14 Overgangsregler

14.1 Ulike problemstillinger og tidligere praksis

14.1.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det at «utvalget skal vurdere og foreslå overgangsregler for de foreslåtte tiltakene». I dette kapitlet drøftes ulike overgangsordninger for den nye uførestønaden, som er beskrevet i kapittel 12, og for de to alternativene til ny modell for alders­pensjon til uføre, som er beskrevet i kapittel 13. Med over­gangs­regler menes regler for når og hvordan de nye reglene for uførestønaden og for alders­pensjon til uføre skal tre i kraft. Overgangsreglene avgjør hvem som skal omfattes av nye regler og hvor­dan de nye reglene skal virke.

Over­gangs­reglene må minst omfatte inn­fasingen av reglene for den nye uføre­stønaden. For alderspensjon vil Regjeringen senere foreslå hvilke regler som skal gjelde generelt. Utvalget må imidlertid vurdere om det er behov for spesielle regler for overgang til alderspensjon for uføre, og hvordan den nye modellen for alders­pensjon for uføre skal innføres.

Overgangsregler innebærer at ulike hensyn må veies opp mot hverandre. Over­gangs­reglene skal ivareta hensynet til den enkeltes rettigheter, sikre at stønads­mottakerne får en forutsigbar uføreytelse og at de har tilstrekkelig tid til å tilpasse seg nye regler. Et generelt utgangspunkt ved fastsetting av over­gangs­ordninger er at personer som mottar en ytelse, ikke skal få for store end­ringer i ytelsen når ordningen legges om.

Overgangs­ordningene skal også ta hensyn til samfunnets interesse av en enklest mulig gjennomføring av det nye systemet, som ikke strekker seg alt for langt ut i tid og som gir en viss økono­misk handlefrihet. De samfunnsøkonomiske interessene er blant annet å holde utgiftene innenfor en akseptabel ramme. Det er dessuten ønskelig med en rask innfasing, for å unngå å måtte operere med flere parallelle systemer i en lang periode.

Ønsket om en rask innfasing må avveies mot ønsket om stabilitet og forutsig­barhet for den enkelte. Rask innfasing kan være administrativt krevende på kort sikt, men administrativt enklere når innfasingen er gjennomført.

Over­gangsreglene bør ikke skape for store terskeleffekter, for eksempel ved at nivået på uføre­stønaden varierer merkbart ved marginale end­ringer i faktorer som for eksem­pel søknads­tidspunktet for uføreytelse eller fødselskohort.

14.1.2 Overgangsregler ved endringene i rehabiliteringspenger og attførings­penger, og ved innføringen av tids­begrenset uførestønad

Utvalget foreslår at den nye uførestønaden ikke lenger skal beregnes som alders­pensjon, men som en prosentandel av tidligere inntekt. Omleggingen har klare likhetstrekk med endringene i rehabiliteringspengene og attføringspengene i 2002. Før 1. januar 2002 ble disse ytelsene beregnet som dagens uføre­pensjon. Fra 1. januar 2002 ble bereg­nings­reglene for rehabiliteringspengene og att­føringspengene endret, og ytelsene utmåles nå som 66 prosent av tidligere inntekt.

Rehabiliteringspenger og attføringspenger er ytelser de fleste har i kortere perioder. Endringene i disse ytelsene hadde derfor ikke like stor betydning for samlet livs­inntekt som en omlegging av uføreordningen vil ha.

Ved endringene i rehabiliteringspengene og attføringspengene ble det lagt opp til over­gangs­regler slik at stønadsmottakerne ved ikrafttredenen kunne regne med å beholde om lag samme netto ytelsesnivå i en rimelig periode. Søknader om rehabili­terings- og attførings­penger som ble fremmet etter at endringen trådte i kraft, ble behandlet etter de nye bestemmelsene. For å sikre at endringene ikke førte til at enkeltpersoner som hadde søkt om eller mottok ytelser skulle gå nevneverdig ned i ytelser da de nye reglene trådte i kraft, fikk personer som hadde rett til rehabili­terings­penger eller attfør­ings­penger pr. 31. desember 2001 fastsatt et fiktivt bereg­nings­grunnlag som ga om lag samme netto ytelse som de ville ha fått etter gamle regler. Dersom ytelsene ble høyere etter nye regler kunne disse mottakerne velge å gå over til nytt regelverk. Over­gangsperioden ble satt til ett år for rehabi­li­ter­ings­penger. For mottakere av attføringspenger gjaldt overgangsreglene ut att­før­ings­perioden.

Innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004 har mange likhetstrekk med omleggingen i beregning av rehabiliteringspengene og attføringspengene i 2002. Ordningen var imidlertid ny, og problemstillingene ved innføringen noe annerledes. De som kunne være aktuelle for tids­begrenset uførestønad var personer som allerede hadde søkt om uføre­pensjon. Da endringene for rehabiliterings- og attføringspenger trådte i kraft, var de som skulle omfattes av endringene allerede på disse ordningene. I lik­het med rehabiliterings- og att­føringspenger, gjaldt overgangsreglene for tids­begrenset uføre­stønad kun for nye tilfeller. De som satte fram krav om uførepensjon etter 31. desem­ber 2003 ble ansett som nye tilfeller. Dersom kravet var framsatt før 1. januar 2004 og vilkårene for uførepensjon var oppfylt, ble vedkommende behandlet etter reglene for varig uføre­pensjon. Den enkelte kunne likevel velge å motta tidsbegrenset uføre­stønad i stedet for varig uførepensjon dersom vilkårene for tidsbegrenset uførestønad var oppfylt.

14.1.3 Vern av opptjente rettigheter

Trygderettigheter er omfattet av grunnlovens bestemmelser om tilbakevirkning. Det rettslige utgangspunktet er Grunnlovens § 97; «Ingen lov maa gives tilbagevirkende kraft».

Grunnlovens § 97 må, i lys av Høyesterettspraksis, tolkes dit hen at den gir anvisning på en standard. Det er kun den klart urimelige eller urettferdige tilbakevirkning som rammes. Denne standarden, eller normen, vil i praksis avhenge av avveiningen av to hensyn. På den ene siden hensynet til den enkeltes økonomiske trygghet og for­ut­beregne­lighet, og på den andre siden hensynet til lovgivers behov for handlefrihet.

Siden § 97 gir anvisning på en standard, vil vurderingen av om en står overfor et tilfelle som er i strid med Grunnloven bero på en skjønnsmessig konkret vurdering. Ved denne vurderingen vil en normalt legge følgende til grunn:

• Stortinget har en vidtgående handlefrihet, som også må ses i sammenheng med dets beskatnings- og bevilgningsmyndighet.

• Rammes enkelte grupper særlig hardt, vil en lettere komme i konflikt med Grunn­loven enn om byrdene fordeles på flere; graden av likebehandling har betydning.

• Forventninger om at framtidig opptjening skal skje på en bestemt måte har ikke grunnlovsvern.

• Det avgjørende vil være de økonomiske konsekvensene; dersom nye regler i hoved­sak gir de samme ytelsene som tidligere, vil en ikke kunne vinne fram med en påstand om at endringene er i strid med grunnloven.

Justisdepartementet vurderte i en høringsuttalelse til Pensjonskommisjonens forslag hvorvidt den foreslåtte overgangsmodellen 1 var i strid med Grunnloven. Departe­mentet fant at dette ikke var tilfellet. Justisdepartementet viste til at overgangen ville skje gradvis over en lang periode, og at de berørte ville ha mulighet til å innrette seg i forhold til dette.

Uførepensjon har ikke det samme preg av oppsparing som alderspensjon, men vil likevel kunne være en langvarig ytelse.

Nedenfor presenteres to høyesterettsdommer i forbindelse med endringer i folke­trygden; Thunheim-saken og Borthen-saken. Høyesterett kom fram til at de aktuelle lov­endringene i disse sakene ikke var i strid med Grunnloven. Dommene har bidratt til vesentlige avklaringer når det gjelder grunnlovsvernet for pensjonsytelser fra folke­­trygden.

Høyesteretts dom fra 1996 i Thunheim-saken gjaldt endringer i de såkalte knekk­punkt­­reglene i 1992, og de overgangsreglene som da var fastsatt for uføre­pensjonister. De nye knekkpunktreglene innebar at en fra 1992 kun fikk medregnet 1/3 av inntekten mellom 6 G og 12 G ved beregning av pensjonspoeng. Fram til lov­endringen gjaldt dette for inntekt mellom 8 G og 12 G. I tillegg ble tilleggs­pensjonen beregnet etter en pensjonsprosent på 42, mens den tidligere var 45 prosent.

Overgangsreglene fastslo at løpende uførepensjoner skulle endres, ved at den fram­tidige opptjeningen skulle beregnes etter de nye reglene. Samtidig ble det gitt et garantitillegg, slik at den nominelle pensjonen ikke ble redusert. Garantitillegget ble imidlertid over tid «spist opp» av den alminnelige reguleringen av pensjonene.

Høyesterett fant at dette ikke var i strid med Grunnloven. Det ble lagt vekt på at over­gangs­reglene medførte at pensjonsopptjening for tiden etter ikrafttredelsen ville skje på samme måte for de som var yrkesaktive som for de som var uføre­pensjo­nister. Videre viste Høyesterett til at regelendringene hadde bakgrunn i behovet for inn­stramming i pensjonsutgiftene, at virkningen av endringene ble dempet av garanti­tillegget, at endringene rammet de pensjonistene som hadde best økonomi og at reduksjonene i alminnelighet var beskjedne.

Enkelte uførepensjonister kunne få en reduksjon av uførepensjonen på opptil 17 000 kroner årlig på grunn av endringene, men Høyesterett viste til at det heller ikke for slike grupper forelå noen krenkelse av tilbakevirkningsforbudet i Grunnlovens § 97.

I sin dom i Borthen-saken, som ble behandlet parallelt med Thunheim-saken, tok Høyeste­rett stilling til om innføringen av behovsprøving for forsørgingstillegg var grunnlovs­stridig. For Borthen innebar overgangsreglene at hans løpende alders­pensjon i utgangspunktet ble redusert med et halvt grunnbeløp, men det ble likevel gitt et garantitillegg som innebar at hans pensjon nominelt sett ikke ble redusert. Garanti­tillegget ble, som i Thunheim-saken, over tid spist opp av den alminnelige reguleringen av pensjonene.

Førstvoterende konkluderte med at Borthens posisjon som pensjonist, hans forvent­ninger om å opprettholde ektefelletillegget og virkningen for ham av bort­fallet, ikke kunne ha en slik gjennomslagskraft i forhold til de behov lovendringen skulle ivareta, at det forelå noen krenkelse av Grunnlovens § 97. Det forelå ingen klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Utvalget er av den oppfatning at de endringene som foreslås, ligger innenfor de juridiske rammene og ikke vil være i strid med Grunnlovens § 97. I denne sammen­hengen vises det særlig til at reduksjonen i stønadsnivået er begrenset.

14.2 Overgangsregler for den nye ­uførestønaden

Det er viktig at den nye uførestønaden implementeres med hensiktsmessige over­gangs­ordninger. En sentral problemstilling er om de nye reglene skal gjelde for alle uførepensjonister, kun for nye tilfeller, eller for enkelte grupper av dagens uføre­pensjonister.

Utvalgets forslag til ny uførestønad vil gi om lag samme gjennomsnittlige uføreytelse etter skatt som dagens system. Likevel kan den nye stønaden for enkelte bli høyere eller lavere enn med dagens system som følge av faktorer som blant annet tidligere inntektshistorie.

Innfasing av nye regler for ny uførestønad kan skje på flere ulike måter. I de neste avsnittene drøftes ulike alternativer for innfasing.

14.2.1 Ny uførestønad til alle etter 2010

En mulig overgangsordning for den nye uføre­stønaden er at alle som i dag har uføre­pensjon vil omfattes av de nye reglene. Dette innebærer at alle varig uføre, både de som er uførepensjonister før 2010 og de som blir uføre­ etter 2010, får en uføre­stønad beregnet etter den nye modellen. Ord­ningen kan eventuelt modereres noe slik at ikke alle dagens om lag 300 000 varig uføre får ny ytelse.

Ordningen innebærer en rask innfasing av den nye uførestønaden, og en unngår at det i mange år framover vil være to parallelle systemer, og dermed også to ulike skatteregimer for for uføre. Å kun ha ett system for beregning av uførestønad vil lette de admini­stra­tive og pedagogiske aspektene ved ordningen.

Dagens uførepensjon blir skattlagt som pensjons­inntekt, mens utvalget foreslår at den nye uførestønaden skal skattlegges som lønn. Lønn skattlegges høyere enn pensjon. Bruttoytelsene vil derfor ikke bli sammen­liknbare. Dette fører til at systemet blir mindre oversiktlig og transparent, og det blir vanskelig å sammenlikne ytelsene mellom personer som får uføreytelser fra de to ulike ordningene.

Å gå fra dagens uføreordning til den nye ordningen kan for enkelte inne­bære endringer i uføreytelsen. Varig uførepensjon bevilges i prinsippet fram til en går over på alderspensjon. Personer som allerede har fått innvilget varig uførepensjon har derfor innrettet seg økonomisk på å motta denne ytelsen fram til overgang på alderspensjon. Å endre nettoytelsen til personer som i dag mottar uførepensjon, vil for mange inne­bære at den tilvante leve­standarden må endres. Dette kan oppfattes som urimelig, og vil med­føre at det kan være aktuelt å gi garantier til personer som vil få ytelsen betydelig redusert.

I kapittel 12Modell for uføreytelse illustrerer figur 12.6 at inntektserstatnings­modellen for enkelte inntektsgrupper vil gi lavere netto uføreytelse enn dagens uførepensjon. For den enkelte kan det trolig være enda viktigere at beregnings­grunnlaget endres. Å yte garantier til de som vil få lavere uføreytelse med det nye systemet, samtidig som at alle som vil tjene på den nye uførestønaden med 66 prosent kompensasjon får høyere ytelse enn i dag, kan imidlertid bli kostbart.

Et alternativ til overgang for alle uførepensjonister i 2010, kan være at alle etter et bestemt år, for eksempel 2020, skal få beregnet uføreytelsen etter den nye modellen. Nye mottakere av den nye uføre­stønaden trenger imidlertid ikke tid til å tilpasse seg det nye systemet, og derfor burde disse motta ytelsen etter nye regler fra 2010. Dersom de nye reglene først skal gjelde for eksisterende uførepensjonister fra 2020, vil det gi dem bedre tid til å tilpasse seg økonomisk til den nye ordningen. Etter ti år har dessuten om lag 30 prosent av uføre­pensjonistene i 2010 gått over på alders­pensjon, og en omlegging vil derfor gjelde langt færre.

Konvertering av uførepensjonen

Det er mulig å gjennomføre en rask overgang til den nye uførestønaden som ikke nødvendigvis vil endre ytelsen som skissert ovenfor. I prinsippet kan de som allerede er uførepensjonister i 2010 beholde netto uføreytelse dersom ytelsen konverteres til den nye ordningen på en slik måte at den disponible inntekten etter omleggingen om lag tilsvarer den ytelsen den enkelte får i dag. En slik overgangs­ordning kombinerer ønsket om forutsigbarhet og en rask innfasing av det nye systemet.

Sverige hadde en slik overgangsordning da den svenske uførepensjonen ble endret i 2003. Sverige hadde, i likhet med Norge, en uføre­pensjon som var utformet på samme måte som alderspensjonen. Fra 1. januar 2003 gikk de over til en uføre­ordning (sjuk­ersättning) der ytelsen blir beregnet som 64 prosent av tidligere inntekt.

I Sverige fikk alle de om lag 425 000 uførepensjonistene pr. 1. januar 2003 ytelsen teknisk sett omregnet til en ytelse i det nye stønadssystemet. Utgangs­punktet var at den enkeltes disponible inntekt skulle endres så lite som mulig. Den omregnede ytelsen ble deretter behandlet på samme måte som sjukersättningen som ble innvilget etter ikrafttredelsestidspunktet. Overgangsreglene førte til at de nye beregningsreglene umiddelbart ble innført for alle stønadsmottakere.

En liknende overgangsordning kan også være aktuell i Norge. Ordningen vil inne­bære at om lag 300 000 uførepensjonister får ytelsene konvertert til det nye systemet. Konverteringen innebærer at dagens brutto uføreytelse omregnes til et høyere beløp, slik at den nye nettoytelsen tilsvarer dagens nettoytelse. Deretter må det fastsettes et fiktivt inntekts­grunnlag ved å dele brutto (omregnet) uføreytelse på 66 prosent. Det nye inntekts­grunnlaget kan brukes til å regne ut ny uføreytelse for personer som endrer uføregrad etter 2010.

Konvertering av de eksisterende ytelsene fører til at en unngår to parallelle systemer for beregning av uføreytelse og to parallelle skatteregimer for personer som er varig uføre. En ulempe ved å konvertere dagens uføre­pensjonister til den nye ordningen, er at veldig mange vil omfattes. Dette kan være administrativt krevende. For å begrense antallet som eventuelt skal konverteres, kan en løsning være at for eksempel kun personer som er født etter et bestemt år skal konverteres til den nye uføre­ytelsen. Dette omtales nærmere i punkt 14.2.3.

En problemstilling ved konvertering er at nivået på dagens uføreytelse er av­hengig av sivilstand, mens den nye uførestønaden er foreslått å være uav­hengig av sivil­stand. Utgangspunktet er at det nye systemet uten differensiering er noe dyrere enn dagens system med differensiering. I dagens system får alle enslige en grunn­pensjon som er om lag 9000 kroner (0,15 G) høyere enn grunn­pensjonen til gifte/­samboende. For minstepensjonister differensieres også sær­tillegget etter sivilstand. Den nye uføreordningen favoriserer derfor gifte/samboende fram­for enslige i forhold til dagens system.

Sivilstandsdifferensieringen i dagens pensjonssystem er i seg selv ikke et problem ved en konvertering. Ved endringer i sivilstanden til personer som har fått konvertert uføreytelsen, vil imidlertid ytelsen kunne bli lavere eller høyere enn den ville vært hvis ytelsen ikke var konvertert. Personer som endrer sivilstand fra gift til enslig vil få en ytelse som er om lag 9000 kroner lavere pr. år enn om konverteringen hadde funnet sted da ved­kommende var enslig. En person som går fra enslig til gift eller samboende, vil tilsvarende få 9000 kroner mer enn med dagens system.

For at ingen skal tape i forhold til dagens regelverk ved eventuelle endringer i sivil­standen etter konverteringen, kan en ta utgangspunkt i at alle er enslige ved konver­teringen. Dette vil imidlertid føre til økte utgifter. Ved utgangen av 2006 var 56 prosent av uførepensjonistene gift eller samboende. Hvis denne gruppen skulle få omregnet sin uførepensjon som om de var enslige, ville dette innebære en merutgift på om lag 1,6 mrd. kroner årlig. Det kan være vanskelig å argumentere for at alle som er gift eller samboende plutselig skal få økt sin uføreytelse med 9000 kroner. Å endre uføreytelsen for de som endrer sivilstand etter konverteringen er ingen god løsning. De administrative hensynene tilsier at det er viktig at konver­ter­ingen er av engangskarakter.

Ved en eventuell konvertering bør en derfor legge til grunn den faktiske utbetalte uføre­pensjonen ved konverteringen, og akseptere at enkelte vil vinne eller tape ved endringer i sivilstand i forhold til tidspunktet ved konvertering. Dette kan oppfattes som urettferdig. Ønsket om å ikke administrere to ulike systemer veier imidlertid tyngre enn hensynet til fullstendig rettferdighet.

En bør imidlertid lage egne regler for gifte/samboende minstepensjonister som blir enslige etter at konverteringen har funnet sted. Det bør være et krav om at ytelsen for en som blir enslig etter konverteringen ikke skal være lavere enn minste­ytelsen i den nye uførestønaden.

Utvalget legger til grunn at ordningen med ekte­felle­tillegg avvikles for nye mottakere av uførestønad. For eksisterende uførepensjonister legger ikke utvalget til grunn at ordningen skal endres. Eventuelle ekte­felle­tillegg holdes utenom ved kon­ver­tering av dagens ytelse, slik at det bare er grunnytelsen (grunnpensjon, tilleggs­pensjon og eventuelt særtillegg) som konverteres. Ektefelletillegget beholdes som en separat ytelse. For uførepensjonister som har behovsprøvd barne­tillegg ved konver­teringen, bør dette også holdes utenfor ved beregningen av brutto­ytelsen. Barne­tillegg vil falle bort når barna fyller 18 år, og det vil derfor ikke være rimelig å innlemme dette tillegget i grunnlaget for konver­teringen. Barne­tillegget bør derfor gis som en separat ytelse for dem dette gjelder.

Størrelsen på den konverterte bruttoytelsen vil ha betydning for den prosentvise endringen i utbetalt ytelse hvis en øker arbeidsinnsatsen fordi det fiktive inntekts­grunnlaget for de som er enslige blir høyere enn for de som er gifte. Dette er imid­ler­tid marginale forskjeller, og også her bør hensynet om å ikke administrere to ulike systemer veie tyngre enn hensynet til fullstendig rettferdighet.

14.2.2 Ny uførestønad kun til personer som blir uføre etter 2010

En annen overgangsordning kan være at personer som blir uføre før 2010 beholder uføre­pensjonen som i dag, mens nye uføre får den nye uførestønaden.

Ordningen innebærer en rask innfasing av det nye systemet for nye uføre­, men at en samtidig i mer enn 40 år vil ha to ulike systemer for varig uføreytelse. Hvis en 18-åring blir ufør i 2009, vil vedkommende gå over på alders­pensjon med uføretillegg ved 62 år først i 2053.

Ordningen innebærer samtidig at personer fra samme kohort og med samme inntekts­historikk kan få ulik uføreytelse siden det er tidspunktet for uføre­pensjoneringen som har betydning for uføreytelsen.

Med slike overgangsregler vil de som mottar uførepensjon før 2010 motta dagens ytelse fram til de går over på alderspensjon. Alderspensjonen vil imidlertid for mange helt eller delvis bli beregnet med en annen opptjeningsmodell enn det som lå til grunn for uføre­pensjons­beregningen. Dette kan virke noe merkelig, da uføre­pensjonen i utgangs­punktet var beregnet som en alderspensjonsytelse. Mange vil derfor få ulik alders­pensjon og uførepensjon.

Med denne overgangsordningen må det tas stilling til om personer som mottar gradert uførepensjon før 2010, og får økt uføregrad etter 2010, skal få hele uførepensjonen beregnet etter de reglene som gjaldt før 2010. For å unngå usikkerhet rundt ytelsen ved endringer i uføregrad, bør personer som er uføre før 2010 trolig beholde ytelsen etter dagens system.

Som omtalt under punkt 14.2.1 ble det ved omleggingen av uføreordningen i Sverige innført enkelte justeringer for de uføre. I utgangspunktet beholdt de som allerede var uføre tilnærmet den samme ytelsen som tidligere. Hvis det senere skjedde endringer, for eksempel i uføregraden, gikk vedkommende over til det nye systemet. Denne system­omleggingen synes å ha ført til en del problemer som følge av at mange uføre­pensjonister har klaget inn endringer i uførepensjonen.

14.2.3 Ny uførestønad for personer født etter et bestemt år

Et tredje prinsipp for overgangsregler er at alle som er født etter et gitt år omfattes av de nye reglene. Nye uføre fra 2010 vil da kun omfattes av det nye systemet dersom de er født etter et bestemt år. Ordningen vil sikre likebehandling av personer som er født i samme år. Denne tilnær­mingen kan i prin­sippet kombineres med de over­gangs­reglene som er drøftet under punkt 14.2.1 og 14.2.2.

Ordningen kan for eksempel knyttes opp mot overgangsreglene for alderspensjon i folke­trygden. Hvis en tar utgangspunkt i Pensjonskommisjonens forslag til over­gangs­regler, er det nærliggende at årstallet som avgjør om en vil få uføreytelse utmålt etter dagens system eller etter de nye reglene vil være 1950 eller 1965. I Pensjons­kommisjonens forslag til overgangsregler er 1950-kohorten den siste kohorten som ikke omfattes av den nye opptjeningsmodellen, mens 1965-kohorten er den første kohorten som kun omfattes av den nye opptjeningsmodellen.

Dersom årstallet som skiller mellom nytt og gammelt uførepensjonsregelverk settes til 1950, må de aller fleste av dagens uførepensjonister gå over på nytt ­system. Personer som er født i 1950 vil være 60 år i 2010. Ved overgang til alderspensjon ved 62 år for mottakere av uføreytelser, innebærer dette at de aller fleste av dagens uførepensjonister vil få beregnet den nye uførestønaden etter inntektserstatnings­modellen som beskrevet i kapittel 12.

Antallet som får ny ytelse i det nye systemet kan imidlertid reduseres med denne ordningen. Et alternativ er at de eldste kohortene uførepensjonister får konvertert ytelsen over på nytt system som beskrevet under punkt 14.2.1, mens de yngste kohortene får den nye uførestønaden.

Dersom årstallet som skiller mellom dagens uførepensjon og den nye uførestønaden settes til 1965, vil langt færre omfattes av omleggingen enn hvis skillet går ved 1950-kohorten. En svakhet hvis det er 1965-kohorten som skiller mellom ny og gammel ytelse, er at nye uføre som er født før 1965 vil kunne få uføre­pensjon beregnet etter dagens regelverk helt fram til 2030. Det synes lite hensiktmessig. I Pensjons­kommisjonens forslag til overgangsregler vil personer som er født i 1964 få 14/15 (93 prosent) av alderspensjonen utmålt med den nye opptjenings­modellen. Det kan da virke noe underlig at disse helt fram til 2030 skal få utmålt uførepensjon fullt og helt etter dagens system.

Også denne typen overgangsregler kan modifiseres slik at ikke alle som er født etter 1965 får omgjort sin nåværende ytelse til det nye systemet. Også her vil for eksempel de eldste kohortene kunne få konvertert ytelsen over i nytt system, mens de yngste kohortene får den nye uførestønaden.

Uavhengig av om det skilles mellom gammelt og nytt system for 1950- eller 1965-kohorten, kan det være aktuelt med garantiordninger som sikrer at nåværende uføre­pensjonister ikke får betydelige kutt i uførepensjonen. Garantiordninger er kost­bare, og vil være mer omfattende jo flere som omfattes av det nye systemet.

14.2.4 Konklusjon

Etter en samlet vurdering, har utvalget kommet til følgende konklusjon for over­gangs­reglene for varig uføre:

• Kohorter født i 1950 eller tidligere vil være minst 60 år i 2010. Disse får uføre­pensjon beregnet etter dagens regler uavhengig om de blir uføre før eller etter 2010.

• Alle nye uføre som er født i 1951 eller senere får den nye uføreytelsen dersom de blir uføre etter 2010.

• Kohortene født i 1951 eller senere får konvertert dagens uførepensjon til en brutto­ytelse som gir tilsvarende nettoytelse som dagens system ved at det fast­settes et fiktivt inntektsgrunnlag som er tilpasset skattereglene for 2010.

• Ytelsen blir konvertert etter sivilstand pr. 1. januar 2010. Barnetillegg og ekte­felle­tillegg holdes utenfor konverteringen, og beholdes som separate ytelser.

• Dersom gifte/samboende minstepensjonister som har fått konvertert sin ytelse pr. 1. januar 2010 endrer sivilstand, vil disse være garantert minsteytelsen i den nye uførestønaden.

• Personer med hvilende pensjonsrett får fastsatt et fiktivt inntektsgrunlag som sikrer dem den samme netto ytelsen som de hadde tidligere.

Tabell 14.1 oppsummerer utvalgets konklusjon.

14.3 Overgangsregler for alders­pensjon til uføre

14.3.1 Innledning

Overgangsreglene for alderspensjon til personer som har mottatt en uføreytelse bør i størst mulig grad følge de reglene som gjelder generelt. Regjeringens forslag til over­gangs­regler for alders­pensjon er imidlertid ikke kjent.

Nedenfor omtales først ulike forslag til overgangsregler for alderspensjon i folke­trygden. Deretter diskuteres overgangsregler for uføre alderspensjonister i lys av modellvalg for alderspensjon for uføre.

14.3.2 Overgangsregler for alderspensjon

Regjeringen tok i St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden ikke stilling til hvordan ny modell for opptjening av alderspensjon i folke­trygden skal innfases. I meldingen heter det at overgangsreglene skal ivareta hensynet til at den enkeltes pensjon blir forutsigbar, og til at en har rimelig tid til å tilpasse seg nye regler. Over­gangs­reglene skal samtidig ta hensyn til samfunnets interesser ved at gjennom­føringen av det nye systemet blir enklest mulig og ikke strekker seg altfor langt ut i tid. Ved vurdering av overgangsregler må en også ta hensyn til økonomiske virkninger og hva som vil være hensiktsmessige system­tekniske løsninger.

I stortingsmeldingen omtaltes tre ulike måter å innfase nye opptjeningsregler i folke­trygden på: Pensjonskommisjonens forslag, de overgangsreglene som ble benyttet i 1992 og overgang til nytt opptjeningssystem for personer som er født etter et bestemt år.

Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen foreslo i sin rapport en gradvis innfasing av nye opptjenings­regler. Personer som er født i 1950 eller tidligere vil etter dette forslaget få sin pensjonsopptjening beregnet fullt ut etter dagens system. Personer som er født i 1965 eller senere, vil få sin pensjonsopptjening beregnet fullt ut etter det nye systemet. De vil være 45 år eller yngre i 2010.

Personer som er født i årene 1951–1964 vil få sin pensjonsopptjening beregnet som et veid gjennomsnitt av opptjeningen i dagens system og i nytt system. Med dette forslaget vil de første som får sin pensjon delvis basert på det nye systemet, være personer født i 1951. Disse vil være 62 år i 2013 og vil da ha 1/15 pensjons­opptjening fra nytt system og 14/15 fra dagens system. Personer som er født i 1952 vil få 2/15 fra nytt system og 13/15 etter gammelt system. Nytt system vil være innfaset for 62-åringer som tar ut alderspensjon i 2027. Fram mot 2060 vil det utbetales alderspensjoner som delvis er beregnet etter dagens system. Pensjons­kommisjonens forslag illustreres i tabell 14.2.

Overgangsreglene som ble benyttet i 1992

I 1992 ble opptjeningsmodellen i folketrygden endret. Da ble prosentsatsen for beregning av tilleggspensjonen i folketrygden («pensjonsprosenten») redusert fra 45 prosent til 42 prosent, samtidig som knekkpunktet for pensjonsopptjening ble redusert fra 8 G til 6 G. I 1992 la en vekt på at allerede opptjente rettigheter skulle beholdes i henhold til det gamle regelverket, mens pensjonsopptjeningen fra 1992 skulle beregnes etter de nye reglene.

Ved en slik overgangsordning vil den enkelte beholde opptjente rettigheter, mens det bare er opptjening av nye rettigheter som berøres av regel­endringen. Denne typen over­gangsordning gjør at omleggingen vil kunne ta meget lang tid før den får full effekt. For eksempel innebærer omleggingen i 1992 at det først er personer som pensjoneres i 2032 som vil kunne ha all opptjening basert på nye regler.

Reformen av alderspensjonssystemet som foreslås nå er mer omfattende, og på mange måter ikke direkte sammenliknbar med regelendringene som ble gjennomført i 1992. I 1992 ble opptjeningsprosent og knekkpunkt endret innenfor eksisterende system. Besteårsregelen og 40-årsregelen ble beholdt. Forslaget var en ensidig innstramming i ytelsene sammenliknet med regelverket før 1992.

Overgang til nytt opptjeningssystem for personer født etter et bestemt år

Et tredje alternativ er at personer født før et bestemt år følger dagens opp­tjenings­regler, mens personer født etter et bestemt år følger nye opptjenings­regler. Om et slikt alternativ vil gi en raskere overgang til et nytt opptjeningssystem enn Pensjons­kommisjonens forslag, avhenger av hvem som eventuelt skal omfattes av det nye regelverket. Et ytterpunkt kunne være at bare nye personer som er født for eksempel etter 1990 omfattes av nytt regelverk. Dette vil innebære at inn­fasingen av det nye systemet vil ta svært lang tid sammenliknet med Pensjons­kommisjonens forslag. Et annet ytterpunkt er at personer som er nær pensjons­alderen i 2010 også fikk sine rettig­heter beregnet etter nytt regelverk, for eksempel alle som er født etter 1950. Dette ville gi en kortere innfasingsperiode enn Pensjonskommisjonens forslag.

Regjeringen vil i forbindelse med lovforslaget for ny alderspensjon i folketrygden, som det tas sikte på å legge fram i 2007, presentere et konkret forslag til over­gangs­regler for alderspensjon i folketrygden.

14.3.3 Innfasing av nytt system for alders­pensjon til uføre

Utvalget legger til grunn at uføre skal omfattes av de samme over­gangs­ordningene for alderspensjon som øvrige alderspensjonister. Overgangs­reglene for alders­pensjon i folketrygden vil først bli kjent etter at utvalgets rapport er lagt fram. Utvalget har derfor tatt utgangspunkt i Pensjonskommisjonens forslag til over­gangs­regler ved omtalen av overgangsreglene for alderspensjon. Dersom Stor­tinget fast­setter andre overgangsregler, må overgangsreglene som utvalget foreslår tilpasses disse.

I kapittel 13 har flertallet i utvalget foreslått modell 62 som ny modell for alders­pensjon til uføre, mens mindretallet anbefaler modell 67. Modell 62 og 67 er ulikt utformet, noe som innebærer at de derfor må ha ulike over­gangsregler.

Modell 62

I dag skjer overgang fra uførepensjon til alderspensjon ved 67 år. I modell 62 skjer overgangen fra uførestønad til alderspensjon ved 62 år. I modell 62 er uføretillegget beregnet på grunnlag av at opptjening og overgang til alders­pensjon skjer ved vel 66 år. Gjennomsnittlig alderspensjon med ny opptjeningsmodell vil da om lag tilsvare alderspensjonen med dagens folketrygd. Dette skyldes at den nye opptjen­ings­modellen isolert sett er noe dyrere enn dagens opptjeningsmodell. Ved overgang fra vel 66 år får en lavere alderspensjon enn ved overgang fra 67 år som følge av færre opptjeningsår og effekten av delingstallet.

Uføre alderspensjonister som helt eller delvis får alders­pensjon fra dagens opptjen­ings­modell, vil derfor få lavere alderspensjon enn med dagens folketrygd ved overgang til alderspensjon ved 67 år hvis opptjening stanser og overgang skjer fra vel 66 år. For at den gjennomsnittlige alderspensjonen for uføre ikke skal være mer enn svakt lavere enn gjennomsnittet for dagens folketrygd, må derfor uføre­tillegget for kohortene som omfattes av dagens system (det vil si 1951–1964-kohortene) tilpasses overgangs­reglene for alderspensjonen.

Figur 14.1 illustrerer når ulike fødselskohorter er 62, 66 og 67 år. I 2010 vil 1948-kohorten være 62 år, og vil med modell 62 gå over på alders­pensjon. 1948-kohorten vil ha all opptjening av alderspensjon i dagens folketrygd. Derfor må et eventuelt uføretillegg beregnes som om vedkommende sto i arbeid til 67 år. Med Pensjonskommisjonens forslag til overgangsregler for alderspensjon i folketrygden, er 1964-kohorten den siste kohorten som får deler av alderspensjonen fra dagens system. Denne kohorten blir 62 år i 2026. I den nye ord­ningen for alderspensjon til uføre legges det opp til at en kan få innvilget uførestønad til fylte 66 år. En som er født i 1964-kohorten vil være 66 år i 2030. Dette innebærer at uføre­tillegget må tilpasses overgangsordningene i folketrygden helt fram til 2030.

For de kohortene som er født i perioden 1951–1964 vil uføretillegget tilpasses overgangsord­ningene for alderspensjon som illustrert i tabell 14.2. En person født i 1951 vil få utmålt uføretillegget med 14/15 av dagens system, og med 1/15 av den nye opptjeningsmodellen. Dette innebærer at 14/15 av uføretillegget beregnes som om ved­kommende skulle stått i arbeid og gått over på alderspensjon ved 67 år i dagens system. Det resterende 1/15 av uføretillegget beregnes etter ny opptjeningsmodell der både opptjening og overgang til alderspensjon skjer ved vel 66 år. Beregningen av uføre­tillegget er illustrert i tabell 14.3.

For personer som er født i 1965 eller senere vil overgangen til alderspensjon skje fra 62 år, og beregningen av uføretillegget blir som beskrevet i kapittel 13.

Utvalget foreslår at personer som allerede har uførepensjon og er 62 år eller mer i 2010 (det vil si kohorter som er født før 1948), beholder dagens uførepensjon fram til de fyller 67 år.

Modell 67

Overgangsreglene for modell 67 vil være mindre kompliserte enn for modell 62. Prinsippet bak modell 67, er at alle går over på alderspensjon ved 67 år, men at opptjeningen stanser ved 62 år i den nye modellen. Da vil gjennomsnittlig alders­pensjon til uføre være om lag som i modell 62. Personer med hele eller deler av alderspensjonen fra dagens folke­trygd vil imidlertid få lavere pensjon enn i dag hvis opptjeningen stanser ved 62 år på grunn av færre opptjeningsår. Alderspensjonen for uføre må derfor tilpasses Pensjons­kommisjonens overgangsregler, på samme måte som for modell 62.

Hvor stor andel av pensjonsopptjeningen som skal stanse enten ved 67 år med dagens folketrygd, eller ved 62 år med den nye opptjeningsmodellen, er avhengig av hvilken kohort en tilhører. En person født i 1951, vil få 14/15 av pensjonen beregnet etter dagens system, og 1/15 beregnet etter det nye systemet. For 1951-kohorten vil derfor 14/15 av pensjonsopptjeningen stanse med dagens opptjeningsmodell ved 67 år, mens 1/15 av pensjonsopptjeningen vil stanse med den nye opptjeningsmodellen ved 62 år. Tabell 14.2 illustrerer hvor store andeler de ulike kohortene får med opptjening til 67 år i dagens system og til 62 år med ny opptjeningsmodell.

Forslag om å beholde uførepensjonen livet ut for personer som er uføre før 2010

Overgangsreglene som er beskrevet over forutsetter at alle, eller nesten alle, av dagens uførepensjonister får alderspensjon beregnet etter modell 62 eller 67. Disse over­gangs­ordningene kan kombineres med en annen overgangsmodell som presenteres nedenfor.

Dersom noen som er uførepensjonister før 2010 skal beholde dagens uføre­pensjon, kan det argumenteres for at disse skal beholde denne ytelsen livet ut uavhengig av fødsels­kohort. Dette gir en meget enkel og forutsigbar ordning. For den enkelte vil den ytelsen som ble utmålt ved uføretidspunktet beholdes livet ut dersom en ser bort fra delingstall og endret regulering.

I tillegg til at forslaget er enkelt, kan det begrunnes med at det nye pensjonssystemet blant annet er laget for at de som er i arbeid skal få bedre insentiver med den nye opp­tjeningsmodellen. De uføre kan ikke arbeide, og vil derfor ikke påvirkes av insentivene i den nye opptjeningsmodellen. Årsaken til at det innføres en ny opp­tjeningsmodell i folketrygden er imidlertid ikke kun for å skape bedre arbeidsinsentiver. I tillegg har om lag 20 prosent av dagens uførepensjonister gradert uførepensjon, og insen­tivene i den nye opptjeningsmodellen vil ha mulighet til å påvirke disse.

Hvis en slik overgangsordning skal gjennomføres, vil en etter 2010 ha 70–80 år med løpende utbetalinger av alderspensjon etter dagens system. Kohorten som er født i 1991, kan bli ufør ved 18 år i 2009. Hvis de siste i kohorten lever til de er mellom 90 og 100 år, vil en helt fram til 2080–2090 utbetale løpende ytelser fra dagens system. Å operere med to ulike alderspensjonssystemer i så lang tid er ikke ønskelig og vil samtidig være administrativt kostbart. Utvalget vil derfor ikke anbefale dette.

14.3.4 Regulering av alderspensjon til uføre

Utvalget legger til grunn at alderspensjonen til uføre skal følge den endrede reguleringen av løpende alderspensjoner som er foreslått i St.meld. nr. 5 (2006–2007).