2 Dagens oppgave- og ansvarsfordeling

2.1 Innledning

Dette kapitlet gir en beskrivelse av aktuelle tjenester for utsatte barn og unge. Dette er dels tjenester som mer eller mindre har alle barn og unge som målgruppe, og dels tjenester for dem med spesielle behov.

For de mest sentrale tjenestene, slik som barnevernet og helse- og omsorgssektoren, blir det gitt en beskrivelse av følgende:

• Innhold i tjenesten og lovforankring. Det blir gitt en kort beskrivelse av tjenesten og krav som loven gir til innhold og samarbeid mellom ulike tjenester.

• Organisering. Gjennomgangen omfatter kommunal og statlig organisering av tjenestene. I tillegg beskrives de tjenestene fylkeskommunene har ansvaret for.

• Brukere (tjenestemottakere). Det blir lagt frem statistikk over antall brukere og kjennetegn ved disse.

• Økonomi.Gjennomgang av tilgjengelig statistikk som viser kostnader forbundet med tjenestene.

• Forskjeller mellom kommunene.Det blir i noen grad gitt en beskrivelse av tilbudet i kommuner av ulik størrelse.

Omtalen bygger i noen grad på det lovmessige grunnlaget for tjenestene og i noen grad på tilgjengelig offentlig statistikk. For noen tjenester er statistikken forholdsvis omfattende, mens den på andre områder har klare mangler. Fremstillingen vil derfor til en viss grad være preget av hva som finnes av statistikk på de ulike områdene.

En mangel med statistikken er at selv om det finnes godt utbygd informasjon om antall brukere som mottar ulike tjenester, fremgår det i svært liten grad om det er de samme brukerne som mottar forskjellige tjenester. Det finnes imidlertid en undersøkelse fra 1996 om hvilke tjenester barn med særskilte opplæringsbehov har kontakt med. Resultater fra denne undersøkelsen viser at det er vanlig at denne gruppen mottar tjenester fra en rekke hjelpeinstanser. Det er grunn til å tro at dette fortsatt gjelder. Undersøkelsen blir omtalt i kapittel 3, i pkt. 3.2.4.

For de mindre sentrale tjenestene blir det gitt en mer kortfattet omtale.

2.2 Barnevern

2.2.1 Innhold i tjenesten

Omsorg for barn er i første rekke foreldrenes ansvar. Foreldre kan likevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perioder, f.eks. på grunn av en vanskelig livssituasjon. Barneverntjenesten skal bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, herunder sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, se barnevernloven § 1 – 1. Barnevernet skal bidra med hjelp slik at barn og unge får den nødvendige omsorg når de foresatte ikke selv klarer det. De fleste av tiltakene er frivillige hjelpetiltak i familien. Barne­vernet kan imidlertid også, etter avgjørelse i ­Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker ­(fylkesnemnda), bli tilkjent omsorgen for barn. Barne­verntjenesten skal handle på barnas vegne. Når det oppstår interessemotsetninger mellom barn og foreldre, andre foresatte eller andre tjenesteytere, skal barnevernet prioritere tiltak til barnas beste fremfor tiltak som støtter foreldre.

Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer. Barnevernet har ansvar for å avdekke omsorgssvikt, adferdsproblemer, og sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at tiltak kan settes inn og varige problemer kan unngås, jf. barnevernloven § 3 – 1.

Barneverntjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien der barnet på grunn av forhold i hjemmet har særlige behov, jf. § 4 – 4 annet ledd. Hjelpen kan gis i form av råd, veiledning og hjelpetiltak. Vanlige hjelpetiltak er f.eks. støttekontakt, avlastningstiltak i hjemmet og barnehageplass. Barnevernloven § 4 – 4 hjemler også at barnevernet kan gi økonomisk stønad til familien hvis det er det som er nødvendig for at barnet skal få den hjelp det trenger.

Barneverntjenesten har også et ansvar for å gripe inn dersom tiltak i hjemmet ikke er tilstrekkelig for å ivareta barnets behov. Barneverntjenesten kan da for en periode, i samråd med foreldrene, formidle plass i fosterhjem eller institusjon. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen, jf. barnevernloven § 4 – 12.

En barnevernssak starter gjerne med en melding. Meldingen kommer ofte fra familien selv, helsestasjonen, barnehagen, skolen eller fra politiet, jf. figur 2.1. Barnevernet skal innen en uke vurdere om meldingen skal følges opp med en undersøkelsessak eller om den skal henlegges, jf. barnevernloven §§ 4 – 2 og 4 – 3.

Kilde: SSB

En undersøkelsessak skal foretas dersom det er rimelig grunn til å anta at det kan være grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Undersøkelsen kan føre til at saken henlegges, eller at barneverntjenesten går inn med råd, veiledning og eventuelt hjelpetiltak for barnet og familien. I tillegg til de hjelpetiltakene som er nevnt ovenfor, kan barnevernet også formidle plass i fosterhjem, mødrehjem eller institusjon. Som nevnt foran, er hjelpetiltakene i de fleste tilfellene frivillige. Det kan imidlertid også gis pålegg om enkelte hjelpetiltak, f.eks. barnehageplass. I så fall må spørsmålet være behandlet i fylkesnemnd.

Dersom det ikke kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak og dersom det f.eks. er alvorlige mangler med den daglige omsorgen barnet får, vil kommunen fremme forslag for fylkesnemnda om omsorgsovertakelse. Barnet vil da vanligvis bli plassert i fosterhjem.

Fylkesnemnda fatter også vedtak om barneverntjenesten skal overta omsorgen for et barn grunnet alvorlig omsorgssvikt i hjemmet. Fylkesnemnda avgjør i så fall også omfanget av samværsretten. Den kommunale barneverntjenesten har ansvar for å fremme saker for fylkesnemnda og iverksette fylkesnemndas vedtak. I forbindelse med at fylkesnemnda tar stilling til om foreldrene skal fratas foreldreansvaret for barnet, har nemnda i henhold til nærmere definerte vilkår også kompetanse til å fatte vedtak om adopsjon. Dette gjelder saker hvor barnet allerede bor i et fosterhjem, og er en ordning som bare benyttes i noen få tilfeller i året.

Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for ting­retten og ankes videre i det ordinære domstolsapparatet.

I noen tilfeller oppstår det akutte situasjoner der barneverntjenesten ikke kan vente på behandling i fylkesnemnd før det settes inn tiltak. Barnevernloven § 4 – 6 første og annet ledd gir barneverntjenesten ansvar for å gripe inn i disse tilfellene. Et typisk eksempel på en situasjon etter annet ledd kan være husbråksituasjoner der foreldrene er så påvirket av rusmidler at de ikke kan ivareta omsorgen for barnet, eller der barnet er vitne til vold og slåssing mellom de voksne. Andre situasjoner som kan nødvendiggjøre vedtak etter annet ledd, er at barnet blir utsatt for fysisk eller psykisk mishandling eller andre typer overgrep fra for­eldrene. Barneverntjenesten v/barnevernadmini­stra­sjonens leder, og i noen tilfeller påtalemyndigheten, kan da treffe et midlertidig vedtak om plassering av barnet utenfor hjemmet. Det midler­tidige vedtaket må siden bringes inn for ordinær behandling i fylkesnemnd. Loven setter frister for hvor raskt dette må skje. Dersom fristene ikke overholdes, faller vedtaket bort.

Ungdom med alvorlige adferdsvansker kan bli plassert på barneverninstitusjon for inntil tolv måneder for behandling, eventuelt i de spesielle MultifunC-institusjonene for inntil seks måneders opphold med seks måneders hjemmebasert oppfølging. Dette kan skje på grunnlag av foreldrenes og ungdommenes samtykke, om sistnevnte er over 15 år. Det kan også anvendes tvangsplassering, det vil si uten samtykke fra ungdommen plasseringen gjelder. Det er fylkesnemnda som fatter vedtak i alle slike saker.

Barneverntjenesten skal også oppnevne tilsynsfører for barn i fosterhjem. Samtidig skal barneverntjenesten nøye følge utviklingen til de barn det er truffet omsorgsovertakelse for, og likeledes utviklingen til deres foreldre. Når det er overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, skal fylkesnemnda oppheve vedtaket om omsorgsovertakelse. Barnet vil likevel ikke bli tilbakeført dersom det har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet.

Enslige mindreårige asylsøkere er barn og ungdom under 18 år som kommer til Norge for å søke asyl uten å ha følge av foreldre eller andre som utøver foreldreansvar for dem. De er en spesielt sårbar gruppe som har andre behov og andre rettigheter enn voksne asylsøkere. Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som er mellom 15 og 18 år, mens det statlige barnevernet har ansvaret for dem under 15 år.

2.2.2 Lovforankring og krav om samarbeid

Barnevernmyndighetenes ansvar og arbeidsoppgaver er regulert i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester.

For å løse sine oppgaver, er barneverntjenesten avhengig av å samarbeide med andre offentlige tjenester og instanser. Helsetjenesten, skolen, barnehagen og politiet er eksempler på viktige samarbeidspartnere. Barnevernloven § 3 – 2 omhandler både samarbeid mellom barneverntjenesten og andre deler av forvaltningen generelt, og samarbeid i enkeltsaker.

Ifølge bestemmelsens første ledd skal barneverntjenesten medvirke til at barns interesser blir ivaretatt av andre offentlige organer. Det fremgår av forarbeidene 1 at barneverntjenestens ansvar er begrenset til tilfeller der de andre tjenestene ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de oppgavene som naturlig tilhører dem. Det er presisert i forarbeidene at bestemmelsen ikke innebærer at barneverntjenesten skal overta de andre tjenestenes ansvar, men at barneverntjenesten skal bidra til at de andre tjenestene selv gjør det som er nødvendig. Videre presiseres det at dersom barneverntjenesten ikke lykkes i sine forsøk, bør den ta initiativ til at spørsmålet får en politisk avklaring i kommunen.

Krav til barnevernet om samarbeid følger, som nevnt over, av barnevernloven § 3 – 2 andre ledd:

«Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven».

Bestemmelsen gir barnevernet en plikt til å samarbeide med andre tjenesteytere i enkeltsaker om løsning av barnevernets oppgaver. Bestemmelsen om å skulle drive et så omfattende samarbeid, må ses i sammenheng med det samfunnsoppdraget barnevernet har, nemlig å sikre at barnet får nødvendig omsorg der foreldrene svikter.

I april 2009 la regjeringen frem Ot.prp. nr. 69 (2008 – 2009) Om lov om endringer i barnevernloven. Stortinget behandlet lovforslaget i juni 2009, og alle endringsforslagene ble vedtatt. Lovendringen innebærer blant annet at barneverntjenesten, fra og med 1. januar 2010 skal utarbeide en individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester dersom det anses nødvendig for å skape et helhetlig tilbud for barnet, og det foreligger samtykke 2. Barneverntjenesten skal videre samarbeide om planen med andre instanser barnet mottar tiltak fra (barnevernloven § 3 – 2 a). Det er fra før tre andre instanser som er pålagt å utarbeide individuelle planer etter sosial- og helselovgivningen. Det er kommunehelsetjenesten, den kommunale sosialtjenesten og helseforetakene, inkludert institusjoner som inngår i det psykiske helsevernet. Lovendringen innebærer altså at barnevernloven får det samme kravet som allerede finnes i sosial- og helselovgivningen. Et felles planverk er ment å bidra til et godt koordinert tilbud og å bedre samarbeidsrelasjoner mellom involverte tjenester.

Selv om loven ikke angir hvordan samarbeidet skal skje, må det likevel forutsettes at kommunen etablerer rutiner for samarbeid og at disse rutinene følges opp. En slik forutsetning blir lagt til grunn for det statlige tilsyn med barnevernet. Det vises for øvrig til en mer detaljert omtale av tilsynet i kapitel 3.

Det vises også til kapittel 4 som gir en mer utførlig behandling av taushetsplikten.

FNs barnekonvensjon fra 1989 gir barn et særskilt vern. Den omfatter sivile, politiske, økonomiske, kulturelle og sosiale rettigheter, og den gir barn flere rettigheter enn andre menneskerettighetskonvensjoner. Den ble inkorporert i norsk rett i 2003, og har forrang hvis det skulle oppstå motstrid mellom konvensjonsbestemmelsene og øvrig norsk lovgivning.

2.2.3 Organisering og finansiering

Staten ved Barne- og likestillingsdepartementet har et generelt overordnet ansvar for barnevernet, mens forvaltningen av barnevernet i hovedsak er lagt til den kommunale barneverntjenesten og Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat).

Fra 1. januar 2004 overtok staten det fylkeskommunale barnevernet. Statens oppgaver er definert i lovens kapittel 2. Staten skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet. Som følge av dette er det staten som har ansvar for rekruttering og formidling av fosterhjem, og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og veiledning. Staten skal også sørge for etablering og drift av institusjoner som hører inn under loven. Oslo kommune står utenfor denne reformen. Oslo kommune har derfor et selvstendig ansvar for de oppgavene staten ivaretar i forhold til alle andre kommuner.

De oppgavene som ikke uttrykkelig er lagt til et statlig organ, er kommunens ansvar. Det skal være en barnevernadministrasjon i hver kommune (§ 2 – 1).

Kommuneloven åpner for organisering i form av interkommunale løsninger. En kommune kan overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver og myndigheten til å treffe vedtak til en vertskommune. Alternativt kan kommunene opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver som får myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering.

Kommunene har ansvar for å drive generell forebyggende virksomhet og for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer. I loven er ansvaret lagt til kommunen og ikke barneverntjenesten. Dette er gjort for å unngå at andre etater som er i kontakt med barn, kan fraskrive seg ansvar for å avdekke uheldige forhold eller sette i verk nødvendige tiltak.

Den enkelte kommune skal sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og tiltak som kommunen har ansvaret for. Når et barn er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter loven, kan kommunen kreve at foreldrene/barnet skal betale kostnader ved oppfostringen helt eller delvis. Utgiftsdekning kan bare kreves dersom det anses som rimelig ut fra foreldrenes/barnets økonomiske situasjon.

En kommune som har søkt om inntak for et barn i institusjon, skal yte delvis refusjon av oppholdsutgifter til statlig regional barnevernmyndighet etter satser som fastsettes i forskrifter gitt av departementet.

Den mer detaljerte organiseringen av barnevernet er vist i figur 2.2.

Ansvarsfordeling vist i figuren blir kommentert i det følgende:

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) skal samordne virksomhetene i regionene og sørge for mest mulig likeverdige tjenester i hele landet. Bufdir har det faglige og administrative ansvaret for ledelsen av Bufetat, og kan dermed instruere og delegere til regionene i etaten, jf. neste punkt.

• Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) er organisert i fem regioner med de samme region­grensene som de statlige helseforetakene opprinnelig hadde. De fem regionkontorene er lokalisert i Alta (Region nord), Trondheim (Region Midt-Norge), Bergen (Region vest), Tønsberg (Region sør), og Oslo (Region øst). I hver region er det opprettet egne fagteam, til sammen 27 på landsbasis, som utgjør bindeleddet mellom kommunene og det statlige barnevernet. Teamene arbeider nært sammen med det kommunale barnevernet. De er tverrfaglig sammensatt med barnevernfaglig, psykologisk og pedagogisk kompetanse. Fagteamene kan gi faglig bistand i kompliserte saker, og hjelpe små kommuner med å foreta begrensede utredningsoppgaver. Videre skal fagteamene gi bistand til kommunene i plasseringssaker utenfor hjemmet og ved inntak til statlige barneverntiltak.

• Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige og private barneverninstitusjoner. Videre fører fylkesmannen tilsyn med barneverntjenesten i kommunene, og skal påse at feil og mangler blir rettet opp. Fra 1. januar 2010 overtar Statens helsetilsyn det overordnede ansvaret for tilsynet med barnevernet. Det er imidlertid fortsatt fylkesmannen som skal utføre tilsynet.

• Fylkesnemnda for barnevern og sosiale sakerer et domstollignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet blant annet i saker om omsorgsovertakelse av barn og om tvangsinngrep ved alvorlige adferdsvansker hos ungdom. Det er 12 nemnder i landet.

2.2.4 Brukere

I 2008 var det noe over 44 000 barn som fikk et barneverntiltak i løpet av året, jf. figur 2.3. Det er mange barn som mottar tiltak over flere år, og det er derfor flere barn med tiltak enn dem som har vært gjenstand for undersøkelsessak.

Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet

Antall barn med tiltak har økt med mer enn 15 000 i løpet av tolv år, noe som gir en økning på 54 prosent. Den prosentvise økningen i antallet undersøkelsessaker er på 65 prosent i samme periode 3.

Antall bekymringsmeldinger har økt med hele 85 prosent fra 1996 til 2008. Det betyr at det er en mindre andel av meldingene som ender med en undersøkelsessak i 2008 enn i 1996 4.

I perioden fra 1996 til 2008 har det altså vært en betydelig økning i aktiviteten til barnevernet. I denne perioden har antall barn i alderen under 18 år økt med rundt 8 prosent. Dette kan dermed bidra til å forklare noe av økningen i aktiviteten til barnevernet. Andre mulige forklaringer kan være den generelle samfunnsutviklingen, eller at tilbøyeligheten til å melde saker har økt.

I 2008 var det i overkant av 7 800 barn som var under omsorg fra barnevernet. Dette utgjør 18 prosent av de om lag 44 000 barna i barnevernet. Denne andelen har vært noenlunde stabil de siste ti årene 5.

Det var rundt 4 500 ungdommer, jf. figur 2.4 mellom 18 og 23 år som mottok etterverntiltak fra barnevernet i 2008. Dette utgjør mer enn en dobling fra de rundt 2 000 som mottok etterverntiltak i 1997 6.

Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet

I 2008 var det 88,4 prosent av ungdommene som har vært under omsorg fra barnevernet, som fikk videreført tiltak etter fylte 18 år, mot 85 prosent i 2007.

I perioden fra 1996 til 2008 viser beregninger over befolkningsutviklingen at det var en viss nedgang i antallet unge voksne mellom 18 og 23 år. Økningen i aktivitet for denne aldersgruppen kommer altså til tross for en reduksjon i størrelsen på barnekullene.

Andelen barn med barneverntiltak i forhold til antall innbyggere i alderen 0 – inntil fylte 18 år, har økt fra 3,3 prosent i 2000 til 4,1 prosent i 2008 7. Til sammen var det nær 44 200 barn og unge som mottok tiltak fra barnevernet i løpet av 2008, en økning på 3,6 prosent i forhold til 2007 8.

Barnevernet kan iverksette en rekke tiltak, ofte i kombinasjon med hverandre. Den prosentvise fordelingen av de knapt 67 000 tiltakene som er registrert i 2008, er vist i figur 2.5.

Kilde: SSB.

2.2.5 Økonomi og stillinger

Kommunene brukte i overkant av 6 milliarder kroner til barnevern i 2008. Rundt halvparten av utgiftene går til hjelpetiltak utenfor familien, som institusjon og fosterhjem, og rundt en sjettedel til hjelpetiltak i familien. Resten, som utgjør rundt en tredjedel av utgiftene, knytter seg til administrering av tjenestene 9.

I perioden fra 2004 til 2008 økte utgiftene i faste priser med 13,5 prosent 10. I samme periode økte antall barn som var i kontakt med barnevernet med 17 prosent. Det betyr at det ble brukt noe mindre ressurser på hvert barn i 2008 enn i 2004. I perioden har da også barneverntiltak utenfor familien hatt den svakeste veksten. Dette er de dyreste tiltakene.

Det statlige barnevernet brukte rundt 4,9 milliarder kroner i 2008. Av dette ble i overkant av 3 milliarder brukt til barnevernsinstitusjoner og noe over 1 milliard kroner til fosterhjem 11.

Stillinger

Tall fra SSB viser at det i alt var 3 294 årsverk i det kommunale barnevernet ved utgangen av 2008. Dette var en økning på 3,5 prosent fra 2007 og 15 prosent fra 2004, året det statlige barnevernet ble etablert. SSBs tall for det statlige barnevernet viser at antallet årsverk i 2008 var på 4 154. SSB har ikke publisert tilsvarende tall for årene 2004 – 2007, da rapporteringen for disse årene ble hentet inn på en måte som i ettertid har vist seg ikke å være god nok.

Fra 2004 til 2008 har antall stillinger i barnevernet økt med rundt 25 prosent, noe som er vesentlig lavere enn aktivitetsøkningen. I denne perioden har det vært en økning på mer enn 40 prosent for antall meldinger, tiltak og undersøkelser, jf. tidligere omtale.

Tvisteløsningsorgan mellom stat og kommune i saker hvor det er tvil om utgiftene hører inn under det statlige barnevernet eller andre velferdslover

Barne- og likestillingsdepartementet utarbeidet høsten 2007 et eget rundskriv om Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlige barnevernmyndigheter – herunder om betalingsordninger i barnevernet, Q-06/2007 (ansvars- og oppgaverundskrivet). I den forbindelse ble det synliggjort at det er vanskelig å unngå gråsoner hva gjelder oppgave- og betalingsansvaret i enkelte av disse sakene. Dette vil særlig gjelde der et barn har behov for tiltak både etter barnevernloven og andre velferdslover, f.eks. der barnet har funksjonsnedsettelse. Problemet har utgangspunkt i at det kan være uklart eller sammensatt hva som er et barns behov på grunn av omsorgssvikt og hva som er behov etter andre forhold, f.eks. funksjonsnedsettelse. Forståelsen har konsekvenser for hvilke tiltak som trer inn. For barneverntiltak deles de økonomiske utgiftene mellom staten og kommunene, men tiltak på grunn av funksjonsnedsettelse er et rent kommunalt ansvar etter sosialtjenesteloven og/eller kommunehelsetjenesteloven.

Barne- og likestillingsdepartementet er i samarbeid med KS i ferd med å opprette et tvisteløsningsorgan for disse sakene. Tvisteløsningsorganets arbeid skal være avgrenset til å gjelde tvister mellom stat og kommune, og omhandle grensen mellom statens betalingsansvar etter barnevernloven og kommunens betalingsansvar etter andre lover. Det vil være opp til partene om en sak skal bringes inn for organet, og tvisteløsningsorganets avgjørelser skal bare være rådgivende.

Barne- og likestillingsdepartementet og KS er opptatt av at tvisteløsningsorganets avgjørelser systematiseres og offentliggjøres i anonymisert form, f.eks. på nettet, slik at det kommunale og statlige barnevernet kan bruke dem som veiledning i andre saker.

2.2.6 Forskjeller mellom kommunene

Hvor mye en kommune bruker per barn som er under 18 år, kan dels være uttrykk for behovet for barneverntjenester, dels for i hvilken grad kommuner prioriterer barnevernet, dels for hvor dyrt det er å produsere tjenestene, og dels for nivået for kommunens inntekter.

SINTEF (2005) 12 har vist at det er de minste kommunene og kommuner med høyest inntekter som har høyest utgifter per barn under 18 år. Dette blir tolket som at det er nivået på kommunale inntekter og kommunestørrelse som er de viktigste årsakene til forskjeller i ressursinnsats.

Agenda har sett på dekningsgrader for undersøkelser og tiltak i regi av barnevernet for kommuner av ulik størrelse på bakgrunn av data fra KOSTRA. Det ble ikke funnet noen markante forskjeller i gjennomsnittlig dekningsgrader for fire kommunegrupper med kommuner av ulik størrelse.

For å få et inntrykk av størrelsen på aktiviteten til barnevernet i kommuner av ulik størrelse, har Agenda sett på antall barn med tiltak og antall stillinger fordelt på kommuner med ulik størrelse. Det er 28 kommuner som har færre enn 1 000 innbyggere. I disse kommunene er det i gjennomsnitt 5 barn med tiltak og 0,4 stillinger. Til sammen er det 81 kommuner som bare har én eller mindre enn én ansatt, og 161 kommuner som har to eller færre enn to ansatte. Det er med andre ord jevnt over ikke nok stillinger til å etablere et robust fagmiljø i disse kommunene. Dette er bakgrunnen for at en del kommuner har etablert interkommunalt samarbeid.

I tabellen over vises omfanget av tre ulike tiltak som bidrar til å sikre kvaliteten av tjenestene til barnevernet: Brukerundersøkelser, innføring av internkontroll og utarbeiding av planer for barn med tiltak. For alle disse tiltakene er det de største kommunene som hadde den beste dekningen i 2007.

I inntektssystemet for kommunene er antall barn og antall skilte de viktigste kriteriene for beregning av behovet for barnevernstjenester. Agenda har sett på utgiftsnivået i kommunene når det gjelder barnevernet, og funnet at de fire største byene bruker mer enn landsgjennomsnittet på barnevern når man korrigerer for forskjeller i behov slik de er anslått i inntektssystemet. En mulig forklaring kan være at det er særlige utfordringer i storbyene som ikke blir fanget opp i inntektssystemet. Det er utført analyser i regi av det såkalte Borgeutvalget 13 som viser at antall fattige i en kommune har betydning for utgiftene til barnevern. Utvalget foreslo å innføre dette som et nytt kriterium i inntektssystemet. Det er mulig at dette kriteriet bedre vil kunne fange opp storbyenes situasjon.

2.3 Helse- og omsorgstjenester

2.3.1 Innledning

Dette avsnittet omfatter en generell gjennomgang av tjenestene, men avsluttes med en særskilt gjennomgang av det psykiske helsevernet for barn og unge fordi denne tjenesten anses som særlig viktig i forhold til mange av dem som trenger koordinerte tjenester.

2.3.2 Innhold av tjenesten

Helsetjenestene er på samme måte som barnevernet organisert med en kommunal førstelinjetjeneste og en statlig andrelinjetjeneste. For utsatte barn og unge er følgende tjenester sentrale:

• Helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Kommunen skal tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom mellom 0 – 20 år, og tilby gravide i denne aldersgruppen å gå til svangerskapskontroll i tilknytning til helsestasjon. Tjenesten skal videre, i et tverrfaglig samarbeid, bidra til å skape et godt oppvekstmiljø for barn og ungdom gjennom tiltak for å styrke foreldrenes mestring av foreldrerollen, fremme barns og ungdoms lærings- og utviklingsmiljø og bidra til å legge til rette for godt psykososialt og fysisk arbeidsmiljø i skolen.

• Fastlegeordningen.Kommunenes styring av legetjenesten foregår i hovedsak gjennom inngåelse av individuelle avtaler med legene og oppfølging av disse. Kommunen kan stille en rekke vilkår for inngåelse av individuell fastlegeavtale, jf. fastlegeforskriften § 12. Gjennom de individuelle avtalene med legene skal kommunen sikre befolkningen tilbud om fastlege og andre legeoppgaver som kommunen har behov for at fastlegene skal ivareta. I henhold til fastlegeforskriften og sentralt avtaleverk kan kommunen stille vilkår om at fastlegene skal delta i offentlig, allmennmedisinsk legearbeid i inntil 7,5 timer per uke.

• Rusarbeid og psykisk helsearbeid. Målet med rusarbeid og psykisk helsearbeid i kommunene er å bidra til å fremme selvstendighet, tilhørighet og styrke evnen til å mestre eget liv for mennesker med psykiske lidelser og rusmiddelproblemer. Opptrappingsplanen for psykisk helse ble gjennomført i perioden 1998 til 2008. Målet har vært å styrke kommunenes arbeid med forebyggende virksomhet og tjenestetilbudet til voksne og barn med psykiske lidelser. Senere i dette kapittelet gis det en særskilt omtale av denne planen.

• Pleie- og omsorgstjenesten. Kommunene har ­ansvar for tjenestetilbudet til alle mennesker med behov for pleie- og omsorgstjenester, uten hensyn til alder eller diagnose. I 2005 utgjorde disse tjenestene en tredjedel av de kommunale budsjettene. Det ble utført nærmere 110 000 årsverk, og mer enn 200 000 personer mottok tjenester enten i form av hjemmesykepleie, hjemmehjelp, avlastning, støttekontakt, omsorgslønn, omsorgsbolig, sykehjem, aldershjem eller andre tjenestetilbud. Den sterkeste økningen det siste tiåret finner vi i aldersgruppen under 67 år. I dag er omlag en fjerdedel av brukerne i omsorgstjenesten under 67 år.

• Habilitering og rehabilitering i kommunen. Hovedformålet med tjenestene er å bidra til økt funksjons- og mestringsevne og deltakelse. En vesentlig del av habiliteringen og rehabiliteringen skjer i kommunene, eventuelt med veiledning fra spesialisthelsetjenesten. Fysioterapitjenesten er en lovpålagt deltjeneste hvor formålet er å fremme helse igjennom å forebygge og behandle sykdom og skade i bevegelsesapparatet. Tjenestene tilbys oftest i eget hjem, i barnehagen, på skolen, i arenaer for fritidsaktiviteter i tillegg til i kommunale institusjoner.

• Spesialisthelsetjenesten er statlig og har fire ­primære ansvarsområder: Pasientbehandling, forskning, utdanning av helsepersonell og opplæring. Den omfatter somatiske og psykiatriske sykehus organisert i fire helseforetak. Behandlingen tilbys ved poliklinikker eller døgnen­heter, habiliterings-, opptrenings- og rehabilite­rings­institusjoner og institusjoner for tverrfaglig spesialisert behandling for rus­mid­del­misbruk. For tilstander (både fysiske og psykiske) som krever spesialisert behandling, henvises pasienten fra primærhelsetjenesten, oftest fra fastlegen. Alle pasienter kan velge hvilket sykehus de vil bli behandlet på, jf. ordningen med Fritt sykeshusvalg. Valget omfatter også private sykehus som har inngått avtaler med det offentlige.

2.3.3 Lovforankring og krav om samarbeid

Tjenestene omtalt i dette avsnittet omfatter både helse- og sosialtjenester. Disse reguleres av hvert sitt lovverk med hver sin formålsbestemmelse.

Formålet for helsetjenesten er generelt å fremme folkehelse, trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold, og å søke å forebygge og behandle sykdom, skade eller lyte, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1 – 2. Formålet med sosialtjenesten er å fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling og å forebygge sosiale problemer. Videre er oppgaven å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre, jf. sosialtjenesteloven § 1 – 1.

Ofte vil brukere ha behov for både helse- og sosialtjenester, noe som ikke minst vil være tilfelle for en del utsatte barn og unge. Et eksempel er personer med psykiske lidelser som vil kunne ha behov for begge type tjenester. I praksis er det ikke et klart skille mellom de to lovene, og det er en utfordring at de to lovverkene ikke er harmonisert, f.eks. når det gjelder taushetspliktsbestemmelser. Det vises for øvrig til kapittel 4 som gir en mer utførlig omtale av taushetsplikten.

Berntutvalget, nedsatt av regjeringen i 2003, fikk i oppgave å utrede og foreslå bedre harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. I 2004 la utvalget frem NOU 2004:18 «Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene. Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester». Forslagene til utvalget har vært sendt på høring, og er fortsatt til behandling.

Kravene om samarbeid er regulert av bestemmelser av ulik karakter. I lovverket er det krav om

• hvilke aktører som skal samarbeide;

• bruk av spesielle verktøy som sikrer samarbeid, eksempelvis bruk av individuell plan;

• organiseringen av samarbeidet (en forskrift til kommunehelsetjenesteloven krever at det er etablert en koordinerende enhet for arbeidet med habilitering og rehabilitering, men har ellers ingen krav);

• internkontroll (at kommunene har innført slik kontroll og sikrer at kravene til samarbeid oppfylles).

Kravene om samarbeid går dels direkte frem av lovverket, og er dels et resultat av at lovverket forutsetter at kommunene etablerer rutiner for samarbeid samt at disse følges opp. I det følgende blir de ulike formene for samarbeid omtalt mer utførlig.

Lov og forskrifter har krav om at ulike aktører skal samarbeide:

• Sosialtjenesteloven § 3 – 2 fastslår at sosialtjenesten skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer ved avgjørelser som har betydning for sosialtjenestens ansvarsområde. Sosialtjenesten skal på sin side samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse de oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Kommunehelsetjenesteloven har en korresponderende bestemmelse i § 1 – 4. Krav om samarbeid, informasjon og forebyggende arbeid følger imidlertid også av formålsbestemmelsen, jf. § 1 – 2. Kravene om samarbeid er av generell karakter i selve loven, men det er senere utgitt rundskriv som gir nærmere føringer for samarbeidet, eksempelvis et rundskriv fra fire departementer i 2004 om samarbeid mellom tjenesteytere som gir tilbud til barn og unge under 18 år med nedsatt funksjonsevne (Rundskriv 1 – 3/2004).

• « Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med fastlegene, med andre kommunale tjenester, …», se forskrift om helsestasjon og skolehelsetjeneste § 2 – 1.

• « Helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal bidra til kommunens oversikt over helsetilstanden og de faktorer som kan virke inn på helsen til barn og ungdom, og til gravide som går til kontroll i tilknytning til helsestasjon», jf. § 2 – 1.

• Samarbeid fra legetjenestens side er ikke spesielt hjemlet i lov eller forskrift. Man faller derfor her tilbake på de alminnelige bestemmelsene om samarbeid.

• Samarbeid om psykiske helsetjenester er heller ikke spesielt hjemlet i lov eller forskrift, ut over det som følger av reglene om individuell plan, jf. Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven. I forhold til tjenestemottaker er imidlertid den klare hovedregel at all behandling skal skje på frivillig grunnlag, i samarbeid med tjenestemottaker og/eller de nærmeste pårørende, jf. psykisk helsevernloven kapittel 2. Samarbeidet for øvrig blir regulert av de alminnelige bestemmelsene for samarbeid.

Når det gis tjenester etter kommunehelse- og sosialtjenesteloven, skal kommunen foreta en individuell vurdering i samråd med den som skal motta tjenestene og/eller pårørende. Tildeling av pleie- og omsorgstjenester og sosiale tjenester skal skje i form av skriftlige individuelle vedtak som beskriver innholdet og omfanget av tjenesten. Klage på vedtaket kan sendes til kommunen. Dersom klage til kommunen ikke fører frem, er fylkesmannen klageinstans på kommunale vedtak etter sosialtjenesteloven og Helsetilsynet i fylket på kommunale vedtak etter kommunehelsetjenesteloven.

Personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan i samsvar med pasientrettighetsloven § 2 – 5 og sosialtjenesteloven § 4 – 3 a. Kommunehelsetjenesteloven § 6 – 2 a, spesialisthelsetjenesteloven § 2 – 5, og psykisk helsevernloven § 4 – 1 pålegger virksomhetene etter disse lovene å utarbeide slik plan etter nærmere vilkår. Nærmere bestemmelser om individuell plan etter helselovene er gitt i forskrift om individuelle planer etter helselovgivningen.

Ifølge forskrift om habilitering og rehabilitering er dette

«tidsavgrensede, planlagte prosesser med klare mål og virkemidler, hvor flere aktører samarbeider om å gi nødvendig bistand til brukerens egen innsats for å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet, og deltakelse sosialt og i samfunnet».

Det skal finnes en koordinerende enhetfor virksomheten i hver kommune.

Internkontrollinnebærer at kommunene selv på en systematisk måte påser at krav fra ulike myndighetsorganer blir ivaretatt. For sosial- og helsetjenesten følger plikt til å føre internkontroll blant annet av lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og sosialtjenesteloven § 2 – 1. Av helsetilsynsloven § 3 fremgår det at enhver som yter helsetjenester, skal etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift.

Selv om lovene ikke angir hvordan samarbeidet skal skje, må det altså likevel forutsettes at kommunen etablerer rutiner for samarbeid, og at disse rutinene følges opp. En slik forutsetning blir lagt til grunn for Helsetilsynets revisjon av samarbeid mellom ulike typer tjenester. Det vises for øvrig til en mer detaljert omtale av tilsynet i det neste kapitlet.

At kommunene må samordne samarbeidet mellom de ulike tjenesteyterne ut over den plikten som ligger på de enkelte av disse, kan utledes fra kravene til internkontroll etter forskriftene om internkontroll for helse- og sosialtjenesten og for barnevernet. Mer generelt kan også samordningen sies å være et resultat av det ikke lovfestede forvaltningsprinsippet om at forvaltningsutøvelsen skal være forsvarlig.

2.3.4 Organisering

Kommunene har ansvar for å sørge for gode og forsvarlige helse- og sosialtjenester til alle som trenger det, uavhengig av alder eller diagnose. Staten har ansvar for å sikre like rammevilkår gjennom regelverk og økonomiske rammer. Staten har også ansvar for å føre tilsyn og kontroll. I det følgende gis en nærmere gjennomgang av hvordan tjenestene er organisert.

Helsedirektoratet: Direktoratet er faglig forvaltningsorgan på helseområdet og deler av sosialområdet, og er delegert omfattende myndighet etter helselovgivningen. Som ledd i dette har Helsedirektoratet også oppgaven med å forvalte (administrere og fortolke) lovverket på området. Helsedirektoratet skal bidra til å gjennomføre nasjonal sosial- og helsepolitikk samt gi råd til sentrale myndigheter, kommuner, helseforetak og frivillige organisasjoner. Det er en viktig oppgave for direktoratet å utvikle og effektivisere det helsefremmende og forebyggende arbeidet og tjenestetilbudet på sosial- og helseområdet.

Regionale helseforetak: Norge er delt i fire helseregioner med regionale helseforetak (RHF) som har ansvar for å sørge for at befolkningen blir tilbudt spesialiserte helsetjenester. Staten eier de regionale helseforetakene. Disse tjenestene omfatter undersøkelse og behandling av mennesker med somatiske, psykiske og rus/avhengighetslidelser. Undersøkelse og behandling innen det psykiske helsevernet kan skje i og utenfor institusjon, det vil si ved sykehusavdelinger og distriktspsykiatriske sentra (VOP – voksenpsykiatriske avdelinger – og DPS – distriktspsykiatriske sentre) når det gjelder voksne, og sykehusavdelinger eller poliklinikker i psykisk helsevern for barn og unge under 18 år. Mange steder er det også etablert ambulante team for barn, unge og voksne. Disse skal bidra til tilfredsstillende dekning i områder med lav befolkningstetthet, og jobbe i og med familien og nettverket og på den måten unngå sykehusinnleggelser. Det kan også gjøres individuelle avtaler om f.eks. oppfølging/medisinering hos fastlege eller andre helsearbeidere. Dette gjøres i et nært samarbeid med sykehuset, DPS eller poliklinikk for psykisk helsevern barn og unge.

Voksenpsykiatriske avdelinger (VOP)/Distriktspsykiatriske sentre (DPS):Sentrene tilbyr dag-/døgnbehandling, poliklinisk behandling, krisetilbud og ambulant virksomhet til personer over 18 år. De samarbeider nært med kommunene i sine respektive områder. Det er etablert 75 DPS som dekker alle landets kommuner. Der det vurderes mest hensiktsmessig, kan DPS tilby utredning og behandling også før fylte 18 år.

Psykisk helsevern for barn og unge: Tilbyr dag-/ døgnbehandling, poliklinisk behandling, akutt-/ krisetilbud og ambulant virksomhet til personer under 18 år. Hovedoppgavene er å bistå barn fra 0 – 18 år og deres familier med utredning, behandling, rådgivning og tilrettelegging knyttet til psykiske lidelser, adferdsvansker og lærevansker. For å unngå unødige brudd i pågående behandlingsforløp, kan det psykiske helsevernet for barn og unge, der det vurderes som hensiktsmessig, følge opp pasienter til fylte 23 år. Fra 1. september 2008 ble det innført en ny ventetidsgaranti. Denne skal sikre at pasienter under 23 år med rett til nødvendig helsehjelp på grunn av psykiske eller rusrelaterte lidelser, får snarlig behandling. Pasientene skal vurderes innen 10 virkedager og behandlingen skal starte innen 65 virkedager etter at vurderingen er gjort. Det psykiske helsevernet for barn og unge tilbyr også rus- og avhengighetsbehandling til unge fra omkring fylte 15 år, som regel i samarbeid med instanser som barneverntjenesten og NAV. I slike saker kan overgangen mellom de involverte tjenestene ved fylte 18 år være en særskilt utfordring.

Kommunene:Kommunene står etter kommuneloven fritt til å organisere egen virksomhet. Det betyr at kommunene selv kan velge hvilke kommunale enheter som skal yte de pålagte tjenestene og i hvilken grad det skal etableres interkommunalt samarbeid om dette. Når det gjelder psykisk helse, er det stort sett bare de store kommunene som har etablert et førstelinjetilbud på dette området i samsvar med målene i Opptrappingsplanen for psykisk helse som ble gjennomført i perioden 1998 – 2008.

Fastlege: Fastlegeordningen gir alle rett til å stå på liste hos fastlege. Den enkelte kan selv fremsette legeønske så lenge den enkelte fastlege har ledig kapasitet. Kommunene inngår individuelle avtaler med fastleger (og med fysioterapeuter). Nesten 94 prosent av fastlegene er privatpraktiserende, mens de resterende er ansatt i kommunene. Loven regulerer ikke hvor mange avtaler kommunen kan inngå med fastlegene. Den enkelte kommune må ansette personell eller inngå det antall driftsavtaler som er nødvendig for å gi et faglig forsvarlig tilbud til sine innbyggere.

Statens helsetilsyn: Tilsynet er øverste tilsynsmyndighet, og har det overordnede faglige tilsyn med all helse- og sosialtjeneste i landet. Statens helsetilsyn skal føre tilsyn med at befolkningens behov for sosial- og helsetjenester ivaretas og med at tjenestene drives på en faglig forsvarlig måte. Statens helsetilsyn skal også medvirke til å forebygge svikt i helsetjenesten. Helsetilsynet i fylkene er statens regionale tilsynsmyndighet i det enkelte fylket, og er en del av fylkesmannens kontor. Oppgaven er å føre tilsyn med helse- og sosialtjenestene i det enkelte fylke.

2.3.5 Forskjeller mellom kommunene

For befolkningsmessig små kommuner kan det være en ekstra utfordring å tilby spesialiserte tjenester i og med at det er så få brukere. I pkt. 2.2.6 viste vi at det for barnevernet knapt nok var grunnlag for å danne fagmiljøer i de minste kommunene. Barnevernet omfatter rundt 40 000 barn på tiltak og rundt 3 000 stillinger. I pkt. 2.4.4 går det frem at det anslås å være mellom 60 000 og 80 000 brukere av Pedagogisk–Psykologisk tjeneste (PP-tjenesten), og at det er rundt 2 000 stillinger.

Det er også omtrent 40 000 barn og unge som mottar tjenester relatert til psykisk helse i kommunene. Gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse har statlige øremerkede midler ført til at det har blitt etablert rundt 4 400 flere årsverk i kommunene. Rundt 1 300 årsverk går til tiltak for barn og unge. Til sammen er det nå mer enn 12 000 ansatte som jobber innen psykisk helsearbeid i kommunene (kilde: Helsedirektoratet).

Det betyr at det for små kommuner kan være lettere å etablere fagmiljøer innen psykisk helsearbeid enn for barnevern og PP-tjenesten. Men også innen psykisk helsearbeid har det vist seg å være en utfordring å rekruttere kvalifisert arbeidskraft.

2.3.6 Kort omtale av samhandlingsreformen

I juni 2009 la regjeringen frem St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) Samhandlingsreformen, Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Gjennom samhandlingsreformen vil regjeringen søke å sikre en fremtidig helse- og omsorgstjeneste som både svarer på pasientenes behov for koordinerte tjenester og som svarer på de store samfunnsøkonomiske utfordringene innen dette feltet. I meldingen legger regjeringen opp til endringer i den strukturelle oppbyggingen av tjenesten, blant annet ved å gi kommunene et tydeligere og mer helhetlig ansvar for forebygging, tidlig intervensjon, tidlig diagnostikk, behandling og oppfølging, hvor målet er å legge til rette for mer helhetlige pasientforløp. Videre vil regjeringen etablere en lovpålagt plikt til å sørge for at pasienter med behov for koordinerte tjenester, får én person som kontaktpunkt i tjenestene. Et hovedgrep i reformen er å gi kommunene et medfinansieringsansvar for spesialisthelsetjenesten, og økonomisk ansvar for utskrivningsklare pasienter. Som ledd i reformen vil det også bli lagt opp til et forpliktende avtalesystem mellom kommuner/samarbeidende kommuner og helseforetak, blant annet om oppgavefordelingen og samarbeidet.

2.3.7 Kommunenes helsearbeid

Kommunenes bruttoutgifter til helsearbeid var på rundt 9,5 milliarder kroner i 2008, jf. figur 2.6. I perioden fra 2001 til 2008 økte utgiftene med 12 prosent, noe som omtrent tilsvarer økningen i antall stillinger på 10 prosent.

Kilde: KOSTRA og beregninger foretatt av Agenda.

I perioden fra 2001 til 2008 har utgiftene til helsestasjons- og skolehelsetjeneste økt med 24 prosent, mens annet forebyggende helsearbeid har blitt redusert med 31 prosent. Økningen henger sammen med økningen i de statlige øremerkede tilskuddene gitt som en del av Opptrappingsplanen for psykisk helse.

I samme periode har antall barn under 15 år økt med bare 2 prosent. Kommunene har med andre ord økt den forebyggende innsatsen rettet mot barn og unge, og redusert innsatsen rettet mot andre aldersgrupper.

Kommunenes helseundersøkelser for barn i ulike aldersgrupper når en høy andel av barna i de ulike aldersgruppene, jf. figur 2.7. Tilnærmet alle spedbarn deltar på undersøkelsene. Andelen som deltar er noe lavere for de andre aldersgruppene.

Kilde: KOSTRA og beregninger foretatt av Agenda

2.3.8 Psykiske helsetjenester for barn og unge

Psykisk helsearbeid for barn og unge omfatter tilbud til risikoutsatte barn og unge, og forebygging for å hindre utvikling av psykiske lidelser, rusmiddelavhengighet og andre psykososiale vansker. Behovet for en opptrappingsplan for psykisk helse var basert på mangler ved behandlingstilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Manglene er beskrevet i «St.meld. nr. 25 (1996 – 97) Åpenhet og helhet. Om psykiske lidelser og tjenestetilbudene».Det går her frem at det forebyggende arbeidet var for fragmentert og at det var for dårlige utbygde tjenester i mange kommuner. For å møte disse utfordringene vedtok Stortinget en opptrappingsplan for psykisk helse 14. Målet var å tilføre kommunene midler til 4 770 nye årsverk for å drive forebyggende virksomhet og styrke tilbudet til barn og voksne med psykiske vansker og lidelser.

Opptrappingsplanen ble avsluttet ved utgangen av 2008. De øremerkede midlene økte fra 0,6 milliarder kroner i 2000 til over 3.3 milliarder i 2008. Følgende er oppnådd:

• SINTEF har beregnet at om lag 40 000 barn og unge og 60 000 voksne mottar kommunale tjenester relatert til psykisk helse 15.

• I regi av Opptrappingsplanen er det opprettet 4 376 flere årsverk i kommunene. Av disse er 3 091 beregnet på tiltak for voksne og 1 285 for barn og unge.

• Målet i opptrappingsplanen var å etablere 4 770 nye årsverk innen utgangen av 2008. Ved utgangen av 2007 var 92 prosent av målet oppnådd (med 4 376 flere årsverk), mens 86 prosent av tilskuddet ble bevilget.

• I tillegg til årsverk finansiert gjennom opptrappingsplanen, kommer kommunalt finansierte årsverk. Totalt antall årsverk i psykisk helsearbeid i kommunene ved utgangen av 2008 er av SINTEF grovt anslått til 12 000.

Fra og med 2009 har de øremerkede midlene til psykisk helse gått inn i rammetilskuddet til kommunene. I St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) ble det poengtert at kommunene må bygge opp lavterskeltilbud som tilbyr utredning, behandling og oppfølging av barn, unge og deres familier. Det ble fremholdt at kommunale tjenester skulle styrkes med psykologer og høgskoleutdannet personell med videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge, og videre at kultur- og fritidsaktiviteter burde tilrettelegges slik at barn og unge med psykiske vansker i større grad blir inkludert.

Fra 2007 ble det satt i gang en ny tverrfaglig videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge for personell i kommunene ved en rekke høgskoler.

Psykisk helsevern – spesialisthelsetjenester

På bakgrunn av epidemiologiske data anslår forskerne at 4 til 5 prosent av alle barn og unge har behov for hjelp i spesialisthelsetjenesten. Det ble gitt spesialistbehandling til 49 280 barn og unge i 2007, noe som innebærer en økning på 29 000 barn i forhold til 1998. Målet i Opptrappingsplanen for psykisk helse var en dekningsgrad på 5 prosent på landsbasis.

De siste årene har dekningen økt for alle helseregionene, jf. figur 2.8. Det er imidlertid fortsatt klare forskjeller innad og mellom helseregionene når det gjelder andelen barn og unge som får tilbud i BUP.

Kilde: 

Helse Nord har en dekningsgrad på over 6 prosent, noe som er omtrent det dobbelte av dekningen for Helse Vest. Helse Sør-Øst har en dekning omtrent som for gjennomsnittet av landet.

Som tidligere nevnt er det 40 000 barn og unge som mottar kommunale tjenester relatert til psykisk helse. Det er med andre ord flere som får et tilbud i spesialisthelsetjenesten enn i kommunene.

Folkehelseinstituttet opererer med anslag om at 15 – 20 prosent av alle barn og unge har psykiske vansker, og ca 8 prosent har psykiske lidelser.

2.4 Barnehage og skole

2.4.1 Innhold i tjenesten

Barnehage og skole er den mest sentrale samfunnsarenaen for barn og unge fra ettårs alder.

• Barnehage: Fra og med 2009 er det innført en lovbestemt rett til barnhageplass for alle barn som fyller ett år innen utgangen av august det året det søkes om plass.

• Grunnskole og skolefritidsordning (SFO): Barn og unge har rett og plikt til å gjennomføre utdanning på grunnskolenivå. Foreldrene bestemmer selv om de vil ha tilbud om SFO, som omfatter barn til og med fjerde klasse. Barn med spesielle behov skal ha tilbud om SFO gjennom hele barnetrinnet, altså til og med 7. klasse.

• Videregående skole: All ungdom mellom 16 og 19 år har siden 1994 hatt rett til videregående opplæring. Elevene kan velge mellom yrkesforberedende eller studieforberedende program.

• Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten): PP-tjenesten er henholdsvis en kommunal og fylkeskommunal rådgivende tjeneste som skal hjelpe barn, ungdom eller voksne som har en vanskelig opplærings- eller oppvekstsituasjon. Tjenesten gir råd til skolene slik at de kan tilrettelegge undervisningen for elever med spesielle behov. Den samarbeider med barnevernet, sosialtjenesten og andre hjelpeinstanser, og gir støtte til foresatte, barn og ungdommer. PP-tjenesten arbeider også med veiledning til skolen. Den gjennomfører testing og utredning, og utarbeider sakkyndige rapporter i henhold til opplæringslovens krav.

  Når det gjelder lavfrekvente diagnoser eller funksjonsnedsettelser, dekkes dette av et statlig kompetansesystem kjent som Statped, bestående av ulike sentre og kompetanseenheter. Statped tilbyr tjenester som er så spesialiserte at det ikke er rimelig å forvente at kommunene/fylkeskommunene kan gi et tilstrekkelig godt tilbud. Opplæringsansvarlig instans i kommunen eller fylkeskommunen kan søke om tjenester fra Statped. De fleste tjenestene fra Statped er gratis for kommunene, fylkeskommunene og brukerne. Tjenestene er inndelt i følgende fagområder: Syn, hørsel, språk, tale, adferd, sammensatte lærevansker og ervervet hjerneskade.

  I juli 2009 fremla Midtlyngutvalget NOU 2009:18Rett til læring(se nærmere omtale i kapittel 3.2.4). I denne er det foreslått flere endringer som, hvis de blir tatt til følge, vil medføre endringer i PP-tjenestens innhold og arbeidsmåter. Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet står også overfor større endringer dersom anbefalingene tas til følge.

• Spesialundervisning: Elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett på spesialundervisning. Tilbudet skal gis etter en sakkyndig vurdering og individuelle vedtak.

• Oppfølgingstjenesten: Denne tjenesten ble opprettet etter Reform-94 som en fylkeskommunal tjeneste. Tilbudet blir gitt til elever med rett til opplæring, men som ikke er i opplæring eller arbeid. Formålet med tjenesten er å sørge for at disse ungdommene får tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting.

2.4.2 Lovforankring og krav om samarbeid

Retten til spesialundervisning er regulert av opplæringsloven § 5 – 1:

«Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven.»

Alle elever som får spesialundervisning, skal ha individuell opplæringsplan (IOP) (opplæringsloven § 5 – 7). Denne planen skal vise målet for opplæringen, og skal konkretisere innholdet i opplæringen og hvordan den skal drives. Det er også et krav at skolen hvert halvår skal lage en skriftlig oversikt over opplæringen eleven har fått og en vurdering av utviklingen til eleven.

Barn i førskolealder har etter opplæringsloven § 5 – 5 rett til spesialpedagogisk hjelp. Slik hjelp blir gitt etter en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten, og kan omfatte ulike tiltak som lekotekvirksomhet, trenings- og stimuleringstiltak og veiledning til personalet i barnehagen. Hjelpen skal omfatte tilbud om foreldreveiledning. Foresatte skal ikke betale for den tiden barnet gis spesialpedagogisk hjelp.

Det finnes et eget statlig tilskudd til tiltak i barnehagene for barn med nedsatt funksjonsevne. Tilskuddet kan blant annet nyttes til å styrke barnehagens bemanning, redusere barnegruppens størrelse, gi hel eller delvis dekning av friplass eller finansiere utbedringer av barnehagens lokaler og uteområde.

I praksis er det ikke alltid et klart skille mellom det enkelte barns rett til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven og tildeling av midler til styrking av barnehager der det er barn med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor en viss overlapping mellom de to ordningene. Et eksempel kan være de tilfellene der det brukes « ekstra assistent» for et barn med nedsatt funksjonsevne i en barnehage.

PP-tjenesten er i tillegg til utredning og sakkyndighetsoppgaver pålagt å arbeide systemisk i forhold til skolen, og på denne måten hjelpe skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med spesielle behov, jf. opplæringsloven § 5 – 6, annet ledd.

Kravet til PP-tjenesten om samarbeid følger av opplæringsloven § 5 – 6:

«Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det.»

Og videre følger det av § 5 – 7:

«Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. … Hjelpa kan knytast til barnehagar, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eige tiltak.»

Tjenestens arbeid er i utgangspunktet knyttet til barn med ulike former for lærevansker, herunder vansker med sosial samhandling og adferd. Bestemmelsen peker på at PP-tjenesten har plikt til å følge opp skolen når den ber om samarbeid og hjelp til å gi et godt undervisningstilbud.

2.4.3 Organisering

Tjenestene er organisert som følger:

• Barnehage: Rundt halvparten av tilbudet blir drevet av kommunene, og rundt halvparten av private og andre. Barnehageloven fastlegger at det er kommunen som er lokal barnehagemyndighet. Kommunen som barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning, godkjenning og tilsyn av både kommunale og private barnehager påse at barnehagene drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess for kommunale og private barnehager.

• Grunnskole:Rundt 97 prosent av alle barn har tilbud i kommunale grunnskoler. De resterende 3 prosentene går i private grunnskoler.

• Videregående skole og oppfølgingstjenesten:Fylkeskommunene har ansvar for tilbudet om videregående opplæring og for oppfølgingstjenesten. Sistnevnte ble opprettet som ledd i Reform-94. Oppfølgingstjenesten skal gi tilbud til elever med rett til opplæring, men som av ulike årsaker ikke benytter seg av retten og heller ikke er i arbeid. Formålet er å sørge for at ungdom som har falt ut av utdanningssystemet, skal få tilbud om opplæring, arbeid eller annen sysselsetting.

• Den kommunale PP-tjenesten: En kommune kan samarbeide med andre kommuner eller fylkeskommunen om tilbudet. I 2008 var det 284 PP-kontorer.

• Den fylkeskommunale PP-tjenesten: Fylkene har ansvar for PP-tjenesten for videregående skoler.

• Statped:Statped består av 13 statlig eide kompetansesentre og fem spesialpedagogiske enheter. Statped har som overordnet oppdrag å gi veiledning og støtte til kommuner og fylkeskommuner.

2.4.4 Økonomi og brukere

Brukere

I september 2009 gikk nærmere 265 000 barn i barnehage. I 2008 hadde aldersgruppen 1 – 5 år en dekningsgrad på 87,2 prosent. Høsten 2008 var det registrert 613 800 elever mellom 6 og 15 år i grunnskolen.

Rundt 60 prosent av barna mellom 6 og 9 år fikk i 2008 tilbud om skolefritidsordning (SFO).

De aller fleste elevene går direkte fra grunnskole til videregående opplæring. Blant elevene som avsluttet 10. trinn våren 2007, hadde 96,4 prosent begynt på « Vg1» høsten 2007 (KOSTRA).

Om lag 57 prosent av alle elever som startet i videregående opplæring i 2001, fullførte opplæringen på normert tid. Fem år senere var denne andelen økt til 70 prosent 16.

Det er store forskjeller i elevenes progresjon mellom allmennfaglige og yrkesfaglige studieprogrammer. På de allmennfaglige studieprogrammene har det de siste årene vært rundt 75 prosent av elevene som fullfører på normert tid, og knapt 15 prosent som avbryter utdanningen. Tilsvarende andeler for yrkesfaglige studieprogram har vært på knapt 40 prosent som fullfører på normert tid, og drøyt 35 prosent som avbryter utdanningen.

Ungdommer som har fullført grunnskolen og er over 15 år, har rett til tre års heltidsutdanning eller en opplæring som tilsvarer opplæringstiden som er fastsatt gjennom læreplanen. Denne retten kalles ungdomsrett. I 2007 var det meldt 4 114 ungdom med ungdomsrett til oppfølgingstjenesten.

Det føres ikke statistikk over antall brukere av PP-tjenesten. I 1997 – 98 var det anslått at denne tjenesten hadde mellom 60 000 og 80 000 brukere.

I 2008 var det 4 338 barn i førskolealder som mottok spesialpedagogisk hjelp etter enkeltvedtak, noe som tilsvarer en dekningsgrad på 1,2 prosent.

I skoleåret 2008 – 2009 var det rundt 45 000 elever i grunnskolen med spesialundervisning etter enkeltvedtak,noe som gir en dekningsgrad på 7,2 prosent . Av dem som får spesialundervisning, er rundt 70 prosent gutter og 30 prosent jenter. Fordelingen mellom kjønnene har vært stabil de siste femten årene.

I løpet av de fem siste årene har det vært en økning på rundt 10 000 elever som får spesialundervisning, noe som gir en økning av dekningsgraden fra 5,4 til 7,2 prosent. For de siste 15 årene har veksten vært på rundt 15 000 elever.

Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder andelen elever i grunnskolen som får spesialundervisning. For skoleåret 2008 – 2009 varierte denne andelen fra 0 til 21 prosent i landets kommuner.

I 2006 varierte andelen elever i fylkene med spesialundervising fra 0,8 prosent i Sogn og Fjordane til 8,2 prosent i Buskerud.

Økonomi og stillinger

Nordlandsforsking har anslått at driftsutgiftene til PP-tjenesten i 2008 var på 1 300 millioner kroner. Tjenesten hadde rundt 1 850 fagårsverk og nærmere 200 merkantile årsverk. De siste fem årene har antallet stillinger vært på et noenlunde stabilt nivå. I denne perioden har det bare vært små endringer i antall barn, noe som altså innebærer at antallet stillinger sammenliknet med antall barn har vært omtrent på samme nivå.

I 2007 var 43 prosent av stillingene PP-rådgivere, 42 prosent spesialpedagoger eller pedagoger, og 6 prosent hadde sosialfaglig bakgrunn. Andelen med sosialfaglig bakgrunn har blitt redusert fra rundt 21 prosent i 1980. I samme periode har andelen spesialpedagoger/pedagoger økt fra 30 til 42 prosent.

Blant PP-rådgiverne har andelen psykologer blitt betydelig redusert det siste tiåret. I samme periode har det blitt flere med universitetsutdanning i pedagogikk og spesialpedagogikk (cand. ed. eller den nyere graden master i spesialpedagogikk eller pedagogikk). Det kan med andre ord sies at tverrfagligheten har blitt redusert, og kontorene har i større grad blitt en pedagogisk/spesialpedagogisk tjeneste.

For skoleåret 2007 – 2008 disponerte Statped rundt 870 årsverk.

Utdanningsdirektoratet har i 2009 foretatt en kartlegging av stillingene i Oppfølgingstjenesten, og funnet at tjenesten har omtrent 200 årsverk.

2.4.5 Mer om spesialundervisning og PP-tjenesten

Definisjonen av spesialundervisning er ikke entydig

Tidligere ble spesialundervisning definert som undervisning som ble gitt adskilt fra den ordinære undervisningen i barnehager, skoler, klasser eller timer. I dag blir begrepet brukt om tilbudet til elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære undervisningen. Slik undervisning foregår både i og utenfor den ordinære undervisningen.

Som tidligere nevnt, er det store forskjeller mellom kommunene når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Fylling (2008) 17 har undersøkt hva som kan forklare disse forskjellene. Hun fant at det ikke er så store forskjeller mellom skolene og kommunene i andelen elever som mottar ulike former for støttetiltak. Noen kommuner definerer slike tiltak som spesialundervisning, andre som en del av den ordinære undervisningen, omtalt som tilpasset undervisning.

Omfanget av spesialundervisning kan også være påvirket av systemene som kommunene etablerer for tildeling av midler til denne undervisningen. Egne midler til spesialundervisning kan føre til at skolene blir oppmuntret til å øke omfanget av slik undervisning for å få tilgang til disse ressursene.

Forskjellene mellom kommuner er med andre ord et uttrykk for at det ikke er en entydig definisjon av hva som er spesialundervisning. Forskjellene kan også være et resultat av finansieringssystemene som er etablert i den enkelte kommune. Disse forholdene gjør at den kraftige veksten i omfanget av spesialundervisning neppe kan tolkes som en økning i behovet for slik undervisning.

PP-tjenesten ønsker å dreie innsatsen fra individrettede til systemrettede oppgaver

Som nevnt innehar PP-tjenesten både individrettede og systemrettede oppgaver. Undersøkelser om tidsbruken i PP-tjenesten viser at andelen tid brukt på sakkyndige vurderinger, økte fra 18 prosent i 2003 til 24 prosent i 2008. Andelen tid brukt direkte med enkeltpersoner, var på rundt 30 prosent begge årene.

Både i 2003 og 2008 ønsket ansatte i PP-tjenesten at en større del av tiden kunne bli brukt til systemrettet arbeid i skolen. Den faktiske utviklingen i perioden fra 2003 til 2008 har dermed gått i motsatt retning av hva tjenesten selv ønsker. Også statlige myndigheter har ved flere anledningen uttrykt ønske om økt satsing på systemrettede oppgaver.

2.4.6 Forskjeller mellom kommunene

I 2008 var PP-tjenesten i landets 430 kommuner og 19 fylkeskommuner organisert i 284 kontorer. Det er med andre ord et betydelig interkommunalt samarbeid om denne tjenesten. Likevel er det mange av kontorene som er små, med få ansatte. En fjerdedel av kontorene har inntil tre fagstillinger, rundt 40 prosent har mellom tre og syv fagstillinger og bare 35 prosent har flere enn syv fagstillinger.

For landet som helhet er det færre ansatte i PP-tjenesten enn i barnevernet og den psykiske helsetjenesten. I 2008 var det i alt 216 psykologer 18 ansatt i PP-tjenesten i kommunene. Det er rundt 300 kommuner som ikke har ansatt psykolog. Av de rundt 125 kommunene som har psykolog, har omtrent halvparten mindre enn ett årsverk.

2.5 Justissektoren

2.5.1 Innledning

Justissektoren skal sørge for at grunnleggende garantier om rettssikkerhet blir ivaretatt. Et overordnet mål er å sikre samfunnets og enkeltmenneskets trygghet. Politiet er første ledd i straffesakskjeden, men har også omfattende forebyggende og trygghetsskapende oppgaver.

I dette avsnittet omtales

1. Politiets forebyggende funksjoner overfor barn og unge.

2. Straffesakskjeden, herunder politiet som første ledd, med fokus på den forebyggende effekt samfunnets reaksjoner kan ha overfor unge lovbrytere.

3. Konfliktrådenes virksomhet – som både har en konfliktforebyggende funksjon og utgjør et virkemiddel innenfor straffesakskjeden.

2.5.2 Politiets forebyggende funksjoner overfor barn og unge

Politiet har mye kunnskap om kriminalpreventive metoder som virker positivt på barn og unge, og bruker en del ressurser på å være synlig og tilgjengelig på arenaer hvor barn og unge oppholder seg mest. Uformelle samtaler med ungdommene de treffer, og samtaler med voksne som er sammen med eller arbeider med ungdom, er en viktig del av arbeidet.

Grad av urbanisering i oppvekstmiljøet er en objektiv risiko for barn og unge i forhold til å bli utsatt for eller selv delta i kriminalitet. Det er derfor naturlig at problembelastningen også er størst i landets tettest befolkede områder. Variasjonene i politiets prioritering og mulighet for kontaktskapende arbeid blant barn og unge er imidlertid stor. De politienheter som har egne ungdomsavsnitt/forebyggende avsnitt, har best mulighet til relasjonsbygging overfor ungdommene. Dette arbeidet kan foregå i skolen, på fritidsklubben eller ved oppsøkende patruljering i områder hvor ungdommen oppholder seg.

Skolen er en særlig viktig arena. Gode relasjoner fremmer kommunikasjon og samhandling, og ved bekymring vil det være lettere å ta kontakt for både barn og unge, skolens ansatte, foresatte og for politiet.

Et av politiets virkemidler i det forebyggende arbeidet er bekymringssamtalen, som er en samtale med den unge og de foresatte. Samtalen brukes både når kriminelle handlinger er begått og der ungdom har en adferdsutvikling som kan føre til kriminalitet. Hensikten er å kartlegge ungdommen og foresattes egen kapasitet og eventuelle behov for hjelpetiltak, med tanke på å snu en negativ utvikling. Gjennom samtalen er det overordnede målet å starte en prosess som gir langvarig positiv utvikling, både for ungdommene det gjelder og de foresatte. Bekymringssamtalen har best virkning når det gripes inn tidlig – helst før en kriminell handling er begått. Der det anses nødvendig og formålstjenlig, legges det opp til at andre etater som barnevern og skole involveres i et tett samarbeid. Samtalene journalføres, slik at opplysninger som kan være av senere verdi for politiets eller andre offentlige myndigheters arbeid med forebygging av uønsket adferd og kriminalitet, blir tatt vare på.

Restorative justice (se nærmere omtale under pkt. 2.5.4) er en arbeidsmetode som er i bruk i flere politidistrikter. Metoden skal gi grunnlag for dialog og forsoning mellom partene i en konflikt eller en tilspisset situasjon, og forebygge videre uro og eskalering. Når politiet bruker metoden, skjer det ved at partene i konflikten, eller offer og gjerningsperson, treffes hos politiet og hjelpes til å gjennomføre en samtale i trygge omgivelser. Politiet skal sørge for at begge parters interesser blir ivaretatt. Dette har vist seg å være svært vellykket. Samtidig er det arbeidsbesparende for politiet, som får snakket med begge/mange parter på en gang, og som på denne måten får god oversikt over konflikten/hendelsesforløpet. Det gir mulighet til samtidig å vurdere og drøfte med partene hva som skal til for å forhindre at konfliktnivået øker.

I tre år har et prosjekt kalt oppfølgingsteam vært gjennomført i fire byer i Norge. Målsetningen var å styrke samhandlingen mellom hjelpeapparat og justismyndighet, særlig politiet, i enkeltsaker der ungdom under 18 år hadde begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Arbeidet har bygget på prinsippene om « restorative justice». Prosjektet er evaluert av NTNU i 2009, og resultatene anses som positive.

Enkelte unge kriminelle trenger ekstra oppfølging av forskjellige bakenforliggende årsaker. Analyser fra flere politidistrikter viser klart at et fåtall unge kriminelle står bak en uforholdsmessig stor andel av kriminaliteten. I Oslo ble det tatt tak i dette i samarbeidet mellom Oslo kommune og Oslo politidistrikt gjennom et tiltak kalt «Unge gjengangere». Tett oppfølging og samarbeid mellom politiet og barneverntjenesten har som mål at ungdommene det gjelder ikke skal få muligheten til å drive med utstrakt kriminalitet uten at systemet fanger det opp og prioriterer slike saker.

SLT (gitt andre navn flere steder), som står for Samordning av Lokale kriminalitetsforebyggende Tiltak, er en kommunal koordineringsmodell for samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer og profesjoner. Målet er å samordne innsats og tiltak innen kriminalitetsforebygging rettet mot barn og unge. SLT kan inkludere både frivillige foreninger og næringslivet i tillegg til politiet og kommunale etater. Innenfor rammen av SLT-samarbeidet holdes det jevnlige møter med fokus på kunnskapsformidling, samhandling, samarbeid og utvikling av strategi- og handlingsplaner i kommunen/lokalområdet. Samarbeidet mellom politiet og kommunene gjennom SLT-arbeidet og politiråd er nærmere omtalt i kapittel 3.

Et viktig satsingsområde i det forebyggende arbeidet er tillitsbygging og utvikling av gjensidig respekt og forståelse mellom ungdom og politi. Det kreves målrettet og prioritert satsing på dette området for å unngå at det utvikler seg tilstander i Norge som kan sammenlignes med situasjonen i enkelte store byer i andre land i Europa. Erfaring viser at det ikke er innsatsstyrt politiarbeid som gir tillit, respekt og gjensidig positiv kontakt. Det har bedre effekt at politiet er til stede på sentrale arenaer som skoler, foreldremøter, fritidsklubber, ulike arrangementer i regi av ungdom eller hvor mange ungdommer deltar, og andre naturlige treffsteder.

Politiet står i en særstilling fordi det både skal utvikle og pleie gode relasjoner til alle befolkningsgrupper, og samtidig reagere med riktige sanksjoner og straff i forhold til lovbrudd. En forutsetning for å lykkes med dette er stor grad av menneskelig innsikt og interesse for denne type politiarbeid. I det kriminalitetsforebyggende arbeidet har politiet en viktig oppgave med å initiere tiltak basert på analyser av kriminalitets- og samfunnsutviklingen.

2.5.3 Nærmere om straffesakskjeden

Politiets, påtalemyndighetens, domstolenes og kriminalomsorgens roller i straffesaker mot mindreårige er grundig beskrevet av Taraldsrudutvalget i NOU 2008:15 Barn og straff19. Her gis det derfor bare en kortfattet fremstilling av de respektive instansenes ansvar og oppgaver, uten henvisning til de enkelte lovbestemmelser.

Politiet har plikt til å etterforske lovbrudd der det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. Politiet har videre myndighet til å beslutte pågripelse. Vilkårene for pågripelse av person under 18 år, med eventuell påfølgende varetektsfengsling (se omtale av dette nedenfor), er imidlertid vesentlig strengere enn for voksne.

Politiets plikt til å etterforske straffbare forhold, gjelder også i tilfeller hvor lovbruddet er begått av barn i alderen 12 – 15 år, altså barn under den kriminelle lavalder. Hvis det gjennom etterforskningen derimot skulle vise seg at den som har begått lovbruddet er under 12 år, opphører politiets plikt til å gå videre i etterforskningen. Politiet kan imidlertid sende bekymringsmelding til barnevernet.

Plikten til å etterforske lovbrudd begått av barn i alderen 12 – 15 år, kom inn ved en lovendring i 2004 som ett av flere tiltak mot barne- og ungdomskriminalitet. En grunnleggende tanke bak lovendringen var at etterforskning og oppklaring av lovbrudd vil gjøre foreldrene til barnet kjent med lovbruddet, slik at disse kan følge dette opp i forhold til barnet. Når politiet etterforsker et lovbrudd og gjerningspersonen er under 18 år, har politiet plikt til å underrette barneverntjenesten straks, med mindre lovbruddet er av « bagatellmessig» art.

Det arbeides til enhver tid med å prøve ut metoder som kan bidra til å snu en utsatt ungdom bort fra miljøer og adferd som erfaringsmessig utgjør risiko for kriminalitet. Et eksempel er Grønland politistasjon i Oslo, som i flere år har satset på en operativ enhet kalt Gatepatruljensom har som hovedmål å avdekke tidlig narkotikamisbruk gjennom å være til stede der ungdom debuterer med narkotika, samt i tunge rusmiljøer hvor de etablerer kontakt. For å avdekke narkotikamisbruk bruker gatepatruljen urintester i de tilfeller det er sterk mistanke om misbruk og hvor det ikke er funnet narkotika. Det blir også skrevet en urinprøvekontrakt i de tilfellene dette lar seg gjøre og barnet og de foresatte er motivert for dette. Oppfølging skjer vanligvis i nært samarbeid med barnevernet.

Når et lovbrudd er ferdig etterforsket, og lovbryter var under 15 år på gjerningstidspunktet, kan påtalemyndigheten bestemme at saken skal overføres til barneverntjenesten. Loven har ikke tilsvarende bestemmelser når lovbryter er i alderen 15 – 18 år. Avhengig av lovbruddets alvorlighetsgrad, kan imidlertid påtalemyndigheten beslutte at saken skal henlegges, men samtidig underrette barneverntjenesten om dette.

I saker hvor politiet har pågrepet en person, og politiet mener lovbruddet har en slik alvorlighetsgrad at det er behov for varetektsfengsling, må saken fremmes for domstolene (tingretten). Vilkårene for å varetektsfengsle barn er strenge.

Domstolene kommer selvsagt også inn i bildet i saker hvor påtalemyndigheten beslutter at det skal reises tiltale mot en gjerningsperson.

Kriminalomsorgen er samfunnets straffegjennomføringsorgan. I løpet av de siste tre årene er det rundt 120 unge under 18 år som har sittet i fengsel. I samme periode er det mellom fem og ti unge under 18 år som til enhver tid er fengslet. Disse ungdommene har i hovedsak fått korte dommer, og ofte har hele eller store deler av dommen vært sonet ferdig i varetektsperioden. De fleste ungdommene i fengsel er dømt for legemsbeskadigelse.

Regjeringens mål er at ungdom ikke skal i fengsel, og følgelig at det skal brukes andre reaksjonsformer så langt det er mulig. To nye enheter tilpasset unge lovbrytere er under etablering. Enhetene skal drives av et flerfaglig team med særlig kompetanse innen barnevern og miljøterapi. Det er lagt opp til et nært samarbeid med barnevern, skole og helsetjenester med sikte på en tett oppfølging etter løslatelse.

NOU 2008:15 Barn og straff ble overlevert justisministeren i oktober 2008. Justisdepartementet skal innen utgangen av 2010 utarbeide forslag til lov- og praksisendringer for å sikre god og tett oppfølging av unge lovbrytere som har begått alvorlig kriminalitet.

I august 2009 la Justisdepartementet frem en kriminalitetsforebyggende handlingsplan med navnet « Gode krefter». Planen inneholder til sammen 35 tiltak for økt trygghet. Planen er en del av oppfølgingen av NOU 2008:15 Barn og straff.

2.5.4 Konfliktrådenes arbeid og ansvar

Konfliktrådsmeglinger et alternativ til tradisjonelle reaksjoner i straffesaker. Rådene tilbyr også megling i rene sivile saker og i saker som gjelder straffbare handlinger med gjerningsperson under 15 år. Regjeringen har fastslått at konfliktrådene skal være « hovedleverandør» av « restorative justice» i straffesakskjeden. Påtalemyndighetens overføring av saker til konfliktråd er et viktig bidrag til å gjennomføre dette i praksis. « Restorative justice» er definert som en måte å reagere mot kriminelle handlinger hvor man balanserer ofrenes, gjerningspersonenes og lokalmiljøets behov. Litt forenklet kan « restorative justice» også beskrives som en metode eller reaksjonsform som har et gjenopprettende formål 20. Det er et viktig prinsipp at deltakelsen er frivillig for alle parter. Ved å ta et bevisst valg i forhold til megling, er mye vunnet i forhold til å bringe partene nærmere hverandre. Disse tankeprosessene kan videre bidra til en bevisstgjøring og økt innsikt om følgene av egne valg og handlinger.

Det er 22 konfliktråd i Norge under ledelse av et felles sekretariat. Det er påtalemyndigheten eller politi med påtalekompetanse som overfører straffesaker til konfliktrådene. Dette gjelder også når lovbryteren er under 15 år, og følgelig under den strafferettslige lavalder. I straffesaker kan megling benyttes som alternativ til straff, eller som supplement. Megling kan også være vilkår i en betinget dom eller del av en samfunnsstraff (men alltid med samtykke). Konfliktrådsmegling er gratis for de involverte partene. Sivile saker bringes inn av klagerne selv eller av politiet.

Myndighetene har særlig oppfordret til bruk av konfliktråd overfor unge lovbrytere. Dette gir mulighet for den unge til å ta ansvar, beklage og gjenopprette skaden direkte overfor offeret. Konfliktrådenes erfaring viser at megling er en særlig verdifull tilnærming i voldssaker der ungdom er involvert.

I henhold til Rundskriv nr. 4/2008 fra Riksadvokaten om ordningen med konfliktråd skal påtalemyndigheten rutinemessig vurdere overføring til konfliktråd for de aktuelle sakstypene. Påtalemyndigheten må så tidlig som mulig i etterforskingen ta stilling til om saken egner seg for overføring, ikke minst når lovbryteren er ung. Uansett bør saken normalt kunne oversendes konfliktrådet innen 1–2 uker etter oppklaring.

Konfliktrådene kan utvide sitt tilbud i form av nettverksmegling. Dette inngår ikke som et ordinært tilbud fra konfliktrådene, men er prøvd ut i to prosjekter i Agder og Oslo. I nettverksmegling trekker man inn støttespillere til de involverte partene i meglingen. Dette er ofte familiemedlemmer, men kan også være venner, naboer, kollegaer eller andre, primært personer som er berørt av konflikten, enten direkte eller indirekte. Disse bringes sammen for å diskutere hvordan de har blitt berørt av det som har skjedd, og hva gjerningspersonen kan gjøre for å rette opp igjen den skade som har skjedd. Deltagelse for de involverte skal være frivillig.

2.6 Andre tjenester

2.6.1 Innledning

I dette avsnittet omtales sosialtjenesten, familievernkontorenes oppgaver, barnas hus, krisesentertjenestene, utekontaktene, samt en omtale av vanlige fritidstilbud for barn og unge i regi av kommunene.

2.6.2 Sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)

Ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ble lagt frem for Stortinget 9. oktober 2009, jf. Prop. 13 L (2009 – 2010). Lovforslaget samler de obligatoriske kommunale tjenestene ved NAV-kontorene i én lov. Loven vil være bedre tilpasset dagens organisering av NAV, og støtte opp under NAV-kontoret som en enhet som underbygger det felles ansvar stat og kommune har for kontorets tjenester og resultater.

Lovforslaget viderefører deler av dagens sosialtjenestelov. Dette gjelder i hovedsak bestemmelsene som regulerer økonomiske ytelser og det arbeidsrettede kvalifiseringsprogrammet, samt bestemmelser om midlertidig botilbud og individuell plan. I tillegg videreføres generelle bestemmelser som understøtter de individuelle tjenestene, som kommunens ansvar for forbyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og med frivillige organisasjoner, og kommunens ansvar for å spre informasjon om de sosiale tjenestene.

Loven innfører tilsyn med forvaltningen av tjenestene og en plikt for kommunen til å føre internkontroll. Dette er nye bestemmelser som utvider fylkesmannens tilsyn og kommunens internkontrollplikt etter dagens sosialtjenestelov. Med disse bestemmelsene vil samtlige sosiale tjenester være underlagt statlig tilsyn og ha plikt til å utøve internkontroll.

Formålet med sosiale tjenester i NAV er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer.

De kommunale tjenestene i NAV skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for at formålet med loven blir oppnådd. De kommunale tjenestene skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene som den er pålagt etter denne loven.

NAV omfatter både den statlige Arbeids- og velferdsetaten og de delene av kommunens tjenester som skal inngå i de felles lokale kontorene. Innen utgangen av 2009 skal det være felles lokale NAV-kontor som i hovedsak dekker alle landets kommuner. Ved utgangen av september 2009 var det etablert 413 NAV-kontorer. Innen utgangen av 2009 vil det være etablert 447 kontorer. Ni kontorer vil bli etablert i 2010, og ett i 2011.

Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen gir de formelle rammene for NAV. NAV skal bidra til å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked. NAV skal videre ivareta vanskeligstilte gruppers behov, og bidra til å forebygge og avhjelpe fattigdom, blant annet ved å stimulere til arbeid og deltakelse. NAV har også ansvar for å sikre inntekt ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall.

NAV yter primært tjenester og stønader til personer over 18 år. Barn og unge vil likevel ha en kontaktflate mot NAV fordi de har foreldre/foresatte som mottar bistand eller stønader fra NAV-systemet.

NAV har sammen med Oppfølgingstjenesten et ansvar for oppfølging av ungdom som avslutter skolegangen uten å ha fullført opplæringsløpet. NAV skal blant annet gi veiledning om jobb og utdanning, bistand til å finne en jobb eller en tiltaksplass, eventuelt utarbeide et opplegg som kombinerer opplæring og tiltak.

Med en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil det fortsatt være samarbeidsflater mot andre deler av det offentlige hjelpeapparatet. Det er viktig å legge til rette for et samarbeid når det gjelder tjenester og tiltak fra barnevernet og arbeids- og velferdsforvaltningen overfor utsatte barn og unge og deres familier, og i samarbeidet rundt ungdom i risikosoner.

2.6.3 Familievernkontorene

Familievernet er et offentlig og gratis lavterskeltilbud til par, familier og enkeltpersoner. Alle som ønsker det, kan henvende seg direkte til et familievernkontor. Kontorene gir tilbud om terapi, rådgivning og veiledning når det er vansker, konflikter eller kriser i familien. Familievernet har videre en viktig oppgave når det gjelder lovbestemt mekling etter ekteskapsloven og barneloven. I dette arbeidet står nettopp hensynet til de berørte barna sentralt. Ved samlivsbrudd hvor det er barn inne i bildet, er det viktig at de voksne gis nødvendig bistand og veiledning til å mestre et godt foreldreskap til barnets beste også etter bruddet. Familievernet spiller også en stadig viktigere rolle i forebyggende arbeid gjennom foreldreveilednings- og ulike samlivsprogrammer. Barnevernet og familievernet samarbeider mange steder om felles prosjekter i forhold til klientrettet arbeid. Det finnes også eksempler på samarbeid mellom barnevernet og familievernet i det forebyggende arbeidet.

Til sammen er det 64 familievernkontorer i Norge. To tredjedeler av kontorene er statlige og en del av Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). De øvrige eies av kirkelige stiftelser og har driftsavtaler med Bufetat. Alle familievernkontorene er underlagt Lov om familievernkontorer og skal gi det samme tilbudet til brukerne uavhengig av livssyn og religion. I familievernet jobber det sosionomer, psykologer og flere andre faggrupper.

2.6.4 Krisesentrene

Det første krisesenteret for kvinner som var utsatt for vold i nære relasjoner ble etablert i Oslo i 1978. Fra første stund har det naturlig nok også bodd barn i sentrene. Per mai 2009 var det 51 krisesentre i Norge, fordelt på alle landets fylker. Bare 11 av sentrene var fullt ut kommunale eller interkommunale, de resterende drives av ulike stiftelser og organisasjoner. Det foreligger tall som viser at 40 prosent av beboerne på krisesentrene er barn. 21 Bare et lite mindretall krisesentre gir tilbud til menn som opplever vold i nære relasjoner. Alle krisesentrene er i hovedsak finansiert gjennom en offentlig tilskuddsordning, der staten dekker 80 prosent av utgiftene under forutsetning av at kommunene dekker de resterende 20 prosentene. Denne ordningen ble vedtatt av Stortinget i 2004.

I juni 2009 vedtok Stortinget Lov om kommunale krisesentertilbud (krisesenterloven). Etter planen skal loven tre i kraft 1. januar 2010, og innebærer at krisesentrene for første gang får en klar lovmessig forankring. Formålet med loven er å sikre et godt og helhetlig tilbud til kvinner, menn og barn som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner. Tilbudet skal omfatte både døgn­åpen telefonvakt, et midlertidig botilbud, et dagtilbud, og oppfølging i reetableringsfasen. Videre skal sentrene være et lavterskeltilbud, slik at personer som er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner, kan henvende seg direkte. Tilbudet skal være gratis.

I krisesenterloven § 3 fremgår det at kommunen skal sørge for å ta vare på barn på en god måte, tilpasset deres særskilte behov. Kommunen skal også sikre at barn som bor på krisesentre får oppfylt de rettighetene de har etter annet lovverk. I lovens § 4 fremgår det at kommunen skal sørge for at de som bor på krisesentrene, får en helhetlig oppfølging gjennom samordning av tiltak mellom krisesentertilbudet og andre deler av hjelpeapparatet. I denne paragrafen fremgår det videre at tilbud og tjenester etter denne loven kan inngå som ledd i samarbeidet om en individuell plan etter annen lovgivning. I lovens § 6 fremgår det at alle som utfører tjenester eller arbeid etter denne loven, skal være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten. De ansatte på krisesentrene får dermed den samme meldeplikten til barneverntjenesten som andre offentlig ansatte som har direkte kontakt med barn (den samme meldeplikten gjelder også før den nye loven trer i kraft). Ut over dette fremgår det av den nye loven at de ansatte ved krisesentrene skal ha taushetsplikt etter forvaltningslovens bestemmelser.

Justisdepartementet har gjennomført målinger over omfanget av vold i nære relasjoner i 2003, 2005 og 2008. I en tilfeldig valgt uke i 2008 ble det registrert 1 357 meldinger til politiet og andre deler av hjelpeapparatet om slik vold. 274 barn og unge under 18 år ble registrert med egne saker. Dette utgjorde 20 prosent av meldingene, og var dobbelt så mange som ved den tilsvarende målingen i 2005. I tillegg til de barn og unge som var registrert med egne saker, viste målingen at det bodde 1 382 barn i hjem der en voksen var utsatt for fysiske eller psykiske overgrep. Disse målingene kan tyde på at behovet for krisesentre kan komme til å øke i årene som kommer.

Når loven trer i kraft, får fylkesmannen ansvar for å føre tilsyn med virksomheten. Etter en overgangsperiode er det meningen at det statlige tilskuddet til krisesentrene vil falle bort. Krisesentrene vil dermed bli finansiert gjennom det rammetilskuddet kommunene får.

2.6.5 Andre tilbud til voldsutsatte barn og unge

Barnehus

Barnehusene er et nyopprettet samarbeidsprosjekt mellom Justisdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet, og skal være et tiltak rettet mot barn som er eller har vært utsatt for vold og seksuelle overgrep. Prosjektene skal være et tverretatlig tiltak til barnets beste der barnet skal tilbys medisinske undersøkelser, dommeravhør og annen oppfølging, herunder inntil 15 timer terapi, alt i samme hus. De første barnehusene ble etablert i 2007. Ved utgangen av 2009 er det etablert barnehus i alle helseregioner (lokalisert i Hamar, Oslo, Kristiansand, Bergen, Trondheim og Tromsø). Administrativt er barnehusene underlagt politimesteren i de respektive distriktene. Barnehusene skal være kompetansesentre med spesifikk kunnskap innen de områdene tiltaket er rettet mot. Denne kunnskapen skal i sin tur komme andre fagmiljø til gode ved kompetansespredning. Videre blir det lagt vekt på at barnehusene skal medvirke til bedre samarbeid mellom ulike etater i forbindelse med overgrepssaker. Barnehusene har status som selvstendige institusjoner. Meningen er at barnet skal kunne få alle de tjenestene det har behov for på ett sted, og dermed slippe å bli sendt fra en dør til en annen.

Incestsentre og incesttelefonen

I mai 2009 var det etablert 20 incestsentre fordelt på alle fylker unntatt Sogn og Fjordane. Incestsentrene gir tilbud om støtte til voksne som har vært utsatt for seksuelle overgrep i familien i oppveksten, og til pårørende til utsatte barn og unge. Flere av sentrene gir også egne tilbud til barn og unge. Fra 1. januar 2006 ble det innført samme finansieringsordning for incestsentrene som for krisesentrene, der 20 prosent grunnfinansiering til driften fra kommuner, fylkeskommuner og helseforetak utløser 80 prosent statlig tilskudd.

I 2006 ble det etablert en landsdekkende hjelpetelefon for personer som er eller har vært utsatt for incest. Denne telefonen er døgnåpen, og blir driftet av incestsenteret i Vestfold.

2.6.6 Utekontakter

Oppsøkende tjenester har tradisjon tilbake til slutten av 60-tallet i Oslo, gjennom opprettelsen av Uteseksjonen, og til begynnelsen av 70-tallet i de andre store byene, men kan sies å ha sitt mandat fra NOU 37:1980 Oppsøkende barne- og ungdomsarbeid. Den primære målgruppen for disse tjenestene er ungdom med hjelpebehov som det ordinære hjelpeapparatet av ulike grunner har vanskelig for å nå. De kommunale oppsøkende tjenestene for ungdom er ofte betegnet og organisert som egne utekontakttjenester, men det finnes også andre betegnelser og måter å organisere slike tjenester på, eksempelvis barnevernets ungdomsteam i enkelte bydeler i Oslo. En landsomfattende kartlegging i 2004 viste at 87 kommuner hadde etablert ulike former for utekontaktjeneste. Tjenesten er ikke lovpålagt, selv om en kan si at kommunene har et lovpålagt ansvar etter barnevernloven å drive forebyggende arbeid blant barn og unge, jf. barnevernloven § 3 – 1. I praksis er det kommunene selv som må ta stilling til om det er behov for en slik tjeneste i den enkelte kommune, f.eks. som ledd i det forebyggende arbeidet, og om de har mulighet til å prioritere det. Ikke overraskende er det først og fremst i de større bykommunene, og ellers i bynære strøk, man finner utekontakter.

Utekontaktene har i stor grad kontakt med ungdom i alderen 13 – 19 år. Utekontaktene kan i en del tilfeller være den første offentlige instansen utenom skolene som fanger opp at en elev har sluttet, f.eks. i den videregående skolen. I så måte fremstår utekontakttjenesten som en viktig samarbeidspartner for den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten. Utekontaktene vil ofte være den instans som kjenner eller har et visst kjennskap til ungdommene og det lokale ungdomsmiljøet fra før, og som dermed er i best posisjon til å etablere kontakt med dem som dropper ut av skolen. Oppfølgingstjenesten i Asker og Bærum har opplyst at de anser utekontaktene i de to kommunene som sin viktigste kommunale samarbeidspartner i arbeidet med å finne et godt tilbud til elever som har sluttet i den videregående skolen.

2.6.7 Fritidstilbud for barn og unge i regi av kommunene

Kommunale fritidsklubber for barn og unge, og kommunale ungdomshus, utgjør også en del av det helhetlige tjenesteapparatet for barn og unge i de kommunene slike tilbud finnes. Tjenestene bidrar, sammen med kommunenes øvrige tjenesteapparat, til å fange opp barn og unge med behov for hjelp og oppfølging. Denne typen fritidstilbud er i stor grad åpne for alle. Terskelen for å delta er lav, og det gis rom for og legges til rette for uformelt samvær mellom jevnaldrende og mellom barn, ungdom og trygge voksne på ettermiddags- og kveldstid. Slike tiltak bidrar til å redusere sosiale forskjeller, og videre til å gi utsatte grupper av barn og unge gode mestringsopplevelser og dermed økt sosial kapital.

Ifølge KOSTRA fantes det 642 kommunale fritidsklubber og 362 kommunale musikkverksteder, medieverksteder og ferieklubber i 2007 22.

2.6.8 Styrket innsats overfor pasientenes barn

Barn med foreldre som er psykisk syke, rusmiddelavhengige eller har alvorlig sykdom, trenger ofte hjelp fra helsetjenesten. I dag har disse barna ingen lovfestede rettigheter. Helsehjelpen de får, er ofte tilfeldig og mangelfull.

Stortinget behandlet i juni 2009 Ot.prp. nr. 84 (2008 – 2009) Om lov om endringar i helsepersonell m.m. (oppfølging av born som pårørande). Lovendringen ble vedtatt 18. juni 2009. De nye bestemmelsene skal medvirke til at mindreårige barn av psykisk syke, rusmiddelavhengige, alvorlig somatisk syke eller skadde pasienter oppdages tidligere og at de får bedre oppfølgning når foreldrene mottar helsehjelp. Helsepersonell får plikt til å bidra til å ivareta mindreårige barn som pårørende, og helseinstitusjoner skal i nødvendig utstrekning ha barneansvarlig personell med ansvar for å fremme og koordinere helsepersonells oppfølging av barna. Det tas sikte på at lovendringen trer i kraft 1. januar 2010.

Helse- og omsorgsdepartementet etablerte Nasjonalt kompetansenettverk for forebygging og behandling av problemer hos barn av psykisk syke og rusmiddelavhengige foreldre ( BarnsBeste) i 2007. Sørlandet sykehus HF leder nettverket som skal samle, systematisere og formidle kunnskap og spre kunnskap til tjenestene. Mandatet ble i 2009 utvidet til å omfatte barn som pårørende generelt.

Som et ledd i Handlingsplanen mot fattigdom ble det bevilget 15 millioner kroner over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett i 2007 23. Bevilgningen økte i 2008 med 5 millioner kroner til i alt 20 millioner kroner, og ble videreført i 2009.

Det er tildelt midler til forskning om behandlingsintervensjoner for å redusere skader hos fosteret av mors bruk av rusmidler under svangerskapet, utvikling av læringstilbud i helseforetakene for barn av psykisk syke og rusmiddelavhengige foreldre og kompetansehevende tiltak og tiltak i regi av frivillige organisasjoner og kommuner. Helsedirektoratet har i samarbeid med Bufdir publisert en oversikt på Helsebibliotekets nettsider over screenings- og utredningsverktøy til bruk overfor barn og unge i risiko. Helsedirektoratet er tildelt midler til kompetansehevende tiltak og har fordelt 5 millioner kroner til tiltak i regi av frivillige organisasjoner og kommuner.

2.7 Sammenfatning av tilbudet til utsatte barn og unge

2.7.1 Innledning

Dette kapitlet har presentert en gjennomgang av offentlige tjenester til barn og unge som dels gjelder universelle tjenester som er tilgjengelige for alle barn og unge, og som dels gjelder barn og unge med spesielle behov. Gjennomgangen har i særlig grad vært rettet mot den delen av tilbudet som blir gitt til barn og unge med særskilte hjelpebehov.

I dette avsnittet blir det gitt en oppsummering av den sektorvise gjennomgangen tidligere i kapitlet. Det hadde vært ønskelig om en også kunne tallfeste i hvilken grad brukerne mottar mer enn én tjeneste. Slik informasjon kunne gitt innsikt i hvor omfattende behovet for samordning er mellom ulike tjenester. Slik statistikk finnes imidlertid bare i begrenset grad.

Utfordringene det offentlige hjelpeapparatet og de ulike tjenestene står overfor i forhold til dem det gjelder, er de samme uavhengig av hvor mange barn og unge som inngår i målgruppen.

Den videre oppsummeringen i avsnittet tar sikte på å belyse følgende problemstillinger:

• Hvilke problemer har barn og unge med behov for hjelp fra offentlige?

• Hvor mange mottar tjenester tilrettelagt for barn og unge med spesielle behov?

• Hvorfor øker antall brukere?

• Hvilke type tjenester er det behov for å samordne?

• Hvilke utfordringer har små kommuner når det gjelder å etablere spesialiserte tjenester til barn og unge med spesielle behov?

2.7.2 Tilbudet til utsatte barn og unge

Fire hovedproblemer

I mandatet for utredningen blir målgruppen beskrevet som barn og unge med store og sammensatte problemer, med behov for hjelp fra flere tjenester. Utvalget har tatt utgangspunkt i typiske problemer barn og unge med behov for hjelp kan ha. Tidligere i kapitlet er det gitt en omtale av tilbudet som er utviklet for å hjelpe barn og unge med følgende problemer:

• Utrygge oppvekstvilkår

• Psykiske vansker

• Lærevansker

• Adferdsvansker

Psykososiale vanskerer et begrep som er mye brukt både av ansatte i tjenestene og av fagfolk for øvrig. Ofte blir begrepet brukt uten at det er nærmere definert, og definisjonene som blir brukt er ikke alltid de samme. I Kvello (2008) 24 blir psykososiale vansker definert som en sammenslåing av psykiske og sosiale vansker. Det blir sagt at omtrent en tredjedel av barn og unge med psykososiale vansker primært har sosiale vansker. Like mange har primært emosjonelle vansker, og ytterligere en tredjedel har en kombinasjon av disse to vanskene. Begrepet psykososiale vansker er med andre ord en kombinasjon av ulike problemer som i stor grad dekkes av kategoriene over.

Begrepet lærevansker benyttes om barn som har vansker forbundet med aldersforventet læring og utvikling, uavhengig av årsak eller av kognitivt nivå. Begrepet adferdsvansker benyttes om barn som har uønsket adferd, uavhengig av årsak. Adferdsvanskene kan i mange tilfeller være en følgetilstand av kognitiv svikt, utrygge oppvekstvilkår eller et resultat av påført eller ervervet skade. Det vil følgelig være glidende overganger mellom hovedkategoriene.

Barneverntjenester blir gitt til dem med utrygge oppvekstvilkår og adferdsvansker, helsetjenester til dem med psykiske problemer, spesialpedagogiske tjenester til dem med lærevansker og adferdsvansker, og kriminalomsorg for dem som har begått uønsket adferd i form av kriminelle handlinger.

I mandatet slås det fast at målgruppen er de med sammensatte problemer, med behov for flere tjenester. I praksis vil da ofte barn og unge ikke bare ha ett, men flere av problemene nevnt over. For eksempel har barn med tiltak fra barnevernet oftere psykiske problemer og lærevansker enn andre barn. Et godt tilbud til disse barna er dermed avhengig av godt samarbeid mellom ulike instanser.

Videre er det av betydning at de andre tjenestene, som helsestasjon, barnehage og skole, bidrar til å oppdage og løse disse utfordringene. Dette er tjenesteområder som når de aller fleste barn og unge. Barnehage og skole fremstår dessuten som helt sentrale arenaer i livet til barn og unge, der livet leves, som flere har uttrykt det.

Det er utviklet spesialiserte tjenester for å hjelpe barn og unge som har disse problemene og det gjennomføres tiltak som kan bidra til å forebygge utvikling av problemene.

Antall brukere

Det finnes god statistikk for den spesialiserte delen av tilbudet, f.eks. over antall brukere som mottar tilbudet, nivået på utgiftene, antall ansatte, og hvilken utdanning disse har. Tiltakene som inngår som en del av tilbudet som blir gitt alle, er ikke like godt beskrevet i statistikken. En viktig grunn til dette er at disse tiltakene i stor grad inngår som en integrert del av den ordinære virksomheten.

Antall brukere av ulike deler av det spesialiserte tilbudet er vist i figur 2.9.

Kilde: Statistikk lagt frem tidligere i kapitlet. Det er vanskelig å finne presise tall for antall brukere av PP-tjenesten. Dette er basert på et anslag.

Figuren illustrerer følgende:

• Barnevern: Av de rundt 40 000 barn og ungdommer som mottar tiltak, har rundt 82 prosent tiltak i hjemmet og 18 prosent er under omsorg fra barnevernet (fosterhjem, barneverninstitusjoner mv.).

• Psykiske problemer:Det er flere som får tjenester fra spesialisthelsetjenesten (49 000) enn som får tjenester fra kommunen (40 000).

• Lærevansker: Det er rundt 45 000 barn og ungdommer som får spesialundervisning. De aller fleste av disse har vært utredet av PP-tjenesten. I tillegg tilbyr Statped tjenester til et lite antall elever (ikke vist i figuren).

Så langt har fremstillingen fokusert på hvor mange brukere som får ulike deler av det spesialiserte tilbudet. Det finnes dessverre ikke pålitelige oversikter over hvor mange som over tid mottar tjenester fra flere instanser i parallelle behandlingsforløp. Utvalget vet derfor ikke hvor mange det er som får et spesialisert og samlet tilbud.

Det har vært en markant økning i den spesialiserte delen av tilbudet de siste årene:

• Antall barn og unge med barneverntiltak har økt fra knapt 30 000 til rundt 40 000 i løpet av ti år. I samme periode har antall barn under 18 år økt med 8 prosent.

• Antall barn og unge med tilbud fra det psykiske helsevernet har økt fra 20 000 til rundt 50 000 i løpet av ti år. Det har også vært en markant økning i antall brukere av kommunalt psykisk helsearbeid.

• Antall elever med spesialundervisning i grunnskolen har økt fra rundt 30 000 til rundt 45 000 i løpet av femten år. Antall barn mellom 6 og 15 år har økt med 16 prosent i denne perioden.

På alle de tre områdene har det vært en langt kraftigere økning i antallet brukere enn veksten i antall barn skulle tilsi. En forklaring er at denne delen av tilbudet har blitt bygget ut. Innen psykisk helse har Opptrappingsplanen nettopp hatt som målsetting at tilbudet skal bygges ut. Videre blir det hevdet at det har vært en tendens til at saker i økende grad blir meldt til barnevernet. Det er også mulig økningen i antall elever kan forklares med endringer i det spesialpedagogiske tilbudet.

Det kan også være at den kraftige økningen er et uttrykk for at omfanget av problemer for barn og unge øker.

Uansett årsak er det flere barn og unge med problemer som får tilbud om hjelp. Konsekvensen er at behovet for koordinering av tjenester har økt vesentlig.

Behovet for samordning

Det er et behov for samordning blant annet innenfor følgende tjenesteområder:

• Barneverntjenester:Kommunale og statlige myndigheter har et delt ansvar for dem som er under omsorg av barnevernet. For disse er det viktig at samordningen ivaretas gjennom kontakten det kommunale barnevernet har med de 27 fagteamene i Bufetat. Noen barn med barneverntiltak kan ha lærevansker, og noen kan ha psykiske problemer. Det er viktig at disse barna får et tilbud som kan redusere disse problemene, og at det samlede tilbudet er samordnet.

• Helsetjenester: For barn og unge med psykiske problemer, og for barn med behov for habiliteringstiltak, er det viktig at de kommunale tjenestene er godt samordnet med tilbudet om spesialisthelsetjenester i regi av helseforetakene. En bedre samordning av helsetjenestene har vært på dagsorden i en årrekke, og er blitt dagsaktuelt gjennom regjeringens fremlegging av St.meld. nr. 47 (2008 – 2009) i juni 2009, kjent som « Samhandlingsreformen» og med undertittelen « Rett behandling – på rett sted – til rett tid». Videre er det en utfordring å sikre god samordning med barneverntjenestene og de pedagogiske tjenestene.

• Pedagogiske tjenester: Nær 90 prosent av barn mellom 1 og 6 går i barnehage, og alle barn mellom 6 og 15 år har både rett og plikt til å gå på skole. Noen av disse barna får spesialpedagogiske tjenester. Sentrale utfordringer er å sikre god samordning mellom ulike kommunale tjenester, og å finne en god balanse mellom forebyggende tiltak og spesialiserte tilbud til dem med lærevansker. Videre er det en utfordring å sikre god samordning med barneverntjenestene og helsetjenestene, herunder habilitering og rehabilitering.

I denne forenklede oversikten er ikke sosiale tjenester tatt med, og heller ikke tilbudet gitt av politi og justissektoren.

Konklusjonen er at det er en utfordring å sikre samordning mellom helsetjenester, barneverntjenester, pedagogiske tjenester samt med andre instanser som tilbyr tjenester til barn og unge. For helsetjenester og barneverntjenester er det viktig med god samordning av tilbudet som gis henholdsvis av kommunale og statlige myndigheter. For de pedagogiske tjenestene er den viktigste utfordringen å sikre samordning av ulike deler av det kommunale tilbudet, samt med Statped.

I kapittel tre blir det gitt en gjennomgang med dokumenterte erfaringer med samarbeid og samordning mellom de ulike deltjenestene.

Utfordring i små kommuner

Mange av tjenestene til utsatte barn og unge er relativt spesialiserte tjenester. I kommuner med få brukere kan det være en utfordring å få gitt et fullgodt tilbud. Situasjonen i disse kommunene blir belyst med utgangspunkt i antall ansatte i de ulike deltjenestene:

• I det kommunale barnevernet er det 2 400 stillinger. Det er 81 kommuner som har én eller mindre enn én ansatt, og 161 kommuner som har to eller færre enn to ansatte.

• Det er registrert rundt 1 900 årsverk i PP-tjenesten som omfatter rundt 200 psykologer, 1 550 andre fagårsverk, og 150 merkantilt ansatte. En fjerdedel av kontorene har færre en tre stillinger. Det er rundt 300 kommuner som ikke har ansatt psykolog. Blant de rundt 125 kommunene som har psykolog, har omtrent halvparten tilsatt psykologen i en stilling som utgjør mindre enn ett årsverk.

• Gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse ble det etablert rundt 1 300 nye årsverk i tiltak rettet mot barn og unge. Disse årsverkene inngår som en del av de samlede årsverkene som brukes på psykisk helse, anslått til 12 000 årsverk. Det betyr at psykisk helse samlet har større fagmiljøer enn barnevernet og PP-tjenesten. Men også innen psykisk helse er det en utfordring for små kommuner å yte spesialiserte deler av dette tilbudet.

2.7.3 Oppsummering

Konklusjonene i dette avsnittet er som følger:

• Hovedproblemene til utsatte barn og unge er utrygge oppvekstvilkår, psykiske vansker, lærevansker, og adferdsvansker. Offentlige tjenester til denne gruppen skal gi den enkelte bruker et godt tilbud og samtidig bidra til å forebygge og redusere omfanget av disse problemene.

• De siste ti årene har antall brukere av tiltak fra barnevernet, psykiske helsetjenester og spesialundervisning økt med minst 35 prosent. Det er flere barn og unge med problemer som får et tilbud, og behovet for koordinering av tjenester har økt.

• Det finnes ikke pålitelige oversikter over hvor mange som over tid mottar tjenester fra flere instanser

• Det er en utfordring å sikre samordning mellom helsetjenester, barneverntjenester, pedagogiske tjenester og andre som tilbyr tjenester til barn og unge. For helsetjenester og barneverntjenester er det viktig med god samordning av tilbudet gitt av kommunale og statlige myndigheter. For de pedagogiske tjenestene er det sentralt å sikre samordning av ulike deler av det kommunale tilbudet, samt med Statped.

• Det er flere med psykiske problemer som får tilbud i spesialisthelsetjenesten enn i kommunen.

• I de minste kommunene er det ikke nok brukere av barneverntjenesten og PP-tjenesten til at det kan etableres robuste fagmiljøer innen disse tjenestene. For små kommuner er det også en utfordring å yte spesialiserte deler av tilbudet innen psykisk helse.

• Selv om hverken utekontakttjeneste eller fritidsklubber for barn og unge er lovpålagte tjenester, representerer disse tjenestene et viktig tilbud for mange barn og unge.