1 Utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeidsmåte

1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Utvalget som skal utrede en bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge ble oppnevnt av regjeringen 20. september 2008 og fikk følgende sammensetning:

• Avdelingsdirektør (nå administrerende direktør) Lars Erik Flatø

• Regiondirektør (nå fylkesnemndsleder) Geir Kjell Andersland

• Barne- og ungdomspsykiater Kirsten Djupesland

• Avdelingsdirektør Eva Khan

• Rektor Thomas Koefoed

• Fylkesmann Svein Ludvigsen

• Sosial- og barnevernleder (nå barnevernleder) Hilde Rakvaag

• Generalsekretær Randi Talseth

• Politioverbetjent Geir Tveit

Administrerende direktør Lars Erik Flatø ble oppnevnt som utvalgets leder. Avdelingsdirektør Morten Stephansen har hatt permisjon fra sin stilling i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og har fungert som utvalgets sekretær. I en innledende fase, frem til utgangen av 2008, var også avdelingsdirektør Kjell Leikvik sekretær for utvalget. Fra januar 2009 har utredningsleder Aase Midkiff vært innlemmet i sekretariatet på timebasis. I tillegg har rådgiver Svend Dahl vært knyttet til sekretariatet på halv tid fra august 2009. Følgende eksterne har hatt utrednings- og skriveoppdrag for utvalget: Konsulent i Agenda Per Schanche, advokat Tore Roald Riedl og førsteamanuensis ved Høgskolen i Oslo Mons Oppedal.

1.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved opprettelsen følgende mandat:

Bakgrunn

Barn og unge med store og sammensatte problemer har behov for hjelp fra flere tjenester. Noen barn opplever å bli skjøvet fra tjeneste til tjeneste, der ingen tar ansvar. Andre får hjelp fra flere instanser, men hjelpen er ikke koordinert. Behovet for et helhetlig tilbud til barn og unge i kommunene er derfor stort.

Både 1. og 2. linjetjenesten gir hjelp til ut­satte barn og unge. Tradisjonelt har 2. linjetjenesten mer spesialisert kompetanse og ekspertise og kan gi råd og veiledning til det kom­munale tjenesteapparatet. Forskning har vist at for eksempel kulturforskjeller, motstridende målekriterier, samt skjev maktbalanse i de ulike tjenestene, kan hindre samarbeid. For å gi helhetlig og koordinert hjelp tidlig nok må det utvikles et bedre samarbeid mellom tjenestene, både på statlig og kommunalt nivå.

Ved kongelig resolusjon av 29. juni 2007 ble det oppnevnt et utvalg som skal se på hvordan en kan få til bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov (Midtlyng-utvalget). Utvalgene har i noen grad overlappende mandat. Utvalgene må derfor være i kontakt med hverandre underveis i prosessen.

Utvalget må holde seg løpende orientert om annet relevant pågående arbeid i departementene.

Hovedmålsetting

Tidlig innsats overfor utsatte barn og familier er av stor betydning for å gi barn stabile og trygge rammer for utvikling og vekst. Departementene har derfor som mål at barn og unge skal få helhetlig og koordinert hjelp til rett tid. Tiltak bør ligge på et lavest mulig nivå.

Gjennom utredningen skal det foretas en grundig vurdering av mulighetene for et systematisk og forpliktende samarbeid mellom kommunale og statlige tjenester 1 som gir hjelp til utsatte barn og deres foreldre. Utredningen skal ta for seg alle sentrale områder innenfor samordning og samarbeid. Følgende prinsipp fra regjeringens strategi for fornying av offentlig sektor skal ligge til grunn for utvalgets arbeid: «Betre organisatorisk samordning skal sikre at dei som treng eit meir omfattande og samansett velferdstilbod, får ein enklare kvardag».

Områder som skal vurderes

1. Gjennomgå dagens muligheter for og krav til samarbeid og samordning både mellom kommunale tjenester og mellom kommunale og statlige tjenester.

2. Vurdere hvordan tjenestene kan organiseres på en måte som gjør at barn og foreldre opplever at det er «en dør inn» når de trenger hjelp fra flere tjenester. Utvalget skal vurdere strukturer utover dagens organisering.

   • Hvordan kan samarbeidet organiseres for at en instans skal ha koordineringsansvaret

   • Hvordan oppnå forankring av forpliktende samarbeid både på politisk og administrativt nivå

   • Hvordan kan samarbeid og samordning ivaretas i små kommuner.

3. Vurdere hvordan plikten til samarbeid kan nedfelles i lovverket og hvordan de ulike lovene må harmoniseres på dette området.

4. Gjennomgå dagens lov- og regelverk på området, herunder spørsmålet om hvordan taushetsplikten praktiseres.

   • Foreslå eventuelle lovendringer i tråd med hovedmålsettingen

5. Gjennomgå rutiner og eventuelle økonomiske hindringer for samarbeid

   • Foreslå eventuelle endringer

6. Vurdere økonomiske og administrative konsekvenser for utvalgets tilrådinger. Minst ett av endringsforslagene skal bygge på forutsetningen om uendret eller redusert bruk av ressurser.

Det etableres en referansegruppe for utvalget som skal bestå av representanter fra de mest berørte departementer.

Utvalgets framdrift

Utvalget skal levere sin rapport innen utgangen av 2009.

1.3 Avgrensninger

Mandatet opererer med betegnelsen « utsatte barn og unge» uten nærmere presisering av en øvre aldersgrense. Utvalget har konsentrert seg om aldersgruppen 0 – 18 år, altså tidsspennet frem til myndighetsalder. Utvalget har sett dette som et naturlig skjæringspunkt i og med at også barna og de unges foreldre er nevnt i mandatet. Samtidig har utvalget i noen grad drøftet viktige overgangsperioder, inkludert overgangen til voksenlivet. Flere av tjenestene utvalget har sett nærmere på, har også et mandat som strekker seg ut over fylte 18 år. Dette gjelder eksempelvis barneverntjenesten, som har ansvar for ettervern frem til fylte 23 år, NAV, den øvrige sosialtjenesten i kommunene, fastlegene, PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten for elever i videregående skole. Ungdom som mottar behandling fra barne- og ungdomspsykiatrien vil også kunne fortsette behandlingen etter fylte 18 år, men må selvsagt på et tidspunkt overføres til et voksenpsykiatrisk tilbud dersom behand­lings­behovet skulle være av langvarig karakter.

Betegnelsen « utsatte barn og unge» kan forstås på ulike måter. Utvalget har valgt å legge seg på en fortolkning som ligger nært opp til de føringer som ellers ligger i mandatet. Utvalget tenker da spesielt på mandatets sterke fokus på samordning og samarbeid mellom tjenestene. I lys av dette har utvalget definert utsatte barn og unge som barn og unge med sammensatte vansker og problemer, og som over tid har behov for tjenester og tilbud fra minst to av de instanser som er nevnt i mandatet. I dette ligger det at utsatte barn og unge kan ha en svært forskjellig bakgrunn og også høyst ulike behov. Utsatte barn og unge kan dermed være personer med lærevansker, med adferdsproblemer, med psykiske vansker, med fysiske eller psykiske funksjonsnedsettelser, med rusproblematikk, og barn og unge som har vært utsatt for omsorgssvikt eller vold, m.m. Det disse barna og de unge har felles, er at de trenger tilbud fra minst to av de aktuelle tjenestene. Det tjenestene vil ha felles, er ansvaret for å kunne tilby helhetlige og koordinerte tjenester fremfor å arbeide i parallelle løp uten den nødvendige samordningen.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt ti møter på til sammen 18 møtedager. Åtte møter har blitt avholdt i Osloområdet, ett i Tromsø og ett i Kristiansand. I tillegg har utvalgsleder og sekretariatet hatt tre møter med referansegruppen som ble oppnevnt av Barne- og likestillingsdepartementet, og en rekke møter med representanter for ulike instanser og organisasjoner.

Til møtene har det vært invitert ulike innledere fra kommuner, fylkeskommuner, direktorater, utdanningsinstitusjoner og barneombudet. De tre personene som har hatt skriveoppdrag for utvalget (se pkt. 1.1) har også deltatt på flere av utvalgsmøtene. Utvalgsleder og sekretariatet har videre hatt et heldagsmøte med Trondheim kommune og et mer avgrenset møte med barneverntjenesten i bydel Søndre Nordstrand i Oslo. I tillegg har sekretariatet har hatt egne møter med Alta og Lørenskog kommune, samt prosjektansvarlig i Kom­munenes Sentralforbund (KS) for prosjektet « Sammen for barn og unge», et treårig uviklingsprosjekt KS har i samarbeid med Barne- og like­stillingsdepartementet og 15 forsøkskommuner. Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra ­Barneombudet, Norsk psykologforening og ­Statens råd for likestilling av funksjonshemmede.

1.5 Sammendrag

Kapittel 2 gir en samlet fremstilling av dagens oppgave- og ansvarsfordeling mellom de instanser som yter tjenester til barn og unge. Dette gjelder barnevernet, helse- og omsorgstjenester, barnehager og skoler, justissektoren og øvrige tjenesteområder som NAV-kontorene, utekontakter, familievernkontorer, m.m.

I kapittel 3 gis det en beskrivelse av samhandlingen mellom de samme tjenestene som er presentert i kapittel 2, basert på den forskning som er gjort om dette i Norge.

Kapittel 4 består av en gjennomgang av taushetspliktsbestemmelsene og den betydning disse har når det gjelder mulighetene til å utveksle informasjon i samarbeids- og samhandlingssituasjoner.

I kapittel 5 gis det en samlet fremstilling av de mest sentrale utfordringene man står overfor for å kunne gi helhetlig og koordinert hjelp på lavest mulig nivå og til rett tid.

Kapittel 6 gir en samlet fremstilling av utvalgets forslag, inndelt i en rekke delkapitler hvor de enkelte forslag er nærmere omtalt og begrunnet.

I kapittel 6.2 har utvalget sett på koordinering av tjenesteytingen. Utvalget har samlet seg om følgende to forslag på dette området:

• Bestemmelse om individuell plan forankres i opplæringsloven og barnehageloven.

• Alle mottakere av individuell plan skal ha rett til å få oppnevnt en personlig koordinator . Den personlige koordinators plikter presiseres i forskrift.

I kapittel 6.3 omtales behovet for et lavterskeltilbud når det gjelder psykisk helse. Utvalget har to forslag i denne forbindelse:

• For å sikre et godt psykisk helsetilbud til barn og unge, endres kommunehelsetjenestelovens § 1 – 3 ved at det tas inn en bestemmelse som tydeliggjør kommunenes ansvar for å etablere tjeneste for psykisk helsearbeid.

• Det etableres en handlingsplan for styrket psykologtjeneste i kommunene finansiert ved øremerkede midler.

I kapittel 6.4 behandler utvalget hvilke tiltak som kan settes inn for å sikre tidlig avdekking av de utfordringer og problemer barn og unge kan ha, med påfølgende tidlig innsats for å hindre at disse utfordringene og problemene øker i omfang og alvorlighetsgrad uten at barnet eller ungdommen det gjelder får adekvat hjelp. Utvalget ser følgende tiltak som viktige i denne sammenhengen:

• Kommunene gis ansvar for at det gjennomføres en generell kartlegging i form av en sjekkliste for å identifisere barn og familier med risikofaktorer. Kartleggingen må foretas med faste intervaller. Kartleggingen skal omfatte barnets sosiale, emosjonelle og adferdsmessige utvikling. Hensikten med kartleggingen skal være å fastslå mestring av forventede milepæler, og tidlig identifisering av barn med behov for en grundigere kartlegging og oppfølging av et samlet hjelpeapparat.

I kapittel 6.5 har utvalget sett spesielt på samhandlingen mellom barneverntjenesten og barne- og ungdomspsykiatrien, med særlig fokus på hvordan det kan legges til rette for et godt samarbeid overfor barn og unge som har behov for døgnbasert hjelp. Med unntak av tredje punkt nedenfor står utvalget samlet bak følgende forslag:

• Det statlige barnevernet og helseforetakene oppretter felles institusjoner for barn og unge med behov både for tilrettelagt omsorgstilbud og tverrfaglig behandling. Omfang og organisering av slike institusjoner vurderes nærmere.

• Det tas inn en lovbestemmelse i spesialisthelsetjenesteloven som pålegger de regionale helseforetakene å samarbeide med statlig regional barnevernmyndighet om institusjonsplassering av barn og unge.

• Det tas inn en bestemmelse i psykisk helsevernloven hvor helseforetakene forpliktes til å fremskaffe institusjonsplass i de situasjoner hvor fylkesnemnda treffer vedtak om plassering i institusjon underlagt det psykiske helsevernet. Ett utvalgsmedlem har tatt dissens mot dette forslaget.

• Det opprettes et eget tvisteløsningsorgan som kan løse uenighet mellom det psykiske helsevernet og barneverntjenesten der det er avklart at barnet er i behov for døgnplass, men der uenigheten er knyttet til spørsmålet om hvilken type institusjon barnet skal få plass i.

• Det presiseres i spesialisthelsetjenesteloven § 3 – 1, andre ledd at et døgnbasert tilbud til barn og unge skal være tilgjengelig uavhengig av tjenestemottakers alder, og at tilbudet skal være under kontinuerlig drift.

I kapittel 6.6 har utvalget sett nærmere på barnevernloven, med fokus på barnet som selvstendig rettssubjekt. Utvalget har funnet det riktig å fremme følgende forslag på dette området:

• Formålsbestemmelsen i barnevernloven end­res slik at barnevernloven blir å forstå som en rettighetslov sett fra barnets ståsted.

I kapittel 6.7 har utvalget sett på om det er mulig å skape bedre rammebetingelser for samhandling og samarbeid gjennom en bedre samordning av lovverkene. Utvalget fremmer følgende forslag i denne forbindelse:

• Sosialtjenestelovens resterende del, kommunehelsetjenesteloven og eventuelt barnvernloven etableres som ett felles lovverk, jf. NOU 2004:18.

I kapittel 6.8 kommer utvalget tilbake til taushetsplikten, med fokus på utveksling av informasjon som forutsetning for koordinering av tjenestetilbudet. Utvalget fremmer ett forslag i denne forbindelse:

• Det igangsettes en samlet gjennomgang av rettsoppfatninger og praksis når det gjelder taushetsplikt og opplysningsplikt i de ulike fagmiljøene som arbeider med barn og unge. Et slikt arbeid må ses i sammenheng med de forslag som ble fremmet i NOU 2004:18 om ny felles helse- og sosiallovgivning på kommunalt nivå.

I kapittel 6.9 setter utvalget fokus på finansieringsordninger og den betydning dette kan ha for samarbeid og samhandling. Utvalget har kommet til at det ikke er behov for særlige reformer på dette området, men fremmer likevel ett forslag som kan være av noe betydning:

• Det foretas en gjennomgang av de polikliniske refusjonstakstene innen det psykiske helse­vernet for barn og unge med tanke på om prissettingen kan påvirke omfang av samarbeidet med andre tjenester.

I kapittel 6.10 setter utvalget fokus på henvisningsretten til barne- og ungdomspsykiatrien. Utvalget har samlet seg om følgende forslag i denne forbindelse:

• PP-tjenesten, psykologer og helsesøstre gis henvisningsrett til avdeling for det psykiske helsevernet for barn og unge.

Kapittel 6.11 består av en kortfattet oppsummering av forslagene i de forutgående kapitelene.

I kapittel 7 gjennomgås administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene i kapittel 6.