3 Uførepensjon som ledd i pensjonsreformen

3.1 Innledning

Norge gjennomfører nå en pensjonsreform. Et viktig utgangspunkt for reformen er de økonomiske utfordringene som dagens folketrygd vil stå overfor som følge av demografiske endringer. Endring­ene i befolkningssammensetningen vil medføre at en økende andel av befolkningen vil være i aldersgrupper som normalt ikke er yrkesaktive. De økonomiske utfordringene som Norge står overfor beskrives nærmere i avsnitt 3.2.

Videre i dette kapitlet beskrives kort i avsnitt 3.3 de viktigste delene av arbeidet med pensjonsreformen så langt. Et sentralt element i reformen er innføringen av en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Endringene i reglene for opptjening og uttak av alderspensjon gjør det nødvendig også å vurdere uføreordningen i folketrygden. Omtalen av uføreordningen i tidligere dokumenter er beskrevet i avsnitt 3.4. Til slutt i dette kapitlet, i avsnitt 3.5, oppsummeres man­datet i lys av at uførereformen er en del pensjonsreformen.

3.2 Langsiktige økonomiske ­utfordringer

3.2.1 Aldringen av befolkningen

Utfordringene på uføresiden må ses i sammenheng med de utfordringene Norge står overfor knyttet til aldringen av befolkningen. De store etterkrigskullene er nå i ferd med å nærme seg pensjonsalderen, etter en tiårsperiode med svak nedgang i antall alderspensjonister som følge av lave fødselstall på 1920- og 1930-tallet. Denne utviklingen vil bli forsterket av fortsatt økning i levealderen til pensjonistene. Samtidig vil veksten i befolkningen i yrkesaktiv alder avta markert som følge av fallet i fødselstallene fra midten av 1970-tallet.

Utviklingen er illustrert i figur 3.1, som bygger på middelalternativet i de nyeste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå fra 2005. Av figuren ser en at befolkningen over 67 år har avtatt siden 1995, slik at antallet nå er tilbake på samme nivå som ved inngangen til 1990-tallet. Dette har isolert sett bidratt til en styrking av handlefriheten i den økonomiske politikken i denne perioden. De nærmeste årene vil antallet eldre, etter middelalternativets forutsetninger, igjen begynne å ta seg opp, før antallet over 67 år for alvor begynner å øke etter 2010. Befolkningen over 67 år anslås å øke fra knapt 605 000 personer i 2005 til over 1,3 millioner personer i 2060. Veksten i antallet personer mellom 20 og 66 år beregnes derimot å avta markert, med en gjennomsnittlig årlig vekst på bare 0,3 prosent fra 2010 fram til 2060.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kombinasjonen av svært sterk økning i befolkningen over 67 år og bare svak vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder vil bidra til at forholdstallet mellom antallet personer i yrkesaktiv alder og antallet over 67 år vil reduseres markert, fra om lag 4,7 i dag til 2,6 i 2060. Til sammenlikning var dette forholdet 5,0 da pensjonsalderen i folketrygden ble satt ned til 67 år i 1973.

Figur 3.1 undervurderer i noen grad belast­ningen på de yrkesaktive, siden en betydelig del av de som er i yrkesaktiv alder enten er under utdanning, arbeider mindre enn full tid eller er på ulike trygdeordninger eller står utenfor arbeidslivet av andre grunner. Samlet bidro disse forholdene til at antall «normalårsverk» i 2005, dvs. sysselsettingen omregnet til fulltids årsverk, bare tilsvarte vel 70 prosent av antallet personer mellom 20 og 66 år. Dette forholdstallet har avtatt siden slutten av 1980-tallet, etter en periode med markert økning blant annet som følge av økt yrkesdeltaking blant kvinner. Hvis forholdet fra 2005 skulle holde seg framover, vil antallet normalårsverk pr. person over 67 år kunne avta fra 3,3 i dag til om lag 1,8 i 2060.

Antall personer i aldersgruppen under 20 år vil samtidig avta noe relativt til antallet i yrkesaktiv alder. I middelalternativet er imidlertid denne endringen liten sammenliknet med økningen i andelen eldre. Samlet trekker derfor befolkningsutvik­lingen i retning av en markert økning i forsørgingsbyrden for de yrkesaktive. De unge påvirker dessuten de offentlige budsjettene i vesentlig mindre grad enn eldre.

De demografiske utfordringene er et viktig utgangspunkt for de politiske målsettingene om å redusere avgangen fra arbeidsmarkedet til uførepensjon og andre trygdeordninger, og om å stimulere flere til å stå lenger i arbeid, etter hvert som levealderen øker.

3.2.2 Konsekvenser for de offentlige ­finansene

Økt forsørgingsbyrde innebærer at en mindre del av befolkningen skal skape de verdiene som hele befolkningen skal leve av. Dette er en utfordring for ethvert samfunn, uavhengig av hvilke offentlige velferdsordninger som finnes. For land der det offentlige har tatt et betydelig ansvar både for å sikre inntektene til personer utenfor arbeidstyrken og for å sikre disse et godt og skattefinansiert tjenestetilbud innenfor utdanning, helse og omsorg, vil det i tillegg bli statsfinansielle utfordringer fordi det offentliges utgifter vokser raskere enn inntektene dersom skattenivået er konstant.

Den sterke økningen i antallet eldre framover vil isolert sett bidra til tilsvarende vekst i folketrygdens utgifter til alderspensjon. Samtidig vil den gjennomsnittlige alderspensjonen fortsette å øke i forhold til det alminnelige lønnsnivået, forutsatt at grunnbeløpet fortsatt reguleres i takt med lønnsutviklingen. Dette skyldes at folketrygden ennå ikke er fullt innfaset og at den økte yrkesdeltakingen blant kvinner vil slå ut i høyere pensjoner. Disse forholdene motvirkes bare delvis av de innstrammingene som ble gjort i folketrygden i 1992. Med dagens alderspensjon ville dette kunne bidra til en økning i folketrygdens utgifter til alderspensjon fra 6 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2005 til om lag 15 prosent i 2050, ifølge beregningene i St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden .

Økningen i antall personer over 67 år trekker også i retning av betydelig vekst i andre aldersrelaterte utgifter for det offentlige knyttet til helse og omsorg og økte utgifter til tjenestepensjoner for offentlig ansatte. Samtidig vil en viss økning i gjennomsnittsalderen til de som er i yrkesaktiv alder, med særlig sterk vekst i antallet som er i aldersgruppen mellom 55 og 66 år, isolert sett trekke i retning av fortsatt stor avgang fra yrkeslivet til ulike trygdeordninger.

Aldringen av befolkningen vil derfor stille velferdsstaten og de offentlige finansene mer generelt overfor store utfordringer. Størrelsen på disse utfordringene – og vår evne til å løse dem – vil imidlertid også avhenge av en rekke andre forhold, blant annet størrelsen på petroleumsinntektene framover og hvordan yrkesdeltakingen og gjennomsnittlig arbeidstid utvikler seg.

For å gi et samlet bilde av de utfordringene Norge står overfor, la Regjeringen i Nasjonalbudsjettet 2007 fram nye langsiktige framskrivinger av de offentlige finansene. Disse ligger til grunn for omtalen av de økonomiske utfordringene i Pensjonsmeldingen og St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering . Framskrivingene, som tok utgangspunkt i dagens alderspensjon i folketrygden, var blant annet basert på følgende forutsetninger:

• Folketrygdens alderspensjon skal bestå av en grunnsikring (minstepensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

• Et gradvis fall i råoljeprisen til 220 2007-kroner pr. fat fra og med 2015. Dette tilsvarer om lag 35 dollar pr. fat med dagens valutakurs.

• En videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk pr. bruker i det offentlig finansierte tilbudet av helse-, omsorgs- og utdanningstjenester for hver enkelt aldersgruppe.

• Nullvekst reelt i de kollektive delene av offentlige utgifter.

• En økning i antall uførepensjonister med 95 000 til vel 420 000 i 2050 basert på dagens sannsynligheter for å bli ufør, og inklusive de som i dag får tidsbegrenset uførestønad.

• Samme yrkesfrekvenser og gjennomsnittlig arbeidstid som i dag innenfor ulike grupper av befolkningen.

De langsiktige budsjettutfordringene for det offentlige ble i framskrivingene illustrert ved å se på hvordan det samlede skattenivået må utvikle seg over tid for å holde de offentlige budsjettene i balanse, dersom bruken av oljeinntekter skal følge handlingsregelen for budsjettpolitikken. De langsiktige budsjettframskrivingene er ikke en prognose for utviklingen i budsjettbalansen på lang sikt, men gir tallmessige illustrasjoner av hvordan forholdet mellom utgifter og inntekter kan utvikle seg, gitt de forutsetningene som er valgt.

Framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007 viser at, sammenliknet med 2005, anslås det samlede skattenivået – regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge – å måtte øke med 4 ½ prosentpoeng fram til 2050 og 7 ¼ prosentpoeng fram til 2060 for å skape balanse mellom offentlige inntekter og utgifter.

Kilde: Finansdepartementet.

Det anslåtte inndekningsbehovet avhenger av de forutsetningene som er lagt til grunn. Inndekningsbehovet vil avta hvis oljeprisen blir høyere enn forutsatt eller hvis produksjonen blir høyere. I framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007 er det lagt til grunn en langsiktig oljepris på om lag 35 dollar pr. fat. Dette tilsvarer omtrent den gjennomsnittlige realprisen de siste 20 årene, men er klart lavere enn nivået de siste årene, jf. figur 3.2. Nasjonalbudsjettet 2007 viser også virkningen dersom den langsiktige oljeprisen blir henholdsvis 50 kroner pr. fat høyere eller lavere enn i hovedalternativet, jf. figur 3.3 A. Forskjellen mellom kurvene for høy og lav oljepris innebærer at inndekningsbehovet fram til 2060 vil bli redusert med om lag 3 prosentpoeng hvis den langsiktige oljeprisen blir 100 2007-kroner – dvs. vel 15 dollar – høyere enn lagt til grunn. Dette tilsvarer litt under halvparten av det anslåtte inndekningsbehovet fram til 2060.

Kilde: Finansdepartementet.

I Nasjonalbudsjettet 2007 er det lagt til grunn en relativt kraftig nedgang i petroleumsproduksjonen framover. Fra 2006 til 2030 er produksjonen i volum antatt å reduseres med 36 prosent. Erfaringsmessig har det vært en relativt systematisk undervurdering av produksjonsutviklingen på lang sikt. Dersom dette også nå er tilfellet, vil det redusere de finansieringsutfordringene som er beskrevet i Nasjonalbudsjettet 2007.

Usikkerheten på enkelte andre områder trekker klart i retning av et større utgiftspress enn anslått. Dette gjelder særlig det offentlige tilbudet av helse-, omsorgs- og utdanningstjenester, der en har forutsatt en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk pr. bruker for hver enkelt aldersgruppe. I tillegg gjelder det forutsetningen om null realvekst i de kollektive delene av offentlige utgifter. Forutsetningene på begge disse områdene bryter klart med den sterke veksten vi har sett fram til nå.

Beregningene i Nasjonalbudsjettet 2007 illustrerer også sammenhengen mellom de offentlige finansene, og dermed også velferdsstaten, og utviklingen i yrkesdeltakingen. I nasjonalbudsjettet er det anslått at en økning i arbeidsstyrken på 4 prosent i 2050 isolert sett vil bedre budsjettbalansen tilsvarende 2 prosentpoeng av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.3 B. Nivået på produktivitetsveksten i privat sektor har derimot liten betydning for finansieringsbehovet i offentlig sektor. Sterk produktivitetsvekst vil gi høy vekst i skattegrunnlagene, og dermed i de offentlige skatteinntektene. Selv om evnen til å finansiere offentlige utgifter dermed styrkes, vil disse også øke som følge av at lønnsveksten må antas å følge produktivitetsveksten, og dermed gi økte lønnskostnader i offentlig sektor og økning i lønnsindekserte overføringer som alderspensjoner. I tillegg reduseres petroleumsinntektenes relative betydning i økonomien. Den samlede effekten på finansieringsbehovet for offentlig sektor blir derfor relativt liten.

Utvalget vil peke på at det er betydelig usikkerhet knyttet til de langsiktige framskrivingene av finansieringsbehovet for offentlig sektor, og at denne usikkerheten går begge veier. Alt i alt tyder likevel de langsiktige framskrivingene på at vi vil stå overfor store økonomiske utfordringer etter hvert som petroleumsinntektene begynner å avta og de aldersrelaterte utgiftene begynner å øke.

Utvalgsmedlem Reegård vil peke på at Finansdepartementet tidligere nokså systematisk har undervurdert de framtidige inntektene fra petroleumsvirksomheten. Den forutsetningen som har vist seg mest problematisk ved tidligere framskrivinger av offentlige finanser er den snarlige nedgangen i selve produksjonen av olje og gass. Om vi går tilbake til 1975 var anslaget for produksjonstoppen lenge rundt 100 mill. Sm³ o.e. I de senere år har vi nærmet oss 300, uten at toppen er passert.

En har også konsekvent hvert år antatt at produksjonen vil passere toppen noen få år fram i tid. Nedturen ble først anslått å starte rundt 1995. Siden har en løpende utsatt tidspunktet for passering av toppunktet, nå sist til 2011 (St.meld. nr. 1 (2006–2007).

Undervurderingen har vært konsekvent og svært stor. Det har sammenheng med hvordan en forstår oljevirksomhetens karakter. Forestillingen har vært at oljeproduksjon bare er tapping og omplassering av en gitt mengde ressurser. Det faktiske forhold er at oljeproduksjonen er mye mer som andre næringer. Når teknikken forbedres og kostnadene synker, kan vi produsere mer. Når oljeprisen stiger, blir flere prosjekter lønnsomme.

Om vi ser på produksjonsanslaget (gjort 10 år før) for de siste 15 årene, har en i 15 av 15 mulige tilfeller anslått utfallet til ned mot halvparten av det realiserte. Gjennomsnittlig årlig «feil» har vært om lag 70 prosent i forhold til anslaget gitt ti år tid­ligere.

Undervurderingen av produksjonsutviklingen kan ikke forklares ved at oljeproduksjonen har kommet tidligere enn antatt. Reserveanslagene heves tvert i mot stadig og er nå omtrent dobbelt så høye som for 25 år siden, til tross for at produksjonen har vært flere ganger så stor som antatt.

Da også oljeprisen i beregningene er forutsatt vesentlig lavere enn i dag, illustrerer det at den type tall som vises i figur 3.3 ikke er særlig egnet til å gi veiledning om hva slags trygdesystem vi bør ha i framtida. Slik fungerer da heller ikke bereg­ningene her, siden en i tallfestingen av det nye systemet har lagt til grunn en utgiftsøking som i all hovedsak følger av den demografiske utviklingen.

3.3 Pensjonsreformen

3.3.1 Hovedelementer i pensjonsreformen

Pensjonskommisjonen ble nedsatt i mars 2001 av Regjeringen Stoltenberg I. Kommisjonen, som besto av uavhengige eksperter og representanter fra partiene på Stortinget, la fram rapporten Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida (NOU 2004: 1) i januar 2004. Et bredt flertall i kommisjonen gikk inn for en ny modell for alderspensjon i folketrygden, kalt «Modernisert folketrygd».

På grunnlag av Pensjonskommisjonens rapport la Regjeringen Bondevik II fram St.meld. nr. 12. (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene . Ved stortingsbehandlingen av meldingen ble det 26. mai 2005 inngått et forlik om hovedprinsippene for pensjonsreformen, jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005). Forliket innebar blant annet følgende:

• Folketrygdens alderspensjon skal bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

• Det skal være en sammenheng mellom pensjonsytelsen og arbeidsinnsatsen gjennom hele livet; alle år skal telle med (alleårsregel).

• Grunnsikringen til personer med liten eller ingen tidligere inntekt skal være på nivå med minstepensjonen i dagens folketrygd.

• Det skal være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere fra 62 år som skal bygge videre på AFP-ordningen. I tillegg skal det arbeides videre med en allmenn fleksibel tidligpensjonsordning i folketrygden.

• Det skal innføres levealdersjustering av pensjonene, slik at den enkelte må arbeide noe lenger for å oppnå et gitt pensjonsnivå dersom forventet levealder øker.

• Opparbeidede pensjonsrettigheter skal reguleres i takt med lønnsveksten, mens løpende pensjoner fra folketrygden skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Garantipensjonen skal reguleres i takt med lønnsveksten korrigert for utviklingen i forventet levealder.

• Uførepensjon skal reguleres i takt med lønnsveksten.

Med utgangspunkt i Stortingets forlik av 26. mai 2005 la Regjeringen Stoltenberg II 20. oktober 2006 fram St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden . Meldingen inneholder et forslag til modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, samt et utgangspunkt for tilpasning av AFP-ordningene. Sentrale elementer i forslaget til opptjeningsmodell er:

• Alderspensjonen fra folketrygden skal bestå av en inntektspensjon og en garantipensjon. Rett til inntektspensjon opptjenes hvert år proporsjonalt fra første krone opp til en øvre grense på sju ganger grunnbeløpet (G) i folketrygden (440 200 kroner fra 1. mai 2006) med en sats på 1,35 prosent dersom pensjonen tas ut ved 67 år gitt forventet levealder i 2010.

• Det gis pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4,5 G (283 000 kroner) for omsorgsarbeid fram til det året barnet fyller fire år. Vernepliktige gis en opptjening tilsvarende 2,5 G på årsbasis (157 200 kroner).

• Garantipensjon gis til personer med liten eller ingen opptjening av inntektspensjon. Maksimal garantipensjon skal tilsvare dagens minstepensjon, som for enslige utgjør 1,7933 G (112 800 kroner). Garantipensjonen avkortes 80 prosent mot opptjent inntektspensjon.

• Garantipensjonen skal differensieres etter sivilstand «på samme måte som i dagens folketrygd», mens inntektspensjonen ikke skal differensieres etter sivilstand.

Sentrale punkter i modellen for uttak av alderspensjon fra folketrygden er:

• Det innføres fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden fra fylte 62 år.

• Den fleksible alderspensjonen skal utformes slik at årlig pensjon reflekterer antall år som alderspensjonist.

• Det åpnes for uttak av hel eller delvis alderspensjon så lenge pensjonen fra fylte 67 år overstiger minstepensjonsnivået.

• Det åpnes for å kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

Regjeringen foreslår at fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden gjennomføres fra 2010, slik at personer i alderen 62–66 år kan gå av med alderspensjon fra dette tidspunktet. Noen egenskaper ved den foreslåtte modellen for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden diskuteres nærmere i kapittel 10.

St.meld. nr. 5 (2006–2007) omhandler alderspensjonen i folketrygden. Det går imidlertid fram at behovet for endringer i regelverket for både offentlige og private tjenestepensjoner skal vurderes i lys av endringene i folketrygden. Et sentralt punkt blir hvordan en eventuell fleksibel pensjonsalder i tjenestepensjonsordningene skal utformes.

St.meld. nr. 5 inneholder ikke noe konkret forslag til tidligpensjonsordning utenom folketrygden. Regjeringen inviterer imidlertid partene i arbeidslivet til «en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for avtalefestet pensjon (AFP)». Regjeringens utgangspunkt for denne prosessen presenteres i kapittel 10. Det går der fram at Regjeringen går inn for at AFP skal videreføres i form av et årlig påslag til alderspensjonen fra folketrygden. Dette vil innebære at pensjonssystemet samlet vil bli tilnærmet nøytralt i forhold til avgangstidspunktet, i betydningen at samlet utbetalt alderspensjon ikke vil påvirkes av fra hvilken alder pensjonen tas ut.

Stortingsmeldingen ble behandlet i Stortinget 23. april 2007. Alle partiene unntatt Fremskritts­partiet inngikk da et forlik som innebar noen endringer i forhold til Regjeringens forslag. Blant annet ble grensen for årlig opptjening økt fra 7,0 til 7,1 G, og perioden det kan gis omsorgsopptjening for barn ble økt fra inntil 4 år til inntil 6 år.

Det gjenstår en rekke uavklarte detaljer i modellen for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, blant annet operasjonaliseringen av levealdersjusteringen og fastsetting av overgangsregler fra gammel til ny modell for opptjening av alderspensjon i folketrygden. Disse spørsmålene skal behandles i den kommende lovproposisjonen om ny alderspensjon i folketrygden. I tillegg gjenstår vurderinger av en rekke andre temaer, blant annet uførepensjon, ytelser til etterlatte, spørsmålet om innføring av egen pensjonspremie i skattesystemet, regler for private tjenestepensjoner, regler for offentlige tjenestepensjoner og særaldersgrenser.

3.3.2 Konsekvenser av pensjonsreformen

Arbeidet med en reform av alderspensjonen i folketrygden må ses på bakgrunn av de langsiktige utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen som er omtalt i avsnitt 3.2. Målet med forslagene i St.meld. nr. 5 (2006–2007) er å oppnå en reduksjon i folketrygdens pensjonsutgifter som andel av samlet verdiskaping, og at dette blant annet skal oppnås ved at den enkelte står lenger i arbeid etter hvert som levealderen øker.

Det viktigste tiltaket for å dempe utgiftsveksten er forslaget om å innføre levealdersjustering. Det vil si at de årlige pensjonsytelsene til nye pensjonistkull skal justeres ned hvis levealderen øker, slik at de samlede ytelsene gjennom pensjonistperioden blir uavhengig av levealderen. Dette vil gi en økende innsparing over tid sammenliknet med en videreføring av dagens system dersom levealderen fortsetter å øke. I tillegg foreslås det å gå over til å regulere alderspensjonen med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten i utbetalingsperioden. Innsparingsforslagene på disse punktene motvirkes i noen grad av at selve opptjeningsmodellen er noe dyrere enn i dag.

I tillegg foreslås det innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år basert på de samme prinsippene som for levealdersjusteringen. Sammen med en omlegging av AFP kan dette bidra til en vesentlig styrking av de økonomiske insentivene til å stå i arbeid etter 62 år sammenliknet med i dag.

Basert på beregninger i Statistisk sentralbyrå anslås forslagene i pensjonsmeldingen å dempe veksten i alderspensjonsutgiftene i folketrygden, slik at de i 2050 utgjør om lag 12 prosent av BNP for Fastlands-Norge, mot om lag 15 prosent hvis en hadde videreført dagens system. Dette tilsvarer en reduksjon i utgiftsandelen på om lag 20 prosent. Reduksjonen skyldes både at det blir færre alderspensjonister, noe lavere årlige ytelser og høyere verdiskaping. Nettoinnsparingen for det offentlige vil være noe mindre som følge av at også skatteinntektene fra pensjonistene reduseres.

I beregningene fra Statistisk sentralbyrå er pensjonsreformen isolert sett anslått å øke syssel­settingen regnet i timeverk med vel ni prosent i 2050 sammenliknet med en videreføring av dagens system. Dette ville bidra til en betydelig økning i skatteinntektene for det offentlige, som bare delvis ville motsvares av at også pensjonsopptjeningen ville bli høyere. En sysselsettingsøkning i denne størrelsesorden ville dermed gi en betydelig styrking av de offentlige budsjettene, som kommer i tillegg til den anslåtte nedgangen i pensjonsutgiftene. Virkningen av pensjonsreformen på sysselsettingen er meget usikker, jf. Stensnes m.fl. (2007). Beregningene illustrerer imidlertid betydningen av at pensjonsreformen gjennomføres på en slik måte at den stimulerer til økt sysselsetting.

Anslagene for de økonomiske virkningene av pensjonsreformen må også vurderes på bakgrunn av de forutsetningene som er lagt til grunn om uførepensjon. Statistisk sentralbyrå har i sine bereg­ninger lagt til grunn at de gjennomsnittlige uføreytelsene vil være om lag som ved en videreføring av dagens system. Uføreytelsen og alderspensjonen til de som har vært uføre skal beregnes på grunnlag av den nye opptjeningsmodellen, såfremt de er i aldersgruppen som helt eller delvis omfattes av den nye opptjeningsmodellen med Pensjonskommisjonens forslag til overgangsregler. Opptjeningen skal baseres på faktisk og framskrevet opptjening som i dag. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at pensjonsopptjeningen bare skjer fram til og med 63 år, for å unngå at ytelsene til uførepensjonistene skal bli høyere enn ved en videreføring av dagens system, jf. Stensnes m.fl. (2007). En viktig forskjell sammenliknet med i dag er imidlertid at de som har mottatt uføreytelse er forutsatt å bli omfattet av levealdersjusteringen når de går over på alderspensjon ved 67 år. Beregningene bygger dermed på at det over tid skal skje en gradvis nedgang i alderspensjonen til de som kommer fra uføreytelser, både sammenliknet med det alminnelige lønnsnivået i samfunnet og sammenliknet med den uføreytelsen den enkelte har mottatt fram til 67 år.

3.4 Uførepensjon som del av pensjonsreformen

3.4.1 NOU 2004: 1 Pensjonskommisjonens innstilling

Pensjonskommisjonen diskuterte hvilke konsekvenser kommisjonens forslag til modernisert folketrygd burde få for utformingen av uførepensjonssystemet. Kommisjonen foreslo imidlertid ingen konkret modell for uførepensjon, og anbefalte å utrede folketrygdens uførepensjonsordning nærmere.

Kommisjonen mente det ville være problematisk å videreføre at uførepensjonen skulle beregnes etter de samme prinsippene som alderspensjonen, selv om det teknisk sett er mulig. En viktig grunn til dette er at modernisert folketrygd ikke har noen nærmere definert aldersgrense for overgang til alderspensjon, og dermed blir det heller ingen fast alder for beregning av framtidig opptjening av pensjonsrettigheter som uførepensjonist. I NOU 2004: 1 heter det videre:

«De demografiske og pensjonsøkonomiske perspektiver en i dag står overfor, er svært krevende både i forhold til alderspensjon og uførepensjon. Mens det primære formålet med uførepensjon er inntektssikring ved uførhet i yrkesaktiv alder, forutsetter alderspensjonsordningen normal opptjening hele tiden frem til alderspensjon tas ut. For alderspensjon vil pensjonsuttak være valgfritt fra et bestemt alderstrinn, samtidig som den enkelte skal kunne se seg tjent med å fortsette i arbeid etter dette. Innen uførepensjon er det tilsvarende et sentralt hensyn at den som av helsemessige grunner ikke lenger fungerer fullt ut som før, likevel skal kunne fortsette sin yrkesaktivitet så lenge som mulig. Dette kan skje i en kombinasjon av noe arbeid og gradert pensjon, og det er viktig at dette skal lønne seg for den enkelte. Med andre ord en klar parallell til at utsatt uttak av alderspensjon må svare seg.

Gruppen av personer som kan tenkes å ha rett til både uførepensjon og alderspensjon utgjør en ny ufordring når det innføres fleksibel alderspensjon. Det er i begge ordninger et mål å oppmuntre til sent uttak av pensjon, og med hensyn til folketrygdens bærekraft kan dette hensynet vise seg å være vel så viktig for uførepensjon som for alderspensjon. Men det er også en betydelig utfordring å sikre at de to ordningene på hensiktsmessig måte kan virke parallelt uten at det oppstår ugunstige vekselvirkninger. Problemstillingen er særlig tydelig i årene opp mot laveste uttaksalder for alderspensjon og i intervallet for valgfritt uttak.

Den nærmere utformingen av uførepensjonssystemet vil i noen grad også være avhengig av hvilke vilkår som legges til grunn for å få rett til slik stønad. Pensjonskommisjonen har i sitt arbeid ikke gått inn på inngangsvilkårene for uførepensjon. Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd dreier alderspensjonen noe mer i retning av en kollektiv spareordning. Uførepensjonen er en risikoordning. I Sverige har en tatt konsekvensen av dette og vedtatt å legge uførepensjonen (førtidspensjonen) inn som en del av sykeforsikringen. I Norge er rehabiliteringspenger og attføringspenger forenklet og løsrevet fra pensjonssystemet, og det er innført mer tidsbegrenset uførepensjon. Pensjonskommisjonen tilrår derfor at den nærmere utformingen av folketrygdens fremtidige uførepensjonssystem bør utredes videre i lys av kommisjonens forslag til et nytt alderspensjonssystem, og oppfølgingen av dette.

Personer som blir uføre i relativt ung alder kan ha uførestønad som hovedinntektskilde i store deler av sitt voksne liv, og vil i likhet med yrkesaktive ha etableringskostnader og utgifter til forsørgelse av familie. Etter Pensjonskommisjonens oppfatning taler dette for at varig uførepensjon bør lønnsindekseres. Det er imidlertid et spørsmål om hvor lenge lønnsindekseringen skal gjelde. Det kan vurderes å gå over til samme indeksering fra fylte 62 år som uførepensjonist, som det som vil gjelde for alderspensjon fra fylte 62 år.

Ved beregning av alderspensjon for personer som har mottatt uførepensjon legges det i Sverige til grunn den inntekten som vedkommende hadde før uføretidspunktet. Dette bygger på det samme prinsipp som dagens uførepensjon i Norge, der en godskriver fremtidige pensjonspoeng frem til ordinær pensjonsalder. Ved varig uførepensjon synes det etter Pensjonskommisjonens oppfatning rimelig å videreføre prinsippet med at pensjonsgrunnlaget for beregning av alderspensjon tar utgangspunkt i den inntekten man hadde før uføretidspunktet. Det må imidlertid sikres at den økonomiske motivasjonen ved uførepensjonering og alderspensjonering ikke kommer i konflikt med hverandre. Det kan også være grunn til å se nærmere på forholdet mellom pensjonene til de som blir uføre i ung alder og de som blir uføre senere i livet.

Yrkesaktive som velger å ta ut pensjon fra fylte 62 år eller senere, vil i hovedsak gjøre dette etter en nærmere overveielse der pensjonsnivået vil inngå i en helhetsvurdering. Personer som av helsemessige årsaker har falt helt eller delvis ut av arbeidslivet, står imidlertid ikke overfor de samme valgmulighetene som yrkesaktive. Det synes derfor rimelig at automatisk overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon skjer fra et senere tidspunkt enn tidligste mulige uttak av alderspensjon. Pensjonskommisjonen legger til grunn at overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon bør skje ved fylte 67 år, slik som i dag. Dette er imidlertid et spørsmål som bør vurderes nærmere i forbindelse med videre utredning av folketrygdens fremtidige uførepensjonssystem.

På grunn av at personer som av helsemessige årsaker mer eller mindre er forhindret fra å fortsette i arbeid, og dermed ikke står overfor de samme valgmuligheter som arbeidsføre, mener Pensjonskommisjonen at uførepensjon skal kunne innvilges også mellom fylte 62 og 67 år. Med en fleksibel pensjonsalder i folketrygden som gir lavere årlig pensjon ved tidlig pensjonering, kan det oppstå økt press mot uførepensjonen i de eldre aldersgruppene. De nærmere vilkårene for rett til uførepensjon når det samtidig foreligger rett til alderspensjon bør vurderes i forbindelse med det videre arbeidet med å utforme folketrygdens uførestønad i lys av modernisert folketrygd.»

3.4.2 St.meld. nr. 12 (2004–2005)

Pensjonskommisjonens omtale av uføreordningen ble vurdert i St.meld. nr. 12 (2004–2005). Finansdepartementet skriver her at de grunnleggende utfordringene er knyttet til forholdet mellom uførepensjon og forslaget om fleksibel alderspensjon. I meldingen beskrives tre alternative modeller for beregning av framtidig uføreytelse, men uten at departementet anbefaler noen av modellene.

Den første modellen, kalt «Pensjonsmodellen», innebærer en teknisk tilpasning av dagens modell for (varig) uførepensjon til ny modell for opptjening av rett til alderspensjon fra folketrygden. Modellen innebærer at uførepensjonen fastsettes ved å anslå hvilken alderspensjon den enkelte ville fått ved å stå i arbeid til pensjonsalderen. Pensjonsrettighetene blir i denne modellen summen av faktisk opparbeidede pensjonsrettigheter og beregnede, framtidige pensjonsrettigheter. Modellen krever at det fastsettes en øvre aldersgrense for hvor lenge en skal framskrive pensjonsopptjening og en bestemt alder for overgang til alderspensjon. Departementet mener de to aldersgrensene ikke nødvendigvis trenger å være like.

Den andre modellen, kalt «Beregning som folketrygdens korttidsytelser», innebærer at uførepensjonen fastsettes med utgangspunkt i den modellen som i dag anvendes for utmåling av tidsbegrenset uførestønad, altså som en prosentandel av inntekten på – eller i en relativt kort periode før – uføretidspunktet. Mens pensjonsmodellen innebærer at uførepensjonen fastsettes med utgangspunkt i faktisk og framskrevet inntekt i hele den yrkesaktive perioden, innebærer den andre modellen at uførepensjonen fastsettes med utgangspunkt i inntekten i en relativt kort tidsperiode. Problemstillingene knyttet til opptjening av rettigheter til alderspensjon i perioden som uførepensjonist blir relativt like i de to modellene. Det må fastsettes et inntektsgrunnlag for den årlige opptjeningen og det må fastsettes aldersgrenser for hvor lenge en skal tjene opp rett til alderspensjon og for overgang fra uføre- til alderspensjon. Dersom uførepensjonen beregnes som folketrygdens korttidsytelser, betyr det at pensjonsnivået kan endres ved overgang fra uføre- til alderspensjon.

Den tredje modellen, kalt «Kombinasjonsmodellen», innebærer en videreføring av dagens system med en tidsbegrenset ytelse som beregnes som folketrygden korttidsytelser og en varig pensjonsytelse som tilpasses forslaget til ny alderspensjon i folketrygden. I denne modellen blir det en viktig problemstilling hvem som skal få de to ytelsene.

I St.meld. nr. 12 (2004–2005) diskuteres også problemstillinger knyttet til innføring av fleksibel pensjonering. Det pekes på at i den grad den enkelte har mulighet til å velge mellom en alderspensjon og en uføreytelse, vil nivået på ytelsen være avgjørende. Departementet mener at dersom uføreytelsen er høyest, så vil personer som har (eller føler at de har) behov for å forlate arbeids­livet tidlig, forsøke å få en slik ytelse framfor en fleksibel alderspensjon, og dette vil kunne øke presset på uførepensjonsordningen. Departementet mener videre at dersom en ikke lykkes med å etablere gode mekanismer som begrenser uføreordningen til de som er reelt uføre, vil det svekke insentivene i den fleksible alderspensjonen.

Ett tiltak for å redusere de potensielle insentivproblemene er å fjerne muligheten til å få uføreytelse etter 62 år, slik at alderspensjon blir den eneste muligheten. Departementet peker på at dette kan føre til at mange får en alderspensjon som vil framstå som svært lav. Et alternativ er å vurdere om vilkårene bør være forskjellige for personer som blir uføre i ung alder og må leve mange år som uførepensjonister, og for andre som av helsemessige årsaker ikke arbeider fram til tidspunktet for alderspensjonering.

Departementet gir ingen anbefaling om utformingen av uføreordningen, men konkluderer med at:

«Det legges til grunn at stønadsordningene ved uførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regjeringen vil sette ned et utvalg for å utrede framtidens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter at Stortinget har behandlet endringene i folketrygdens alderspensjon. Utvalget skal kartlegge problemområder og gi forslag til end­ringer i dagens stønadsordninger ved uførhet for å finne fram til ordninger som kan fungere ved siden av et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.»

3.4.3 Stortingets pensjonsforlik

Utformingen av uføreordningen omtales kort i innstillingen fra finanskomiteen til St.meld. nr. 12 (2004–2005), jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005). Komiteen var enig i at uføreordningen skal videreføres for personer som ikke kan arbeide pga. uførhet, slik at de sikres et verdig livsopphold. Flertallet viste til at det er grunnleggende utfordringer i skjæringspunktet mellom uførepensjon og fleksibel alderspensjon, og var enig i at det skulle settes ned et utvalg for å utrede framtidens uføreord­ninger.

I punkt 6 i vedtaket heter det at:

«En ny uføreordning utredes nærmere av et eget utvalg, og må ses i sammenheng med tidligpensjonsordningene.

Uføretrygden skal også i den nye ord­ningen justeres i takt med lønnsveksten.»

3.4.4 St.meld. nr. 5 (2006–2007)

I stortingsmeldingen fra Regjeringen Stoltenberg II om modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, drøftes ikke hvordan forslagene i meldingen bør påvirke utformingen av den framtidige uføreordningen. Meldingen viser til Uførepensjonsutvalgets arbeid, og varsler at den vil komme tilbake til Stortinget med vurdering og forslag til hvordan uføreordningen bør tilpasses pensjonsreformen etter at innstillingen fra utvalget foreligger.

I meldingen understrekes det imidlertid at den fleksible alderspensjonen i folketrygden er utformet for at arbeidsføre skal kunne velge mellom arbeid og pensjon fra fylte 62 år. Regjeringen legger samtidig vekt på at personer med svekket helse og personer som blir arbeidsledige fortsatt skal ha tilgang til gode trygdeordninger.

Stortingsvedtaket om meldingen inneholder ingen nye vurderinger av uføreordningen.

3.5 Utvalgets mandat i lys av pensjonsreformen

Mandatet og tilleggsmandatet til Uførepensjonsutvalget er gjengitt i sin helhet i avsnitt 2.1. Det går fram at utvalget har fått en omfattende oppgave. Oppgaven består dels i å etablere et kunnskaps- og faktagrunnlag, dels i å vurdere og foreslå end­ringer i uføreordningen. Utvalget har identifisert fire områder der det skal fremmes konkrete forslag.

1. Pensjonsreformen er utgangspunktet for at utvalget er satt ned. Reformen gjør det nødvendig å vurdere hvordan personer som mottar uføreytelser bør tjene opp rett til alderspensjon. Utvalgets vurderinger og forslag presenteres i kapittel 13.

2. Beregningen av uførepensjon er i dag nært knyttet til beregningen av alderspensjon. Reformen gjør det derfor nødvendig å vurdere hvordan uføreytelsene bør beregnes. Utvalgets vurderinger av og forslag om dette presenteres i kapittel 12.

3. Både i rapporten fra Pensjonskommisjonen, i St.meld. nr. 12 (2004–2005), i stortingsvedtaket om pensjonsreform og i mandatet framholdes det at innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden kan skape spenninger mellom uføreordningen og systemet for alderspensjon. Spenningen kan oppstå dersom en gruppe personer både får rett til uførepensjon og til alderspensjon fra folketrygden og nivået på uføreytelsen er klart høyere enn nivået på alderspensjonen. Utvalgets vurderinger av forholdet mellom uføreordningen og frivillig tidligpensjonering står i kapittel 10. Utvalget oppfatter at dette forholdet er utgangspunktet for den tredje sentrale oppgaven i mandatet, å vurdere tildelingsreglene for uførepensjon. Utvalgets vurderinger av tildelingsreglene presenteres i kapittel 11.

4. Det fjerde området der utvalget er bedt om å fremme konkrete forslag gjelder overgangs­regler. Utvalgets forslag til overgangsregler er samlet i kapittel 14.