4 Taushetsplikten – utveksling av informasjon som forutsetning for koordinering av tjenestetilbudet

4.1 Innledning

Det fremgår av mandatet at utvalget skal gi en vurdering av hvordan plikten til samarbeid kan nedfelles i lovverket og hvordan de ulike lovene må harmoniseres på dette området. Videre fremgår det at utvalget skal foreta en gjennomgang av dagens lov- og regelverk på området, herunder spørsmålet om hvordan taushetsplikten praktiseres. I dette kapittelet gis det en presentasjon av taushetspliktsbestemmelsene med særlig fokus på betydningen disse bestemmelsene har for samarbeid mellom instansene. Utvalgets vurdering av og forslag knyttet til taushetspliktsbestemmelsene fremgår i kapittel 6.8.

Reglene om taushetsplikt om opplysninger tjenesteyter får kunnskap om i forbindelse med arbeid med barn og unge, er spredt rundt i de ulike tjenestelovene. Reglene er dels ulikt utformet fordi lovgiver har lagt til grunn at det gjør seg noe ulike personvernhensyn gjeldende innen de ulike tjenestefeltene.

Det eksisterer to typer av taushetsplikt i de systemene som yter tjenester til barn og unge. Den forvaltningsmessige taushetsplikt gjelder for alle som deltar i offentlig tjenesteyting, mens den strengere profesjonsbaserte taushetsplikt (yrkesmessig taushetsplikt) bare gjelder for helsepersonell. Man kan inndele de ulike regelsettene i kategorier ut fra hvilke hensyn som ligger bak reglene:

• ansatte i skole, barnehage og PP-tjenesten

• ansatte i sosialtjenesten

• ansatte i barneverntjenesten

• ansatte i helsetjenesten

Hver av disse kategoriene har egne regelsett. Felles for alle er opplysningsplikten overfor barneverntjenesten.

4.2 Hva taushetsplikten omfatter

Ansatte i barnehage- og skolesektoren (herunder PP-tjenesten) har like regler om taushetsplikt. Både barnehageloven § 20 og opplæringsloven § 15 – 1 henviser videre til forvaltningslovens regler om taushetsplikt i § 13 flg 1. Den forvaltningsmessige taushetsplikten omfatter etter forvaltningsloven § 13 a opplysninger « om personlige forhold» tjenesteyter blir kjent med gjennom sitt arbeid. Nøytrale opplysninger som fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted omfattes ikke av taushetsplikten med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold ved tjenestemottaker som må likestilles med personlige forhold.

Sosialtjenesten kan faglig sett plasseres i en slags mellomstilling mellom ordinær forvaltningsmessig virksomhet og helsetjenesten. Lovgiver har lagt til grunn at det er sterkere beskyttelseshensyn som gjør seg gjeldende innen sosialtjenesten sett i forhold til den øvrige forvaltningen. I henhold til sosialtjenesteloven § 8 – 8 er taushetsplikten mer omfattende ved at tjenesteytere innen sosialtjenesten også har taushetsplikt om opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted.

I barnevernloven§ 6 – 7 er den forvaltningsmessige taushetsplikten gjort gjeldende på samme måte som i sosialtjenesteloven under henvisning til forvaltingslovens bestemmelser. Også for barneverntjenesten gjelder den skjerpede taushetsplikten der opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted er underlagt taushetsplikt.

Tjenesteytere innen helsetjenesten er, i tillegg til forvaltningsmessig taushetsplikt, også underlagt yrkesmessig taushetsplikt. Den yrkesmessige taushetsplikten er regulert i helsepersonelloven kapittel 5, og er mer omfattende enn den forvaltningsmessige taushetsplikten. Helsepersonell-loven gjelder for alt helsepersonell, uavhengig av om man arbeider i kommunal sektor eller i spesialisthelsetjenesten. Taushetspliktbestemmelsen i helsepersonelloven § 21 sondrer ikke mellom nøytrale og personsensitive opplysninger slik forvaltningsloven gjør. Alle opplysninger om « legems- og sykdomsforhold» er å regne som personlige forhold som er underlagt taushetsplikt. Helsepersonell har også taushetsplikt om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted.

4.3 Unntak fra taushetsplikten ved samarbeid mellom ulike tjenestefelt

Spørsmålet om taushetspliktreglene er til hinder for informasjonsutveksling med tanke på samarbeid mellom ulike tjenestefelt, må vurderes med utgangpunkt i de unntaksreglene som følger av de ulike regelsettene. Taushetspliktreglene er utarbeidet slik at de til en viss grad skal være dynamiske og fange opp ulike situasjoner hvor det er nødvendig å utveksle informasjon. Det er gjort unntak fra taushetsplikten i alle regelsettene ved at de ulike personene som gir tilbud innen en og samme tjeneste, gis anledning til å utveksle nødvendig informasjon. Likeledes inneholder reglene unntak til bruk ved administrasjon og statistikkutforming, forskningsformål, oppdatering av sentrale registre, og til bruk ved melding til kontrollinstanser og politi (ved mistanke om alvorlig kriminalitet). Ut over de situasjonene hvor opp-lysningsplikten til barneverntjenesten og sosialtjenesten inntrer, gir de unntakene som er nedfelt i dagens lovgivning en rett, men ingen plikt til informasjonsutveksling.

Utvalgets mandat gir ikke grunnlag for gjennomgang av alle unntakene fra taushetsplikten i alle regelsettene. I det følgende gjennomgås bare unntaksbestemmelser som omhandler informasjonsutveksling mellom ulike tjenestefelt hvor det er hensynet til samordning og koordinering av tjenestetilbudet som utløser behov for utveksling av informasjon.

Unntak fra den ordinære forvaltningsmessige taushetsplikt

For ansatte i barnehage, skole og PP-tjenesten er det unntakene i forvaltningsloven som kan anvendes. Unntaksreglene er inndelt etter to hovedhensyn i § 13 a om begrensninger i taushetsplikten « når det ikke er behov for beskyttelse» og i § 13 b om begrensninger « ut fra private eller offentlige interesser».

De to unntakene i forvaltningsloven § 13 a som er aktuelle med tanke på ordinært samarbeid mellom ulike tjenestefelt, er samtykkeog anonymisering. For barn og unge vil det være den eller dem som har foreldreansvar for barnet, som kan samtykke på vegne av barnet. Innholdet i foreldreansvaret er nærmere angitt i barneloven § 30. Forvaltningsloven angir ikke noen aldersgrense for når barn kan samtykke selv, men foreldrene skal la barnets selvbestemmelsesrett utvikles i takt med alder og modenhet etter barneloven § 33. Det samme prinsippet er nedfelt i artikkel 12 i FNs barnekonvensjon. Mange kommuner har utviklet gode rutiner for innhenting av slikt samtykke i en tidlig fase i den enkelte sak.

Informasjonsutveksling når opplysningene gis anonymisert, det vil si på en måte som ikke gir mottaker mulighet for personidentifisering, vil også i noen grad kunne avhjelpe behovet for koordinering. Et eksempel på en slik situasjon vil være at skolen drøfter en problemstilling knyttet til særlige utfordringer i skolehverdagen for en elev med barneverntjenesten, uten at elevens identitet oppgis.

Forvaltningsloven § 13 b omhandler unntak fra taushetsplikten med bakgrunn i situasjoner hvor « private eller offentlige interesser» tilsier at opplysningene kan videreformidles. Av § 13 b nr. 2 og 3 følger at opplysninger kan gis til samarbeidende personell som ledd i saksbehandlingen i enkeltsaker. Dette gjelder også i situasjoner hvor arbeidet med den enkelte sak innbefatter kontakt med personell fra andre tjenestefelt (organer) 2.

Unntaket som eksplisitt omhandler informasjonsutveksling mellom ulike tjenestefelt, er nedfelt i § 13 b nr. 5. Bestemmelsen angir at et forvaltningsorgan kan gi andre forvaltningsorganer « opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». En skole vil etter denne bestemmelsen f.eks. kunne gi opplysninger til barneverntjenesten om at det er truffet vedtak om støttetiltak for et barn, selv om man ikke er i en situasjon hvor det foreligger opplysningsplikt etter barnevernloven § 6 – 4 eller samtykke fra foreldrene. For øvrig kan man utveksle informasjon med andre forvaltningsorgan i den grad dette gjøres « for å fremme avgiverorganets interesser». Dersom informasjonsutvekslingen bare er nødvendig for mottakerorganets tilbud til tjenestemottaker, må det foreligge samtykke.

Unntak fra sosialtjenestens taushetsplikt

For sosialtjenesten gjelder i utgangspunktet de samme unntak som i forvaltningen for øvrig. Dette betyr at også ansatte i sosialtjenesten kan utveksle informasjon med andre tjenestefelt basert på samtykke eller ved å anonymisere opplysninger.

De sterkere personvernhensyn som gjør seg gjeldende for sosialtjenesten, gjenspeiler seg imidlertid også i unntaksbestemmelsene som gjelder informasjonsutveksling med andre forvaltningsorganer. Av sosialtjenesteloven § 8 – 8 følger det at informasjonsutveksling etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5, bare kan gis når « dette er nødvendig for å fremme sosialtjenestens eller institusjonens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». Det generelle unntaket om informasjonsutveksling med andre forvaltningsorganer er på denne måten mer innsnevret i forhold til den øvrige forvaltningen. Informasjonsutveksling « om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet» kan bare skje når dette er i sosialtjenestens interesse eller der det foreligger nødrett.

Unntak fra barneverntjenestens taushetsplikt

For barneverntjenesten gjelder i utgangspunktet de samme unntak som for forvaltningen for øvrig. Dette betyr at også ansatte i barneverntjenesten kan utveksle informasjon med andre tjenestefelt basert på samtykke eller ved å anonymisere opplysninger.

Barn har selvstendig samtykkekompetanse fra de er 15 år, jf. barnevernloven § 6 – 3. Innenfor barnevernfeltet kommer også hensynet til barnet inn som en ekstra begrensning i gitte situasjoner selv om barnet ikke er fylt 15 år. Der hvor barnets interesse tilsier det, kan fylkesmannen bestemme at opplysninger skal være undergitt taushetsplikt selv om foreldrene har gitt samtykke til at de gjøres kjent. I barnevernloven følger også tilsvarende innskrenkning av unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven § 13 b nr. 5 som gjelder innen sosialtjenesten.

Forarbeidene til barnevernloven understreker tydelig at man vektla hensynet til den enkeltes personvern i større grad enn hensynet til behovet for samarbeid i enkeltsaker da bestemmelsen i § 6 – 7 ble utformet 3. I forarbeidene uttrykkes blant annet skepsis til faste barnevernteam. I juridisk teori oppfattes dette som et signal om at bestemmelsen må tolkes restriktivt slik at barneverntjenestens mulighet for tverretatlig samarbeid er betydelig begrenset. I teorien etterlyses også endringer i taushetspliktebestemmelsene med henblikk på at tverretatlig samarbeid er gitt mye oppmerksomhet de siste årene 4.

Unntak fra helsepersonells taushetsplikt

Helsepersonelloven kapittel 5 inneholder en rekke unntak fra taushetsplikten på samme måte som den forvaltningsmessige taushetsplikten, angående samtykke, anonymisering, forsvarlig saksbehandling, forskning og administrasjon. Barn har selvstendig samtykkekompetanse fra de er 16 år jf. pasientrettighetsloven § 4 – 3.

Den mest sentrale bestemmelsen for samhandling og samarbeid, er helsepersonelloven § 25 som omhandler begrensninger i taushetsplikten ved informasjonsutveksling med samarbeidende personell. Unntaket gjelder imidlertid bare annet helsepersonell som også omfattes av helsepersonellbegrepet i helsepersonelloven § 3. Dette innebærer at ansatte i skole, sosialtjeneste og barneverntjeneste faller utenfor den krets av personer som omfattes av bestemmelsen. Helsepersonell kan derfor ikke utveksle informasjon med andre tjenester dersom det ikke foreligger samtykke fra pasienten (eller den eller dem med foreldreansvar). Helsepersonell vil dermed ikke kunne utveksle informasjon i enkeltsaker på samme måte som personell som bare er underlagt forvaltningsmessig taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 b nr. 2 uten at det foreligger samtykke.

Opplysningsplikten

Barneverntjenestens tilgang til informasjon fra andre tjenestefelt står i en særstilling. Andre offentlige tjenesteytere er underlagt opplysningsplikt til barneverntjenesten i nærmere angitte situa­sjoner. Opplysningsplikten følger både av barnevernloven § 6 – 4, opplæringsloven 15 – 3, barne­hageloven § 22, sosialtjenesteloven § 8 – 8 a og helse­personelloven § 33. Opplysningsplikten er likt uformet i de ulike lovene, og omfatter både

• en aktivitetsplikt uten at barneverntjenesten henvender seg til organet og ber om opplysninger (av eget tiltak), og

• en opplysningsplikt når barneverntjenesten ber om opplysninger.

Opplysningsplikten er imidlertid begrenset til de mest alvorlige situasjonene hvor

«det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester § 4 – 10, § 4 – 11, § 4 – 12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov § 4 – 24».

Bestemmelsene om opplysningsplikt skiller seg fra de andre unntakene fra taushetsplikten både fordi personell som kommer i slike situasjoner ikke kan velge om opplysningene skal videreformidles, og fordi det her er hensynet til mottakerorganets tjenestetilbud som skal ivaretas (ikke avgiverorganets interesser).

I barnevernloven § 6 – 7 a er det nå tatt inn en bestemmelse om barneverntjenestens tilbakemelding til den som sender bekymringsmelding til barneverntjenesten 5. Bakgrunnen for at bestemmelsen ble tatt inn i loven, var kritikk mot at den som velger å benytte seg av opplysningsplikten, i liten grad fikk informasjon om hvordan barneverntjenesten fulgte opp saken videre. I bestemmelsens fjerde ledd er det tatt inn en presisering av barneverntjenestens mulighet til å gi andre organer opplysninger om et barn når dette fremmer « barneverntjenestens oppgaver». Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2009, slik at det ikke er mulig å trekke noen konklusjoner knyttet til hvilken effekt den har hatt ennå. Det er imidlertid nå tydeliggjort at barneverntjenesten kan dele informasjon om et barn med andre etater, noe som igjen kan gi en forventning om økt forståelse mellom de ulike tjenestene og økt samarbeid der dette er formålstjenlig.

Dersom det er åpnet undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi melder som omfattes av § 6 – 4 annet og tredje ledd, ny tilbakemelding om at undersøkelsen er gjennomført. Den nye tilbakemeldingen skal sendes innen tre uker etter at undersøkelsen er gjennomført, og skal inneholde opplysninger om hvorvidt saken er henlagt eller om barneverntjenesten følger opp saken videre.

4.4 Nærmere om praktiseringen av unntak fra taushetsplikten

Organisering av tjenestetilbudet og samarbeid i enkeltsaker

Kommunene har stor handlefrihet med hensyn til organisering av virksomheten. Mange kommuner slår sammen ulike deltjenester. Noen kommuner har innlemmet både barneverntjenesten og hele sosialtjenesten organisatorisk i NAV. Arbeids- og velferdsloven har som formål å sikre en helhetlig og samordnet anvendelse av arbeidsmarkeds­loven, folketrygdloven og deler av sosialtjeneste­loven . Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 16 inneholder derfor en bestemmelse om at NAV er å anse som ett og samme forvaltningsorgan, slik at ansatte i henholdsvis arbeidsmarkedsfeltet og sosialtjenesten vil kunne utveksle informasjon om tjenestemottaker uten hinder av taushetsplikten. I forarbeidene til loven fremgår det at selv om bestemmelsen innholdsmessig var ny i forhold til gjeldende regler, går den ikke vesentlig lengre i å tillate utveksling av personopplysninger enn det som ble gjort rutinemessig innenfor lovgivningen og organisering før NAV-reformen 6. Arbeids- og velferdsetaten og sosialkontoret er gitt anledning til å opprette felles arkiv og saksbehandlingssystem til tross for at det felles lokale kontoret formelt sett omfatter to atskilte organer i forvaltningslovens forstand.

Samorganisering av ulike deltjenester underlagt andre lover enn de som omfattes av NAV-reformen, vil ikke påvirke retten til informasjonsutveksling.

Som det fremgår av kapittel 6.8, vil ikke utvalget anbefale at det opprettes en felles fast forankret organisatorisk enhet lik NAV-kontorene. Ansatte i de ulike deltjenestene vil derfor, til tross for eventuell samorganisering, fortsatt ha sin virksomhet forankret i ulike tjenestelover og må fortsatt forholde seg til de regler for taushetsplikt som er skissert over. I tillegg må virksomheten i en samlet enhet (ut over tjenestene som omfattes av NAV-reformen) innrettes slik at de ansatte i de ulike deltjenestene kun har tilgang til eget arkiv- og journalsystem 7.

Uavhengig av hvordan kommunen organiserer sin totale virksomhet, vil behovet for samarbeid og samhandling mellom ulike deltjenester oppstå i enkeltsaker. Det vil også være nødvendig med samarbeid mellom de kommunale tjenestene og fylkeskommunale eller statlige tjenester. Med utgangspunkt i gjennomgangen over legger utvalget til grunn at det er unntaksregelen om samtykke fra den som har krav på taushet i de ulike regelverkene, som gir best forutsetning for gjennomføring av tverretatlig samarbeid under dagens regelverk.

4.5 Om taushetsplikt i tidligere offentlige utredninger

Forholdet mellom muligheten for samarbeid mellom ulike tjenestefelt og taushetspliktreglene er omtalt i en rekke offentlige utredninger knyttet til helse-, sosial-, og skolesektoren.

• Allerede i NOU 1982:26 foreslo det såkalte barnemishandlingsutvalget en oppmykning av reglene om taushetsplikt for de ansatte i barneverntjenesten. Det ble foreslått en bestemmelse hvor barneverntjenesten, uten at det forelå samtykke fra foreldrene, kunne innkalle til tverretatlige møter for å drøfte enkeltsaker, og videre at deltakerne på disse møtene skulle være fritatt fra taushetsplikten under møtet. Dette forslaget ble ikke fulgt opp.

• Befringutvalgets innstilling NOU 2000:12 fremhevet andre faktorer enn taushetspliktreglene som sentrale hindre for godt samarbeid mellom ulike etater og tjenestefelt (kulturforskjeller, økonomi, tidsnød, profesjonskamp m.m.). Utvalget uttrykte imidlertid at taushetspliktreglene kan virke kompliserte, og at positive signaler fra myndighetene om tverrfaglig samarbeid reiser spørsmålet om man bør ha klarere juridisk grunnlag for slikt samarbeid.

• St.meld. nr. 40 (2001 – 2002) Om barne- og ungdomsvernetinneholder tilsvarende refleksjoner. I meldingen ble gode rutiner for innhenting av samtykke som grunnlag for informasjonsutveksling fremhevet som et viktig tiltak.

• Forslaget i NOU 2004:18 til saksbehandlingssystem i en ny felles lov om helse- og sosialtjenester i kommunen er koblet opp mot en justering av både den forvaltningsmessige og yrkesmessige taushetsplikt for de tjenesteyterne som er involvert i en og samme sak. Dette er behandlet i denne utrednings kapittel 6.7.

  I lovforslaget § 9 – 6 er det foreslått unntak fra taushetsplikten for alt personell som er involvert i leveranse av det totale tjenestetilbudet når informasjonsutveksling er « nødvendig av hensyn til gjennomføringen av tjenestetilbudet». Forslaget er nivånøytralt slik at adgangen til informasjonsutveksling gjelder både kommunalt og statlig nivå. Fra merknadene til bestemmelsen i innstillingen på side 148 hitsettes:

  «I stedet for et system med forholdsvis lave ters­kler for informasjonsutveksling innen én og samme profesjon, men ganske høye terskler mot andre profesjoner, er den rettslige begrens­ning i stedet knyttet eksklusivt til partsautonomien og det konkrete behov for meddelelse, men bare innenfor de rammer hvor tjenestemottaker vil ha grunn til å vente informasjonsutveksling, og dermed får anledning til å protestere mot denne om hun eller han har motforestillinger».

  Det er tatt inn en reservasjon i forslaget for det tilfellet at det er grunn til å tro at tjenestemottakeren ville motsette seg slik informasjonsutveksling. Forslaget er basert på de samme prinsipper som dagens helsepersonellov § 25 som omhandler informasjonsutveksling mellom samarbeidende helsepersonell når det er nødvendig for å kunne yte forsvarlig helsehjelp. Forslaget i NOU 2004:18 er en nyskapning fordi hensynet til personvern ses i en større sammenheng, knyttet til behovet for koordinering av det totale tjenestetilbud innenfor rammene av den individuelle planen til tjenestemottaker. Hensynet til det enkelte organets interesser og hensynet til tjenestemottakers tillit til den enkelte deltjeneste vil dermed ikke være det eneste avgjørende moment i vurderingen av om retten til informasjonsutveksling skal brukes.

• Personvernkommisjonen avga nylig innstilling NOU 2009:1 Individ og integritet.I innstillingen skildres dagens situasjon og utfordringer knyttet til personvern innen ulike sektorer. Kommisjonen påpeker betydningen av at man ikke uthuler den profesjonsbaserte taushetsplikten for helsepersonell, og anbefalte en systematisk gjennomgang av regelverket.

• I NOU 2009:18 Rett til læring(Midtlyngutvalget) blir det også understreket at samordning av ulike tjenester ikke må medføre en uthuling av taushetsplikten. Midtlyngutvalget fremhever samtykke som tilstrekkelig unntakshjemmel for samarbeid på tvers av ulike tjenestefelt.

I regjeringens strategi for forebygging (2009) er det varslet en gjennomgang av regelverket for informasjonsplikt og taushetsplikt og regelverkets betydning for hvordan man forholder seg til dette i praksis.

4.6 Erfaringskunnskap/forskning om taushetsplikt

Det eksisterer lite forskning som gir konkret kunnskap om hvorvidt taushetspliktreglene faktisk er til hinder for tverretatlig samarbeid i enkeltsaker. Barnevernloven § 2 – 4 inneholder hjemmel til gjennomføring av forsøk hvor det kan gis samtykke til unntak fra både yrkesmessig og forvaltningsmessig taushetsplikt i enkeltsaker. Til tross for at tverretatlig samarbeid har blitt et stadig mer betydningsfullt tema innen helse- og sosialsektoren de siste årene, er det så langt ikke gitt samtykke til slike forsøk. Dette har ikke sammenheng med en restriktiv praksis, men fravær av søknader om slike forsøk.

SINTEF Rapport 03/05 Kunnskapsstatus om det samlede tjenestetilbud for barn og unge inneholder en gjennomgang av det eksisterende forskningsmaterialet om temaet. I rapporten gjennomgår man både juridisk teori og praksis/dokumenterte forsøk. Det konkluderes med at juristers fortolkning av taushetspliktebestemmelsene som oftest leder mot den konklusjon at taushetspliktbestemmelsene ikke i særlig grad er til hinder for samarbeid mellom ulike etater og forvaltningsnivåer. Man påpeker imidlertid at taushetspliktreglene i stor grad forvaltes av aktører uten juridisk kompetanse, og at reglene derfor kan oppfattes som kompliserte av dem som skal bruke reglene i praksis. Det helt sentrale i enkeltsaker vil derfor først og fremst være hvorledes involvert personell anvender reglene. Hvordan reglene praktiseres, har man imidlertid lite empiri rundt. I rapporten konkluderer man derfor med at det er vanskelig å si noe om hvorvidt taushetspliktreglene virker hemmende for tverretatlig samarbeid. Under henvisning til litteraturen understrekes også her (som i flere offentlige utredninger nevnt over) at andre faktorer, som holdninger hos enkeltpersoner, ulike kulturer og arbeidsmetoder kan synes avgjørende for hvor høye barrierer som eksisterer mellom de ulike tjenestene.