4 Internasjonale forhold

Europa-parlamentets og Rådets direktiv 2003/41/EF «on the activities and supervision of institutions for occupational retirement provision» ble vedtatt 3. juni 2003. I den danske versjon er direktivets navn «om arbejdsmarkedsrelaterede pensionskassers aktiviteter og tilsynet hermed». Direktivet gjelder pensjonsinnretninger hvis virksomhet er begrenset til tjenestepensjonsordninger i arbeidsforhold, og i kortform blir direktivet omtalt som «pensjonskassedirektivet». Direktivet er tatt inn som vedlegg 2 i utredningen. I Norge vil direktivet først og fremst omfatte pensjonsinnretninger i form av fondsbaserte pensjonskasser i privat, kommunal og - i en viss utstrekning – i annen offentlig sektor.

Det fremgår av ulike deler av formålsparagrafene at det ved utformingen av direktivet nødvendigvis må tas hensyn til de betydelige forskjeller som foreligger når det gjelder gjeldende regulering av pensjonsinnretninger i EU-landene. Det erkjennes at medlemslandene selv har hovedansvaret når det gjelder å fastlegge hvilke oppgaver de ulike typer av institusjoner skal ha innenfor det nasjonale pensjonssystem (formålsparagraf 9). I samsvar med dette tas det også forbehold for de krav som følger av «national social and labour legislation on the organisation of the pension system» og av «the outcomes of collective bargaining agreements» (formålsparagraf 36). Selve utformingen av de ulike typer av pensjonsordninger for tjenestepensjon er derfor overlatt til nasjonal lovgivning (artikkel 20).

Pensjonskassedirektivet gjelder ikke alle institusjoner som kan tilby tjenestepensjonsordninger, men direktivet fastsetter et viktig hovedprinsipp om at det er opp til det enkelte land å gi regler om organiseringen av pensjonssystemet. Heller ikke øvrige direktiver, som gjelder de andre pensjonsleverandørenes virksomhet, setter begrensninger for det enkelte lands adgang til å regulere organiseringen av pensjonssystemet. Banklovkommisjonen kan på denne bakgrunn ikke se at pensjonskassedirektivet eller andre EØS-rettslige forpliktelser setter grenser for eventuell innføring av regler om fellespensjonskasser.

Pensjonskassedirektivet er gjennomført i norsk rett i forsikringsloven kapitlene 7 og 8 om pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak. Direktivets bestemmelser omfatter også fellespensjonskasser for tjenestepensjonsordninger, herunder interkommunale pensjonskasser. Banklovkommisjonen legger generelt til grunn at reglene i lovens kapittel 7 i tilfelle også skal gjelde for fellespensjonskasse for flere uavhengige foretak. Hovedspørsmålet i utredningen vil således bli i hvilken utstrekning det er behov for særlige regler for fellespensjonskasser for flere foretak, eller i tilfelle endringer i bestemmelser i forsikringsloven kapittel 7 om pensjonskasser.

Det følger av formålsparagraf 12 at pensjonskassedirektivet er basert på prinsippet om at finansinstitusjoner «which already benefit from a Community legislative framework should in general be excluded from the scope of this Directive», selv om slike institusjoner også tilbyr kollektive pensjonsordninger. Dette innebærer blant annet at banker, forvaltningsselskaper for verdipapirfond og livsforsikringsselskaper som alle dekkes av andre EU/EØS-direktivet, ikke faller inn under pensjonskassedirektivets anvendelsesområde, jf. art. 2 nr. 2. I forhold til de viktigste grupper av leverandører av kollektive pensjonsordninger i det norske marked – livsforsikringsselskapene og pensjonskassene - fremtrer derfor EUs sekundærlovgivning som et i hovedsak to-sporet system. Livsforsikringsselskapene omfattes av det konsoliderte livsforsikringsdirektivet (2002/83/EF) mens pensjonsinnretninger i form av pensjonskasser er undergitt reglene i pensjonskassedirektivet. Direktivet artikkel 2 nr. 2 bokstav a) fastsetter uttrykkelig at direktivet ikke gjelder for pensjonsinnretninger som er omfattet av livsforsikringsdirektivet.

Betydningen av det rettslige skillet mellom de to typer av institusjoner er imidlertid vesentlig redusert ved utformingen av den nye norske lovgivningen om pensjonskasser i forsikringsloven kapittel 7. Dette skyldes først og fremst at forsikringsloven § 7-10 generelt fastslår at reglene for livsforsikringsvirksomhet også skal gjelde for den livsforsikringsvirksomhet som drives av pensjonskasser, og at kravene til ansvarlig kapital og solvensmarginkapital, sett i forhold til omfanget av den virksomhet som pensjonsinnretningen driver, prinsipielt bestemmes ut fra de samme regler (forsikringsloven § 7-9). De rettslige ulikheter knytter seg derfor i hovedsak til en del av reglene om vilkår for konsesjon og organisatoriske forhold. Særlig viktig er det at konsesjon ikke kan meddeles et livsforsikringsselskap med mindre dette har en startkapital (grunnkapital) på minst 3 millioner euro (livdirektivet art. 29), mens det fremgår uttrykkelig av pensjonskassedirektivet art. 17 nr. 2 at dette kravet ikke gjelder for pensjonsinnretninger som omfattes av dette direktivet, herunder pensjonskasser. Etter forsikringsloven § 7-5 er minstekravet for pensjonskasser et beløp tilsvarende 10 G, men forutsetningen er at et høyere minstekrav kan fastsettes i vedtektene eller i konsesjonsvilkår. Det er således opp til konsesjonsmyndigheten å vurdere, ut fra den virksomhet pensjonskassen skal drive, og å fastsette et annet minstekrav for å sikre at startkapitalen og deretter minstekapitalen er på et forsvarlig nivå. For øvrig vil minstekravet til kapital i pensjonskassen bli bestemt etter reglene om ansvarlig kapital og solvensmarginkapital ut fra virksomhetens omfang til enhver tid på samme måte som for livsforsikringsselskaper.

Banklovkommisjonen drøfter nedenfor i avsnitt 5.2 om man i stedet for å åpne adgang til å etablere fellespensjonskasser burde kreve at virksomhet basert på pensjonsordninger for flere uavhengig foretak etableres som livsforsikringsselskap med begrenset kundekrets (jf. forsikringsloven § 15-8), det vil si etableres som livcaptive. Dette ville i så fall innebære at minstekravene for livsforsikringskonsesjon i livsforsikringsdirektivet art. 4 flg. vil komme til anvendelse på slike pensjonsinnretninger, noe som særlig vil ha betydning i forhold til minstekravet til startkapital og grunnkapital.

Hovedregelen i livsforsikringsdirektivet er i og for seg at vilkårene for konsesjon bestemmes av lovgivningen i hjemlandet, men vilkårene må i alle tilfelle være i samsvar med de minstekrav til medlemslandenes lovgivning som følger av livsforsikringsdirektivet. Det er etter direktivet ikke adgang til å dispensere fra disse minstekravene, og dispensasjonshjemmelen for livcaptive i forsikringsloven § 15-8 vil således ikke kunne benyttes som hjemmel for å dispensere fra det minstekrav til grunnkapital som livsforsikringsdirektivet art. 29 fastsetter for selskaper som meddeles konsesjon til å drive livsforsikringsvirksomhet. En annen sak er at § 15-8 vil gi adgang til å gjøre unntak fra en del av de organisatoriske bestemmelser i forsikringsloven kapittel 3 til 5. På bakgrunn av forsikringsloven § 7-10 vil det derimot neppe være aktuelt å benytte hjemmelen i forsikringsloven som grunnlag for unntak for livcaptive når det gjelder anvendelsen av de alminnelige regler om livsforsikringsvirksomhet.

Pensjonskassedirektivet inneholder ikke noe tilsvarende minstekrav til grunnkapital som livsforsikringsdirektivet art. 29. Dette er omtalt ovenfor. En adgang til å opprette fellespensjonskasser innenfor rammen av regelverket i pensjonskassedirektivet og forsikringsloven kapittel 7 vil derfor innebære at det minstekrav til grunnkapital som følger av forsikringsloven § 7-5 eller særskilt fastsatte konsesjonsvilkår, vil kunne legges til grunn ved meddelelse av konsesjon og senere, med mindre omfanget av den virksomhet som fellespensjonskasser driver til enhver tid skulle medføre et høyere krav til ansvarlig kapital eller solvensmarginkapital. Hvilken vekt det i tilfelle bør legges på dette i forhold til spørsmålet om det i norsk rett skal åpnes adgang til å etablere fellespensjonskasser, kommer en nærmere tilbake til nedenfor i avsnitt 5.2. Som det fremgår ovenfor, inneholder verken livsforsikringsdirektivet eller pensjonskassedirektivet bestemte føringer eller grenser av betydning for dette valget eller ulike andre valg ved utformingen av det nasjonale pensjonssystem.