9 Økonomiske virkninger av overgang mellom arbeid og ­uføreytelse

9.1 Innledning

Uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad er kontantytelser fra folketrygden som skal dekke nødvendige utgifter til livsopphold. Som hovedregel er det snakk om å kompensere tap av arbeidsinntekt på grunn av helsesvikt. Reglene for beregning av uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad innebærer at ytelsene beregnes med utgangspunkt i tidligere inntekt, og i prinsippet på en slik måte at ytelsen bare gir delvis kompensasjon for den bortfalte inntekten. Ytelsen fra folketrygden er altså normalt lavere enn den arbeidsinntekten den er ment å erstatte.

Det er flere grunner til at det er viktig å belyse de økonomiske konsekvensene av overganger mellom arbeid og uføreytelse. For det første må virkningene vurderes som rimelige og rettferdige. For det andre er det nedfelt i den norske velferds­politikken at det normalt må lønne seg å arbeide framfor å motta en trygdeytelse. I de tilfellene en velger å utforme regelverket slik at det kan gi enkelte høyere inntekt som trygdet enn det vedkommende kunne oppnådd ved å arbeide, bør det være resultatet av et bevisst og gjennomtenkt valg.

Hvordan den enkeltes økonomi endres ved overgang til eller fra en uføreytelse, påvirkes ikke bare av hvor høy uføreytelsen er brutto. Også skatteregler, reglene for tilleggsytelser og for avkorting av uføreytelsen mot arbeidsinntekt vil kunne ha betydning for den enkeltes økonomi. I dagens stønads­system kan innvilgelse av en uføre­ytelse fra folketrygden gi, direkte eller indirekte, rett til tilleggs­ytelser. Eksem­pler på slike ytelser er behovsprøvd barnetillegg, tjeneste­pensjon og bostøtte. I tillegg gir innvilgelse av uføreytelser fra folketrygden rett til fri­inntekt etter ett år og til gunstigere beskatning. Det er samspillet mellom regelverket på ulike områder som bestemmer hvordan den enkelte kommer ut økonomisk. Ulike forhold som påvirker økonomien ved overganger mellom arbeid og uføreytelse beskrives nærmere i avsnitt 9.2.

Også utgiftene kan endres ved overgang fra yrkes­aktivitet til stønadsmottak. Eksem­pler på dette kan være økte utgifter til medisiner, tekniske hjelpe­midler og helse­tjenester. Det eksisterer egne ordninger med formål å kompensere for utgifter som syk­dommen/­uførheten medfører. Utgiftene vil til en viss grad begrenses av taket på egen­andelene. Et eksempel på en ordning som skal kompensere for merutgifter er grunn- og hjelpestønad, hvor formålet er å gi økonomisk kompensasjon for visse ekstra­utgifter og for særskilt tilsyn eller pleie på grunn av varig sykdom, skade eller lyte. En eventuell økning i utgifter ved overgang fra arbeid til uføreytelse, som ikke kom­penseres gjennom andre ordninger, vil redusere kompensasjonsgraden etter skatt. Det varierer betydelig i hvilken grad den enkelte stønadsmottaker har slike ekstra­utgifter, og i hvilken grad den enkelte kompenseres for dette gjennom andre stønads­ordninger. Eksempler på hvordan ekstrautgifter kan påvirke den disponible inntekten er ikke diskutert i dette kapitlet.

I avsnitt 9.3 beskrives hvordan samspillet mellom dagens regelverk på ulike områder påvirker hvordan den enkeltes økonomi kan endres ved overgang fra arbeid til uføreytelse, og i avsnitt 9.4 beskrives hvordan økonomien kan påvirkes ved en overgang fra uføreytelse til arbeid. Framstillingen beskriver hvordan regelverket slår ut i ulike situasjoner, og sier ikke noe om hvor representative de ulike situasjonene er. Eksemplene viser derfor hvordan regelverket kan virke, og ikke nødvendigvis hvor­dan det virker for det store flertallet. Formålet er å identifisere potensielt proble­ma­tiske egenskaper ved dagens regelverk og årsakene til dem.

Avsnitt 9.5 viser hvordan mottakerne av uføreytelser fordeler seg på ulike inntekts­intervaller, og fordelingen etter sivilstand, alder og antall barn. Formålet er å gi et inntrykk av hvor representative de ulike situasjonene som er beskrevet i avsnittene 9.3–9.4 er. Resultatene oppsummeres i avsnitt 9.6.

Tilsynelatende uheldige samspilleffekter mellom ulike typer regelverk kan skyldes at reglene på de ulike områdene er utformet på ulike tidspunkter og med andre primære formål enn hvordan de vil påvirke økonomien til personer som mottar en uføreytelse. Men de kan også skyldes at stønadsordningene skal ivareta ulike hensyn, ikke bare hensynet til endringen i den enkeltes økonomi ved overgang fra arbeid til trygd eller omvendt. I avsnitt 9.7 drøftes mulige målkonflikter mellom ulike hensyn som er viktige ved utformingen av stønadsordningene.

9.2 Faktorer som påvirker den ­disponible inntekten

Endringen i den enkeltes økonomi ved overgang fra uføreytelse til arbeid, eller omvendt, påvirkes av et komplisert samspill mellom utformingen av trygde­ordningene, skatte­systemet og reglene for andre tilleggsytelser. Disse ytelsene/­for­delene kan grupperes i fire hoved­grupper: i) Ytelser/regelverk i folketrygden, ii) skatte­reglene, iii) ordninger som skal kompensere for diverse utgifter (som eksem­pel­vis bostøtte og sosialhjelp 1 ) og iv) tjeneste­pensjons­ordninger. De viktigste elementene i disse hovedgruppene er:

i) Ytelser/regelverk i folketrygden:

• Ytelse fra folketrygden. Tidsbegrenset uførestønad beregnes som en andel (66 prosent) av tidligere inntekt, mens uførepensjon beregnes med utgangspunkt i tidligere inntekt og anslått fram­tidig inntektstap.

• Forsørgingstillegg. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon kan få et behovsprøvd barnetillegg/ektefelletillegg. Barnetillegget behovs­prøves mot stønadsmottakers og ektefelles inntekt, og er på 40 prosent av grunn­beløpet pr. barn (25 157 kroner). Ektefelletillegget er på maksimalt 50 prosent av grunnbeløpet (31 446 kroner) og gis kun til mottakere av uførepensjon.

• Tak i beregningsgrunnlaget. I alle de inntektsavhengige stønadsordningene er det satt et tak på hvor høy tidligere inntekt som inngår i beregnings­grunnlaget for ytelsene kan være. For tidsbegrenset uførestønad er grensen satt til 6 G. I uføre­pensjon inngår i tillegg 1/3 av tidligere inntekter mellom 6 og 12 G i beregnings­grunnlaget.

• Minsteytelse. For tidsbegrenset uførestønad er det fastsatt et minstenivå på ytelsens størrelse på 1,8 G (113 206 kroner i 2006). For mot­takere av uføre­pensjon er minsteytelsen tilsvarende folketrygdens minste­pensjon. Minstepensjonen avhenger av sivilstand, og er på 1,7933 G for enslige (112 788 kroner fra 1. mai 2006).

• Avkortingsregler og friinntekt. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uføre­pensjon kan, ett år etter innvilgelse av ytelsen, ha en friinntekt til­svarende 1 G (62 892 kroner) pr. år. Dersom inntekten overstiger fri­inntekten skal uføregraden revurderes.

• Stønadstak. I alle folketrygdens inntektsav­hengige stønadsordninger er det satt et såkalt stønadstak, som begrenser hvor høy kompensasjonsgraden før skatt kan bli. Uføreytelsen fra folketrygden og eventuell arbeids­inntekt kan til sammen ikke overstige inntekten før uførhet. Forsørgings­tilleggene holdes utenfor stønads­taket for mottakere av uføreytelser.

ii) Skattereglene

Kompensasjonsgraden etter skatt er høyere enn kompensasjonsgraden før skatt av to grunner: 1) Pensjonsinntekt skattlegges lavere enn lønn, og 2) siden høyere inntekter beskattes med høyere sats enn lavere inntekter, blir kompensasjons­graden etter skatt høyere enn kompensasjonsgraden før skatt så lenge stønaden er lavere enn tidligere inntekt.

Uførepensjon regnes i skatte­sammen­heng som pensjons­inntekt og ilegges derfor lav trygdeavgift på 3 prosent (mot 7,8 prosent for lønnsinntekt) og gir mottakerne rett til den såkalte skattebegrensningsregelen. Den sikrer at det ikke ilegges inntektsskatt på inn­tekter noe over minsteytelsene i folke­trygden. 2 Tids­begrenset uførestønad be­hand­les i hovedsak som lønnsinntekt i skatte­sammenheng, det vil si at stønaden ilegges en trygde­avgift på 7,8 prosent og ikke gir rett til skatte­begrensning. Personer som mottar tids­begrenset uføre­­stønad eller uførepensjon får fullt særfradrag for uførhet dersom uføre­graden er 2/3 eller høyere, og halvt særfradrag dersom uføre­graden er lavere enn 2/3. Utformingen av skattebegrensningsregelen gjør at bare uføre­pensjonister som har så høy inntekt at de ikke omfattes av skatte­begrens­ings­regelen – anslags­vis 211 600 kroner for en enslig uførepensjonist i 2006 – drar nytte av særfradraget for uførhet.

iii) Bostøtte

Overgang til uførepensjon kan utløse rett til visse ytelser som yrkesaktive med samme inntekt ikke får, for eksempel rabatt på offentlig transport. Et annet eksempel, som illustreres i avsnitt 9.3.4, er bostøtte: En uføre­pensjonist kan ha rett til bostøtte, selv om en yrkesaktiv i nøyaktig samme økonomiske situasjon ikke har det. Det er i disse tilfellene statusen som uførepensjonist som utløser bostøtten, og ikke den økonomiske situasjonen i seg selv. Blant uførepensjonistene er det primært for personer uten barn at statusen som uførepensjonist kan utløse rett til bostøtte. Beregningene i dette kapit­let gjelder bare situasjoner der retten til bostøtte utløses av statusen som mottaker av tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon.

Formålet med bostøtte er at alders-, uføre- og etterlattepensjonister, barnefamilier og andre husstander med svak økonomi, skal kunne skaffe seg en hensiktsmessig, nøktern bolig og ha mulighet til å bli boende i denne. Videre skal bostøtten utjevne forskjeller i levekår for grupper av pensjonister som følge av forskjellige boutgifter. Bo­støtten er behovsprøvd, og minst en person i husstanden må være støtte­berettiget. Bo­støtten er regulert i et svært detaljert regelverk som blir forvaltet av Husbanken og Kommunal- og regionaldepartementet.

Godkjent boutgift skal, så langt det er mulig, svare til husstandens faktiske bo­utgifter, men fastsettes slik at det ikke beregnes bostøtte av den delen av boutgiftene som overstiger et fastsatt beløp som varierer fra 55 000 til 68 500 kroner, avhengig av hvor mange personer som bor i husstanden. I åtte byer er den øvre grensen høyere enn dette. Den er høyest for hus­stander i Oslo, der grensen er 25 000 kroner høyere.

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering heter det at Kommunal- og regionaldepartementet nå gjennomgår bostøtteordningen. Et siktemål er forenk­ling, bedre insentiver og fordeling. Forslag til forenklinger og forbedringer av ordningen vil bli lagt fram for Stortinget i løpet av 2007.

iv) Tjenestepensjonsordninger

Om lag halvparten av norske arbeidstakere er dekket av tjenestepensjonsordninger som inkluderer uførepensjon. Dette gjelder alle ansatte i offentlig sektor, samt mange an­satte i privat sektor. Uførepensjon fra tjeneste­pensjons­ordning utløses etter 12 måneders sykefravær.

Uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger er, på samme måte som alderspensjonen, et supplement til ytelsen fra folketrygden. Uføre­pensjonen, både i offentlig og privat sek­tor, utmåles som hovedregel som den alders­pensjonen en ville ha rett til dersom en sto i arbeid til pensjonsalderen. I de ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene, der ytel­sen er spesifisert som et ambisjonsnivå for samlet pensjon fra ordningen og folke­trygden, gjøres det et fratrekk for utbetalingene fra folketrygden. I de offentlige brutto­­ordningene skjer dette fratrekket gjennom et detaljert samordningsregelverk, mens det i privat sektor gjøres et sjablonmessig fratrekk for en såkalt «beregnet folke­trygd». Innskuddsordningene i privat sektor er rene nettoytelser.

Private tjenestepensjonsordninger er lite enhetlige. Det er store bransje- og bedrifts­vise forskjeller både på hvilke ytelser som ordningene gir ved uførhet og på nivået på ytelsene. Beregningene i dette kapitlet omfatter derfor bare tjenestepensjon fra Statens Pensjonskasse (SPK). Av forskrift av 22. april 1997 nr. 374 om pensjons­ordninger for kommunalt eller fylkes­kommunalt ansatte, går det fram at disse ordningene ikke skal gi høyere ytelser enn etter lov om Statens Pensjonskasse. Dette betyr i praksis at pensjonsytelsene fra kommunale og fylkes­kommunale pensjons­ordninger i hovedsak er lik ytelsene fra Statens Pensjons­kasse.

Det er, i motsetning til i folketrygden, ikke noe minstekrav om 50 prosent uførhet i SPK. Ved uføregrad over 50 prosent må uførepensjonen fra SPK i praksis kombineres med enten attføringspenger, rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uføre­stønad eller uføre­­pensjon fra folketrygden. Ved uføregrad under 50 prosent kan det gis uføre­pensjon fra SPK uavhengig av om vedkommende mottar en uføreytelse fra folke­trygden. Kom­pen­sasjons­graden i SPK er 66 prosent av tidligere pensjons­givende inntekt (slutt­lønnen) inntil 12 G. I tillegg gis det et barne­tillegg tilsvarende 10 prosent av uføre­pensjonen for hvert barn under 18 år. Summen av uførepensjon og barne­tillegg kan ikke overstige 90 prosent av pensjonsgrunnlaget. Uførepensjonen sam­ordnes med ytelser fra folke­trygden, men ikke fullt ut. Blant annet holdes ¼ G av grunn­pensjonen fra folke­trygden utenom samord­ningen. Samlet innebærer dette at kom­­pensasjons­graden kan bli betydelig høyere enn 66 prosent.

9.3 Overgang fra arbeid til uføreytelse

9.3.1 Om beregningene

De økonomiske konsekvensene av overgang fra arbeid til uføreytelse belyses i dette kapitlet ved kompensasjonsgraden etter skatt. Kompensasjonsgraden etter skatt angir inntekt etter skatt som stønadsmottaker i prosent av inntekt etter skatt som yrkesaktiv, og forteller dermed i hvilken grad nettoinntekten opprettholdes ved overgang fra arbeid til en uføreytelse.

Progressiviteten i skattesystemet og sær­reglene for skatt på pensjons­­inntekt inne­bærer at kompensasjonsgraden etter skatt er høyere enn kompensa­sjons­graden før skatt. Kompensasjonsgraden etter skatt øker også med antall barn. Det viser seg at for noen grupper er kompensa­sjons­graden etter skatt over 100 prosent. Netto­inntekten er altså høyere for disse gruppene som stønads­mottaker enn som yrkes­aktiv.

Fordi beregningene i dette kapitlet skal belyse dagens regelverk er det benyttet de reglene som gjaldt for 2006. Det innebærer blant annet at det er lagt til grunn gjennomsnittlig G for 2006, som var 62 161 kroner. Det er også benyttet skatte­reglene for 2006, selv om det i St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden heter at «Ved en omlegging i retning av et mer fleksibelt pensjonssystem vil det være behov for å tilpasse skatte­systemet slik at målene bak pensjonsreformen opprettholdes».

Beregningene omfatter tre ulike grupper:

• enslig uten barn,

• enslig med to barn og

• gift med to barn.

I beregningene er det lagt til grunn at de som har barn mottar behovsprøvd barne­tillegg fra folketrygden tilsvarende 40 prosent av grunnbeløpet pr. barn, dersom inntekten ikke er for høy. Av beregningstekniske årsaker er det lagt til grunn at pen­sjons­givende inntekt som yrkesaktiv er lik for stønadsmottaker og eventuell ektefelle.

9.3.2 Kompensasjonsgrader i folketrygden

Figur 9.1 viser kompensasjonsgraden etter skatt for mottakere av tidsbegrenset uføre­stønad og uføre­pensjon. Figuren viser kompensasjonsgraden etter skatt for ulike typehusholdninger og illustrerer betydningen av selve uføreytelsen samt barne­tillegget. Figuren viser at

• kompensasjonsgraden er høyest for dem med lave inntekter,

• barnetillegget øker kompensasjonsgraden etter skatt,

• enslige har noe høyere kompensasjonsgrad enn gifte.

Figur 9.1 A viser kompensasjonsgraden etter skatt ved overgang fra arbeid til tids­begrenset uførestønad. Figuren viser at minsteytelsen gjør kom­pen­­sasjons­graden etter skatt høy for de som tidligere har hatt lav arbeids­inntekt. Mottakere av tids­begrenset uføre­stønad som tidligere har hatt en arbeidsinntekt på 150 000 kroner har en kom­pen­sasjonsgrad etter skatt på vel 80 prosent for enslige uten barn og 110 prosent for enslige med 2 barn. Dersom en ser på stønadsmottakere som tidligere har hatt en arbeids­inntekt på 350 000 kroner har alle typeeksemplene en kompensasjons­grad etter skatt på rundt 80 prosent.

Kompensasjonsgraden er høyest for enslige med to barn. Dette kommer av at avkort­ings­reglene for barnetillegget er spesielt gunstig for enslige forsørgere. Fri­beløpet er det en kan ha av inntekt før barnetillegget avkortes. Fribeløpet for det første barnet svarer til minstepensjonen for enslige tillagt 85 prosent av grunn­beløpet. Fribeløpet økes med 40 prosent av grunnbeløpet for hvert barn mer enn ett. Avtrappingen av barne­tillegget for en enslig med to barn begynner altså først ved en inntekt på 3,0433 G (= 1,7933 G + 0,85 G + 0,4 G). Med en avtrappingssats på 50 prosent pr. krone i inntekt utover dette, vil barnetillegget – som er om lag 50 000 kroner for to barn – først falle bort ved en inntekt som mottaker av uføreytelser på om lag 4,65 G tilsvarende om lag 290 000 kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 9.1 B viser kompensasjonsgraden etter skatt ved overgang fra arbeid til uføre­pensjon. Figuren viser at nivået på minstepensjonen gir en svært høy kompensa­sjons­grad etter skatt på lave inntekter. Mottakere av uførepensjon som tidligere har hatt en arbeidsinntekt på 150 000 kroner har en kompensasjonsgrad etter skatt på vel 90 prosent for enslige uten barn og om lag 110 prosent for enslige med to barn og gifte med to barn. For stønadsmottakere som tidligere har hatt en pensjonsgivende inntekt på 350 000 kroner er kompensasjons­graden etter skatt på om lag 60 prosent for enslige uten barn, og om lag 80 prosent for enslige med to barn. I likhet med tids­begrenset uførestønad øker kompenasjons­graden etter skatt med antall barn for enslige og ektepar grunnet progressiviteten i skattesystemet og særreglene for skatt på pensjons­inntekt for uførepensjonister.

Figur 9.1 viser at kompensasjons­graden etter skatt er høyere med uføre­pensjon enn med tidsbegrenset uførestønad for enslige uten barn som tidligere har hatt lav arbeids­inntekt. Dette gjelder selv om kompensasjonsgraden før skatt for tids­begrenset uførestønad er høyere, og skyldes at skattereglene er gunstigere for uføre­pensjon på lave inntekter (skatte­begrensnings­regelen). På høyere inntekter er skatte­fordelen for uføre­pensjon sammen­liknet med tidsbegrenset uføre­stønad mindre. Uføre­pensjonister har lav trygdeavgift, mens mottakere av tidsbegrenset uføre­stønad har middels trygde­avgift. Dette er imidlertid ikke nok til å kompensere for at tidsbegrenset uførestønad er høyest før skatt, og kompensasjons­graden etter skatt blir dermed lavere med uføre­pensjon enn med tidsbegrenset uførestønad for inntekter opp til om lag 600 000 kroner.

Tabell 9.1 viser endringen i netto inntekt i kroner ved overgang fra arbeid til tids­begrenset uførestønad, mens tabell 9.2 viser tilsvarende for uførepensjon. Det går fram av tabell 9.1 at enslige uten barn med en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner vil få en reduksjon i nettoinntekten på om lag 22 700 kroner ved overgang til tids­begrenset uførestønad, mens personer med samme inntekt som yrkesaktiv, men som har barn, vil få en økning i nettoinntekten mellom 14 500 og 16 400 kroner. Enslige med to barn og en inntekt som yrkesaktiv på 350 000 kroner vil få en reduksjon i nettoinntekten på om lag 51 000 kroner. Enslige uten barn og gifte med to barn som hadde en inntekt som yrkesaktiv på 350 000 kroner vil få en reduksjon i nettoinntekten på over 70 000 kroner.

Tabell 9.2 viser at enslige uten barn med en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner vil få en reduksjon i nettoinntekten på om lag 9000 kroner ved overgang til uføre­pensjon. Uførepensjonister med samme inntekt som yrkesaktiv og som har barn vil få en økning i nettoinntekten på 17 000 til 18 000 kroner. Enslige uføre­pen­sjo­nister med to barn og en inntekt som yrkesaktiv på 350 000 kroner vil få en reduk­sjon i netto­inntekten på om lag 61 500 kroner. Enslige uten barn og gifte med to barn som hadde en inntekt som yrkesaktiv på 350 000 kroner vil få en reduksjon i netto­inntekten på mellom 92 800 og 104 900 kroner.

9.3.3 Betydningen av friinntekt i uføre­ordningene

Mottakere av uføreytelser kan ett år etter innvilgelse av ytelsen årlig ha arbeids­inntekt (friinntekt) opp til 1 G (62 161 kroner i gjennomsnitt for 2006) ved siden av uføre­ytelsen uten at dette fører til avkorting av ytelsen eller revurdering av uføre­graden. Personer som benytter muligheten til friinntekt vil få en høyere kompen­sa­sjons­grad enn personer som ikke gjør det.

Av uførepensjonister med en uføregrad på 100 prosent hadde 23 prosent arbeids­inntekt ved siden av pensjonen i 2004. De fleste, 15 prosent, hadde arbeids­inntekt under 0,5 G, mens ytter­ligere 3,5 prosent hadde en inntekt mellom 0,5 G og 0,8 G. Fem prosent, eller om lag 11 000 personer, hadde en inntekt over 0,8 G tilsvarende om lag 50 000 kroner med dagens grunnbeløp.

Figur 9.2 A viser kompensasjonsgraden etter skatt for personer som mottar tids­begrenset uførestønad og i tillegg har 1 G i arbeidsinntekt. Det går fram at kompen­sa­sjons­graden er høy, og ikke bare for lave inntekter. Kompensasjonsgraden for enslige uten barn med en inntekt på 150 000 kroner som yrkesaktiv er vel 100 prosent. For enslige med to barn og gifte med to barn er kompensasjonsgraden hen­holds­vis 130 og 120 prosent. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad som tidligere har hatt en inntekt på 350 000 kroner har en kompensasjonsgrad på om lag 90 prosent.

Figur 9.2 B viser kompensasjonsgraden etter skatt for uførepensjonister som tjener 1 G. For uførepensjonister som har en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner er kompensasjonsgraden på 115 prosent for enslige uten barn og mellom 130 og 135 prosent for uførepensjonister med barn. Kompensa­sjons­graden etter skatt er 90 prosent for enslige uførepensjonister med to barn som tidligere har hatt en inntekt på 350 000 kroner, mens den er 85 prosent for enslige uten barn og for gifte med to barn med tilsvarende inntekt som yrkes­aktiv.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 9.3 viser endringen i nettoinntekt ved overgang fra arbeid til tidsbegrenset uføre­­stønad, mens tabell 9.4 viser tilsvarende tall for mottakere av uførepensjon. I bereg­ningene er det lagt til grunn en arbeidsinntekt på 1 G, som var 62 161 kroner i gjennom­snitt for 2006.

Tabell 9.3 viser at disponibel inntekt for de med lavest inntekt som yrkesaktiv øker betydelig ved overgang fra arbeid til tidsbegrenset uførestønad hvis de samtidig tjener 1 G. For gifte med to barn og en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner øker netto­inntekten med om lag 26 900 kroner, mens den øker med om lag 41 400 kroner for enslige med to barn. For mottakere av tidsbegrenset uføre­stønad med en inntekt som yrkes­aktiv på 350 000 kroner reduseres nettoinntekten med om lag 31 000 kroner for alle typeeksemplene. Reduksjonen i nettoinntekt ved over­gang fra arbeid til tids­begren­set uførestønad er vesentlig høyere for de med inntekter over 350 000 kroner som yrkesaktive.

Tabell 9.4 viser endring i netto inntekt ved overgang fra arbeid til uførepensjon, gitt at uførepensjonisten har 1 G i arbeidsinntekt. Personer som har hatt en inntekt som yrkes­aktiv på 150 000 kroner får vesentlig høyere nettoinntekt som stønadsmottaker enn som yrkesaktiv. For enslige med to barn og en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner øker nettoinntekten med om lag 44 800 kroner, mens den øker med om lag halvparten av dette for enslige uten barn. For uførepensjonister med en inn­tekt som yrkesaktiv på 350 000 kroner reduseres netto­inntekten med om lag 38 000 kroner for enslige med to barn og om lag kroner 59 500 for gifte med to barn. Reduk­sjonen i nettoinntekt ved overgang fra arbeid til uførepensjon er mellom 90 000 og 105 000 kroner for de med en inntekt på 450 000 kroner som yrkesaktiv.

9.3.4 Betydningen av bostøtte

De foregående avsnittene viste hvordan uføreytelsen fra folketrygden, skattereglene, eventuelle barne­tillegg og friinntekt har betydning for den disponible inntekten. Andre ytelser kan imidlertid også utløses ved overgang fra yrkesaktivitet til stønads­mottak. I dette avsnittet illustreres betydningen av bostøtte.

Personer uten barn har generelt ikke rett til bostøtte selv om de har svak økonomi og høye boutgifter. Dersom de mottar en ytelse fra folketrygden kan imidlertid personer uten barn ha krav på bostøtte. For eksempel kan innvilgelse av uføreytelse gi rett til bostøtte.

I 2004 mottok om lag 35 000 uføre uten barn bostøtte. Det vil si om lag 11 prosent av alle mottakere av uføreytelser. Det er betydelig spredning i den årlige utbetalingen til disse personene, jf. tabell 9.5. Om lag 16 prosent mottok i løpet av året bostøtte på under 6000 kroner. Nærmere 50 prosent mottok bostøtte mellom 6000 og 18 000 kroner. Om lag 30 prosent mottok bostøtte mellom 18 000 og 30 000 kroner. Syv prosent mottok bostøtte som var høyere enn 30 000 kroner.

Figur 9.3 viser en beregning for en enslig uten barn bosatt i Oslo som mottar en uføre­ytelse. Beregningene er gjort med utgangspunkt i en månedlig utgift til bolig på 6000 kroner uten utgifter til lys og varme. Dette gir en bostøtte på om lag 3000 kroner pr. måned, tilsvarende 36 000 kroner i årlig bostøtte. Tabell 9.5 viser at kun 1,8 prosent mottar bostøtte mellom 36 000 og 48 000 kroner. Eksempelet er imidlertid ment å illustrere hvordan regel­verket kan slå ut for personer som mottar et vesentlig tilskudd i form av bostøtte. Figurene illustrerer at bostøtte kan gi en betydelig økning i kom­pensa­sjons­graden etter skatt.

Kilde: Finansdepartementet.

Mottakere av tidsbegrenset uførestønad som har hatt en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner har en kompensasjonsgrad etter skatt på 110 prosent når en inkluderer en årlig bostøtte på 36 000 kroner. For stønadsmottakere med en inntekt som yrkes­aktiv på 250 000 kroner og som mottar bostøtte på 36 000 kroner er kompen­sa­sjons­graden på knappe 80 prosent etter skatt. For mottakere av tids­begrenset uførestønad gis det ikke bostøtte til enslige uten barn når inntekten som yrkesaktiv er høyere enn 275 000 kroner. Den tids­begrensede uførestønaden vil, med et bereg­nings­grunnlag på 275 000 kroner, være så høy at en ikke vil ha rett til bostøtte.

Uførepensjonister som har hatt en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 kroner har en kom­pen­sasjonsgrad etter skatt på over 120 prosent når en inkluderer bostøtte på 36 000 kroner. For uføre­pensjonister med en inntekt som yrkesaktiv på 250 000 kroner og som mottar bostøtte på 36 000 kroner er kompensasjonsgraden på om lag 85 prosent. Det gis i dette eksemplet ikke bostøtte når inntekten som yrkesaktiv er høyere enn 345 000 kroner.

9.3.5 Betydningen av tjenestepensjon

Figur 9.4 viser kompensasjonsgraden etter skatt for enslige uten barn som har vært ansatt i offentlig sektor og mottar uførepensjon fra Statens Pensjonskasse (SPK) i tillegg til tids­begrenset uføre­stønad eller uførepensjon fra folke­trygden.

Skattemessig behandles uførepensjon fra SPK på linje med uførepensjon fra folke­trygden. I figurene kommer dette fram ved at kompensasjons­graden etter skatt for mot­­takere av tids­begrenset uføre­stønad og uførepensjon øker i det en person får rett til ytelser fra SPK. For svært lavt pensjons­grunnlag kan samordnings­fradraget bli høyere enn kompen­sasjons­graden i SPK, slik at det ikke utbetales uførepensjon fra SPK.

I figurene er det tatt utgangspunkt i 100 prosent uføregrad for en enslig uten barn. Barnetillegg fra folketrygden og fra SPK vil, som nevnt, bidra til å heve kompensa­sjons­graden etter skatt ytterligere.

Figur 9.4 viser at utbetaling av uførepensjon fra SPK bidrar til en betydelig økning av kompensasjonsgraden etter skatt for store grupper. For mottakere av tidsbegrenset uføre­stønad med 150 000 kroner i inntekt som yrkesaktiv gir uførepensjon fra SPK kun en liten økning i kompensasjonsgraden etter skatt i forhold til ytelsen fra folke­trygden; fra 81 til 84 prosent. For de med høyere inntekt som yrkesaktiv øker kom­pen­sa­sjons­graden etter skatt betydelig med uføre­pensjon fra SPK. Mot­takere av tids­begrenset uførestønad som har hatt en inntekt som yrkesaktiv på 350 000 kroner får en vesentlig økning i kompensasjonsgraden dersom de mottar uførepensjon fra SPK. Kom­pensasjonsgraden etter skatt øker med knappe 20 prosent­poeng, fra om lag 70 prosent til om lag 90 prosent.

For uførepensjonister med 150 000 kroner i inntekt som yrkesaktiv er kompen­sa­sjons­graden etter skatt med uførepensjon fra SPK 95 prosent, det vil si om lag 10 prosent­poeng høyere enn for mottakere av tidsbegrenset uførestønad. Også for uføre­pensjonister med en høyere inntekt som yrkes­aktiv øker kompensasjonsgraden vesent­lig med uførepensjon fra SPK. Uførepensjonister som hadde en inntekt som yrkes­aktiv på 350 000 kroner, får en økning i kompensasjonsgraden etter skatt på over 16 prosentpoeng, fra om lag 63 prosent til om lag 80 prosent.

Dersom en sammenlikner kompensasjons­graden etter skatt med uførepensjon fra SPK for mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon finner vi at kom­pen­sasjons­graden ved lave inntekter er høyest for uførepensjonister. For inntekter som yrkes­aktiv over 215 000 kroner er kompensasjons­graden etter skatt høyest for mot­takere av tidsbegrenset uførestønad. Figuren viser også at uføre­pensjonen fra SPK gir høyt­lønte en vesentlig økning av uføreytelsen. Det gjelder for mottakere både av uføre­pensjon og av tidsbegrenset uførestønad. Årsaken er at all inntekt opp til 12 G inngår i pensjonsgrunnlaget i SPK.

Kilde: Finansdepartementet.

9.3.6 Kombinasjonen av friinntekt, barnetillegg og tjenestepensjon

I figur 9.5 vises hvordan kombinasjonen av regelverkene for friinntekt, barnetillegg og tjenestepensjon kan påvirke kompensasjonsgraden etter skatt, og hvordan kompen­sa­­sjons­graden kan dekomponeres. Summen av arealene i figur 9.5 viser kompensa­sjons­graden etter skatt for enslige med to barn som mottar tidsbegrenset uføre­stønad eller uføre­pensjon fra folketrygden, har rett til uførepensjon fra SPK og samtidig tjener 1 G.

Kilde: Finansdepartementet.

Størrelsen på arealene i figur 9.5 viser den relative betydningen av ulike elementer som påvirker kompensasjonsgraden etter skatt. De nederste arealene viser kompensa­sjonsgraden før skatt for ytelsen fra folketrygden. Deretter påplusses effekten av henholdsvis barnetillegg fra folketrygden og summen av uføre­pensjon og barne­tillegg fra SPK. De hvite arealene viser forskjellen på kom­pensasjonsgraden før og etter skatt, og illustrerer dermed hvor mye skatt mottakere betaler. Til slutt legges det på en arbeids­inntekt på 1 G etter skatt.

Beregningene viser at kompensasjonsgraden etter skatt for mottakere av tids­begrenset uførestønad med en inntekt som yrkesaktiv på 150 000 ­kroner kan bli vel 140 prosent. Til sammenlikning kan kompensasjonsgraden etter skatt for uføre­pensjonister med samme inntekt som yrkes­aktiv på 150 000 kroner bli opp mot 160 prosent. For mot­takere av uføreytelser med en tidligere inntekt som yrkesaktiv på vel 350 000 kroner gir barnetillegget fra folketrygden, uførepensjon og barnetillegg fra SPK, samt fri­inntekt en betydelig økning i kompensasjonsgraden etter skatt. For stønads­mottakere med et inntektsgrunnlag over 350 000 kroner er det uførepensjon og barnetillegg fra SPK som er hovedårsaken til at kompen­sa­sjons­­graden etter skatt er så høy, dersom en ser bort fra ytelsen fra folketrygden.

Det går fram av figurene at også personer med relativt høy tidligere inntekt kan motta behovsprøvd barnetillegg. Følgende eksempel belyser dette: En enslig for­sørger med to barn som har et pensjonsgrunnlag på 12 G, får om lag 256 000 kroner i uføre­pensjon (ekskl. barnetillegg), gitt full opptjeningstid. Dette gir en brutto kom­pen­sa­sjons­grad på om lag 33 prosent. Regelverket for avkorting av barnetillegg for enslige forsørgere er spesielt gunstig. Fribeløpet er det en kan ha av inntekt før barne­tillegget avkortes. Fribeløpet for det første barnet svarer til minste­pensjonen for enslige tillagt 85 prosent av grunnbeløpet. Fribeløpet økes med 40 prosent av grunn­beløpet for hvert barn mer enn ett. Avtrappingen for en enslig med to barn begynner dermed først ved en inntekt på 3,0433 G (1,7933 G + 0,85 G + 0,4 G). Med en av­trappings­sats på 50 prosent for inntekt utover dette, vil barne­tillegget, som er om lag 50 000 kroner for to barn, først falle bort ved en inntekt som uføre­pensjonist på om lag 290 000 kroner, eller 4,65 G. Det er altså langt høyere enn uføre­pensjonen på 256 000 kroner.

9.4 Overgang fra uføreytelse til arbeid

Mottakere av helserelaterte ytelser kan i varierende grad ha en arbeids­evne. En måte å måle den økonomiske gevinsten knyttet til å utnytte denne arbeidsevnen på, er å beregne hva som skjer med den disponible inntekten til en stønadsmottaker når ved­kommende gradvis øker arbeidsinnsatsen. For enkelhets skyld er det i beregningene nedenfor antatt at den arbeidsinntekten som oppnås ved tilbakegang til arbeid, tilsvarer den pensjons­­givende inntekten som ligger til grunn for beregning av uføre­pensjon. Vi vet imidlertid at de fleste stønads­mottakere som kommer tilbake i arbeid oppnår en lavere inntekt enn de hadde før de ble syke. Det innebærer at figurene 9.6 og 9.7 overvurderer den økonomiske gevinsten ved å øke arbeids­innsatsen. Likevel går det fram at den økningen i inntekten som stønadsmottakerne kan oppnå ved å øke arbeids­innsatsen i mange tilfeller er svært liten.

Beregningen omfatter stønads­mottakere som hadde en inntekt som yrkesaktiv tilsvarende 4 G eller om lag 248 600 kroner i 2006. De stiplede linjene i figurene 9.6 A og 9.6 B viser inntekten etter skatt for enslige yrkesaktive med en arbeidsinntekt på 4 G, uten barn og med to barn. De heltrukne linjene viser tilsvarende inntekten etter skatt for mottakere av en uføreytelse som hadde en inntekt på 4 G som yrkes­aktive. En bevegelse mot høyre i figurene illustrerer hvordan inntekt etter skatt endres når arbeids­innsatsen gradvis øker. En stønads­mottaker som ikke har noen arbeids­inntekt befinner seg helt til venstre på de heltrukne linjene. Når vedkom­mende begynner å arbeide skjer det to ting: i) inntekten fra arbeid øker, og ii) stønaden avkortes etter hvert som arbeids­­inntekten øker. Skattereglene, avkortingsreglene og friinntekts­reglene avgjør hvordan den samlede nettoinntekten utvikler seg når arbeids­innsatsen øker.

Figur 9.6 A viser inntekten etter skatt for enslige som mottar tidsbegrenset uføre­stønad og som gradvis øker arbeidsinnsatsen. For en enslig uten barn gir en tidligere inntekt på 4 G en tidsbegrenset uførestønad på om lag 135 000 kroner. Når ved­kommende øker arbeidsinnsatsen gradvis fra null, øker først nettoinntekten. Når arbeids­innsatsen passerer 9 timer per uke faller nettoinntekten, fordi friinntekts­grensen på 1 G passeres og uføregraden dermed revurderes. Dette gir en reduksjon i uføreytelsen. Når arbeidsinntekten øker utover friinntekten avtrappes uføreytelsen gradvis mot arbeids­inntekt i intervaller på 5 prosent. Etter at friinntektsgrensen er nådd, må vedkommende øke arbeids­innsatsen opp til 30 timer pr. uke, for å oppnå en like høy nettoinntekt som han hadde da han utnyttet friinntekten fullt ut, det vil si arbeidet 9 timer pr. uke.

Stønaden faller bort ved en uføregrad på 20 prosent, det vil si at vedkommende har en 80 prosent stilling. Reduksjonen i nettoinntekt dersom vedkommende arbeider mer enn 30 timer pr. uke illu­strerer dette. Det er først hvis stønads­mottakeren oppnår en arbeidsinntekt som er lik eller høyere enn den inntekten vedkommende hadde som yrkesaktiv at nettoinntekten overstiger nivået før fri­inntekts­grensen ble nådd. Ved­kom­mende må arbeide tilnærmet hel stilling for å komme opp på dette nivået. For enslige med 2 barn er den samlede ytelsen i utgangspunktet høyere enn for enslige grunnet barne­tilleggene, men terskel­virkningene er de samme. Effekten av halver­ingen av sær­fradraget når uføre­graden faller under 2/3 er så liten at den ikke slår ut i figuren.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 9.6 B viser hvordan inntekten etter skatt utvikler seg for personer som mottar uføre­pensjon og gradvis øker arbeidsinnsatsen. En uførepensjonist uten barn med tidligere inntekt på 4 G mottar en ytelse på om lag 135 000 kroner. Figuren viser at nettoinntekten for en person som mottar uføre­pensjon øker opp til friinntektsgrensen på 1 G. Når arbeidsinntekten overstiger fri­inntekten reduseres nettoinntekten betyde­lig. Dette skyldes at uføregraden revur­deres, og dette gir en reduksjon i uføre­ytelsen. Ved ytterligere økning i arbeids­innsatsen utover friinntekten avtrappes uføreytelsen mot inntekt i intervaller på 5 prosent som følge av revurdering.

Nettoinntekten faller med om lag 15 600 kroner når vedkommende øker arbeids­innsatsen utover 13 arbeidstimer pr. uke. Dette skyldes skattereglene. Som nevnt er skatte­reglene gunstigere for uførepensjonister enn for ordinære arbeidstakere, og knekkpunktet ved 13 arbeidstimer illustrerer bortfallet av retten til skatte­begrensning fordi uføregraden blir lavere enn 2/3. Dette gir utslag for enslige uten barn. Årsaken til at en ikke observerer tilsvarende i eksempelet for enslige med to barn er at barne­tillegget er så høyt at en ikke lenger omfattes av skattebegrensningsregelen når en nær­mer seg 2/3 uføregrad. Effekten av halve­ringen av særfradraget når uføregraden faller under 2/3 er så liten at den ikke vises i figuren. Vedkommende må øke arbeids­inn­satsen opp til 30 timer pr. uke, for å oppnå en like høy nettoinntekt som han hadde da han tjente 1 G, det vil si arbeidet 9 timer pr. uke. Stønaden faller bort når uføre­graden blir lavere enn 20 prosent. Det forklarer reduksjonen i netto­inntekt dersom ved­kommende arbeider mer enn 30 timer pr. uke. Det er først hvis stønads­mottakeren oppnår en arbeidsinntekt som er like høy eller høyere enn inntekten ved­kommende hadde som yrkesaktiv at netto­inntekten overstiger nivået før fri­inn­tekts­grensen ble nådd. Vedkommende må arbeide tilnærmet hel stilling for å komme opp på dette nivået. Uførepensjonister med barn har i utgangspunktet en høyere ytelse på grunn av barne­tilleggene, men terskelvirkningene er de samme. Denne gruppen vil ikke oppnå like høy inntekt som de får vel full utnyttelse av friinntekten selv om de arbeider full stilling.

Figurene 9.7 og 9.8 viser, i tillegg til hvordan nettoinntekten utvikler seg, sammen­set­ningen av brutto inntekt ved ulike nivåer på arbeidsinntekten for henholdsvis en enslig uten barn og for en enslig med to barn.

Figur 9.7 A illustrerer sammensetningen av brutto inntekt (arealene) og samlet netto inntekt (heltrukken linje) for tidsbegrenset uføre­stønad, mens figur 9.7 B viser til­svar­ende for uførepensjon. Terskeleffektene knyttet til friinntektsgrensen og bort­fall av ytelse innebærer en betydelig reduksjon i nettoinntekten, og at det vil kreve en betyde­lig økning i arbeids­inntekten for å kompensere for dette. Virkningen av halver­­­­ingen av særfradraget er imidlertid liten.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 9.8 A illustrerer hvordan økt nivå på arbeids­inntekten påvirker nettoinntekt til en enslig forsørger med to barn som mottar tids­begrenset uføre­stønad, mens figur 9.8 B viser tilsvarende for uførepensjon. Figuren viser blant annet at samlet nettoinntekt med full tidsbegrenset uføre­stønad og arbeidsinntekt tilsvarende 1 G, er høyere enn tid­ligere arbeidsinntekt. Figuren viser også hvordan økt nivå på arbeidsinntekten fører til avkorting og bortfall av barnetillegget.

Kilde: Finansdepartementet.

9.5 Fordeling av tidligere inntekt blant stønadsmottakerne – Hvor representative er typeeksemplene?

9.5.1 Datagrunnlaget

Tidligere i dette kapitlet er det vist hvordan regelverket for ytelser fra folketrygden, skatt og andre tilleggsytelser (tjenestepensjon, barnetillegg fra tjenestepensjons­ordning, bostøtte) påvirker hvordan den disponible inntekten endres ved overgang fra arbeid til uføreytelse, og omvendt. Bereg­ningene omfattet personer i ulike hus­hold­nings­kategorier og på ulike inntektsnivåer. Det gikk fram at det er de med lavest inn­tekt som yrkesaktiv som får høyest kompensasjon som stønads­mottaker, at barne­til­legget øker kompensasjonsgraden, og at enslige har noe høyere kom­pen­sasjons­grad enn gifte.

Framstillingen sa imidlertid ikke noe om hvor mange personer som befinner seg i de ulike husholdnings- og inntekts­kategoriene. For å kunne vurdere hvor representative de ulike situasjonene er, beskrives derfor fordelingen av inntektsgrunnlaget til mot­takerne av uføreytelser nedenfor.

Med inntektsgrunnlaget menes for mottakere av tidsbegrenset uførestønad den inntekten som ligger til grunn for utmålingen av stønaden, det vil si enten pensjons­givende inntekt i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst 50 prosent, eller gjennom­snittet av inntekten de tre siste årene. For mottakere av uførepensjon betyr inntekts­grunnlaget her den inntekten som ligger til grunn for beregningen av framtidige pensjonspoeng. Dette er enten gjennomsnittet av inntekten de siste tre årene før vedkommende ble minst 50 prosent ufør, eller gjennomsnittet av inntekten i den beste halvparten av alle årene fra fylte 17 år.

Det er beregnet et fiktivt inntektsgrunnlag for de som mottar garantert minsteytelse som ung ufør. Blant de yngste stønads­mottakerne finner vi en høy andel i denne gruppen. For unge uføre som mottar tidsbegrenset uførestønad er minste­ytelsen 2,4 G tilsvarende om lag 151 000 kroner pr. 1. mai 2006. Disse personene har derfor fått et fiktivt inntektsgrunnlag på 3,64 G (= 2,4 / 0,66), tilsvarende om lag 229 000 kroner. Minste­ytelsen er om lag til­svar­ende for unge uføre som mottar uførepensjon. Reglene er her at unge uføre får medregnet minst 3,3 framtidige pensjonspoeng. For å oppnå 3,3 framtidige pensjonspoeng kreves det en inntekt på 4,3 G (tilsvarende om lag 270 500 kroner), som er den fiktive inntekten uføre­pensjonister som får tilleggs­pensjonen utmålt etter regelen for unge uføre har fått tilordnet.

Merk spesielt at personer uten tidligere inntekt ikke er skilt ut som en egen kategori i figurene. Disse befinner seg i intervallet fra 0 til 2,75 G.

Tidsbegrenset uføre­stønad ble innført fra 1. januar 2004. Tallene for antall mottakere av tids­begrenset uførestønad er fra 31. desember 2004, og vil da representere personer som har mottatt tidsbegrenset uførestønad i inntil ett år. Ved ut­gangen av 2004 var det 8515 mot­takere av tidsbegrenset uføre­stønad, mens 302 369 var regi­strert som uføre­pensjonister på samme tidspunkt. Det er grunn til å tro at de fleste mot­takere av tids­begrenset uførestønad hadde vært yrkesaktive relativt nylig sam­men­liknet med de som mottok uførepensjon, siden de sistnevnte også omfatter per­soner som har vært uføre­pensjonister lenge. Fordi tallene for tids­begrenset uføre­stønad ved utgangen av 2004 i praksis er tilgangs­tall, har beholdningstallene for mot­takere av tidsbegrenset uføre­stønad og for uførepensjon litt ulik tolkning.

Inntektstallene i avsnitt 9.5 er oppgitt i grunnbeløp (G). Tallene gjelder ved utgangen av 2004. Fra 1. mai 2006 er grunnbeløpet 62 892 kroner.

9.5.2 Fordeling etter alder og inntekt

Figur 9.9 viser antall mottakere av uførepensjon fordelt etter alder og inntekts­grunn­lag. I aldersgruppen 18–29 år, som består av om lag 7600 personer, har hele 86 prosent et inntektsgrunnlag som er lavere enn 2,75 G. Det er grunn til å anta at en stor andel av dette er stønadsmottakere uten opptjening. I samme aldersgruppe befinner 14 prosent seg i inntektskategorien 4 G–5 G, der personer med garantert tilleggs­pensjon er. Årsaken til at denne gruppen ikke vises i figuren er at antallet uføre­pensjonister i aldersgruppen 18–29 år er lavt sammenliknet med totalt antall uføre­pensjonister. Kun 2,5 prosent av uførepensjonistene befinner seg i alders­gruppen 18–29 år.

I alders­gruppen 30–49 år, som består av om lag 73 700 personer, er det også to inntektskategorier som utmerker seg. Rundt 35 prosent av stønadsmottakerne i denne aldersgruppen har et inntektsgrunnlag som er lavere enn 2,75 G, og en tilsvarende andel befinner seg i inntektskategorien 4–5 G.

I alders­gruppen 50–67 år, som består av om lag 221 100 personer, har bare 23 prosent et inntektsgrunnlag som er under 2,75 G, mens 62 prosent har inntekts­grunnlag som er høyere enn 4 G. Om lag 18 prosent har et inntekts­grunnlag over 6 G. Tallene viser altså at inntektsgrunnlaget generelt er høyere for de eldste aldersklassene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Figur 9.10 viser antall mottakere av tidsbegrenset uførestønad fordelt etter alder og inntekts­grunnlag. I aldersgruppen 18–29 år, som består av om lag 650 personer, har nærmere 90 prosent et inntektsgrunnlag som er lavere enn 4 G. 25 prosent befinner seg i den laveste inntektskategorien som dekker inntekter opp til 2,75 G. 65 prosent av mottakerne av tidsbegrenset uførestønad befinner seg i aldersgruppen 30–49 år, tilsvarende om lag 5500 personer. I denne gruppen er inntektsgrunnlaget noe jevnere fordelt på inntektskategoriene. Om lag 33 prosent har et inntekts­grunnlag som er høyere enn 5 G. I aldersgruppen fra 50–67 år er det relativt få som befinner seg i de laveste inntekts­kategoriene. Det er totalt 2350 personer som befinner seg i denne aldersgruppen, og 48 prosent av disse har et inntekts­grunnlag som er høyere enn 5 G.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

9.5.3 Fordeling etter alder og antall barn

Beregningene i dette kapitlet viser at det behovsprøvde barnetillegget gir en vesentlig økning i kompensasjonsgraden etter skatt for stønadsmottakere som har barn. Et sen­tralt spørsmål er derfor hvor mange av stønadsmottakerne som faktisk har barn, og for­delingen av antall barn.

Figur 9.11 viser fordelingen av antall barn under 18 år for uførepensjonister. Det var ved utgangen av 2004 om lag 302 400 uførepensjonister. 89 prosent hadde ikke barn, 6 prosent hadde ett barn og 5 prosent hadde to eller flere barn.

I aldersgruppen 18–29 år var det om lag 93 prosent som ikke hadde barn. Om lag 5 prosent hadde ett barn, 2 prosent hadde to barn og under 0,5 prosent hadde tre eller flere barn. Årsaken til at dette kan ikke ses i figuren, er at andelen uførepensjonister i aldersgruppen 18–29 år lav. I aldersgruppen 30–49 år er det vel 67 prosent som ikke hadde barn. 16 prosent hadde ett barn, 11 prosent hadde to barn og vel 5 prosent hadde tre eller flere barn. I alders­gruppen 50–67 år er det 96 prosent som ikke hadde barn. 3 prosent hadde et barn og kun 1 prosent hadde to eller flere barn.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Figur 9.12 viser fordelingen av antall barn for mottakere av tidsbegrenset uføre­stønad. Det var om lag 8500 mottakere av tidsbegrenset uførestønad. 54 prosent hadde ikke barn, 20 prosent hadde ett barn og 26 prosent hadde to eller flere barn.

I aldersgruppen 18–29 år var det om lag 77 prosent som ikke hadde barn. 14 prosent hadde ett barn, 8 prosent hadde to barn og kun 2 prosent hadde tre eller flere barn. I alders­gruppen 30–49 år var det om lag 38 prosent som ikke hadde barn. 50 prosent i denne alders­gruppen hadde ett eller to barn, mens 12 prosent hadde tre eller flere barn. I aldersgruppen 50–67 år er det vel 85 prosent som ikke hadde barn. Vel 10 prosent hadde ett barn, 3 prosent hadde to barn og 1 prosent hadde tre eller flere barn.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

9.5.4 Fordeling av inntekt og antall barn etter sivilstand

I beregningene i dette kapitlet har vi også tatt utgangspunkt i sivilstand. Dette er spesielt interessant med tanke på barnetillegget, som behovsprøves mot stønads­mottakers/ektefelles inntekt. Vi ser først på inntektsgrunnlaget for de ulike sivil­stands­gruppene, før vi ser på fordelingen av antall barn.

Det var ved utgangen av 2004 170 800 gifte og 131 600 enslige blant uføre­pensjonistene. Gifte hadde gjennom­gående noe høyere inntektsgrunnlag enn enslige, jf. figur 9.13. 35 prosent av de enslige hadde et inntektsgrunnlag som var lavere enn 2,75 G, mens det bare var 22 prosent av de gifte som var i samme inntektskategori. Videre hadde 39 prosent av de gifte uførepensjo­nistene et inntekts­grunnlag på over 5 G, mens tilsvarende andel blant de enslige uførepensjonistene var 25 prosent.

Hele 92 prosent av enslige uførepensjonister hadde ikke barn, mens tilsvarende andel blant gifte var om lag 87 prosent, jf. figur 9.14. Andelen gifte uførepensjonister som hadde ett barn var 7 prosent, 4 prosent hadde to barn og 2 prosent hadde tre eller flere barn. Andelen enslige uføre­pensjonister som hadde ett barn var 6 prosent, 2 prosent hadde to barn og under 1 prosent hadde tre eller flere barn.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Det var ved utgangen av 2004 4188 gifte og 4327 enslige blant mottakerne av tids­begrenset uføre­stønad. Inntektsgrunnlaget fordelte seg relativt likt på inntekts­kategoriene for enslige og gifte, jf. figur 9.15. Det kan imidlertid være verdt å merke seg at det var flere enslige enn gifte som befant seg i de laveste inn­tekts­kategoriene, og flere gifte enn enslige som befant seg i de høyeste inntekts­kategoriene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Vel 60 prosent av stønadsmottakerne som var enslige hadde ikke barn, mens tilsvarende andel for gifte var 50 prosent, jf. figur 9.16. Det var om lag like mange enslige som gifte som hadde ett barn. Vel 21 prosent av de gifte stønadsmottakerne hadde to barn og 12 prosent hadde tre eller flere barn. Om lag 14 prosent av de enslige stønadsmottakerne hadde to barn og 5 prosent hadde tre eller flere barn.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

9.5.5 Forskjeller mellom kvinner og menn

I datamaterialet er det 57 prosent kvinner blant uførepensjonistene, mens den til­svarende andelen blant mottakere av tidsbegrenset uførestønad er 67 prosent. Det er enkelte forskjeller mellom kvinner og menn, særlig når det gjelder inntekts­grunn­laget. Blant kvinnelige uførepensjonister hadde 34 prosent et inntektsgrunnlag på under 2,75 G, mens bare 18 prosent mannlige uførepensjonister hadde det. Til gjen­gjeld hadde 53 prosent av mennene et inntektsgrunnlag på over 5 G, mens bare 17 prosent av kvinnene hadde det. Forskjellene er noe mindre blant mottakerne av tids­begrenset uføre­­stønad. Her hadde 15 prosent av kvinnene et inntektsgrunnlag på under 2,75 G, mens det samme gjaldt 12 prosent av mennene. 52 prosent av mennene hadde et inn­tekts­grunnlag på over 5 G, mens bare 30 prosent av kvinnene hadde det.

Det er en noe høyere andel av kvinnene som er gift. Blant uførepensjonistene var 59 prosent av kvinnene gifte, mens bare 53 prosent av mennene var det. Blant mot­taker­ne av tidsbegrenset uføre­stønad var 52 prosent av kvinnene og 43 prosent av mennene gift.

Det er ingen store forskjeller mellom kjønnene når det gjelder hyppigheten av det å ha barn. Blant gifte er det noen flere kvinner enn menn som ikke har barn, og blant mot­takere av tidsbegrenset uførestønad er det noen flere enslige menn som ikke har barn.

9.6 Oppsummering av resultatene

Beregningene i dette kapitlet viser at samspillet mellom reglene i folketrygden, skatte­reglene og reglene for ulike tilleggsytelser kan føre til at enkelte grupper får en svært høy kompensasjonsgrad når de går over på en uføreytelse, og i enkelte tilfeller over 100 prosent. Det betyr at de har høyere disponibel inntekt som stønadsmottaker enn som yrkesaktiv. Svært høye kompensasjonsgrader er isolert sett et problem fordi det kan skape såkalte inaktivitetsfeller; når den enkelte på kort sikt ikke kan tjene noe økonomisk på å arbeide, vil det være mindre attraktivt å utnytte arbeidsevnen sin, selv om dette på lang sikt kunne være til fordel både for den enkelte og samfunnet.

En høy kompensasjonsgrad kan ikke vurderes uavhengig av nivået på ytelsen. Mange av de som kan få en høy kompensasjonsgrad har tidligere hatt lav inntekt, og inntekts­nivået som stønadsmottaker er også relativt lavt. Stønadsordningene bør sikre alle en viss minstestandard, selv om det kan føre til at enkelte har små insentiver til å skaffe seg arbeidsinntekt. Nivået på uføreytelsene er ikke generelt høyt, og de fleste mottakere av uføreytelser har en disponibel inntekt som ligger langt lavere enn det de aller fleste heltidsarbeidende har.

Uføreytelser fra offentlige tjenestepensjonsordninger vil normalt øke med nivået på slutt­lønna (opptil 12 G), og ordningene sikrer en relativt høy kompensasjons­grad også for høye inntekter. Regelverket for folke­trygdens uføreytelser, som det er ut­valg­ets primære oppgave å vurdere, gir relativt høy kompensasjonsgrad til personer med lav inntekt som yrkesaktiv, mens kompen­sa­sjonen til høytlønnede er mer moderat. To deler av regelverket i folketrygden synes å kunne være problematiske: reglene for behovs­prøvd barnetillegg og reglene for friinntekt.

Barnetillegget på 0,4 G pr. barn behovsprøves mot egen og ektefelles inntekt, men det er ingen øvre grense for antall barn en kan få barnetillegg for. Kompensasjons­graden øker derfor med antall barn. Det er heller ingen prøving mot tidligere inntekt, og sum­men av uføreytelse og barnetillegg kan derfor bli høyere enn tidligere inntekt. Av­kort­ings­reglene er spesielt gunstige for enslige forsørgere. Om lag 26 prosent av mot­tak­erne av tidsbegrenset uførestønad har to eller flere barn, og blant enslige er andelen 19 prosent. Fem prosent av uførepensjonistene har to eller flere barn, mens tre prosent av enslige uførepensjonister har det. Til sammen var det 17 200 mottakere av en uføre­ytelse som hadde to eller flere barn ved utgangen av 2004. Om lag 26 prosent av disse hadde et inntektsgrunnlag som var lavere enn 2,75 G.

Reglene for friinntekt innebærer at mottakere av uføreytelser etter ett år kan ha en arbeids­inntekt på inntil 1 G uten at uføreytelsen avkortes. Beløpet gjelder uavhengig av nivået på ytelsen og uav­hengig av uføregraden. Dersom arbeidsinntekten over­stiger 1 G skal uføregraden revurderes. Ordningen med friinntekt innbærer at det er svært lønnsomt for den enkelte å arbeide opp til friinntektsgrensen, mens det kan være svært ulønnsomt å passere denne grensen. Summen av uføreytelse og friinntekt kan før skatt ikke være høyere enn tidligere inntekt, men skattereglene gjør at personer som kan utnytte friinntekten maksimalt, kan få høyere disponibel inntekt etter skatt enn de hadde som yrkesaktiv. Beregningene i punkt 9.3.3 viser at full utnyttelse av fri­inntekten gir en vesentlig økning i kompensasjonsgraden etter skatt, og bidrar til at de med inntekter opptil 200 000 kroner som yrkesaktiv, får en høyere disponibel inn­tekt som stønadsmottaker enn som yrkesaktiv. Det er relativt mange mottakere av uføre­ytelser som har arbeidsinntekt ved siden av folketrygdytelsen, men relativt få som har inntekter opp mot friinntektsgrensen. Tall for 2004 viser at 23 prosent av uføre­pensjonistene med en uføregrad på 100 prosent hadde arbeids­inntekt ved siden av pensjonen, men bare 5 prosent hadde en inntekt over 0,8 G.

Det er en sentral del av den norske velferdspolitikken at «det skal lønne seg å jobbe». For den enkelte skal det gi høyere inntekt å arbeide enn å være trygdemottaker. Dette bygger på at det å ha en tilknytning til arbeidslivet er viktig for den enkelte og for mange nøkkelen til et godt liv. Det er dokumentert at langvarig trygdemottak går sammen med både økonomiske og sosiale problemer.

Beregningene i dette kapitlet har vist at det i dag ikke alltid i tilstrekkelig grad lønner seg å arbeide. Samspillet mellom regleverket på ulike områder gjør at enkelte kan få høy­ere inntekt som trygde­mottaker enn som yrkesaktiv. Det er ikke nødvendigvis en stor andel av de trygdede dette gjelder, men det er likevel en systemsvakhet. I noen til­feller kan de samlede virkningene av regelverket være utilsiktet og reflektere at de ulike ytelsene har blitt introdusert og endret på ulike tids­punkt og med ulike be­grunnelser, og at de i liten grad har blitt vurdert i sammenheng.

I andre tilfeller kan resultatene være tilsiktet og et utslag av at stønadsordningene skal oppfylle ulike mål, som delvis kan være i strid med hverandre. For eksempel kan det være en konflikt mellom målet om at ordningene må utformes slik at det skal lønne seg å jobbe og målet om å sikre et rimelig minste inntektsnivå til alle. I neste avsnitt drøftes slike målkonflikter nærmere.

9.7 Målkonflikter ved stønads­ordningene

Det er vanskelig både for den enkelte, for Arbeids- og velferdsetaten og for politiske myndig­heter å ha oversikt over de samlede virkningen for den enkelte av regelverket på ulike områder. Men det kan også være vanskelig å vurdere disse konsekvensene, fordi stønadsordningene er utformet for å bidra til å oppfylle ulike målsetninger og med visse skranker. Et viktig spørsmål er i hvilken grad dagens ordninger er i sam­svar med målene for folketrygdens helserelaterte stønadsordninger.

Stønads­ordningene skal tilfredsstille fem viktige hensyn:

1. Sikre inntekt ved bortfall av arbeidsinntekt ved sykdom. Dette reflekterer et forsikringsmotiv.

2. Bidra til omfordeling av inntekt mellom grupper. Minsteytelser og tak i beregnings­grunnlaget er eksempler på slik omfordeling. Dette reflekterer en fordelings­politisk målsetting.

3. Gi hjelp til selvhjelp, det vil si at de ikke må redusere motivasjonen til arbeids­takere og stønadsmottakere til å søke seg mot arbeid framfor trygd. Dette gir uttrykk for et insentivmotiv.

4. Være finansielt bærekraftig. Hensynet til andre prioriterte formål for velferds­staten medfører en ressursskranke.

5. Sikre legitimitet og oppslutning om velferdssystemene. Ordningene må oppleves som rimelige og rettferdige.

De tre første hensynene er klart uttrykte målset­tinger i regelverket og retter seg mot individets velferd og insentiver. De to siste hensynene er rettet mot systemnivået og har over tid fått økt oppmerksomhet i både den politiske og faglige diskusjonen om velferdsordningene. I en prinsipiell diskusjon av velferdsordningene må en drøfte forholdet mellom disse hensynene og hvorvidt det er konflikter mellom dem.

De tre siste hensynene trekker i stor grad i samme retning. Gode insentiver til arbeid tilsier at det alltid må lønne seg å arbeide framfor å motta stønad og at stønads­systemet ikke må skape såkalte inaktivitetsfeller, det vil si at uheldige økonomiske insentiver på kort sikt bidrar til at personer forblir på et relativt lavt inntektsnivå også på lengre sikt selv om de har potensial til å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. Gode insentiver til arbeid bidrar til at velferdssystemene er finan­si­elt bærekraftige og ikke legger beslag på en for stor andel av fellesskapets ressurser som kunne vært brukt til andre prioriterte formål i velferdsstaten, for eksem­pel helse og utdanning. Et system som belønner arbeidsinnsats og er finansielt bære­kraftig vil trolig også oppleves som rimelig og rettferdig av befolkningen. Det vil sikre legi­ti­mitet og oppslutning om velferdsordningene.

Målet om inntektssikring er motivert ut fra et forsikringshensyn – folketrygden sikrer inntekt hvis vi blir syke eller arbeidsledige. Alle forsikringsordninger har potensielle infor­masjons­problemer, jf. kapittel 4. Tapt inntektsevne gir den enkelte behov for inntekts­sikring. Uførepensjon tilbyr inntektssikring når alvorlige helseproblemer fører til tapt inntektsevne. Men inntektsevnen kan også bli påvirket av endrede krav på arbeidsplassen, store sosiale forpliktelser og egen livsstil. Westin og Norum (1977) har for eksempel beskrevet hvordan endrede krav i arbeidslivet kan føre til uføre­trygding uten at den enkeltes helsetilstand endres. Høy kompensasjonsgrad kan gjøre både arbeidsgivere, ektefeller og andre ressurspersoner i omgivelsene mindre moti­verte til aktivt å bidra til å tilrettelegge for arbeidsdeltakelse. Dette kan delvis skyldes at høy inntektskompensasjon svekker den enkeltes motivasjon til å stille krav til sine omgivelser og seg selv om å legge til rette for yrkesdeltakelse, helseplager til tross.

Over tid er den beste og mest opprettholdbare veien til velferd og trygghet en ved­var­ende deltakelse i arbeidslivet for den enkelte. I noen tilfeller kan det imidlertid oppstå en konflikt mellom hensynet til fordeling og de øvrige hensynene. I noen av disse tilfellene vil dette kun være en konflikt på kort sikt, der redusert velferd/inntekt i en kort periode blir oppveid av gevinsten over tid som skyldes at ordningene stimulerer til orientering mot arbeid framfor passivt trygdemottak. Disse tilfellene er i stor grad upro­blematiske. I andre tilfeller kan det imidlertid oppstå en konflikt mellom disse hen­synene også på lang sikt. Dette gjelder særlig for personer med varig lav arbeids­evne. Disse tilfellene er mer problematiske.

Hvis vi var sikre på at vi var i stand til å identifisere og skille mellom de ulike gruppene, ville konflikten mellom målet om fordeling og de øvrige hensynene være lett å løse. Det klarer vi imidlertid ikke. Det er umulig for myndighetene å få full infor­masjon om den enkeltes reelle arbeidsevne, og det vil alltid oppstå tilfeller der noen får en stønad som de ikke burde fått (en inklusjonsfeil) eller der noen ikke får en stønad som de burde ha fått (en eksklusjonsfeil). Velferdsordningene vil med andre ord alltid være beheftet med genuine dilemmaer når alle hensynene a)-e) skal opp­fylles samtidig.

Det er imidlertid mulig å skille mellom genuine og «falske» dilemmaer. For det første er det nødvendig, som det pekes på over, å skille mellom effekten på velferd for den enkelte på kort og på lang sikt. Det som kan øke velferden til en stønads­mottaker på kort sikt (høyere stønad), er ikke nødvendigvis det samme som vil øke hans velferd på lang sikt (tilbakevending til arbeid).

For det andre er det viktig å skille mellom det som er tilsiktede konsekvenser av regelverket – for eksempel tilstrekkelig inntektssikring og en rimelig fordeling – og det som er utilsiktede konsekvenser av flere regelverk som virker sammen (for eksem­pel at det blir mer lønnsomt å være stønadsmottaker enn arbeidstaker). Sam­spillet mellom ulike regelverk reflekterer ikke alltid en bevisst avveining av de ulike hen­synene a)-e). I mange tilfeller er resultatet snarere et litt tilfeldig sluttpunkt i en historisk prosess av endringer i regelverk og ordninger. Dette reflekterer blant annet at de ulike ytelsene har blitt introdusert og endret på ulike tidspunkt. Begrunnelsene kan hver for seg ha vært gode, men endringene kan likevel i liten grad ha blitt vurdert i sammen­heng og opp mot hvordan de tilfredsstiller hensynene a)-e). Vurderinger av hva som er en rimelig og rettferdig inntekts­sikring bør derfor i mange tilfeller fri­kobles noe fra den konkrete kompensasjons­graden som et komplisert regel­verk gir. Hvis en slik vurdering skulle trekke mot en annen avveining av hensynene a)-e) enn det som ligger i dagens sett av regelverk, ville end­ringer i tråd med dette kunne bety at noen fikk mindre eller mer enn de gjør i dag.

For det tredje er det viktig å presisere hvilke tilstander som skal kvalifisere til inn­tekts­sikring. For eksempel er uføreordningen ment å kompensere for redusert inn­tekts­evne på grunn av helseproblemer, og ikke for lav inntekt som skyldes arbeids­­markeds­problemer eller ønsket tilpasning i husholdningen. Dette er forhold som bør møtes med andre virkemidler. Uklarhet om formålet med en ordning kan svekke legitimiteten og den finansielle bærekraften til ordningen.

Hvis hensynet til fordeling i noen tilfeller tilsier at de andre hensynene skal settes til side, bør dette ha en klar begrunnelse som anerkjenner målkonfliktene og pro­blem­ene knyttet til den valgte løsningen. Bostøtten kan være et eksempel som illustrerer dette. En uførepensjonist og en yrkesaktiv med nøyaktig samme disponible inntekt vil i en del tilfeller (gjelder primært for personer uten barn) bli behandlet forskjellig mht. bostøtte – uførepensjonisten får bostøtte mens den yrkesaktive ikke får. Endring i status fra å være lønnsmottaker til å være stønads­mottaker utløser med andre ord retten til ytelsen selv om den disponible inntekten er den samme. Dette kan virke urett­ferdig, og det kan undergrave legitimiteten til ordningen. Hvis en imidlertid prio­ri­­terer uførepensjonisters velferd sterkere enn velferden til andre grupper, selv om disse har samme inntekt, kan den eksisterende bostøtten likevel være et fore­trukket virke­middel. Dette kan blant annet begrunnes med at uføre­pensjonisten i liten grad har muligheten til å øke sin arbeidsinntekt i framtiden, mens den yrkesaktive i prin­sippet kan få en økning i arbeidsinntekten gjennom yrkes­karrieren. Bostøtten har imid­­lertid også uheldige konsekvenser for insentivene til arbeid, jf. punkt 9.3.4. Hvis en tillegger fordelingsaspektet tilstrekkelig vekt, kan bostøtten likevel være et fore­trukket virkemiddel.