13 De økonomiske rammene for barnet og foreldrene

13.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å se nærmere på de økonomiske rammene for barnet og foreldrene:

«Utvalget skal ivareta helhetsperspektivet også i forhold til de øvrige kapitlene i barneloven og gjøre en vurdering av hvordan fordelingen av omsorgen for barnet kan påvirkes av økonomiske betraktninger, både i forhold til trygdelovgivningen og bidragsregelverket.»

Selv om mandatet ikke er helt klart på dette punkt, legger utvalget til grunn at man ikke skal foreslå konkrete endringer i det økonomiske regelverk, men kun identifisere problemstillinger hvor bostedsfordelingen får økonomiske konsekvenser for foreldrene og barnet. Det legges til grunn at utvalget måtte ha vært sammensatt med skatte- og trygderettslig ekspertise dersom det var ønskelig med konkrete forslag til endringer i lovverket. For bidragsregelverkets vedkommende foreligger det dessuten en Stortingsmelding som evaluerer bidragsreformen, St.meld. nr. 19 (2006-2007), og det er her i klartekst bebudet lovendringer.

Utvalget ønsker derfor bare å understreke sitt prinsipielle utgangspunkt, nemlig at økonomiske forhold ikke bør være i veien for at det fastsettes en løsning som isolert sett er til barnets beste. Drift av to husholdninger er dyrere enn én, og for mange foreldre som bor atskilt er de økonomiske realiteter harde. Et ønske fra myndighetene om å gjøre livet bedre for barn av foreldre som flytter fra hverandre eller som lever atskilt bør følges opp med endringer av regelverket for de økonomiske rammer omkring foreldrenes forhold til barna. I alle fall må dette gjelde for endringene som bare består i å tilordne det øvrige regelverket, uten at dette får særlige økonomiske omkostninger for det offentlige. Utvalget vil dessuten peke på at støtteordninger som kan gjøre livet bedre for barn i mange tilfeller på sikt kan føre til innsparinger ved at behovet for senere hjelpetiltak reduseres.

13.2 Underholdsbidrag

Når foreldrene ikke bor sammen, bestemmer barneloven § 67 første ledd at det skal fastsettes et underholdsbidrag som skal betales av den som ikke bor fast sammen med barnet. Hovedregelen er full avtalefrihet mellom foreldrene, jf. barneloven § 70 første ledd. Oppnår ikke foreldrene enighet, må imidlertid det offentlige fastsette bidragsplikten. De detaljerte reglene som gjelder når det offentlige skal fastsette bidraget vil i mange tilfelle virke førende også for det privat avtalte bidragsnivået. Det pekes her konkret på at NAV på sine nettsider har programmer som foreldrene kan bruke for selv å fastsette bidragets størrelse.

Etter barneloven § 71 skal bidraget baseres på at utgiftene til forsørgelse («underhaldskostnadene») skal fordeles mellom foreldrene etter størrelsen av den enkeltes inntekt. Det er imidlertid satt et maksimum ut fra forelderens behov for midler til eget underhold (bidragsevnevurderingen). I tillegg skal bidraget justeres ut fra samværets omfang. Forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskott FOR 2003-01 nr. 123 med vedlegg gir de nødvendige presiseringer og utfylling av reglene i barneloven.

Barne- og likestillingsdepartementet har i St.meld. nr. 19 (2006-2007) lagt fram en evaluering av reglene for barnebidrag, slik disse har blitt forstått og praktisert siden den såkalte bidragsreformen trådte i kraft 1. oktober 2003. På s. 55 konkluderes det med at:

«... det nye regelverket [har] vært gjenstand for stor oppmerksomhet, og departementet har mottatt mange og svært uensartede reaksjoner på de ulike sidene ved regelverket. Til tross for dette synes det imidlertid som om brukerne – både bidragspliktige og bidragsmottakerne – er enige om at prinsippene som ligger til grunn for regelverket er gode.»

Utvalget har verken tid eller tilstrekkelig faglige forutsetninger for å prøve enkeltreglers funksjonalitet, hensiktsmessighet og rettferdighet. Likevel finner utvalget grunnlag for å foreslå en presisering av foreldrenes felles ansvar for barnets forsørgelse, uavhengig av det formelle eller faktiske forholdet mellom foreldrene. I ekteskaps­loven § 38 er ektefellers underholdsansvar overfor felles barn regulert slik:

«Ektefellene har sammen ansvaret for de utgiftene og det arbeidet som kreves for det felles hushold og til dekning av andre felles behov, oppfostringen av barna og hver ektefelles særlige behov. Ektefellene bidrar ved tilskudd av penger, ved virksomhet i hjemmet eller på annen måte.

En ektefelle kan i rimelig utstrekning kreve penger av den andre ektefellen til å dekke utgifter som nevnt i første ledd. ...»

Forsørgeransvaret følger av at foreldreskapet er fastsatt etter barnelovens regler, og er uavhengig av foreldreansvaret. Hvordan foreldrene ordner bosted og samvær virker inn på fastsettelsen av bidrag for den som ikke bor fast sammen med barnet, men har ikke betydningen for den rettslige forsørgelsesplikt overfor barnet. Foreldrenes felles ansvar fremgår i dag av barneloven § 66:

«Foreldra skal bere utgiftene til forsyting og til utdanning av barnet etter evne og givnad og etter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnet sjølv ikkje har midlar til det. Innbyrdes har begge foreldre skyldnad til å skyte til det som trengst etter evne.»

Hvor begge foreldre bor sammen med barnet, enten de er gifte eller samboende, forutsetter lovgiver at foreldrene selv finner fram til en rimelig fordeling – men slik at en forelder som misligholder sin løpende forsørgelsesplikt under samlivet kan pålegges å betale pengebidrag, se barneloven § 67 første ledd andre punktum.

Ektefeller, i motsetning til samboere, har i tillegg til sitt forsørgeransvar overfor barn, også en gjensidig forsørgerplikt overfor hverandre. Dette innebærer at en ektefelle som mangler evne til å oppfylle sin forsørgerplikt overfor barna, kan kreve at den andre ektefellen hjelper å oppfylle dennes forsørgerplikt – eventuelt indirekte ved selv å overta en større del av forsørgelsen. Andre foreldre enn ektefeller har ingen lovfestet forsørgerplikt overfor hverandre, og har således ingen forpliktelser til å hjelpe den andre forelder med å oppfylle denne plikten overfor barna. Foreldrenes felles ansvar overfor barna kommer derfor bare til uttrykk ved at den enkelte forelders ansvar varierer med vedkommendes forsørgerevne.

Selv om det etter gjeldende regelverk ikke kan etableres noen direkte ytelsesplikt mellom ugifte foreldre, mener utvalget det er viktig å få fremhevet at alle foreldre har et i prinsippet solidarisk ansvar overfor sine barn.

Utvalget vil i denne omgang begrense det konkrete forslaget til at ordet «saman» tilføyes innledningsvis i barneloven § 66. Forslaget er ikke ment å innebære noen realitetsendring. Siktemålet er bare å fremheve det moralske solidaransvar. Utvalget ber imidlertid departementet vurdere om det bør gjøres endringer som også rent rettslig innebærer en solidarforpliktelse for den enkelte forelder overfor barnet, og med regressregler internt mellom foreldrene. I forholdet mellom foreldrene er det urimelig at den ene må bære en større andel hvor den annen ikke vil eller kan oppfylle sitt ansvar overfor barnet. På den annen side må det vurderes om hensynet til barnets rett til forsørgelse må gå foran. For ordens skyld presiseres at det ikke er meningen at den ansvarlige forelder uten videre skal dekke hele den andres forpliktelser. Den enkelte forelders ansvar vil fortsatt være begrenset av egen evne. Uten at man ønsker å gå inn i alle enkeltspørsmål, er det for utvalget viktigst å få signalisert at foreldre har et felles forsørgelsesansvar overfor sine barn, uavhengig av forholdet foreldrene i mellom.

13.3 Trygdelovgivningen

Det er i dag tverrpolitisk enighet om at det både er viktig og nødvendig med offentlige tiltak for å støtte barnefamiliene økonomisk, uansett hvordan forholdet mellom barnet og foreldrene er organisert eller avtalt. At barn blir forsørget på en tilfredsstillende måte, blir med andre ord også ansett som en viktig samfunnsoppgave.

Barnetrygden er den mest generelle støtteordningen og tilkommer den av foreldrene som barnet bor fast hos, jf. barnetrygdloven § 2. Etter barnetrygdloven § 9 har en enslig forsørger krav på utvidet barnetrygd, dvs. barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetall. Enslige forsørgere er definert som foreldre som er ugift, skilt eller separert og ikke bor sammen i en felles husholdning.

I tilfeller der foreldrene har inngått skriftlig avtale om delt bosted for barnet, kan barnetrygd etter søknad utbetales til begge foreldrene med 50 % til hver. Hver av foreldrene vurderes separat i forhold til reglene om utvidet stønad. Dette kan for eksempel medføre at den ene forelderen vil kunne få 50 % av utvidet stønad fordi vedkommende fyller vilkårene i barnetrygdloven § 9, mens den andre forelderen vil kunne få 50 % av ordinær stønad hvis vedkommende har inngått ekteskap.

Utvalget mener at hver av foreldrene bør kunne vurderes separat, også dersom de praktiserer en ordning med delt bosted for sine barn. Det er ingen grunn til at barnet som lever med delt bosted ikke skal få samme tilgang til ekstra barnetrygd som barn med foreldre som praktiserer andre bostedsløsninger. Undersøkelser har vist at mange barn med delt bosted vil oppleve til dels store forskjeller i levestandard mellom de to hjem. 1 Fordelingen av barnetrygden – om den tilkommer den ene eller deles mellom begge foreldrene – bør være slik at den bidrar til å utjevne de økonomiske forskjellene mellom hjemmene. Dermed styrkes det solidariske ansvaret for forsørgelsen av barnet.

Støtte til aleneforsørger etter folketrygdloven kapittel 15 tilkommer en aleneforsørger som midlertidig er ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av omsorg for barn eller fordi vedkommende først etter en utdannelsestid eller omstillingstid kan få arbeid. Det kan ytes såkalt overgangsstønad etter folketrygdloven § 15-7 til § 15-10. På samme måte kan det etter folketrygdloven § 15-11 gis støtte til barnetilsyn dersom den enslige forsørgeren er avhengig av barnetilsyn for å delta i opplæring og arbeid. Slik reglene nå er utformet, forutsetter rett til stønad at aleneforsørgeren «varig har klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene», se folketrygdloven § 15-5 andre ledd.

Utvalget finner en slik formell utelukkelse av foreldre med delt bosted både ubegrunnet og uheldig. Barn med delt bosted vil ha akkurat de samme behov som andre barn for forsørgelse fra begge sine foreldre, og særlig kan det være betydningsfullt for barnet at en av foreldrene – eller begge – får tilgang til stønad som etter utdannelsestid eller omstillingstid kan bedre forsørgerevnen. De tekniske beregningsulemper kan ikke være avgjørende. Den formelle avskjæring bør erstattes av en konkret behovsprøving.

13.4 Skattereglene

Utvalget ønsker ikke å gå nærmere inn på de enkelte skatteregler, men begrenser seg til også her å fremheve det generelle siktemål om at valget mellom fast bosted hos den ene hvor barnet har omfattende samvær med den andre og delt bosted, i seg selv ikke bør få skattemessige konsekvenser.