12 Modell for uføreytelse

12.1 Innledning og hovedkonklusjon

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere og ta stilling til om beregningsreglene for uførepensjon fortsatt skal følge systemet for alderspensjon, eller om de skal løsrives fra pensjonssystemet og i stedet beregnes etter samme prinsipper som gjelder for tids­begrenset uførestønad og andre kort­tids­ytelser i folketrygden.

I Europa er det to hovedmodeller for beregning av uførepensjon/førtidspensjon. I noen land er beregningsreglene avledet av en beregnet alders­pensjon. Uføre­pensjonen er i disse landene konstruert som en førtids­alders­pensjon. I andre land er det kort­tids­ytelser ved sykdom eller dagpenger som er modell for beregning av uføre­pensjon. Danmark har blant annet en slik modell, og Sverige gikk over fra en alders­pensjons­modell til en «syke­stønads­modell» fra 1. januar 2003. I Norge beregnes tidsbegrenset uførestønad etter modell av kort­tids­ytelsene rehabiliterings­penger og attføringspenger, mens uførepensjonen er knyttet opp til regelverket for beregning av alderspensjon.

I dette kapitlet skisseres to ulike beregningsmodeller for framtidig uføreytelse. Det diskuteres om framtidens uføreytelse fortsatt skal beregnes som en pensjonsytelse etter samme prinsipper som i dag, men med utgangspunkt i Regjeringens forslag til ny beregningsmodell for alderspensjon, jf. St.meld. nr. 5 (2006–2007), eller om ytelsen skal beregnes etter samme modell som dagens korttidsytelser. Det legges til grunn at det i fram­tiden skal være én uføreytelse, jf. forslag i St.meld. nr. 9 (2006–2007) om å inkludere tidsbegrenset uføre­stønad i den nye tidsbegrensede inntekts­sikrings­­ordningen i folketrygden. Dette kapitlet er avgrenset til beregningsreglene; andre sider av uføreordningen er omtalt i kapittel 11.

Hoved­forskjellen mellom «pensjonsmodellen» og «korttidsytelsesmodellen» er at uføre­­ytelsen i det siste tilfellet er frikoblet fra alderspensjonssystemet. Ved beregning av (varig) uførepensjon er det i dag en direkte kobling mellom inntekt som ufør og senere inntekt som alderspensjonist, mens det ikke er noen slik kobling for personer som mottar korttidsytelser. I begge modeller bestemmes ytelsesnivået med utgangs­punkt i tidligere inntekt. Beregningen skjer imidlertid på ulik måte. I «kort­tids­ytelses­modellen» er det normalt bare inntekten en relativt kort periode før uførheten oppsto som påvirker ytelsesnivået, mens all tidligere inntekt kan påvirke ytelses­nivået i pensjons­modellen.

Uføreordningen er en kontantytelse som har til formål å kompensere tap av arbeidsinntekt på grunn av helse­svikt. Ytelsen skal altså normalt erstatte manglende arbeidsinntekt. Det synes da mest nærliggende å beregne ytelsen med utgangspunkt i inntekten i perioden rett før uføre­tids­punktet. Beregning etter samme modell som dagens korttidsytelser vil ofte gi et riktigere bilde av det inntektstapet en person som blir ufør vil ha i årene framover, enn å beregne ytelsen som en pensjons­ytelse. En pensjons­modell for beregning av uføreytelsen vil dessuten kunne gi feil signal om at en opptjener rett til uføreytelse.

Utvalget mener at vi også i Norge bør frikoble beregningen av uføreytelsen fra alders­pensjonssystemet, slik at alle ytelser til personer i yrkesaktiv alder i hoved­sak beregnes etter de samme prinsippene. Felles bereg­ningsmodell for personer som er i yrkesaktiv alder vil gi mer oversiktlige konsekvenser av å bevege seg mellom ulike ordninger.

Ved å fri­koble beregningen av uføreytelsen fra beregningen av alderspensjonen, vil en separere beslutningene om utmåling av uføreytelsen og utmåling av alders­pensjon til personer som har mottatt uføreytelse. Det vil forenkle systemet vesent­lig, og bidra til at en vil kunne rendyrke uføreordningen som en ordning som skal er­statte tapt arbeids­inntekt i perioden fram til overgangen til alderspensjon.

Utvalgets flertall foreslår at uføreytelsen til nye mottakere skal beregnes som 66 prosent av tidligere inntekt, der tidligere inntekt er fastsatt som den gjennomsnittlige inntekten i de tre beste av de fem siste inntektsårene før uføretidspunktet. Detaljene i utvalgets forslag til ny modell for uføreytelse presenteres i avsnitt 12.5.

Spørsmålet om utmåling av alderspensjon til personer som mottar uføreytelse disku­teres i kapittel 13. I dag er ytelsesnivået på uførepensjonen og senere alders­pensjon det samme. Utvalget mener det fortsatt bør legges vekt på å unngå at det blir for stor endring i ytelsesnivået ved overgang fra uføreordningen til alderspensjon, men at dette hensynet ikke er så sterkt at en bør låse utmåling­en av utføreytelsen til alders­pensjons­systemet.

12.2 Formålet med uføreordningen

Formålet med uføreordningen er å kompensere for manglende arbeidsinntekt på grunn av omfattende helseproblemer. 1 «Manglende arbeidsinntekt» kan ikke obser­veres, den må fastsettes administrativt. I dag fastsettes inntektsgrunnlaget for bereg­ning av uføreytelsene med utgangspunkt i tid­ligere arbeidsinntekt, både ved bereg­ning av uførepensjon og ved beregning av tidsbegrenset uføre­stønad. Inntekts­grunn­laget fastsettes på ulike måter for uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad.

Utvalget legger til grunn at den framtidige uføreordningen fortsatt skal gi både standard­sikring og grunnsikring. Standardsikringen innebærer at det skal være en sammen­heng mellom nivået på uføreytelsen og nivået på den tidligere inntekten som yrkesaktiv. Grunnsikringen skal, som i dag, være rettet mot personer som ikke har vært i arbeid, har hatt lav inntekt eller kort opptjeningstid eller botid. Personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder, skal sikres en garantert minsteytelse som er høyere enn den generelle minsteytelsen.

Det er en rekke hensyn som må tas ved utforming av uføreordningen. Blant annet må ­ordningen ta hensyn til at uføreytelsen skal være noe mange vil ha som hoved­inn­tekts­kilde i flere år; i de fleste tilfeller til personen senere går over på alders­pensjon.

Uføreordningen må gi gode insentiver til å utnytte den eventuelle arbeidsevnen en til enhver tid har, og til å vende tilbake til arbeidslivet for fullt dersom dette blir mulig. Kompen­sasjonsnivået bør være slik at det lønner seg å arbeide fram­for å motta uføreytelse, og slik at endringen i inntekt ved overgang til/fra arbeid er rimelig. Reglene for avkorting av stønaden mot arbeids­inntekt bør ha som mål å stimulere til økt arbeidsinnsats. Inaktivitetsfeller, blant annet som følge av høye tilleggs­ytelser, skjerpet beskatning ved arbeids­deltaking mv., bør unngås.

Endringene i inntekt ved overgang til eller fra andre ytelser, må være rimelige. Dette gjelder særlig overgangen fra den nye tidsbegrensede inntekts­sikrings­ordningen til uføreordningen, og fra uføreordningen tilbake til yrkesrettede ordning­er. Men det må også gjelde ved overgang fra uføreytelse til alderspensjon.

Uføreordningen bør bygge på prinsipper som er enkle å forstå for den enkelte mottaker, og den bør gi forutsigbare endringer i inntekt ved overgang fra eller til andre stønads­ordninger og arbeid. Uføreordningen bør videre være enkel å admini­strere for Arbeids- og velferdsetaten, blant annet ved overgang fra uføre­ytelse til alders­­pensjon.

12.3 Utforming av de to hoved­modellene

12.3.1 Innledning

I dette avsnittet skisseres kort hvordan en kan beregne uføreytelser i Norge etter hen­holds­vis en pensjonsmodell og etter modell av korttidsytelsene i folketrygden. Den sist­nevnte modellen kalles under en «inntektserstatningsmodell», og ytelsen utmåles i denne modellen som en prosent­andel av tidligere inntekt. Det legges til grunn at det i fram­tiden bare vil være én uføreytelse. Avgrensningen mellom den nye tids­begrensede inntekts­sikrings­ordningen i folke­trygden og uføreord­ningen er drøftet i kapittel 11.

12.3.2 Beregning etter en pensjonsmodell

I kapittel 10 ble det beskrevet hvordan den framtidige uføreytelsen kan beregnes etter samme prinsipper som i dag, men med ny modell for opptjening og uttak av alders­pensjon i folketrygden. Pensjonsmodellen innebærer at uføreytelsen settes lik en beregnet alderspensjon. Rettighetene til alderspensjon vil dels kunne opparbeides som yrkesaktiv og dels som mottaker av uføreytelsen. Opparbeiding av rett til alders­pensjon i perioden fra uføretidspunktet til overgangen til alderspensjon kan, som i dag, fastsettes med utgangspunkt i inntekten i perioden før uføretidspunktet. Pen­sjons­modellen innebærer at uføre­pensjonen bestemmes med utgangpunktet i hele (den faktiske og fiktive) livs­inntekten.

I dag kreves det at uførepensjonisten har arbeidsinntekt på uføretidspunktet eller i årene umiddelbart før uføretidspunktet for å få medregnet framtidig pensjons­opptjening. Det kan innføres liknende begrensninger for å få medregnet framtidig inntekt innenfor en ny beregningsmodell. Personer som har hatt ulønnet omsorgs­arbeid kan, som i dag, få medregnet omsorgsopptjening etter særskilte regler. Videre kan det tilpasses en garantiordning for personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder. Personer som ikke har vært yrkesaktive, kan få en minsteytelse etter samme prinsipp som garantipensjonen til alderspensjonister i den nye folketrygden.

Den nye modellen for uttak av alderspensjon i folketrygden innebærer at det ikke lenger er noen veldefinert pensjonsalder i folketrygden. Den enkelte kan fleksibelt ta ut alderspensjon fra 62 år. Det betyr at det administrativt må fastsettes en øvre aldersgrense for hvor lenge det skal være mulig å få medregnet pensjons­opptjening for personer som har mottatt uføreytelse, og fastsettes en alder for overgang fra uføre- til alderspensjon. Dette trenger ikke nødvendigvis være det samme tidspunktet. Kapittel 10 viste at dersom begge disse aldersgrensene settes til 67 år, vil den nye opptjeningsmodellen gi en uføreytelse som er en god del høyere enn ved en videre­føring av dagens opptjenings­modell for alderspensjon.

Stortinget har vedtatt at det skal innføres levealdersjustering av alderspensjonen. Dette skaper enkelte komplikasjoner for uføreytelsen dersom den skal beregnes etter en pensjons­modell. Dersom alderspensjonen til personer som har mottatt uføreytelse også skal omfattes av levealdersjustering, mens uføreytelsen ikke skal det, vil det over tid innebære en gradvis større nedgang i ytelsen ved overgang fra uføreytelsen til alderspensjon, dersom forventet levealder stiger.

12.3.3 Beregning etter en inntektserstatningsmodell

Fra 1. januar 2009 vil rehabiliteringspenger, attførings­penger og tidsbegrenset uføre­stønad bli slått sammen til en ny tidsbegrenset inntekts­sikrings­ordning, jf. St.meld. nr. 9 (2006–2007). Den nye ytelsen skal beregnes på samme måte som dagens attførings- og rehabiliteringspenger, altså som 66 prosent av tidligere inntekt med en minste­ytelse på 1,8 G. Ytelsen skal skattlegges som lønns­inntekt. Regjeringen vil ifølge stortingsmeldingen vurdere om beregningen av ytelsen skal ta utgangspunkt i inntekten siste avsluttende inntektsår eller gjennomsnittet av de tre siste inntekts­årene.

Tilsvarende beregningsmodell kan være utgangspunkt for beregning av den nye uføre­ytelsen. Det innebærer at inntekt på uføretidspunktet eller i en relativt kort tidsperiode før uføre­tidspunktet, legges til grunn for beregning av uføre­ytelsen. Inntekt tidligere i yrkeskarrieren (før beregningsperioden) vil – i motsetning til i pensjonsmodellen – ikke påvirke uføreytelsen. En person som bare har vært i arbeid i noen få år vil kunne få samme stønad som en person med lang yrkeskarriere, dersom de to hadde samme inntekt i beregningsperioden rett før uføre­tidspunktet.

En kan ikke mekanisk benytte regelverket for korttidsytelsene. Det er nødvendig å vurdere om reglene bør tilpasses, siden uføre­ytelsen skal være noe mottakerne skal kunne leve av over lang tid. For eksempel bør det vurderes om en forutgående beregnings­periode på inntil tre år er tilstrekkelig lang.

I dagens beregningsregler for korttidsytelser inngår bare inntekt inntil 6 G i inntekts­grunnlaget. Det kan eventuelt vurderes å ha et høyere inntektsgrunnlag i den nye uføreordningen. Et argument for dette kan være at uføreytelsen skal kompen­sere for inntektstap over lengre tid.

Kompensasjonsgraden kan settes til 66 prosent, som den er for tidsbegrenset uføre­stønad i dag. Det vil dermed bli den samme brutto inntekts­kompensasjonen i de to viktigste inntektssikringsordningene i perioden fra utløpet av sykepengeperioden til over­gangen til alders­pensjon. Med dagens skatteregler for uførepensjonister vil imid­lertid kompensasjons­graden etter skatt bli vesentlig høyere på uføreytelse enn i den nye tids­begrensede inntektssikrings­ordningen. Dersom dagens skatteregler beholdes, vil dess­uten en 66-prosentordning gi en vesentlig økning i gjennomsnittlig uføre­ytelse etter skatt sammenliknet med en videreføring av dagens regelverk. Det betyr at dersom den gjennomsnittlige uføreytelsen skal bli på om lag samme nivå som ved en videreføring av dagens system, må enten skattereglene endres slik at uføreytelsen skatt­legges som lønn, eller satsen for utmåling settes klart lavere enn 66 prosent.

Minsteytelsen kan settes til 1,8 G som i dagens ordninger. Dette vil være omtrent det samme nivået som dagens minstepensjon. Personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder, kan sikres en garantiytelse på dagens nivå. Dersom uførepensjon skal skattlegges høyere enn i dag, må det vurderes å øke bruttonivåene på minste­ytelsen og på ytelsen til unge uføre.

12.4 Forskjeller mellom de to hoved­modellene

12.4.1 Innledning

I dette avsnittet diskuteres noen konsekvenser av å velge én av de to modellene for beregning av den framtidige uføreytelsen. Som en bakgrunn for vurderingen av hvilke forskjeller det vil være mellom de to alternative modellene for framtidens uføreytelse, beskrives først noen trekk ved dagens inntekts­sikrings­ordninger.

Den framtidige uføreordningen må utformes med utgangspunkt i målene med ordningen, og ikke med utgangspunkt i regelverket for dagens ordninger. En del av forskjellene mellom dagens ordninger er derfor ikke nødvendigvis relevante for valget mellom en pensjonsmodell og en inntektserstatningsmodell for utmåling av uføre­ytelsen. De to alternative modellene vil imidlertid ha litt ulike egenskaper. Disse forskjellene er hovedtemaet videre i avsnitt 12.4.

12.4.2 Forskjeller mellom dagens ordninger

Dagens inntektssikringsordninger har ulike egenskaper. Under beskrives noen forskjeller mellom dagens korttidsytelser (rehabiliterings­penger og attføringspenger) og langtidsytelser (pensjoner inkludert uførepensjon). Tids­begrenset uføre­stønad regnes i de fleste sammenhenger som en korttidsytelse, men har også en del elementer fra pensjons­regelverket.

Tabell 12.1 oppsummerer noen forskjeller og likheter mellom dagens inntektssikringsordninger. Forskjellene skyldes delvis at ordningene har ulike formål. Pensjons­ytelsene er utformet med utgangspunkt i at perioden som stønadsmottaker kan bli lang­varig, som regel fram til alders­pensjonering eller død. For korttids­ytelsene er for­målet å sikre inntekt ved midlertidig inntekts­bortfall og legge til rette for at stønads­mottakeren skal komme tilbake i arbeid.

Det går fram av tabell 12.1 at beregnings­grunnlaget for korttids- og langtidsytelser er forskjellig. Ved beregning av korttidsytelsene, inkludert tidsbegrenset uførestønad, legges inntekten i en kort periode før arbeidsuførheten oppsto til grunn, mens det ved beregning av pensjons­ytelsene tas hensyn til opptjente pensjonsrettig­heter gjennom en lengre periode. Stønads­resultatet kan dermed bli forskjellig med de to modellene.

Beregningsgrunnlaget for korttidsytelsene har i dag et tak på 6 G, mens det ved beregning av pensjoner delvis tas hensyn til inntekt opp til 12 G. Korttidsytelsene inklusive tids­begrenset uføre­stønad har en kompensasjonsgrad før skatt på 66 prosent. Dette vil i de fleste tilfeller gi en høyere brutto ytelse enn det varig uføre­pensjon gir.

Minsteytelsene er tilnærmet like før skatt. På grunn av forskjeller i skatte­reglene er imidlertid minsteytelsen etter skatt høyere for uførepensjon enn for tidsbegrenset uføre­stønad, som igjen har høyere minsteytelse etter skatt enn rehabiliterings- og att­før­ings­penger.

Sivilstand påvirker ikke utmålingen av dagens korttidsytelser, men har betydning for utmåling av grunnpensjonen og minstepensjonen innenfor pensjons­systemet. Reglene fører til at et pensjonistektepar får lavere samlet pensjon enn de til sammen ville fått som enslige.

Både korttidsytelsene, med unntak av syke­penger, og pensjonsytelsene har i dag et minste­krav til forutgående botid 2 på tre år for å ha rett til ytelse. For å få rett til syke­penger er opptjenings­tiden fire uker. Når disse vilkårene er oppfylt, har ikke botiden betydning for utmålingen av kort­tids­ytelsene. Mottakere av pensjoner – uføre­pensjon, etterlattepensjon, alders­pensjon – får derimot utmålt ytelsen i forhold til botid i Norge. 3

Reglene om eksport av ytelsen, det vil si muligheten til å beholde ytelsen under lang­varige opphold i andre land, er forskjellige for de ulike ytelsene. Mottakere av kort­tids­ytelser – syke­penger, rehabiliteringspenger og attføringspenger – kan som hoved­regel ikke beholde ytelsen dersom de oppholder seg over lengre tid i et annet land. Uførepensjonister og mottakere av tids­begrenset uførestønad kan, med visse unntak, ta med seg ytelsene uavkortet til andre EØS-land og til land som Norge har inngått trygdeavtale med.

De generelle reglene i folketrygden om eksport av ytelser til land utenfor EØS-området og land som Norge ikke har trygdeavtale med, er forskjellige for tids­begrenset uførestønad og uførepensjon. Eksportreglene er strengere for tidsbegrenset uførestønad enn for uførepensjon.

Forsørgingstilleggene er forskjellige for de to typene ytelser. Begrunnelsen for å ha høye forsørgingstillegg til pensjonsytelsene har vært at dette er langvarige/varige ytelser og at stønadsmottakere med barn skal sikres en rimelig inntekt. For kort­tids­ytelsene har hensynet til at stønadsmottakerne skal tilbake i arbeid vært dominer­ende. Høye forsørgingstillegg kan gi en samlet høy kompensasjonsgrad for stønads­mottakere med tidligere lav inntekt og gjøre det lite lønnsomt å komme tilbake i arbeid.

Skattereglene er i dag forskjellige for korttidsytelsene og pensjonsytelsene. Kort­tids­ytelsene skattlegges som arbeidsinntekt, mens mottakere av pensjonsytelser har skatte­fordeler. Begrunnelsen for at korttidsytelsene skattlegges som arbeidsinntekt har vært at det letter overgangen til arbeid.

Rehabiliteringspenger og attføringspenger ble inntil 2002 beregnet på samme måte som uførepensjon, og hadde skattefordeler i form av lav trygdeavgift og halvt sær­fradrag. Begrunnelsen for omleggingen var å markere at dette er kort­tids­ytelser hvor målet er tilbake­føring til arbeid. I Ot.prp. nr. 48 (1998–1999), der forslaget om å beregne attførings- og rehabiliteringspenger etter korttidsytelses­modellen ble presentert, ble det lagt vekt på signaleffekten. Beregning etter en pensjons­modell ga mottakerne feil signal om hvilken karakter attførings- og rehabiliterings­ytelsene skulle ha.

Ved blant annet å fjerne skattefordelen og muligheten for å ha friinntekt, og erstatte det behovsprøvde barnetillegget med et standardisert barnetillegg, skulle det bli mer lønnsomt for de fleste å komme tilbake i arbeid framfor å fortsette på stønad. Tilsvarende begrunnelse ble brukt i forbindelse med innføringen av tidsbegrenset uføre­stønad i 2004. I Ot.prp. nr. 102 (2001–2002) ble det opprinnelig foreslått en ordning som var identisk med ordningene for rehabiliteringspenger og attførings­penger. Ved stortings­behand­lingen ble det imidlertid vedtatt at stønadsmottakere med tidsbegrenset uførestønad skulle ha skatte­fordeler (særfradrag) og rett til friinntekt. Fra 1. juni 2006 har mottakere av tids­begrenset uførestønad også fått rett til behovsprøvd barnetillegg. Disse endring­ene har ført til at ordningen i dag har flere fellestrekk med pensjonsordningene enn det som opp­rinnelig var forutsatt.

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering foreslås det å slå sammen rehabiliterings­penger, attføringspenger og tids­begrenset uførestønad til en ny tids­begrenset inntektssikringsordning, som skal beregnes på samme måte som rehabili­ter­ings­penger og att­føringspenger blir i dag.

12.4.3 Betydningen av inntektsgrunnlaget

En pensjonsmodell vil innebære at inntekten i hele den yrkesaktive perioden legges til grunn ved utmåling av uføreytelsen, mens en inntektserstatningsmodell betyr at inntekten i en relativt kort periode før uførheten oppsto legges til grunn.

For unge arbeidstakere som blir uføre vil det meste av pensjonsopptjeningen være en beregnet, framtidig opptjening basert på tidligere inntekt, for eksempel gjennom­snittet av inntekten de siste tre årene. To personer med samme inntekt de siste tre årene vil, på grunn av sin unge alder, i liten grad kunne ha forskjeller i tidligere opp­tjen­ing. Det er derfor også begrenset hvor stor forskjell det kan bli på uføreytelsen dersom den beregnes etter en pensjonsmodell.

For eldre er situasjonen annerledes. To 60-­åringer med lik inntekt de siste tre årene kan ha hatt svært ulik inntekt før denne treårsperioden, og kan derfor også få svært ulike uføreytelser dersom den beregnes etter en pensjonsmodell. Dersom en beregner uføre­ytelsen i en inntektserstatningsmodell med utgangspunkt i inntekten de siste tre årene, ville de imidlertid fått den samme uførepensjonen.

Personer med god inntekt i den (relativt korte) perioden som uføreytelsen beregnes med utgangs­­punkt i, men med lav eller ingen inntekt før dette, kan altså komme bedre ut med en inntektserstatningsmodell. Med en pensjons­modell kan disse ende opp med en minsteytelse. Tradisjonelt har dette særlig rammet kvinner som har vært hjemme­værende med omsorgsoppgaver og har gått ut i arbeids­livet i relativt høy alder. Også voksne med kort botid i Norge, og som dermed bare har hatt mulighet til tjene opp pensjonsrettigheter i en begrenset periode, vil kunne komme godt ut med en inntektserstatningsmodell.

En kan si at pensjonsmodellen belønner lange yrkeskarrierer. For eldre personer vil en lang yrkeskarriere gi en høyere uføreytelse enn en kortere yrkes­karriere, når ytelsen beregnes etter en pensjonsmodell. For yngre personer vil forskjeller i lengden på yrkeskarrieren ha mindre betydning. Pensjons­modellen innebærer også at nivået på uføreytelsen vil være uav­heng­ig av uføretidspunktet for personer som har en gjennom­snitt­lig real­lønns­utvikling gjennom hele yrkes­karrieren.

Det kan diskuteres i hvilken grad uføreytelsen bør belønne lange yrkeskarrierer. Formålet med uføreordningen er primært at den skal erstatte manglende arbeids­inntekt i perioden fram til overgang til alderspensjon. Det er ikke åpenbart at forskjeller i inntekt mange år tidligere bør påvirke størrelsen på uføreytelsen.

Enkelte vil ha relativt store variasjoner i inntekten over tid. Det kan for eksempel gjelde selv­stendig næringsdrivende og personer som har tatt seg et friår. Også heltids­arbeid­ende som har påtatt seg omsorgsoppgaver i hjemmet, vil normalt få et lavere inntekts­grunnlag i denne perioden enn den inntekten de hadde tidligere. For personer med varierende inntekter over tid kan inntektserstatningsmodellen gi tilfeldige utslag, avhengig av om inntekten i perioden før uføretidspunktet var høy eller lav. Også en uføreytelse beregnet etter pensjons­modellen kan imidlertid være påvirket av slike til­fel­dige utslag siden den framtidige, fiktive opptjeningen bestemmes av inntekten i perioden før uføretidspunktet, men utslagene vil normalt være mindre enn ved inntektserstatnings­modellen.

12.4.4 Fordelingsegenskaper

Pensjonssystemet har et spareelement og et forsikrings­element. Formålet er å bidra til fordeling av inntekt og risiko over den enkeltes livsløp. Ved innbetalinger/opp­tjening gjennom yrkeskarrieren tjenes det opp rettigheter til framtidig pensjon. Forsikrings­elementet sikrer for eksempel fortsatt inntekter ved uførhet.

Selv om pensjonssystemet i utgangspunktet bygger på at forskjeller i pensjons­rettigheter er uttrykk for forskjeller i inntektshistorier som yrkesaktiv, er det i dagens pensjonssystem også bygd inn viktige elementer av omfordeling. Det viktigste er minstepensjonen, som skal sikre inntekt til personer med ingen eller lave opptjente pensjons­rettigheter. Det gis videre tillegg til personer med forsørgings­ansvar, og det er – blant annet gjennom skatte­reglene – høyere kompensasjonsgrad for personer med lav inntekt enn for personer med høy inntekt.

Fordelingshensyn er i mindre grad lagt inn i korttidsytelsene, fordi disse ytelsene skal være en midlertidig erstatning for arbeidsinntekt. Siden arbeids­inntekter ikke av­henger av sosiale kjennetegn ved mottakerne (det gis for eksempel ikke forsørg­ings­tillegg), er det heller ikke naturlig å la ytelser som skal sikre inntekten ved mid­ler­tidig bortfall av arbeidsinntekt avhenge av slike kjennetegn. 4

Ulike typer fordelingselementer kan til en viss grad ha mer uheldige effekter for kort­tids­ytelser enn for pensjons­ytelser. Når målsettingen er at personer på midlertidige ytelser skal tilbake i arbeid, kan fordelingselementer bidra til innlåsing i stønadssystemet, jf. kapittel 9. Det gikk der fram at i enkelte tilfeller kan den enkelte tape inntekt på å ta arbeid. Et eksempel er det behovsprøvde barnetillegget. Slike tillegg kan gis en god begrunnelse for personer med lav inntekt som har et varig stønadsbehov, og der det ikke er noe alter­nativ å ta inntektsgivende arbeid. For personer som skal tilbake i arbeid, vil imid­lertid et bortfall av barnetillegg kunne gjøre det ulønnsomt å ta arbeid. Ektefelletillegget påvirker også hvor lønnsomt det er for ektefellen å arbeide.

Selv om det i mindre grad er lagt inn fordelingselementer i korttidsytelsene enn i pensjonsytelsene, kan visse grupper med lavere inntekter komme bedre ut i korttidsytelsesmodellen. Det skyldes at pensjonsmodellen også legger vekt på antall år i arbeidslivet (historisk og potensielt fram til pensjonsalderen). Som nevnt vil for eksempel mange kvinner kunne tjene på utmåling av uføre­ytelsen etter en inntekts­erstatnings­modell.

12.4.5 Nærmere om medlemskap i trygden og eksport av ytelser

Folketrygdens bestemmelser om medlemskap har betydning både for retten til ytelser og for utmålingen av ytelsene. Personer som er bosatt i Norge er pliktige medlemmer av folke­trygden, og opparbeider trygdetid. Ved midler­tidig fravær (opphold utenfor Norge) i inntil 12 måneder regnes en person fortsatt som bosatt. En del norske statsborgere som oppholder seg i utlandet over en lengre periode regnes likevel som medlemmer i trygden, og visse grupper som oppholder seg i eller utenfor Norge kan bli tatt opp som frivillige medlemmer. Det er et vilkår at vedkommende har vært medlem i minst tre av de siste fem kalenderårene før søknadstidspunktet og har en nær tilknytning til det norske samfunnet.

Både korttidsytelsene og pensjonsytelsene har et minstekrav på forutgående botid (trygdetid) på tre år for å ha rett til ytelse. For korttidsytelsene er det ingen sammen­heng mellom botid og antallet poengår i Norge og størrelsen på ytelsen. En kan med andre ord ha bodd i landet i bare noen få år, vært yrkesaktiv en kort periode og være sikret en uavkortet livs­oppholdsytelse. Det er imidlertid begrenset hvor lenge en kan motta kort­tids­ytelser.

For pensjonsytelser, som er basert på opptjente og framskrevne pensjonspoeng, er det derimot en sammenheng mellom botiden og antallet poengår og størrelsen på ytelsen. I dagens pensjons­regel­verk er det krav om minst 40 års trygdetid for å få full ytelse. Tilsvarende kreves 40 poengår for å få full tilleggspensjon. Ved kortere opptjeningstid avkortes grunnpensjonen og tilleggs­pensjonen proporsjonalt.

Det er i dag generelt strengere begrensninger på muligheten til å eksportere korttids­ytelser enn pensjonsytelser. Årsaken til dette er at det ikke er samme krav til opp­tjening av rettigheter som i pensjonsregelverket. En mulighet til å ta med seg ytelsen ut av landet etter bare noen få år som bosatt, ville gjøre ordningen svært gunstig for personer som flytter til Norge, og for de som allerede er bosatt men ønsker å flytte ut av landet. En tilleggsbegrunnelse for å ha et restriktivt regelverk for mottakere av tidsbegrenset uførestønad, har vært at stønadsmottakerne skal følges opp i stønads­perioden og at det skal være mulig å iverksette tiltak som kan bringe stønads­mottakeren tilbake i arbeid.

Når det gjelder uføreytelsene, er reglene om eksport til EØS-land og andre land som Norge har trygdeavtale med, gunstige. Uføreytelsene kan som hovedregel tas med uavkortet til disse landene.

For å kunne ta med seg tidsbegrenset uførestønad til land som ikke er omfattet av EØS-avtalen eller annen trygdeavtale, er det et vilkår at vedkommende fortsatt er medlem i folketrygden. Det vil si at en som hovedregel ikke kan oppholde seg i utlandet i mer enn tolv måneder. Medlemskap i folketrygden opphører som hoved­regel ved opphold i utlandet i mer enn tolv måneder eller dersom en oppholder seg i utlandet i mer enn seks måneder hvert år i to år eller mer.

Som hovedregel faller også retten til uførepensjonen bort når uførepensjonisten opp­holder seg i utlandet uten å være medlem av folketrygden. Her er det imidlertid omfattende unntaksbestem­melser. Tilleggspensjonen kan som hovedregel eksporteres. For å kunne ta med seg grunnpensjon, eventuelt særtillegg og barnetillegg uten begrensninger, forutsettes det derimot minst 20 års botid etter fylte 16 år. Personer som har opptjent rett til tilleggspensjon, men ikke har 20 års bo­tid, får ved flytting til utlandet grunnpensjon svarende til antall poengår som tillegspensjon ytes etter.

Den nye uføreytelsen vil ha karakter av korttidsytelse ved at den skal erstatte arbeids­inntekt i en nærmere angitt periode før arbeidsuførheten inntraff, men samtidig ha karakter av pensjons­ytelse ved at mange vil motta ytelsen over lang tid. Utvalget legger til grunn at dagens regler om forutgående botid (medlemskap) for retten til ytelsen videreføres i den nye ordningen. Når botidskravet er oppfylt, vil imidlertid, som for dagens tids­begrensede uførestønad, ikke botid i Norge (medlemskap i trygden) få betydning for utmålingen av ytelsen. Det kan eventuelt vurderes å ha botidskrav knyttet til minsteytelsen. I den svenske ordningen har en valgt en løsning der minsteytelsen blir avkortet på grunnlag av botid.

Det bør etter utvalgets oppfatning være relativt strenge regler for eksport av ytelsen. Det vil blant annet være vanskelig å foreta revurdering av uføreytelsen dersom stønads­mottakeren bor utenfor landet i lange perioder. På den andre siden kan det ikke være slik at det blir umulig å flytte ut eller oppholde seg utenfor landet i perioder for mot­takere av den nye uføreytelsen. Blant annet vil en del stønads­mottakere kunne ha helse­gevinster av å oppholde seg i varmere land.

Utvalget legger til grunn at valg av beregnings­modell for uføreytelsen ikke vil på­virke mulig­hetene til å fastsette egnede regler for eksport av den nye uføreytelsen. EØS-avtalen og andre trygdeavtaler vil fortsatt medføre utvidet utbetaling i utlandet. Generelt mener utvalget imid­ler­tid at det bør kunne stilles krav om tilknytning til Norge for å kunne ta med seg ytelsen utenlands, og at det bør være mulig å avkorte stønaden i tråd med dagens regelverk for uførepensjonister.

12.4.6 Overgang fra uføreytelse til alders­pensjon

Det er i dag en direkte kobling mellom inntekt som uførepensjonist og senere inntekt som alderspensjonist. Med en pensjonsmodell, der uføreytelsen er avledet fra en beregnet alderspensjon, vil en kunne sikre at endringen i inntekt ved overgang fra uføreytelse til alderspensjon ikke blir for stor. Med en inntektserstatningsmodell er det ingen auto­matikk i dette.

Hvor høy alderspensjon tidligere mottakere av uføreytelser vil få, vil avhenge av opptjeningsreglene for alders­pensjon, som diskuteres i kapittel 13. Utvalget kan ikke se at valg av bereg­nings­modell for uføreytelsen i vesentlig grad påvirker muligheten til å utforme reglene for hvordan uføre skal opptjene rett til alderspensjon. En bør derfor kunne skille mellom de to problemstillingene, og utforme reglene for hvordan uføre skal tjene opp rett til alderspensjon med utgangspunkt i at reglene skal gi uføre en rimelig alderspensjon, mens reglene for bereg­ning av uføreytelsen kan utformes med utgangspunkt i at ytelsen skal være en erstat­ning for manglende arbeidsinntekt i perioden fram til overgangen til alders­pensjon.

En frikobling av uføreytelsen fra pensjonssystemet kan innebære at noen vil få en uføreytelse som er nokså forskjellig fra den alderspensjonen de senere vil ha rett til, jf. diskusjonen tidligere i dette kapitlet. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette er noe problem, dersom uføreytelsen vurderes å gi en rimelig kompensasjon for manglende arbeids­inntekt. For de som allerede mottar uførepensjon foreslår utvalget over­gangs­regler, jf. kapittel 14, som tar sikte på at ingen som er uførepensjonister når det nye systemet innføres skal gå ned i inntekt etter innføringen.

12.4.7 Enkelhet

En inntektserstatningsmodell vil gjøre det enklere å beregne nivået på uføre­ytelsen for den enkelte. Ytelsen vil gis som en andel av inntekten i en relativt kort periode før inntekts­bortfallet, og ha samme skatteregler som lønn. Det vil da også være lettere å se de inntektsmessige konsekvensene av å vende tilbake til arbeid. Videre vil en kunne unngå omregning av ytelsen ved eventuell retur til den nye tidsbegrensede inntekts­sikrings­ordningen.

En modell der uføreytelsen er koblet til en beregnet alderpensjon kan bli svært komplisert dersom leve­alders­justering av alderspensjonen også skal påvirke nivået på uføre­ytelsen. Det er nødvendig dersom alderspensjonen skal leve­aldersjusteres og det skal være en tett kobling mellom nivået på uføreytelsen og nivået på alders­pensjonen. Dette kan gi uforut­sigbare og urimelige forskjeller på ytelsesnivåene dersom ­reglene for innfasing av ny modell for alderspensjon også skal påvirke utmål­ingen av uføre­ytelsen. Ved å fri­koble beregningen av uføreytelsen fra beregn­ingen av alders­pensjonen, vil en forenkle det samlede systemet vesent­lig, og en vil kunne rendyrke uføre­ordningen som en ordning som skal er­statte tapt arbeids­inntekt i perioden fram til overgang til alderspensjon.

Administreringen av ordningen, når den er etablert, vil imidlertid ikke nødvendigvis være enklere med en inntektserstatningsmodell. Av hensyn til administreringen av rettighetene til alderspensjon, må Arbeids- og velferdsetaten ha oversikt over inn­tekts­historien fram til tidspunktet for inntekts­bortfall. Det vil neppe være spesielt admi­nistrativt krevende å utnytte disse opplysning­ene til også å fastsette nivået på uføre­ytelsen innen­for en pensjons­modell.

12.4.8 Konklusjon

Utvalget tilrår at beregningen av uføreytelsen i folketrygden frikobles fra bereg­ningen av alders­pensjon. Etter utvalgets oppfatning tilsier ikke hensynet til fram­tidige alders­pensjonsrettigheter et bestemt valg av beregningsmodell for uføre­ytelser. I kapittel 13 vurderes hvordan alders­pensjonen bør utformes for personer som har mottatt uføreytelser.

Beregningsreglene for uføreytelsen bør legges så nært som mulig opp mot bereg­nings­reglene for den nye tidsbegrensede inntektssikringen i folketrygden. På denne måten vil det bli et skille mellom pensjonsytelser (alderspensjon) på den ene siden og ytelser til personer i yrkesaktiv alder på den andre siden. Det er imidlertid behov for å gjøre enkelte tilpasninger av beregningsreglene med tanke på at uføreytelsen vil være en ytelse som de fleste skal motta i mange år.

Selv om uføreytelsen langt på vei vil ha en varig karakter, bør det ved utformingen tas hensyn til at det skal lønne seg å arbeide. Hvor stort potensialet for tilbakeføring til arbeid vil være, avhenger blant annet av utformingen av den nye tidsbegrensede inntekts­sikringen. Det er ikke tatt stilling til hvor lenge det skal være mulig å motta den nye stønaden, som skal inkludere dagens tidsbegrensede uførestønad. Dersom det settes strenge krav til aktivitet for å være på den midlertidige inntektssikrings­ordningen, kan det innebære at det vil bli flere blant mottakerne av den nye uføreytelsen enn blant dagens uførepensjonister som vil kunne være aktuelle for tilbakeføring til arbeid.

12.5 Ny uføreytelse i folketrygden

12.5.1 Hovedtrekk

I dette avsnittet presenteres utvalgets forslag til ny modell for beregning av uføre­ytelsen i folketrygden. Det primære formålet med uføreytelsen skal være å gi kom­pen­sasjon for manglende arbeidsinntekt på grunn av omfattende helseproblemer i peri­oden fram til overgang til alders­pensjon. Hovedelementer i forslaget er:

• Uføreytelsen beregnes som 66 prosent av tidligere inntekt og skattlegges som lønn.

• Det settes et tak på inntektsgrunnlaget for beregning av uføreytelsen på 6 G.

• Minsteytelsen økes brutto, i forhold til dagens uførepensjon, for å kompensere for økt skatt.

• Den garanterte minsteytelsen til unge uføre økes også for å kompensere for økt skatt.

• Tidligere inntekt, grunnlaget for beregningen av uføreytelsen, fastsettes som gjen­nom­snittet av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføre­tids­punktet.

• Uføreytelsen graderes ikke etter sivilstand.

• Det skal gis tillegg til uføreytelsen til personer med forsørgingsansvar for barn under 18 år. Utvalget er delt i synet på hvordan barnetillegget bør utformes. Flertallet går inn for at det gis et ikke behovsprøvd barnetillegg på nivå med barnetillegget i den nye tidsbegrensede inntektssikringen. Mindretallet mener det bør gis et høyere behovs­prøvd barne­tillegg på nivå med barnetillegget i dagens uføre­pensjon. Et samlet utvalg mener at det bør vurderes å innføre en øvre grense for hvor høy samlet ytelse kan være, i forhold til mulig arbeids­inntekt.

• Utvalget er også delt i synet på hvordan reglene for avkorting av uføreytelse mot arbeidsinntekt bør være. Flertallet mener det bør innføres en grad­vis avkorting av uføreytelsen over et lite toleransebeløp. Et mindretall går inn for et høyere toleranse-/fribeløp. Et annet mindretall mener dagens avkortingsregler og fri­inntekt på 1 G bør videreføres.

Utvalget har i mandatet ikke fått noen klar økonomisk ramme som utvalgets forslag skal tilpasses. Som en beregningsteknisk forutsetning har utvalget tatt utgangspunkt i at gjennomsnittlig uføreytelse skal være som ved en videreføring av dagens folketrygd, og har lagt til grunn at nivået på statens utgifter til uføre vil bli avklart i den videre politiske behandlingen.

Ved valg av løsninger har utvalget blant annet tatt utgangspunkt i forslaget til regler for den nye, tidsbegrensede inntektssikringen i folketrygden, jf. St.meld. nr. 9 (2006–2007) og Innst. S. nr. 148 (2006–2007). Jo mindre forskjeller det er i regelverket for utmåling, desto mindre blir endringen i inn­tekt ved overgang mellom den tids­begrensede inntektssikringen og uføreytelsen. Dette er enkelt for mottakerne, og det gir forutsigbarhet. Blant annet fordi uføre­ytelsen skal kunne mottas ve­sent­lig lenger enn den tidsbegrensede inntektssikringen, fore­slår utvalget likevel enkelte avvik mellom reglene for uføreytelsen og reglene for den tids­begrensede inntekts­sikringen.

Videre i dette kapitlet drøftes og begrunnes utvalgets forslag.

12.5.2 Inntektsgrunnlag

Et viktig spørsmål ved valg av modell for ny uføreytelse er hvilken inntekt som skal legges til grunn for beregning av ytelsen. Inntektsgrunnlaget skal gi uttrykk for hvilken inntekt som er tapt på grunn av uførheten, og skal fastsettes med utgangs­punkt i tidligere inntekt.

Ved beregning av dagens korttidsytelser, tar en utgangspunkt i inntekten i en ganske kort periode. Ved beregning av sykepenger, er det inntekten den siste måneden som legges til grunn, mens ved utmåling av rehabiliteringspenger, attførings­penger og tidsbegrenset uførestønad tas det utgangspunkt i inntekten siste år eller gjennom­snittet av inntekten de siste tre årene.

Inntektsgrunnlaget i den nye tidsbegrensede inntektssikringen i folketrygden er fore­løpig ikke fastsatt. I St.meld. nr. 9 (2006–2007) heter det at Regjeringen vil «vurdere om beregningen av den nye ytelsen bør ta utgangspunkt i søkers inntekt i det (eller et gjennomsnitt av de tre) siste avsluttede inntektsår før søknad om ytelsen settes fram». Dette vil i så fall innebære at det dels er inntekten i en relativt kort periode som vil legges til grunn og dels at utgangspunktet for å velge inntektsår vil være søknads­tidspunktet. På begge disse punktene er det grunn til å vurdere andre løsninger for uføreytelsen.

Uføretidspunkt eller søknadstidspunkt?

Mottakere av uføreytelser har i gjennomsnitt en svakere inntektsutvikling enn sammen­liknbare grupper de siste årene før søknads­tidspunktet, det vil si før det settes fram krav om uføreytelser, jf. Dahl (2007). Hovedårsaken til dette er trolig at mange har perioder med helse­relaterte ytelser, som bare gir delvis kompensasjon for tapt arbeids­inntekt, i forkant av at uføreytelsen innvilges. Videre kan utviklingen også forklares med at uførheten gradvis har svekket inntektsevnen.

Uføretidspunktet er definert som det tidspunktet inntekts­evnen/­­arbeids­evnen ble varig nedsatt med minst halvparten. I dagens regel­verk for uføre­pensjon har uføre­tidspunktet betydning for om en person har rett til uføre­pensjon, fordi det er krav om tre års medlemskap i folketrygden før uføretids­punktet. Men uføre­tids­punktet har også betydning for beregningen av uføreytelsen, fordi det er inntekten i årene før uføretidspunktet som er utgangspunktet for fast­setting av fram­tidige pensjons­poeng.

Der­som personen var i arbeid fram til den dagen vedkommende ble sykmeldt på grunn av den medisinske lidelsen som medførte varig nedsatt inntektsevne/­arbeids­evne, er hoved­regelen at uføretidspunktet faller sammen med første sykmeldingsdag. Dersom personen ikke var i jobb eller dersom det er uklart når inntektsevnen/­arbeids­evnen ble varig nedsatt, må uføretidspunktet fastsettes skjønnsmessig.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har kartlagt uføretidspunktet til nye uføre­pensjo­nister i 2003, det siste året før tidsbegrenset uførestønad ble innført. Beregningene viser at det er betydelig spredning i uføretidspunktet, jf. figur 12.1. Vel 1/3 har fått fastsatt uføretidspunktet til 2002 eller 2003. Selv om søknadstidspunktet er tid­ligere enn tidspunktet for innvilgelse, viser dette at uføretidspunktet blir satt tidligere enn søknadstidspunktet for et klart flertall av de nye uførepensjonistene. Hoved­årsaken er at mange har en relativt lang trygdekarriere bak seg, blant annet fordi hensikts­messig behand­ling/­attføring skal være gjennomført eller forsøkt før det kan innvilges en uføreytelse. Nesten 30 prosent av de nye uførepensjonistene i 2003 fikk fastsatt uføretidspunktet tidligere enn 2000, og nesten fem prosent hadde uføretidspunktet før 1993.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Tallene tyder på at uføretidspunktet fastsettes skjønnsmessig i en del saker. Dette er isolert sett en ulempe, både fordi det kan være ressurskrevende og fordi det er en kilde til uenighet, noe som fører til en del klagesaker og til saker i Trygderetten. For å sam­ordne med reglene for den nye midlertidige inntektssikringen og å redusere om­fanget av skjønnsmessige vurderinger, kunne en gå over fra å benytte uføre­tids­punktet som utgangspunkt for fastsetting av inntekts­grunnlaget til å benytte søknads­tidspunktet. For å unngå at dette rammer personer som har utsatt å søke uføreytelse og gradvis har fått redusert inntekten på grunn av helseproblemer, kunne en samtidig utvide den perioden som inntektsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i. Det trengs imidlertid ytter­ligere utredninger av konsekvensene av en slik om­legg­ing, og utvalget har derfor lagt til grunn at det fortsatt skal fastsettes et uføre­tids­punkt som skal være utgangs­punktet for å fastsette det inntektsgrunnlaget som be­nyttes ved beregningen av uføreytelsen. Dersom det er søknadstidspunktet som blir utgangs­punktet for fastsetting av inntektsgrunnlaget i den nye midlertidige inn­tekts­sikringen, vil det dermed bli en forskjell mellom uføreordningen og den nye midlertidige inntekts­sikringen på dette punktet.

Alternative inntektsgrunnlag

I den nye midlertidige inntektssikringen vil det trolig være inntekten i en relativt kort periode som skal legges til grunn for beregningen av ytelsen, jf. omtalen over av de signalene som ble gitt i St.meld. nr. 9 (2006–2007). I de fleste tilfeller gir dette sannsynligvis et rimelig bilde av den inntekten som søkeren faktisk mistet da ved­kommende ble arbeidsufør. Når ytelsen skal mottas i en lengre periode, slik uføre­ytelsen skal, kan det imidlertid være grunn til å forlenge den perioden som ytelsen skal beregnes med utgangspunkt i. Det kan være urimelig å la inntektsnivået i en kort periode før uførheten inntrer bestemme ytelsesnivået for en lengre periode, særlig dersom inntekten i denne perioden er påvirket av sviktende helse eller midlertidig har vært lav fordi en har påtatt seg omsorgsoppgaver.

Den svenske uføreordningen er basert på gjennomsnittlig inntekt i de tre beste årene innenfor en «rammeperiode» som varierer med alder. For personer over 53 år, er det lagt til grunn gjennom­s­nitts­inntekten i de tre beste årene før søknadstidspunktet innen­for en rammetid på fem år, mens ytelsene for personer under 47 år beregnes med utgangspunkt i inn­tekten i de tre beste årene innenfor en rammetid på åtte år. Lengre rammetid for yngre enn eldre medfører at det tas hensyn til at yrkes­aktivi­teten i perioden kan være avbrutt på grunn av omsorgs­oppgaver, utdanning mv.

Arbeids- og velferds­direktoratet har beregnet konsekvensene av å velge ulike bereg­nings­metoder for inntektsgrunnlaget. Beregningene er foretatt på inntektsdataene for nye uføre­pensjonister i 2003 og viser hvor høy uføreytelsen blir dersom den utmåles som 66 prosent av inntektsgrunnlaget. De alternative inntektsgrunnlagene som er analysert er:

• Gjennomsnittet av inntekten i de tre siste årene før uføretidspunktet.

• Gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretids­punktet.

• Gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de åtte siste årene før uføretids­punktet.

Resultatene er sammenliknet med uførepensjonen slik den blir beregnet med dagens regler, altså med faktiske pensjonspoeng i alle årene fram til uføretidspunktet og antatte, framtidige pensjonspoeng i årene fra uføretidspunktet fram til fylte 66 år. Antatte framtidige pensjonspoeng er det høyeste av 1) gjennomsnittet av pensjonspoengene de tre siste årene før uføretidspunktet og 2) gjennomsnittet av pensjonspoengene i den beste halvparten av alle årene fra og med fylte 17 år.

Figur 12.2 viser det gjennomsnittlige nivået på uførepensjonen for ulike grupper av nye uførepensjonister i 2003 med dagens uføreordning. Gjennomsnittlig uføre­pensjon for alle er satt lik 100. Det går fram at menn har rundt 14 prosent høyere uføre­pensjon enn gjennomsnittet, mens kvinner har rundt 12 prosent lavere uføre­pensjon enn gjennomsnittet. Figuren viser videre at gjennomsnittlig uførepensjon er stigende med alder. Lavest ligger aldersgruppa 18–30 år, som har en gjennomsnittlig uførepensjon som er 16 prosent lavere enn gjennomsnittet for alle. Aldersgruppene 51–61 og 62–67 år har om lag like høy gjennomsnittlig uførepensjon; 3–4 prosent høyere enn gjennomsnittet for alle nye uførepensjonister. Rundt 2/3 av de nye uføre­pensjonistene i 2003 var over 50 år, mens 20 prosent var i aldersgruppa 41–50 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Figur 12.3 viser endringene i brutto uføreytelse sammenliknet med dagens system, dersom uføreytelsen beregnes som 66 prosent av tidligere inntekt, og med ulike definisjoner av tidligere inntekt. Det går fram at uføreytelsen før skatt øker relativt mye for alle gruppene i alle de tre alter­nativene og mer desto lengre forutgående tidsperiode som legges til grunn for utvelging av inntektsår. Gjennomsnittlig uføreytelse øker med rundt 16 prosent der­som de siste tre årene legges til grunn, med 20 prosent dersom de tre beste av de fem siste årene legges til grunn og med 23 prosent dersom de tre beste av de åtte siste årene legges til grunn. Økn­ingen i brutto ytelse må ses i sammenheng med at utvalget legger til grunn at den nye uføreytelsen skal skattlegges som lønn.

Figur 12.3 viser videre at økningen i brutto uføreytelse er større for kvinner enn for menn i alle alternativene. I alter­nativet «tre beste av fem siste år», øker den gjen­nom­snittlige uføreytelsen til kvinner med 27 prosent og uføreytelsen til menn med 14 prosent. Figuren viser videre at de yngste aldersgruppene kommer bedre ut enn de eldre. For aldersgruppa 18–30 år øker den gjennomsnittlige uføreytelsen med rundt 30 prosent i alle alter­na­tivene, og dette er den eneste aldersgruppa der det ikke er noen særlig forskjell mellom de tre alternativene for fastsetting av tidligere inn­tekt. Det skyldes at disse gjennomgående har hatt lav eller ingen inntekt. Mange i denne gruppa har garantiytelsen som ung ufør, og resultatene er derfor påvirket av de beregningstekniske forutset­ningene om nivået på denne garantien. En sammen­likning av figur 12.3 og figur 12.2 viser at overgang til en modell der uføre­ytelsen beregnes som en prosent­andel av tidligere inntekt vil gi størst vekst i brutto uføre­ytelse til de gruppene som i gjennomsnitt har lavest uføre­ytelse med dagens uføre­­ordning, altså kvinner og yngre aldersgrupper.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår at den gjennomsnittlige inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet legges til grunn for beregningen av uføreytelsen. De fem siste årene vurderes å være en tilstrekkelig lang periode til å gi et tilfredsstillende grunnlag for inntektsnivået en kunne forventet å ha hatt dersom uførheten ikke hadde inntruffet. Dersom inntektsgrunnlaget i den nye midlertidige inntektssikringen i folke­trygden settes til det siste eller gjennom­snittet av de tre siste årene før søknads­tidspunktet, betyr det at det på dette punktet blir en forskjell mellom de to ordningene. For de aller fleste nye mottakere av uføreytelsen vil gjennomsnittet av de tre beste av de fem siste årene før uføre­tids­punktet gi et minst like høyt inntekts­grunnlag som å velge grunnlaget som er foreslått for den midlertidige ordningen.

Utvalget har vurdert om inntektsgrunnlaget til personer som blir uføre i ung alder bør fastsettes med utgangspunkt i en lengre tidsperiode enn inntektsgrunnlaget til personer som blir uføre senere, slik ordningen er i Sverige. Utvalget vil imidlertid ikke anbefale dette. Årsakene er dels at dette vil komplisere ordningen noe, og at dette vil kunne skape terskeleffekter. Videre vil valget av uføretidspunktet som utgangs­punkt for fastsetting av inntektsgrunnlaget redusere faren for at tilfeldige variasjoner i inntekten påvirker inntektsgrunnlaget. Figur 12.3 viste dessuten at den gjennom­snittlige uføreytelsen til personer opp til 30 år ikke øker dersom antall år øker fra fem til åtte. For unge uføre er ord­ningen med en høyere garantert minsteytelse – en ordning de ikke har i Sverige – viktigere enn at ytelsen utmåles med utgangspunkt i inntekten i mange år.

12.5.3 Øvre grense for inntektsgrunnlaget

I dagens beregningsgrunnlag for korttidsytelser inngår inntekter inntil 6 G, og Regjeringen har foreslått at dette også skal være øvre grense for inntektsgrunnlaget i den nye midlertidige inntektssikringsordningen. Med det grunnbeløpet som gjelder fra 1. mai 2006, betyr dette at det ikke gis noen kompensasjon for inntekt over 377 352 kroner. Dette gir en maksimal uføre­ytelse på 249 052 kroner, dersom kom­pen­­sa­sjonsgraden er 66 prosent.

Det kan argumenteres for at det bør være et høyere tak for uføreytelsen enn for nye midlertidige inntektssikringen, fordi de fleste vil motta uføreytelsen over en relativt lang periode. I dagens uførepensjon tas det delvis hensyn til inntekt mellom 6 og 12 G, mens det i forliket om ny opptjen­ings­modell for alderspensjon er et tak på opptjen­ingen på 7,1 G.

Utvalget har vurdert om taket i uføre­ordningen bør settes til 7,1 G (446 533 kroner), som gir en maksimal uføreytelse på 294 700 kroner. Utvalget har kommet til at dette ikke bør prioriteres, og at taket bør settes til 6 G, slik at det blir samme tak som i den nye midlertidige inntektssikringen. De fleste med et inntektsgrunnlag som er høyere enn 6 G vil likevel få en høyere ytelse etter skatt enn med dagens regler for uføre­pensjon.

Figur 12.4 viser kompensasjonsgrader etter skatt for enslige og gifte i dagens uføre­pensjons­ordning, og i en modell der uføreytelsen beregnes som 66 prosent av inntekts­­grunnlaget med et tak på 6 G og ytelsen skattelegges som lønn. Figuren omfatter bare relativt høye inntekter fordi formålet er å belyse den øvre grensen for inntekts­grunn­laget. Virkningene av den nye modellen for lavere inntekter belyses senere i dette kapitlet. Det er forutsatt full opptjening i dagens ordning, jevn inntekt over tid og at inntekts­grunn­laget er det samme i de to modellene. Skatteregler og gjennom­snittlig grunnbeløp for 2006 er benyttet. Det går fram at alle enslige med inntekt som yrkesaktiv fra vel 260 000 kroner opp til om lag av 605 000 kroner vil komme bedre ut etter skatt enn ved en videreføring av dagens system, selv om taket for opptjening settes til 6 G. Gifte kommer bedre ut med den nye modellen med inntekt som yrkesaktiv under vel 670 000 kroner.

12.5.4 Grunnsikring

Nivået på grunnsikringen i dagens ordninger

Minsteytelsen for rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uføre­stønad er i dag 1,8 G, eller 113 200 kroner med det grunnbeløpet som gjelder fra 1. mai 2006. Minsteytelsen er ikke gradert etter sivilstand. Minste­nivået for attførings- og rehabiliteringspenger ble økt fra 1,6 G i 2004.

For alderspensjon og uførepensjon er minsteytelsen i dag gradert etter sivilstand. Tabell 12.2 viser minsteytelsen for ulike grupper uførepensjonister. Minste­pensjonen, som består av grunnpensjon og særtillegg, varierer fra 100 000 til 162 700 kroner. Grunnpensjonen utgjør ett grunnbeløp for enslige og pensjonister som for­sørger ekte­felle, mens det er 0,85 G for pensjonister som er gift/samboende med en annen pensjo­nist. Særtillegget er 0,7933 G for de fleste, men noe lavere (0,74 G) der­som ektefelle/samboer har høyere pensjon enn minstepensjonen, og klart høyere (1,5866 G) dersom ved­kommende forsørger ektefelle over 60 år. Pensjonister som for­sørger ektefelle har i tillegg et ektefelletillegg på 0,5 G, jf. avsnitt 12.5.6. Det er relativt få uføre­pensjonister som har minsteytelsene på 1,59 G og 2,5866 G.

Graderingen av pensjonsytelsene etter sivilstand har to ulike begrunnelser. Grunn­pensjonen er lavere for gifte/samboende fordi to som lever sammen i gjen­nomsnitt har lavere utgifter enn enslige. Gifte/samboende med for­sørg­ingsansvar har på sin side et høyere særtillegg siden ektefellen har lav eller ingen inntekt.

Minstenivået i en del andre stønadsordninger varierer:

• Rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad: 1,8 G

• Overgangsstønad for enslig mor eller far: 1,85 G.

• Supplerende stønad for personer med kort botid: 1,6433–2,2933 G, avhengig av sivilstand.

• Introduksjonsstønad for innvandrere: 2 G.

• Kvalifiseringsstønad: 2 G.

Oversikten viser at minstenivået før skatt i dag varierer mellom de ulike inntekts­sikrings­­ordningene. Lavest er nivået for gifte/samboende pensjonister uten forsørg­ings­ansvar og gifte personer med supplerende stønad. Denne gruppen har en ytelse på 1,6433 G, men 1,59 G dersom ektefelle/samboer er pensjonist med høyere ytelse enn minstepensjonen. Nivået er rundt 1,8 G, eller om lag 113 000 kroner, for enslige pensjonister og for personer som mottar attføringspenger, rehabiliterings­penger, tidsbegrenset uførestønad og supplerende stønad. Overgangsstønaden til ens­lige for­sørgere er på 1,85 G, kvalifiserings­stønaden er på 2 G, mens minsteytelsen for pensjonister med for­sørg­ings­ansvar varierer fra 1,7933 G til 2,5866 G.

Alderspensjon, supplerende stønad og uføreytelser beskattes lavere enn lønns­inn­tekter, mens de andre ytelsene skattlegges som lønn.

Reglene for ny alderspensjon og ny tidsbegrenset inntektssikring

Regjeringen foreslår i St.meld. nr. 9 (2006–2007) at minste­nivået i den nye tids­begren­­sede inntektssikringen skal være 1,8 G, altså videre­føres på samme nivå som det i dag er for attføringspenger, reha­bi­literings­penger og tidsbegrenset uførestønad. Minste­ytelsen skal ikke graderes etter sivilstand.

I Regjeringens forslag til ny alderspensjon i folketrygden er inntektspensjonen uav­hengig av sivilstand, mens garantipensjonen skal være «på nivå med dagens minste­pensjon som differensieres etter sivilstand på samme måte som i dagens folketrygd». Det er ikke klart hvordan dette vil bli presisert, men det heter også i St.meld. nr. 5 (2006–2007) at «garantipensjonen skal differensieres etter sivilstand, slik at enslige pensjonister med liten pensjonsopptjening vil få noe høyere pensjon enn gifte/­sam­boende pensjonister med samme opptjening». En mulig tolkning av dette er at for­skjellen i grunnpensjonen mellom enslige og gifte/samboende i dagens folketrygd vil bli videreført, mens forskjellen i særtillegget ikke vil bli videreført. Fordi grunn­pen­sjo­nen i dagens folketrygd gis til alle, mens garantipensjonen i den nye alders­pen­sjo­nen bare gis til personer med lav pensjonsopptjening, vil færre enn i dag bli be­rørt av sivilstandsgraderingen.

Situasjonen synes i så fall å være at den nye tidsbegrensede inntektssikringen vil få en minsteytelse på 1,8 G og den vil skattlegges som lønn, mens minsteytelsen i alders­pensjonen vil avhenge av sivilstand og trolig beskattes lavere. Minsteytelsen i alders­pensjonen vil i utgangspunktet være om lag som i den midlertidige inntekts­sikringen for enslige, og noe lavere for gifte/samboende. Kvalifiseringsstønaden og overgangs­stønaden for enslige vil være 2 G og skattlegges som lønn.

Forskjellene i skattereglene kompliserer situasjonen. Inntekten etter skatt er lavest med en minsteytelse på 1,8 G som skattlegges som lønn (ny midlertidig inntekts­sikrings­ordning) og høyest med en minsteytelse på 1,7933 G, som enslige alders­pensjonister har i dag, dersom ytelsen skattlegges som pensjonsinntekt. Dersom mottakere av uføreytelser fullt ut skal kompenseres for at ytelsen skal skattlegges som lønn, må minsteytelsene i dagens ordning økes på følgende måte, gitt skattereglene for 2006:

• Enslig: 1,7933 G med pensjonistbeskatning tilsvarer 2,216 G skattlagt som lønn.

• Gift med minstepensjonist: 1,6433 G med pensjonistbeskatning tilsvarer 2,013 G skattlagt som lønn.

• Gift med pensjonist som ikke er minstepensjonist: 1,59 G med pensjonist­beskatning tilsvarer 1,941 G skattlagt som lønn.

Forskjellen på inntekten etter skatt for en enslig uføre­pensjonist med minstepensjon på 1,7933 G og en som mottar attføringspenger med minsteytelse på 1,8 G var nærmere 20 000 kroner årlig med skattereglene for 2006.

Situasjonen kompliseres ytterligere av at det ser ut til å bli ulike regler for den årlige regulering­en av minsteytelsen. Stortingets pensjonsforlik av 23. mai 2005 innebærer at «garantipensjonen lønns­indekseres justert for utviklingen i levealder». Minste­ytelsen i alderspensjonen skal altså øke noe svakere enn lønnsveksten dersom leve­alderen øker, og dermed også svakere enn minsteytelsen i uføreordningen, som skal reguleres med lønnsveksten.

Utvalgets vurdering

Dersom den framtidige uføreytelsen skal skattlegges som lønn, og minste­ytelsen i alders­pensjonen skal reguleres lavere enn lønnsveksten, bør minste uføreytelse frikobles fra minsteytelsen i alderspensjonssystemet. Et nærliggende alternativ kan synes å være å sette minstenivået på uføreytelsen lik minsteytelsen i den nye midler­tidige inntektssikringen. Det vil inne­bære at det blir samme kompen­sa­sjons­nivå for de to ytelsene, og dermed ingen endring i ytelsen ved overgang fra den ene til den andre ytelsen. Samtidig vil det også innebære at minste­nivået på uføreytelsen etter skatt blir relativt mye redusert sammenliknet med minste­nivået etter skatt i dagens uføre­pensjon. Utvalget mener dette ikke er ønskelig, og foreslår derfor at brutto­ytelsen heves for å kompensere for den økte skatten. Det vil bety at minste­ytelsen i uføreordningen blir høyere enn minsteytelsen i den midlertidige inntekts­sikringen. Isolert sett kan det være uheldig, men utvalget mener dette likevel kan forsvares ved at det skal være mulig å leve av uføreytelsen i en vesentlig lengre periode.

Dagens minsteytelse til uførepensjonister (minstepensjon) avhenger av sivilstand, mens tidsbegrenset uførestønad ikke er sivilstandsgradert. Enslige uførepensjonister har en minstepensjon på 1,7933 G, mens de fleste gifte/samboende har en minste­pensjon på 1,6433 G. Full kom­pensasjon for overgang til skattlegging som lønn tilsier, med skattereglene for 2006, at minsteytelsen for enslige må økes til 2,216 G, mens minsteytelsen for gifte må økes til 2,013 G. For enslige vil i så fall forskjellen til minsteytelsen i den nye midlertidige inntektssikringen bli relativt stor; nærmere 20 000 kroner etter skatt med skatte­reglene for 2006. Det bør vurderes nærmere om en så stor forskjell på minsteytelsene er ønskelig.

Utvalget mener minste­nivået på uføreytelsen ikke lenger bør graderes etter sivil­stand, men gis likt til alle på samme måte som i den nye tidsbegrensede inntektssikringen. Å gradere minste­ytelsen etter sivilstand ville innebære at uføreytelsen ble den eneste ytelsen til personer i yrkesaktiv alder som var gradert etter sivilstand.

Et mulig utgangs­punkt for å fastsette et felles minste ytelsesnivå for gifte og enslige kan være å beregne et veid gjennomsnitt av 2,013 og 2,216 G. Med andelene enslige og gifte/samboende i 2006 blir dette gjennomsnittet om lag 2,1 G, eller 132 100 kroner med grunnbeløpet fra 1. mai 2006. Nivået på den nye minsteytelsen må vur­deres nærmere med utgangspunkt i endringene i skattereglene fra 2006 fram til en ny uføreordning skal innføres, og ut fra behovet for å samordne nivået på minste­ytelsen på ulike områder. Det synes å være behov for forenkling gjennom å redusere antall minstenivåer.

Utvalgets forslag vil innebære at minsteytelsen til gifte/samboende øker noe etter skatt, mens minsteytelsen til enslige går noe ned etter skatt. Endringene må ses i sam­men­heng med at utvalget foreslår å opprettholde en garantiordning for unge uføre og med forslaget til fastsetting av inntektsgrunnlaget for utmåling av ytelsen. De som vil motta minste uføreytelse er personer som tidligere har hatt lav eller ingen arbeids­inntekt og som ikke tilfredsstiller kravene til å motta den garanterte minste­ytelsen til unge uføre. Beregninger som Arbeids- og velferdsdirektoratet har gjen­nom­ført indikerer at om lag 15 prosent av de framtidige nye uførepensjonistene vil motta minsteytelsen.

Utvalget har lagt til grunn at ordningen med høyere minsteytelse til unge uføre skal videreføres på samme nivå som i dag. Ordningen kan ha form av en garantert minste­ytelse etter samme prinsipp som dagens ordning for mottakere av kort­tids­ytelsene, inklu­dert tidsbegrenset uførestønad. Dersom enslige unge uføre skal få fullt ut kompensert skatte­­økningen, må minsteytelsen økes til 2,811 G, tilsvarende 176 800 kroner, dersom skattereglene for 2006 legges til grunn.

12.5.5 Utmålingsprosent

Virkningen av en utmålingsprosent på 66 prosent

Dagens korttidsytelser, attføringspenger og rehabiliteringspenger gir en kompen­sasjon på 66 prosent av tidligere inntekt. Dette er foreslått videreført i den nye midlertidige inntektssikringen, og det er naturlig å ta utgangspunkt i dette også ved utmåling av uføreytelsen. Dersom beregningsgrunnlaget er det samme, vil det ikke få noen ­økonomiske konse­kvenser å bevege seg mellom de to ordningene for personer som mottar mer enn minsteytelsen. Nettoytelsen vil da være den samme uansett om en mottar den nye inntekts­sikringen eller om en mottar uføreytelse.

Punkt 12.5.2 beskrev virkningene av å benytte alternative beregnings­grunnlag på uføre­­pensjonen til nye uførepensjonister i 2003. Det gikk fram at en overgang fra dagens system til et system der uføreytelsen beregnes som 66 prosent av et inntekts­grunnlag som fastsettes til gjennomsnittet av de tre beste av de fem siste inntekts­årene i perioden før uføre­tids­punktet, ville øke den gjennomsnittlige uføreytelsen med rundt 20 prosent før skatt.

På oppdrag fra utvalget har Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomført beregninger på framskrivingsmodellen TRIM av de økonomiske konsekvensene av å innføre en inn­­tekts­erstatningsmodell der uføreytelsen utmåles som 66 prosent av tidligere inn­tekt, og der brutto minsteytelse økes for å kompensere for økt skatt, med utgangs­punkt i skattereglene for 2006. Beregn­ingene er gjen­nomført for mye mottakere av uføre­ytelser fra 2010 under ulike forutset­ninger om inntektsgrunnlaget for utmåling av uføre­ytelsen. Resul­tatene bekrefter de hovedresultatene som er gjengitt i punkt 12.5.2 for nye uføre­pensjonister i 2003: Forskjellene mellom inntektsgrunnlagene er om lag som i resul­tatene for 2003; kvinner får i gjennomsnitt større økning enn menn i brutto ytelse ved å gå over fra dagens modell til en inntektserstatningsmodell, og yngre får større økning i ytelsen enn eldre.

Modellberegningene tyder imidlertid på at veksten i brutto uføreytelse ved å erstatte dagens uføremodell med en inntektserstatningsmodell, der uføre­ytelsen beregnes som 66 prosent av et inntekts­grunnlag som er de tre beste av de fem siste inntekts­årene i perioden før uføre­tids­punktet, er mindre enn det beregningene for 2003 tydet på. Mens beregningene på nye uførepensjonister i 2003 viste at brutto ytelse ville øke med rundt 20 prosent, viser modellberegningene en vekst i gjennom­snittlig uføre­ytelse til nye uførepensjonister på 15–16 prosent i perioden fra 2010 til 2060. Denne forskjellen kan ha flere årsaker, men den viktigste er trolig at noen av uføre­pensjonistene i 2003 ikke hadde full opptjening i dagens system, fordi det er bare de som blir 67 år i 2007 eller senere som kan få 40 opptjeningsår. I tillegg tyder en kontrollkjøring av TRIM-modellen på 2003-datene på at modellen undervurderer noe virkn­ingen av å endre inntektsgrunnlaget. Undervurderingen synes å være i størrel­ses­orden 1–1,5 prosent.

Utvalget legger til grunn at den nye uføreytelsen skal skattelegges som lønn, altså høyere enn dagens uførepensjon. For å vurdere konsekvensene av dette har utvalget gjennomført beregn­inger av uføreytelsen etter skatt for nye mottakere av uføreytelse i 2010. Det er gjennomført to sett av beregninger for et utvalg på knapt 2500 personer med skattereglene for 2006:

• Uførepensjon beregnet etter dagens regler og med de skattereglene som gjaldt for pensjonister i 2006.

• Uføreytelse beregnet som 66 prosent av gjennomsnittet av de tre beste av de fem siste inntektsårene og med skattereglene som gjaldt for lønnstakere i 2006.

Resultatene viser at gjennomsnittlig uføreytelse etter skatt for nye mot­takere av uføreytelse i 2010 øker med vel 1 prosent ved å gå over fra dagens system til inntektserstatnings­modellen. Fordi TRIM-modellen synes å undervurdere veksten kan den reelle veksten anslås å være i størrelsesorden 2–2,5 prosent. Det kan synes lite, men med 28 000 nye uførepensjonister i 2010, et tall som er anslått å øke til 35 000 i 2015, blir raskt den akku­mulerte kostnadsveksten stor. En vekst i nettoutgiftene til nye mottakere av uføreytelse på 2 prosent innebærer en vekst i utgiftene til uføreytelser på i størrelses­orden 1 mrd. kroner i 2020, dersom dagens grunnbeløp på 62 892 kroner legges til grunn.

Beregningene som er gjengitt over er usikre, og blant annet basert på skatte­reglene for 2006. Beregningene tyder på at gjennomsnittlig uføreytelse etter skatt vil øke noe dersom den beregnes som 66 prosent av den gjennomsnittlige inntekten i de tre beste av de fem siste inntektsårene før uføretidspunktet. Dersom gjennomsnittlig uføreytelse skal holdes uendret sammenliknet med en videreføring av dagens system må derfor ytelsen reduseres. Omfanget av dette er usikkert, og blant annet avhengig av skatte­reglene.

Dersom en skal holde utgiftene til uføreytelser på samme nivå som ved en videre­føring av dagens uføreordning, kan dette gjøres ved å redusere utmålings­prosenten. Å redusere utmålingsprosenten fra 66 til 64 prosent innebærer en reduksjon i den gjennomsnittlige uføre­ytelsen på i underkant av 3 prosent. Beregningene som Arbeids- og velferds­direktoratet har gjennomført for utvalget tyder på at dette vil innebære at gjennomsnittlig uføreytelse etter skatt er om lag uendret for nye mottakere av uføreytelser i alderen 18–61 år sammenliknet med en videreføring av dagens uføreordning, mens nye mot­takere i alderen 62 år og eldre vil få en moderat nedgang i den gjennomsnittlige uføre­ytelsen. Den siste gruppen er de som har høyest ytelser, både med dagens system og med inntekts­erstatnings­modellen.

Å sette utmålingsprosenten i uføreordningen til 64 prosent innebærer at den blir noe lavere enn utmålingsprosenten i den nye midlertidige inntektssikringen. Å ha et noe lavere ytelsesnivå i uføre­ordningen enn i den tidsbegrensede ordning­en, vil indirekte premiere aktivitet, og vil kunne bidra til at den enkelte ikke gir opp å komme tilbake i arbeid. På den andre siden taler det at uføreytelsen har et varig preg for at utmålings­prosenten bør være høyere enn i den midlertidige ytelsen. De fleste vil imidlertid ikke kunne velge ytelse.

Utmålingsprosenten må også ses i sammenheng med fastsettingen av beregnings­grunnlaget, som vil være forskjellig i de to ordningene. I de fleste tilfellene der det vil være avvik mellom beregningsgrunnlagene for den midlertidige inntekts­sikringen og for uføreytelsen, vil beregningsgrunnlaget være høyest for uføreytelsen. Dette skyldes både at inntektsårene velges ut fra uføretidspunktet og at det skal velges ut de beste blant flere år. Figur 12.3 viser at å sette inntektsgrunnlaget til de siste tre årene før uføretidspunktet vil gi en innsparing i samme størrelsesorden som å redusere utmålings­prosenten fra 66 til 64 prosent. Et alternativ kunne derfor være å velge samme beregningsgrunnlag og utmålingsprosent i uføreytelsen og i den mid­ler­tid­ige inntektssikr­ingen. Dette ville føre til at kompensasjonsgraden ble den samme i begge ordninger.

Utvalgets vurdering

Det er en fordel å ha samme kompensasjonsgrad i uføre­ordningen og i den nye tids­begren­sede inntektssikringen, blant annet fordi det er enklere for mottakerne av ytelsene. Utvalget foreslår derfor at uføreytelsen beregnes som 66 prosent av inn­tekts­grunnlaget. Fordi inntektsgrunnlaget kan bli forskjellig, kan dette bety at enkelte vil få noe høyere uføreytelse enn ytelsen fra den nye tidsbegrensede inntekts­sik­ringen. Utvalget mener dette kan forsvares ved at uføreytelsen skal kunne mottas i en relativt lang periode.

Med en utmålingsprosent på 66 vil den gjennomsnittlige uføreytelsen bli noe høyere etter skatt enn det en videreføring av dagens system for uførepensjon ville gitt. Øk­ningen vil bli størst for kvinner og unge. Utvalgets flertall, medlemmene Arntsen, Bjørgen, Fosse, Holgersen, Holte, Magnussen, Risa, Røed og Storødegård mener økningen i den gjennom­snitt­lige uføreytelsen bør kunne forsvares. Personer som mottar en uføre­ytelse bør, på samme måte som yrkes­aktive, akseptere en viss nedgang i nettoinntekten ved over­gang til alders­pensjon. I dagens uføre­pensjons­ordning er ytelsen som hovedregel den samme etter overgang til alders­pensjon. Med det beregningstekniske utgangs­punktet utvalget har hatt, innebærer flertallets forslag at den gjennomsnittlige alders­pensjonen til uføre må reduseres noe, sammenliknet med en videreføring av dagens folketrygd.

Ett mindretall, medlemmene Berg, Overaae og Viljugrein , viser til at utvalget har hatt som utgangspunkt for sitt arbeid at gjennomsnittlig uførestønad i ny modell skulle tilsvare gjennomsnittlig uførepensjon i dag (begge deler etter skatt). Bereg­ninger som er forelagt utvalget tyder på at gjennomsnittlig uføreytelse kan øke noe dersom den beregnes som 66 prosent av den gjennomsnittlige inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. Med de utfordringer vi står overfor med et øk­ende antall uførepensjonister, anser mindretallet at det er uheldig å legge opp til en økning i gjennomsnittlig ytelse til uføre og forsvare dette med at det legges opp til en innsparing i utgiftene til alderspensjon. Dette vil også bidra til å øke forskjellen mellom nivået på uførepensjon og på alderspensjon til tidligere uføre.

Dette mindretallet kan ikke se at en utmålingsprosent på 66 prosent gir et enklere regelverk enn en utmålingsprosent på for eksempel 64. Ytelsen vil uansett avvike fra den tids­begrensede inntektssikringsordningen, så lenge inntektsgrunnlaget for ut­måling av ytelsen er for­skjellig. Mindre­tallet mener at regelverket bør utformes slik at gjennomsnittlig uføre­ytelse blir om lag på samme nivå som i dag. Mindretallet mener dette fortrinnsvis bør gjøres ved å redusere utmålingsprosenten, alternativt gjennom å endre inntekts­grunn­laget slik at dette blir likt som i den midlertidige ordningen. Mindretallet viser for øvrig til at beregningene som er presentert for utvalget er usikre, og at det derfor bør fore­tas ytterligere beregninger før utmålings­prosenten fastsettes.

Et annet mindretall, medlemmet Reegård , har lagt til grunn en kompensasjonsgrad på 66 prosent, fordi det signaliserer betydningen av omtrent samme nivå som i nært tilgrensende ordninger. Beregningene som er foretatt på dagens grunnlag indikerer et noe økt utgiftsnivå gjennom dette. Reegård har imidlertid ikke tatt presist stilling til selve prosentsatsen og forutsetter at denne må utformes på bakgrunn av senere og mer oppdaterte beregninger. Det er derfor ikke naturlig nå å ta en diskusjon om inn­spar­inger på andre områder ut fra de økonomiske rammer en på et framtidig tids­punkt vil finne hensiktsmessig.

Et samlet utvalg viser til at det ved flere anledninger er pekt på at yngre uføre som er i etableringsfasen er i en annen økonomisk situasjon enn personer som blir uføre senere i livet med mange yrkesaktive år bak seg. De yngste vil måtte klare seg på relativt lav inntekt hele livet, mens uføre­pensjonen vil ha karakter av en førtids­pensjon for eldre uføre. Dette kan tale for at kompensasjonsgraden bør kunne være høyere for yngre uføre enn for eldre. Utvalget vil imidlertid ikke anbefale at kompensasjonsgraden varierer med alder, og viser til at ordningen med garan­tert minsteytelse til unge uføre sikrer personer som blir uføre tidlig i livet en høyere minsteytelse enn personer som blir uføre senere. Uføreytelsen skal sikre en rimelig levestandard for alle grupper.

12.5.6 Forsørgingstillegg

Med unntak for sykepenger, gis det i dag forsørgingstillegg for barn til alle de helse­relaterte trygdeytelsene. Uførepensjonister kan også ha krav på forsørgings­tillegg for ektefelle. Det ble i 2006 utbetalt om lag 95 millioner kroner i ekte­felletillegg og om lag 650 millioner kroner i barnetillegg til uførepensjonister.

Barnetillegg

Barnetilleggene er dels standardiserte tillegg som gis til alle med barn, dels behovs­prøvde tillegg. Mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger får et stan­dard­isert tillegg på 27 kroner pr. barn pr. dag (260 dager pr. år) som tilsvarer 7020 kroner årlig. Fra 1. juni 2006 har mottakere av tidsbegrenset uførestønad krav på behovs­prøvd barnetillegg etter samme regler som uførepensjonister.

Det behovsprøvde barnetillegget til uføreytelsene utgjør uavkortet 0,4 G (25 157 kroner med grunnbeløpet fra 1. mai 2006) pr. barn under 18 år pr. år. Barnetillegget er behovsprøvd mot stønads­mottakerens og ekte­felle/­samboers inntekt, og blir av­kortet i forhold til trygdetid på samme måte som grunnpensjonen. Det er ingen begrens­ninger på antall barn en kan få barnetillegg for eller på summen av barne­tillegg og uførepensjon i forhold til tidligere inntekt.

Andelen stønadsmottakere med barnetillegg har vært relativt konstant. Vel 6 prosent av uførepensjonistene hadde ved utgangen av 2006 barnetillegg. Blant uføre­pensjo­nister med barn mottok 59 prosent behovsprøvd barnetillegg. På grunn av ulik alders­sammen­setning, er det en langt større andel med forsørgingsansvar for barn blant mot­takerne av tidsbegrenset uførestønad enn blant uføre­pensjonistene. Vel 42 prosent av mottakerne av tids­begrenset uføre­stønad hadde ved utgangen av 2006 forsørgings­ansvar for barn.

For stønadsmottakere med lav tidligere inntekt som har forsørgingsansvar for barn og eventuell ektefelle, vil tilleggene kunne utgjøre en høy andel av samlet ytelse, og samlet kompensasjons­grad vil dermed bli høy. I en del tilfeller blir samlet stønad høyere enn tidligere inntekt og høyere enn den inntekten som vedkommende kan oppnå på arbeidsmarkedet. Frischsenteret har i to rapporter blant annet vist at enkelte grupper med stor forsørgings­byrde får høyere samlet inntekt som uføre­pensjonist enn de ville hatt som yrkesaktive, jf. Bratsberg m.fl. (2006) og Fevang og Røed (2006).

I forslaget til ny midlertidig inntektssikring foreslås det at stønadsmottakerne skal ha et standardisert barnetillegg. Begrunnelsen er at dette vil gi stønadsmottakerne bedre insen­tiver til å komme tilbake i arbeid. Det er ikke tatt stilling til nivået på barne­til­legget.

Det er ikke like problematisk å ha høye forsørgingstillegg til en ytelse der en bare i liten grad kan forvente at stønadsmottakerne vil komme tilbake i arbeid. Uføre­ytelsen vil, i motsetning til den nye inntektssikringsordningen, være en ytelse som de fleste skal motta over en relativt lang periode. En vil imidlertid kunne få et legit­imitets­problem når offentlige ordninger gir bedre økonomisk uttelling enn å være i arbeid.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det bør gis tillegg til uføreytelsen for forsørgede barn under 18 år, men er delt i synet på hvordan barnetillegget bør utformes.

Flertallet, medlemmene Berg, Magnussen, Overaae, Risa, Røed, Storøde­gård og Viljugrein , mener lavinntektsproblemer som skyldes stor forsørgingsbyrde primært bør løses utenfor uføreordn­ingen. For barnefamilier kan det være vel så proble­matisk å håndtere lav familieinntekt når lavinntekten skyldes lav lønn i fulltidsstilling som når (den samme) lavinntekten skyldes uførhet. Flertallet mener likevel at inntekts­tapet som oppstår som resultat av uførhet kan oppleves særlig dramatisk for barnefamilier, og at dette kan legitimere et barnetillegg ved uføre­ordningen. Det legges i denne sammenheng vekt på at barne­tillegg inngår som en etablert ordning både for dagpenger under arbeidsledighet og for rehabiliterings- og attføringspenger. Barne­tillegget bør imidlertid ikke være så stort at det gir opphav til samlede uføreytelser som er høyere enn det en kunne ha oppnådd i arbeidslivet ved fravær av uførhet. Til­legget bør ikke være behovsprøvd mot familieinntekt, ettersom slik behovsprøving virker demotiverende både på egen og ekte­felles deltakelse i arbeids­livet.

Flertallet mener det er hensiktsmessig at en i uføreordningen har et fast tillegg pr. barn på samme måte som i den nye tids­begrensede inntekts­sikringen. Uavhengig av om det gis et standardisert eller behovs­prøvd tillegg, mener flertallet at regel­verket bør utformes slik at en unngår at summen av uføre­ytelse og forsørgingstillegg blir høyere enn tidligere inntekt. Uføre med forsørgingsansvar for barn er stort sett yngre personer. Med dagens ordning kan det være vanskelig å motivere denne gruppen til å forsøke seg i arbeid. I regelverket for rehabiliterings­penger og att­føringspenger er det en bestemmelse om at samlet ytelse inkludert barnetillegg, ikke skal kunne overstige 90 prosent av inntekten som ble lagt til grunn ved beregning av ytelsen. Det bør vurderes innført en liknende bestemmelse i uføre­regel­verket.

Mindretallet, medlemmene Arntsen, Bjørgen, Fosse, Holgersen, Holte og Reegård , er av den opp­fatning at forslaget om å innføre et fast forsørgingstillegg for barn under 18 år slik det er beskrevet, vil føre til en kraftig reduksjon i pensjons­utbetalingene til personer med forsørgerplikt. Forslaget vil spesielt ramme familier med lav inntekt. For disse familiene vil alternativet være å forsøke å kompensere bortfallet av inntekt ved å søke sosialhjelp. En slik løsning vil medføre en ytterligere belastning for familien ved økt stigmatisering og økonomisk utrygghet. Mindretallet mener at en slik reduksjon vil kunne ramme barna på en svært uheldig måte, og at dette kan føre til at barn av personer som mottar uførepensjon, får et langt dårligere utgangspunkt enn barn der foreldrene har arbeidsinntekt. Mindretallet viser også til punkt 6.3.9, der det framgår at personer med uføre­pensjon sjelden har anledning til å reise på ferie eller koste på seg ulike aktiviteter. Mindretallet vil også vise til at det synes å være en tendens i retning av at barn til foreldre som mottar uførepensjon har en høyere risiko for selv å komme i en slik situasjon i voksen alder. Ved å forverre den økonomiske situasjonen til familier med barn, kan det tenkes at denne tendensen blir forsterket, og at de langsiktige konse­kvensene av en slik omlegging vil kunne være store. Mindretallet vil derfor foreslå at dagens ordning med behovsprøvd forsørg­ings­tillegg for barn videreføres, men at det bør vurderes å innføre en øvre grense for hvor stor samlet ytelse kan bli, i forhold til den inntekt som vedkommende kan oppnå i arbeidsmarkedet.

Ektefelletillegg

Ektefelletillegget til uførepensjonister utgjør 50 prosent av grunn­beløpet (31 446 kroner pr. år). Uførepensjonister som har ektefelle som er under 60 år kan bare få ekte­felle­tillegg når det ikke kan forventes at ektefellen kan skaffe seg inntekt på grunn av omsorgsoppgaver, pleie av pensjonisten m.v. Det kan ytes ektefelletillegg til samboere som har felles barn eller når samboerne tidligere har vært gift med hver­andre. Ekte­felle­tillegget er, i likhet med barnetillegget, behovs­prøvd i forhold til ekte­fellens og pensjo­nistens inntekt.

Pr. 31. desember 2006 hadde vel 1 prosent av uførepensjonistene ektefelletillegg. Andelen som mottar ektefelletillegg har gått ned i senere år som en følge av kvinners økende yrkesdeltakelse, og som følge av innstramming i ordningen gjennom å stille krav om yrkes­deltakelse for ektefeller under 60 år.

Det er ingen forsørgingstillegg for ektefelle i korttidsytelsene. Spørsmål om forsørg­ings­tillegg for ektefelle er ikke drøftet i St.meld. nr. 5 (2006-2007). Både i den svenske og i den danske uføreordningen har en gått bort fra å ha tilleggsytelser knyttet til forsørgingsansvar. Etter utvalgets oppfatning bør i prinsippet også rettig­heter i det norske systemet være individ­basert. Utvalget mener derfor at ordningen med ekte­felle­tillegg bør kunne avvikles for nye uførepensjonister.

12.5.7 Avkorting av stønad ved endringer i arbeidsinntekt

De helserelaterte trygdeordningene skal sikre inntekt helt eller delvis til personer som har redusert arbeidsevne på grunn av omfattende helseproblemer. Fordi en del stønads­mottakere kan arbeide noe, er det behov for regler for hvordan eventuell arbeids­inntekt skal påvirke størrelsen på stønaden. Reglene bør være slik at det alltid lønner seg å arbeide, og slik at personer som arbeider noe, får økt inntekt ved å øke arbeids­innsatsen.

Regler for avkorting av stønad mot arbeidsinntekt kan utformes på ulike måter. Prinsipielt kan vi skille mellom tre hovedmodeller:

• avkorting krone for krone,

• proporsjonal avkorting og

• friinntekt.

Avkorting krone for krone innebærer at når arbeids­inntekten øker, så reduseres stønaden med et like stort beløp. Systemet innebærer at den samlede inntekten ikke øker når arbeidsinntekten øker, før arbeidsinntekten blir så høy at stønaden faller helt bort. Krone for krone-avkorting gir små insentiver til å øke arbeidsinnsatsen gradvis. Systemet egner seg best når stønadsperioden er kortvarig og når en gradvis økt arbeids­innsats i denne perioden ikke er viktig.

Et system med proporsjonal avkorting innebærer at stønaden reduseres med en prosent­andel av arbeidsinntekten når arbeidsinntekten øker. En variant av dette er såkalt pro rata avkorting. Pro rata avkorting innebærer at stønaden avkortes propor­sjonalt. Dersom arbeidsinntekten for eksempel tilsvarer 25 prosent av tidligere inntekt, skal stønaden utmåles slik at den kompenserer for bortfall av 75 prosent av tidligere inntekt. Med proporsjonal avkorting vil samlet inntekt alltid øke ved en økning i arbeids­inntekten. Proporsjonal avkorting egner seg godt i situasjoner der relativt mange kan arbeide en del, og kan være administrativt enklere enn et system med fri­inntekt. Reglene for AFP og for avkorting av forsørgingstilleggene i uføre­ytelsene er utformet etter en modell med proporsjonal avkorting.

For å redusere de administrative kostnadene kan proporsjonal avkorting kombineres med et lite fribeløp eller toleransebeløp, slik at inntekter under fri­beløpet ikke fører til avkorting av stønaden. Fribeløpet skal gjøre at små, tilfeldige inntekter ikke krever ny beregning av stønaden.

Friinntekt innebærer at stønads­mottakeren kan ha en arbeidsinntekt opp til en inntekts­grense uten at stønaden avkortes. Insentivene til å arbeide opp til fri­inntekts­grensen er gode, fordi en får beholde hele stønaden uav­kortet. En høy grense for friinntekt kan imidlertid føre til at samlet inntekt blir svært høy i forhold til tidligere inntekt for personer som har mulighet til å utnytte friinntekten. Når sam­let inntekt blir høy, svekkes insentivene til å øke arbeidsinnsatsen ytter­ligere og legiti­mi­teten i ordningen kan trues. Det vil ofte være ulønnsomt å tjene mer enn fri­inn­tekten. For mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon bidrar også skatte­reglene til uheldige terskel­virkninger når inntekten økes. Systemet med fri­inntekt egner seg best i en situasjon der de fleste har uavkortet stønad og få har mulig­het til å ha en arbeidsinntekt som er høyere enn friinntekten.

Reglene for avkorting av ytelsen mot arbeidsinntekt er i dag forskjellige for ulike trygde­ytelser. Mottakere av korttidsytelsene sykepenger, rehabi­li­ter­ingspenger, att­før­ings­­penger og dagpenger har ingen friinntekt. Attføringspenger avkortes på grunn­lag av arbeid målt i timer. Etter gjeldende administrativ praksis endres rehabi­li­ter­ings­­pengene ved inntektsendringer på 10 prosent eller mer av inntekten før arbeids­ufør­heten oppsto. Reglene for avkorting av kortidsytelsene er altså svært strenge og basert på at ytelsene skal gis midlertidig til personer som skal tilbake i fullt arbeid. Ytelsene skattlegges som arbeidsinntekt, og de økonomiske insentivene til å komme tilbake i fullt arbeid er gode. I forslaget til ny tidsbegrenset inntekts­sikring legges det ikke opp til at stønadsmottakerne skal ha rett til friinntekt, jf. St.meld. nr. 9 (2006–2007).

Flere ytelser avkortes prosentvis, men med et lite fribeløp. Enslige forsørgere og gjen­levende ekte­feller har i dag et fribeløp på ½ G, og stønaden avkortes med 40 prosent av arbeids­inntekt over halvparten av grunnbeløpet. Mottakere av AFP kan tjene inntil 15 000 kroner pr. år uten at pensjonen reduseres. Personer som tar ut del-AFP får fastsatt en AFP-ytelse som står i forhold til hvor mye de planlegger å arbeide. Hvis for eksempel forventet inntekt utgjør 25 prosent av tidligere inntekt, settes AFP-ytelsen ned med 25 prosent. Etter årets slutt skjer det et etter­oppgjør. Er faktisk inntekt mer enn 15 000 kroner høyere enn forutsatt, justeres pensjonen i samsvar med dette. Er faktisk inntekt mer enn 15 000 kroner lavere enn forutsatt, skjer det en etterbetaling. Det er ikke noe fribeløp ved dette etter­oppgjøret; hele avviket mellom faktisk og forutsatt inntekt inngår i oppgjøret.

Mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon kan i dag tjene inntil ett grunnbeløp (friinntekt) uten at stønaden blir redusert. 5 Det skal gå ett år før stønads­mottakeren kan ha denne friinntekten. Ventetiden gjelder ikke for pensjons­givende inntekt i form av godtgjørelse for verv i politiske eller frivillige organisa­sjoner eller i form av omsorgs­lønn. Det er også gjort unntak fra ventetiden for uføre­pensjonister som har et varig arbeidstilbud i skjermet attføringstiltak hvor stønads­mottakeren mottar bonus­lønn.

Uførepensjonister og mottakere av tidsbegrenset uførestønad med gradert pensjon/­ytelse har mulighet til å ha friinntekt på linje med stønadsmottakere med full pensjon/­ytelse. For personer som har mulighet til å skaffe seg inntekt etter at det har gått ett år, vil uførepensjonering kunne framstå som et attraktivt alternativ til deltids­arbeid og gradert pensjon. Dette gjelder særlig for uførepensjonister som tidligere har hatt lav inntekt, og har sammen­heng med at kompensasjonsgraden i uførepensjons­ordningen er høyere for lave enn for høye inntekter.

Fra 1. januar 2004 er det innført et «inntektstak», som innebærer at summen av uføre­ytelse og arbeidsinntekt ikke skal kunne være høyere enn inntektsnivået før ufør­heten. Inntektstaket har i praksis bare virkning for uføre­pensjonister med lav eller ingen tidligere inntekt før uførheten inntrådte. Uføre­pensjonister med tidligere middels eller høy inntekt som benytter seg av muligheten til friinntekt vil ikke nå opp i taket. For eksempel får en enslig uførepensjonist med en tidligere inntekt på 125 000 kroner i dag en minstepensjon på om lag 111 500 kroner. Dette gir en høy kom­pen­sa­sjons­grad. Etter skatt blir kompensasjonsgraden over 100 prosent. Ved­kommende vil ikke kunne tjene mer enn 13 500 kroner før uføre­pensjonen blir redusert. En person med en tidligere inntekt på om lag 300 000 kroner vil få en pensjon på om lag 162 000 kroner og vil kunne ha full friinntekt uten reduksjon i ytelsen. Behovsprøvde forsørg­ings­tillegg holdes utenfor ved vurdering av om samlet inntekt har nådd inntektstaket. I praksis vil derfor samlet inntekt som stønads­mottaker kunne være høyere enn inntekt før uførhet.

Når friinntektsgrensen på ett grunnbeløp overskrides, skal uføregraden revurderes. Det skal med dagens regler ved revurdering tas hensyn til all inntekt, inkludert friinntekten. I kombinasjon med skattereglene gir friinntektsreglene uheldige terskel­virkninger. For enkelte vil revurderingen kunne innebære en reduksjon i samlet inntekt. Bortfall av behovsprøvde tillegg når inntekten øker vil også kunne medvirke til at den enkelte vil ha lite å tjene på å prøve seg i arbeid. Det samme gjelder bortfall av eventuell tjenestepensjon. I enkelte tilfeller vil effektiv marginal­skatt ved økt arbeids­inntekt kunne være over 100 prosent.

Terskelvirkningen har skapt behov for unntaksregler. For at det alltid skal være lønn­somt for uførepensjonister å øke arbeidsinntekten, ble det høsten 2001 for­skrifts­festet gunstige avkortingsregler, den såkalte «reaktiviserings­forskriften». Uføre­pensjonister som er på reaktiviseringstiltak i regi av Arbeids- og velferds­etaten eller som melder fra til etaten om sin yrkesaktivitet, og som en følge av dette har krav på hvilende pensjon, skal etter denne forskriften ha et fribeløp på 1 G, som holdes uten­for ved revurdering av uførepensjonen. Dette medfører at det alltid vil lønne seg å jobbe mer. Avkortingen er svært gunstig. En over­skridelse av fribeløpet medfører bare en mindre reduksjon i uførepensjonen siden ett grunnbeløp holdes utenom når uføregraden fastsettes. Forskriften har form av en forsøks­ordning som foreløpig gjelder fram til 1. januar 2009. Mottakere av tids­begrenset uførestønad og personer som har fått innvilget uføre­pensjon etter 2004, omfattes ikke av denne ordningen.

Sandmanutvalget (NOU 2000: 27) foreslo å avskaffe ordningen med friinntekt for uføre­pensjonister. Utvalget beskrev to alternative varianter av en modell med pro­por­sjonal avkorting. Dette ble fulgt opp av regjeringen Bondevik I. I Ot.prp. nr. 102 (2001–2002) ble friinntekten foreslått erstattet med et toleransebeløp på 0,1 G for å unngå hyppige om­regninger ved små inntektsendringer. Uførepensjonister med godt­gjørelse fra politiske verv og verv i frivillige organisasjoner, uførepensjonister med om­sorgs­lønn og uførepensjonister med bonuslønn i varig tilrettelagt arbeid skulle fortsatt ha rett til å ha friinntekt. Det ble forutsatt i Ot.prp. nr. 102 (2001–2002) at mottakere av tids­begrenset uføre­stønad ikke skulle ha rett til noen form for fri­inntekt eller toleranse­beløp. Forslaget om å avvikle friinntektsordningen for uføre­pensjo­nister ble imidler­tid avvist i Stortinget, jf. Innst. O. nr. 86 (2002–2003). Stort­inget vedtok samtidig at mottakere av tidsbegrenset uførestønad skulle ha rett til fri­inntekt.

Det er få som utnytter muligheten til å ha friinntekt fullt ut. I 2004 hadde 23 prosent av uførepensjonistene med full pensjon arbeidsinntekt ved siden av pensjonen. Av de som hadde inntekt hadde 64 prosent en inntekt inntil 0,5 G. Det har vært en nedgang i andelen uførepensjonister med full pensjon som har arbeidsinntekt ved siden av. 14,7 prosent av uførepensjonistene med full pensjon hadde i 2004 inntekt under 0,5 G, mens 3,5 prosent hadde inntekt mellom 0,5 og 0,8 G og 4,9 prosent mellom 0,8 og 1 G. Dette tilsier at problemet med tilpasning av inntekt til friinntektsgrensen ikke er særlig stort. På den andre siden hadde 66 000 mottakere av uføreytelser en gradert ytelse ved utgangen av 2006, som tilsier at de har eller kan ha arbeidsinntekt. Samlet er det derfor en stor andel av mottakerne av uføreytelser som har eller kan ha arbeids­inntekt ved siden av uføreytelsen. Det er derfor viktig å ha gode regler for hvor­dan arbeidsinntekt skal påvirke uføreytelsen.

Utvalgets vurdering

Utvalget er delt i synet på hvordan reglene for avkorting av uføreytelsen mot arbeids­inntekt bør være. Flertallet, medlemmene Berg, Magnussen, Overaae, Reegård, Risa, Røed og Viljugrein mener prinsipielt at det ikke bør være noe fribeløp/­friinntekt, men kan av administrative grunner akseptere et toleransebeløp på for eksempel 0,2 G. Flertallet mener at inntekt utover et eventuelt toleransebeløp bør medføre en propor­sjo­nal (pro rata) avkorting i ytelsen .

Reglene for hvordan arbeidsinntekt skal påvirke uføreytelsen bør etter disse med­lemmenes oppfatning være slik at det er lønnsomt å arbeide for de som har mulig­heten til det. Dagens regler har en uheldig terskeleffekt ved friinntektsgrensen som gjør at mange har svake insentiver til å øke arbeids­innsatsen. Disse problemene vil forsterkes dersom det innføres et system der uføreytelsen utmåles som 66 prosent av tidligere inntekt. Årsaken er at brutto kompensasjonsgrad for mange vil være høyere enn i dagens system. For eksempel vil en person som tjener 350 000 kroner som yrkes­aktiv få en samlet kompensasjonsgrad før skatt på 82 prosent dersom ved­kommende har en arbeidsinntekt på ett grunnbeløp i tillegg til uføre­ytelsen. Even­tuelle forsørgingstillegg og ytelser fra tjenestepensjonsordninger kommer i tillegg.

Også den nye muligheten til å kombinere arbeid og pensjon i alders­pensjonen tilsier etter flertallets oppfatning at avkortingsreglene bør endres. Reglene for fleksibelt uttak av alders­pensjon vil gi mulighet til å gradvis trappe ned arbeidsinnsatsen. Personer som har tatt ut delvis pensjon og fortsetter å jobbe noe, må fortsatt kunne få kompensert den arbeids­inntekten som har falt bort dersom vedkommende blir ufør etter 62 år, jf. omtale i kapittel 13. Det kan innebære at det blir flere som skal ha kom­pensert for bort­fall av en relativt lav arbeidsinntekt. Det kan synes urimelig at disse skal kunne tjene et like stort kronebeløp i tillegg til uføreytelsen, som tidligere heltids­ansatte. Problemet kan løses ved å begrense hvor mye summen av arbeids­inntekt og uføre­ytelse kan være sammen­liknet med tidligere inntekt. Dette kan imidlertid ramme personer med reelt sett lave arbeids­inntekter før 62 år.

Flertallet mener på denne bakgrunnen at systemet med høy friinntekt bør erstattes av et system med proporsjonal avkorting, slik Sandmanutvalget foreslo. Dette kan gjøres etter modell av dagens avkortingsregler i AFP-ordningen.

Et mindre toleransebeløp vil kunne bidra til å redusere de administrative kost­nadene. Beløpet kan settes til for eksempel 0,2 G (12 578 kroner pr. år). For å unngå terskeleffekter, bør toleransebeløpet ha form av et fribeløp som holdes utenfor ved omregning av ytelsen, etter samme prinsipp som i reakti­viserings­forskriften. I kombi­nasjon med endringer i skattereglene vil dette bidra til at det alltid vil være lønnsomt for den enkelte å øke arbeidsinntekten. Jo lavere toleransebeløpet er, desto mindre problematisk er det at det utformes som et fribeløp.

I dag har uføre en karanteneperiode på ett år før de kan ha friinntekt. Tanken er at en ikke skal kunne ta arbeid eller øke arbeids­innsatsen kort tid etter at uføreytelsen er innvilget uten at dette får konsekvenser for trygdeutbetalingen. Etter flertallets opp­fatning bør det være en viss sammenheng mellom nivået på fri­inntekten/­toleranse­beløpet og ventetidens lengde. Jo lavere toleransebeløp, desto kort­ere ventetid. Med et fribeløp på 0,2 G mener flertallet at det ikke bør være noen ventetid.

Flertallet mener at det kan vurderes om personer med godtgjørelse fra politiske verv eller verv i frivillige eller veldedige organi­sasjoner, skal få beholde retten til fri­inn­tekt på 1 G. Dette er aktiviteter som andre normalt har ved siden av full jobb. I en del tilfeller er møte­godt­gjørelsen i dag høyere enn 1 G. Det kan even­tuelt vurderes om all godt­gjørelse skal holdes utenom. Uføre som mottar omsorgs­lønn og uføre­pensjonister på varig tilrettelagte sysselsettings- eller attfør­ings­tiltak som mottar bonus­­lønn bør eventuelt også fortsatt ha rett til en friinntekt på 1 G.

Et mindretall, medlemmene Arntsen, Bjørgen, Fosse, Holgersen og Storødegård mener at det bør være et høyere toleransebeløp/fribeløp. Ved å ha et noe høyere toleranse­beløp vil en kunne unngå en omregning av ytelsen ved kortvarige arbeids­oppdrag eller engasjementer. Disse medlemmene går inn for at toleranse­beløpet/­fribeløpet settes til 0,5 G, og at ytelsen avkortes proporsjonalt dersom arbeids­inntekten er høyere. De slutter seg for øvrig til flertallets merknader om ventetid og om personer med godtgjørelse fra politiske verv osv.

Et annet mindretall, medlemmet Holte , vil påpeke at dagens ordning med fri­inntekt på inntil 1 G, gir et mye sterkere insentiv til å arbeide enn hva den foreslåtte prosent­avkortnings­modellen gjør. Dersom en går over til en prosent­avkort­nings­modell, vil personer med uføreytelser som har en liten ekstrainntekt, sitte igjen med en svært liten gevinst dersom de velger å arbeide noe. En prosent­avkort­nings­modell vil først og fremst redusere terskelproblemet for personer som tjener over 1 G. Av det materialet som utvalget har blitt forelagt (jf. kapittel 9) går det fram at 77 prosent av personer med en uføregrad på 100 prosent, ikke makter eller har anledning til å skaffe seg inntekt i tillegg til uførepensjonen. Av den forholdsvis lille andelen (23 prosent) som har arbeidsinntekt i tillegg til uførepensjonen, er det kun 5 prosent som har en inntekt som overstiger 0,8 G. Dersom en stor andel av personene med uførepensjon hadde ligget tett opp under friinntektsgrensen, ville det ha vært grunn til å vurdere en prosentavkortningsmodell både for å unngå terskel­problema­tikken, samt å stimulere til økt arbeidsdeltakelse.

Etter dette mindretallets vurdering er det grunn til å anta at de personene som har ekstra arbeidsinntekt i denne gruppen, stort sett har inntekt på grunn av kortvarige arbeids­forhold som engasjementer, prosjektarbeid, eller honorering av arbeid for eksem­pel innen foreningsliv, politisk virksomhet, eller deltakelse innen bruker­med­virk­­nings­systemer som er initiert av det offentlige. Det vil oppleves som svært demoti­verende å få sin uførepensjon redusert i en slik situasjon, og resultatet kan være sosial tilbake­trekning, total mangel på kontakt med arbeidsmarkedet, samt et hinder for å delta i demokratiske prosesser.

Endelig vil dette mindretallet påpeke at det er stor grunn til å anta at inntekten for mange personer innen denne gruppen vil variere fra år til år. Årsakene til dette er at mange vil ha varierende evne og kapasitet til å påta seg denne type arbeid pga. variasjoner i helsesituasjonen, samt at mange av engasjementene som denne gruppen har, er av tidsbegrenset art. Dette vil medføre at en prosentavkortningsmodell vil admi­nistrativt være mye mer kostnadskrevende og komplisert fordi uførepensjons­be­løpet vil måtte bli justert fra år til år. Ved å beholde en friinntektsbasert ordning blir dette behovet svært lite, og endringer vil bare bli aktuelle dersom en overstiger fri­inntekts­grensen.

På denne bakgrunn vil medlemmet Holte foreslå at dagens ordning med friinntekt på inntil 1 G opprettholdes. Dersom en ønsker å fjerne terskel­problematikken ved at personer skal stimuleres til å tjene ut over 1 G, kan en velge å innføre en prosent­avkortnings­modell på arbeidsinntekt overskytende fri­inntekts­grensen. Imidlertid ville en da antakeligvis raskt komme til et nivå der det ville være naturlig å foreta en revurdering av uføregraden.

Dette mindretallet vil også foreslå at det innføres et beløp tilsvarende det som en arbeids­taker kan tjene uten at det skattlegges, dvs. 2000 kr, som en støtpute dersom en person med uførepensjon overstiger friinntektsgrensen. Det bør gjøres helt klart at et slikt ekstrabeløp ikke vil bli tolerert ved gjentatte overskridelser av friinntekts­grensen.

12.5.8 Virkninger for den enkelte av ny modell for uføreytelse

I dette avsnittet diskuteres virkninger for mottakerne av utvalgets forslag til modell for uføreytelsen. Ytelsene fra den nye modellen er sammenliknet med de ytelsene som følger av en videre­føring av dagens modell for uførepensjon. Det er lagt til grunn at den nye modellen bare skal gjelde for nye mottakere av uføreytelsen, jf. dis­ku­sjonen av overgangsregler i kapittel 14. Ingen av de som mottar uføreytelser når en ny modell innføres vil derfor oppleve økning eller reduksjon i uføreytelsen som følge av den nye modellen. «Vinnere» og «tapere» med den nye modellen vinner eller taper derfor bare i forhold til en hypotetisk videreføring av dagens modell for uførepensjon.

Utvalgets forslag til modell for ny uføreytelse skiller seg på flere punkter fra reglene for dagens uførepensjon. Noen viktige forskjeller er:

• Inntektsgrunnlaget: I dagens uførepensjonsordning kan all inntekt over 1 G, faktisk og antatt fram­tidig inntekt, påvirke ytelsen. I den nye ordningen er det bare inntekten i noen få år før uføretidspunktet som påvirker uføreytelsen. Også den øvre grensen for opptjening er forskjellig.

• Beregningsreglene: I dagens uførepensjon beregnes ytelsen etter en pensjons­modell, mens utvalgets forslag innebærer at ytelsen skal utmåles som 66 prosent av inntektsgrunnlaget.

• Skattereglene: Dagens uførepensjon skattlegges som pensjonsinntekt, mens utvalget foreslår at den nye uføreytelsen skal skattlegges som lønnsinntekt.

Forskjellene på disse punktene har betydning for hvor høy uføreytelse den enkelte vil få med den nye modellen sammenliknet med en videreføring av dagens modell for uføre­pensjon.

Sammenlikning med likt inntektsgrunnlag

I dagenes uførepensjonsordning vil hele inntektsprofilen påvirke nivået på uføre­pensjonen. Oftest analyseres likevel virkningene av pensjonsmodeller ved å forut­sette lik inntekt i alle år. Utvalget har derfor tatt utgangspunkt i en slik forutsetning, selv om den ikke er realistisk i dette tilfellet.

Figur 12.5 viser uføreytelsen før skatt i følgende tilfeller:

• Dagens folketrygd. Enslig: Viser alderspensjon for enslig med minst 40 års opptjeningstid og jevn inntekt i dagens folketrygd, og dermed også uføre­pensjonen med dagens regler for utmåling.

• Dagens folketrygd. Gift: Viser alderspensjon for gift/samboende med minst 40 års opp­tjeningstid og jevn inntekt i dagens folketrygd, og dermed også uføre­pensjonen med dagens regler for utmåling.

• Inntektserstatningsmodell (IEM-66): Viser uførepensjonen dersom den utmåles som 66 prosent av tidligere inntekt i henhold til en inntektserstatningsmodell. Minste­ytelse på 2,1 G og en øvre grense for den årlige opptjeningen på 6 G, som i dagens korttidsytelser.

Fordi vi senere skal beregne ytelsene etter skatt, er det benyttet gjennom­snittlig grunnbeløp for 2006, som var på 62 161 kroner. Figur 12.5 viser at ytelsen før skatt er høyest med inntektserstatningsmodellen, men at profilen på kurvene er litt ulik. De flate partiene på kurvene til venstre i figuren viser minstenivået på ytelsene. I dagens system betales minsteytelsen, både for enslige og gifte, opp til en tidligere inntekt på 2,89 G, som tilsvarte om lag 179 600 kroner i 2006. I inntekts­erstatnings­modellen bestemmes grensen for hvor høy tidligere inntekt må være for å komme over minsteytelsen av nivået på minsteytelsen og utmålings­prosenten. Jo høyere minste­ytelse og jo lavere utmålingsprosent, desto høyere blir inntekts­grensen. Med en minsteytelse på 2,1 G og en utmålingsprosent på 66, blir grensen på 3,18 G, eller 197 800 kroner i 2006. Personer med et lavere inntektsgrunnlag enn dette vil få minste­ytelsen. Grensen er dermed noe høyere enn i dagens system.

Alle kurvene i figur 12.5 har et stigende parti når ytelsen kommer over minsteytelsen og opp til et knekkpunkt, som for alle tre kurvene er ved en inntekt som yrkesaktiv på 6 G, eller 373 000 kroner i 2006. Helningen fram til knekkpunktet på 6 G er størst for inntektserstatningsmodellen, og den relative forskjellen mellom denne kurven og kurvene for dagens system er minst og størst i henholdsvis starten og slutten av det stigende partiet på kurven for inntektserstatningsmodellen. Avstanden til kurven for enslige er knapt ti prosent ved en inntekt på 3,18 G (197 800 kroner) og 28 prosent ved en inntekt på 6 G (373 000 kroner). Før skatt vil den nye ytelsen dermed øke mest for personer med et inntektsgrunnlag på 6 G.

For inntekter over 6 G øker ikke uføreytelsen i inntektserstatningsmodellen når tid­ligere inntekt øker, mens den fortsetter å øke opp til 12 G (746 000 kroner) i dagens system. Maksimums­ytelsen til enslige i dagens system er 0,5 prosent høyere før skatt enn den maksimale uføre­ytelsen med inntekts­erstatnings­modellen med en utmål­ings­prosent på 66.

Utvalget legger til grunn at dersom uføreytelsen beregnes som en prosentandel av tidligere inntekt, skal den beskattes som lønnsinntekt. Det vil innebære at uføre­ytelsen skatt­legges på samme måte som korttidsytelsene i folketrygden, og som den nye midler­tidige inntekts­sikringen i folketrygden. Med denne løsningen vil det bli ett felles skatteregime for alle personer i yrkesaktiv alder, noe som vil gi mer over­siktlige og forutsigbare konsekvenser av overganger mellom arbeid og stønad, og mellom den nye midlertidige inntektssikringen og uføreytelsen.

Skattereglene modifiserer de forskjellene mellom modellene som vises i figur 12.5. Progressiviteten i skatte­systemet innebærer at den gjennomsnittlige skatteprosenten øker med inntekt. Det fører til at kompensasjonsgraden blir høyere etter skatt enn før skatt, siden uføreytelsen normalt er lavere enn den inntekten den skal erstatte. Pensjonist­beskatningen er dessuten slik at forskjellen mellom kompensasjonsgraden før og etter skatt er fallende med inntekten (som pensjonist) opp til om lag 210 000 kroner i 2006. Pensjons­modellene er derfor mer inntektsomfordelende etter skatt enn før skatt.

Figur 12.6 viser kompensasjonsgraden etter skatt i de tre tilfellene dersom det legges til grunn at ytelsen fra inntektserstatningsmodellen skattlegges som lønn, mens dagens uførepensjon skattlegges som pensjonsinntekt. Det er benyttet skatte­regler og stønads­satser for 2006. Figuren viser at med inntektserstatningsmodellen ligger kompensa­sjons­graden etter skatt rundt 70 prosent for inntekter som yrkesaktiv fra om lag 200 000 kroner opp til taket på beregningsgrunnlaget på 6 G (373 000 kroner). For lavere inntekter er kompen­sa­sjons­graden høyere enn 70 prosent.

Figur 12.6 viser også at en videreføring av dagens folke­trygd vil gi høyere kom­pen­­sa­sjonsgrad etter skatt til enslige enn inntekts­erstatnings­modellen for inntekter som yrkesaktiv opp til vel 260 000 kroner. For gifte gir dagens folke­trygd høyere kompen­sasjonsgrad enn inntekts­erstatnings­modellen for inntekter fra vel 185 000 til om lag 240 000 kroner. Enslige som har hatt relativt lav inntekt i lang tid vil få en lavere ytelse etter skatt med utvalgets forslag enn ved en videreføring av dagens folketrygd. Dette er grupper som har svært høy kompensasjonsgrad med dagens uføre­pensjons­ordning, og de fleste er deltidsarbeidende. Det er ikke åpenbart at personer som frivillig arbeider deltid bør få kompensert en større andel av inntekts­bort­fallet enn personer som arbeider heltid dersom de blir uføre.

Gjennomsnittslønnen blant de ti prosent hel­tids­arbeid­ende med lavest inntekt har de siste årene ligget rundt 3,6 G, som i 2006 til­svarte vel 224 000 kroner. Lønns­stati­stikken fra Statistisk sentralbyrå viser at mange av de lavest lønnede er unge som er tidlig i yrkeskarrieren, og som dermed har den lave inntekten midlertidig. Når vi ser på gjennomsnittsinntekten over livet, vil derfor gjennomsnittlig inntekt til de ti pro­sent lavest lønnede ligge høyere enn 3,6 G, og i et inntektsintervall der det er relativt liten forskjell mellom kompensasjonsgraden fra dagens folketrygd og fra inntekts­er­stat­nings­modellen.

Kompensasjonsgradene i dagens folketrygd i figur 12.6 gjelder ved full opptjening, altså minst 40 år. Personer med færre opptjeningsår vil få lavere kompensasjon fra dagens folketrygd. Figur 10.11 viste imidlertid at uførepensjonistene i gjennomsnitt vil ha mer enn 40 års pensjonsopptjening dersom dagens modell videreføres.

Virkninger av forskjeller i inntektsgrunnlaget

Sammen­likningene i figurene over bygger på at inntektsgrunnlaget er det samme i dagens uførepensjonsordning og i inntektserstatningsmodellen. Dette er i de færreste tilfeller realistisk, og forskjeller i inntektsgrunnlaget vil trolig være den viktigste år­saken til at modellene gir ulikt nivå på uføreytelsen i konkrete tilfeller. Utvalget mener en inntekts­erstatnings­modell er mer målrettet i forhold til at uføre­ytelsen skal gi en erstatning for manglende arbeidsinntekt i perioden fram til overgang til alders­pensjon. Forskjellene mellom modellene er i den forstand resultatet av et bevisst valg.

Utvalget anslår, på bakgrunn av beregninger som Arbeids- og velferdsdirektoratet har gjennomført for utvalget, at den gjennomsnittlige uføreytelsen vil øke med 2–2,5 prosent etter skatt sammenliknet med en videreføring av dagens uføre­pensjons­ordning, gitt skatte­reglene for 2006. Beregningene er usikre.

Figur 12.3 viste at blant nye mottakere av uførepensjon i 2003 ville kvinner og unge tjent på å få beregnet ytelsen etter en inntektserstatnings­modell, mens eldre og menn ville tapt noe. De bereg­ningene som Arbeids- og velferdsdirektoratet har gjennomført av virkningene av en omlegging for framtidige nye mottakere av uføreytelse, bekrefter disse resultat­ene. Når en tar hensyn til ulikheter i inntektsgrunnlag blir altså bildet noe mer nyansert enn det en kan få inntrykk av fra figur 12.6. Mange eldre menn vil i dagens folketrygd ha fordel av lang opptjeningstid og besteårsregelen (de 20 beste årene bestemmer pensjonsgrunnlaget), mens i inntektserstatningsmodellen er det bare inntekten kort tid før uførheten som bestemmer ytelsen.

De økonomiske virkningene for staten av omleggingen diskuteres til slutt i kapittel 13.

12.6 Navn på uføreytelsen

Utvalgets forslag til ny uføreordning innebærer at ytelsen løsrives fra alders­pensjons­systemet. Samtidig foreslår utvalget økt og mer systematisk bruk av revurdering med sikte på at flere skal komme tilbake i arbeid. Begge forholdene tilsier at det er uhel­dig at uføreytelsen har betegnelsen «pensjon», fordi det gir signaler om at det (alltid) er en varig ytelse.

Det synes i dag ikke å være noen enhetlig navnebruk på de ulike inntekts­sikrings­ordningene til personer i arbeidsdyktig alder. Utvalget mener navnet på den nye uføre­ytelsen bør inneholde ordet «uføre», fordi dette signaliserer at ytelsen er til personer med relativt langvarige helseproblemer. Siden tidsbegrenset uførestønad skal inkluderes i den nye tidsbegrensede inntektssikringsordningen, vil begrepet «uføre­stønad» ikke lenger benyttes, og utvalget foreslår at dette navnet velges på den nye uføre­ytelsen.