7 Norfunds bruk av skatteparadis

I dette kapitlet beskrives og drøftes Norfunds investeringer i fond og valg av lokaliseringssted for disse investeringene. Som et supplement til denne drøftingen har Utvalget nedenfor i omtalen av Norfunds bruk av skatteparadis tatt inn en detaljert beskrivelse av regler og praksis på Mauritius, som er et skatteparadis med betydelig aktivitet og ett av de skatteparadisene som Norfund bruker hyppigst til sine investeringsfond. En del av omtalen som gjelder Mauritius omfatter regler og elementer i landets praksis som ikke er relevante for Norfund, men som likevel er nødvendig for å gi det fulle bildet av hvordan skatteparadisene opererer og fremstår som lokaliseringsland.

7.1 Norfunds investeringer i fond

Norfund er et statseid fond med følgende mandat

«Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund) har til formål å medvirke med egenkapital og annen risikokapital, samt yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Hensikten er å etablere levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke vil bli igangsatt som følge av høy risiko.»

Norfund investerer dels direkte i selskaper i utviklingsland og dels via fond. Ved utgangen av 2008 hadde Norfund investert eller forpliktet seg til å investere vel NOK 1,7 milliarder i fondsandeler. Fondsandelene utgjorde nær halvparten av Norfunds samlede investeringer og forpliktelser. I tillegg har Norfund skutt inn egenkapital og gitt lån til både fond og andre finansinstitusjoner. Også de sistnevnte finansieringsformene innebærer bruk av mellomledd. Målgruppen for denne finansieringen er ikke-finansiell virksomhet. Ved utgangen av 2008 utgjorde Norfund samlede investeringer og ikke utbetalte forpliktelser om lag 4,8 milliarder kroner.

Norfund trekker fram en rekke argumenter for å investere via fond fremfor direkte investeringer:

• Fondene forvaltes i geografisk nærhet til selskapene det investeres i. Dette sikrer investorene tilgang til lokalkunnskap ved investeringsbeslutningene.

• Lokal forvaltning styrker eiers oppfølging av de underliggende selskapene i fondet sammenlignet med om Norfund skulle investert direkte fra Norge. Gjennom eiers oppfølging kan man bidra til bedre styring av virksomheten og av andre forhold selskaper i utviklingsland ofte er svake på, herunder HMS, standardisering/sertifisering, m.v.

• Det er faste kostnader knyttet til oppfølging av hvert selskap. Hvis alle investeringer skulle vært styrt direkte fra Norge, måtte Norfund konsentrert seg om større selskaper for å kunne sikre lønnsomhet i sin virksomhet.

• Eksistensen av fond kan senke terskelen for andre investorers investeringer i de aktuelle områdene og dermed øke kapitaltilgangen til områdene.

• Eksistensen av fond bidrar til utvikling av lokale forvaltningsmiljøer og dermed til kompetanseoppbygging der fondene forvaltes.

For å begrense kostnadene knyttet til oppfølging av direkteinvesteringer, har Norfund som strategi at direkte investeringer kun skal gjennomføres i utvalgte land i områder hvor Norfund har et regionkontor. Man kan dermed også se investeringer gjennom fond som et tiltak for å utvide Norfunds geografiske nedslagsfelt. Norfund har i dag tre kontorer utenfor Norge: I Costa Rica, Sør-Afrika og Kenya.

Norfund har investert i 35 ulike fond. I tre av disse eier Norfund 50 prosent av det respektive fondet. I de andre fondene er andelen maksimalt 1/3. Det finnes en lang rekke aktører som er medeiere i de ulike fondene Norfund har eierinteresser i. Nesten alle fondene har minst én annen såkalt Development Finance Institution ( DFI 1 ) inne på eiersiden. Unntaket er to mikrofinansfond med bare norske eiere. For øvrig deltar kommersielle private aktører i nær halvparten av fondene. Dessuten har enkelte av fondene deltagelse fra private aktører med ikke-kommersielle mål (Oxfam, Shell Foundation, «etiske fond», m.v.).

Av de 35 fondene, er 29 er lokalisert i skatteparadis (Delaware USA er her regnet som skateparadis). Mauritius er den klart mest brukte jurisdiksjonen. 15 av fondene er lokalisert der. Tabell 7.2 nedenfor inneholder en liste over 35 av de fondene Norfund deltar i og hvor disse er registrert.

Hvert fond er en selvstendig juridisk enhet. I denne enheten kan det også være bygget inn en forvaltningsorganisasjon, men i mange tilfeller kjøpes forvaltningstjenestene nærmest i sin helhet fra andre. I begge tilfeller kan forvaltningen skje fra et annet sted enn der fondet er registrert. Det mest vanlige er at forvaltningen skjer fra et annet land enn der fondet er registrert. Bildet kompliseres av at arbeidet i forbindelse med forvaltningen kan være spredt på flere kontorer. Typisk vil fondet (hvis det har egen forvaltningskapasitet) eller forvaltningsselskapet ha ansatte i land hvor fondene investerer relativt mye. Både den direkte sysselsettingen og kompetanseoppbyggingen i fondsforvaltningen vil derfor ofte skje i andre land enn der fondene er registrert.

7.2 Norfunds begrunnelse for bruk av skatteparadis

Norfund har blant annet i et notat til Utvalget (jf Norfund, 2009) begrunnet hvorfor fondene som Norfund investerer i ofte er lokalisert i skatteparadis. I notatet argumenteres det for at det ikke er sekretessen som gjør skatteparadisene attraktive som lokaliseringssteder for fondene, men fordi disse jurisdiksjonene ofte tilbyr følgende:

• Sikker og kostnadseffektiv håndtering av transaksjoner mellom investorers hjemland og bedriftene som fondet investerer i.

• Et godt og stabilt juridisk rammeverk spesialtilpasset finanssektorens behov

• Ordninger som hindrer unødig beskatning i tredjeland

• Politisk stabilitet

Ifølge Norfund har skatteparadisene hvor fondene er lokalisert ofte godt utviklede systemer for betalinger over landegrensene. Norfund viser for eksempel til at de fondene de deltar i på Mauritius nyter godt av at bankene de bruker der har kontornett på det afrikanske fastlandet.

Norfund viser til at skatteparadis ofte har regelverk godt lagt til rette for investeringsfond. Som eksempel har Norfund pekt på at enkelte av de fondene Norfund deltar ikke ville vært tillatt etter norske regler for finansinstitusjoner og fond.

Investorer ønsker ikke å ta risiko hvis de ikke får kompensasjon i form av høyre avkastning. Norfund peker på at skatteparadisene ofte har sterkere rettstradisjoner enn andre land i samme region og at korrupsjonsnivået ofte er lavere. Lokalisering i skatteparadis reduserer dermed politisk risiko og risikoen for overgrep fra myndigheter.

Når det gjelder det tredje punktet i begrunnelsen – beskatning – peker Norfund på at skatteparadis har lav eller ingen beskatning av fondsselskaps overskudd og at de dessuten har et relativt godt utbygd nett av skatteavtaler. Slike avtaler sikrer at man unngår dobbeltbeskatning. Ifølge Norfund vil ikke lokalisering i skatteparadis redusere skatteinngangen i landene hvor fondene investerer. Norfund har dessuten overfor Utvalget erklært at de er sikre på at fondene ikke brukes til hvitvasking av penger.

Norfund framholder at de alene ikke kan bestemme hvor fondene lokaliseres. Det er alltid flere eiere, og Norfund er vanligvis minoritetseier. Norfunds erfaring er at søsterorganisasjonene i andre land og tilsvarende fond knyttet til internasjonale organisasjoner foretrekker skatteparadis. Norfund har også pekt på at mandatet til Den Afrikanske Utviklingsbanken krever at banken ikke kan investere i fond som er lokalisert utenfor Afrika.

7.3 Norfunds portefølje og skattebetaling

Norfunds kjernevirksomhet er å finansiere næringsvirksomhet i utviklingsland. Tabell 7.1 gir en oversikt over porteføljen innenfor kjernevirksomheten. Norfund har i tillegg likvider samt en låneportefølje under avvikling som fondet har overtatt fra Norad.

Generelt er det slik at selskaper betaler inntektsskatt når de går med overskudd. På grunn av nasjonale forskjeller i definisjon av skattegrunnlaget, kan selskap ha et skattepliktig overskudd selv om finansregnskapet viser underskudd. For relativt nyetablerte selskap vil ofte overskudd kunne avskrives mot framførbare underskudd fra tidligere år, slik at man ikke med en gang kommer i skatteposisjon. Norfund finansierer ofte relativt nyetablerte selskap eller selskap som er i en ekspansjonsfase. Slike selskaper preges ofte av at de ikke har skattepliktig overskudd.

I de data Norfund har levert til Utvalget, er det tall for driftsresultat og betalt skatt for 14 av 19 direkte investeringer og for 33 av totalt 35 av de fondene Norfund deltar i. Det er stort sett bare helt nystartede virksomheter som ikke har levert regnskap.

Blant de 14 selskapene med komplette data, var det 8 som hadde positivt driftsresultat i 2008. Av disse betalte 6 skatt.

Av de 33 fondene med komplette data, hadde 8 positivt driftsresultat i 2008. Av disse betalte 2 skatt, ett fond lokalisert i Luxemburg og ett på Mauritius. Fondet på Mauritius betalte ikke skatt der, men kildeskatt i Kenya. Hvis man summerer opp skatt betalt av selskap Norfund finansierer direkte, fond Norfund deltar i og selskap disse fondene finansierer, og vekter disse skattebetalingene med Norfunds eierandel i selskapene, får man en skattebetaling på NOK 66 millioner Dette tallet er et anslag laget av Norfund. Norfund har ikke data for skattebetalingene fra alle selskapene, og anslaget ville høyere hvis data hadde vært komplette. I meldingen på Norfunds hjemmeside om årsresultatet for 2008, heter det blant annet: «Sentralt er også skatteinntektene som våre investeringer bringer til nasjonale og lokale myndigheter. Skatteinntekter er et avgjørende bidrag til at landene selv kan styre sin utvikling og bygge ut offentlige tjenester. Hele 3,2 milliarder kroner er innbetalt av virksomheter som Norfund og våre partnere investerer i.»

Av disse 35 fondene er bare 6 lokalisert på steder som Utvalget ikke oppfatter som skatteparadis (India, Tanzania og to i Norge og to i Sør-Afrika). Alle de andre lokaliseringsstedene har i det minste visse strukturer eller regler som tilsier at de er å regne som skatteparadis, men de fungerer ikke nødvendigvis som skatteparadis for de fondene Norfund deltar i. Tabellen viser også at det er en del eksempler på fond som er lokalisert i skatteparadis selv om fondene kun har ett land som målsone. For eksempel er fire fond på Caymanøyene rettet mot henholdsvis Kina, Thailand og Vietnam (gjelder to fond), og tre fond på Mauritius rettet mot henholdsvis Madagaskar, Sri Lanka og Costa Rica. I forbindelse med disse lokaliseringsvalgene, ser ikke Utvalget relevansen av Norfunds argument om at lokalisering i skatteparadis bidrar til unødig skattebetaling i tredjeland. I de tilfeller fondene skal investere i kun ett land er, det ikke nødvendig å bruke tredjeland. Man kunne ha etablert disse fondene i de respektive landene fondene er rettet mot, og da ville det bare vært to land involvert i virksomheten: Norge og landet hvor fondet var lokalisert. Norfund har i sin argumentasjon for bruk av fond framholdt at fondene ofte lokaliseres nær investeringslandet, noe som gjør at forvalterne har bedre lokalkunnskap enn om Norfund hadde investert direkte. Dette argumentet framstår ikke som gyldig for alle de nevnte fondene rettet mot enkeltland.

7.4 Vurdering av Norfunds bruk av skatteparadis

I kapittel 3 gjennomgås typiske strukturer i skatteparadis. Mange land og skatteparadis har en del, men ikke alle, de særtrekkene som beskrives i kapittel 3.

I korthet oppfyller skatteparadis ofte følgende: De har et todelt skattesystem hvor utlendinger favoriseres gjennom et tilnærmet nullskatteregime kombinert med sekretesse og fravær av offentlig tilgjengelige registre. De utenlandske selskapene som benytter dette skatteregimet kan ikke drive lokal virksomhet eller ha lokalt ansatte utenom lokale representanter på direktør- og styrenivå. Ofte er disse lokale representantene i direktør- og styrefunksjoner så få og fordelt på såpass mange ulike selskaper at selskapene ikke kan drives fra skatteparadisene dersom formålet er å gi best mulig avkastning på kapitalen til eierne.

Utvalget mener derfor at bruken av residensbegrepet, dvs. at selskapet har sitt hovedsete og residerer i skatteparadis, ofte er kunstig. Det er kombinasjonen av at utenlandske selskaper og investorer på den ene siden oppnår tilhørighet i skattemessig forstand, på den andre siden tilnærmet null skatt, og på den tredje siden får glede av skatteavtaler som senker skattebyrden på investeringer i tredjeland, som gjør slike skatteparadis attraktive.

Skatteplanleggingsaspektet som bruken av skatteparadis innebærer, er i strid med Norfunds formål om å betale full skatt på sine investeringer i Afrika. Utvalget mener også at bruken av skatteparadis generelt er i strid med generelle mål for utviklings- og bistandspolitikken i Norge, blant annet målet om å bekjempe korrupsjon og økonomisk kriminalitet samt å bidra til økonomisk utvikling.

Utvalget har identifisert følgende mulige uheldige effekter av Norfunds bruk av skatteparadis

1. Medvirke til at utviklingsland taper skatteinntekter

2. Medvirke til opprettholdelsen av skatteparadis ved å gi disse inntekter og legitimitet, som igjen bidrar til lavere vekst i fattige land

3. Medvirke til hvitvasking og skatteunndragelse

1. Medvirke til at utviklingsland taper skatteinntekter

En målsetning for Norfund er å bidra til utvikling i de landene hvor Norfund eller de fondene det deltar i, plasserer investeringsmidler. Dette innebærer blant at vertslandet skal sikres skatteinntekter.

Et spørsmål er om Norfund, gitt fondets formål, i større grad skulle fokusere på å investere der avkastningen før skatt i utviklingslandet er høyest og se bort fra mulighetene for gjennom skatteavtaler og skatteparadis å redusere den samlede skatten på disse investeringene, gitt at redusert skatt i slike tilfeller kan innebære en inntektsoverføring fra det aktuelle utviklingslandet til eierne av investeringsfondet, herunder Norfund.

Plasseringer i skatteparadis kan motvirke målsetningen om å bidra til at vertslandet sikres skatteinntekter, ved at skatteavtalene mellom vertslandet og jurisdiksjonen hvor investeringsfondene er registrert, fratar vertslandet beskatningsretten eller reduserer denne. Dette kan illustreres med Mauritius som har skatteavtale med flere afrikanske land som reduserer disse landenes såkalte kildeskatt eller «withholding taxes». Slike avtaler fremforhandles blant annet fordi fattige land mangler kapital og er derfor i en svak forhandlingssituasjon i en situasjon der skatteparadisene kan tilby kapital.

Skatteavtalene i slik form som nevnt over er ikke unormale, men Utvalget vil presisere at slike skatteavtaler da er utformet med begrunnelse i residensprinsippet, dvs. at det land som gis beskatningsretten er det landet hvor skattyter har bosted. I tilfeller med juridiske subjekter som bare er registrert i en jurisdiksjon, og ikke kan ha reell aktivitet der (jf. GBC1 og GBC2 på Mauritius, se nedenfor), forsvinner det rettslige, økonomiske og rettferdighetsmessige grunnlaget for slike skatteavtaler. Det kan derfor ikke rettferdiggjøres å gi beskatningsretten for GBC1 til Mauritius slik det delvis gjøres i skatteavtalene.

Norfund har som ett av sine mål at det skal avleires skatteinntekter i de landene hvor det investerer, men bruken av en lukket jurisdiksjon som mellomstasjon medfører at for eksempel noen typer kapitalinntekter ikke skattlegges noe sted. Dette er med på å frarøve kildelandet skatteinntekter, og det er investorene og ikke utviklingslandet som sitter igjen med gevinsten av spart skatt. De landene som på denne måten mister skatteinntekt er de landene som har størst behov for offentlige inntekter.

2. Medvirke til opprettholdelsen av skatteparadis ved å gi disse inntekter og legitimitet

Norfunds bruk av skatteparadis er med på å finansiere de skadelige strukturene i skatteparadisene gjennom de administrasjons- og registreringsgebyrer som Norfund betaler. Det kan også hevdes at Norfund, som et offentlig norsk fond, bidrar til å legitimere aktiviteten til skatteparadisene dersom fondet benytter seg av skatteparadisenes tjenester. Dermed bidrar Norfund til at skatteparadisenes skadelige påvirkning på utviklingslandenes utvikling får fortsette.

Denne effekten vil være til stede selv om Norfund gjennom sin bruk av skatteparadis ikke direkte medvirker til skatteunndragelse eller hvitvasking. I kapittel 5 samt i vedlegg 1 har Utvalget redegjort for hvordan skatteparadisene representerer et fristed hvor makteliten i utviklingsland kan skjule verdier. Det faktum at slike skjulesteder finnes, gjør det attraktivt for makteliten å bryte ned de institusjonene som skal sikre at fellesskapets verdier ikke plyndres. Ved å legitimere skatteparadisene vil slike mekanismer vedvare og dermed svekke vekstevnen i fattige land.

3. Medvirke til hvitvasking og skatteunndragelse

Gitt Norfunds mandat om å fremme vekst og utvikling i de landene hvor det investerer må det betraktes som uakseptabelt at Norfund investerer i fond dersom en slik investering innebærer en vesentlig risiko for at Norfund medvirker til å skjule illegale pengestrømmer eller til skatteunndragelse. Generelt vil investeringer i fond som er registrert i skatteparadis innebære en slik fare, fordi sekretessereglene gjør det umulig for utenforstående å vite hvem som er eiere eller hva som foregår. Imidlertid er de fleste av investorene i de fondene som Norfund er investert i, offentlige eller internasjonale finansinstitusjoner og/eller lokale pensjonsfond som er pålagt å investere i eget land. Faren for at disse investeringsfondene skal brukes til å kanalisere illegale pengestrømmer er derfor begrenset. Likevel finnes det også private investorer som deltar i disse prosjektene, og disse kan ha en annen agenda. Utvalget har merket seg at EDFI, hvor Norfund deltar, har anbefalt sine medlemmer å gjøre en vurdering av private medinvestorer slik at man kan forsikre seg at fondene ikke utnyttes til hvitvasking. Norfund har støttet denne anbefalingen.

De fondene Norfund deltar i vil trolig normalt utgjøre en svært liten del av den finansielle aktiviteten i det aktuelle skatteparadiset, og den direkte inntektseffekten for skatteparadiset vil også være av mindre betydning. Derimot vil signaleffekten av en eventuell stans i Norfunds bruk av skatteparadis kunne bli betydelig.

7.5 Eksempel på skatteparadis – Mauritius

Utvalget har ønsket å vise relativt detaljert hvilken virkning det har at Norfund og andre investorer bruker skatteparadis. Mauritius er det klart mest brukte landet som lokaliseringssted for fond som Norfund deltar i. Derfor valgte Utvalget å se nærmere på strukturer på Mauritius spesielt og virkningene av lokalisering av fond på Mauritius. Utvalget har ikke grunn til å tro at strukturene på Mauritius er mer eller mindre skadelige enn det som er vanlig i skatteparadis. Utvalget har hatt som formål å kartlegge hvordan ordninger på Mauritius fungerer i forhold til beskatning, samt registrering og åpenhet om eierskap og økonomisk verdi av ulike typer aktiva og virksomheter. Vurderingen omfatter kun de strukturene som egner seg spesielt for gjennomstrømning av kapital. Det understrekes at en del av de ordningene og strukturene som finnes på Mauritius og omtales i det følgende ikke nødvendigvis er relevante for Norfund slik fondet opererer i dag.

Utvalget gjennomførte under sitt besøk på Mauritius kortere møter med en rekke institusjoner og fikk tilgang til flere årsrapporter utarbeidet av disse, samt relevant lovgivning. Mauritiske myndigheter og institusjoner har vist stor grad av velvilje og åpenhet i forbindelse med Utvalgets arbeid.

7.5.1 Selskapsformene på Mauritius

Mauritius har særlige regler for selskaper som bare skal virke i andre stater – såkalte «foreign companies» (ikke-lokale eller «non-resident companies»). Både lokale og «foreign companies» er behandlet i samme lov (The Companies Act 2001- Act No 15 of 2001), men det er på avgjørende punkter ulikheter i reguleringen av de to selskapsformene. Forskjellen består i at «foreign companies» er gitt en rekke fritak for plikter som selskap med begrenset ansvar ellers er underlagt.

Et «Foreign Company» kan enten være registrert som «Global Business Company 1» (GBC1) eller som “Global Business Company 2» (GBC2). GBC’er kan ikke ha ansatte på Mauritius, og virksomheten må drives i utenlandsk valuta. Forskjellen mellom formene består blant annet i at GBC2 er tildelt flere lovbestemte fritak enn GBC1. 2 De fondene Norfund investerer i er av typen GBC1. Begge typer selskaper har en lang rekke unntak som skiller dem fra lokale selskaper. Det vil føre for langt å gi en full liste over ulike unntak som gjelder for disse to kategoriene, men nedenfor gis eksempler på fritak som gjelder begge kategorier:

• Fritak fra å bruke Limited som angivelse for selskap med begrenset ansvar. Det kan benyttes forkortelser som benyttes i andre stater, som f.eks AS, OY, GmBH etc. Se paragraf 32.

• Ingen plikt til å offentliggjøre nedregulering i «stated capital». Paragraf 62 (2)

• Et datterselskap kan eie aksjer i et «holding company» som eier datterselskapet. Paragraf 83.

• Fritak fra begrensninger mht lån og andre ytelser til styret og ledende personell. Paragraf 159

• Fritak fra krav om at det må være en lokal direktør eller styremedlem i selskap som kan opptre som Company secretary. Paragraf 164 (1) a.

• Fritak fra innløsningsplikt, pålegg om skadesløsholdelse m.v. Paragraf 178 og 179.

• Fritak fra plikten til å utarbeide en «annual report». Paragraf 218-222.

• Fritak fra plikt til å utarbeide «annual return». Paragraf 223.

• Fritak fra offentlig inspeksjon av selskapet og selskapsdokumenter. Paragraf 225 og 228

Fritak som bare gjelder GBC2:

• Fritak for (kontant) innbetaling av aksjekapitalen. Paragraf 57

• Fritak fra krav om å benytte lokal Company secretary. Paragraf 163 til 167.

• Fritak fra regnskapsplikt, oppbevaringsplikt og plikt til å benytte revisor. Paragraf 193-195, 210-217. Det innebærer at GBC1 har regnskapsplikt

• Fritak fra en rekke lokale registreringsplikter og oversendelsesplikt; plikt til å benytte lokal agent, plikt til å sende sentrale dokumenter (vedtekter m.v.), navn på «directors», endringer i vedtekter eller tillitsmannsposisjoner, evt frivillig utarbeidede regnskaper m.v. til Registrar. Paragraf 273

Det er vid adgang til å flytte selskap relativt enkelt ut og inn av Mauritius. GBC1 er underlagt en viss regnskapsplikt. Det kreves blant annet at regnskapene skal utarbeides i samsvar med International Accounting Standard (IAS), slik de er definert i paragraf 2. Utvalget har lite kunnskap om hvordan de blir håndhevet i praksis, og hvilke reelle muligheter det er til håndheving. Det er også spørsmål om de direkte er egnet for håndheving uten annen implementering. Regnskapene har heller ingen lokal interesse av betydning, ettersom GBC1 og GBC2 forutsetningsvis ikke kan drive lokal virksomhet (se over) og selskapsskatten er ubetydelig. Regnskapsoppstillingene blir bare sendt til Financial Services Commission, og er ikke tilgjengelige for allmennheten (regnskapsbrukerne).

Få bestemmelser i Companies Act er sanksjonert med straff, spesielt når det gjelder GBC1 og GBC2. Maksimalstraffen er lav i de tilfellene det er en straffesanksjon, og straffen består kun av bøter (se paragraf 329, 330) Unntak er tilfeller som faller inn under paragraf 332 (false statements), der strafferammen er fengsel inntil 5 år.

Også ved brudd på regnskapslovgivningen vil sekretessereglene overfor omverdenen etter Utvalgets vurdering innebære et betydelig problem. Selskapets medkontrahenter, kreditorer m.v. har i utgangspunktet ingen mulighet til innsyn. De vil derfor heller ikke komme i posisjon til å anmelde et forhold, eller kreve svar på usikre omstendigheter som påvirker regnskapet.

Av særlig betydning er skattereglene. Mauritius har et todelt skattesystem; ett for nasjonale borgere og ett for utlendinger. Skattesystemet for utlendinger er karakterisert ved at det er betydelig gunstigere enn det innenlandske med lavere skattesatser og mindre krav til rapportering. Skattesystemet for utlendinger har ingen skatt på kapitalgevinster, formuesskatt, arveavgift eller royalties. Mauritius ilegger heller ikke kildeskatt («withholding tax») når utlendinger sender inntekt fra Mauritius til sitt bostedsland. Reglene som er beskrevet over innebærer at den typen fond som Norfund investerer i på Mauritius, har et ganske smalt skattegrunnlag på Mauritius.

Selskaper av typen GBC1 har en nominell bedriftsskattesats på 15 prosent, men kan kreditere skatt betalt ut mot den skatt som faller på Mauritius. Selv om man ikke kan fremvise bevis for skatt betalt ute gis man automatisk en skatterabatt for skatt betalt ute tilsvarende 80 prosent av den nominelle skattesatsen. Det betyr at den reelle bedriftsskattesatsen for slike selskaper er 3 prosent. På Internett reklamerer ulike tilretteleggere på Mauritius med at man etter søknad til myndighetene kan få fritak for skatt på Mauritius. Skatteregimet for GBCer på Mauritius syntes derfor å være et tilnærmet nullskatteregime.

GBC1-selskaper kan benytte seg av skatteavtalene Mauritius har med andre land. For eksempel ilegger de fleste afrikanske land som har skatt på kapitalgevinster, en skatt i intervallet 30-35 prosent. I skatteavtalene er imidlertid beskatningsretten til kapitalgevinster gitt til det landet hvor investoren (selskapet) har residens. Det betyr at hvis et selskap av type GBC1 realiserer kapitalgevinster i et afrikansk land (eller India 3 ), gis beskatningsretten til residensstaten (Mauritius) og ikke til kildelandet. Skatteavtalene bidrar også til å redusere såkalte kildeskatter («withholding taxes») på utbytte. Nesten alle afrikanske land har slike «withholding» skatter på utbytte og satsene varierer mellom 10-20 prosent. I skatteavtalene er denne type skatt redusert til henholdsvis 0, 5 eller 10 prosent avhengig av i hvilke land skatteavtalen gjelder.

For selskap av type GBC2 er selskapsskatten null og det påløper heller ikke noen andre typer skatter. Slike selskaper kan ikke benytte seg av skatteavtalene til Mauritius. De har ikke regnskapsplikt, og behøver heller ikke innfri krav om lokal representasjon gjennom stråmenn av noen slag. GBC2 selskap kan opprettes i løpet av 48 timer. Summen av alle de liberale bestemmelsene som omgir denne typen selskaper gjør at det er svært vanskelig selv etter anmodning om innsyn å få ut informasjon. Siden investorer i slike selskaper ikke kan benytte seg av skatteavtaler, men er omfattet av sekretesse og et nullskatteregime, er selskaper av typen GCB-2 svært godt egnet som skjulested for penger og andre typer skatteunndragelse.

Protected Cell Companies (PCC). Slike selskaper kan dele sine eiendeler og gjeld inn i ulike celler hvor hver celle har sitt eget navn og utgjør et enkelt aktivum (eller aktivaklasse). Det totale antall celler utgjør dermed hele selskapet. De viktigste grunnene for å tillate slike selskaper er at de gir en svært god beskyttelse mot kreditorer og tredjelands myndigheter. Dessuten får Mauritius inntekter fra registrering av hver celle, og det koster også penger å kreve innsyn i den enkelte celle.

PCC selskaper benyttes ofte av forsikringsselskaper og ulike typer fond (for eksempel pensjonsfond og investeringsfond). PCC selskaper har samme skatteregler som GBC-1 selskaper, og kan kreditere skatt betalt ute selv om den er hypotetisk. Et selskap som investerer i et skattefavorisert objekt kan for eksempel kreditere skatt betalt ute som om investeringen var gjort i et ikke-favorisert objekt ved å beregne hva skatten ville vært i et slikt objekt. Slike gunstige ordninger gjør at skattebyrden i praksis trolig er null for PCC-er. PCC selskaper kan benytte skatteavtalene som Mauritius har. Det finnes ikke noe offentlig tilgjengelig register over PCC-er, og de omgis dermed også av sekretesse.

Selskaper som benytter skattereglene for utlendinger kan ikke drive lokalt, kan ikke bruke lokal valuta, og kan heller ikke ha lokalt ansatte i noe omfang annet enn gjennom såkalte «nominees». Disse kan være utpekt som direktører og styremedlemmer for hundrevis av selskaper. Utvalget har i kapittel 3 redegjort for at antallet selskaper hver enkelt «nominee» representerer er så stort at hvis disse ledet de selskap de var direktører for, eller for den sak skyld deltok i noen aktivitet av substans på bedrifts- eller styrenivå, ville driften ikke vært bedriftsøkonomisk rasjonell.

Mangelen på reell aktivitet i disse selskapene gjør bruken av residensprinsippet som underlag for skatteavtalene svært tvilsom. 4 I realiteten dreier dette seg om selskaper og fond som er tomme, og hvor Mauritius tilbyr lokalisering for en nominell avgift til myndighetene og svært lave skatter beskyttet gjennom skatteavtaler. Dette er et eksempel på en skadelig struktur hvor Mauritius tilbyr investorer å opprette et ekstra residenssted hvor investor kan utnytte et skatteregime som i praksis er et tilnærmet nullskatteregime. I realiteten frarøves kildelandet skatt på kapitalinntekt gjennom denne typen konstruksjon, mens den skattemessige konsekvensen for investorene er svært gunstig.

Forskjellene på GBC1 og GBC2 selskaper er i praksis svært viktige, og retter seg mot ulike målgrupper. GBC1 retter seg mot eiere som ønsker å utnytte skatteavtalene ved transaksjoner inn og ut av Mauritius. Forutsetningen er at selskapet anses som «resident» på Mauritius, og at selskapet kan anses som «beneficial owner» av den aktuelle inntektsstrøm i skatteavtalenes forstand. Hvorvidt disse vilkårene er oppfylt er ofte usikkert. Det beror på faktum i den enkelte sak, noe som på grunn av sekretessereglene er umulig å finne ut av uten innsyn i selskapets regnskaper og annen dokumentasjon.

Dernest er spørsmålet om fritakene som gjelder for GBC1, er av slik karakter at det ikke er naturlig å legge til grunn at selskapet har nødvendig lokal tilknytning; både etter andre staters egne skatteregler og etter skatteavtalene. Spesielt problematisk er konseptet med særordninger og fritak for selskap som bare skal virke i andre stater, og som kun kan eies av utlendinger, og som ikke kan eie fast eiendom lokalt. Det betyr at de som berøres av selskapets virksomhet utelukkende er bosatt i andre jurisdiksjoner, uten rett til innsyn i selskapet, annet enn gjennom rettsanmodninger. Det er også usikkert om det i det hele tatt oppbevares dokumenter av betydning om selskapet lokalt. I sum bidrar dette til å gi «foreign companies» begrenset lokal tilknytning. Utvalget vil påpeke denne problemstillingen, uten å ta nærmere standpunkt til de rettslige og de øvrige spørsmålene dette reiser.

Etter Utvalgets oppfatning er de karakteristiske trekkene ved GBC1 og GBC2 ikke vesentlig forskjellige fra selskapsstrukturene i andre skatteparadis.

7.5.2 Truster

Trustene reguleres av the Trust Act 2001 av 22. mai 2001 (Trusts Act 2001). Trustlovgivningen på Mauritius skiller seg i liten grad fra den beskrivelsen som er gitt av trustlovgivning i skatteparadis generelt i kapittel 3. Misbruk av truster hvor det tilsløres at mottakerne (såkalte benefisienter) og ikke forvalterne slik forutsatt, i realiteten kontrollerer trusten, kan være vanskelig å oppdage. Uansett er det ikke mulig å avdekke underliggende realiteter hvis trustens eksistens er ukjent for omverdenen, og sekretessereglene hindrer innsyn for de som har behov for informasjon. Truster betaler ikke noen form for skatt på Mauritius, og det er ikke obligatorisk å registrere trusten i noe offentlig register.

7.5.3 Tiltak mot hvitvasking

Registrar of Companies har rapporteringsplikt til Financial Services Commission, hvis det er rimelig grunn til å tro at lovkravene i Companies Act 2001 ikke er fulgt, eller det er grunn til å tro at selskapene benyttes som redskap for ulovlig handel med narkotika, våpen, økonomisk kriminalitet, eller hvitvasking. Rapporteringsplikten gjelder også hvis Registrar oppdager at selskapenes agent ikke utøver sine funksjoner som forvalter for GBC-ene på tilfredsstillende måte. (Jf. Companies Act 2001 paragraf 345 Part I nr 2.)

Ettersom særlig GBC2 ikke har regnskaps- og oppbevaringsplikter m.m, skal det mye til før det avdekkes misligheter, spesielt når både GBC1 og GBC2 også er fritatt fra inspeksjon etter paragraf 225 og 228.

Skatteparadisbaserte selskaper som har GBC2-struktur kan være velegnet for hvitvasking av midler som utelukkende berører andre stater og statsborgere i andre stater. Av årsrapporten til Financial Intelligence Unit (FIU) for 2007 fremgår at det totalt ble innrapportert ca 120 Suspicious Transactions Reports (STR). Av disse kom i underkant av 100 rapporter fra bankene, og noe under 20 rapporter fra Offshore Management Companies. Det store flertall rapporter gjaldt lokale selskaper. Dette er svært lave tall uansett vurderingsmåte. Antall rapporter kan for eksempel ses i forhold til at plasseringer fra Mauritius i andre land utgjør over 184 milliarder USD. Det aller meste av dette er gjennomstrømning fra andre land. Sett i forhold til denne aktiviteten er antall STR lavt (jf. boks 9 om hvitvasking).

7.5.4 Innsyn gjennom rettsanmodning

Rettsanmodninger håndteres av kontoret til Solicitor General. Kontoret synes følge opp rettsanmodninger på en forsvarlig måte. Pr i dag kan saksbehandlingen ta 3 år hvis tilgjengelige rettsmidler mot innsyn blir utnyttet. Målsetningen er oppgitt å være å komme ned i en saksbehandlingstid på ett år.

7.5.5 Mauritius – hovedtrekk i kapitalbevegelsene

Ifølge de tallmessige sammenstillingene i avsnitt 6.2.3 har ikke Mauritius spesielt store direkte investeringer eller spesielt stor andel av de sysselsatte i finansnæringen. Riktignok er finansnæringens andel av BNP uvanlig høy, men nasjonalregnskapstall for finansnæringen må alltid tolkes med forsiktighet på grunn av store metodeproblemer.

Statistikk fra Bank of Mauritius for landets utenriksøkonomi viste at ved utgangen av 2007 utgjorde samlede internasjonale aktiva 359 milliarder Rs, mens passiva utgjorde 291 milliarder Rs. Tallene inkluderer direkte investeringer til og fra Mauritius og tilsvarer henholdsvis 164 og 133 prosent av BNP. Aktiva og passiva kan ikke sies å være ekstraordinært store sammenlignet med økonomiens størrelse.

IMF gjennomfører hvert år en undersøkelse (Coordinated Portfolio Investment Survey (CPIS)) av porteføljeinvesteringene i en rekke land fordelt på debitorland. I 2007 deltok Mauritius sammen med 76 andre land og jurisdiksjoner. Viktige land som ikke deltok var Kina og Saudi-Arabia. Alle de andre største økonomiene og internasjonale finanssentra var med, inkludert skatteparadisene. Ifølge denne undersøkelsen utgjorde Mauritius sine porteføljeinvesteringer ved utgangen av 2007 155 milliarder USD. Dette er langt mer enn Bank of Mauritius sine tall som tilsvarte vel 13 milliarder USD etter kursen ved utgangen av 2007. Forskjellen kan trolig forklares med at sentralbankens tall ikke fanger opp alle aktiva i såkalte «offshore-selskap» (Global Business Corporations eller GBC1 og GBC2 omtalt foran).

I forbindelse med plasseringer i utlandet må GBC1 bruke bank på Mauritius som mellomledd, slik at selskapenes aktiva fanges opp i statistikken for bankenes aktiva. Tilsvarende gjelder ikke for GBC2, og disse selskapenes aktiva er derfor ikke fanget opp av statistikken fra sentralbanken.

I sin årsrapport for regnskapsåret 2006-07 omtaler Bank of Mauritius CPIS for 2005. Banken peker på at i datainnsamlingen har svarprosenten fra ikke-banker og GBC’er økt. Dette kan forklare noe av den sterke veksten i den totale porteføljen samt at andelen av porteføljen som holdes av GBC’er økte fra 98,1 prosent i 2004 til 98,5 prosent i 2005.

CPIS viser for øvrig at Mauritius har en klar overvekt av sin virksomhet rettet mot Asia. Nær 72 prosent av porteføljen er plassert i India. Singapore, Hongkong og Kina og Sør-Afrika kommer på de neste plassene (med hhv 2-6 prosent) i rangeringen av største investeringsland.

IMF viser også anslag på landfordelingen av kapitalinngangen til ulike land og jurisdiksjoner. Denne fordelingen er laget ved registrering i kreditorlandet. Det er slående at for Mauritius er samlede identifiserte krav på bare 6 milliarder USD. Dette er svært lavt sammenlignet med Mauritius portefølje på 155 milliarder USD. Ettersom sentralbanken har opplyst om at over 98 prosent av porteføljen var knyttet til GBC-er, burde eierskapet til denne porteføljen enten kommet til syne i CPIS (gitt at porteføljen var lånefinansiert) eller i beholdningen av inngående direkte investeringer til Mauritius. Slik er det imidlertid ikke. Beholdningen av direkte investeringer til Mauritius var ifølge UNCTAD på om lag 1,3 mdr. USD ved utgangen av 2007. Dermed framstår det som uklart hvordan de omfattende plasseringene fra Mauritius er finansiert.

Ifølge UNCTAD utgjorde Mauritius sine direkte investeringer i utlandet 0,3 milliarder USD ved utgangen av 2007. Indias utenriksregnskap 5 viste imidlertid at strømmen av direkte investeringer fra Mauritius til India utgjorde vel 11 milliarder USD i løpet av 2007 alene. Indias data viser at i sum for perioden 1991-2007 utgjorde netto direkte investeringer fra Mauritius 29 milliarder USD. Dette kan brukes som et anslag på beholdningen av slike investeringer ved utgangen av 2007. Dette tallet samsvarer dårlig med UNCTAD sine tall for Mauritius sine direkte investeringer. Forklaringen kan være at UNCTAD sine tall ikke inkluderer GBC’enes investeringer og at det aller meste av investeringene fra Mauritius til India er ren gjennomstrømning fra tredjeland til India. Ifølge reguleringer på Mauritius skal det ikke foregå såkalt «roundtripping» overfor India (plasseringer fra India på Mauritius som plasseres tilbake i India).

Metoden for henholdsvis CPIS og direkte investeringer tilsier at det ikke skal være noe overlapp mellom de to statistikkene når det gjelder hvilke posisjoner og plasseringer de omfatter. Man bør derfor kunne legge India sine tall for direkte investeringer fra Mauritius til Mauritius sine samlede porteføljeinvesteringer, slik at samlet portefølje blir 184 milliarder USD. I tillegg kommer direkte investeringer i andre land, men disse har vi ikke tall for.

Mauritius sin statistikk gir ikke data for avkastningen på GBC-enes investeringer. Hvis man antar at disse investeringene gir en årlig avkastning på 10 prosent, skulle avkastningen ligge på 18 milliarder USD i 2007/08. BNP på Mauritius i 2007 var i underkant av 7 milliarder USD.

Data som er presentert her viser at Mauritius sin rolle som gjennomstrømningsland for kapital er meget omfattende, særlig sett i forhold til økonomiens størrelse. Skattereglene på Mauritius innebærer at denne gjennomstrømningen genererer lite skatt i landet. Data presentert i avsnitt 6.2.4 indikerer at denne virksomheten bidrar til en relativt omfattende finansnæring, men Mauritius’ økonomi er i hovedsak basert på annen virksomhet. Det er slående at mesteparten av finansieringen av gjennomstrømningsvirksomheten på Mauritius ikke ser ut til å fanges opp av andre lands statistikker.