tale om, vil bero på om den utvidede forsikringsdekningen i neste omgang fører til større utbetalinger fra forsikringsselskapene. Skadepotensialet med de relativt små volum av farlig gods som fraktes med norske ferger, er så vidt lite at det ikke nødvendigvis blir like store premieøkninger som ansvarsgrensene etter lovutkastet § 215 kunne tilsi.

Etableringen av et erstatningsfond (se punkt 3.3.2.5) vil få visse økonomiske konsekvenser for norsk prosessindustri. Fondet skal finansieres gjennom et system med avgifter som pålegges mottakere av farlig gods i året forut for utbetalingen. Avgifter vil i de fleste tilfeller pålegges ved mottak av mer enn 20 000 tonn farlig gods i løpet av et år (art. 18 og 19). De mottakere som er avgiftspliktige etter art. 18 og 19, vil også bli pålagt å betale en grunnavgift ved opprettelsen av fondet (art. 20). Størrelsen på grunnavgiften vil bli fastsatt av forsamlingen til fondet, hensett til bl.a. hvor mye avgiftspliktig gods vedkommende bedrift har mottatt.

Utbetalinger fra fondet – og dermed avgiftsplikten for mottakerne – blir først aktuelt dersom det prinsipale ansvaret som ligger på skipets eier og dens forsikringsgiver ikke gir full erstatning. I normaltilfellene vil erstatning opp til beløpsgrensene i utkastet § 215 i hvert fall kunne inndrives hos forsikringsgiveren. Med de relativt høye beløpsgrensene som følger av konvensjonen, må det antas at rederansvaret vil ta hovedtyngden av tap som kan kreves erstattet etter konvensjonen. Dermed får avgiftsplikten først praktisk betydning ved de helt store ulykker der det totale skadeomfanget overstiger ansvarsgrensene i konvensjonen.

Komiteen har forsøkt å kartlegge hvor mye avgiftspliktig farlig gods som mottas i Norge. Det har ikke vært mulig å innhente nøyaktige tall fordi det frem til nå ikke har funnet sted systematisk registrering av mottak av slik last som vil være avgiftspliktig etter henvisningene til de ulike internasjonale regelverkene angitt i konvensjonen art. 1 nr. 5. Prosessindustriens landsforening gjennomførte i 1999 og 2001 en spørreundersøkelse blant sine medlemmer med tanke på å kartlegge omfanget av mottatt farlig gods i henhold til HNS-konvensjonen. Undersøkelsen gir ikke en fullstendig og nøyaktig oversikt, men indikerer at det er om lag 11 norske konserner eller virksomheter som kan bli avgiftspliktig til HNS-fondet.

Det nye trafikkovervåknings- og trafikkinformasjonssystem for skipsfarten innenfor den europeiske union (SafeSeaNet) gir som nevnt under punkt 3.5 mulighet til å få oversikt over mottak av farlig gods, også etter de regelverkene det er vist til i HNS-konvensjonen art. 1 nr. 5. I og med at dette systemet bare har vært i drift i Norge siden 1. juli 2004, har komiteen ikke kunnet benytte seg av det for å skaffe oversikt over det totale omfanget av farlig gods som mottas i norske havner. Det vises for øvrig til brev fra Kystverket inntatt som vedlegg 3.

Når det gjelder omfanget av avgiftsplikten for de norske virksomhetene som vil bli avgiftspliktige, er det så mange variabler som påvirker det konkrete avgiftsnivået at komiteen ikke har kunnet tallfeste dette. Det totale beløpet som skal innkreves gjennom avgifter på mottakerne vil i første rekke avhenge av hvor mye som utbetales fra fondet i forbindelse med en konkret hendelse. Som nevnt ovenfor kan fondet kreves bare for den delen av tapet som ikke faktisk blir dekket innenfor det forsikrede rederansvaret. Selve kontribusjonssystemet til fondet bygger på at utbetalingene skal finansieres gjennom en forholdsmessig fordeling mellom mottakere av farlig gods i samtlige konvensjonsstater basert på hvor mye den enkelte virksomhet (med mottak over terskelverdiene i løpet av et år) har mottatt. Utover de forholdene som er nevnt her, vil nivået på avgiftene bero på hvor mange stater som er med i konvensjonen og hvor mye avgiftspliktig last som mottas i de statene som er med. Norsk import av den type last som omfattes av HNS-konvensjonen er relativt liten, slik at komiteen antar at de beløp som blir fakturert norske virksomheter uansett blir relativt små.

En gjennomføring av HNS-konvensjonen vil også få visse administrative konsekvenser for myndighetene pga. reglene om sertifikatplikt. Konvensjonen pålegger som nevnt forsikringsplikt, og det skal utstedes sertifikater til forsikringspliktige skip som viser at skipet har forsikring som tilfredsstiller konvensjonens krav (se punkt 3.3.2.4 og merknadene til § 219). Et slikt system finnes i dag for forsikringsplikten for oljesølansvaret etter sjøloven kapittel 10, se forskrift 24. mai 1996 nr. 514 om forsikring og annen sikkerhet for oljesølansvar for skip. Det er Sjøfartsdirektoratet som utsteder slike sertifikater etter søknad fra den forsikringspliktige. Søkeren må legge ved attest utstedt av eierens forsikringsgiver eller den som har stilt annen sikkerhet, om at det for skipet foreligger forsikring eller annen økonomisk sikkerhet som oppfyller vilkårene i sjøloven § 197. Denne attesten skal bl.a. bekrefte at forsikringen eller sikkerheten dekker ansvar av den art som er nevnt i sjøloven § 191. Sjøfartsdirektoratet vurderer ut fra disse opplysningene om forsikringsgiveren skal godkjennes. Dersom direktoratet er i tvil om en forsikring eller annen sikkerhet er tilfredsstillende, kan direktoratet innhente uttalelse fra Forsikringsrådet.

Komiteen forutsetter at utstedelse av sertifikater for forsikring av ansvaret for skade ved sjøtransport av farlig gods kan administreres på tilsvarende måte av Sjøfartsdirektoratet. Det vil være langt flere skip som er forsikringspliktige etter bestemmelsene i HNS-konvensjonen (utkastet § 219), enn etter reglene om oljesølansvar, men komiteen antar at dette ikke gir vesentlige administrative konsekvenser for Sjøfartsdirektoratet. Merkostnadene i denne forbindelse kan dekkes inn gjennom gebyrer som pålegges de forsikringspliktige når det søkes om utstedelse av sertifikat. Et alternativ kan være å delegere myndighet til utstedelse av forsikringssertifikater til f.eks. P&I-klubbene.

Utover dette vil Sjøfartsdirektoratet eller andre myndigheter måtte foreta visse kontroller ved stikkprøver o.l., men komiteen antar at dette kan foretas mer eller mindre innenfor rammen av det kontrollarbeidet som Sjøfartsdirektoratet og havnemyndighetene m. fl. foretar i dag. Myndighetenes kontroll av forsikringsplikten vil etter komiteens vurdering derfor ikke å medføre nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser.