1 Hvorfor er skatteparadisene mer skadelige for utviklingsland enn for andre land? 1

Notat skrevet på oppdrag av Kapitalfluktutvalget

Dato: 26. mai 2009 av Ragnar Torvik, Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU, ragnar.torvik@svt.ntnu.no

1.1 Innledning – Virkning av skatteparadis

Skatteparadisene gir en økonomisk mulighet til å berike seg selv på bekostning av fellesskapet. Når denne muligheten benyttes så gir det lavere inntekter til det offentlige i de landene hvor skattbar inntekt eller formue unndras. I jurisdiksjonene som selv er skatteparadis vil imidlertid virkningen kunne være motsatt – her vil skatteinngangen kunne gå opp siden noen av inntektene eller formuene vil bli beskattet her. Det er imidlertid åpenbart at nettovirkningen av skatteparadis er at det betales mindre skatt totalt – i motsatt fall ville ikke skattytere ha insentiv til å skjule inntekter eller formuer i skatteparadis.

Dette vedlegget studerer virkningen av at det finnes skatteparadis på land som selv ikke er skatteparadis. Et annet spørsmål, som ikke studeres her, er hvordan virkningen av å være skatteparadis er. Det er grunn til å anta at denne er positiv – Caymanøyene har selv en interesse av å være skatteparadis. Men det er relativt uinteressant for problemstillingen som studeres i dette vedlegget – en analogi klargjør at politikkonklusjonen ikke er å stimulere skatteparadis: Dersom en tyv blir rikere av å stjele er ikke dette et argument for å tillate tyveri. Vi må skille mellom inntekt som skapes og inntekt en får ved å ta fra andre.

For land som selv ikke er skatteparadis er virkningen at skatteinntektene blir lavere enn de ellers ville vært. Fortegnet er derfor klart. Omfanget er et empirisk spørsmål. Som diskutert i Utvalgets Kapittel 6 synes de summene som unndras beskatning å være omfattende. For industrialiserte land er det grunn til å tro at det i hovedsak er private inntekter som unndras beskatning. I utviklingsland er det mange eksempler på at også offentlige midler i stor grad blir skjult i skatteparadis, i den hensikt å berike korrupte byråkrater og politikere. DRC (Democratic Republic of Congo, Zaire) hvor Mobutu Sese Seko hadde makten fra 1965 til 1997 er et velkjent eksempel. Skatteparadisene hjalp Mobutu å skjule de store rikdommer han tilranet seg ved hjelp av sin politiske posisjon. Acemoglu, Robinson og Verdier (2006, side 169) fastslår at «There is no doubt that the aim of Mobutu was to use the state as enrichment for himself and his family. He was a true kleptocrat.» Forfatterne viser at konsekvensene var katastrofale. Landets naturressurser og økonomi ble plyndret av den politiske eliten. Inntekten per innbygger i 1992 var halvparten av hva den var ved uavhengigheten i 1960.

Eksemplet Mobutu klargjør at skatteparadisene gir den politiske eliten i utviklingsland et instrument til å skjule formuer de tilraner seg. Eksemplet viser også den nøkkelrolle et lands ressursformue spiller. For korrupte politikere er naturressursene en mulighet til personlig berikelse, og skatteparadisene representerer middelet for å oppnå målet. Samtidig viser eksemplet at det ikke trenger å være samsvar mellom de typer institusjoner som tjener politikerne, og de som tjener innbyggerne. Svake offentlige institusjoner, korrupt byråkrati, og lite demokrati var en betingelse for å kunne skjule så store summer i skatteparadis. Mobutu var tjent med institusjoner med andre egenskaper enn det innbyggerne var – og han endret institusjonene og underminerte demokratiet ut fra hva som var i hans snevre egeninteresse. Halveringen av nasjonalinntekten per innbygger kan ikke alene forklares ved den direkte effekten av at Mobutus plyndring: «In the 1970s, 15-20 prosent of the operating budget of the state went directly to Mobutu.» (Acemoglu, Robinson og Verdier 2006, side 169). For å forklare hvorfor inntekten per innbygger ble halvert må vi ta hensyn til de indirekte skadevirkningene regimet hadde på økonomien. Disse overstiger etter alt å dømme de summene som gikk til personlig berikelse av regimet og dets støttespillere. For å forstå virkningen av skatteparadis på utviklingsland bør vi ikke begrense oss til en tradisjonell analyse hvor skadevirkningen kun anslås ved det som unndras eller går tapt i offentlige skatteinntekter.

I det følgende vil vi bruke minst plass på de tradisjonelle effektene av skatteparadis og mest plass på virkninger som er særegne for utviklingsland, og som i mindre grad har vært analysert tidligere. Bak dette ligger ikke en formening om at de tradisjonelle analysene er mindre viktige. Bakgrunnen for prioriteringen er snarere at de virkningene som er felles for industrialiserte land og utviklingsland er såpass godt dokumentert i forskningslitteraturen fra før av at vi her står på tryggere grunn. Det er da mindre behov for å gå i detalj. Virkningene som er spesielle for utviklingsland er mindre analysert. Her vil vi derfor gå mer i detalj, samt bidra med noe ny og forhåpentligvis original analyse. Samtidig betyr dette at kapittel 3 i dette vedlegget vil kunne virke mer spekulativt enn hva formidling av veletablert kunnskap gjør.

I 1.1 og 1.2 omtaler vi kort virkninger av skatteparadis på offentlige og private inntekter. I kapittel 2 diskuterer vi først teori for virkningen av skatteparadis på utviklingsland. Vi viser hvorfor og hvordan de økte private inntektsmulighetene skatteparadisene representerer i realiteten kan gjøre at private inntekter blir redusert. En utfordring er at det er vanskelig å finne data for empirisk å undersøke om skatteparadisene bidrar til at private inntekter går ned. Skatteparadis og hemmelighold går hånd i hånd. Som et alternativ studeres virkningen av andre inntekter som kan gi opphav til liknende mekanismer som det skatteparadisene gjør. Sentralt her er studiet av rikdommens paradoks – at land rike på naturressurser i de siste 40 år synes å ha lavere vekst enn andre land. Rikdommens paradoks er relevant for studiet av skatteparadis ved at virkningen av ressursinntekter kan gi opphav til mange av de samme mekanismene som skatteparadis – i særdeleshet at de gir opphav til økonomiske tilpasninger som har det motiv å omfordele eksisterende inntekt i egen favør snarere enn å skape ny inntekt. Det er imidlertid grunn til å tro at de inntektsmuligheter naturressurser gir virker mer gunstig enn hva skatteparadisene gjør – utvinning av naturressurser bidrar også med verdiskaping. Skatteparadisene gir opphav til tilpasninger som øker personlig inntekt ikke ved å øke den totale verdiskapingen, men ved å endre ressursbruken i den hensikt å betale mindre skatt. Å trekke konklusjoner om hvordan skatteparadis virker basert på hvordan ressursinntekter virker vil være forbundet med skjevhet – virkningene av skatteparadis vil etter alt å dømme være mindre gunstige.

Rikdommens paradoks er sentralt i studiet av skatteparadis også av en annen grunn: Skatteparadis hjelper korrupte politikere og destruktive entreprenører til å plyndre et land. Nyere forsking viser at det nettopp er land med svake institusjoner og politisk system som blir rammet av rikdommens paradoks. Private entreprenører og politikere i slike land står overfor private insentiver som ikke samsvarer med det som er det beste for samfunnet som helhet: Summen av svake institusjoner og skatteparadis gir korrupte politikere og destruktive entreprenører gode muligheter til å skjule ressursinntektene de tilraner seg.

I kapittel 3 behandles den virkningen skatteparadis har på institusjoner og demokrati. Mens befolkningen kan ha en interesse av stabilt demokrati og gode offentlige institusjoner, vil skatteparadisene bidra til at politikerne kan ha en interesse i det motsatte. Det er mange eksempler på at de institusjonene som skal kontrollere at ulovlig pengeflytting ikke finner sted bevisst blir ødelagt av myndighetene, at personene tilknyttet slike institusjoner blir presset til ikke å utføre sin jobb, eller endog drept.

Insentivene til å endre institusjoner slik at de bedre samsvarer med personlige motiver kan også kaste lys over viktige endringer i det politiske systemet i mange utviklingsland. En slik endring er den økte utbredelsen av presidentstyre i mange utviklingsland, spesielt i Afrika. De fleste afrikanske land startet med et parlamentarisk system når de ble uavhengige. I dag har nesten alle landene endret konstitusjonen slik at de har presidentstyre. Denne massive omleggingen kan synes kontraintuitiv all den tid forskning tyder på at presidentstyre i Afrika gir en politikk som i mindre grad tjener befolkningens interesser enn hva et parlamentarisk system gjør. Hvorfor har det vært så fristende for den politiske eliten i Afrika å innføre presidentstyre? En mulig hypotese er at i enkelte av landene innføres presidentstyre ikke fordi det tjener befolkningen som sådan, men fordi det konsentrerer makt hos en økonomisk og politisk elite.

Det diskuteres videre i kapittel 3 hvordan skatteparadisene kan tenkes å påvirke graden av demokrati. I den senere tid tyder mye forsking på at det kan være viktige økonomiske motiver bak konflikt – det kan være i opportunistiske aktørers snevre økonomiske egeninteresse å svekke demokratiet. Igjen spiller skatteparadisene en hovedrolle – de gir en mulighet for å skjule de inntektene en tilraner seg gjennom å underminere demokratiet, og gjør en slik strategi mer fristende.

Dersom skatteparadisene bidrar til å forverre et lands institusjoner og svekke stabiliteten til demokratiet vil virkningene for befolkningen kunne være katastrofale. Ikke bare bidrar skatteparadisene til lavere inntekter – de bidrar også til å underminere det som skaper fremtidig vekst og velferd.

Mens innholdet i kapittel 2 i hovedsak bygger på allerede publisert forskning, bygger deler av det som presenteres i kapittel 3 på forskning som ennå ikke har funnet veien til fagtidsskrifter, og som derfor bare eksisterer som upubliserte notater. Det betyr at det som presenteres her i mindre grad er etablert kunnskap, og i større grad må betraktes som spekulasjoner. Men at forskningsfeltet er nytt er ikke noe argument for å utelate det. Leseren bør like fullt ha i mente at mye av det som presenteres i kapittel 3 foreløpig er upublisert og derfor mangler den kvalitetsskiring som ligger til grunn for publisert forskning.

1.1.1 Skatteparadis – Reduserte Offentlige Inntekter

Når private aktører benytter seg av skatteparadis vil skatteinngangen gå ned. Lavere inntekter til det offentlige vil i neste omgang måtte medføre en kombinasjon av redusert offentlig aktivitet og høyere skatter på annen virksomhet. Sammenliknet med mer utviklede land vil imidlertid utviklingsland finne det vanskeligere å inndrive alternative skatter. Lav økonomisk aktivitet gjør at det er få alternative skattebaser. Mangelfull institusjonell kapasitet og store uformelle sektorer gjør skatteinnkreving vanskelig. Det er derfor et begrenset potensial til alternativ skatteinngang. Inntektsbortfallet som følge av skatteparadis må i hovedsak tas ut i form av redusert offentlig økonomisk aktivitet.

Samtidig er behovet for offentlige tjenester og investeringer høyt i utviklingsland. Fattigdom, sykdom og begrenset utdanningsnivå gir sterkt press og stort behov for offentlig tjenestetilbud. Svak infrastruktur gjør nødvendigheten av offentlige investeringer høy. Skatteparadisene bidrar derfor til at offentlig virksomhet rammes hardest i de land hvor den trengs mest. Skatteparadis reduserer offentlige inntekter både i industrialiserte land og i utviklingsland – men de negative konsekvensene av lavere offentlige inntekter er større for utviklingslandene.

Skatteparadis gjør det relativt mer lønnsomt å bruke sitt talent på å øke lønnsomheten til egen virksomhet gjennom å unndra seg beskatning, enn på å øke lønnsomheten gjennom effektiv drift. En slik privatøkonomisk vridning av talent har ikke sitt motstykke i en samfunnsøkonomisk lønnsom vridning, fordi den samfunnsøkonomiske kalkylen må ta hensyn til at det som er spart skatt for den private entreprenøren er redusert inntekt for det offentlige. Igjen kan skadevirkningen bli sterkere i utviklingsland, fordi entreprenører her er en mer knapp ressurs enn i industrialiserte land, og misbruk av slikt talent har derfor større konsekvenser.

I mange utviklingsland er kvaliteten på rettssystemet svakere, korrupsjonen høyere, og det offentlige byråkratiet mindre kompetent. Det gjør sannsynligheten for å komme unna med skatteunndragelse høy samtidig som kostnaden ved å ikke komme unna er lav. Siden bruken av skatteparadis representerer en større fristelse og en mindre kostnad i utviklingsland, vil også dette gjøre at de negative konsekvensene vil være større enn i land med bedre rettssystem, mindre korrupsjon og mer kompetent offentlig byråkrati.

1.1.2 Skatteparadis – Økte Private Inntektsmuligheter

Et potensielt argument mot at det er kostnader forbundet med skatteparadis er at når det blir mer lønnsomt å drive med næringsvirksomhet så vil den økonomiske aktiviteten bli større. En positiv bieffekt av skatteparadis er dermed at det kan gi opphav til utvikling av næringsliv og derigjennom bidra til økt økonomisk vekst. Merk imidlertid at dette resonnementet ikke holder vann. Dersom skatteparadis gjør at en bruker ressursene i økonomien på en annen måte enn en ellers ville gjort, så må grunnen til det være at en sparer skatt. Hvis ikke ville en flyttet ressursene over i denne alternative virksomheten også om en ikke sparte skatt. Skattemotivert flytting av ressurser vil derfor typisk medføre at økningen i private inntekter er mindre enn det en sparer i skatt. Følgelig vil flytting av ressurser over i annen næringsvirksomhet som følge av skatteparadis redusere den totale verdiskapningen, og ikke øke den: Den totale verdiskapingen er summen av offentlig og private inntekter – og denne har gått ned.

1.2 Skatteparadis og utviklingsland

Vi har så langt sett at skatteparadis påvirker utviklingsland og velutviklede land gjennom de samme mekanismer, men at styrken i de negative konsekvensene er større for utviklingsland. Imidlertid vil det i utviklingsland også gjøre seg gjeldende andre mekanismer enn de som er relevante for mer utviklede land. Disse mekanismene bunner i og forsterkes av dårlig kvalitet på offentlige institusjoner og av svake politiske systemer. I neste omgang vil skatteparadis gjør institusjonene og de politiske systemene enda svakere. På denne måten er institusjonene og de politiske systemene både en årsak til at skatteparadis har sterke negative virkninger i utviklingsland, samtidig som at skatteparadisene er en årsak til forverrede institusjoner og politiske systemer. En slik negativ spiral har fatale konsekvenser for økonomisk og politisk utvikling.

1.2.1 Økonomiske muligheter og økonomiske utfall

Selv om argumentet om økte inntektsmuligheter ved skatteparadis har feil fortegn, så kan det likevel være slik at de økte inntektsmulighetene skatteparadis gir demper den negative virkningen. Dersom de økte private inntektsmulighetene skatteparadis representerer gir økt privat inntekt, vil virkningen være mindre dramatisk enn det en kan få inntrykk av ved å måle hvor mye skatteinntekter som går tapt. Det samfunnsøkonomisk relevante måler er tapet av skatteinntekter fratrukket de økte private inntektene. Dersom skatteparadisene gir økte private inntekter representerer skatteparadisene derfor en kostnad, men denne kostnaden er mindre enn hva en først kunne tro.

1.2.2 Teori: Skatteparadis i utviklingsland

La oss ta utgangspunkt i et land med mye kriminalitet, mye korrupsjon, dårlig kvalitet på det offentlige byråkratiet og et svakt politisk system. I et slikt samfunn vil det være relativt attraktivt for personer å drive destruktiv bandittvirksomhet, korrupsjon, rent-seeking, skatteunndragelse etc. snarere enn å etablere og drive produktive bedrifter. Det avgjørende i en slik økonomi er hvordan skatteparadisene påvirker insentivene til talentfulle entreprenører, og hvilken totalvirkning dette får på økonomien. Teorien som presenteres i det følgende er basert på Torvik (2002).

Det er klart at jo flere av entreprenørene som velger å drive produktiv næringsvirksomhet, jo høyere inntekter vil hver entreprenør kunne oppnå. Det er mange grunner til dette. Flere entreprenører i produktiv næringsvirksomhet betyr færre i destruktiv virksomhet, og derigjennom mindre kriminalitet og korrupsjon. Mindre kriminalitet og korrupsjon gjør det i neste omgang mer lønnsomt å drive ærlig næringsvirksomhet. Flere entreprenører i produktiv næringsvirksomhet gir høyere produksjon, inntekt og derigjennom høyere etterspørsel. Høyere etterspørsel gir i neste omgang større salg og lønnsomhet. Flere entreprenører i produktiv næringsvirksomhet gir høyere skatteinntekter, større offentlige inntekter, og derigjennom bedre offentlig tjenestetilbud og infrastruktur. Godt offentlig tjenestetilbud og infrastruktur øker i neste omgang lønnsomheten i privat næringsvirksomhet. Figur 1 viser denne sammenhengen. Vi måler antallet entreprenører i produktiv næringsvirksomhet langs den vannrette aksen og inntektene til hver entreprenør langs den loddrette aksen. Den stigende kurven viser at inntekten til hver entreprenør øker jo flere andre entreprenører som driver produktiv næringsvirksomhet.

Figur 1.2 viser hvordan antallet entreprenører som velger å drive uproduktiv eller destruktiv virksomhet påvirker inntekten til hver og en av dem. Vi måler antallet entreprenører i slik virksomhet fra venstre mot høyre, og inntekten til hver av dem på den loddrette aksen. Flere entreprenører i uproduktiv virksomhet, altså en bevegelse fra høyre mot venstre i figuren, impliserer lavere inntekt til hver og en av de uproduktive entreprenørene. Det er flere grunner til at det er slik. Mange kriminelle konkurrenter gjør at inntekten til hver enkelt kriminell går ned. Mange entreprenører i destruktiv virksomhet gjør at det er færre entreprenører i produktiv virksomhet. Da blir det mindre produksjon, mindre å stjele og lavere inntekt til hver kriminell.

Figur 1.3 viser hvordan landets entreprenører fordeler seg mellom produktiv og uproduktiv virksomhet. Der hvor kurvene krysser er inntekten til entreprenører i produktiv og uproduktiv virksomhet den samme, og ingen entreprenører har insentiv til å flytte fra produktiv til uproduktiv virksomhet eller motsatt. Dersom fordelingen av entreprenører ikke er i krysningspunktet i figuren, men til venstre for dette, så vil inntekten i produktiv virksomhet være høyere enn inntekten i uproduktiv virksomhet. Da vil entreprenører ha insentiv til å skifte over fra uproduktiv til produktiv virksomhet. Antallet entreprenører i produktiv virksomhet går da opp, og antallet i uproduktiv virksomhet ned, helt til vi er tilbake i krysningspunktet. Dersom vi er i en situasjon til høyre for krysningspunktet vil vi få en motsatt bevegelse. Her er inntekten til de uproduktive høyere enn inntekten til de produktive, og entreprenører vil flytte fra produktiv til uproduktiv virksomhet helt til vi er tilbake i krysningspunktet, hvor inntekten til en entreprenør er den samme i uproduktiv og produktiv virksomhet. Krysningspunktet, og den fordeling av entreprenører mellom produktiv og uproduktiv det impliserer, representerer derfor en stabil likevektssituasjon.

Spørsmålet er nå hvordan skatteparadis påvirker likevekten i økonomien. Det er vist i Figur 1.4. Skatteparadisene representerer en bedret inntektsmuligheter for de som driver destruktiv bandittvirksomhet, korrupsjon, rent-seeking, skatteunndragelse etc. Ved at mulighetene for å unndra skatt bedres blir det relativt mer attraktiv å være rent-seeker. Kurven som representerer inntektsmulighetene i rent-seeking skifter derfor oppover i figuren, representert ved den stiplede kurven i Figur 1.5. Konklusjonen er overraskende: Bedrede inntektsmuligheter for hver entreprenør gjør at inntekten til hver entreprenør går ned!

Intuisjonen bak dette resultatet er som følger: Skatteparadisene gjør det mer lønnsomt å være rent-seeker, noe som får flere til å velge rent-seeking og færre til å velge produktiv virksomhet. Flere rent-seekere og færre produktive entreprenører gjør i neste omgang at inntekten til hver produktive entreprenør går ned. Men lavere inntekt av å drive produktiv virksomhet gjør det relativt sett enda mer attraktivt å drive rent-seeking. Det fører til et ytterligere fall i antall produktive entreprenører, ytterligere fall i inntekten til de som driver produktiv næringsvirksomhet, enda færre produktive og flere rent-seekere, og så videre. Skatteparadisene utløser altså en multiplikatorprosess – men multiplikatoren har et negativt fortegn. Grunnen til at denne prosessen ikke fortsetter i det uendelige er at også inntektene til rent-seekerne faller når det blir flere rent-seekere og færre produktive.

I den nye økonomiske likevekten må det være slik at det som i første omgang synes som en bedret inntektsmulighet for private entreprenører er en ulempe for hver og en av dem: Skatteparadisene gjør at inntekten til hver entreprenør går ned – og ikke opp – slik en ved første øyekast kunne tro.

I utviklingsland medfører altså skatteparadisene ikke bare lavere inntekter til det offentlige – det er også grunn til å tro at de medfører et fall i de private inntektene. Det er ikke noe motsetningsforhold mellom privat og offentlig sektor – skatteparadisene er en ulempe for begge.

1.2.3 Teori: Skatteparadis og fattigdomsfeller

I figurene studert over var inntektskurven i rent-seeking brattere enn inntektskurven for produksjon. Anta nå at det motsatte er tilfellet, som vist i Figur 1.5. Her er fordelene for andre entreprenører ved at det er mange produktive entreprenører relativt store, samtidig som ulempene for rent-seekere av mange andre rent-seekere er relativt små.

Ved første øyekast kunne en tro at denne figuren ga motsatt konklusjon av Figur 1.4: Dersom en nå gjør rent-seeking mer fordelaktig og flytter kurven opp, viser Figur 1.6 at krysningspunktet mellom de to kurvene nå inntreffer for et høyere inntektsnivå. Skatteparadisene synes derfor å gi høyere privat inntekt.

Dette er imidlertid en logisk feilslutning. For å se dette betrakt igjen Figur 1.5. Dersom vi i denne figuren har flere entreprenører og færre rent-seekere enn i krysningspunktet – vi ligger altså til høyre for V* – så er inntekten til entreprenørene i produksjon høyere enn inntekten til de som er rent-seekere. Det fører til vi får en overflytning fra rent-seekere til produktive entreprenører. Dersom vi starter ut til høyre for V* beveger vi oss altså over tid ytterligere til høyre i figuren – helt til vi er i en situasjon hvor alle entreprenørene i økonomien driver produktiv virksomhet. Dersom vi starter ut til venstre for V* er inntekten til produktive entreprenører lavere enn inntekten til rent-seekerne. Siden det er mer lønnsomt å være rent-seeker enn å være produktiv, vil dermed antallet entreprenører gå ned og antallet rent-seekere gå opp. Dersom vi starter til venstre for V* i figuren beveger vi oss derfor ytterligere til venstre over tid, helt til ingen entreprenører finner det lønnsomt å drive produktiv næringsvirksomhet:

V* er ikke et stabilt likevektspunkt – men et vippepunkt. Det er to stabile likevektspunkter i figuren – enten er alle rent-seekere eller så er alle produktive entreprenører. Likevekten hvor alle er rent-seekere er en fattigdomsfelle. Nettopp fordi alle er rent-seekere og ingen er produktive entreprenører, så vil det lønne seg for hver enkelt å være rent-seeker fremfor å være produktiv entreprenør. Situasjonen er derfor stabil – men ikke uunngåelig. Dersom alle valgte å være produktive entreprenører, så ville det for den enkelte være bedre å være entreprenør enn rent-seeker. I denne likevekten ville inntekten til alle vært høyere.

Det er derfor klart at det Figur 1.6 i realiteten viser er at den kritiske massen entreprenører for at vi skal ende opp i den gode likevekten øker fra V* til V**. Skatteparadisene gjør det mer krevende å komme i den gode likevekten, og gjør det lettere å havne i fattigdomsfellen. Dersom skatteparadis bidrar til at en økonomi som ellers ville havnet i en god likevekt havner i en fattigdomsfelle er vekstvirkningene av skatteparadis verre – og ikke bedre – enn indikert i analysen over hvor vi hadde en unik likevekt.

1.2.4 Empiri: Gir økte inntektsmuligheter reduserte inntekter?

Vi har sett at i utviklingsland tilsier økonomisk teori at de økte inntektsmulighetene skatteparadis representerer gjør at inntektene går ned og ikke opp. Dette kan virke kontraintuitivt – det kan virke rimeligere at når aktørene i et samfunn står overfor lønnsomme økonomiske muligheter så vil dette materialisere seg i gode økonomiske utfall. Men de «inntektsmulighetene» skatteparadis representerer er i realiteten inntekt som tilfaller aktørene uten at de skaper noe. Det er grunn til å tro at effekten av slike inntektsmuligheter i utviklingsland er negativ og ikke positiv. Men empirisk å undersøke effekten av skatteparadis er verre – hemmelighold ligger i skatteparadisenes natur. Av denne grunn er det vanskelig å finne ut om det er slik at land hvor innbyggerne i større grad benytter seg av skatteparadis får lavere inntekter enn i andre land. Men selv om det er vanskelig å undersøke om inntektsvirkningen av skatteparadis er negativ, kan en indirekte kaste lys over problemstillingen på en annen måte: En kan finne andre inntektsmuligheter som representerer inntekter som tilfaller aktørene i økonomien uten at det skapes noe av verdi – og så undersøke om disse gir redusert eller økt inntekt.

En slik inntektsmulighet er naturressurser som for eksempel olje og diamanter. Slike inntekter fremkommer i stor grad av at landene tilfeldigvis har naturgitte forekomster – og i mindre grad fordi aktørene i landene er spesielt flinke til å drive næringsvirksomhet. Det betyr ikke at det ikke er en fordel å ha entreprenører som er dyktige til å omsette slike inntektsmuligheter til faktiske inntekter. Tvert om – slike land kan dra større nytte av naturgitte inntektsmuligheter enn andre land.

Inntekter fra naturressurser representerer en større samfunnsmessig verdi enn de «inntektene» som skatteparadis gir opphav til – de siste inntektene kommer i sin helhet fra reduserte offentlige inntekter. Følgelig er det grunn til å tro at inntektsmuligheter fra naturressurser vil virke mer fordelaktig enn inntekter fra skatteparadis. Bruker vi inntekter fra naturressurser for å undersøke inntektsvirkningen av bedrede inntektsmuligheter vil vi derfor underdrive en eventuell negativ effekt av skatteparadis.

Det er også en annen grunn til at vi i det følgende vil gå forholdsvis detaljert inn på hvordan ressursinntekter påvirker en økonomi: Skatteparadisene er en del av forklaringen på at inntekter fra naturressurser kan være skadelige for et land.

1.2.5 Rikdommens paradoks

I det siste tiåret har det vokst frem en omfattende internasjonal forskningslitteratur som argumenterer for at land som har mye inntekter fra naturressurser ender opp med et lavere inntektsnivå. Dette fenomenet omtales ofte som «The resource curse» eller «The paradox of plenty» – altså i norsk oversettelse «Ressursforbannelsen» eller «Rikdommens paradoks». 2

Det er viktig å merke seg at denne litteraturen har relevans for virkningen av skatteparadis på to måter. For det første vil denne litteraturen, som argumentert over, representere en indirekte test av hvordan inntektsmuligheter som kan gi opphav til rent-seeking påvirker en økonomi. For det andre, og kanskje vel så viktig: Skatteparadisene er en naturlig del av Rikdommens paradoks. Som vi vil se er det nettopp når økonomiske og politiske aktører har mulighet til å skjule inntektene fra naturressurser at naturressursene er skadelige. I motsatt fall er det ikke skadelig for en økonomi å få inntekter fra naturressurser.

I Figur 1.7 er Rikdommens Paradoks illustrert. Hvert inntegnet punkt i figuren representerer et land – til sammen er 87 land representert og det er alle land vi har de nødvendige data for. Alle data som brukes i denne empiriske analysen er hentet fra Mehlum, Moene og Torvik (2006a), og dataene for alle landene er reprodusert i Appendikset på slutten av vedlegget.

Den vannrette aksen i Figur 1.7 viser andelen naturressurseksport av total produksjon (BNP) et land har i 1970. Land som ligger langt til høyre i figuren er altså i stor grad spesialisert i eksport av naturressurser, mens land som ligger langt til venstre i figuren har lite eksport av naturressurser.

Den loddrette aksen viser gjennomsnittlig årlig økonomisk vekst etter 1965. Land som ligger høyt i figuren har derfor høy vekst mens land som ligger lavt har lav vekst.

Kilde: Mehlum, Moene og Torvik (2006a).

Den heltrukne linjen i figuren er en regresjonslinje som viser den sammenhengen som best representerer forholdet mellom naturressurseksport og vekst – land med mye naturressurseksport har lavere vekst enn land med lite naturressurseksport. Rikdom fra naturens side går sammen med svak økonomisk vekst – og fattigdom fra naturens side sammen med god økonomisk vekst.

1.2.5.1 Korrelasjon og kausalitet

Korrelasjonen som er vist i Figur 1.7 har vist seg å være temmelig robust – kan en da si at naturressurseksport medfører lavere vekst? Nei, og det er som vi skal se flere grunner til det. Figuren representerer like fullt et nyttig utgangspunkt. Men for å avdekke den mulige virkningen av naturressurseksport må vi grave dypere. Vi må sjekke om sammenhengen holder vann når vi tar hensyn til at det kan være andre faktorer som påvirker både naturressurseksport og vekst.

Anta at land med mye naturressurser skjermer sine markeder fra utenlandsk konkurranse for å kunne bygge opp sin egen industri. Anta også at slik skjerming i realiteten ikke bidrar til vekst, men til ineffektivitet. Da kan vi ikke på bakgrunn av Figur 1.7 påstå at naturressurseksport medfører lavere vekst. Det er ikke naturressursene per se som er vekstproblemet – men at land med mye naturressurser fører en politikk som gir ineffektivitet og lav vekst. Hadde ikke denne politikken vært ført så hadde kanskje veksten vært like høy som i landene med lite naturressurser. Vi legger altså ansvaret for lav vekst på naturressursrikdommen, mens det burde vært lagt på politikken.

Et annet eksempel: Noen land er fattige og andre er rike – i fattige land er produksjonen lav og i rike land er produksjonen høy. Dersom rike og fattige land har like mye naturressurser vil disse utgjøre en stor andel av produksjonen i fattige land og en liten andel av produksjonen i rike land. Når vi måler naturressursrikdom som andel av produksjonen vil derfor fattige land alt annet likt fremstå som rike på naturressurser – og rike land som fattige på naturressurser. Dersom fattige land vokser saktere enn rike land viser da Figur 1.7 bare at fattigdom avler fattigdom – mens rikdom avler rikdom. Eksport av naturressurser kan være fullstendig irrelevant for å forklare forskjeller i økonomisk vekst. Figur 1.7 blander sammen virkningen av naturressurser og virkningen av lav inntekt.

Et tredje eksempel: I fattige land vil det ofte være lite lønnsomt å etablere næringsvirksomhet – det eneste som gir økonomisk avkastning er å kutte ned skogen, grave opp diamantene, eller pumpe opp oljen. Da viser ikke Figur 1.7 at naturressurseksport gir fattigdom – men at fattigdom gir spesialisering i naturressurseksport.

Eksemplene illustrerer et generelt poeng – det er forskjell på korrelasjon og kausalitet. På bakgrunn av Figur 1.7 vet vi ikke om det er lav vekst som fører til høy naturressurseksport, om det er høy naturressurseksport som fører til lav vekst, eller om det er en tredje faktor (for eksempel politikk) som samvarierer med både naturressurseksport og vekst. For å undersøke virkningen av naturressurser på økonomisk vekst holder det ikke å se på disse to variablene isolert – vi må også inkludere andre faktorer.

Tabell 1.1 søker å ta hensyn til dette ved å inkludere flere variable. Tabellen viser ulike variable som påvirker økonomisk vekst i de 87 land med tilgjengelige data for variablene vi bruker. Når en variabel i tabellen har positivt fortegn betyr det at en høyere verdi på variabelen øker veksten i landene, mens en negativ verdi betyr at variabelen reduserer veksten. Når en variabel er merket med *, betyr dette at det er rimelig sannsynlig at variabelens samvariasjon med veksten ikke skyldes en ren tilfeldighet (i den forstand at estimatet er signifikant på 5 prosent nivå). Justert R2 viser hvor stor del av variasjonen i landenes vekstrater som blir forklart av variablene i analysen.

Dersom analysen i Figur 1.7 blander sammen virkningen av det å være fattig med det å ha høy eksport av naturressurser, kan vi kontrollere for dette ved å inkludere inntektsnivået i analysen. I Regresjon 1 i Tabell 1.1 er dette gjort ved at vi har inkludert et mål for inntektsnivået i de ulike landene på starten av den perioden vi undersøker. Vi ser at denne variabelen har et negativt fortegn – landene som hadde høy inntekt i 1965 har i gjennomsnitt vokst saktere fra 1965 og fremover enn landene som hadde lav inntekt. Det synes altså ikke å være slik at rike land i gjennomsnitt vokser raskere enn fattige land – snarere er det motsatt – fattige land vokser raskere enn rike land.

På bakgrunn av diskusjonen over må vi også kontrollere for om landene har ført en økonomisk politikk som i stor grad har skjermet dem fra utenlandsk konkurranse. I Regresjon 1 i Tabell 1.1 er dette gjort ved at vi har inkludert en variabel for hvor fri handel landene hadde i perioden. Vi ser at denne variabelen har positivt fortegn – landene som i stor grad har ført en frihandelspolitikk har i gjennomsnitt vokst raskere enn landene som i større grad har skjermet seg fra utenlandsk konkurranse. Åpenhet har bidratt til raskere vekst. Land som har lukket seg mot omverdenen har hatt lavere vekst.

Det mest interessante med Regresjon 1 i Tabell 1.1 er imidlertid at egenskapen fra Figur 1.7 fortsatt er til stede – land med høy eksport av naturressurser har vokst saktere enn land med lav eksport av naturressurser. Dersom et land øker sin naturressurseksport som andel av BNP med 10 prosentpoeng, indikerer estimatet at den årlige veksten vil gå ned med 0,62 prosentpoeng. Dette er en sterk effekt – forskjellen på en og to prosents økonomisk vekst er ikke en prosent, men hundre prosent. Dersom effekten er relevant for Norge indikerer den for eksempel at olje- og gasseksporten på 26 prosent av BNP i 2008 reduserte veksten med 1,6 prosentpoeng. Det utgjør over halvparten av en ’normal’ norsk vekstrate 3

Selv om vi har kontrollert for initial inntekt og handelspolitikk kan det fortsatt være slik at estimatet ikke reflekterer virkningen av naturressurseksport på vekst. Det er rimelig å tenke seg at mange land som eksporterer naturressurser har svak beskyttelse av privat eiendomsrett, mye korrupsjon, og dårlig kvalitet på det offentlige byråkratiet. Dersom vi ikke kontrollerer for dette vil den svake økonomiske utviklingen da kunne tilskrives naturressurseksporten, mens det i realiteten er svake offentlige institusjoner som er problemet. I Regresjon 2 i Tabell 1.1 vises effekten av å kontrollere for kvaliteten på institusjonene. Som vi ser virker bedret institusjonell kvalitet positivt inn på den økonomiske utviklingen. For eksempel predikerer analysen at et land som Mexico – som har middels institusjonell kvalitet med en score på 0,54 av det høyest oppnåelige 1, ville hatt en økonomisk vekst som var 0,9 prosent høyere per år om de hadde like gode institusjoner som Norge, med en score på 0,96 av 1. Det tilsvarer hele vekstforskjellen det har vært mellom Mexico (2,2 prosent per år) og Norge (3,1 prosent per år) i tiårene etter 1965.

Men igjen – virkningen av naturressursrikdom er til stede også om vi kontrollerer for institusjonell kvalitet – av Regresjon 2 i Tabell 1.1 ser vi at den er signifikant og om lag like sterk som i Reg­resjon 1. Selv når vi tar hensyn til muligheten for at land som er rike på naturressurser kan ha svakere institusjoner er veksten lavere i disse landene.

En annen mulighet er at naturressursrike land har et svakere investeringsklima enn andre land – naturressursrikdommen kan for eksempel ha gitt en følelse av at det ikke er så viktig å stimulere investeringer fordi «vi har nok å leve av likevel». Dersom vi ikke kontrollerer for investeringsklima vil da svak vekst kunne tilskrives naturressursene – mens det er investeringsklimaet som er det reelle problemet. I Regresjon 3 i Tabell 1.1 vises effekten av å kontrollere for investeringsandelen i BNP. Som ventet er det en nær sammenheng mellom investeringer og vekst – høyere investeringer gir høyere vekst. Hadde for eksempel Tyrkia som har hatt investeringer tilsvarende 22,5 prosent av sitt BNP i perioden investert en like stor andel av inntekten som Norge, som har investert 32,5 prosent av BNP, indikerer analysen at veksten i Tyrkia ville økt fra 2,9 prosent per år til 4,4 prosent per år.

Vi ser imidlertid i Regresjon 3 i Tabell 1.1 at den negative veksteffekten av naturressurseksport fortsatt er til stede – signifikant og noe sterkere enn i de to foregående regresjonene. Selv om vi kontrollerer for mulige forskjeller i investeringsklima vokser land med mye naturressurser saktere enn land med lite naturressurser.

Det kan også tenkes andre variable som er assosiert med naturressursrikdom og som påvirker vekst – og som det derfor bør kontrolleres for. For leseren som vil gå mer i dybden på disse henvises til Sachs og Warner (1995,1997) og Mehlum, Moene og Torvik (2006a,b). Disse analysene studerer effekten av å kontrollere for variable som for eksempel utdanningsnivå, inntektsulikhet, etnisk fraksjonalisering, ustabilitet i bytteforholdet overfor utlandet og størrelsen på jordbrukssektoren. Konklusjonen fra disse studiene er at den negative effekten av naturressurser på vekst er robust også når en kontrollerer for disse faktorene. 4

Vi ser altså at i gjennomsnitt så bidrar naturressursrikdom til at land får lavere økonomisk vekst. Inntekter som i stor grad tilfaller aktørene i økonomien selv om de ikke skaper mye av verdi kan ha ugunstige økonomiske virkninger. Nasjonalinntekten kan bli lavere og ikke høyere. Skatteparadisene gir også aktørene i økonomien inntektsmuligheter uten at de skaper noe. Isolert sett er det da grunn til å tro at nettovirkningen av skatteparadisene er negativ, spesielt tatt i betraktning at den inntektsmulighet skatteparadisene representerer etter alt å dømme virker mindre gunstig enn hva ressursinntekter gjør.

Likevel gjenstår det spørsmålet som kanskje er viktigst: Finnes det systematiske forskjeller mellom de land hvor uproduktive inntektsmuligheter er spesielt skadelige og de land hvor de er mindre skadelige? Den empiriske litteraturen om rikdommens paradoks har inntil nylig fokusert på hva som er den gjennomsnittlige effekten av ressursinntekter på vekst. Dette er interessant nok i seg selv. Men for hvert Nigeria eller Venezuela finnes et Botswana eller Norge – det mest interessante er ikke at naturressurser i gjennomsnitt kan gi lavere vekst – men at det er så stor forskjell på ulike naturressursrike land. For å forstå problemet med skatteparadisene og designe politikk må vi snarere enn gjennomsnittseffekten studere variansen. Når gir uproduktive inntektsmuligheter økonomisk fiasko og når gir de det ikke?

1.2.5.2 Institusjonell kvalitet

Mehlum, Moene og Torvik (2006a) argumenterer for at naturressurser vil gi ulike insentiver i land med god og dårlig kvalitet på offentlige institusjoner. I land hvor det offentlige er effektive i å støtte oppunder eiendomsretten og hvor det er lite korrupsjon i det offentlige byråkratiet vil naturressurser bidra positivt til vekst. Naturressurser i slike land vil gi private aktører insentiver til investeringer for å utnytte rikdommen – mer naturressurser stimulerer derfor verdiskapning og vekst. I land med svak beskyttelse av eiendomsretten og mye korrupsjon vil derimot mer naturressurser gjøre det mer fristende for entreprenører å snuske til seg ressursinntekt enn å bygge opp bedrifter. Her vil derfor naturressursrikdom underminere investering, verdiskapning og vekst.

Hvordan kan en så undersøke om naturressurser påvirker vekst med motsatt fortegn i land med gode og svake offentlige institusjoner? I regresjonene i Tabell 1.1 er kun gjennomsnittseffekten av ressurser estimert – for å finne om ressursene virker forskjellig i land med gode og svake institusjoner må en inkludere et interaksjonsledd, det vil si et ledd der ressursrikdom er multiplisert med institusjonell kvalitet:

(Ressursrikdom • Institusjonell Kvalitet)

I Regresjon 4 i Tabell 1.2 er regresjonen fra Tabell 1.1 utvidet med et slikt kryssledd. Effekten av en økning i ressursrikdommen er nå fra Tabell 1.2 gitt ved:

– 14,34 + 15.40 • (Institusjonell Kvalitet)

Dette resultatet er en sterk støtte til at effekten av ressursrikdom er motsatt i land med gode og svake institusjoner. I land med verst tenkelige institusjoner har indeksen for institusjonell kvalitet verdi null – da faller kryssleddet bort og effekten av naturressurser på vekst er gitt ved -14,34. I slike land er altså uproduktive inntektsmuligheter svært skadelig for vekst. I land med de best tenkelige institusjoner har indeksen for institusjonell kvalitet verdi lik 1 – her er altså effekten av mer naturressurser på vekst gitt ved -14,34 + 15,40 = 1,06. I slike land har altså naturressurser en positiv innvirkning på vekst. Vekstvirkningen av naturressurser har altså motsatt fortegn i land med gode og svake institusjoner. I land med gode institusjoner eksisterer ikke rikdommens paradoks – her er ressursrikdom snarere en fordel for økonomisk vekst.

Fra Tabell 1.2 kan vi også finne hvor gode institusjonene må være for at rikdommens paradoks ikke lenger har relevans. De positive og negative effektene av naturressurser på vekst opphever hverandre når:

– 14,34 + 15.40 • (Institusjonell Kvalitet) = 0

Det vil si at i land med en større institusjonell kvalitet enn 14,34/15,40 = 0,93 så bidrar ikke naturressurser negativt til vekst. Av de 87 landene som inngår i analysen har 15 en verdi på indeksen for institusjonell kvalitet som er høyere enn 0,93. For den femtedelen av landene med best institusjonell kvalitet – deriblant Norge – gir ikke ressursrikdom lavere vekst.

Et potensielt problem med regresjonsanalysene som omfatter mange land er at det er andre forskjeller på Norge og Sierra Leone enn det som har med institusjonell kvalitet å gjøre. Mer generelt kan det hevdes at rikdommens paradoks kanskje er relevant for Afrika som det minst utviklede kontinentet, men ikke for resten av verden. I Regresjon 5 i Tabell 1.2 er derfor Afrika ekskludert fra analysen. Vi ser imidlertid at hovedresultatene går gjennom også om vi kun studerer land utenfor Afrika – rikdommens paradoks er ikke et særafrikansk fenomen.

Siden et av de mest markante kjennetegn ved utviklingsland er lav institusjonell kvalitet, er det nettopp i slike land de inntektsmulighetene skatteparadisene representerer gjør størst økonomisk skade. Analysen over gir derfor støtte til synspunktet om at skatteparadisene har langt større skadevirkninger for utviklingsland enn for industrialiserte land.

Som diskutert over kan en likevel reise spørsmålet om naturressurser underdriver problemet med skatteparadis. Mange naturressurser har mer positive virkninger på økonomien enn hva det er grunn til å tro at skatteparadis har. Det kan vanskelig argumenteres for at jordbruksproduksjon representerer den samme form for uproduktive inntektsmuligheter som det skatteparadis gjør. Inntektene skatteparadis gir har i så måte mer til felles med diamanter og olje enn med korn og grønnsaker. Men i dataene for ressursrikdom som brukes i analysene slås alle naturressurser sammen til et felles mål for ressursrikdom. Det bør derfor undersøkes om dette har betydning for resultatene – og viktigere – er det de naturressursene som i størst grad kan assosieres med uproduktive inntektsmuligheter som gir de verste virkningene på økonomisk vekst og utvikling i utviklingsland?

I Regresjon 6 i Tabell 1.2 er et alternativt mål på ressursrikdom – som bare inkluderer mineraler og olje som andel av BNP – brukt. Det er to interessante resultater å legge merke til. For det første er leddet som viser den negative virkningen av naturressurser når den institusjonelle kvaliteten er lav sterkere enn før (-17,71 i kolonne 3 mot -14,34 i kolonne 1). For det andre er det positive interaksjonsleddet mellom naturressurser og institusjonell kvalitet også sterkere enn før (29,43 i kolonne 3 mot 15,40 i kolonne 1). Disse resultatene impliserer at i forhold til naturressurser generelt har mineraler/olje sterkere negativ vekstvirkning i land med svake institusjoner og sterkere positiv vekstvirkning i land med gode institusjoner. I oljeøkonomier er forskjellen mellom fiasko og suksess større enn i land som baserer seg på andre naturressurser.

Boschini et al. (2007) er til dags dato den grundigste empiriske analysen av hvordan ulike typer naturressurser påvirker vekst – og hvordan dette avhenger av institusjonell kvalitet. De bruker fire ulike ressursmål og viser at det avgjørende for vekstvirkningen er kombinasjonen av institusjonell kvalitet og hvor lett ulike naturressurser er å tilrane seg. Den verst tenkelige effekten av naturressurser får vi ved diamanter i land med svake institusjoner.

Det er på denne bakgrunn rimelig å anta at vekstvirkningen av skatteparadis i land med svake institusjoner er adskilling verre enn hva en kunne tro ved å sammenlikne med hvordan uproduktive inntektsmuligheter generelt virker. Den typen insentiver skatteparadis gir opphav til er spesielt skadelig for vekst nettopp i de landene som trenger veksten mest.

1.2.5.3 Presidentstyre versus parlamentarisme

I et nytt og svært interessant bidrag viser Andersen og Aslaksen (2008) følgende: Rikdommens paradoks er relevant for demokratier med presidentstyre – men ikke med parlamentarisme. En enkel måte å vise resultatet på er Figur 1.8 og 1.9 som er hentet fra Andersen og Aslaksen (2008).

Figur 1.8 viser sammenhengen mellom ressursrikdom og økonomisk vekst for land som er klassifisert som demokratier og som har presidentregime. Vi ser her at det er en klar sammenheng lik den i Figur 1.7 – land som har høy naturressurseksport har lav vekst. Rikdommens paradoks er relevant for landene med presidentstyre.

Kilde: Andersen og Aslaksen (2008)

Figur 1.9 viser sammenhengen mellom naturressurseksport og vekst for demokratiske land med et parlamentarisk system. Vi ser at blant disse landene er det ingen sammenheng mellom ressurseksport og vekst. Rikdommens paradoks gjelder ikke for demokratiske land med et parlamentarisk system.

Kilde: Andersen og Aslaksen (2008)

Dette indikerer nok en gang at det er nær sammenheng mellom politikk og rikdommens paradoks. Men hvorfor ressursrikdom er mer skadelig med presidentstyre enn med parlamentarisme har vi ennå kun begrenset kunnskap om. En hypotese er at under parlamentarisme vil regjeringen i større grad enn under presidentstyre gjenspeile de brede interesser i folket. Ved parlamentarisme er regjeringen avhengig av støtte i parlamentet. En slik kontinuerlig støtte krever i sin tur en politikk som tilgodeser brede lag av folket og ikke kun en begrenset maktelite eller en smal del av befolkningen. Presidentstyre, særlig av den type en har i mange utviklingsland, bærer mer preg av at presidenten personlig har sterk makt. Politikerne blir avhengige av presidenten snarere enn at presidenten er avhenging av kontinuerlig støtte av et bredt lag av politikerne. I et slikt system har presidenten stor mulighet for å tilpasse politikken ut fra hva som er maktelitens private interesser snarere enn hva som best tjener befolkningen.

1.2.6 Skatteparadis og private inntekter – konklusjon

I land med svake institusjoner og med presidentstyre er det altså tendenser til at det en i første omgang skulle tro økte inntekten snarere reduserer den. Inntektsmuligheter som oppstår ved at en ikke skaper noe, men heller tilpasser seg for å omfordele inntekt i egen favør, har skadevrikninger som er tilstrekkelig sterke til at total verdiskaping og inntekt går ned.

Den ’inntektsmulighet’ skatteparadisene representerer vil for de fleste utviklingsland bidra til at nasjonalinntekten blir lavere og ikke høyere. Land med svake institusjoner vil ikke være i stad til å utnytte slike inntektsmuligheter produktivt – snarere vil de gi opphav til uproduktiv eller endog destruktiv virksomhet.

I tillegg kommer at de aller fleste utviklingsland – praktisk talt hele Latin-Amerika og Afrika – har en form for presidentstyre hvor svært mye makt er samlet på presidentens hender. Slike politiske systemer synes i stor grad å være sårbare overfor skadevirkninger ved den type inntektsmuligheter som skatteparadis representerer.

Totalt sett synes derfor argumentet om at skatteparadis også representerer inntektsmuligheter ikke å være valid for utviklingsland. De ’inntektsmulighetene’ skatteparadis representerer bidrar til å forsterke snarere enn å dempe problemene.

1.3 Skatteparadis og endringer i institusjoner og politisk system

I de fleste land vil de negative virkningene av skatteparadis utløse institusjonelle og politiske endringer tilpasset for å begrense problemene. I velfungerende land vil dette være en naturlig respons som gjør at skadevirkningene av skatteparadis blir redusert. Men igjen vil det i utviklingsland kunne være motsatte responser – responser som bidrar til å forverre skadevirkningene av skatteparadisene.

For politikere i land med sterke institusjoner og politiske systemer representerer skatteparadisene et problem – de har økonomiske skadevirkninger og begrenser offentlige inntekter. Institusjonelle og politiske endringer kan imidlertid begrense disse skadevirkningene. For politikere i land med svake institusjoner og politiske systemer trenger ikke bare skatteparadis å representere et problem – de kan også representere en løsning. Skatteparadis gir en mulighet til å skjule inntekter fra korrupsjon, fra illegal virksomhet, eller inntekter som politikerne på uærlig vis har anskaffet seg fra u-hjelp, naturressurser og offentlige budsjetter. Kort sagt bedrer skatteparadisene mulighetene for å betrakte landets økonomi som sin egen personlige lommebok. På denne måten utløser fremveksten av skatteparadis også politiske insentiver i retning av å rive ned snarere enn å bygge opp institusjoner, og til å svekke snarere enn å styrke det politiske system. Det er mange eksempler på at institusjoner som skal jobbe mot korrupsjon og skatteunndragelse bevisst blir svekket. Det er nærliggende å tro at grunnen til dette er at enkelte aktører ser det i sin egeninteresse å gjøre slike institusjoner svake.

Ross (2001a) viser at i land som Filippinene, Indonesia og Malaysia bidro de rike forekomstene av regnskog til at politikerne bevisst ødela statlige institusjoner. Regnskogforekomstene ga grunnlag for muligheten til å putte store penger i egne lommer ved rovdrift på regnskogen – men for å gjøre dette måtte en først underminere de statlige institusjonene som nettopp skulle motvirke misbruk og rovdrift. Snarere enn institusjonsbygging fikk politikerne insentiver til institusjonsriving – og grunnen var de rike forekomstene av naturressurser.

Ross (2001b) finner at de land som har store oljeforekomster blir mindre demokratiske. I slike land kan demokrati være en kostnad for politikerne fordi det hinder dem fra å bruke de store offentlige inntektene etter eget forgodtbefinnende. Store ressursinntekter kan derfor gi politiske incentiver i retning av å svekke demokratiet. På samme måte kan inntektsmuligheten skatteparadis gir for politikere svekke insentivene til å innføre demokratiske reformer, eller endog styrke insentivene for å redusere den demokratiske kontrollen med makthaverne.

Collier og Hoeffler (2009) viser hvordan ’checks and balances’ – institusjonelle regler som begrenser politisk maktmisbruk og balanserer politisk makt – virker vekstfremmende. De finner imidlertid at nettopp i land hvor slike regler er viktige – for eksempel fordi landet har stor offentlige inntekter fra naturressurser – blir reglene underminert av politikerne. Igjen er analogien til skatteparadis åpenbar. Det blir i politikernes interesse å investere i en samfunnsmodell hvor hemmelighold og mulighet for personlig maktmisbruk tolereres.

1.3.1 Presidentstyre versus parlamentarisme

Vi har sett at i land med presidentstyre så er det en tendens til at det politiske system i mindre grad er i stand til å utnytte bedrede økonomiske muligheter til å få et bedre politisk resultat. Det er grunn til å tro at skatteparadisene har større skadevirkninger i slike land. Dette reiser spørsmålet om hvorfor noen land har presidentstyre mens andre land har parlamentarisme. Inntil nylig har det vanlige synet vært at dette i stor grad er noe som er historisk bestemt og stabilt over tid. Latin-amerikanske land har presidentstyre. Den mest utbredte forståelsen er at dette var politiske valg som ble tatt ved uavhengigheten i disse landene for rundt 200 år siden, og at de politiske systemene siden har vedvart. På samme måte kan det at den overveiende del av europeiske land er parlamentariske forklares ved at dette er historiske valg som siden har vedvart. Selv om denne forståelsen nok har mye for seg, reiser den også noen spørsmål. For eksempel – gitt at visse former for presidentstyre har svakere økonomiske og politiske egenskaper – hvorfor går ikke landene med en slik styreform over til en annen styreform? En hypotese kan være at i noen av de landene en har presidentstyre så tjener dette den politiske og økonomiske eliten, og at disse derfor ikke ser det i sin egeninteresse å gå over til en annen styreform selv om dette ville vært en fordel for landet totalt sett.

Forklaringen om at det politiske system er formet av historiske valg og derfor er stabilt over tid er mangelfullt. Det ser en lett om en konsentrerer seg om afrikanske land. Her finner en et bemerkelsesverdig mønster. Da de afrikanske land ble uavhengige hadde de fleste av disse parlamentariske konstitusjoner. Ser vi på de afrikanske land som ligger sør for Sahara ser vi fra Tabell 1.3 at ved uavhengigheten så var landene med en parlamentarisk konstitusjon fire ganger flere enn de som hadde presidentstyre. Men i land etter land ble konstitusjonene endret – og i dag er det bare 3 av de 21 landene som startet ut med parlamentarisme som fortsatt har det. Ingen av landene som startet med presidentstyre har gått over til et parlamentarisk system. Det er også bemerkelsesverdig at to av de tre landene som fortsatt har parlamentarisme – Botswana og Mauritius – er de av landene som har gjort det best etter at de ble uavhengige.

Hvorfor har landene valgt et styresett som synes å gi svakere økonomiske resultater? Hvorfor ville Mobutu endre sin rolle fra statsminister til president i Zaire i 1967? Det samme spørsmål kan stilles om Mugabe i Zimbabwe i 1987, Stevens i Sierra Leone i 1978, Banda i Malawi i 1966 og Nkrumah i Ghana i 1960. Det er liten tvil om at overgangen til presidentstyre i Afrika representerer en overgang til et mindre demokratisk system, og til et system hvor presidenten personlig har fått stor politisk makt på bekostning av både parlamentet og den brede befolkning. Kort sagt er overgangen i Afrika en overgang som gir en mer snever maktelite større politisk makt – en makt som i stor grad kan misbrukes til egen personlig vinning. For opportunistiske politikere er det derfor ikke vanskelig å forstå at en slik overgang kan være i deres personlige interesse – selv om det ikke er i landets interesse. Avviket mellom det som tjener den enkelte politiker og det som tjener samfunnet bestemmes av i hvor stor grad politikerne kan føre en politikk som ikke kan etterprøves av befolkningen. For opportunistiske politikere representerer skatteparadis et nyttig verktøy – de gjør at det blir lettere å tilpasse politikken til personlig vinning. Gevinsten med en overgang til et system hvor en reduserer makten til befolkningen og øker makten til den politiske eliten er derfor større for politikerne jo bedre tilgangen til skatteparadis er. Presidentstyre med konsentrasjon av makt og skatteparadis går hand i hånd. Landenes politiske system blir ikke bestemt ut fra hva som er best for landet – men ut i fra hva som er best for den politiske makteliten.

Ved fremveksten av skatteparadis blir muligheten for personlig berikelse av en politisk karriere større, samtidig som endringer i institusjoner og politisk system blir mer fristende for opportunistiske politikere. Dette kan i neste omgang påvirke hvilken type personer som engasjerer seg i det politiske system. Ikke bare gjør skatteparadis at det er lettere og mer fristende for korrupte og uærlige politikere å fremme sine egne interesser på bekostning av det som er fellesskapets interesser – skatteparadisene kan også ha den bieffekt at innslaget av korrupte og uærlige politikere blir større enn det ellers ville vært.

1.3.2 Skatteparadis, naturressurser og konflikt

I de siste årene har det blitt klart at mange borgerkriger i stor grad kan forklares ut fra økonomiske motiver. Collier og Hoeffler (2004) finner at høyere inntekter i form av mer naturressurser øker faren for at det oppstår borgerkrig, mens høyere inntekter i form av høyere produktivitet minsker faren for konflikt. En svakhet med de første empiriske studiene av konflikt er likevel at kausaliteten er uklar: Er det mer naturressurser som fører til mer konflikt – eller er det i land med mer konflikt en typisk kun kan drive næringsvirksomhet som utvinner naturressurser, mens annen næringsvirksomhet ikke vokser frem? Er det fattigdom som gir konflikt – eller er det konflikt som gir fattigdom?

Den nyere empiriske litteraturen søker å klargjøre disse kausale sammenhengene. Det mest banebrytende bidraget er Miguel, Satyanath og Sergenti (2004). Hvordan kan en vite om det er fattigdom som gir konflikt eller konflikt som gir fattigdom? Dersom en kan finne en variasjon i inntekt som helt sikkert ikke skyldes konflikt så kan en i neste omgang finne den kausale sammenhengen fra fattigdom til konflikt. Miguel, Satyanath og Sergenti (2004) bruker meteorologiske data til dette. I Afrika er det klart at hvor mye regn en får har sterk virkning på inntekten fra år til år – samtidig er det klart at det ikke kan være slik at borgerkrig påvirker hvor mye det regner! Den inntektsvariasjonen som skyldes endringer i regn kan derfor brukes til å finne ut hvordan endret inntekt påvirker konflikt. Resultatet er entydig: Fattigdom avler konflikt.

Besley og Persson (2009) studerer kausaliteten fra naturressursinntekter til konflikt ved å utnytte at hvert land er for lite til å påvirke prisene på verdensmarkedet. Endringer i disse kan derfor ikke skyldes endringer i konflikt innad i de enkelte land. Samtidig utnytter Besley og Persson (2009) data over tid som gjør at de kan kontrollere for eventuelle uobserverte karakteristika for hvert land. Igjen er resultatet entydig: Naturressursrikdom avler konflikt.

Men hvorfor gir inntekt i form av naturressurser mer konflikt – mens inntekter som skyldes høyere produktivitet gir mindre konflikt? Skatteparadisene er medvirkende i å forklare denne sammenhengen. Aslaksen og Torvik (2006) utvikler teori for dette. Naturressurser er fordelaktig for politikerne enten man har demokrati eller ikke. I et demokrati vil naturressursinntekter til det offentlige helt eller delvis bli overført til befolkningen i form av inntektsoverføringer eller høyere offentlig tjenestetilbud. Siden politikerne er ansvarlige overfor velgerne vil de ha en forholdsvis liten mulighet for å bruke mye av ressursinntektene til personlig berikelse, eller til prosjekter som politikerne, men ikke velgerne, foretrekker. Det er likevel rimelig at politikerne betrakter ressursinntektene som fordelaktige – enten fordi de bryr seg om hva som er bra for befolkningen eller fordi de også under et demokrati i noen grad vil ha frihet til å bruke noe av ressursinntektene etter eget forgodtbefinnende. I Figur 1.10 er denne sammenhengen vist. Jo større ressursinntekter, jo større er politikernes nytte under demokrati.

Et alternativ til demokrati er at kampen om den politiske makten avgjøres av væpnet konflikt. Væpnet konflikt er kostbar – en må etablere en hær, anskaffe materiell, betale soldater, samtidig som en konflikt vil skade produksjonsutstyr og infrastruktur. Kostnaden ved en konflikt er høyere jo høyere produktiviteten i et land er – en høy produktivitet gir et høyt kostnadsnivå – og et høyt kostnadsnivå gjør etableringen av en hær dyrt. Høy produktivitet gjør at ødeleggelser er mer kostbare – det er mer som kan ødelegges. På den annen side – dersom produktiviteten er lav er lønningene lave og det er billig å etablere en hær. Samtidig er det ikke mye å ødelegge – så ødeleggelser representerer en mindre kostnad enn om produktiviteten er høy.

Men for den type politikere som er mer opptatt av sitt eget beste enn av befolkningens beste, kan det også innebære fordeler å vinne makten med konflikt fremfor i demokratiske valg. Mens en i et demokrati er ansvarlig overfor velgerne og dette begrenser den politiske handlefriheten, vil en om en ikke har demokrati i større grad kunne bestemme over nasjonens ressurser etter eget forgodtbefinnende. Av denne grunn er slike politikeres nytte ved konflikt høyere jo større ressursinntektene i forhold til produktiviteten er. Og siden politikerne har mindre beskrankninger på hvordan de bruker statlige midler enn i et demokrati, vokser nytten til politikerne raskere med ressursinntektene under et ikke-demokratisk regime. Kurven for nytten til politikerne i Figur 1.10 har derfor to egenskaper. For det første vil forventet nytte ved konflikt dersom en ikke har noe å vinne være negativ – konfliktkurven i Figur 1.10 starter derfor ut under kurven for politikernes nytte ved demokrati. For det andre vil stigningstallet til kurven for politikernes nytte under konflikt være høyere enn stigningstallet for kurven i et demokrati – i Figur 1.10 er konfliktkurven brattere.

Figur 1.10 klargjør nå at for den type politikerne som primært har personlige økonomiske motiver vil valget mellom demokrati og konflikt ikke bestemmes av hvordan naturressurser påvirker lønnsomheten ved konflikt slik mange synes å argumentere for. Det sentrale spørsmålet er hvordan lønnsomheten til konflikt utvikler seg relativt til lønnsomheten med demokrati. Figur 1.10 viser når politikerne ser seg best tjent med demokratiske institusjoner – og når de ikke ser seg tjent med det og heller tyr til væpnet konflikt. Dersom naturressursene i forhold til produktiviteten er lavere enn X* så er det i politikernes egeninteresse å støtte opp om demokratiske institusjoner. Det vil derfor være en tendens til mer stabile demokratier i land med lite ressursinntekter og høy produktivitet. Dersom naturressursene i forhold til produktiviteten er høyere enn X* vil det være i politikernes egeninteresse å underminere de demokratiske institusjoner og å gå til væpnet konflikt. I slike tilfeller kan begge parter i en konflikt ha interesse av at konflikten vedvarer!

En sentral faktor i økonomisk motivert konflikt er at det politikerne stjeler på en trygg måte kan kanaliseres ut av landet, slik at midlene ikke går tapt dersom en mister den politiske makten. En lettere tilgang til skatteparadis vil derfor skifte kurven for nytte ved konflikt opp, slik det er inntegnet med den stiplede kurven i Figur 1.11.

Vi ser fra Figur 1.11 at skatteparadis gjør det relativt mer attraktivt å underminere demokratiet og heller velge konflikt – det kritiske nivået på ressurser i forhold til produktivitet for at vi skal ha et stabilt demokrati reduseres fra X* til X**. Skatteparadisene bidrar til at demokratier blir mindre stabile fordi den type politiske aktører som ikke tenker på befolkningens beste finner det relativt mer lønnsomt å gå til konflikt.

1.3.3 Teori: Skatteparadis, endring i institusjoner og inntekt

Skatteparadisene underminerer kvaliteten i lands institusjoner og politiske system. I neste omgang gir dette en negativ inntektsvirkning som kommer i tilegg til de negative inntektsvirkningene av skatteparadis studert over. Dette er vist i Figur 1.12. For de entreprenørene som driver produktiv næringsvirksomhet representerer svakere institusjoner og politisk system en kostnad. Mer korrupsjon, svakere rettssystem, kontrakter gitt på bakgrunn av politisk bekjentskap snarere enn lønnsomhet, svakere offentlig byråkrati, og så videre, gjør at lønnsomheten ved næringsvirksomhet blir lavere enn den ellers ville vært. Kurven som angir inntekten til entreprenører i produktiv virksomhet i Figur 1.12 skifter derfor ned til den stiplede kurven.

Ikke overraskende gjør de forverrede mulighetene for produktive entreprenører at inntekten til alle entreprenører går ned. Mer overraskende er det at inntektene går ned med mer enn den initiale forverringen i inntektsmuligheter skulle tilsi: Inntektsfallet er større en det vertikale skiftet i kurven for inntekten til entreprenører i produktiv virksomhet.

Intuisjonen er at svakere institusjoner og politisk system setter i gang en multiplikatorprosess som forsterker de initiale problemene. Når lønnsomheten ved næringsvirksomhet svekkes av forverrede institusjoner gjør dette at færre entreprenører driver produktiv virksomhet, mens flere driver uproduktiv virksomhet. I neste omgang gjør dette at lønnsomheten ved produktiv virksomhet går ytterligere ned, fallet i produktiv virksomhet blir større, inntekten faller enda mer, og så videre. Inntekten faller derfor ikke bare som et direkte resultat av institusjonell endring – men også som et indirekte resultat av de negative multiplikatorprosesser institusjonelle endringer utløser. Inntektsvirkningen av svakere institusjoner og svakere politisk system er derfor større en det en vil anslå ved å basere seg på hvor mye svekkede institusjoner alene reduserer lønnsomheten i næringslivet.

1.3.4 Empiri: Skatteparadis, endring i institusjoner og inntekt

Virkningene på den økonomiske veksten av å hindre en slik prosess er etter alt å dømme store. I det siste tiåret har det blitt klart at institusjonell kvalitet er den kanskje viktigste driveren for økonomisk velstand og vekst. Acemoglu, Johnson og Robinson (2001) er den mest kjente studien som studerer virkningen av institusjoner på nasjonalinntekt. De estimerer at dersom et land som i utgangspunktet ligger på 25 prosent persentilen i institusjonell kvalitet kunne bedret institusjonene slik at de isteden kom på 75 prosent persentilen, så ville nasjonalinntekten bli 7-doblet. Få faktorer har så sterk vekstvirkning som bedrede institusjoner. Og nettopp derfor er skadevirkningene av skatteparadis så katastrofale for utviklingsland – skatteparadisene bidrar ikke bare til å bevare svake institusjoner – men til å forverre dem.

Dersom skatteparadisene ikke bare påvirker kvaliteten på institusjonene, men også har påvirkning på politiske aktørers valg mellom konflikt og demokrati, blir vekstvirkningene enda mer dramatiske. Ingenting er så skadelig for utvikling og vekst som krig.

1.4 Konklusjon

De negative effektene av skatteparadis er større for utviklingsland enn for andre land. Det er mange grunner til dette. Reduserte offentlige inntekter vil ha en større samfunnsmessig kostnad for utviklingsland enn for industrialiserte land. I tillegg kommer andre mekanismer som gjør seg gjeldende i land med svake institusjoner og politiske systemer. «Inntektsmulighetene» skatteparadis representerer for privat sektor bidrar i slike land i realiteten til at private inntekter går ned. Skatteparadisene er sentrale i å forklare rikdommens paradoks – og gjør at ressurser som normalt bidrar til økonomisk vekst og utvikling får motsatt virkning. Skadevirkningene er spesielt store i land med svake offentlige institusjoner, i land med presidentstyre, og i land med ustabilt demokrati. Samtidig kan ikke institusjonene betraktes som noe naturgitt. Skatteparadisene gir aktørene i økonomien insentiver til å endre institusjonene – i retning av det verre snarere enn det bedre. Politiske aktører får insentiver til å svekke de offentlige institusjonene, å innføre en type presidentstyre hvor mye makt er samlet på presidentens hender, samt å underminere demokratiet. For utviklingsland er vekstvirkningene av å sette en stopper for bruk av skatteparadis store.

Forklaring av variable:

IQ – Institusjonell kvalitet . Dette er en indeks basert på data fra Political Risk Services. Indeksen består av et uvektet gjennomsnitt av fem delindekser; (i) i hvilken grad innbyggerne i et land aksepterer institusjonene som er satt til å håndheve lover, (ii) byråkratisk kvalitet, (iii) korrupsjon i det offentlige, (iv) risiko for å bli ekspropriert og (v) sansynlighet for at det offentlige oppfyller kontraktsforpliktelser. Indeksen går fra null til en, med null som den dårligste institusjonelle kvalitet og en som den beste.

SXP – Ressursrikdom: Andelen av primæreksport i nasjonalinntekten i 1970.

VEKST: Et lands gjennomsnittlige årlige vekstrate i BNP per capita i perioden 1965 – 1990.

BNP65 – Initialt inntektsnivå: Logaritmen til BNP per capita i 1965.

OPEN – Åpenhet i handel: En indeks som måler andelen av år i perioden hvor et land er karakterisert ved åpenhet i internasjonal handel.

INV – Investeringer: Gjennomsnittlig prosentandel av realinvesteringer i BNP.

AFR – Afrika: Kodet som 1 dersom et land ligger i Afrika og null ellers.

PRES – Demokratisk land med presidentregime: Kodet som 1 dersom landet er klassifisert som et demokrati i perioden og dersom det har presidentregime som politisk system, 0 ellers.

PARL – Demokratisk land med parlamentarisk regime: Kodet som 1 dersom landet er klassifisert som et demokrati i perioden og dersom det har parlamentarisk regime som politisk system, 0 ellers.

Kilder for data: Sachs og Warner (1995, 1997), Mehlum, Moene og Torvik (2006a), Andersen og Aslaksen (2008). For enkelte av landene er det ikke data for alle landene i disse arbeidene. I slike tilfeller er de samme datakilder som oppgitt i disse arbeidene brukt for å komplettere data. For Hongkong finnes ikke data for politiske variable. Vi har derfor klassifisert Hongkong som å verken være demokratisk presidentregime eller demokratisk parlamentarisk regime.