1 Sammendrag og tilrådinger

1.1 Bakgrunn og problemstillinger

I St.meld. nr.12 (2004-2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene varslet regjeringen Bondevik II at den ville sette ned et offentlig utvalg for å vurdere framtidens uføreordninger. I meldingen heter det blant annet:

«Utvalget skal kartlegge problemområder og gi forslag til endringer i dagens stønadsord­ninger ved uførhet for å finne fram til ordninger som kan fungere ved siden av et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.»

Uførepensjonsutvalget, som ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 5. august 2005, legger med dette fram sin innstilling. Utvalget foreslår en ny modell for beregning av ytelser til uføre og en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon for personer som har mottatt uføreytelse. Utvalget mener denne rapporten også kan bidra til en bedre forståelse av de prosessene som ligger bak at så mange blir uføre i Norge og av hvilke tiltak som kan bidra til at alle med redusert arbeidsevne får hjelp til å bedre og utnytte denne, i stedet for å ende opp som passive stønadsmottakere.

Pensjonsreformen er utgangspunktet for at utvalget er nedsatt. Både de nye opptjeningsreglene og innføring av fleksibel pensjoneringssalder i folketrygden gjør det nødvendig å vurdere uføreordningen. Fleksibel pensjonsalder innebærer at den enkelte kan velge pensjoneringstidspunkt. En kan gå av tidlig, eller en kan utsette pensjoneringen og få høyere alderspensjon. Pensjonsnivået ved fylte 62 år vil med den nye modellen for alderspensjon i folketrygden, i regelen være en del lavere enn det dagens folketrygd gir ved 67 år. Dersom uføre skal opprettholde det nivået på alderspensjonen som dagens folketrygd gir, vil de få en klart høyere alderspensjon enn yrkesaktive med samme inntektshistorie som tar ut alderspensjon i folketrygden ved 62 år. Denne forskjellen – eller «pensjonsgapet» som utvalget har kalt det – kan gjøre det økonomisk attraktivt å bli uførepensjonert når en nærmer seg 62 år. En sentral problemstilling for utvalget har vært om reglene for opptjening og uttak av alderspensjon for personer som har vært uførepensjonister bør utformes slik at pensjonsgapet reduseres.

Innføring av ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden innebærer at en må fastsette hvilke regler som skal gjelde for uføre. Utvalget har vurdert hvordan uføre skal tjene opp rett i alderspensjon og hvordan reglene for overgang til alderspensjon skal være for uføre, når det ikke lenger finnes en veldefinert pensjoneringsalder i folketrygden.

Levealdersjustering er et hovedelement i pensjonsreformen og innebærer at dersom forventet levealder øker, så må yrkesaktive arbeide noe lenger enn tidligere årskull for å få det samme relative pensjonsnivået. Eller de kan gå av tidligere og få noe lavere pensjon. Personer som ikke kan arbeide på grunn av helseproblemer, kan ikke velge å arbeide lenger for å kompensere for levealdersjusteringen av alderspensjonen, slik yrkesaktive kan. Det er derfor et spørsmål om alderspensjonen deres bør unntas fra levealdersjustering.

Dagens uførepensjon er nært knyttet til alderspensjonssystemet. Uførepensjonen beregnes som hovedregel som den alderspensjonen en ville fått dersom en sto i arbeid til fylte 67 år. Det er derfor nødvendig å vurdere om pensjonsreformen bør ha konsekvenser for måten uføreytelsen beregnes på. Utvalget er bedt om å ta stilling til om beregningsreglene for uførepensjon fortsatt skal være knyttet til alderspensjonen, eller om uføreytelsen for eksempel bør beregnes etter samme prinsipper som tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsytelser i folketrygden.

Den spenningen mellom uføreordningen og frivillig tidligpensjonering som et pensjonsgap skaper, kan møtes med ulike tiltak. Ett mulig tiltak er å redusere pensjonsgapet gjennom å redusere alderspensjonen til uføre. Et annet mulig tiltak er å endre vilkårene for å få en uføreytelse. Vurdering av om vilkårene er oppfylt er i stor grad basert på skjønn. Vilkårene kan derfor ikke vurderes isolert, men må ses i sammenheng med rutinene for saksbehandling og innvilgelse. Utvalget har sett nærmere på om vilkårene og kvaliteten på den forutgående prosessen som leder fram til vedtak i uføresaker er god nok.

1.2 Ny uførestønad i folketrygden

1.2.1 Valg av modell

Utvalget mener reglene for beregning av uføreytelse fra folketrygden bør legges om, slik at beregningen ikke lenger knyttes til beregningen av alderspensjon, men i stedet beregnes som en prosentandel av inntekten før uførhet. Ytelsen bør skattlegges som andre trygdeytelser, men dette må kombineres med at bruttoytelsen øker. For å markere at uføreytelsen ikke alltid er en varig ytelse, bør navnet endres fra uførepensjon til uførestønad.

Uføreordningen skal sikre personer med omfattende helseproblemer en rimelig inntekt dersom de ikke kan arbeide. Det må tas en rekke hensyn ved utformingen av ordningen:

• Mange skal ha uførestønaden som hovedinntektskilde i lang tid, de fleste fram til de får alderspensjon.

• Det må lønne seg å arbeide framfor å motta uførestønad, og endringen i inntekt ved overgang til/fra arbeid må være rimelig.

• Uføreordningen må gi gode insentiver til å utnytte den arbeidsevnen en til enhver tid har, og til å vende tilbake til arbeidslivet for fullt dersom dette blir mulig.

• Endringene i inntekt ved overgang til eller fra andre ytelser, må være rimelig. Dette gjelder særlig overgangen fra den nye tidsbegrensede inntektssikringsordningen til uførestønad og fra uførestønad tilbake til yrkesrettede ord­ninger. Det må også gjelde ved overgang fra uførestønad til alderspensjon.

• Uføreordningen bør bygge på prinsipper som er enkle å forstå for den enkelte, og den bør gi forutsigbare endringer i inntekt ved overgang fra eller til andre stønadsordninger og arbeid. Ordningen bør videre være enkel å administrere for Arbeids- og velferdsetaten, blant annet ved overgang fra uføreytelse til alderspensjon.

Utvalget har vurdert to modeller for uføreytelsen: En «pensjonsmodell», der reglene i dagens uførepensjonsordning tilpasses de nye reglene for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, og en «inntektserstatningsmodell», der uføreytelsen utmåles som en prosentandel av tidligere inntekt, etter modell av korttidsytelsene i folketrygden.

Utvalget har tatt utgangspunkt i at uføreord­ningen skal kompensere for manglende arbeidsinntekt på grunn av omfattende helseproblemer. «Manglende arbeidsinntekt» kan ikke observeres, den må fastsettes administrativt. I en pensjonsmodell blir beregningen av manglende arbeidsinntekt påvirket av all tidligere inntekt, mens i en inntektserstatningsmodell blir inntektsgrunnlaget fastsatt ut fra inntekten i en relativt kort periode før en blir ufør. Utvalget mener inntekten i en relativt kort periode normalt vil gi best uttrykk for inntektstapet til personer som blir uføre.

Felles beregningsmodell for stønad til personer som er i yrkesaktiv alder vil gi oversiktlige konsekvenser av å bevege seg mellom ulike ordninger. Når ordningene skattlegges som lønn, vil også konsekvensene av overganger mellom arbeid og stønad være forutsigbare. Dersom uførestønaden skattlegges som lønn, vil det bare vært ett skatteregime for personer i yrkesaktiv alder.

Ved å frikoble beregningen av uføreytelsen fra beregningen av alderspensjonen, vil systemet bli vesentlig enklere, og uføreordningen kan rendyrkes som en ordning som skal erstatte tapt arbeidsinntekt i perioden fram til overgangen til alderspensjon.

1.2.2 Reglene for uførestønad

Hovedelementer i utvalgets forslag er:

• Uføreytelsen beregnes som 66 prosent av tidligere inntekt og skattlegges som lønn. Beregninger viser at dette kan gi noe høyere ytelser etter skatt enn dagens ordning, og et mindretall anbefaler derfor en noe lavere utmålingsprosent (64).

• Det settes et tak på inntektsgrunnlaget for beregning av uføreytelsen på 6 ganger folketrygdens grunnbeløp (G).

• Brutto minsteytelse økes i forhold til dagens uførepensjon, for å kompensere for økt skatt.

• Den garanterte minsteytelsen til unge uføre økes også for å kompensere for økt skatt.

• Tidligere inntekt, grunnlaget for beregningen av uførestønaden, fastsettes som gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet.

• Uføreytelsen graderes ikke etter sivilstand.

• Det skal gis tillegg til uføreytelsen til personer med forsørgingsansvar for barn under 18 år. Utvalget er delt i synet på hvordan barnetillegget bør utformes. Flertallet går inn for at det gis et barnetillegg som ikke er behovsprøvd og som er på samme nivå som barnetillegget i den nye tidsbegrensede inntektssikringen. Mindretallet mener det bør gis et høyere, behovsprøvd barnetillegg på samme nivå som barnetillegget i dagens uførepensjon. Et samlet utvalg mener at det bør vurderes å innføre en øvre grense for hvor stor samlet ytelse kan være, i forhold til mulig arbeidsinntekt.

• Utvalget er også delt i synet på hvordan reglene for avkorting av uførestønaden mot arbeidsinntekt bør være. Flertallet mener det bør innføres en gradvis avkorting av uførestønaden over et lite toleransebeløp. Ett mindretall går inn for et høyere toleranse-/fribeløp. Et annet mindretall mener dagens avkortingsregler og friinntekt på 1 G bør videreføres.

Utvalgets forslag innebærer at beregningsreglene for uføreytelsen er lagt nært opp mot beregningsreglene for den nye tidsbegrensede inntektssik­ringen i folketrygden, slik de er beskrevet i St.meld. nr. 9 (2006–2007). Hensikten er å gi små og forutsigbare endringer i inntekt ved overgang fra den nye tidsbegrensede ordningen til uførestønad. På noen områder vil det trolig likevel bli en forskjell. Den viktigste forskjellen er trolig at beregningsgrunnlaget for ytelsene blir ulikt. Utvalget foreslår at beregningsgrunnlaget («tidligere inntekt») for uførestønaden fastsettes til gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. Dette vil i gjennomsnitt gi et noe høyere beregningsgrunnlag enn i den nye tidsbegrensede inntektssikringen, der det vurderes å ta utgangspunkt i inntekten i en kortere periode. Dersom utmålingsprosenten er den samme, vil dermed den gjennomsnittlige uførestønaden bli noe høyere enn dersom beregningsgrunnlaget hadde vært det samme som i den tidsbegrensede ordningen.

1.2.3 Virkninger av forslaget

Utvalgets forslag innebærer en vesentlig omlegging av uførepensjonsordningen. Ny beregningsmodell kombinert med at ytelsen skal skattelegges som lønn, fører til at den gjennomsnittlige uføreytelsen øker vesentlig før skatt, sammenliknet med en videreføring av dagens uførepensjonsordning. Omfanget av endringene innebærer at anslag på virkningene blir usikre. Basert på beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, anslår utvalget at den gjennomsnittlige uføreytelsen til nye mottakere av uførestønad vil øke med rundt 17 prosent før skatt, sammenliknet med en videreføring av dagens uføreordning. Basert på skattereglene for 2006 anslår utvalget at ytelsen etter skatt vil øke med 2–2,5 prosent.

Beregningsgrunnlaget for uførestønaden skal fastsettes på en annen måte enn i dagens uførepensjonsordning. Dette vil påvirke hvor høy ytelse den enkelte vil få. I dagens uføreordning kan uførepensjonen bli påvirket av all tidligere inntekt, mens utvalget foreslår at uførestønaden skal beregnes med utgangspunkt i inntekten i en relativt kort periode. Dette vil særlig slå ut for de som blir uføre i relativt høy alder og som har relativt høy inntekt i den perioden uførestønaden beregnes med utgangspunkt i, men lav eller ingen inntekt før denne perioden. Disse vil få en høyere ytelse med utvalgets forslag. Beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet tyder på at kvinner i gjennomsnitt vil få en noe større økning i brutto ytelse enn menn, og at veksten sammenliknet med dagens system avtar med alder.

Med en utmålingsprosent på 66, vil kompensasjonsgraden etter skatt bli rundt 70 prosent for inntekter fra om lag 200 000 kroner til om lag 375 000 kroner. Det betyr at ordningen vil sikre den enkelte en nettoinntekt som tilsvarer 70 prosent av det vedkommende tidligere hadde. De fleste inntektsgruppene vil få en ytelse etter skatt som er noe høyere eller på linje med det dagens system gir. Personer med deltidsinntekter vil kunne komme ut noe lavere enn i dag, fordi disse har en svært høy kompensasjonsgrad i dagens system. Det har neppe vært tilsiktet at personer som frivillig arbeider deltid får kompensert en større del av inntektsbortfallet enn heltidsarbeidende, dersom de blir uføre.

Utvalget foreslår at de nye reglene bare skal gjelde for personer som blir uføre fra 2010. De som har uførepensjon ved utgangen av 2009 bør beholde den ytelsen de da har. For at Arbeids- og velferdsforvaltningen skal slippe å operere med to parallelle beregningssystemer, bør eksisterende uførepensjonister overføres til det nye systemet ved at det for hver enkelt fastsettes et beregningsgrunnlag som gir dem om lag samme ytelse etter skatt med de nye beregningsreglene som de har med dagens uførepensjonsordning.

På oppdrag fra utvalget har Arbeids- og velferdsdirektoratet regnet på de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag. Beregningene er nødvendigvis svært usikre, men de indikerer at dersom uførestønaden utmåles med en kompensasjonsgrad på 66 prosent, så vil nettoutgiftene til uførestønad i 2050 øke med rundt 1 ½ mrd. kroner. Beløpet er målt i faste lønnskroner med utgangspunkt i et grunnbeløp på 62 892 kroner. Dersom en i det videre arbeidet finner det ønskelig å redusere uførestønaden, peker utvalget på at redusert utmålingsprosent er å foretrekke.

Fordi utvalgets forslag innebærer endret skattlegging av uføre, blir økningen i statens brutto utgifter til uføreytelser relativt stor. Den årlige økningen er i 2050 anslått til om lag 18 prosent, eller 13 mrd. kroner.

1.3 En bedre uføreordning – tildelingsregler

Innføringen av en fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden kan medføre at det vil være personer som både har rett til alderspensjon og til uføreytelse. Med dagens regelverk vil det være økonomisk fordelaktig å motta en uføreytelse framfor å velge alderspensjon, og det har blitt pekt på at dette vil kunne føre til et betydelig press på uføreordningen.

For de fleste er uføreordningen endestasjonen på en relativt lang prosess, der det går flere år fra en har vært i ordinært arbeid til søknad om uføreytelse innvilges. Erfaring viser at jo lenger tid denne prosessen tar, desto mindre er sannsynligheten for å komme tilbake til arbeid. Innsatsen overfor personer som står i fare for å falle utenfor arbeidslivet, eller som allerede er utenfor, bør derfor settes inn så tidlig som mulig. Dette betyr ikke at det er uten betydning hvordan uføreordningen er utformet. Hvor «attraktivt» det er å motta uføre­stønad for den enkelte, kan ha betydning for hva som skjer tidlig i prosessen.

Ved vurdering av om vilkårene for uføreytelse er oppfylt, er det nødvendig å bruke skjønn. En god uføreordning forutsetter høy kvalitet på den forutgående prosessen og høy kvalitet på det skjønnet som må gjøres ved vurdering av om inngangsvilkårene er oppfylt eller ikke. Det er derfor nødvendig med en relativt bred tilnærming når tildelingsreglene skal vurderes. Utviklingen med en stadig økende andel uføre, spesielt i de yngste aldersgruppene, tilsier også en bred gjennomgang av de utfordringene vi står overfor.

Det er ingen enkel oppgave å sikre arbeid til personer som er utenfor eller i utkanten av arbeidsmarkedet. Det skyldes blant annet at årsakene til problemene varierer og at det er store individuelle forskjeller i behovet for oppfølging. Samtidig er det mange aktører som har innvirkning på prosessen som fører fram til en uføreytelse. Det gjør det krevende å få til en helhetlig og målrettet prosess, der det vurderes løpende hva som er hensiktsmessige virkemidler og tiltak.

Det pågår flere reformprosesser som kan få betydning for tilgangen til uføreordningen, blant annet etableringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen og innføringen av en ny tidsbegrenset inntektssikringsordning i folketrygden. Disse prosessene kan være viktige for å inkludere flere i arbeidslivet og begrense antall personer med uføreytelse. For å lykkes, er det imidlertid avgjørende at de ulike aktørene ivaretar det ansvaret de har.

I dag er det et medisinsk inngangsvilkår til uføreytelsene. Vilkåret innebærer at en skal ha omfattende helseproblemer for å få en uføreytelse, og at helseproblemene skal være hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen. Mange forhold påvirker en persons mulighet til å delta i arbeidslivet, og sykdom er alene utilstrekkelig som grunnlag for å vurdere arbeidsevnen. Å oppfylle det medisinske vilkåret bør fortsatt være en nødvendig, men ikke en tilstrekkelig, betingelse for å få uførestønad.

Utvalget ser flere fordeler med å flytte oppmerksomheten fra begrensninger på grunn av sykdom til de mulighetene som finnes til tross for sykdommen. Spesielt er dette viktig tidlig i sykdomsforløpet, blant annet ved utprøving av arbeidsevne. Vurderingen av om vilkårene for uføreytelse er oppfylt eller ikke må baseres på en grundig vurdering av søkers arbeids- og inntektsevne. Utvalget mener arbeidsevnevurdering er et hensiktsmessig verktøy for Arbeids- og velferdsetaten i arbeidet med å identifisere relevante tiltak for å hjelpe personer med langvarige problemer på arbeidsmarkedet tilbake til arbeid. Forvaltningen må videreutvikle de metodene og verktøyene som allerede finnes, og må kunne bruke disse på en god måte. Dette er også avgjørende for å kunne vurdere om arbeids- og inntektsevnen er nedsatt i et slikt omfang at det kvalifiserer til en uføreytelse.

Aktørene i de ulike fasene av prosessen fra arbeid til uførestønad må ha klart definerte roller og et klart avgrenset ansvar. Fastlegenes hovedoppgaver skal være å stille diagnoser, behandle pasientene og gjøre enkle funksjonsvurderinger tidlig i sykepengeforløpet. Hovedansvaret for den systematiske arbeidsevnevurderingen må ligge i Arbeids- og velferdsetaten, som også skal behandle og avgjøre søknader om uføreytelse.

Attføringsvilkåret er i dag et sentralt inngangsvilkår. Attføring skal være forsøkt før det kan innvilges uføreytelse, med mindre det er åpenbart at dette ikke er hensiktsmessig. Det er viktig at yrkesrettede tiltak og arbeidsutprøving iverksettes så tidlig som mulig i stønadsforløpet. Både arbeidsgivere og den enkelte må ta et større ansvar for at tilrettelegging og utprøving av arbeidsevne skjer på en tilfredsstillende måte.

Det er i dag et vilkår for å få uføreytelse at arbeidsevnen/inntektsevnen er nedsatt med minst halvparten. En generell reduksjon i kravet til omfanget av arbeidsuførheten vil kunne bidra til å legge til rette for at flere utnytter arbeidsevnen fullt ut. Med en kompensasjonsgrad i uføreord­ningen på 66 prosent, vil den enkelte som har en uføregrad på minst 50 prosent måtte bære 1/3 av inntektstapet selv. I samsvar med dette mener utvalgets flertall at det bør vurderes om den nedre grensen for å komme inn i uføreordningen skal reduseres til 1/3 (33,3 prosent). Et mindretall fraråder dette, fordi det vil øke antall «gråsonetilfeller» og redusere vesentlighetskravet for å komme inn i ordningen.

Utvalget er bedt om å vurdere om alle som får innvilget en uføreytelse etter en tid bør få en ny vurdering av arbeidsevnen. Selv om det er krav om varig nedsatt arbeidsevne for å kunne motta en uføreytelse, vil den enkeltes situasjon kunne endre seg over tid, og det kan være usikkerhet om den framtidige arbeidsevnen. Etter utvalgets vurdering er det derfor åpenbart at noen av uføresakene bør revurderes. Når det fattes vedtak om uførestønad bør Arbeids- og velferdsetaten samtidig ta stilling til om det er hensiktsmessig med en revurdering av saken etter en tid. Det bør framgå av vedtaket at en slik vurdering er foretatt, og det bør gis en begrunnelse for vedtaket. Hvem og/eller hvor mange som i praksis bør vurderes på nytt, må avgjøres ut fra en vurdering av hva som er hensiktsmessig bruk av ressurser. Etter utvalgets vurdering bør hovedinnsatsen settes inn mens sannsynligheten for tilbakegang til arbeid er størst, altså før uføreytelse er en aktuell problemstilling. Utvalget mener derfor at en revurdering av alle uføresaker ikke er hensiktsmessig.

Behovet for revurdering vil også avhenge av utformingen av den nye tidsbegrensede inntektssikringen. Dersom det settes en relativt stram tidsramme for hvor lenge en skal kunne motta den nye inntektssikringen, kan det bety et økt press på uføreordningen. Utvalget forutsetter at en i den tidsbegrensede ordningen bruker tilstrekkelig tid til å avklare om den enkeltes arbeids- og inntektsevne er varig nedsatt eller ikke. I tilfeller der det er usikkerhet om framtidig arbeidsevne, bør uførestønad kunne innvilges dersom inngangsvilkårene for øvrig er oppfylt. I disse tilfellene bør det legges inn i vedtaket at uførestønaden skal revurderes etter en gitt periode.

1.4 Forholdet mellom uføreordningen og frivillig tidligpensjon

Flere har uttrykt bekymring for konsekvensene dersom uføreordningen i folketrygden utformes slik at det blir et stort pensjonsgap, i betydningen at personer som får uførestønad får en vesentlig høyere alderspensjon enn personer med lik tidligere inntekt som tar ut alderspensjon ved 62 år. Bekymringen er at dette vil føre til økt tilgang til uføreordningen.

Størrelsen på pensjonsgapet avhenger av ved hvilken alder uførepensjonister skal gå over på alderspensjon. Dersom denne aldersgrensen settes til 67 år og uføre også tjener opp rett til alderspensjon til fylte 67 år, så vil pensjonsgapet i folketrygden bli betydelig. Ett mulig tiltak for å redusere pensjonsgapet er å senke alderen for opptjening av rett til, og overgang til, alderspensjon.

For personer med alvorlige helseproblemer har størrelsen på pensjonsgapet liten eller ingen betydning for om de blir uførepensjonert eller ikke; helseproblemene gir dem ikke mulighet til å velge å arbeide. I prinsippet skal alle som får uførestønad være i denne situasjonen, siden det er et krav for å motta uførestønad at arbeidsevnen er varig nedsatt. Det er imidlertid i praksis vanskelig å vurdere om dette kravet er oppfylt, blant annet fordi skillet mellom syk og frisk er mindre klart enn tidligere og fordi sykdomsbegrepet er utvidet. Fra et ideal om at sykdom er noe en lege kan konstatere gjennom målinger som kan etterprøves av andre, har utviklingen gått i retning av at også subjektiv opplevelse av sykdom som ikke kan konstateres ved objektive funn godtas som grunnlag for uførepensjonering. Den subjektive opplevelsen av sykdom kan, bevisst eller ubevisst, være påvirket av «utenforliggende forhold», som familiesituasjon og venners og medias meninger og råd. Portvaktene stilles overfor vanskelige skjønnsvurderinger.

Det synes godt dokumentert empirisk at økonomi har betydning for tilstrømmingen til ord­ninger der helseproblemer i prinsippet skulle være et absolutt kvalifiseringskrav. Årsaken kan være at det er vanskelig å sjekke i praksis om kravene er oppfylt. Dersom ordningene ikke skal ekskludere for mange som bør ha tilgang, må de utformes slik at noen får tilgang som ikke skulle hatt det. Det må derfor vurderes nøye hvor stort pensjonsgap uføreordningen tåler. Dersom uføreytelsen ikke skal kunne mottas samtidig med AFP, vil det kunne lette de potensielle problemene med å ha et pensjonsgap i folketrygden, og redusere behovet for reduksjon i nivået på alderspensjonen til personer som har vært uføre – som er en alternativ måte å redusere pensjonsgapet på.

Regjeringen har, i St.meld. nr. 5 (2006–2007), forutsatt at AFP skal tilpasses det nye pensjonssystemet og bli et (lang)varig påslag til alderspensjonen fra folketrygden. En tilpasset AFP-ordning kan bidra til å redusere de potensielle problemene med å ha et pensjonsgap i folketrygden. Utvalget mener at AFP ikke må komme i tillegg til uføreytelsen etter 62 år, og at det fortsatt må være slik at en ikke skal kunne motta begge ytelser samtidig. Beregninger viser at dette kan bidra til å fylle en stor del av pensjonsgapet, og dermed gjøre det mer attraktivt å fortsette i arbeid. Det vil imidlertid ikke redusere pensjonsgapet for de som ikke har rett til AFP.

Fleksibel alderspensjon i folketrygden innebærer at det skal bli mulig å kombinere arbeid og alderspensjon fra 62 år, uten at pensjonen avkortes. Dette er en mulighet som personer som mottar uførestønad ikke vil ha; for uføre vil ytelsen bli avkortet dersom arbeidsinntekten blir for høy. Dette gjør det mindre attraktivt for personer som har en viss arbeidsevne å gå over på uførestønad, og tilsier at det er mulig å ha et visst pensjonsgap uten at presset på uføreordningen øker vesentlig. Også erfaringene fra Sverige, som innførte en ny uføreordning med et visst pensjonsgap i 2003, tyder på dette. Sverige har fleksibel pensjonsalder fra 61 år, men uføre går først over på alderspensjon når de fyller 65 år. Siden 2003 har likevel andelen i alderen 62–64 år som mottar såkalt sjukersättning gått ned.

Utvalgets forslag til modell for alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad, innebærer at alderspensjonen til uføre blir noe lavere enn det pensjonsnivået dagens system vil gi. Det bidrar til å redusere pensjonsgapet. Et system der AFP og uførestønad ikke kan mottas samtidig vil redusere pensjonsgapet ytterligere. At uføre ikke vil ha de samme mulighetene til å kombinere arbeid og pensjon fra 62 år som andre, gjør det økonomisk attraktivt å ikke bli ufør. Erfaringene fra Sverige tyder på at det er mulig å ha et visst pensjonsgap. Utvalget mener dette samlet tilsier at faren for at tilstrømmingen til uføreordningen skal øke vesentlig, er begrenset.

1.5 Alderspensjon til uføre

1.5.1 Utgangspunkt

Systemet for alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad skal sikre uføre en rimelig inntekt i alderdommen. Pensjonsnivået må være rimelig, både i forhold til den inntekten uførepensjonistene tidligere har hatt og i forhold til alderspensjonen til yrkesaktive. Dersom den gjennomsnittlige alderspensjonen til personer som har mottatt uførestønad skal være om lag som ved en videreføring av dagens modell for alderspensjon til uføre, vil mange uføre få en del høyere alderspensjon enn yrkesaktive som frivillig tar ut alderspensjon tidlig. Det vil være et pensjonsgap. Som nevnt, mener utvalget det bør være mulig å ha et visst pensjonsgap i folketrygden, men utvalget mener likevel den gjennomsnittlige alderspensjonen til uføre bør reduseres noe, sammenliknet med hva en videreføring av dagens regelverk vil gi. Utvalget har ikke tatt stilling til det nøyaktige omfanget av reduksjonen, men beskriver alternative modeller som kan innebære en viss reduksjon sammenliknet med en videreføring av dagens regelverk.

Et gitt nivå på alderspensjonen kan teknisk sett oppnås på ulike måter. Utvalget har vurdert ulike modeller, som har til felles at de bygger videre på Stortingets vedtak 23. april 2007 om ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Det innebærer at uføre kan bygge opp rettigheter til alderspensjon dels som yrkesaktive og dels som mottakere av uførestønad. Utvalget har lagt til grunn at oppbyggingen av rettigheter til alderspensjon i perioden som mottaker av uførestønad skal følge den samme logikken som i perioden som yrkesaktiv. Det må da fastsettes regler for hvor stor den årlige opptjeningen av rettigheter til alderspensjon skal være. Videre må det administrativt fastsettes en alder for når personer som mottar uførestønad skal gå over på alderspensjon, og regler for hvordan de opparbeidede rettighetene til alderspensjon skal «oversettes» til et årlig nivå på alderspensjonen.

1.5.2 Opptjening av pensjonsrettigheter

Utvalget foreslår at personer som mottar uførestønad skal tjene opp rett til alderspensjon på grunnlagt av 1,35 prosent av pensjonsgivende inntekt, på samme måte som yrkesaktive. Utvalget mener tidligere inntekt, altså det inntektsgrunnlaget som ligger til grunn for utmålingen av uførestønaden, bør være pensjonsgivende inntekt for personer som mottar uførestønad. Utvalget har vurdert om utbetalt uførestønad bør være pensjonsgivende, slik det er foreslått for den nye tidsbegrensede inntektssikringen i folketrygden, men fraråder dette, fordi alderspensjonen til mange uføre da kan bli svært lav, særlig alderspensjonen til de som mottar uførestønad lenge.

Ved utmålingen av den nye uførestønaden foreslår utvalget en øvre grense for den inntekten som legges til grunn ved utmålingen på 6 G (377 400 kroner). Utvalget mener likevel at den øvre grensen for opptjening av rett til alderspensjon for mottakere av uførestønad bør settes til 7,1 G (446 500 kroner), slik at grensen blir den samme som for yrkesaktive.

Ifølge St.meld. nr. 5 (2006–2007) skal minsteytelsen i alderspensjonssystemet – uavkortet garantipensjon – først utbetales fra fylte 67 år. Utvalget legger til grunn at personer som blir uføre før fylte 67 år, skal sikres en minsteytelse fram til 67 år, uansett valg av modell for alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad.

1.5.3 Overgang til alderspensjon

Utvalget er delt i synet på hvilken modell som bør velges for overgang til alderspensjon for personer som har mottatt uførestønad. Flertallet foreslår at personer som mottar uførestønad skal gå over på alderspensjon når de fyller 62 år, mens mindretallet foreslår at overgangen skal skje ved fylte 67 år. Et samlet utvalg mener begge modeller bør kunne nyttes som modell for alderspensjon til uføre, men utvalget har delt seg i synet på hvilke egenskaper ved de to modellene som bør tillegges størst vekt. Uenigheten gjelder ikke det gjennomsnittlige nivået på alderspensjonen til uføre.

Flertallet i utvalget mener at personer som har mottatt uførestønad bør gå over på alderspensjon når de fyller 62 år. Med de ordinære reglene for beregning av alderspensjon, vil mange uføre få lav alderspensjon dersom pensjonsrettighetene skal tas ut ved 62 år. For å kompensere for dette, foreslår flertallet at personer som har mottatt uførestønad skal få et livsvarig uføretillegg til alderspensjonen. Uføretillegget skal kompensere, både for manglende opptjening av rettigheter til alderspensjon etter fylte 62 år og for at pensjonsrettighetene tas ut fra fylte 62 år. Uføretillegget utformes slik at den enkelte får en samlet alderspensjon fra 62 år som om han eller hun hadde fått medregnet opptjening til, og gått over på alderspensjon ved, vel 66 år. Flertallet legger vekt på at denne modellen er godt tilpasset logikken i det nye alderspensjonssystemet, og mener grensen på 62 år blir den sentrale aldersgrensen i det nye pensjonssystemet. Uføretillegget gir et tydelig signal om at det er «normalt» å arbeide også etter fylte 62 år, og at de som er forhindret fra å arbeide av helsemessige årsaker skal kompenseres for dette.

En forskjell mellom de to alternative modellene er at en i perioden 62–66 år får alderspensjon med flertallets forslag og uførestønad med mindretallets forslag. Dersom uføre i gjennomsnitt skal få noe lavere alderspensjon enn uførestønad etter skatt, betyr det at inntekten i perioden fram til fylte 67 år vil være lavere med flertallets enn med mindretallets forslag. Det vil gjøre det mer attraktivt å fortsette i arbeid etter fylte 62 år.

Hvis inntekten er lavere fram til fylte 67 år, betyr det også at uføre vil få en mindre nedgang i inntekten ved fylte 62 år med flertallets forslag, enn det de vil få ved 67 år med mindretallets forslag, dersom de samlede utgiftene til alderspensjon og uførestønad skal være like. Flertallet mener dette er en fordel ved å velge 62 år som grense for når uføre skal gå over på alderspensjon.

Mindretallet mener at personer som har mottatt uførestønad bør gå over på alderspensjon når de fyller 67 år. Opptjeningen av pensjonsrettigheter bør imidlertid stoppe ved fylte 62 år. Mindretallet mener dette vil gi et vesentlig enklere system, blant annet fordi alle etter overgang til alderspensjon vil stå overfor det samme alderspensjonsregelverket, og en unngår å måtte innføre regler for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt i alderspensjonssystemet, som flertallets forslag vil kreve.

Dersom uføre stopper opptjeningen av pensjonsrettigheter ved 62 år, vil det stimulere til arbeid etter 62 år, fordi en vil få økt pensjonsopptjening dersom en arbeider. Med flertallets forslag vil en uansett få medregnet pensjonsopptjening fram til vel 66 år. Mindretallet kan ikke se at en overgang til alderspensjon ved 62 år kombinert med et uføretillegg, vil redusere utfordringene knyttet til pensjonsgapet i vesentlig grad.

Overgangsreglene for alderspensjon til uføre bør i utgangspunktet være de samme som overgangsreglene for personer som er yrkesaktive. Overgangsreglene vil bli enklere dersom uføre går over på alderspensjon ved 67 år, enn de blir dersom aldersgrensen settes til 62 år. Med overgang ved 67 år blir det trolig ikke behov for særskilte overgangsregler for alderspensjonen til uføre.

1.5.4 Levealdersjustering

Levealdersjustering er et hovedelement i pensjonsreformen og innebærer at dersom forventet levealder øker, så må yrkesaktive arbeide noe lenger enn tidligere årskull for å få det samme relative pensjonsnivået. Eller de kan gå av tidligere og få noe lavere pensjon. Personer som ikke kan arbeide på grunn av helseproblemer, kan ikke velge å arbeide lenger for å kompensere for levealdersjusteringen av alderspensjonen, slik yrkesaktive kan. En kan derfor spørre om ikke uføre, helt eller delvis, bør skjermes for virkningene av levealdersjusteringen.

Siden nær halvparten av nye alderspensjonister trolig vil komme fra uføreordningen, er det ikke rimelig at uføre ubetinget skal skjermes for virkningen av levealdersjustering. Utvalget mener imidlertid at dersom yrkesaktive i praksis velger å kompensere for levealdersjusteringen gjennom å arbeide lenger, så synes det rimelig at også alderspensjonen til uføre øker noe. Hvis yrkesaktive velger å akseptere en nedgang i alderspensjonen, er det ikke urimelig at også uføre får en tilsvarende nedgang.

En bør avvente utviklingen noen år etter 2010 før det spesifiseres en konkret mekanisme for hvordan en eventuell skjerming skal utformes. Utvalget foreslår derfor at alderspensjonen til uføre, de første årene etter 2010, omfattes av levealdersjusteringen i likhet med yrkesaktive. På bakgrunn av utviklingen i yrkesaktiviteten for ikke-uføre over 62 år, bør det etter en tid vurderes tilpasninger som gir uføre, helt eller delvis, en betinget skjerming fra virkningene av levealdersjuster­ingen.

1.5.5 Virkninger av forslagene

Utvalgets forslag innebærer at uføre skal tjene opp alderspensjon etter tilsvarende modell som yrkesaktive. Virkningene for den enkelte av den nye modellen for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden er beskrevet i St.meld. nr. 5 (2006–2007).

Flertallets forslag innebærer at alderspensjonen beregnes som om uføre går over på alderspensjon ved vel 66 år, mens mindretallets forslag innebærer overgang til alderspensjon ved fylte 67 år, men med stopp i opptjeningen av pensjonsrettigheter ved fylte 62 år. Det er ingen forskjell mellom flertallets og mindretallets forslag på det gjennomsnittlige nivået på alderspensjonen, og begge modellene kan fleksibelt tilpasses slik at en oppnår et ønsket nivå på alderspensjonen.

Utvalget mener en bør legge opp til at den gjennomsnittlige alderspensjonen til uføre blir noe lavere enn den ville blitt ved en videreføring av dagens folketrygd. På samme måte som yrkesaktive, bør uføre kunne akseptere en viss nedgang i inntekten ved overgang til alderspensjon. Utvalget har ikke tatt klart stilling til hvor stor reduksjonen bør være. I beregninger gjort for utvalget er nedgangen i størrelsesorden 1,5–2 prosent, i forhold til en videreføring av dagens folketrygd.

Forslaget innebærer, før effekten av levealdersjustering, en besparelse for folketrygden sammenliknet med det som beregningsteknisk er lagt til grunn i arbeidet med St.meld. nr. 5 (2006–2007). Beregninger som Arbeids- og velferdsdirektoratet har foretatt, viser at ved en videreføring av dagens alderspensjonssystem kan utgiftene til alderspensjon til personer som har mottatt uførepensjon bli om lag 82 mrd. kroner i 2050. Beløpet er målt i faste lønnskroner med utgangspunkt i et grunnbeløp på 62 892 kroner, og det er tatt hensyn til virkningen av levealdersjustering og endrede regler for regulering av alderspensjonen. En reduksjon i størrelsesorden 1,5–2 prosent, innebærer dermed en besparelse i størrelsesorden 1,5 mrd. kroner.

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) er det lagt til grunn at uføre fullt ut skal omfattes av levealdersjusteringen. Det vil bidra til en innsparing i 2050 på om lag 15 mrd. kroner, sammenliknet med om uføre blir helt skjermet fra levealdersjusteringen. De økonomiske konsekvensene av en eventuell skjerming kan derfor bli betydelige. Utvalget foreslår at det skal vurderes en hel eller delvis skjerming dersom yrkesaktive velger å jobbe lenger for å kompensere for levealdersjusteringen. Økt yrkesdeltaking vil gi staten økte inntekter. Denne inntektsveksten blir imidlertid ikke stor nok til å finansiere en full skjerming av uføre fra virkningene av levealdersjusteringen.