1 Utredningsoppdraget
1.1 Finansdepartementets brev 26. august 2005
I Finansdepartementets brev av 26. august 2005 til Banklovkommisjonen uttales det:
«Stortinget fattet 10. juni 2005 følgende anmodningsvedtak til Regjeringen:
«Stortinget ber Regjeringa snarast fremje lovforslag om felles pensjonskasse for fleire private verksemder, utan fellesordning for premieutrekning, etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse.»
Anmodningsvedtaket ble truffet etter Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 68 (2004-2005), jf. Innst. O. nr. 92 (2004-2005). Finanskomitéen omtalte felles pensjonskasser for flere private foretak i Innst. O. nr. 92 (2004-2005), jf. punkt 3.5.2.
Komiteen delte seg i et flertall og et mindretall. Flertallet uttalte blant annet:
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at felles pensjonskasse for fleire føretak vil vere eit viktig forslag for å få kostnadane ned.
For å avgrense kostnadane ved å opprette tenestepensjonsordningar for mindre og mellomstore føretak, gikk difor òg eit mindretal i Banklovkommisjonen inn for at ei gruppe føretak kan gå saman om å opprette ei felles pensjonskasse.
(...)
Fleirtalet vil òg peike på at ei rekke høyringsinstansar støtta forslaget [om adgang til å etablere felles pensjonskasse] i høyringsrunda.
Fleirtalet vil understreke at vegen om eit livselskap har ein høgare etableringsterskel for mange små og mellomstore føretak, enn å opprette ei felles pensjonskasse. Felles pensjonskasse for fleire føretak vil kunne redusere administrasjonskostnadane ved ei tenestepensjonsordning for slike små og mellomstore føretak vesentleg.»
Mindretallet i komiteen uttaler blant annet:
Eit anna spørsmål som er reist i samband med lovforslaget er om ei einskild pensjonskasse skal kunne administrere fleire pensjonsordningar for fleire uavhengige føretak. Hovudproblemstillinga i så måte er kvar ein skal trekke skiljet mellom eit livsforsikringsselskap og ein pensjonskasse. Spørsmålet har òg samanheng med framlegget om at fleire kommunar skal ha tilgang til å etablere såkalla interkommunal pensjonskasse.
(...)
Desse medlemene kan slutte seg til ei oppmoding om at det vert utreda moglegheit for felles pensjonskasse for fleire private verksemder, utan fellesordning for premieutrekning, etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse, men finn likevel grunn til å peike på at eit eventuelt framlegg om regler som gjer pensjonskasse tilgang til å administrere mange ulike pensjonsordningar for fleire uavhengige føretak vil utfordre dei reguleringsmessige skilnadene ein nå har mellom pensjonskasser og livselskap.»
Under behandlingen av finanskomiteens innstilling i Odelstinget 24. mai 2005, uttalte finansministeren følgende om bl.a. oppfølgningen av spørsmålet om felles pensjonskasse for flere private foretak:
«Både spørsmålet om det bør gis adgang for uavhengige foretak som har hver sin pensjonsordning, til å gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse, og spørsmålet om det bør gis adgang til at flere uavhengige foretak går sammen om å opprette én felles pensjonsordning, er etter departementets syn spørsmål som naturlig bør vurderes i forlengelsen av utredningen om og deretter Stortingets behandling av obligatoriske supplerende pensjonsordninger, altså tjenestepensjonsordninger. Vi tar altså først sikte på en utredning av dette.
I og med at det neppe vil være noen forskjell mellom et livselskap som bare tilbyr pensjonsforsikring til forskjellige uavhengige foretak, og en pensjonskasse som gjør det samme, vil et mulig svar på dette kunne være å foreslå at reglene for pensjonskasser som skal kunne administrere flere pensjonsordninger for flere uavhengige foretak, må gjøres identiske med lovreglene for livselskap, f.eks ved at det blir to konsesjonsklasser for pensjonskasser, henholdsvis konsesjon som vanlig kasse og konsesjon som det vi må kunne kalle livselskapskasse.
Det viktige ved disse reglene er at man sikrer innskyter. Den problemstillingen som er der når private foretak går sammen i én pensjonskasse, er jo at et foretak kan gå konkurs og sette pensjonskassen og andres innskudd i fare. Det må sikres bl.a gjennom et lovverk og et regelverk.
Banklovkommisjonen kommer for sin del nå til å være opptatt med utredningen av obligatorisk supplerende pensjon, slik jeg ser et mulig forslag til vedtak i finanskomiteens innstilling om pensjonsreformen nå på torsdag denne uken.
(...)
I kjølvannet av dette vil spørsmålet om bl.a felles pensjonskasser bli utredet av Banklovkommisjonen, men jeg gir uttrykk for at Banklovkommisjonen nå av hensyn til Stortingets ventede vedtak må prioritere tjenestepensjonsordninger og dernest felles pensjonskasseregler. Det kan jeg si om fremdriften. [...]»
Banklovkommisjonen bes på denne bakgrunn om å utrede spørsmålet, herunder lovforslag, om felles pensjonskasse for flere private foretak. Det bes om at Banklovkommisjonen foretar en særskilt vurdering av behovet for nærmere regulering av forholdet mellom de enkelte forsikringstakerne i en slik eventuell felles pensjonskasse, samt en vurdering av den nærmere avgrensningen mot regelverket for livsforsikringsselskaper, herunder om dette bør være en spesiell type livsforsikringsselskap.
Banklovkommisjonen bes særskilt vurdere hva som er en hensiktsmessig organisering av felles pensjonskasse, herunder på hvilken måte en skal sikre de ulike arbeidsgivere hensiktsmessige innflytelse over pensjonskassen. Banklovkommisjonen bes videre vurdere om det er behov for særskilte bestemmelser ved opphør av kundeforhold, og ved avvikling av pensjonskassen, herunder om det er behov for særskilte regler om de ulike arbeidsgiveres/ordningers rett til midler som er samlet opp i pensjonskassen. Kommisjonen bes for øvrig også vurdere om det er særskilte tilsynsbehov for felles pensjonskasser, herunder om slike pensjonskasser bør underlegges tilsyn også fra Stiftelsestilsynet.
Banklovkommisjonen bes om å oversende sin utredning til Finansdepartementet senest 1. mai 2006.»
1.2 Opplegget for utredningen
Utbyggingen og organiseringen av supplerende tjenestepensjonsordninger har aktualisert spørsmål om ulike former for avtalt pensjonssamarbeid mellom foretak og arbeidsgivere i så vel kommunal som privat sektor som ikke inngår i ett og samme konsernforhold. I forbindelse med den nye pensjonskasselovgivningen ble det åpnet for slikt samarbeid i form av interkommunale pensjonskasser, og lov om obligatorisk tjenestepensjon § 6 inneholder bestemmelser om pensjonssamarbeid i form av innkjøpsordning for uavhengige foretak og arbeidsgivere. Under Stortingets behandling av den nye pensjonskasselovgivningen ble det vedtatt en anmodning til Regjeringen om å «fremje lovforslag om felles pensjonskasse for fleire private verksemder … etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse.»
Når det gjelder utredningsarbeidet i oppfølgningen av denne anmodningen, ble det under stortingsbehandlingen fra finansministeren vist til at spørsmålene om så vel samarbeid i form av fellespensjonskasse for flere foretak som samarbeid i form av felles pensjonsordning for flere foretak, burde vurderes i denne sammenheng:
«Både spørsmålet om det bør gis adgang for uavhengige foretak som har hver sin pensjonsordning, til å gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse, og spørsmålet om det bør gis adgang til at flere uavhengige foretak går sammen om å opprette én felles pensjonsordning, er etter departementets syn spørsmål som naturlig bør vurderes i forlengelsen av utredningen om og deretter Stortingets behandling av obligatoriske supplerende pensjonsordninger, altså tjenestepensjonsordninger. Vi tar altså først sikte på en utredning av dette.»
Utviklingen av ulike former for avtalt pensjonssamarbeid mellom uavhengige foretak og arbeidsgivere er begrunnet først og fremst i kostnadshensyn. Supplerende tjenestepensjonsordninger vil vanskelig kunne fylle sin tiltenkte rolle innenfor et nytt samlet pensjonssystem med mindre det vil være mulig å holde kostnadene ved administrasjon av pensjonsordningene på et så lavt nivå som mulig, blant annet ved tiltak som kan gi stordriftsfordeler, og ved tiltak som kan bidra til at konkurransen innenfor pensjonsmarkedet virker på en god måte. Fellespensjonskasser og felles pensjonsordninger for flere foretak vil her kunne være attraktive alternativer, ganske særlig for det betydelige antall foretak som nå skal etablere nye pensjonsordninger for sine ansatte i samsvar med lov om obligatorisk tjenestepensjon, jf. Innst. O. nr. 17 (2005-2006) side 15, hvor flertallet i finanskomiteen fremhever at «det er viktig å begrense de administrative kostnadene ved obligatorisk tjenestepensjon».
Banklovkommisjonen har ut fra stortingsbehandlingen av den nye pensjonskasselovgivningen, herunder finansministerens uttalelse i Stortinget, drøftet om det var forutsatt at utredningen skulle omfatte spørsmål knyttet både til fellespensjonskasse for pensjonsordninger for flere foretak og til pensjonskasse med felles pensjonsordning for flere foretak. I brev av 2. mars 2006 har Finansdepartementet presisert at utredningen her skal avgrenses til spørsmålet vedrørende fellespensjonskasse for flere private foretak:
«Det vises til departementets brev av 26. august 2005. I brevet heter det blant annet: «Banklovkommisjonen bes på denne bakgrunn om å utrede spørsmålet, herunder lovforslag, om felles pensjonskasse for flere private foretak. (...)» På bakgrunn av diskusjonen i møtet 15. desember 2005, jf. utkast til referat utsendt 24. februar 2005, finner departementet grunn til å påpeke at kommisjonen ikke er bedt om å utrede spørsmål knyttet til felles pensjonsordning for flere uavhengige foretak.»
I samsvar med dette er utredningen begrenset til spørsmålet om hvilke lovendringer som er påkrevd for at fellespensjonskasse for pensjonsordningene for flere uavhengige foretak skal kunne etableres. Dette er et spørsmål om å etablere ren institusjonell lovgivning som gjør at pensjonsordninger for flere ulike foretak kan plasseres i samme pensjonskasse.
Banklovkommisjonen har i tilknytning til arbeidet med denne utredningen, organisert sitt arbeid på samme måte som ved utarbeidelse av sine tidligere utredninger på livsforsikrings- og pensjonsområdet. For at Banklovkommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av utkast til lovbestemmelser, ble det forberedende arbeid overlatt til en arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra de store livsforsikringsselskapene, Norske Pensjonskassers Forening, Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen.