0 Sammendrag
0.1 Sammendrag
0.1.1 Innledning
Banklovkommisjonens Utredning nr. 18 Individuell pensjonsordning inneholder forslag til ny ordning for skattestimulerte individuelle pensjonsordninger. Utredningen omfatter utkast til egen lov om individuelle pensjonsavtaler.
I mandatet av 15. mai 2007 fra Finansdepartementet ble Banklovkommisjonen gitt en frist til utgangen av februar 2008 med å fremlegge sin utredning. Mandatet er inntatt i avsnitt 1.2 nedenfor. Banklovkommisjonen har prioritert arbeidet høyt slik at utredningen kan legges frem for Finansdepartementet i god tid før denne fristen løper ut, og slik at en lov eventuelt kan tre i kraft så tidlig som mulig i 2008.
For å få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av hvordan et regelverk for en ny ordning for individuelle pensjonsavtaler bør utformes, har Banklovkommisjonen overlatt det forberedende arbeid til en arbeidsgruppe bestående av blant annet representanter fra de store pensjonsinstitusjonene, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen og Næringslivets Hovedorganisasjon.
0.1.2 Bakgrunnen for arbeidet
Ved forskrift ble det i 1997 etablert en ordning med individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA) som erstattet tidligere regler om egen pensjonsforsikring som også var skattestimulert, se nedenfor kapittel 5. Fra og med 12. mai 2006 har imidlertid Stortinget vedtatt å avvikle skattefavoriseringen av nye innskudd til IPA-kontrakter. Begrunnelsen for avviklingen av skattefavoriseringen var blant annet innføringen av obligatorisk tjenestepensjon som sikrer de aller fleste en mulighet for supplerende oppsparing til pensjonsavtaler som er skattebegunstiget. Det ble også vist til at det for selvstendige næringsdrivende er gitt adgang til å etablere tjenestepensjonsordning i samsvar med minstekravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Obligatorisk tjenestepensjon og de skattestimulerte kollektive pensjonsordningene er beskrevet nedenfor i kapittel 2 til 4.
I Innst. S. nr. 195 (2004-2005) la Stortinget til grunn at en reform av folketrygden skulle gjennomføres i tre trinn. Det første trinnet innebar blant annet gjennomføringen av obligatorisk tjenestepensjon. Som annet trinn i pensjonsreformen fremmet Regjeringen St.meld. nr. 5 (2006-2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. I forbindelse med behandlingen av denne stortingsmeldingen ble det 21. mars 2007 inngått et forlik mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre som blant annet innebar at regjeringspartiene skulle fremme forslag om en ny ordning med skattestimulerte individuelle pensjonsavtaler med virkning fra 2008.
I St.meld. nr. 2 (2006-2007) Revidert nasjonalbudsjett 2007 har regjeringspartiene beskrevet nærmere hvordan arbeidet med ny ordning for individuelle pensjonsavtaler vil organiseres. Det ble lagt opp til at Banklovkommisjonen skulle gis i oppdrag å fremme et utkast til lovgivning om individuelle pensjonsavtaler. Finansdepartementet la til grunn at den nye pensjonsordningen skal forankres i ny lovgivning, og at det skal gis et årlig fradrag i alminnelig inntekt for årlige innbetalinger (inkludert kostnader) på inntil 15 000 kroner til den nye individuelle pensjonsordningen. Bakgrunnen for Banklovkommisjonens mandat og de nærmere skattemessige forutsetninger som er lagt til grunn for en ny ordning for individuelle pensjonsavtaler er nærmere beskrevet i kapittel 1 i utredningen her.
0.1.3 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag
Banklovkommisjonen har valgt å fremme utkastet til lovgivning for en ny ordning om individuelle pensjonsavtaler som utkast til egen lov om individuelle pensjonsavtaler. Lovutkastet fastsetter minstekrav til hvordan en individuell pensjonsavtale må utformes for at innskudd eller premie skal kunne komme til fradrag i kundens skattepliktige inntekt og for øvrig underlegges en skattemessig fordelaktig behandling i den utstrekning som skattereglene til enhver tid tillater. Hovedprinsippene og hovedpunktene i loven er drøftet nærmere i kapittel 6 i utredningen.
Banklovkommisjonen har lagt vekt på å gjøre lovutkastet så enkelt som mulig, samtidig som det skal være så robust at det tåler endringer i de skattemessige rammene. I samsvar med mandatet er det, hvor mulig, lagt opp til de samme løsninger som er valgt i innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven.
Lovutkastet gir alle personer over 18 år rett til å inngå avtale om individuell pensjonsavtale uavhengig av arbeidstilknytning. Individuelle pensjonsavtaler kan inngås i form av innskuddspensjonsavtaler eller pensjonsforsikringsavtaler. Innskuddspensjonsavtaler kan i utgangspunktet tilbys av banker, livsforsikringsselskaper, pensjonsforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond. De alminnelige virksomhetsreglene vil gi rammene for hvordan den enkelte type institusjon kan utforme produktet de ønsker å tilby, herunder hvilke ytelser institusjonen kan tilby. Videre vil konsesjonen for den enkelte institusjon være avgjørende for om institusjonen kan tilby individuelle pensjonsavtaler og eventuelt hvordan produktet kan utformes. Pensjonsforsikringsavtaler kan bare tilbys av livsforsikringsselskaper.
Størrelsen på innskudd eller premie vil bero på rammene for rett til fradrag i skattepliktig inntekt i skattelovgivningen til enhver tid. I samsvar med forutsetningene som er lagt til grunn i St.meld. nr. 2 (2006-2007) Revidert nasjonalbudsjett 2007, er det i lovutkastet lagt til grunn at kunden ikke har adgang til å foreta ytterligere årlig innbetaling til pensjonsavtalen med beskattede midler.
Pensjonsavtalen må gi kunden rett til alderspensjon, men kan også omfatte forsikringer som dekker innskuddsfritak eller premiefritak ved uførhet, rett til uførepensjon eller andre uføreytelser, etterlattepensjon og barnepensjon. Dersom institusjonen selv ikke har adgang til å tilby slike forsikringer, kan disse tegnes særskilt ved avtale med et livsforsikringsselskap.
I samsvar med det som gjelder i innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven, er pensjonsalderen satt til 67 år med mindre høyere pensjonsalder avtales. Dersom kunden er medlem av en tjenestepensjonsordning der vedkommende er underlagt en særaldersgrense, vil denne særaldersgrensen også kunne brukes i den individuelle pensjonsavtalen. Banklovkommisjonen har samtidig lagt vekt på at kunden skal kunne tilpasse utbetalingen av alderspensjonen slik at det dekker vedkommendes behov best mulig. Det er åpnet for at det kan avtales at kunden kan kreve utbetaling av alderspensjonen før nådd pensjonsalder i en del situasjoner. Det er også foreslått regler som gir kunden mulighet til å utskyte utbetalingen av alderspensjonen helt eller delvis ved nådd pensjonsalder til et senere tidspunkt. Minste utbetalingstid for alderspensjonen er satt til fylte 77 år eller i minst 10 år dersom det er avtalt en høyere pensjonsalder enn 67 år.
Dersom kunden dør før pensjonskapitalen i en innskuddspensjonsavtale er kommet til utbetaling, foreslår Banklovkommisjonens flertall at pensjonskapitalen skal benyttes til barnepensjon eller til etterlattepensjon til ektefelle, registrert partner eller samboer etter reglene i innskuddspensjonsloven § 7-4. Et mindretall mener at pensjonskapitalen skal benyttes til pensjon til navngitt begunstiget i samsvar med reglene i forsikringsavtaleloven § 15-2. Det vises til avsnitt 6.3.1.
I mange tilfeller vil kunden ha individuelle pensjonsrettigheter fra andre pensjonsavtaler eller pensjonsordninger. For Banklovkommisjonen har det vært viktig å se på i hvilken grad det er mulig å samordne pensjonsrettighetene i individuelle pensjonsavtaler etter lovutkastet her med andre individuelle pensjonsrettigheter. Dette vil kunne åpne for en effektivisering av forvaltning og administrasjon av de samlede pensjonsrettighetene og dermed en bedre kostnadseffektivitet.
Etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon vil de aller fleste arbeidstakere være omfattet av en tjenestepensjonsordning. Dette medfører at mange av de som vil kunne tegne individuelle pensjonsavtaler allerede er medlem av en fondsbasert tjenestepensjonsordning. Banklovkommisjonen har derfor funnet det hensiktsmessig at det åpnes for at en individuell pensjonsavtale kan knyttes til tjenestepensjonsordningen der dette er mulig. Dette vil muliggjøre en rasjonell samordning av oppbygging og forvaltning av pensjonskapital, utbetaling av pensjonsytelser og bidra til å gi kunden en bedre oversikt over samlede pensjonsrettigheter til enhver tid. Det bør også kunne gi rasjonaliseringsgevinster og kostnadsreduksjoner. Det vises for øvrig til kapittel 7 i utredningen.
Banklovkommisjonen har også sett på hva som kan gjøres med de eksisterende individuelle pensjonsavtalene etter forskrift til skatteloven § 6-47 (IPA). Banklovkommisjonen har sett det som en fordel om man i stor grad kan sanere denne porteføljen så raskt som mulig slik at institusjonene ikke må forvalte og administrere en stor portefølje av avbrutte kontrakter. Det vises til kapittel 8 i utredningen.
I utredningens kapittel 9 er det sett på de administrative og økonomiske konsekvensene av en gjennomføring av lovutkastet. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil en slik gjennomføring kreve begrensede ressurser fra både myndighetenes og institusjonenes side.
0.2 Summary
0.2.1 Introduction
The Banking Law Commission’s Report no. 18, «Individual Pension Schemes», contains proposals for a new system of tax-stimulated individual pension schemes. The report includes a draft for a new Act on individual pension agreements.
In the terms of reference of 15 May 2007 from the Ministry of Finance the Banking Law Commission was given a deadline of until the end of February 2008 to submit its report. The terms of reference are included in Section 1.2 below. The Banking Law Commission has given a high priority to the work so that the report can be submitted to the Ministry of Finance in good time before this deadline expires and so that any new legislation can enter into force as early as possible in 2008.
In order to achieve the best possible basis for its consideration and evaluation of how regulations for a new arrangement for individual pension agreements should be designed, the Banking Law Commission delegated the preparatory work to a working party consisting inter alia of representatives from the big pension institutions, the Norwegian Financial Services Association (FNH), the Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) and the Confederation of Norwegian Enterprise (NHO).
0.2.2 The background to the legislative work
In 1997 a system was established, by statutory regulations, of individual pension agreements under the Tax Act (Norwegian acronym IPA), which replaced earlier rules on own pension insurance policies that were also fiscally stimulated, see below Chapter 5. From 12 May 2006 the Storting (the Norwegian Parliament) decided to discontinue the fiscal incentives for new contributions to IPA contracts. The reason for the discontinuation of the fiscal incentives was, among other things, the introduction of an obligatory service pension that secures almost everyone an opportunity for supplementary saving in pension agreements that have fiscal incentives. It was also noted that the self-employed had been allowed to create service pension schemes in conformity with the minimum requirements in the Act on Obligatory Service Pensions. The obligatory service pension and the tax-stimulated collective pension schemes are described below in Chapters 2 to 4.
In Recommendation to the Storting No. 195 (2004-2005), the Storting decided that a reform of the national insurance system should be implemented in three stages. The first phase involves the implementation of the obligatory service pension. As the second phase of the pension reform the Government presented Report to the Storting No. 5 (2006-2007), «Earning and Withdrawal of Old-Age Pension in the National Insurance System». In connection with the consideration of Report to the Storting No. 5 (2006-2007), on 21 March 2007 a parliamentary agreement was made between the Labour Party, the Conservatives, the Socialist Left, the Christian People’s Party, the Centre Party and the Liberals that meant that the governing parties should submit proposals for a new scheme with tax-stimulated individual pension agreements with effect from 2008.
In Report to the Storting No. 2 (2006-2007), «Revised National Budget 2007» the governing parties described in more detail how the work on a new scheme for individual pension agreements would be organised. The Banking Law Commission was to be charged with drafting draft legislation on individual pension agreements. The Ministry of Finance required that the new pension scheme was to be anchored in new legislation, and that an annual deduction from ordinary income should be conceded for annual contributions (including costs) of up to NOK 15,000 for the new individual pension scheme. The reason for the Banking Law Commission’s terms of reference and the detailed fiscal assumptions underlying the new scheme for individual pension agreements are described in greater detail in Chapter 1 of this report.
0.2.3 The Banking Law Commission’s assessments and proposals
The Banking Law Commission has chosen to present the draft legislation for a new scheme for individual pension agreements as a draft for a separate Act on Individual Pension Agreements. The draft act stipulates minimum requirements for how an individual pension agreement must be formulated if contributions or premiums are to be deductible from the customer’s taxable income and otherwise given a fiscally favourable treatment, inasmuch as the tax rules in force at any given time permit. The main principles and the main points of the Act are discussed further in Chapter 6 of the report.
The Banking Law Commission has emphasised making the draft legislation as simple as possible at the same time as it is robust enough to tolerate changes in the fiscal frameworks. In conformity with the terms of reference it follows, where possible, the same solutions chosen for the Defined Contribution Pensions Act and the Defined Benefit Pensions Act.
The draft legislation gives all persons over 18 years the right to sign an individual pension agreement independently of work affiliation. Individual pension agreements may be made in the form of defined-contribution pension agreements or pension insurance agreements. In principle, defined-contribution pension agreements can be offered by life assurance companies, banks, pension companies and management companies for securities funds. The ordinary rules governing such institutions and enterprises will constitute the framework for how the individual type of institution may design the product they wish to sell, including what services the institution can offer. Moreover, the concession for the individual institution will be decisive for whether the institution can offer individual pension agreements and, if so, how it can be designed. Pension insurance agreements may only be offered by life assurance companies.
The size of the contribution or premium will depend on the framework for the right to deduction in taxable income in the tax legislation at any given time. In conformity with the preconditions enshrined in Report to the Storting No. 2 (2006-2007) «Revised National Budget 2007», the draft legislation rules that the customer is not permitted to make further annual contributions to the pension agreement with taxed monies.
The pension agreement must give the customer the right to an old-age pension, but may also embrace insurance policies that cover contributions exemption or premium exemption in the event of disability, the right to disability pension or other disability benefits, survivor’s pension and children’s pension. If the institution itself does not have the right to offer such insurance policies, they may be specially made via an agreement with a life assurance company.
In conformity with what applies in the Defined Contribution and Defined benefit Pension Acts, the pensionable age is set at 67 unless a higher pension age is agreed. If the customer is a member of a service pension scheme in which he or she is subject to a special age limit, this special age limit can also be used in the individual pension agreement. At the same time, the Banking Law Commission has emphasised that the customer should be able to adapt the disbursement of an old-age pension so that it meets his or hers needs in an optimal manner. Provision has been proposed for agreements to be made allowing the customer, in a number of situations, to demand disbursement of the old-age pension before reaching pensionable age. Rules have also been proposed that enable the customer to defer the disbursement of an old-age pension wholly or partially on reaching pensionable age to a later date. The minimum disbursement time for the old-age pension is until the 77th birthday or for at least ten years if a pensionable age higher than 67 has been agreed.
In many cases the customer will have individual pension rights from other pension agreements or pension schemes. For the Banking Law Commission, it has been important to look at the degree to which it has been important to coordinate the pension rights in individual pension agreements under this draft legislation with other individual pension rights. This will allow a rationalisation of the management and administration of the overall pension rights and thereby achieve better cost-effectiveness.
After the introduction of the obligatory service pension, the great majority of employees will be covered by a service pension scheme. This means that many of those who will be able to subscribe to individual pension agreements will already be members of a fundsbased service pension scheme. The Banking Law Commission has therefore found it expedient that it’s made possible for an individual pension agreement to be linked to a service pension scheme wherever possible. This will enable a rational coordination of the structure and management of pension capital, disbursement of pension benefits and contribute to giving the customer a better overview of total pension rights at any given time. It should also yield rationalisation benefits and cost reductions, see Chapter 7 of the report.
The Banking Law Commission has also looked at what can be done with the existing individual pension agreements under the Regulations to Section 6-47 of the Tax Act (IPA). The Banking Law Commission regards it as an advantage if this portfolio can largely be cleaned up as quickly as possible, so that the institutions do not have to manage and administrate a big portfolio of interrupted contracts, see Chapter 8 of the report.
Chapter 9 of the report looks at the administrative and financial consequences of implementing the draft legislation. In the Banking Law Commission’s opinion, such an implementation will demand only limited resources on the part of both the authorities and the institutions.
0.3 Banklovkommisjonens sammensetning
Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredningen følgende 21 medlemmer:
Professor dr. juris Erling Selvig, leder
(Universitetet i Oslo)
Avdelingsdirektør Olav Breck
(Sparebankforeningen i Norge)
Banksjef Ottar Dalsøren
(Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)
Direktør Sverre Dyrhaug
(Finansnæringens Hovedorganisasjon)
Rådgiver Anne Nesheim Egeberg
(Forbrukerrådet)
Seksjonssjef Kjersti Elvestad
(Kredittilsynet)
Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik
(Landsorganisasjonen i Norge)
Advokat Arnhild Dordi Gjønnes
(Næringslivets Hovedorganisasjon)
Advokat Øivind Fegth Knutsen
(Advokatfirmaet Fegth Knutsen & Co. DA)
Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard
(Finansieringsselskapenes forening)
Avdelingsdirektør Øystein Løining
(Finansdepartementet)
Direktør Per Melsom, Oslo
Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist
(Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)
Seniorrådgiver Astrid Nyberget
(Konkurransetilsynet)
Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim
(Finansdepartementet)
Direktør Marius Ryel
(Norges Bank)
Generalsekretær Rolf A. Skomsvold
(Norske Pensjonskassers Forening)
Advokat Kristin Skrede
(DnB NOR ASA)
Seniorrådgiver Per Anders Stalheim
(Barne- og likestillingsdepartementet)
Tingrettsdommer Liv Synnøve Taraldsrud
(Oslo Tingrett)
Seksjonssjef Bente Øverli
(Forbrukerombudet)
Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:
Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær
(Kredittilsynet)
Seniorrådgiver Kristin Schjønsby Kværnø
(Kredittilsynet) til 21. september 2007
Førstekonsulent Jørgen Keiserud fra 15. august 2007
Bankrådgiver Kari Lærum
(Norges Bank)