4 Utfordringer for velferdsstaten

4.1 Innledning

Alle samfunn har behov for å fordele risiko og omfordele ressurser blant samfunnsmedlemmene. I de fleste samfunn foregår risikodelingen og ressursfordelingen i privat regi i familien, frivillige organisasjoner, gjennom forsikringsmarkeder og veldedighet. En velferdsstat av norsk type supplerer privat omfordeling gjennom å tilby alle borgere inntektssikring gjennom trygdesystemet og tjenesteyting i utdannings- og helsevesenet. Velferdsstaten kan betraktes som en samfunnskontrakt, der borgerne gjennom politiske prosesser blir enige om for eksempel hvor stor inntektsoverføring ulike personer skal få fra samfunnet dersom de mister evnen til å skaffe seg egen inntekt.

Dette risikodelingssystemet har to viktige fordeler i forhold til privat risikodeling. Systemet er universelt og gir alle borgere rett til å motta ressurser fra samfunnet ved behov. Risikodelingen blir derfor mer omfattende enn i private systemer der enkelte ikke har familie som en kan dele ressurser med, og andre kan ha medfødte eller ervervede egenskaper som gjør det vanskelig å få privat forsikring. De fleste vil også oppfatte velferdsstatens omfordelingssystem som fordelaktig nettopp fordi det er basert på rettigheter. Det betyr at en person som kommer i en vanskelig livssituasjon som omfattes av trygdesystemet, har rett til å få hjelp og samfunnet har plikt til å hjelpe.

Rettighetsaspektet er en viktig forskjell mellom private og offentlige omfordelingssystemer. Privat omfordeling er basert på frivillighet, mens velferdsstatens omfordeling er basert på plikt. Når noen borgere skal ha rett til å få ressurser, må andre borgere ha plikt til å yte, enten de ønsker det eller ikke. Dette viser at omfordeling i velferdsstaten ikke kan baseres på den enkeltes private valg. Derfor er det nødvendig å ha portvaktfunksjoner som sikrer at det er kollektivets vurderinger som ligger til grunn for hvem som skal motta over­føringer og hvem som skal overføre til andre.

Vi ser likevel at tilstrømmingen til helserelaterte trygdeordninger øker over tid. Dette er ikke overraskende. Meningen med trygdeutbetalinger er jo å gjøre livet lettere for personer som har problemer med å opprettholde inntektsgivende aktivitet. Når den økonomiske situasjonen som trygdemottaker bedres, vil alternativene til trygdemottak kunne oppfattes som relativt mindre økonomisk attraktive. Trygdeordninger gir et økonomisk insentiv til å oppsøke trygdetilstanden for dem som har lite attraktive alternativer. Stor tilstrømming til trygdeordningene representerer derfor ikke bare et statsfinansielt problem, men det kan også være problematisk i forhold til å opprettholde et strengt system med plikt til å hjelpe for at andre skal ha rett til å få.

Det norske systemet for inntektssikring ved inntektsbortfall utviklet seg gradvis gjennom det 20. århundre. Med en sped begynnelse i 1894 (ulykkestrygd for industriarbeidere mv.), ble stønadssystemet utbygd først med syketrygd for lavere inntektsgrupper i 1909. I 1937 ble en behovsprøvd alderstrygd innført for alle. 1 Inntektsprøvingen for alderspensjonen ble opphevet i 1957. Den allmenne uføretrygden ble vedtatt i 1960. Første del av samlingen av de ulike trygdeordningene fant sted da folketrygden ble innført i 1967. En samlet da de sentrale langtidsytelsene samtidig som strukturen og regelverket fikk den utforming som i hovedsak fortsatt gjelder. I 1971 ble andre ytelser, blant annet dagpengeordningen og sykepengeordningen, inkludert i folketrygden.

Den skandinaviske inntektssikringsmodellen, særlig de norske og svenske systemene, kjennetegnes ved at ytelsene i stor grad gis i offentlig regi, og at de offentlige ordningene i tillegg til å garantere et minstenivå, også har elementer av standardsikring, det vil si at ytelsene avhenger av tidligere inntektsnivå. 2 Minstenivået er såpass betydelig at det skjer en betydelig omfordeling i ordningene.

Systemene for inntektssikring står overfor store utfordringer i alle vestlige land, også i Norge. Den demografiske utviklingen med lavere fødselstall og lengre levealder medfører, med en videre­føring av dagens regelverk og aldersgrenser, at færre i yrkesaktiv alder må finansiere ytelser til et økende antall eldre. I Pensjonsmeldingen som Regjeringen Bondevik II la fram (St.meld. nr. 12 (2004-2005)), ble det anslått at antallet alderspensjonister om lag ville dobles fram mot 2050, forutsatt en økning i forventet gjenstående levetid for 67-åringer på rundt fem år. Samtidig er det en økning i antallet mottakere av stønader i yrkesaktiv alder. Mens antallet uførepensjonerte ved ut­gangen av 1967 var knapt 100 000, var antallet ved utgangen av 2006 knapt 328 000 (inkludert personer med tidsbegrenset stønad). Antallet mot­takere av rehabiliteringspenger og attføringspengemottakere var nesten 111 000. Ifølge den sentrale sykefraværsstatistikken var sykefraværet i 2005 nesten sju prosent av mulige dagsverk. Med 2,4 millioner sysselsatte i 2006, betyr det at vel 160 000 personer var borte fra arbeid på grunn av sykdom til enhver tid.

Dette illustrerer at det vil bli store utfordringer knyttet til finansieringen av velferdsstaten i framtiden, som følge av både demografiske utviklingstrekk og endringer i bruk av helserelaterte stønadsordninger.

Ved omlegginger av eller innstramminger i velferdsordningene vil det normalt være både vinnere og tapere. I samfunnsdebatten blir ofte oppmerksomheten konsentrert om de gruppene som taper på endringene. Gevinstene er gjerne fordelt på flere, som ikke er organiserte eller har noen talsperson. Særlig kan denne ubalansen bli tydelig når gevinstene av endringene tilfaller kommende generasjoner eller er vanskelige å identifisere fordi de for eksempel kommer i form av bedre insentiver til å stå i arbeid og dermed bidrar til en større samlet produksjon i samfunnet. Denne asymmetrien bidrar til at det kan være vanskelig å gjøre endri­nger i velferdsordningene.

Et moment når pensjonsordninger endres er at de gruppene som umiddelbart tjener på fortsatt sjenerøse pensjonsordninger – de som er kommet i en alder der de snart selv kan komme til å motta pensjonsytelser – vil kunne motsette seg endringer som først og fremst gagner yngre yrkesaktive og letter deres framtidige forsørgelsesbyrde. En økning i antallet alders- og uførepensjonister vil gjøre det vanskelig å gjennomføre endringer som påvirker denne store velgergruppen. Det har vært en betydelig økning i antallet unge hjemmesittere ved valg. Det kan også øke faren for at yngres interesser ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i pensjons­reformer.

Gode offentlige tjenester er det andre hovedelementet i en velfungerende velferdsstat. Utvik­lingen av det medisinske behandlingstilbudet og den framtidige økningen i antall eldre vil medføre økte behov innen helsetjenesten og pleie- og omsorgssektoren. Veksten i de offentlige over­føringene gjør det samtidig vanskelig å sette av tilstrekkelige ressurser til å sikre et godt offentlig ­tjenestetilbud. De store inntektene fra petroleumsvirksomheten gir Norge et godt utgangspunkt for å håndtere framtidens velferdsutfordringer. Men det er hovedsakelig verdien av det arbeidet som utføres som vil være grunnlaget for framtidens ­velferd.

Utfordringene for velferdsstaten har medført ulike initiativ for å gjøre inntektsoverføringsordningene bærekraftige både på kort og lengre sikt. Utviklingen i sykefraværet har ført til at partene i arbeidslivet og regjeringen har inngått et samarbeid om tiltak for gjøre arbeidslivet mer inkluderende. St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering inneholder en rekke forslag til å styrke arbeidslinjen. En stor utfordring er knyttet til reformeringen av pensjonssystemet. Etter Stortingets vedtak om en pensjonsreform våren 2005 og våren 2007, arbeides det nå med gjennomføringen av denne. Tilpasningen av uføreordningen til pensjonsreformen er svært viktig for å sikre en velfungerende velferdsstat i framtiden; en velferdsstat som gir god inntektssikring ved inntektsbortfall og sikrer at det er tilstrekkelige ressurser til velferdsstatens tjenestetilbud.

Velferdsstaten kan i noen grad begrunnes ut fra hensynet til effektiv risikodeling. Men det grunnleggende utgangspunktet for helheten i velferdsstaten er moralfilosofiske rettferdighetsvurde­ringer. I det følgende gjøres det først rede for de økonomiske insentivene i velferdsstaten som forsikringssystem. Videre refereres noen sentrale synspunkter på rettferdige samfunnskontrakter og på spørsmålet om i hvilken grad en kan vente politisk oppslutning om stor omfordeling gjennom velferdsstaten også i framtiden.

4.2 Pragmatiske begrunnelser for ­velferdsstaten

4.2.1 Innledning

Thomas Hobbes (1588-1679) beskriver et samfunn uten en statsmakt og der menneskene er drevet av egeninteresse som en alles kamp mot alle og livet som «solitary, poore, nasty, brutish and short». For å unngå et slikt samfunn, trengs det en sterk statsmakt (som gjerne kan ha diktatorisk makt) for å sikre de felles beste løsningene, hevder han. En kunne videreutvikle dette resonnementet og begrunne velferdsstaten med at det vil være i alles interesse å innføre og å beholde den.

Den tradisjonelle staten («nattvekterstaten») skulle sikre lov og orden. I moderne språkbruk produserte den kollektive goder. Disse karakteriseres ved at det ikke er rivalisering i forbruket, altså at en persons forbruk av godet ikke hindrer andre å nyte godt av det. 3 Typiske eksempler på kollektive goder er fyrlykter, fritt tilgjengelige radio- og fjernsynssignaler og smitteverntiltak. Samfunnets nytte av et kollektivt gode er større jo flere som får benytte godet. Nytteverdien blir derfor størst dersom de blir tilbudt gratis til den enkelte bruker. En slik løsning som er samfunns­økonomisk fornuftig, blir ikke realisert gjennom privat tilbud og etterspørsel i et marked. Private løsninger frambringer for lite tilbud av kollektive goder. Dette er et argument for at staten bør tilby kollektive goder som er offentlig finansiert. Ikke alle goder staten tilbyr borgerne er imidlertid kollektive. Helsetjenester og trygdeytelser kan for eksempel ikke begrunnes på denne måten, fordi det er individuelle goder. Skillet mellom offentlige og individuelle goder er sjelden helt skarpt; offentlige goder kan ha betydelige innslag av individuelle goder og omvendt.

Sentrale elementer i velferdsstaten, tilbudet av helsetjenester og inntektssikringsordningene, kan betraktes som forsikringsordninger. Konsekvensene av helsesvikt og inntektsbortfall kan være meget store, og det er en klar gevinst å spre denne risikoen på flere gjennom en forsikringsordning. 4 Slike ordninger kan etableres som markedsord­ninger med frivillig tegning av forsikring. Men frivillige ordninger har ofte store administrative kostnader sammenliknet med en obligatorisk ordning med stordriftsfordeler og uten kostnader til markedsføring. Kostnadsfordelene ved obligatoriske ordninger må imidlertid avveies mot de fordelene som individuelle valg kan gi ved at forsikringen kan bli tilpasset hva som er god risikofordeling for den enkelte. 5

Det er imidlertid flere forhold som kan gi behov for å regulere forsikringsordningene for å unngå markedssvikt, også ut fra rene vurderinger av egeninteresse. Det grunnleggende problemet som kan føre til markedssvikt, er at den enkelte kan påføre ordningen kostnader som ikke er ivaretatt gjennom forsikringskontraktene. Nå er det selvsagt slik at en forsikringsordning fører til at de heldige som ikke har fått et inntektstap, bidrar til at de uheldige får utbetalt midler fra forsikrings­ordningen. Problemet oppstår når noen har kjennskap til at de tilhører en annen risikokategori enn andre på forhånd, eller at noen kan påvirke sin egen sannsynlighet for å bli et forsikringstilfelle. Vi kan skille mellom tre forhold: Ugunstig utvalg, atferdsrisiko og rapporteringsrisiko.

4.2.2 Ugunstig utvalg

Et grunnleggende problem med frivillige forsikringsordninger er at forsikringstakerne kan ha ulik risiko for at et forsikringstilfelle skal oppstå. Dersom de forsikrede kjenner til disse forskjellene, mens forsikringsselskapet ikke gjør det, kan det oppstå et fenomen som kalles ugunstig utvalg («adverse selection»): Det er de med høyest risiko som velger å forsikre seg. Når forsikringsselskapet ikke kjenner risikofordelingen, må det basere seg på gjennomsnittsrisikoen. Personer med lav risiko vil da ha motivasjon for å trekke seg ut av ord­ningen fordi forsikringspremien blir for høy i forhold til den beskjedne risikoen disse har. Det vil medføre at gjennomsnittsrisikoen blant gjen­værende medlemmer stiger. Premien må da heves og enda flere lavrisikopersoner kan trekke seg ut av ordningen. Under visse betingelser kan for­sikringsmarkedet bryte sammen. Dette vil kunne være tilfellet for en forsikringsordning knyttet til uførhet, og faren for ugunstig utvalg er et argument for at uføreforsikring bør være obligatorisk.

For å forhindre at markedet bryter sammen, må en innrette de frivillige forsikringsordningene slik at forsikringsbehovet for de som tegner forsikring ikke avviker for mye fra det gjennomsnittlige behovet. Det vil begrense faren for at det settes i gang en prosess med ugunstig utvalg. I praksis gjøres dette ved at forsikringsselskapene prøver å gruppere forsikringstakerne etter objektive kjennetegn som kan si noe om forskjeller i risiko, og differensierer premien etter dette. For eksempel er premien i private uføreforsikringer differensiert etter alder. En mulighet for samfunnet er å satse på arbeidsmarkedsbaserte forsikringsordninger, som gjelder for alle personer på en arbeidsplass. Men en vil da ikke ha en forsikring for alle: Personer utenfor arbeidsmarkedet, for eksempel mange som er født uføre, vil ikke være forsikret. Et arbeidsmarkedsbasert system representerer derfor en mindre omfattende risikodeling i samfunnet enn den som oppnås når alle som har mistet inntektsevnen har rett på kompensasjon.

4.2.3 Atferdsrisiko

Et annet mulig problem ved forsikringsordninger er at forsikringstakerne kan handle på en måte som øker sannsynligheten for at et forsikringstilfelle inntrer uten at forsikringsselskapet kan avdekke dette. Et ekstremt tilfelle er når en person setter fyr på sitt eget hus for å utløse forsikringsutbetalinger. Mer relevant kan det være med forsømmelser av vedlikehold, for eksempel av det elektriske anlegget, som øker risikoen for at forsikringsbehovet blir utløst. For å motvirke dette, vil forsikringsselskapet forsøke å sikre seg at relevante forebyggingstiltak er iverksatt.

Utbetaling av uføreforsikring skal forutsette et stort helsetap. Den enkelte vil ha meget stor egeninteresse av å unngå et slikt helsetap, og en økonomisk erstatning vil ikke i seg selv kunne kompensere fullt ut for helsetapet, jf. Bratberg og Risa (2000). Det kan derfor argumenteres for at atferdsrisiko hos den enkelte ikke er av stor betydning for uføreordninger. Imidlertid kan arbeidsgiveres manglende ivaretakelse av arbeidsmiljøet medføre mer arbeidslivsrelatert uførepensjonering. Det er et argument for at arbeidsgivere bør ha et økonomisk medansvar for finansieringen av uføreord­ningene.

4.2.4 Rapporteringsrisiko

Selv om den enkelte kan ha tilstrekkelig motivasjon for å forebygge store helsetap, kan likevel han/hun rapportere sin situasjon på en slik måte at forsikring utløses. Det er ofte ikke lett å avdekke om arbeidsevnen er svekket i et slikt omfang at det gir rett til en ytelse. I mange tilfeller kan det være vanskelig å avdekke om den enkelte har for eksempel muskel-/skjelettplager eller psykiske problemer som tilsier at et forsikringstilfelle har oppstått.

Forsikringsordninger knyttet til manglende arbeidsevne må, på grunn av rapporteringsrisikoen, ha krav om at den manglende arbeidsevnen skal kunne dokumenteres. Det medisinske inngangsvilkåret i den norske uføreordningen er et slikt dokumentasjonskrav.

Problemet med rapporteringsrisiko opptrer både i private forsikringsordninger og i offentlige ordninger, og vil måtte håndteres på prinsipielt samme måte. Antakelig har private ordninger større muligheter til å gjennomføre sterkere kontrolltiltak, og eventuelt mulighet til å ekskludere visse grupper fra forsikringsordningen, enn det en offentlig ordning kan gjøre.

4.2.5 Oppsummering

Det er store utfordringer knyttet til å etablere en god forsikringsordning mot manglende arbeidsevne. Problemet med rapporteringsrisiko er prinsipielt det samme i offentlige og i private ordninger. Problemet med ugunstig utvalg kan gjøre det ­problematisk å etablere gode markedsbaserte ­ordninger for manglende arbeidsevne.

En mulig løsning på disse problemene er å etablere en markedsbasert gruppeforsikring med utgangspunkt i arbeidstilknytning. Men da vil personer utenfor arbeidsmarkedet falle utenfor. Gode markedsbaserte forsikringsordninger på dette området blir vanskeliggjort av at aktørene har ulik informasjon om sin egen situasjon. Moralfilosofer har foreslått at effektive og gode risikodelingsordninger som tar utgangspunkt i alle samfunnsmedlemmers ve og vel, kan begrunnes ut fra en mer overordnet tanke om rettferdig ressursfordeling.

4.3 Rettferdighetsbegrunnelser for velferdsstaten

De viktigste normative argumentene for velferdsstaten er basert på rettferdighetsvurderinger. I de siste 40 årene har analyser av rettferdighetsargumenter stått sentralt i politisk filosofi. I det følgende tar vi utgangspunkt i John Rawls teori om det rettferdige samfunnet og gir et lite utsnitt av debatten som fulgte hans verk. Framstillingen er i stor grad basert på Kymlicka (2002).

John Rawls bok A Theory of Justice ble publisert i 1971. 6 Han foreslo i denne boka som prinsipper for et rettferdig samfunn at: 1) Alle skulle ha lik rett til grunnleggende friheter så som ytringsfrihet og politisk frihet, og 2) sosiale og økonomiske ulikheter må være slik at de fremmer de dårligst stiltes kår i samfunnet (forskjellsprinsippet) og være knyttet til posisjoner i samfunnet som alle har like muligheter til å oppnå. Det første prinsippet er prioritert foran det andre, og siste del av det andre prinsippet (om like muligheter) har prioritet foran forskjellsprinsippet.

Rawls er kjent for sin metode for å begrunne disse prinsippene. I den daglige politiske konflikten vet en hvem som taper og hvem som tjener på ulike forslag. Organisasjoners og enkeltpersoners standpunkter er gjerne preget av dette. For å bli kvitt slike «partiske» vurderinger, ber Rawls oss tenke oss selv bak et «slør av uvitenhet», der vi ikke vet hva slags livssituasjon vi vil havne i. Hvorvidt en blir født av rike foreldre eller i en familie med lav inntekt, skal en ikke vite. Velg så – gitt usikkerheten om hvor en selv vil havne – den samfunnsstrukturen som en foretrekker. For å dra resonnementet videre kan vi stille spørsmålet: Hvilken byrdefordeling mellom generasjonene og mellom ulike personer ønsker vi å legge til grunn for pensjonssystemet når vi ikke skal vite hvilken gruppe/generasjon vi selv vil komme til å tilhøre. Rawls tankekonstruksjon med informasjonsbegrensninger er en innretning for at den etiske refleksjonen skal sikre upartiske vurde­ringer.

Tradisjonelt har en i vår politiske tradisjon lagt vekt på at alle skal ha like muligheter, og en har søkt å fjerne formelle hindringer for at mennesker fra alle sosiale lag skal kunne komme seg fram og få viktige stillinger i samfunnet. Fjerning av diskriminering på bakgrunn av etnisk bakgrunn, kjønn eller familiebakgrunn blir viktige mål. Sikring av gratis utdannelse ligger i forlengelsen av denne politiske tradisjonen. Målet er at alle skal få like sjanser.

Rawls går lenger enn dette i forhold til å utjevne forskjeller. Forskjeller i økonomiske kår må ha en begrunnelse, nemlig den at den skal gagne de dårligst stilte. Rawls tenker seg imidlertid at full utjevning av økonomiske forskjeller vil medføre at in­sentivene til å gjøre en innsats blir redusert. Samfunnskaken kan bli redusert slik at alle taper, også de dårligst stilte. I Rawls teori fungerer folks evner og ferdigheter som samfunnets felles aktiva som bør nyttes slik at de dårligst stilte får det best mulig.

I lys av tradisjonell tenkning rundt velferdsstatens grunnlag vil vi trekke fram tre forhold der Rawls teori 7 kan sies å avvike/ha mangler:

• Rawls teori tilrår et minimumsmaksimeringsprinsipp. Ofte vil en oppfatte det som tilstrekkelig med en «sikkerhetsnett-tilnærming» der de dårligst stilte får et «tilstrekkelig» levekårsnivå.

• Egen innsats og konsekvenser av egne valg forsvinner i Rawls teori.

• Håndteringen av helseproblemer og funksjonshemminger.

I tillegg kan en si at Rawls er historieløs. Hans teori legger ingen vekt på historien bak et resultat, bare hvordan dette ser ut. Tilegning ved tvang er for eksempel ikke vurdert som et moralsk problem.

Rawls antar at en, bak et slør av uvitenhet, ville valgt en risikominimerende strategi: Velg slik at du får best resultat gitt at alt går verst mulig. En vanligere tilnærming er å maksimere forventet utfall, altså å gjøre gjennomsnittvilkårene best mulige. Men da kan en risikere (når en ikke kjenner sin egen skjebne bak sløret av uvitenhet) å ha maksimal uflaks og få dårlige levekår. En velferdsstat vil ha som mål at ingen skal ha det for ille, og at alle skal ha rimelig gode levekår. Da vil det naturlige være å tenke at velferdsstatens ordninger skal fungere som et sikkerhetsnett, og ikke ha omfattende inntektsutjevning som ambisjon. Diskusjonen om velferdsstaten i Norge har endret seg over tid. Mens en for noen år siden i Norge fokuserte på inntektsutjevning, jf. den såkalte utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998-1999)), er det i debatten nå større vektlegging av fattigdomsbekjempelse. Koblingen til velferdsstaten som et sikkerhetsnett blir da tydeligere.

Rawls’ teori om rettferdighet er en illustrasjon av en moderne begrunnelse for å etablere en samfunnskontrakt som spesifiserer et sett av gjensidige rettigheter og plikter som regulerer posisjoner og ressurser mellom samfunnsmedlemmene. Den norske velferdsstaten kan betraktes som en variant av en slik samfunnskontrakt. Det er imidlertid ikke ukontroversielt å begrunne tvungne overføringer mellom samfunnsmedlemmer med utgangspunkt i rettferdighetsbetraktninger av Rawls’ type. En sterk kritikk av Rawls’ syn ble fremmet i Nozick (1974). Han hevder at eiendomsrett til egne ressurser er en moralsk verdi i seg selv. På den bakgrunnen konkluderer han at bare frivillige ressursoverføringer mellom borgere kan betraktes som moralske. Tvungne overføringer er å regne som tyveri, selv om formålet med overfø­ringen er godt.

Nozicks kritikk ville også gjelde den norske velferdsstaten. Når velferdsstaten står så sterkt i norsk politisk offentlighet, kunne dette lede oss til å tenke at Nozicks tanker om fordeling og samfunnsmoral er fjernt fra norsk tenkemåte. Det er ikke nødvendigvis tilfellet. I spørsmål om fordeling mellom Norge og andre land er den norske posisjonen nokså lik Nozicks. Vi motsetter oss alle krav på våre naturressurser som settes fram fra andre. Det er nok også stor enighet om at fattige mennesker andre steder i verden ikke har krav på våre ressurser i noen juridisk forstand. Det forhindrer ikke at det norske samfunnet er villig til å gi frivillige bidrag til andre, så lenge vi selv kan bestemme omfang og vilkår for slike gaver. Dette er også i tråd med Nozicks syn på frivillige gaver som grunnlag for å oppfylle det den enkelte kan oppfatte som en moralsk forpliktelse til å hjelpe andre. Også Rawls ser det som problematisk å tenke seg en samfunnskontrakt som skulle gjelde for hele verden. Det er lettere å tenke seg at en samfunnskontrakt kan opprettes i et samfunn som har et minstemål av felles erfaringsgrunnlag og normer.

Den amerikanske rettsfilosofen Ronald Dworkin utviklet for om lag 25 år siden en alternativ teori for fordeling av samfunnsgoder som også tar utgangspunkt i ideen om en samfunnskontrakt. Et problem i Rawls’ teori er, ifølge Dworkin, at den kan sies å overse at en del av den fordelingen av goder som finnes, skyldes ulikheter i folks innsats. Noen kan foretrekke fritid framfor hardt arbeid og på grunn av dette havne blant de «dårligst stilte». Andre kan vise stor innsatsvilje og oppofrelse og av den grunn tilegne seg store økonomiske ressurser. Er det da riktig å ta ressurser fra den innsatsvillige for å begunstige den personen som foretrekker fritid framfor arbeid? Ut fra dette resonnementet kan det altså synes som Rawls i en viss forstand vektlegger den enkeltes eget ansvar for lite.

Dworkin ber oss tenke oss at samfunnets ressurser er til salgs i en auksjon der alle deltar og alle har lik kjøpekraft. Hvis auksjonen fungerer, vil hvert enkelt menneske foretrekke den delen av samfunnets ressurser som vedkommende har sikret seg på auksjonen framfor de andre deltakernes andeler. Dworkin kalles denne testen for «the envy test» – det vil si at ingen misunner hverandres del av ressursene. Med de opprinnelige ressurstildelingene kan den enkelte få det bedre ved å utnytte de ressursene som en har skaffet seg. Den personen som foretrekker fritid, vil ikke akkumulere mer ressurser, men har heller ikke grunn til å være misunnelig på andres inntektsutvikling.

Et særlig problem gjenstår for Dworkin; hvordan bør en håndtere funksjonshemmedes kår. En enkel tilnærming kunne være å tenke seg at funksjonshemmede først fikk kompensert for sine ekstra kostnader og ulemper før auksjonen startet. Men dette svaret holder ikke, ifølge Dworkin. Riktignok kan en ved hjelp av ekstra penger kompensere delvis for en del ulemper. Spesialbygd bil kan i noen grad bidra til å utjevne transportmulighetene. Men uansett nivå på den ekstra tilførselen av ressurser kan en ikke utlikne livsmulighetene helt. Uansett tilførsel av hjelp vil en alvorlig psykisk lidende, for eksempel en person med schizofreni, ikke kunne bringes i en situasjon der en utenforstående ville være indifferent mellom å være psykisk syk med hjelp og kompenserende tiltak og å være en frisk person. Når det er umulig å utjevne forskjeller som den enkelte ikke selv er ansvarlig for, hvor mye skal en da forsøke å utjevne? Hvis svaret er mest mulig, vil velferdsstatens ordninger kunne bryte sammen. Den syke vil alltid kunne hjelpes litt til, hvis ressursinnsatsen fordobles. En vil aldri kunne oppnå likhet i livssjanser. Dworkin tenker seg at en skal forestille seg et hypotetisk forsikringsmarked. Den enkelte blir bedt om å vurdere hvor mye en ønsker å bruke i en forsikringsordning for å sikre seg hjelp hvis en blir funksjonshemmet eller ufør. Svaret på dette gir en indikasjon på hvordan en i den virkelige verden bør dimensjonere forsikringsnivået for funksjonshemmede/uføre ved hjelp av skattesystemet.

Denne teoretiske redegjørelsen kan bidra til å forstå et viktig dilemma i den moderne velferdsstaten: Kan vi tenke oss en fordeling av ressurser som (i Dworkins ordbruk) er «innsatsavhengig» (ambition sensitive), men «talentuavhengig» (endowment insensitive), altså der alle legitime forskjeller skyldes forskjeller i innsats, og ingen forskjeller i utrustning. En kunne tenke seg et system som utjevner inntektsforskjeller som skyldes forskjeller i naturlige evner og sosial plassering, men som tillater inntektsforskjeller som er resultatet av forskjeller i innsats og forskjeller i prioritering mellom fritid og arbeid. Det er imidlertid som oftest umulig å skjelne mellom hva som skyldes talent og hva som skyldes innsats. Ofte er talent en forutsetning for innsats. Å utvikle et skattesystem som systematisk vektlegger forskjeller mellom talent og innsats er derfor åpenbart svært vanskelig.

Som en praktisk tilnærming kunne en tenke seg en progressiv skattlegging der en legger til grunn at en forholdsvis stor andel av den inntekten som personer med høy inntekt har, skyldes forskjeller i utrustning, det vil si flaks i det naturlige og sosiale lotteriet, mens en forholdsvis stor andel av årsaken til lav inntekt skyldes forhold den enkelte ikke kunne noe for. Men det ligger begrensninger i denne tilnærmingen. Hvis belønningen for å yte er liten, og tapet ved å ikke gjøre en innsats er lite, kan insentivene til å arbeide bli svake. Det finnes derfor en grense for hvor progressiv skattleggingen kan være.

For mange av velferdsstatens inntektssikringsordninger, er det en forutsetning at de ikke skal være selvvalgte. Vi ønsker å bygge et sikkerhetsnett for dem som ikke kan forsørge seg selv og eventuelt også trenger annen assistanse. Men samtidig ønsker vi at de personene som ikke ønsker å arbeide mye i markedet og som foretrekker fritid, ikke skal kunne benytte de samme ordningene. Vi ønsker å minimere rapporteringsrisikoen ved å hindre personer som fortsatt har arbeidsevne tilgang til velferdsordningene. Det skal være visse kriterier for å få tilgang til ordningene, og det skal kunne dokumenteres at personene ikke (lenger) kan forsørge seg selv. De helserelaterte stønadsordningene er basert på at manglende evne til forsørgelse har medisinske årsaker, og bruker leger som portvakter i systemet. Samtidig er det ingen en-til-en sammenheng mellom diagnoser og arbeidsevne. Det finnes mange med alvorlige diagnoser og sterke funksjonshemminger som likevel arbeider, mens andre uten slike diagnoser ikke arbeider. Det kan også være vanskelig å skille mellom manglende mestring og manglende motivasjon eller vilje. Og om den enkelte på et gitt tidspunkt ikke har evne til å forsørge seg selv, kunne personen på et tidligere tidspunkt kanskje ha gjort valg som hadde redusert risikoen for å miste arbeidsevnen. Det vanskelige spørsmålet er i hvilken grad den enkelte delvis skal holdes ansvarlig for dette.

Mulighetene for å skille mellom vilje og skjebne er bedre for velferdsordningene enn for skattleggingen. Samtidig vil det også for velferdsordninger være slik at en gjør avveininger. I tillegg til vektleggingen av arbeidets egenverdi, ligger det også til grunn for den såkalte arbeidslinja at «det skal lønne seg å arbeide». Det innebærer blant annet at personer som mottar stønader ikke må tape penger på å arbeide. Men hva om en med sikkerhet kunne si at en person som mottok en inntektssikringsstønad ikke kunne arbeide uansett motivasjon. Hvilket kompensasjonsnivå ville da være rimelig? Kompensasjonsnivået ville da ikke påvirke det faktiske arbeidstilbudet, og det kunne være gode grunner til å legge opp til et høyt kompensasjonsnivå, for eksempel en gjennomsnittslønn for en person uten noen inntektshistorie. Men vil det bli oppfattet som rettferdig, for eksempel av personer som kan arbeide, men som tjener en del mindre enn gjennomsnittet? Rettferdighetsvurderinger mellom yrkesaktive og yrkespassive kan være en grunn til at enkelte land har valgt å knytte ytelsesnivået i stønadsordingene til minimumslønningene. Dworkins hypotetiske forsikringssituasjon kan kanskje gi et perspektiv for hvordan avveiningen kunne gjøres.

I resonnementene bak arbeidslinja ligger det imidlertid til grunn at det finnes en arbeidsevne hos en del av dem som mottar stønader. Det har da en hensikt å ha forskjeller i samlet inntekt for dem som mottar stønader i forhold til det de ville fått i en hypotetisk (lønns)inntektssituasjon. Jo større muligheten er for at det er en betydelig arbeidsevne blant mottakere av stønadene, desto lavere bør kompensasjonsnivået ut fra dette resonnementet settes.

Danmark hadde tidligere et system som systematisk synes å ha variert med om bakgrunnen for ytelsen var sosialt betinget eller medisinsk. Ifølge Sandmanutvalget (NOU 2000: 27) ble høyeste førtidspensjon gitt til personer mellom 18 og 60 år som på grunn av fysisk eller psykisk uførhet hadde ubetydelig eller ingen arbeidsevne, mens en lavere førtidspensjon ble gitt til personer mellom 50 og 67 år med nedsatt arbeidsevne på grunn av sosiale forhold eller sosiale forhold i kombinasjon med helsemessige problemer og varig forsørgelsesbehov. Størrelsen på stønaden var avhengig av grad av arbeidsuførhet og var høyest når det kunne dokumenteres medisinsk uførhet og lavest i de behovsprøvde ordningene.

Vi har over gitt noen vurderinger av normative resonnementer om hvordan velferdsstatens ordninger bør utformes. Det er viktig å sikre inntekter og tjenester ved behov, samtidig som den enkelte også må forventes å ta ansvar for eget liv. En offentlig uførepensjon kan begrunnes ut fra rettferdighetsbetraktninger og i noen grad ut fra vurde­ringer av effektiv risikodeling i samfunnet. I praksis kan problemer oppstå når det er vanskelig for kollektivet å observere den enkeltes helsetilstand, arbeidsevne og motivasjon for å ta eget ansvar. Manglende informasjon kan derfor føre til at for få får trygdeutbetalinger, eller at for mange får det. I begge disse tilfellene blir kravene til både effektivitet og rettferdighet brutt. Praktiseringen av ordningene påvirker derfor også i hvilken grad de har legitimitet hos den enkelte medborger i fellesskapet.

4.4 Det motivasjonsmessige grunn­laget for fellesskapsløsninger

Moderne velferdsstater er omfattende samarbeidsløsninger som er basert på at det er en betydelig vilje til å innordne seg felles regler. Det uttrykkes blant annet ved at det offentliges utgifter målt som andel av bruttonasjonalproduktet gjerne er opp mot 50 prosent, og i noen land betydelig over dette. De skattene som kreves inn for å finansiere disse utgiftene er tilsvarende høye. Hvorfor godtar befolkningen så høye skatter?

Et synspunkt som ofte blir tillagt økonomer, er at mennesker i siste instans er motivert av egeninteresse. Handlinger gjøres for å maksimere egen tilfredsstillelse. Men å klare seg alene trenger ikke være i den enkeltes interesse. Det kan begrunne en statsmakt, jf. over. Et annet synspunkt som ofte blir forbundet med sosialantropologer og sosiologer, er at det å innordne seg fellesskapets normer og ordninger er en del av den menneskelige natur, og noe vi gjør selv når det kan være i strid med den snevert definert egeninteressen.

I den senere tid har forskere fra ulike fagfelt sammen (samfunnsvitere, sosialpsykologer, økonomer og biologer) samlet inn data for å kunne studere menneskelig motivasjon. I det følgende oppsummeres kort noen resultater fra denne forskningen med utgangspunkt i boka Moral Sentiments and Material Interests fra 2005. 8

En del av denne forskningen studerer hvordan studenter velger i eksperimentelle situasjoner. Det er ikke uproblematisk å trekke slutninger fra slike eksperimenter til faktisk atferd i det virkelige samfunnet, men forfatterne argumenterer for at resultatene gjenfinnes i ikke-eksperimentelle situasjoner.

Eksperimentene tyder på at folk ikke bare handler ut fra snever egeninteresse, men ut fra en norm om gjensidighet. Det vil si at folk i utgangspunktet ønsker å samarbeide med andre og vil straffe atferd som bryter med samarbeidsnormene, selv om det koster noe.

Fellesgodespillet tyder på at både kalkulasjon og emosjon er viktige drivkrefter i samhandling. Forvitringen av avsetningen til fellesgodet kommer av irritasjonen over at andre spilleres atferd blir sett på som urettferdig.

Denne forskningen peker også på at tiltak som har til hensikt å bedre oppslutningen om et fellesprosjekt kan bidra til å ødelegge oppslutningen om det. Økt bruk av økonomiske insentiver for å fremme en ønsket atferd kan i noen tilfeller ha motsatt virkning. Det mest kjente eksemplet fra litteraturen er den britiske sosialforskeren Titmuss’ (1970) oppfatning av at betaling til blodgivere kunne føre til større vanskeligheter med å rekruttere blodgivere. Det ville bli vanskeligere å få dem som ønsket å bidra ut fra altruistiske motiver til å gi blod, hvis det ble gitt penger for å gi. Titmuss gjorde denne vurderingen ut fra en sammenlikning mellom det britiske og det amerikanske systemet. Ifølge Titmuss fungerte det britiske systemet bedre fordi det i større grad bygde opp under fellesskapsnormer. Også i arbeidsgiver-/arbeidstakerrelasjoner tyder eksperimenter på at hvis en arbeidsgiver truer med bøter for tillitsbrudd, kan arbeidstakerens vilje til å samarbeide frivillig bli betydelig redusert.

Studiene tyder på at det er forskjellige motivasjonstyper blant folk. Noen vil alltid opptre som kalkulerende egoister, mens andre alltid vil følge samarbeidsnormer uavhengig av hva andre gjør. Kanskje den største gruppen er en mellomgruppe der atferden er avhengig av hva andre gjør. I en slik situasjon der det finnes egoister som vil utnytte fellesordninger, er det behov for at deltakernes motivasjon støttes opp av «institusjoner som beskytter personer som er motivert til å bidra til fellesord­ningene og beskytter ordningene fra gratispassasjerer og upålitelige personer.» (oversatt fra Ostrom, 2005 s. 260).

En generell konklusjon som kan trekkes fra forskningen om menneskelig samhandling, er at offentlig politikk må utformes slik at den støtter opp om og utvikler fellesskapsorientert motivasjon. For utviklingen av fellesordninger er det svært viktig hvilke oppfatninger som finnes om bruken av disse. Dette gjelder også velferdsstatsordninger. I en artikkel om gjensidighet og velferdsstaten, beskrives velferdsstaten som det viktigste tilfellet av frivillig egalitær omfordeling av inntekt blant fremmede i menneskets historie, jf. Fong m.fl. (2005). En vanlig oppfatning er at folks oppslutning om velferdsordninger er basert på at de selv vil tjene på ordningene. En implikasjon av dette er at oppslutningen om inntektsomfordeling skulle synke med økende inntekt. Men ifølge artikkelen er sammenhengen mellom inntekt og støtte til omfordelingsordninger overraskende svak. Mange fattige er mot omfordelingsordninger og mange rike er for dem. Det som i hovedsak bestemmer folks holdninger til tiltak for fattige er hvorvidt de oppfatter fattige som skyld i sin egen fattigdom eller ei. Sjenerøsitet mot fattige er be­tinget av at en tror på at den fattige arbeider hardt, det vil si gjør så godt han/hun kan. World Values Survey viser at det er store forskjeller i oppfatning mellom amerikanere og europeere om årsakene til fattigdom. Mens 60 prosent av amerikanere mener fattige er dovne, er det bare 27 prosent av europeere som mener det samme, jf. Alesina m.fl. (2001) referert av Fong m.fl. (2005). Dette kan være en forklaring på hvorfor den amerikanske velferdsstaten er lite utbygd i forhold til den typisk europeiske velferdsstaten.

Sentralt i det norske velferdssystemet er at store deler av inntektssikringsordningene har et medisinsk inngangsvilkår. Hvis dette vilkåret er tilfredsstilt, kan en regne med høye ytelser. Det tydeligste eksemplet på dette er sykelønnsordningen, som sikrer 100 prosent lønnskompensasjon opp til 6 G. Reformen av pensjonssystemet krever vurderinger av i hvilken grad nivået på alderspensjonen skal avhenge av om en selv velger å gå av tidlig eller om en går av tidlig av medisinske grunner. Dette er viktig spørsmål i utvalgets arbeid og blir drøftet i kapittel 13. Spørsmålet må også vurderes ut fra hva som kan få stabil oppslutning over tid.

Drøftingen av det normative grunnlaget for velferdsstaten og drøftingen her tilsier at det er viktig med ordninger som gir gode levekår for dem som ikke kan forsørge seg selv. Samtidig er det ikke ønskelig, verken ut fra normative resonnementer eller ut fra motivasjonsbetraktninger, å ha velferdsordninger som gjør det mulig å utnytte fellesordningene. Oppslutningen om ordningene kan svekkes over tid dersom stadig flere ikke lenger ønsker å bidra til fellesskapet. Det kan skje hvis mange mener at ordninger som i utgangspunktet er gode for dem som ikke selv kan ta ansvar for egen inntekt og forsørgelse, også benyttes av mange som ikke tilfredsstiller kravene.

4.5 Avslutning

I Norge har det vært stor politisk enighet om grunnprinsippene for en omfattende velferdsstat. Det er viktig å sikre inntekt ved inntektsbortfall og det er viktig å sikre helse- og omsorgstjenester for alle. Norsk økonomi gir store muligheter til å sikre velferd for alle. Samtidig er det, som vist i kapittel 3, utfordringer knyttet til finansieringen av framtidens velferdsstat.

Grunnlaget for velferdsstaten synes å være en samfunnskontrakt basert på rettigheter og plikter. Utgangspunktet er en samfunnsmoral som oppfatter det som rettferdig å omfordele ressurser fra de ressurssterke til de som trenger hjelp, selv om enkelte av de sterke ikke ønsker å bidra. I prinsippet vil et slikt omfordelingssystem samtidig kunne realisere en rettferdig ressursfordeling og i stor grad gi en effektiv risikodeling. En offentlig uførepensjon vil være en viktig del av dette systemet. Tilhengerne av en slik samfunnskontrakt vil også vurdere det slik at det er en fordel i seg selv at de som trenger hjelp har krav på å få, mens andre har plikt til å yte. Det er avgjørende at folk oppfatter at velferdsstatens ordninger kommer dem til gode som virkelig trenger det, og ikke misbrukes av personer som fortsatt kan klare seg selv. Hvis ord­ningene oppfattes som selvvalgte i praksis, vil det være vanskelig å sikre oppslutningen om ord­ningene.

I praksis står velferdsstaten overfor en rekke utfordringer som også er relatert til de problemene som oppstår i markedsbasert forsikring, på grunn av at det ikke alltid er enkelt å avgjøre for kollektivet hvem som er hjelpetrengende og hvem som har plikt til å hjelpe. Den demografiske utviklingen vil innebære at det blir flere alderspensjonister og flere personer som mottar helserelaterte stønader. Tilstrømmingen til helserelaterte stønader synes også å øke som følge av andre utviklingstrekk i samfunnet. Dersom veksten i antall stønadsmottakere fortsetter å være stor, vil dette ikke bare føre til statsfinansielle utfordringer, men kan også motivere til en reforhandling av samfunnskontrakten. Velferdsstatens legitimitet og oppslutning er derfor avhengig av at en i praksis har ordninger som sikrer at fordelingen av rettigheter og plikter virkelig oppfyller samfunnskontraktens mål om effektiv risikodeling og rettferdig ressursfordeling.