2 Skattenes betydning for utvikling

av Odd-Helge Fjeldstad, Chr. Michelsens Institutt, Juni 2009

2.1 Svake statsfinanser

Gjennomsnittlig skatteinngang i lavinntektsland var om lag 13 prosent av BNP i 2000 (Baunsgaard & Keen 2005), dvs. mindre enn halvparten av gjennomsnittet på 36 prosent for OECD-landene (OECD 2007). De senere årene har samlede statlige inntekter fra innenlandske kilder i Afrika sør for Sahara økt fra et gjennomsnitt under 15 prosent i 1980 til vel 18 prosent i 2005 (Gupta & Tareq 2008). Storparten av denne økningen kommer fra økte inntekter fra naturressurser, og ikke gjennom skattesystemet. Innenlandske inntekter fra ikke-naturressursrelaterte kilder har økt med mindre enn 1 prosent av BNP i løpet av de siste 25 årene. Også i ressursrike utviklingsland har statens inntekter fra andre kilder enn naturressurser vært tilnærmet uendret (Keen & Mansour 2008).

I mange lavinntektsland som er netto oljeimportører, har innenlandsk inntektsgenerering ikke holdt følge med økende offentlige utgifter. Som en følge av dette, blir en økende andel av driftsbudsjettet finansiert av utenlandsk bistand. I Ghana, for eksempel, økte andelen av driftsbudsjettet (inkludert gjeldslette) som ble finansiert av bistand, fra 16 prosent av BNP i perioden 1997-1999 til 36 prosent i 2004-2006 (Gupta & Tareq 2008). De tilsvarende tallene for Tanzania er en økning fra 22 prosent til 40 prosent, og i Uganda fra 60 prosent til 70 prosent. Beregninger fra OECD viser at bistandsavhengigheten sannsynligvis vil øke framover, særlig i Afrika og i noen land i Asia. 1

Disse tallene viser at det er betydelige svakheter ved den fiskale basen i mange lavinntektsland. Ifølge Det Internasjonale Pengefondet er en skatteinngang tilsvarende 15 prosent av BNP et «rimelig» minimumsnivå for lavinntektsland for å sikre finansiering av grunnleggende statlige oppgaver som lov og orden, helse og utdanning (IMF 2005). Mange land når ikke dette nivået. En studie av Fox & Gurley (2005) fant at så mange som 44 av de 168 landene som inngikk i studien, hadde en skatteinngang lavere enn 15 prosent av BNP på 1990-tallet. 18 av disse landene ligger i Afrika sør for Sahara. Inntekter fra naturressurser og bistand kan være substitutter for fraværende skatteinntekter, og sikre at viktige utviklingsmål nås. Men finansiering av statlige utgifter gjennom slike finansieringskilder, bidrar lite til å utvikle statens institusjonelle kapasitet (Moore 2004; Ross 2001). Inntekter fra bistand og naturressurser er også generelt mer uforutsigbare enn skatteinntekter (Bulír & Hamann 2007).

2.2 Hvordan forklare den lave skattebasen i fattige land

En rekke faktorer bidrar til å forklare den lave skattebasen i utviklingsland.

1. Korrupsjon og skatteunndragelse er omfattende. Studier fra ulike utviklingsland viser at det ikke er uvanlig at halvparten eller mer av skattene som skulle vært samlet inn, aldri når statskassen på grunn av korrupsjon og skatteunndragelse (Christian Aid 2008; Fjeldstad & Tungodden 2003; Mookherjee 1997). Multinasjonale selskaper spiller en sentral rolle gjennom blant annet manipulerte internpriser for å unngå beskatning (se kapittel 3 i denne rapporten). Unndragelse i regi av innenlandske skattbetalere er også omfattende i fattige land (Chand & Moene 1999; Fjeldstad 2006). Skattebetalernes vilje til å betale skatt kan være lav ut fra historiske, politiske eller kulturelle årsaker (Lieberman 2003), men kan også skyldes manglende tillit til myndigheter som konsistent misbruker offentlige midler (Rothstein 2000). Skatteunndragelse i fattige land er trolig en av de faktorene som bidrar mest til korrupsjon i offentlig sektor.

2. Den politiske og økonomiske eliten i mange utviklingsland inngår ofte ikke i skattebasen, på grunn av skattefritak og/eller unndragelse (Stotsky & WoldeMariam 1997). Skattebasen inkluderer ofte heller ikke folk i «frie» yrker som jurister, leger og private konsulenter (Bird & Wallace 2004).

3. Problemene med innenlandsk ressursmobilisering er forsterket av at liberaliseringen av utenrikshandelen de siste 20 årene har ført til fall i utviklingslandenes inntekter fra toll. Dette har medført særlige problemer for lavinntektsland. IMF forskning viser at mens rike land har klart å kompensere fallet i tollinntekter med andre inntektskilder, hovedsakelig moms, har de fattigste landene kun klart å erstatte om lag 30 prosent av de tapte tollinntektene gjennom andre skattebaser (Baunsgaard & Keen 2005).

4. Det er vanskelig å samle inn skatter i fattige landbruksbaserte økonomier. Skattebasene er ofte små og oppkrevingskostnadene høye; folks inntekter er sesongbaserte og ustabile (Fjeldstad & Semboja 2001; Bernstein & Lü 2008). Mens personlig inntektsskatter genererer rundt 7 prosent av BNP i utviklede land – og blir betalt av omlag 45 prosent av befolkningen, er det tilsvarende tallet for utviklingsland kun 2 prosent av BNP – betalt av mindre enn 5 prosent av befolkningen (Bird & Zolt 2005).

5. Uformell sektor, eller den uregistrerte delen av økonomien, er stor, særlig i byene, noe som vanskeliggjør skatteoppkrevingen (se tabell 2.1)

   Tabell 2.1 Uformell sektor (uregistrert) som prosentandel av BNP (2000)

   Region	Verdiskaping i % av offisielt BNP
   Afrika	41
   Sentral og Sør-Amerika	41
   Asia	29
   Post-kommunistiske overgangsøkonomier	35
   Europeiske OECD-land	18
   Nord-Amerika og OECD-land som grenser til Stillehavet	13.5

   Kilde: FIAS (2009) basert på Verdensbanken (2007)

6. Fattige land mangler ofte ressurser og kapasitet til å bygge effektive skatteoppkrevingssystemer. Gitt knappe administrative ressurser, er det rasjonelt for skatteoppkreverne å konsentrere sin innsats om et relativt lite antall tilgjengelige skattebetalerne som har betalingsevne, men ikke politiske kontakter som kan «beskytte» dem mot beskatning (Dasgupta & Mookherjee 1998; Svensson 2003).

7. I mange utviklingsland bidrar kun noen hundre eller kanskje noen få tusen skattebetalere med storparten av skatteinntektene (se tabell 2.2). I Bangladesh, for eksempel, er mindre enn 1 prosent av befolkningen registrert som skattebetalere, og 4 prosent av disse (dvs. mindre enn 0.4 prosent av befolkningen) betaler 40 prosent av skattene, mens 50 prosent av skattebetalerne (mindre enn 0.5 prosent av befolkningen) betaler mindre enn 1 prosent av skattene (Sarker & Kitamura 2006). I Tanzania, med en befolkning på over 40 millioner mennesker, bidrar 286 bedrifter med om lag 70 prosent av de innenlandske skatteinntektene (Fjeldstad & Moore 2008). Ifølge Baer (2002) står 0.4 prosent av skattebetalerne i Kenya og Colombia for henholdsvis 61 prosent og 57 prosent av den totale innenlandske skatteinngangen.

   Tabell 2.2 Konsentrasjon av skatteoppkreving i utvalgte land (2000)

   	Antall store skattebetalere	% av totalt antall skattebetalere	% av skatteinntektene
   Argentina	3 665	0,1	49,1
   Benin	812	1,0	90,0
   Bulgaria	842	0,1	51,4
   Ungarn	369	0,1	42,1
   Kenya	600	0,4	61,0
   Peru	2 430	0,9	64,9
   Filippinene	833	0,2	36,0

   Kilde: Bodin (2003), referert til i FIAS (2009)

8. De senere årene har mange utviklingsland i større grad en tidligere kunnet finansiere sine utgifter fra andre kilder enn beskatning, blant annet gjennom kommersielle lån, inntekter fra olje- og mineral ressurser og utenlandsk bistand. En rekke studier viser at omfattende bistand kan ha negative effekt på mottakerlandenes insentiver til å generere inntekter gjennom egne ressurser (Bräutigam & Knack 2004; Remmer 2004). Forskning i regi av Verdensbanken finner at bistand til afrikanske land reduserer skatteinntektene med gjennomsnittlig 10 prosent (Devarajan, Rajcoomer & Swaroop 1999). 2

9. Kapitalflukt og skatteparadis bidrar til å sementere eksisterende skattestrukturer i utviklingsland. I mange land, særlig i Afrika sør for Sahara og Latin Amerika, er kapitalflukt fulgt av økt opplåning utenlands. Opplåningen blir altså ikke brukt til å finansiere investeringer eller konsum, men til å finansiere selve kapitalflukten (Rodríguez 1987; Boyce & Ndikumana 2005). Den påfølgende gjeldsbyrden vil sannsynligvis skade de fattige mest da offentlige utgifter til sosiale sektorer og investeringer i infrastruktur må kuttes for å betjene gjelden. Det går også ut over institusjonsbygging i offentlig sektor gjennom fallende reallønnsnivå og økende korrupsjon.

10. Kapitalflukt er et globalt fenomen, men det er store regionale forskjeller mellom utviklingsland (se tabell 2.3).

    Tabell 2.3 Kapitalflukt som andel av privat formue i Latin-Amerika og Øst-Asia

    	(prosent)
    	1980-9 (a)	1990-8 (a)	1980-9 (b)	1990-8 (b)
    Sub-Sahara Afrika	27.6%	30.1	27.4	30.3
    Latin Amerika & Karibien	8.5%	9.0	7.5	7.9
    Øst-Asia og Stillehavsregionen	4.5	5.0	2.0	2.7

    Note: (a) alle observasjoner; (b) kun fulle datapunkt

    Kilde: Collier et al. (2004, Table 1A, p.22)

11. Collier et al (2004) estimerer at kapitalflukt som andel av privat formue, var omlag to ganger større i Latin-Amerika sammenlignet med Øst-Asia på 1980- og 1990-tallet. For Afrika sør for Sahara, dvs. i den regionen der kapital er knappest, var kapitalflukten som andel av privat formue gjennomsnittlig seks ganger høyere enn i Øst-Asia på 1980-tallet og over ti ganger høyere på 1990-tallet. 3 Det er sannsynlig at kapitalflukt både har forårsaket og er forårsaket av lavere økonomisk vekst, makroøkonomisk ustabilitet, og politisk ustabilitet i Latin-Amerika og Afrika sør for Sahara. Men uansett hvilke mekanismer som har virket, har kapitalflukt fra disse regionene trolig bidratt sterkt til å svekke skattebasen, og dermed de innenlandske ressurser som er disponible til å finansiere offentlig institusjonsbygging, sosiale tjenester og investeringer i infrastruktur. Kapitalflukt kan også ha svekket den politisk elitens interesse for lokal økonomisk vekst og utvikling.

2.3 Skatt og styresett

Den politiske betydningen av skattlegging går langt utover det å skaffe inntekter til å finansiere offentlig sektor, investeringer og grunnleggende behov for borgerne. Historisk har statsbygging vært nært koblet til utviklingen av skattesystemet (Tilly 1992; Webber & Wildavsky 1986). 4 Skattesystemet har imidlertid ikke bare bidratt til å etablere stater, men også til å fremme statens legitimitet og styrke demokratiet, og til å skape økonomisk velferd for brede lag av befolkningen. 5 Begrepet ’fiskal sosial kontrakt’ er sentralt for å forklare utviklingen av representative stater og demokratier i vestlige land. Erfaringer fra Vest-Europa og Nord-Amerika viser at skattlegging har bidratt til mer representative og ansvarlige myndigheter ved å fremme dialog mellom stat og samfunn om beskatning. Mobilisering av interessegrupper (næringslivsorganisasjoner, fagforeninger, og konsumentorganisasjoner) om støtte til, motstand mot og forslag til skattereformer, har vært sentralt i denne sammenhengen. Oppbyggingen av en effektiv skatteadministrasjon stimulerte også til institusjonsbygging i andre deler av offentlig sektor. Systemer for rekruttering, kompetansebygging og ledelse av skatteadministrasjonen har vært modeller for utvikling av andre deler av offentlig forvaltning (Bräutigam et al 2008).

Selv om land i Øst-Asia fulgte en annen utviklingsvei en vestlige land, var skattesystemet en viktig komponent i utviklingsstrategien i denne regionen også. I Sør-Korea og Taiwan bidro skattlegging til å understøtte en utviklingsfremmende økonomisk politikk og offentlig institusjonsbygging generelt (Shafer 1997). Skattesystemet i Taiwan krevde at myndighetene måtte utvikle omfattende databaser for et vidt spekter av bedrifter og hushold. Dette bidro i stor grad til å begrense utviklingen av uformell sektor som kjennetegner mange andre utviklingsland. På 1950-tallet fokuserte myndighetene i Sør-Korea sterkt på å utvikle skattesystemet, særlig person- og bedriftsbeskatningen (34 prosent av skatteinntektene kom fra direkte skatter). Dette la grunnlag for et bredt basert skattesystem under regimet til President Park på 1960-tallet. Senere var dette fundamentet for utviklingen av statlige informasjonssystemer og databaser som muliggjorde at myndighetene kunne målrette statlige kreditter, subsidier og andre intervensjonstiltak mot enkeltbedrifter i industrialiseringsprosessen. I Latin-Amerika og Afrika, kan Costa Rica og Mauritius vise til lignende erfaringer: skattesystemet var en nøkkelfaktor for utviklingen av en ansvarlig og fungerende stat. Når staten er avhengig av skatteinntekter fra brede lag av befolkningen og næringslivet, har myndighetene insentiver til å utvide sin tilstedeværelse også i rurale og perifere områder. Dette forutsetter imidlertid at staten utvikler et institusjonelt apparat for befolknings- og bedriftsregistrering, og en effektiv skatteadministrasjon.

I dette perspektivet er utfordringene for fattige land ikke nødvendigvis å skatte mer, men å beskatte en større del av befolkningen og næringslivet. Dette er ikke enkelt av ulike grunner, inkludert økonomisk struktur og historie. Uformell sektor er ofte omfattende og vanskelig å beskatte. En annen viktig utfordring er å unngå skatter som skattebetalerne generelt betrakter som urettferdige og som krever utstrakt grad av tvang for å kreve inn (for eksempel hodeskatter). Slike skatter har vært vanlige i mange fattige land og er kjennetegnet ved lav innkrevingsandel og kostbar skatteoppkreving. De har også blokkert for utviklingen av en fiskal sosial kontrakt. De senere årene har det imidlertid blitt investert betydelige ressurser i å forbedre skatteadministrasjonens holdninger og adferd overfor skattebetalerne (Fjeldstad & Moore 2009). Erfaringer fra en rekke land viser også at skattebetalernes adferd kan endres ved å reformere skattesystemet. I noen land har dette ført til en mer positiv holdning blant befolkningen til skattesystemet og mobilisering av interessegrupper som krever bedre offentlige tjenester. For eksempel, myndighetene i Ghana, Tanzania og Uganda har alle skapt økt fiskalt rom gjennom høyere innenlandsk inntektsmobilisering i løpet av perioden 2000-2006 (Gupta & Tareq 2008: 45).

I mange fattige land har imidlertid myndighetene ikke insentiver til inngå noen dialog og forhandle med organiserte grupper av befolkningen. Dette er en av hovedforklaringene bak dårlig styresett. Et komplekst sett av historiske faktorer, inkludert statsdannelse gjennom kolonialisering, har medført at den økonomiske og politiske makten ofte er konsentrert til liten elite. Denne eliten betaler generelt ikke skatt og er relativt uberørt av organiserte samfunnsinteresser. Staten er mektig overfor borgerne – og står heller ikke til ansvar overfor dem, men den er svak i forhold til kapasitet til å implementere politikk. Både vilje og evne til samfunnsbygging mangler hos eliten. Elitens behov for å forhandle med organiserte innenlandske interessegrupper svekkes ytterligere av den globale konteksten, der den politiske eliten har tilgang på enorme inntekter fra andre kilder enn skattlegging av borgerne, særlig inntekter fra natturressurser (Leite & Weidmann 1999; Christian Aid 2008) og organisert kriminalitet (Bayart et al 1999; Chabal & Daloz 1999). Utviklingsland som får storparten av sine inntekter fra andre kilder enn beskatning av borgerne, for eksempel fra naturressurser som olje og mineraler, er generelt kjennetegnet ved vanstyre og dårlige offentlige institusjoner (Ross 2001). Blant de få unntakene er Botswana og Malaysia. Vanstyre er ofte korrelert med at staten ikke avhenger av inntekter fra skattlegging av borgere og næringsliv. Tilgang på omfattende utenlandsk bistand kan også bidra til å frakoble staten fra borgerne, og redusere behovet for skattereformer (Bräutigam & Knack 2004).

2.4 Konklusjon

Utvikling av effektive skattesystemer er en stor utfordring for mange land. Samlet skatteinngang er generelt lav og skatteunndragelse er omfattende. Skattebasene er ofte svært smale, der kun et fåtall bedrifter bidrar med storparten av skatteinntektene. Uformell sektor er stor og voksende. Kapitalflukt og skatteparadiser bidrar ytterligere til å underminere skattebasen. Beskatning av internasjonale forretningstransaksjoner er blitt stadig mer komplisert å håndtere for lokale skatteadministrasjoner med begrensede ressurser til å engasjere nødvendig ekspertise. Det anslås at disse kapitalstrømmene ut fra Afrika representerer 7.6 prosent samlet BNP for det afrikanske kontinentet. Dette innebærer at afrikanske land samlet er netto kreditorer overfor donorlandene.

Diskusjon om skattenes betydning for statsbygging har inntil nylig nærmest vært fraværende i utviklingsdebatten. 6 Dette er imidlertid i ferd med å endres. Skatt og skattespørsmål er nå blitt et sentralt – om ikke dét sentrale – tema i utviklingsdebatten – også i utviklingsland. I august 2008, for eksempel, møttes skatteadministratorer, finansministre og politikere fra 39 afrikanske land i Pretoria, sammen med representanter fra OECD, Verdensbanken, IMF, og flere bilaterale bistandsorganisasjoner. 7 «Pretoria-kommunikéet» konkluderer med at mer effektive skattesystemer er sentralt for en bærekraftig utvikling ved å:

• mobilisere den innenlandske skattebasen som sentral mekanisme for at utviklingsland skal kunne frigjøre seg fra bistandsavhengighet og avhengighet av inntekter fra en eller få naturressurser;

• Bidra til å styrke statens legitimitet ved å ansvarliggjøre myndighetene overfor skattebetalerne i landet, gjennom effektiv statsadministrasjon og god offentlig finansforvaltning; og

• oppnå en mer rettferdig deling av nytte og kostnader av globaliseringsprosessene.

Statens effektivitet og ansvarlighet overfor borgerne har nær sammenheng med måten staten blir finansiert på. Det har betydning om staten skattlegger borgerne framfor at den lever av oljeinntekter og utenlandsk bistand, og det har betydning hvordan skattleggingen foregår. Beskatning stimulerer borgenes krav om demokratisk deltakelse i politiske beslutningsprosesser, og er et viktig instrument for å ansvarliggjøre politikerne. Et effektivt skattesystem er en av grunnpilarene for statsbygging.