5 Skatteparadis og utviklingsland

Skatteparadis skader både industrialiserte land og utviklingsland, men konsekvensene av de effektene som er beskrevet i kapittel 4 vil være størst i utviklingsland. Det skyldes dels at disse landene er fattige og derfor har større behov for å beskytte nasjonale skattegrunnlag. Dels fordi utviklingsland gjennomgående har svakere institusjoner og dermed mindre mulighet til å håndheve vedtatte lover og regler. Skatteavtaler mellom skatteparadis og utviklingsland bidrar ofte til vesentlig å redusere skattegrunnlaget til utviklingslandene. I tillegg er det enkelte effekter av skatteparadis som primært gjør seg gjeldende i utviklingsland. Mens eksistensen av skatteparadis kan antas å i liten grad ha påvirket de politiske institusjonene i rike land, er det mye som tyder på at de bidrar til å sementere en ond sirkel i utviklingsland der svak institusjonell kapasitet legger til rette for ulovlig kapitalflukt, og der skatteunndragelse og kapitalflukt i neste omgang begrenser utviklingen av institusjoner. Med institusjoner mener Utvalget alt fra rettsvesen og håndheving av lover, til offentlig byråkrati og demokratisk styresett i vid forstand.

5.1 Reduserte skatteinntekter

I kapittel 4 ble det vist hvordan skatteparadis øker mulighetene til å unndra seg beskatning. Skatteunndragelsesstrategier som innbefatter bruk av skatteparadis er vanskelige å oppdage, og det kreves kompetente og velfungerende skattemyndigheter for å hindre at disse mulighetene utnyttes. Felles for mange utviklingsland er at de ofte mangler ressurser, kompetanse og kapasitet til å bygge opp og videreutvikle et effektivt byråkrati, og en finner derfor ofte at kvaliteten på skatteoppkrevingssystemet er svakere i utviklingsland enn i rikere land. Utviklingslandene har som en følge av dette ofte også begrensede muligheter til å drive grenseoverskridende etterforskning, som er både er tid- og ressurskrevende. Sannsynligheten for at skatteunndragelse blir oppdaget av skattemyndighetene er derfor lavere i utviklingsland. Videre er disse landene i større grad kjennetegnet av omfattende korrupsjon som svekker kvaliteten på rettssystemet i alle ledd. Dette gjør at konsekvensene for skattepliktige dersom skatteunndragelsen avdekkes er lavere. Skattepliktiges vilje til å betale skatt kan også være lavere i fattige land enn i de fleste rike land. Dette er dels et resultat av historiske, politiske eller kulturelle forhold (Lieberman 2003), og dels et resultat av manglende tillit til offentlige myndigheter som en følge av disses vedvarende misbruk av offentlige midler (Rothstein 2000).

Mulighetene for å kunne utnytte skatteparadis til økonomisk kriminalitet som for eksempel unndragelse av beskatning, er ikke den samme for alle skattegrunnlag. For eksempel har multinasjonale selskaper større muligheter til å bruke skatteparadis for å unndra seg beskatning enn vanlige lønnsmottakere. Problemet med skatteunndragelse vil dessuten være større desto mer konsentrert inntekten er på få hender. I mange utviklingsland bidrar kun noen hundre eller kanskje noen få tusen skattebetalere med storparten av skatteinntektene. I Bangladesh, for eksempel, er mindre enn 1 prosent av befolkningen registrert som skattebetalere. Kun 4 prosent av disse (dvs. mindre enn 0,04 prosent av befolkningen) betaler 40 prosent av skattene, mens 50 prosent av skattebetalerne (mindre enn 0,5 prosent av befolkningen) betaler mindre enn 1 prosent av skattene (Sarker & Kitamura 2006). I Tanzania, med en befolkning på mer enn 35 millioner mennesker, bidrar 286 bedrifter med om lag 70 prosent av de innenlandske skatteinntektene (Fjeldstad & Moore 2008). Ifølge Baer (2002) står 0,4 prosent av skattebetalerne i Kenya og Colombia for henholdsvis 61 prosent og 57 prosent av den totale innenlandske skatteinngangen. Konsentrasjon av skattegrunnlaget på noen få, men ofte svært ressurssterke, hender gjør land mer sårbare for skatteunndragelse gjennom skatteparadis og bidrar dermed til at utviklingsland kan oppleve en større relativ reduksjon i sine skatteinntekter som et resultat av skatteparadis.

5.2 Skatteavtaler mellom skatteparadis og utviklingsland

Et viktig trekk ved skatteparadis er at de har inngått skatteavtaler som gir dem rett til å beskatte kapitalinntekt til landet hvor selskapet er registrert eller personen har bosted, mens kildelandets rett til å ilegge en «withholding tax» er sterkt begrenset eller noen ganger lik null. Siden utviklingslandene er netto mottakere av investeringer fra skatteparadisene, fører disse avtalene til en reduksjon i skattegrunnlaget til utviklingslandene.

Man kan spørre seg hvorfor flere utviklingsland frivillig gir fra seg sin beskatningsrett på denne måten. Svaret er trolig at skatteparadisene er i en meget sterk forhandlingsposisjon i forhold til kildelandene. Sekretesselovgivningen og det lave skattenivået gjør at skatteparadisene tiltrekker seg mobil kapital. En stor andel av utenlandske direkteinvesteringer i utviklingsland er kanalisert gjennom skatteparadis, fordi investorene ønsker å utnytte skattefordelene og sekretessen som lukkede jurisdiksjoner tilbyr. Utviklingsland er avhengig av skatteavtalene for å få tilgang til investeringene fra skatteparadisene, direkte investeringer som er sårt tiltrengt for å skape vekst i landet.

Selv om skatteavtalene mellom skatteparadisene er avtaler som er frivillig inngått av to selvstendige land/jurisdiksjoner, er det viktig å vurdere hvorvidt den skjeve fordelingen av skattegrunnlag som disse avtalene innebærer kan forsvares.

To forhold kunne potensielt legitimere at skatteparadisene gis rett til å beskatte de selskapene som er registrert der. Det ene forholdet ville vært at selskapene effektivt sett ble styrt fra disse landene, og det andre forholdet ville vært at en vesentlig del av verdiskapingen skjedde i disse landene. Ingen av disse forholdene synes imidlertid å være til stede.

Skattesystemet for utlendinger i skatteparadis stiller typisk som krav at utenlandske selskaper ikke kan benytte den lokale valuta, og at man heller ikke kan ha lokalt ansatte annet enn lokale representanter på direktør og styrenivå. Se nærmere omtale i kapittel 3 foran. Fra et bedriftsøkonomisk synspunkt gjør slike regler at det er umulig å drive produksjon eller annen type virksomhet av noen størrelse i et skatteparadis hvis man samtidig ønsker skattefordelene som gis til utlendinger. Det er derfor klart at svært lite av verdiskapingen i selskapene som er registrert i skatteparadisene blir skapt der.

Det er også all grunn til at tro at selskapene i hovedsak ikke styres fra skatteparadisene. Fra et bedriftsøkonomisk ståsted er det velkjent at det er viktig å ha oversikt over driften av et selskap gjennom inngående lokal kjennskap til de markedene bedriften investerer i. Derfor er det slik i rike land at direktøren er samlokalisert med deler av virksomheten til selskapene (enten stabsfunksjonene eller stabs- og driftsfunksjonene). I skatteparadis er det vanlig at et fåtall personer er nominert til direktører for hundrevis av selskaper. De samme personene sitter også i styrene til disse selskapene. Selskapene de administrerer er lokalisert i ulike land med ulike kulturer og har stor spennvidde på den type forretningsaktiviteter de deltar i. Slik sett fordrer selskapene ulike krav til teknisk og økonomisk kompetanse, og slike vidt forskjellige kompetansekrav besitter ikke en enkelt person. En annen indikasjon på at den effektive styringen av selskapene ikke skjer fra skatteparadisene er at det ofte ikke foregår styremøter i full skala slik det gjøres i selskaper og konsern i andre land. Slike strukturer indikerer at de lokale representantene er passive stråmenn. Dette kan illustreres ved å se på direkteinvesteringene fra Mauritius til India. Hele 38 prosent av direkteinvesteringene til India i perioden 2006-2008 kom fra Mauritius. Denne kapitalen kanaliseres i hovedsak gjennom selskap som ifølge lovverket på Mauritius ikke kan ha ansatte der. Dette innebærer at kapitalen i realiteten forvaltes av folk som ikke bor på Mauritius.

Slike forhold som over reiser på prinsipielt grunnlag spørsmål om hva som bør kreves for at et selskap skal betraktes som hjemmehørende i et land. Utvalget kjenner til at det på det juridiske feltet er foretatt en slik grenseoppgang. Denne er imidlertid etter Utvalgets mening med på å skape de skadelige strukturene i skatteparadisene. Utvalget mener at det er de reelle økonomiske forholdene som bør legges til grunn for fordeling av beskatningsrett.

Hjemstatsprinsippet har tradisjonelt blitt rettferdiggjort ved henvisning til den sterke koblingen som typisk eksisterer mellom bostedsland og en personlig skattebetaler. Dersom en personlig skattebetaler betaler skatt i landet hvor han eller hun er bosatt, vil skattebetaleren også nyte godt av det offentlige tjenestetilbudet som skatten finansierer. I tilfellet med juridiske subjekter som bare er registrert i en jurisdiksjon, forsvinner begrunnelsen for dette beskatningsprinsippet. Et kjennetegn ved lukkede jurisdiksjoner er nettopp at det er en minimal kobling mellom skattesubjektet og jurisdiksjonen. I slike situasjoner taler rettferdighetsbetraktninger for at det er kildelandet som bør ha beskatningsretten. Man kan også anlegge det syn at effektivitetstapet som følge av beskatning blir mindre hvis kildelandet har beskatningsretten.

5.3 Effekter av reduserte skatteinntekter 1

Konsekvensene av et fall i skatteinntektene i utviklingsland er mer alvorlige enn i rike land i den forstand at utviklingslandene allerede i utgangspunktet har gjennomgående lave skatteinntekter. Svake statsfinanser er en hovedutfordring i en rekke utviklingsland. Gjennomsnittlig skatteinngang i lavinntektsland var om lag 13 prosent av BNP i 2000 (Baunsgaard & Keen 2005), dvs. mindre enn halvparten av gjennomsnittet på 36 prosent for OECD-landene (OECD 2007). Beregningsgrunnlaget er dessuten lavere siden per capita BNP er mye lavere enn i OECD-landene. En betydelig andel av driftsbudsjettet blir i mange utviklingsland finansiert av utenlandsk bistand, og i enkelte afrikanske land kan denne andelen komme opp i 40-50 prosent. Disse tallene viser at det er store svakheter ved den fiskale basen i mange utviklingsland. Ifølge IMF er en skatteinngang tilsvarende 15 prosent av BNP et «rimelig» minimumsnivå for lavinntektsland for å sikre finansiering av grunnleggende statlige oppgaver som lov orden, helse og utdanning (IMF 2005). Mange utviklingsland ligger langt under dette nivået. En studie av Fox & Gurley (2005) fant at så mange som 44 av de 168 landene som inngikk i studien, hadde en skatteinngang lavere enn 15 prosent av BNP på 1990-tallet. 18 av disse landene ligger i Afrika sør for Sahara.

Rike land har i stor grad svart på utfordringen skatteparadis utgjør ved å legge om skattesystemet i retning av å beskatte mindre mobile skattegrunnlag hardere og mobile skattegrunnlag mer lempelig. Sammenliknet med mer utviklede land vil imidlertid utviklingsland finne det vanskeligere å inndrive alternative skatter, for eksempel av lønnsmottakere. Lav økonomisk aktivitet medfører også at det er få alternative skattebaser. Mangelfull institusjonell kapasitet og omfattende uformelle sektorer forsterker utfordringene knyttet til en effektiv skatteinnkreving. Det er derfor et begrenset potensial for å erstatte tap av skattegrunnlag med nye skattegrunnlag. Inntektsbortfallet som følge av skatteparadis vil derfor i stor grad måtte tas ut i form av redusert offentlig økonomisk aktivitet, en aktivitet som allerede er svært lav.

Man kunne tro at reduserte offentlige inntekter som følge av bruken av skatteparadis ble delvis motsvart av økte private inntekter etter skatt, og at reduksjonen i skattenivået i utviklingsland dermed kunne gi opphav til en positiv utvikling av næringsliv og derigjennom bidra til økt økonomisk vekst. Som diskutert i Vedlegg 1 er det imidlertid grunn til å tro at skatteparadis har en negativ effekt også på private inntekter. Det skyldes at skatteparadisene gjør det mer attraktivt med uproduktiv virksomhet, noe som gjør at mindre ressurser anvendes i produktiv virksomhet. Det trekker isolert sett i retning av lavere inntekt og fører i neste omgang til redusert etterspørsel rettet mot produktive entreprenører. Dette gjør det enda mindre lønnsomt å drive produktiv næringsvirksomhet. I sum er nedgangen i den private økonomiske aktiviteten typisk større enn hva privat sektor sparer i skatt ved at skatteparadis benyttes (I avsnitt 5.4 redegjøres det nærmere for denne multiplikatoreffekten). I utviklingsland medfører altså skatteparadisene ikke bare lavere inntekter til det offentlige – det er grunn til å tro at de medfører et fall også i de private inntektene. Det er her ikke noe motsetningsforhold mellom privat og offentlig sektor – skatteparadisene er en ulempe for begge.

5.4 Rikdommens paradoks: naturressurser, rent-seeking, og skatteparadis

Land som er rike på naturressurser har i gjennomsnitt de siste 40 år hatt lavere vekst enn andre land. Dette fenomenet kalles ofte rikdommens paradoks og er grundig beskrevet i Vedlegg 1. Det er to hovedgrunner til at studiet av rikdommens paradoks er viktig for å analysere effekten av skatteparadis. Den første er at virkningen av inntekter av naturressurser kan gi opphav til mange av de samme mekanismene som skatteparadis – i særdeleshet at de gir opphav til økonomiske tilpasninger som har det motiv å omfordele eksisterende inntekt i egen favør snarere enn å skape ny inntekt. Den andre er at skatteparadis gjør det lettere for makteliten å skjule at ressursinntektene ikke brukes på en måte som er i den brede befolkningens interesser. Skatteparadisene medvirker til at slike ressursinntekter har negative snarere enn positive virkninger for et lands økonomi.

Hvis man for eksempel måler et lands ressursrikdom med hvor stor andel av BNP som utgjøres av eksport av naturressurser, er det en negativ korrelasjon mellom ressursrikdom og økonomisk vekst. Rikdom fra naturens side ser derfor ut til å gå sammen med lav økonomisk vekst – mens fattigdom fra naturens side er korrelert med høy økonomisk vekst. En slik korrelasjon innebærer ikke nødvendigvis at ressursrikdom er den egentlige årsaken til lav økonomisk vekst. Det kan i utgangspunktet tenkes en rekke andre forklaringer på en slik korrelasjon. Ny forskning, hvor man forsøker å ta høyde for andre mulige forklaringer på korrelasjonen, viser imidlertid at ressursrikdom faktisk synes å være en årsak til fattigdom (Mehlum, Moene og Torvik, 2006a). Grunnen til at ressursrikdom paradoksalt nok fører til fattigdom, er at mye av samfunnets ressurser i ressursrike land brukes på aktiviteter som primært er rettet mot å omfordele inntekt i egen favør. Slike aktiviteter kalles ofte for rent-seeking i den økonomiske litteraturen fordi aktørene forsøker å sikre seg grunnrente 2 fra naturressurser.

Ressursrikdom er imidlertid ikke en forbannelse for alle land. For samfunn som har velfungerende politiske institusjoner viser forskningen at det ikke er noen negativ korrelasjon mellom ressursrikdom og fattigdom. I land med lite korrupsjon, velfungerende rettssystem, god beskyttelse av eiendomsrett, og høy sannsynlighet for at det offentlige oppfyller sine kontraktforpliktelser, synes ressursinntekter å ha bidratt positivt til vekst. Et annet interessant funn i nyere forskning er at rikdommens paradoks ikke gjelder for demokratiske land med et parlamentarisk system, mens det for land med presidentstyre er en negativ korrelasjon mellom ressursrikdom og økonomisk vekst. Det er uklart hvorfor presidentstyre synes å virke mindre fordelaktig enn parlamentarisme når et land får ressursinntekter. Enkelte fremhever at i et presidentsystem har presidenten isolert sett stor makt men at dette balanseres ved at beslutningene i de folkevalgte organene skjer ved separasjon av makt. I USA er det for eksempel et sentralt punkt i konstitusjonen at man skal sikre en fordeling av makt – ofte referert til som «checks and balances» – i presidentsystemet.

I den senere tid tyder forskning på at mange andre land med presidentstyre i mindre grad har implementert de nødvendige mekanismene som skal sørge for at makten balanseres (se Vedlegg 1). I mange land med store ressursinntekter, spesielt i Afrika, er presidentstyre en styreform som gir en person eller en liten gruppe av personer stor politisk makt. I slike land kan politisk maktmisbruk lettere forekomme, og ressursinntektene kan bli brukt til det som tjener makteliten snarere enn til det som tjener befolkningen.

Den viktigste lærdommen fra rikdommens paradoks er at inntekter som i stor grad faller i fanget på de politiske og økonomiske aktørene i et land, kan ha ugunstige økonomiske virkninger. Dette skyldes at ressurser sløses bort på å få tak i disse inntektene gjennom rent-seeking. Skatteparadis gir, på samme måte som noen former for naturressurser, aktørene i økonomien inntektsmuligheter uten at de skaper noen tilleggsvirksomhet. Rent-seeking fører til at samfunnets ressurser vris vekk fra produktiv verdiskapende aktivitet. En spesielt viktig vridningseffekt er at skatteparadis påvirker hvordan noen private entreprenører velger å bruke sitt talent. Skatteparadis gjør det relativt mer lønnsomt å bruke sitt talent på å øke lønnsomheten til egen virksomhet gjennom å unndra seg beskatning, enn på å øke lønnsomheten gjennom effektiv drift. En slik privatøkonomisk vridning av talent har ikke sitt motstykke i en samfunnsøkonomisk lønnsom vridning, fordi den samfunnsøkonomiske kalkylen må ta hensyn til at det som er spart skatt for den private entreprenøren er redusert inntekt for det offentlige. Igjen kan skadevirkningen bli sterkere i utviklingsland, fordi makten er mer konsentrert og fordi entreprenører og kompetanse her er en mer knapp ressurs. Derfor vil misbruk av slikt talent ha større konsekvenser i utviklingsland.

Det er særlig når økonomiske og politiske aktører har mulighet til å skjule inntektene fra rent-seeking på naturressurser, at rikdom fra naturressurser har skadelige bivirkninger for et samfunn. Skatteparadis gir en relativt lettvint mulighet for økonomiske og politiske aktører til å skjule inntektene fra naturressurser. Skatteparadis gjør det dermed mer lønnsomt å være rent-seeker, noe som får flere til å velge rent-seeking og færre til å velge produktiv virksomhet. Flere rent-seekere og færre produktive entreprenører gjør i neste omgang at inntekten til hver produktive entreprenør går ned. Men lavere inntekt av å drive produktiv virksomhet gjør det relativt sett enda mer attraktivt å drive rent-seeking. Det fører til et ytterligere fall i antall produktive entreprenører og dermed et fall i inntekten til de som driver produktiv næringsvirksomhet. Det fører igjen til at færre vil drive produktiv virksomhet og flere ønsker å gå over til rent-seeking aktiviteter og så videre. Skatteparadisenes eksistens bidrar altså til å utløse en multiplikatorprosess med et negativt fortegn. Grunnen til at denne prosessen ikke fortsetter «i det uendelige» er at også inntektene til rent-seekerne faller når det blir flere rent-seekere og færre produktive.

Skatteparadis forsterker med andre ord de mekanismene som ligger til grunn for rikdommens paradoks – de gjør det lettere for korrupte politikere og destruktive entreprenører å berike seg på bekostning av samfunnet. Nyere forsking viser som nevnt at det nettopp er land med svake institusjoner og svake politiske systemer som blir rammet av rikdommens paradoks (se Vedlegg 1). Private entreprenører og politikere i denne typen land står overfor private insentiver som ikke samsvarer med det som er det beste for samfunnet som helhet: Kombinasjonen av svake institusjoner og skatteparadis gir korrupte politikere og destruktive entreprenører gode muligheter til å skjule ressursinntektene de tilraner seg.

5.5 Skatteparadis og institusjonell kvalitet

De potensielt mest alvorlige konsekvensene av skatteparadis er at de kan bidra til å svekke kvaliteten på institusjonene og det politiske systemet i utviklingsland. Årsaken til dette er at skatteparadis bidrar til at politikere i disse landene land kan ha en egeninteresse av å svekke de eksisterende institusjonene. Fravær av effektive håndhevningsorganer medfører at politikerne i større grad kan benytte seg av de mulighetene som skatteparadis gir til å skjule utbyttet fra økonomisk kriminalitet og rent-seeking.

For politikere i land med sterke institusjoner og velfungerende politiske systemer representerer skatteparadis et problem – de har økonomiske skadevirkninger og begrenser offentlige inntekter. Institusjonelle og politiske endringer kan imidlertid begrense disse skadevirkningene. I velfungerende land vil det derfor være naturlig å respondere på de utfordringene som skatteparadis representerer med konkrete tiltak som reduserer skadevirkningene. I utviklingsland vil det kunne være motsatte responser. For politikere i land med svake institusjoner og politiske systemer trenger ikke bare de lukkede jurisdiksjonene å representere et problem – de kan også representere en mulighet. Skatteparadis gir en mulighet til å skjule inntekter fra korrupsjon og illegal virksomhet, eller inntekter som politikerne på uærlig vis har anskaffet seg fra utviklingshjelp, naturressurser og offentlige budsjetter. På denne måten utløser fremveksten av skatteparadis også politiske insentiver i retning av å rive ned snarere enn å bygge opp institusjoner, og til å svekke snarere enn å styrke det politiske system. Det er mange eksempler på at de institusjonene som skal kontrollere at ulovlig pengeflytting ikke finner sted bevisst blir ødelagt av myndighetene 3 , og at personene tilknyttet slike institusjoner blir presset til ikke å utføre sin jobb, eller endog drept.

Et eksempel på hvordan ressursrikdom kan føre til en svekkelse av demokratiske mekanismer er dokumentert av Ross (2001a). Ross viser at i land som Filippinene, Indonesia og Malaysia bidro de rike forekomstene av regnskog til at politikerne bevisst ødela statlige institusjoner. Regnskogforekomstene ga mange aktører store muligheter for ulovlig å berike seg – men for å gjøre dette måtte en først underminere de statlige institusjonene som nettopp skulle motvirke misbruk og rovdrift. Snarere enn institusjonsbygging fikk politikerne incentiver til institusjonsriving. Ross (2001b) finner også at land som har store oljeforekomster blir mindre demokratiske. I slike land kan demokrati være en kostnad for politikerne, fordi det hindrer dem fra å bruke de store offentlige inntektene etter eget forgodtbefinnende. Inntektsmuligheten skatteparadis gir for politikere svekker incentivene til å innføre demokratiske reformer, eller til og med styrker incentivene for å redusere den demokratiske kontrollen med makthaverne.

Collier og Hoeffler (2008) viser hvordan ’checks and balances’ (institusjonelle regler som begrenser politisk maktmisbruk og balanserer politisk makt) virker vekstfremmende. De finner imidlertid at nettopp i land hvor slike regler er viktige, for eksempel fordi landet har store offentlige inntekter fra naturressurser, blir reglene ofte underminert av så vel politikere som næringslivsaktører som bestikker de samme politikerne. Igjen er analogien til skatteparadis åpenbar. Fremveksten av skatteparadis kan gi uærlige politikere incentiver til å bygge ned institusjonelle regler som er vekstfremmende. Det blir i politikernes interesse å investere i en samfunnsmodell hvor hemmelighold og mulighet for personlig maktmisbruk tolereres.

Effekten skatteparadis kan ha på institusjonell kvalitet i fattige land kan medføre store skadevirkninger. I det siste tiåret har det blitt klart at institusjonell kvalitet er den kanskje viktigste driveren for økonomisk velstand og vekst. Acemoglu, Johnson og Robinson (2001) gir den mest kjente analysen av virkningen av institusjoner på nasjonalinntekt. De estimerer at dersom et land som i utgangspunktet ligger på 25 prosent persentilen i institusjonell kvalitet kunne bedret institusjonene sine slik at de isteden kom på 75 prosent persentilen, ville nasjonalinntekten bli syv-doblet. Få faktorer har så sterk vekstvirkning som bedrede institusjoner. Og nettopp derfor kan skadevirkningene av skatteparadis være så store for utviklingsland – skatteparadisene bidrar ikke bare til å bevare svake institusjoner, men til å forverre dem.