9 Karbonprisbaner

9.1 Innledning

Fra utvalgets mandat:

Det er knyttet stor usikkerhet til videre internasjonale klimaforhandlinger og dermed til framtidige utslippspriser. Ved at samfunnsøkonomiske analyser av offentlige tiltak baseres på enhetlige forutsetninger om framtidige priser på klimagassutslipp, kan de som skal lage kalkyler for offentlige investeringsprosjekter, forholde seg til de samme forutsetningene på området. Dette vil bidra til at prosjektene blir behandlet på en konsistent og sammenliknbar måte. NOU 2009: 16 ”Globale miljøutfordringer – norsk politikk” anbefaler at en karbonprisbane tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser, slik at dette blir obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten. Ekspertutvalget skal vurdere denne anbefalingen og foreslå eventuelle retningslinjer for prissetting av klimagassutslipp i lys av to alternativer; en karbonprisbane som gjenspeiler nåværende forventning om framtidig pris i EUs kvotemarked, og en bane som støtter opp under 2-gradersmålet som Norge har sluttet seg til.

I mange sammenhenger vil offentlige investeringer og prosjekter lede til endringer i klimagassutslipp1. Samferdselsprosjekter eller nye investeringer i forsvarssektoren kan være gode eksempler på dette. Økt utslipp leder til uønskede globale klimaeffekter og påfører dermed andre aktører, eller samfunnet, en kostnad. Tilsvarende vil prosjekter som leder til reduserte utslipp, medføre en gevinst. I en samfunnsøkonomisk analyse bør alle endringer i klimagassutslipp verdsettes.

Mens vi i kapittel 4 om realprisendringer diskuterte hvordan miljøgoder kan verdsettes og realprisjusteres i samfunnsøkonomiske analyser, vil vi i dette kapitlet se spesielt på klimagassutslipp. Et stabilt klima skiller seg fra andre miljøgoder først og fremst ved den globale karakteren, og ved de eventuelt irreversible og potensielt alvorlige virkningene av store endringer. Utslippet påvirker atmosfæren likt uavhengig av om det skjer i Norge eller et annet sted på kloden. Fokuset på internasjonale avtaler og kvotehandel bidrar til at klimagassutslipp behandles særskilt og ikke sammen med andre miljøgoder i denne rapporten. Dette er også i tråd med mandatet.

Fordi skadevirkningen av klimagassutslipp (skadekostnaden) er uavhengig av den geografiske plasseringen av utslippet, vil en kostnadseffektiv klimapolitikk innebære at alle aktører står overfor en lik pris på slike utslipp. I et tenkt scenario der hele verden (alt utslipp) var underlagt én felles karbonpris, vil det vært naturlig å legge (det beste anslaget på) skadekostnaden til grunn i samfunnsøkonomiske analyser i Norge. Det eksisterer i dag ikke en slik global karbonpris, og langsom framgang i de internasjonale forhandlingene under FNs klimakonvensjon tilsier at en internasjonal avtale som leder til én global karbonpris, neppe er realistisk med det første.

Et manglende globalt marked for klimagassutslipp innebærer derfor at det ikke eksisterer tilstrekkelige mekanismer som sørger for at marginalkostnaden for å redusere utslipp (marginal rensekostnad) er lik marginalkostnaden for samfunnet ved økt utslipp (marginal skadekostnad). Som en konsekvens vil kostnaden ved å redusere utslippene variere mellom sektorer og over landegrenser, mens den globale marginale skadekostnaden alltid vil være lik. I praksis kan det være vanskelig å anslå størrelsen på den marginale skadekostnaden. Det er derfor ikke opplagt hva kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser i Norge bør være.

Et gjennomgående prinsipp for samfunnsøkonomiske analyser er at kalkulasjonspriser for private goder skal falle sammen med produsentpriser. Dette medfører effektivitet i samlet produksjon når privat og offentlig sektor ses under ett. Som vi imidlertid skal se, varierer karbonprisene i Norge mye mellom ulike aktører. Store deler av norske utslipp er dekket av EUs kvotesystem for bedrifter, der karbonprisen bestemmes i kvotemarkedet. Andre utslippskilder er avgiftsbelagt, og avgiften varierer sterkt mellom sektorene, mens for eksempel jordbrukssektoren er fritatt for karbonpris. For offentlige investeringer kan det imidlertid være naturlig å tenke seg at alle prosjekter bør beregnes med utgangspunkt i identiske kalkulasjonspriser på klimagassutslipp. En sammenligning av lønnsomheten til ulike prosjektalternativer der de samme effektene er priset forskjellig, vil ikke være meningsfylt. Med dagens avgiftsstruktur kan ikke både hensynet til at kalkulasjonspriser for private goder skal falle sammen med produsentpriser, og at offentlige prosjekter bør beregnes med utgangspunkt i identiske karbonpriser, forenes.

NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk gir en helhetlig og grundig redegjørelse for prinsipper for en hensiktsmessig klimapolitikk for Norge. I kapittel 13 Sentrale tilrådinger og implikasjoner for regelverk mv. anbefalte NOU 2009: 16 blant annet at ”staten bør utforme en karbonprisbane som skal benyttes i statlige nyttekostnadsanalyser og være retningsgivende for reguleringen av klimagassutslipp … Karbonprisbanen bør tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser, og dermed gjøres obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten” (side 131). Mandatet ber eksplisitt dette utvalget vurdere de ovennevnte anbefalingene fra NOU 2009: 16. Videre ber mandatet utvalget om å foreslå eventuelle retningslinjer for prissetting av klimagassutslipp i lys av EUs kvotemarked og togradersbanen.

Utvalget vil i dette kapitlet diskutere mandatets problemstillinger knyttet til valg av kalkulasjonspris for klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser, med vekt på anbefalingene fra NOU 2009: 16. Flere viktige tema innenfor klimafeltet vil i det følgende bli behandlet relativt kortfattet eller ikke drøftet overhodet. Utvalget viser til NOU 2009: 16 for en mer generell tilnærming og diskusjon av klimautfordringene og norsk klimapolitikk.

Oppbyggingen av kapitlet er som følger: I kapittel 9.2 diskuterer vi kort bakgrunnen for prising av klimagassutslipp, før vi i kapittel 9.3 presenterer en oversikt over norske klimaforpliktelser og hvilke karbonpriser en kan observere i Norge i dag. Kapittel 9.4 diskuterer dagens internasjonale kvotemarkeder samt de to karbonprisbanene mandatet referer til. I kapittel 9.5 drøfter vi prinsipielle tilnærminger til hvilken karbonprisbane som eventuelt bør legges til grunn for samfunnsøkonomiske analyser av offentlige prosjekter. Kapittel 9.6 gir en kortfattet beskrivelse av bruken av karbonprisbaner i Norge og enkelte andre land, mens 9.7 og 9.8 presenterer henholdsvis utvalgets vurderinger og tilrådinger.

9.2 Bakgrunn for prising av klimagassutslipp

Klimagassutslipp bidrar til global oppvarming og klimaendringer. Utgangspunktet for å regulere utslipp av CO₂ og andre klimagasser er at disse indirekte påfører verdenssamfunnet kostnader som utslipperen ikke tar inn over seg når han fatter beslutninger. Utslippene representerer derfor en global eksternalitet (se nærmere beskrivelse i kapittel 2). Rapporten ”The Stern Review on the Economics of Climate Change” (Stern, 2006), som ble utarbeidet av Sir Nicholas Stern på oppdrag fra britiske myndigheter og publisert i oktober 2006 (heretter kalt Stern-rapporten), ga en grundig gjennomgang av økonomiske sider ved klimautfordringen og fikk stor oppmerksomhet. I rapporten beskrives klimaendringene som ”the greatest market failure the world has seen”.

Myndighetene har flere virkemidler som kan rette opp denne markedssvikten. En måte å få aktørene til å ta innover seg de negative eksterne kostnadene de påfører andre, er å innføre en pris på utslipp som tilsvarer denne kostnaden. Gitt velfungerende markeder vil det å sette en lik pris på alle klimagassutslipp lede til en kostnadseffektiv klimapolitikk. Det er hovedsaklig to måter en kunne innføre en slik pris på: En avgift på klimagassutslipp eller et marked for omsetning av tildelte utslippskvoter (se boks 9.1). I dette kapitlet vil vi omtale både avgifter og kvotepriser som karbonpriser.

Myndighetene kan også påvirke utslipp gjennom andre virkemidler, som direkte reguleringer (påbud/forbud og krav om standarder), subsidier (til for eksempel utvikling av ny teknologi) og spredning av informasjon. I prinsippet, om ikke alltid i praksis, kan det beregnes en marginalkostnad (eller skyggepris) på rensetiltakene også ved slike virkemidler. I noen situasjoner kan slike virkemidler fungere godt (for eksempel hvis det er manglende informasjon hos husholdningene), men det kan også være slik at når flere virkemidler er i bruk blir konsekvensene uoversiktlige, og ett virkemiddel vil kunne virke negativt på effektene av et annet. I så fall kan de samlede kostnadene for å oppnå utslippsreduksjoner bli unødvendig høye.

Det finnes også andre tiltak for å unngå klimaendringer enn reduserte utslipp. Teknologien karbonfangst og -lagring forsøker å fange CO₂ fra for eksempel kullkraftverk og lagre det i stedet for å slippe det ut i atmosfæren. Geo-engineering handler om alternative metoder for å senke jordas temperatur (som for eksempel lage flere skyer eller suge klimagasser ut av lufta). Utvalget vil ikke gå nærmere inn på andre klimarelaterte virkemidler som er i bruk, enn kvoter og avgifter.

9.3 Norske forpliktelser og karbonpriser i Norge

9.3.1 Norske forpliktelser og mål

FNs rammekonvensjon om klimaendringer (Klimakonvensjonen) og Kyotoprotokollen er de sentrale internasjonale bindende juridiske instrumentene på klimaområdet internasjonalt i dag, se boks 9.2. Konvensjonen har som endelig mål at konsentrasjonen av klimagasser skal stabiliseres på et nivå som forhindrer uønsket, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Norge har sluttet seg til et mål om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til to grader celsius sammenlignet med førindustrielt nivå.2

Norges forpliktelser gjennom Kyotoprotokollen (1998) er sentrale for norsk klimapolitikk. Grunnleggende i Kyotoprotokollen er at industrilandene som har sluttet seg til avtalen (såkalte Annex B-land), har plikt til å besitte like mange FN-godkjente klimakvoter som landets samlede nasjonale utslipp i forpliktelsesperioden. Landene har altså en nasjonal kvoteplikt. Hvis et lands samlede utslipp er høyere enn utslippskvotene landet har fått tildelt gjennom avtalen, må landets myndigheter tilegne seg ytterligere klimakvoter.

I tillegg til den nasjonale utslippsforpliktelsen Norge har gjennom Kyoto-avtalen, er Norge også med i EUs kvotehandelssystem for bedrifter (EU-ETS), se boks 9.3. Norske bedrifter som har kvoteplikt under EU-ETS (kvotepliktig sektor3), må levere kvoter til den norske stat i tråd med sine utslipp. Kvotene bedriftene leverer, brukes til å oppfylle den nasjonale kvoteplikten etter Kyotoprotokollen.4

Norge har også langsiktige klimamål som ikke er forankret i internasjonale avtaler. Regjeringen formulerte i St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk (den første ”klimameldingen”) følgende mål (”30-prosentmålet”):

Norge skal fram til 2020 påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.

I samme dokument presenterte Regjeringen også et mål for innenlandske utslippsreduksjoner i 2020 på denne måten:

Basert på Statens forurensningstilsyns5 tiltaksanalyse, de sektorvise klimahandlingsplanene samt eksisterende virkemidler mener regjeringen at det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13–16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert. Dette innebærer i tilfelle at om lag halvparten og opp mot to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjon tas nasjonalt.

Regjeringen la i tillegg fram et mål om at Norge skal være karbonnøytralt i 2050, altså at Norge skal sørge for (globale) utslippsreduksjoner tilsvarende norske utslipp i 2050.

I Avtale om klimameldingen(2008) (”klimaforliket”) ble partiene Sosialistisk venstreparti, Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre enige om ”at intervallet fra Regjeringens klimamelding kan utvides til 15–17 mill. tonn CO₂e. … Dette innebærer i tilfelle at om lag to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjoner tas nasjonalt.” Partene sluttet også opp om 30-prosentmålet. Det var i tillegg enighet om følgende:

Som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, er partene enige om at Norge skal ha et forpliktende mål om karbonnøytralitet senest i 2030.

I etterkant av partsmøtet i København i 2009 sendte også Norge inn følgende utvidelse av 30-prosentmålet til FN:

As part of a global and comprehensive agreement for the period beyond 2012 where major emitting Parties agree on emission reductions in line with the 2 degrees Celsius target, Norway will move to a level of 40 per cent reduction for 2020.

25. april 2012 la Regjeringen fram en ny klimamelding, Meld. St. 21 Norsk klimapolitikk (2012). På side 14 står det: “Klimamålene slik de er nedfelt i klimaforliket, står fast.”

I Prop. 111 S (2011-2012) fremmet 15. mai 2012 (side 74):

Regjeringen vil innenfor rammene av EUs retningslinjer for statsstøtte etablere en ordning for kompensasjon av indirekte kvotekostnader i Norge, jf. retningslinjene som er under utarbeidelse i medhold av EUs reviderte kvotedirektiv artikkel 10a nr. 6. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan en norsk ordning skal avgrenses etter at innholdet i EUs retningslinjer er avklart.

9.3.2 Karbonpriser i Norge

I 2012 vil om lag 70 prosent av norske klimagassutslipp være underlagt en karbonpris. Prisene som aktørene møter i Norge, kan deles inn i to kategorier:

• CO₂-avgift: Det betales CO₂-avgift ved kjøp av bensin, mineralolje og naturgass/LPG. I 2012 var omtrent 35-40 prosent av norske klimagassutslipp avgiftsbelagt. I tillegg kommer utslipp fra norsk petroleumssektor (om lag 25 prosent) som er både kvote- og avgiftspliktig. (Også størstedelen av innenriks luftfart samt noe bruk av naturgass er ilagt både avgift og kvoteplikt.)

• Kvotepris: Store deler av landbasert industri omfattes av det europeiske kvotehandelssystemet for bedrifter (EU-ETS). Fra 2012 ble klimagassutslipp fra luftsfartssektoren inkludert i kvotehandelssystemet. Andelen kvotepliktig utslipp vil være i underkant av 40 prosent av totale norske utslipp i 2012 (inklusive utslippene fra norsk petroleumssektor). Fra 2013 utvides kvotesystemet ytterligere til å gjelde flere industribedrifter (gjelder store deler av prosessindustrien). Prisen på EU-kvotene bestemmes i kvotemarkedet. Kvotepliktige bedrifter i EU-ETS har også anledning til å benytte seg av Den grønne utviklingsmekanismen (CDM), se boks 9.3.

Kilde: Finansdepartementet

Som det framgår av figur 9.1, er det store variasjoner i karbonprisen i Norge. CO₂-avgiften på bensin er den høyeste med 384 kroner per tonn CO₂ (0,89 kroner per liter) i 2012. Prosessindustrien har vært fritatt for avgifter eller kvoteplikt fram til og med 2012, men blir en del av EUs kvotesystem fra 2013. Landbruk, fiske og fangst er fritatt for avgift og er heller ikke med i EUs kvotesystem. I figuren er prisen på EU-kvoter tegnet inn med 61 kroner per tonn CO₂e. Nærmere informasjon om CO₂-avgiftsstrukturen i Norge finnes i kapittel 2 og 4 i Skatter, avgifter, toll 2012 (2012).

En differensiert avgiftsstruktur, slik som figuren illustrerer, vil øke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å redusere utslippene og er derfor i utgangspunktet ikke kostnadseffektivt. Et ønske om å skjerme bestemte næringer kan imidlertid være et bevisst politisk valg om å avvike fra prinsippet om at prisstrukturen bør være kostnadseffektivt utformet. I Norge er, som nevnt, for eksempel landbrukssektoren fritatt for avgift. Tradisjonelt har også prisene på utslipp av klimagasser i energiintensiv konkurranseutsatt virksomhet vært lavere enn i andre næringer. Det siste kan skyldes hensynet til karbonlekkasje. En sterkt integrert verdensøkonomi gjør at tiltak som reduserer utslipp innenfor Norge eller Europa, kan føre til økt utslipp utenfor Europa. En kan derfor argumentere for at næringer som særlig er utsatt for dette, bør ilegges svakere klimareguleringer. Bye og Rosendahl (2012) deler opp de mest omtalte karbonlekkasjeeffektene i to kategorier:

• Energimarkedseffekten går via markedet for fossile brensler. Klimapolitikk i en gruppe av land reduserer normalt bruken av olje, gass og kull, noe som typisk også leder til lavere priser på disse varene internasjonalt. Land som ikke fører tilsvarende klimapolitikk, vil da kunne øke bruken av disse brenslene.

• Konkurranseeffekten går via markedene for energiintensive og konkurranseutsatte varer (for eksempel metaller, sement og kjemiske produkter). Hvis klimapolitikken medfører økte produksjonskostnader i sektorer som bruker mye energi, vil lønnsomheten falle for bedriftene i denne sektoren og tilsvarende øke i land uten klimapolitikk.

Karbonlekkasje er generelt økende jo mindre det geografiske området som innfører høyere karbonpris, er. Makrobaserte analyser indikerer en karbonlekkasje på 10-30 prosent ved innføring av en ensidig karbonpris for store geografisk områder som OECD eller EU (altså at for hvert tonn CO₂ som blir redusert på bakgrunn av klimapolitikk i et bestemt område, vil utslippet øke med 0,1–0,3 tonn utenfor dette området) (Bye og Rosendahl, 2012). For mindre områder, slik som hvert av landene i Skandinavia, øker lekkasjen betydelig, og studier indikerer at man kan komme opp i 60–90 prosent (Nordisk ministerråd, 2012). Mikrobaserte studier tenderer til å vise høyere estimater for karbonlekkasje enn de makrobaserte studiene (Nordisk ministerråd, 2012). For energiintensive bransjer som sement, jern og stål indikerer slike studier lekkasje på 40–50 prosent selv for store regioner (Nordisk ministerråd, 2012).

Vi kommer nærmere tilbake til kriterier for måloppfyllelse i klimapolitikken og prinsipper for verdsetting av klimagassutslipp i kapittel 9.5. For øvrig vises det til NOU 2009: 16, kapittel 9.

9.4 Internasjonale karbonprisbaner

9.4.1 Dagens internasjonale kvotemarkeder

Omtale i Norge av dagens internasjonale kvotemarked viser hovedsakelig til EUs kvotemarked for bedrifter. Det eksisterer imidlertid også andre markeder: I Kyotoprotokollens kvotemarked kan stater kjøpe og selge kvoter mellom land som har forpliktelser under Kyotoprotokollen. Slike kvoter benevnes AAU, se omtale i boks 9.4. I tillegg eksisterer det, eller en finner tilløp til, andre mindre kvotemarkeder i USA, Canada, New Zealand, Japan og Australia.

Kvoteprisen i EUs kvotesystem for bedrifter, både for inneværende år og for årene fram til 2020, bestemmes kontinuerlig i markedet. Prisen på kvoter omsettes og noteres daglig. Det finnes flere markedsplasser for omsetning av EU-kvoter, blant annet The European Climate Exchange (ICE ECX) og NASDAQ QMX (tidligere NordPool), den nordiske kraftmarkedsbørsen. Det noteres spotpriser og futurespriser for både EU-kvoter (EUA) og for godkjente kvoter fra CDM-prosjekter (CER).

Figur 9.2 viser utviklingen i spotprisen for EU-kvoter (EUA) og CDM-kvoter (CER) siden 2009. Prisene har svingt mye. Den høyeste noteringen på EUA i perioden var 2. mai 2011 på 17,03 euro per tonn, den laveste var 4. april 2012 på 6,08 euro per tonn. Gjennom 2009 steg prisene i kjølvannet av gjeninnhenting etter finanskrisen i 2008, mens prisene igjen falt betydelig gjennom 2011, noe som i første rekke har sammenheng med fornyet svekkelse av konjunkturene.

Kilde: Reuters EcoWin

I tillegg til makroøkonomiske forhold, energipriser og temperatursvingninger har også politiske signaler og uttalelser hatt til dels stor innflytelse på EUs kvotemarked. Innretningen av kvotemarkedet og fastsettelsen av kvotemengder er sentrale faktorer for hvilken pris som klarerer markedet. Forventninger om endringer i slike forhold vil derfor påvirke kvoteprisene. Ett eksempel på sterke utslag av dette er EUs beslutning sommeren 2011 om foreløpig ikke å øke ambisjonen om utslippsreduksjoner fram til 2020, som ledet til et kraftig prisfall. I motsatt retning trakk Tysklands beslutning om å fremskynde utfasingen av sine kjernekraftverk til 2022. Et tredje eksempel på markedets reaksjon på politiske uttalelser kom 20. desember 2011 da prisen steg med over 30 prosent fordi en komité i EU-parlamentet gikk ut og støttet et utkast til et lovtillegg om å holde tilbake ”en signifikant” andel kvoter fra kvotemarkedet for å bidra til økt knapphet og høyere kvotepris (Wall Street Journal, 21. desember 2011, side 4). Alberola og Chevallier (2009) studerer hvordan kvoteprisen (i første periode, 2005-2007) ble påvirket av ulike politiske avgjørelser, spesielt beslutningen om å ikke tillate sparing av kvoter fra første til annen periode.6

Til tross for at både EU-kvoter og CDM-kvoter foreløpig har vært godkjente kvoter i EU-ETS, har CDM-kvotene konsekvent hatt en lavere pris enn EU-kvotene. Prisdifferansen kan skyldes visse restriksjoner på bruken av CDM-kvoter (se for eksempel Mansanet-Bataller mfl. (2010) som studerer denne prisdifferansen og de bakenforliggende årsakene nærmere).

9.4.2 Framtidige karbonpriser

EU-ETS og markedspriser for levering av kvoter

Det hersker stor usikkerhet rundt framtidige karbonpriser internasjonalt. Utviklingen i den globale økonomien og resultater fra de internasjonale klimaforhandlingene i årene som kommer, vil kunne få betydelig innvirkning på prisen på EU-kvotene. Både økonomisk teori samt empiriske studier kan imidlertid gi oss noen holdepunkter for hvordan framtidige priser vil utvikle seg.

Futuresprisen er prisen i en bindende kontrakt mellom to parter om å kjøpe/selge en klimakvote ved en fastsatt leveringsdato i framtiden. Bedriftene i EUs kvotesystem har adgang til å spare kvoter fra et år til framtidige år. Hvis vi forutsetter at markedet er i likevekt, må investorene være indifferente mellom å kjøpe en kvote ”nå” (til spotpris) eller kjøpe en kvote for levering om et år (future).7

For kvoter i EU-ETS noteres det futurespriser for flere år framover. Et utgangspunkt for anslag på framtidige spotpriser i EU-ETS, alt annet likt, er derfor dagens observerte futurespriser. Som anslag for kvotepriser i tiden der det ikke noteres futurespriser, er det mulig å ta utgangspunkt i dagens spotpris forlenget med en rente som gir uttrykk for alternativ avkastning (på marginen) for investorene i kvotesystemet (med lik risiko).

Modellsimuleringer og studier av kvotemarkedet kan også være nyttig for å få informasjon om framtidige priser. I forbindelse med arbeidet i Klimakur 20208 (2010) ble det utarbeidet en egen delrapport om framtidige kvotepriser (Klimakur 2020, 2009). På grunn av stor usikkerhet ble det, basert på beregninger utført av Statistisk sentralbyrå og PointCarbon, presentert tre ulike scenarioer for kvoteprisen i EU-ETS fram mot 2020, se tabell 9.1.

Rapporten diskuterer også kvotepriser etter 2020, men her fremheves det at usikkerheten er så stor at de valgte å ta utgangspunkt i priser som var forenlig med togradersbanen (se under), framfor å eksplisitt gjøre egne anslag for kvotepriser. På bakgrunn av beregningene fra Point Carbon legger Klimakur 2020 til grunn en karbonpris på 100 euro per tonn fra 2030 og utover.

I praksis er det stor usikkerhet knyttet til framtidige kvotepriser i EU-ETS. Resultatet fra forhandlingene om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen, som skal ferdigstilles i løpet av 2012, vil påvirke prisene. Ambisiøse mål kan for eksempel sende signaler om høyere priser i framtiden (selv om det er uklart i hvilken grad forhandlingene om den andre forpliktelsesperioden påvirker EUs mål direkte).

Det nåværende utslippsmålet i EU er å redusere utslippene med 20 prosent i 2020 sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Det har lenge vært diskutert innad i EU om en skal øke målet til 30 prosent. Lave karbonpriser over lengre tid, både som følge av finanskrisen og effekter av andre klimatiltak som EU har innført, har skapt bekymringer om at nødvendige omstillinger som EU ønsker, gjennomføres for sakte. I tillegg kan meget lave priser svekke tilliten til kvotesystemet. En følge av de lave prisene er det kan bli enklere politisk å heve målet, det vil si redusere kvotetaket. I slutten av juli 2012 foreslo EU-kommisjonen at en del av kvotene som skal auksjoneres bort fram mot 2015, holdes tilbake for å øke markedsprisen på kvoter. Det diskuteres hvorvidt kvotene eventuelt vil bli holdt tilbake midlertidig (og auksjoneres bort senere) eller permanent.

Det er også stor usikkerhet knyttet til markedet for CDM-kvoter i framtiden. I 2011 vedtok EU å ikke godta flere CDM-kvoter inn i EU-ETS fra CDM-prosjekter som er registrert ved FN etter 2012, med mindre prosjektene kommer fra et av FNs definerte minst utviklede land (MUL) eller fra et land med en bilateral avtale om utslippsreduksjoner med et EU-land. Vedtaket er ventet å medføre en betydelig reduksjon i den totale etterspørselen etter CDM-kvoter etter 2012, da EU-landene så langt har stått for brorparten av den totale etterspørselen etter CDM-kvoter og fordi veldig få CDM-prosjekter så langt er registrert i MUL-landene.9

På den annen side kan vedtaket fra partskonferansen under FNs klimakonvensjon i Sør-Afrika i desember 2011 om en ny forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen for EU-landene, Norge og enkelte andre land (ennå ikke avklart i skrivende stund) bidra til å opprettholde etterspørselen etter CDM-kvoter, se boks 9.5. Mulige nye typer mekanismer som kan erstatte eller supplere CDM og som kan levere større kvotemengder, er også under utredning. På partsmøtet under klimakonvensjonen i Sør-Afrika i 2011 ble en enige om å starte arbeidet med en ny sektoriell mekanisme (med sektoriell menes at mekanismen dekker hele sektorer framfor enkeltprosjekter). For EU var oppstarten med et slikt arbeid et viktig forhandlingsresultat. På sikt taler dette for at en kan vente at flere kvoter fra land uten forpliktelser blir tilgjengelig. Et slikt økt tilbud kan virke dempende på internasjonale karbonpriser, men det kan også lede til at EU igjen åpner opp i større grad for bruk av slike kvoter, samt skjerper utslippsmålet.

Figur 9.3 viser markedsprisen for EU-kvoter per 7. september 2012 for levering av kvoter i desember hvert år for årene fram til 2020. Gjennomsnittlig årlig nominell vekst i kvoteprisen målt i euro fram mot 2020 er på rundt 5,4 prosent.

Markedsprisen per 7. september 2012 for levering av kvoter i desember hvert år fram til 2020. Euro per tonn CO₂. Nominel- le priser.

Kilde: 

Togradersbanen

FNs klimapanel (IPCC, 2007) anslår at en stabilisering av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på om lag 450 ppm vil gi en forventet økning i global gjennomsnittstemperatur på to grader celsius sammenlignet med førindustriell tid.10 Norge har som overordnet mål å bidra til at de FN-ledete klimaforhandlingene fører fram til en bred klimaavtale som sikrer en utvikling i tråd med togradersmålet. Dette målet innebærer, i følge FNs klimapanel, at de globale klimagassutslippene må reduseres med 50-85 prosent innen 2050 sammenliknet med 2000. Med togradersbanen menes den tiltakskostnadsbanen (karbonprisbanen) som til enhver tid er den øvre kostnadsgrensen for hvilke globale tiltak som er nødvendig for å nå målet om to graders global oppvarming.

En rekke ulike organisasjoner og forskergrupper har utført modellbaserte beregninger av hvilke karbonprisbaner en må ha for å nå togradersmålet. Felles for dem er at de viser nødvendigheten av en pris som framover er betydelig høyere enn det EUs kvotepris, både dagens og futurespriser, tilsier. Banene som framkommer, avhenger imidlertid mye av forutsetningene som ligger bak analysene. Ulike anslag på befolkningsvekst, økonomisk vekst, utvikling av teknologi, substitusjonsmuligheter ved ulike priser og bruk av elektrisitet er noen av elementene som vil påvirke beregningene. Av særlig betydning for prisbanen er hvor stor andel av verdens utslipp som står overfor den gitte karbonprisen. En kostnadseffektiv tilnærming tilsier at alt utslipp skal prises likt. Selv om realismen i dette kan diskuteres, er dette også den tradisjonelle tilnærmingen i de fleste analyser. Enkelte studier har imidlertid forsøkt å beregne kostnadene av at ikke alt utslipp er dekket. Forfatterne finner som regel en stor økning i kostnadene ved en ikke-effektiv tilnærming, se Hoel mfl. (2009, s. 98) og NOU 2009: 16 (fotnote 5, s. 32).

Det italienske forskningsinitiativet International Center for Climate Governance (ICCG, 2011) har laget en oversikt over en rekke modellberegninger fra 2008–2010 av karbonprisbaner som er konsistent med å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i tråd med togradersbanen (450 ppm).11 Banene varierer i forutsetninger om hvilke geografiske regioner som deltar, hvilken type klimapolitikk som føres, regler for kvotemarkedene, forventet BNP- og befolkningsvekst, teknologiforbedringer, energityper (for eksempel bruk av atomkraft eller ikke), osv. I tabell 9.2 under har vi gjengitt enkelte av resultatene fra anerkjente modeller. I tillegg gjengis ICCGs gjennomsnitt og standardavvik over alle modellberegningene.

Modellene som er benyttet i studiene referert i tabellen over, er såkalte ”integrated assessment models” (integrerte økonomi-energi-miljø-modeller). Disse integrerer generelle økonomiske likevektsmodeller med en detaljert modellering av energietterspørsel og -produksjon og tilhørende forurensende utslipp. Noen av modellene modellerer også kostnader knyttet til økt konsentrasjon av klimagasser. Disse modellene benyttes til analyser av energi- og miljøøkonomiske problemstillinger som å beregne kostnader ved ulike ambisjoner i klimapolitikken.

Gjennomsnittlig pris i 2020 er beregnet til 43 euro i dagens pengeverdi (om lag 323 kr med en valutakurs på 7,5 kr per euro). Tilsvarende tall for 2030 og 2050 er henholdsvis 68 euro og 235 euro. Prisbanene spriker noe, spesielt for anslagene langt fram i tid. Standardavviket i 2050 er på 169 euro. Alle prisbanene har en relativt sterk økning i realprisen over tid. Gjennomsnittlig økning fra 2020 til 2030 er 4,6 prosent per år, mens økningen videre fram mot 2050 er på om lag 6,4 prosent per år.

Det internasjonale energibyrået (IEA) publiserer jevnlig omfattende analyser av energimarkedene. Deres siste publiserte beregning (da dette skrives) er fra World Energy Outlook 2011 (IEA, 2011). I analysen presenteres ulike globale klimascenarioer. I deres ”450 ppm scenario” antas karbonprisen i EU å stige fra 45 dollar per tonn i 2020 til 95 dollar per tonn i 2030 og 120 dollar per tonn i 2035 (henholdsvis om lag 260, 550 og 700 kr). I USA, Canada, Japan, Sør-Korea, Australia og New Zealand starter prisen noe lavere før den konvergerer mot prisen som er beregnet for EU i 2035. For Kina legges det til grunn at karbonprisen i alle sektorer stiger fra 10 dollar fra 2020 til 65 dollar i 2030 og 95 dollar per tonn fra 2035. Også for Brasil, India, Russland og Sør-Afrika forutsettes det en karbonpris i 2035 på 95 dollar per tonn, men i disse land omfatter prisen bare kraftsektoren og industrien. Videre forutsettes også mange andre utviklingsland å prise en stor del av sine utslipp. IEA gir ikke beregninger for karbonpriser lenger fram enn 2035.

Det pågår en bred diskusjon om resultatene fra beregninger på slike store, langsiktige modeller av typen presentert over. Mye av debatten i litteraturen om klimamodeller har omhandlet diskonteringsrenten. For prosjekter og investeringer med lang levetid er det spesielt viktig hvordan gevinster og kostnader på ulike tidspunkt og spesielt langt fram i tid skal sammenliknes og veies opp mot hverandre. Dette vil både påvirke hva som kan være optimale utslippsmål, men også prisbaner for å nå bestemte mål. I kapittel 5 drøfter utvalget problemstillinger knyttet til diskonteringsrenten. I tillegg er det reist en debatt om behandlingen av potensielt katastrofale klimavirkninger. Dette er drøftet i kapittel 8.

9.5 Prinsipper for verdsetting av klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser

9.5.1 Innledning

For å begrense omfanget av klimagassutslipp til et globalt sett samfunnsøkonomisk lønnsomt nivå, bør marginale utslipp ha en pris som tilsvarer den globale, samfunnsøkonomiske kostnaden som utslippet fører med seg (heretter kalt skadekostnaden). Hvis prisen gjelder alle aktører og alle utslipp og ingen aktører har markedsmakt, vil alle tilpasse seg slik at marginal rensekostnad (kostnaden ved å redusere utslippet med en enhet) blir lik skadekostnad. Som nevnt over er det imidlertid lite realistisk at et slikt system vil kunne opprettes innen rimelig tid. Følgelig blir prising av klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser mer komplisert.

Hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for prising av klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser, avhenger derfor av hvilke spørsmål en ønsker at den samfunnsøkonomiske analysen skal besvare. Som vi skal se under, kan dette avhenge både av preferanser og politikk, herunder hvordan den nasjonale og internasjonale klimapolitiske situasjonen er og utvikler seg. Spesielt vil det være avgjørende hvorvidt utslipp fra et prosjekt vil føre til økte globale utslipp eller om de økte klimautslippene vil bli motsvart av utslippsreduksjoner et annet sted.

I dette avsnittet vil vi presentere og diskutere ulike prinsipper for verdsetting av klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser. To av disse tar utgangspunkt i henholdsvis togradersbanen og internasjonal karbonpris (EUs kvotepriser), jf. utvalgets mandat. I tilegg finner vi det relevant å diskutere karbonpriser som avledes ut ifra erklært eller faktisk klimapolitikk i Norge i dag. Når en har kommet fram til et prinsipp for å velge kalkulasjonspriser for klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser, må en legge (beste anslag på) denne prisen til grunn for alle årene i analyseperioden. Som diskutert i kapittel 3 er det realpriser (det vil si priser korrigert for inflasjon) som skal inngå i analysene.

Som et steg på veien til å diskutere prinsippene bak ulike kalkulasjonspriser vil vi først presentere ulike prinsipper for karbonprising. Vi tar utgangspunkt i diskusjonen fra NOU 2009: 16 om hvordan klimagassutslipp bør prises i Norge betinget på ulike mål og preferanser.

9.5.2 Prinsipper for karbonprising og resultater fra NOU 2009: 16

NOU 2009: 16 drøfter ulike, mulige mål for norsk klimapolitikk. Ett er at Norge gjennomfører sine internasjonale avtaler og forpliktelser på den billigste måten. Å formelt oppfylle sine forpliktelser er imidlertid ikke ensbetydende med å bidra til å redusere globale karbongassutslipp. NOU 2009: 16 peker på at karbonlekkasjeproblematikk (se avsnitt 9.3.2 over) og utfordringer med CDM-mekanismen kan innebære at reelle utslippsreduksjoner er lavere enn det en får godskrevet gjennom en avtale (se avsnitt 9.5.5 under).

En annen målsetting for myndighetene kan være at Norge skal oppfylle Kyoto-avtalen og andre forpliktelser gjennom tiltak som fører til reelle utslippsreduksjoner globalt. NOU 2009: 16 konkluderer med at det er dette som virker mest realistisk, og baserer derfor sin drøfting på dette.

NOU 2009: 16 drøfter også hvorvidt myndighetene kan ha andre mål utover hva som følger av internasjonale avtaler og forpliktelser. I den første klimameldingen (se avsnitt 9.3.1) ble det spesifisert at det var realistisk å ha et mål om at to tredjedeler av Norges bidrag til globale utslippsreduksjoner i 2020 skal skje innenlands. NOU 2009: 16 drøfter kort i hvilken grad disse målformuleringene kan betraktes som styrende for virkemiddelbruken i Norge.

NOU 2009: 16 fastslår at avgifter og omsettelige kvoter er godt egnede virkemidler for å regulere klimagassutslipp. Om målet er å begrense Norges bidrag til globale utslipp, og en ser bort fra karbonlekkasje, vil det være kostnadseffektivt med lik karbonpris i alle sektorer. Da store deler av norske utslipp er underlagt det europeiske kvotesystemet, bør dette være ”referanseprisen”, og utslipp fra andre sektorer bør stå overfor en avgift som er lik denne. NOU 2009: 16 påpeker videre at ettersom prisen på klimagassutslipp for kvotepliktige bedrifter vil variere fra dag til dag, vil det imidlertid være store utfordringer knyttet til å ha like priser på klimagassutslipp både innenfor og utenfor kvotepliktig sektor.12

Hensynet til karbonlekkasje gir rom for at sektorer der en forventer stor lekkasje kan stå overfor en lavere karbonpris. NOU 2009: 16 finner imidlertid at ”kombinasjonen av manglende informasjon om teknologiske muligheter og flyttekostnader og mangel på effektive virkemidler gjør at de miljømessige gevinstene av en politikk rettet mot karbonlekkasje framstår som svært usikre” og tilrår derfor at alle sektorer reguleres like strengt.

NOU 2009: 16 diskuterer også egne mål for innenlandske utslippsreduksjoner. De skriver i den forbindelse innledningsvis:

Et mål innenlands innebærer at myndighetene regulerer innenlandske utslipp strengere enn en kostnadseffektiv tilpasning krever. En ev. global avtale som begrenser globale utslipp så mye at faren for store og irreversible skadevirkninger blir vesentlig redusert, vil føre til store reduksjoner i innenlandske utslipp etter hvert som kvoteprisen stiger, jf. drøftingen i kapittel 4. Argumentet for innenlandske mål kan derfor ikke bare være knyttet til at en stram internasjonal avtale vil kreve reduksjoner innenlands, fordi slike reduksjoner over tid også vil følge fra en kostnadseffektiv politikk. Et innenlandsk mål må snarere bety at innenlandske utslippsreduksjoner skal tas tidligere enn det som følger av en kostnadseffektiv politikk.

Videre diskuteres det to mulige årsaker til å ha slike mål:

• Et argument er at innenlandske bedrifter og husholdninger ikke i tilstrekkelig grad tar inn over seg at karbonprisen vil øke over tid. En slik argumentasjon bygger på at myndighetene har bedre informasjon enn private aktører om hvilke utslippsreduksjoner som bør gjennomføres nå. Utredningen påpeker imidlertid at det virker mindre sannsynlig at innenlandske utslippsaktører generelt ikke tar inn over seg en forventet langsiktig prisutvikling i en situasjon der en stor (og økende) andel av norske klimagassutslipp er regulert via EUs kvotemarked.

• Et annet argument for innenlandske mål kan være at slike mål gjør det lettere å etablere en internasjonal avtale. Tidlig bruk av klimareguleringer kan ha en form for positive eksterne virkninger på samme måte som når enkeltland satser på viktige FoU-tiltak. Utredningen bemerker at effekten av slike tiltak på klimareguleringer i andre land imidlertid er vanskelig å måle.

Om myndighetene skulle ha slike mål, anbefaler NOU 2009: 16 at det innenlandske målet formuleres som et prismål og ikke et kvantumsmål på grunn av hensynet til usikkerheten i kostnadene. Videre anbefales det at myndighetene varsler hvor streng reguleringen vil være over en periode, slik at utslippskildene ikke bærer risiko for plutselige endringer i reguleringen. Uavhengig av om målet er formulert som et pris- eller kvantumsmål, anbefaler NOU 2009: 16 at en benytter avgift som virkemiddel (for bedrifter i kvotepliktig sektor innebærer dette at det tillegges en avgift på toppen av kvoteprisen slik at summen av disse tilsvarer avgiftsnivået utenfor kvotepliktig sektor).13

I de etterfølgende avsnittene vil vi diskutere i hvilke situasjoner og for hvilke klimapolitiske mål de enkelte karbonprisbanene bør benyttes som kalkulasjonspriser i samfunnsøkonomiske analyser. NOU 2009: 16 diskuterer også dette. Der påpekes det at å finne optimal kalkulasjonspris i en liten, åpen økonomi i utgangspunket er enkelt når det foreligger en internasjonal pris og en ikke verdsetter nasjonale utslippsreduksjoner høyere enn globale: ”Den internasjonale prisen bør benyttes som kalkulasjonspris for alle innenlandske beslutninger. Med en global klimaavtale som fører til en felles internasjonal karbonpris, vil den internasjonale prisen vise kostnaden ved norske klimagassutslipp, og dermed være utgangspunkt for all innenlandsk virkemiddelbruk” (side 90).

Videre påpeker NOU 2009: 16 at uten en slik global avtale er det hvordan Norge dekker sine utslippsforpliktelser på marginen, som er avgjørende for verdsetting av klimagassutslipp. For Norge har dette fram til 2012 vært internasjonalt tilgjengelige kvoter (hovedsakelig CDM-kvoter). Argumentet er at Norge er pristaker i kvotemarkedet og den billigste måten å redusere klimagassutslippene på er derfor å gjennomføre alle tiltak i Norge som har en kostnad lavere enn kvoteprisen, og deretter gjennomføre ytterligere utslippsreduksjoner gjennom kvotekjøp i utlandet.

I avsnittene under drøfter vi i hvilke situasjoner og for hvilke klimapolitiske mål de enkelte karbonprisbanene vil gjelde. Først vil vi diskutere hvorvidt dagens produsentpriser på klimagassutslipp kan eller bør benyttes også i offentlige samfunnsøkonomiske analyser.

9.5.3 Ulike faktiske priser, like kalkulasjonspriser?

Et gjennomgående prinsipp for samfunnsøkonomiske analyser er at kalkulasjonspriser for private goder skal falle sammen med produsentpriser. Dette medfører effektivitet i produksjonen mellom privat og offentlig sektor. Et prosjekt som bare inneholder private goder, blir da lønnsomhetsvurdert på samme måte i privat og i offentlig sektor.

Som det påpekes i kapittel 7 i NOU 2009: 16, skal det ikke korrigeres ytterligere for eksterne virkninger i samfunnsøkonomiske analyser når produsentprisen i tilstrekkelig grad tar hensyn til disse (gjennom avgift eller kvotepris). Med andre ord, dersom det er eksterne virkninger (som klimagassutslipp) og disse er internalisert i private beslutninger gjennom bruk av avgifter (eller kvotesystemer), kan ikke det offentlige forbedre markedsløsningen gjennom å benytte kalkulasjonspriser som avviker fra produsentprisene inkludert avgift.

Om en i samfunnsøkonomiske analyser skal se bort fra de avgiftene som foreligger i de ulike sektorene, og heller benytte én felles karbonprisbane for verdsetting av utslipp i alle sektorer, avhenger følgelig av hvorvidt en mener at avgiftene i dag i tilstrekkelig grad tar hensyn til de eksterne kostnadene. En kan hevde på den ene siden at myndighetenes valg av avgiftsstruktur faktisk er ”gjennomtenkt” fra myndighetenes side, og at for eksempel hensynet til karbonlekkasje taler for at de differensierte avgiftene forsøker å oppfylle kravet om at produsentprisene i tilstrekkelig grad tar hensyn til de eksterne kostnadene. I så fall bør disse prisene benyttes som kalkulasjonspriser i samfunnsøkonomiske analyser. Merk at en utfordring med denne tilnærmingen er at den krever informasjon om framtidig politikk for å lage anslag på framtidige karbonpriser i Norge.

På den annen side kan en hevde at dagens avgiftsstruktur skyldes politiske prioriteringer som ikke har noe med den eksterne kostnaden ved klimagassutslipp å gjøre, og dermed bør holdes utenfor den samfunnsøkonomiske analysen. I så fall bør gjeldende avgiftstruktur ikke anvendes i samfunnsøkonomiske analyser. Vurderinger om tiltakets konsekvenser på andre politikkområder kan da heller drøftes på annet egnet vis i analysen. For eksempel bør fordelingsvirkninger av betydning drøftes særskilt, jf. bl.a. kapittel 2.3 og kapittel 3 om fordeling.

Hvis en benytter andre kalkulasjonspriser enn produsentpriser, må en beregne de faktiske totale endringene i klimagassutslippene som prosjektet medfører. Deretter må en multiplisere de endelige nettoendringene i utslipp med den kalkulasjonsprisen en benytter, fratrukket eventuell avgift eller kvotepris som allerede er betalt for utslippet. De globale og endelige endringene i klimagassutslippene som finner sted gjennom kryssløpsmekanismer i markedet ved en investering, kan ofte være svært vanskelig å beregne, og det er som regel nødvendig å gjøre forenklinger. Benyttes produsentpriser i stedet, kan lønnsomhetsberegningene baseres på observerbare priser.

9.5.4 Global marginal skadekostnad

Hvis vi bruker en kalkulasjonspris basert på marginal skadekostnad, altså den globale kostnaden ved at det slippes ut ett tonn ekstra CO₂e, vil en nytte-kostnadsanalyse måle netto betalingsvillighet for prosjekter gitt at klimagassutslippene fra prosjektet ikke motvirkes ved andre tiltak – og dermed faktisk påfører verden en klimarelatert skade. I tillegg antar en implisitt at betalingsvilligheten for å unngå klimaendringer fra personer både i Norge og andre land skal telles med ved vurdering av norske prosjekter.

Å estimere denne skadekostnaden er imidlertid sammensatt og komplisert. For det første avhenger skadekostnaden av hvordan utslippene vil være framover. Hvis en ikke klarer å begrense utslippene, vil også marginal skadekostnad trolig være høyere. Det er også spørsmål knyttet til diskonteringsrente (se kapittel 5), risikoaversjon og såkalte ”tipping points” eller katastrofale hendelser (se kapittel 8). I tillegg er det utfordringer knyttet til hvordan en skal tolke global betalingsvillighet som et mål på velferdseffekten ved å unngå skader, siden den fattige delen av jordens befolkning i liten grad vil kunne synliggjøre sine interesser via betalingsvillighet i penger. Spesielt reiser det vanskelige problemstillinger ved for eksempel verdsetting av tapte liv i fattige land.

Et nylig forsøk på å estimere en global marginal skadekostnad ble gjennomført på oppdrag av myndighetene i USA i 2009 (Interagency Working Group on Social Cost of Carbon, 2010). Anslagene avhenger sterkt av diskonteringsrenten en benytter. Punktestimatene for 2010 (det første året de presenterer) varierer mellom 4,7 og 35,1 2007-dollar (per 2010). Se også Bell og Callan (2011) for en diskusjon om dette og andre estimater.

9.5.5 Nødvendig kostnad for å nå et gitt utslippsmål

Et fysisk utslippsmål betyr at det finnes en bindende grense for Norges utslipp, og at denne grensen ikke vil bli tillatt overskredet.14 Dersom et prosjekt eller tiltak medfører utslipp, må derfor utslippene i økonomien for øvrig reduseres tilsvarende. Et alternativt spørsmål kan formuleres som følger: Hva er netto betalingsvillighet for prosjektet, gitt at utslippene må reduseres tilsvarende et annet sted?

Merk at den globale marginale skadekostnaden (diskutert i 9.5.4) ikke er relevant for dette spørsmålet, fordi en her forutsetter at de totale utslippene ikke skal øke, slik at det heller ikke vil oppstå noen endring i globale skader på grunn av prosjektet. Dette spørsmålet kan så igjen deles opp etter hvilket utslippsmål en snakker om. Jo strengere utslippsmålet er, jo høyere vil rensekostnadene i økonomien være allerede i utgangspunktet, og jo høyere blir kostnaden ved å redusere utslippene et annet sted.

Nødvendig kostnad for å nå togradersmålet

I dag er det enighet om at togradersmålet ligger til grunn for de internasjonale klimaforhandlingene. Som nevnt tidligere har Norge sluttet seg til dette målet. Ifølge FNs klimapanel (IPCC, 2007) innebærer målet at den globale utslippsreduksjonen må være på 50–85 prosent innen 2050 i forhold til 2000-nivået. Reduksjonen i rike lands samlede utslipp må være 25–40 prosent innen 2020 og 80–95 prosent innen 2050 i forhold til 1990-nivået.

Som vi så i avsnitt 9.4, er det gjort flere forsøk på å beregne hvilke priser som må til for at verden skal nå dette målet. Velger en å benytte slike priser i samfunnsøkonomiske analyser i Norge, innebærer det at man tar utgangspunkt i spørsmålet: Hva vil netto betalingsvillighet for prosjektet være, gitt at utslippene fra prosjektet motsvares av utslippsreduksjoner i økonomien for øvrig, i en situasjon der Norges innenlandske klimagassutslipp følger av en hypotetisk internasjonal avtale som oppfyller togradersmålet?

Verdsettingen av klimagassutslipp vi bruker til å svare på et slikt spørsmål, vil altså være bestemt av de nødvendige kostnadene ved å holde seg til et gitt utslippsmål (i dette tilfellet Norges ”andel” av en hypotetisk avtale), ikke av hva det vil koste verden dersom en ikke oppnår dette målet. Det siste handler om skadekostnaden, se 9.5.4. Kun hvis det viser seg at togradersmålet innebærer en optimal avveining mellom skade- og rensekostnader, vil prisene fra togradersbanen og prisene fra den beregnede marginale skadekostnaden falle sammen.

En kan tenke seg flere grunner til å benytte en prisbane i norske samfunnsøkonomiske analyser som følger fra togradersmålet. For det første vil spørsmålet over være interessant hvis vi befinner oss i en situasjon der det faktisk foreligger en internasjonal avtale som er i tråd med dette målet, og der norske myndigheter har til hensikt å oppfylle avtalen. Da vil en slik karbonpris angi den faktiske og nødvendige kostnaden av å motsvare prosjektets utslipp annet sted i økonomien. I et slikt tilfelle kan det også godt tenkes at denne prisbanen reflekteres i internasjonale kvotesystemer og at det norske avgiftsnivået blir tilpasset dette målet. I så fall ville det vært naturlig å legge denne prisbanen til grunn i samfunnsøkonomiske analyser.

Enn så lenge eksisterer det ingen slik avtale. En annen grunn til å kunne legge denne prisbanen til grunn i samfunnsøkonomiske analyser er at norske myndigheter ønsker å opptre som om en slik avtale foreligger. For eksempel kan det være slik at norske myndigheter ønsker å sende politiske signaler om en troverdig klimapolitikk ved å handle som om Norge var en del av en slik avtale, eller fordi de mener at det kan bidra til at andre land også velger å handle på samme måte. I så fall bør også avgiftsnivået (og ikke bare kalkulasjonspriser i samfunnsøkonomiske analyser) endres i tråd med en slik tenkt avtale.

For det tredje kan det tenkes at myndighetene ønsker å analysere potensielle prosjekter som om en slik avtale forelå, selv om avgifter og øvrige virkemidler ikke er innrettet på å nå noe slikt mål i praksis. Dette kan være interessant som en hypotetisk øvelse, men vil innebære at prosjektvurderinger foretas etter prinsipper som ikke er i samsvar med myndighetenes praktiske politikk forøvrig.

Merk at så lenge det ikke foreligger noen internasjonal avtale, må det enten være definerte, nasjonale mål som utgjør grunnlaget for å benytte priser i tråd med togradersbanen eller antakelser om at en gruppe land der Norge inngår, vil stå overfor en kvotepris som følger av analyser av typen presentert i tabell 9.2.

Nødvendig kostnad for å nå eksisterende utslippsmål

Til tross for at det i skrivende stund er mye uavklart omkring Norges neste forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen, er det fastslått at Norge også etter 2012 vil ha en internasjonal utslippsforpliktelse å overholde (til og med 2017 eller 2020). I tillegg foreligger det i dag målformuleringer om begrensninger på innenlandske klimagassutslipp i 2020.

Et åpenbart interessant spørsmål for en samfunnsøkonomisk analyse er derfor hva er netto betalingsvillighet for prosjektet, gitt at utslippene må reduseres tilsvarende et annet sted for å tilfredsstille eksisterende bindende utslippsmål?

Dersom en med ”eksisterende bindende utslippsmål” her inkluderer klimapolitiske vurderinger som ikke er eller er i ferd med å bli omsatt til praktisk politikk, vil en stå overfor spørsmålet om målets legitimitet, og om det er utslippsmålet eller faktisk virkemiddelbruk som skal danne grunnlag for kalkulasjonspriser. Det er dermed behov for ytterligere presisering av hva en skal mene med dette.

Internasjonal kvotepris som kalkulasjonspris

I en situasjon der Norge er underlagt en internasjonal utslippsforpliktelse, vil Norge (den norske stat) ha anledning til å kjøpe kvoter fra utlandet. Dersom myndighetenes bindende utslippsmål kun gjelder omfanget av Norges bidrag til globale utslippsreduksjoner, uten ytterligere krav til hvor eller hvordan dette skal foregå, representerer den internasjonale kvoteprisen den marginale alternativkostnaden for utslippsreduksjoner som gjelder for Norge som land. Så lenge den norske stat har anledning til å kjøpe EU-kvoter (eller tilsvarende), kan rensekostnaden til ethvert tiltak som gjennomføres i Norge, måles opp mot den internasjonale kvoteprisen.

Om Norge ønsker å redusere utslippene der de er billigst, uansett hvor i verden, vil dette innebære at alle tiltak med en kostnad lavere enn kvotepris gjennomføres i Norge, og at rensetiltak utover dette foregår via kvotekjøp i det internasjonale markedet. Med en slik politikk vil internasjonal kvotepris reflektere nødvendig pris for å oppnå eksisterende utslippsmål.

Det kan imidlertid reises en viktig innvending mot dette. Hvis systemene for måling og kontroll av utslippsreduksjoner i utlandet ikke er tilstrekkelig gode, kan dette innebære at kjøp av internasjonale kvoter ikke representerer reelle utslippsreduksjoner. I så fall vil heller ikke den internasjonale kvoteprisen representere den korrekte alternativkostnaden for nasjonale utslippsreduksjoner. I faglitteraturen er det påpekt at dette kan være et problem når det gjelder CDM-kvoter. Blant annet har Hagem og Holtsmark (2008) diskutert problemer knyttet til lekkasje og oppfyllelse av addisjonalitetsbetingelsen (kravet om at prosjektet som utløser utslippsreduksjonene, ikke ville blitt gjennomført om det ikke var for inntektene fra kvotesalg) ved bruk av CDM-mekanismen. Utvalget kjenner imidlertid ikke til at det er blitt reist kritikk mot at kjøp av EU-kvoter ikke innebærer reelle utslippsreduksjoner.

Dersom en skal benytte internasjonal kvotepris som kalkulasjonspris, må en også vurdere hvordan denne prisen reelt vil endres over tid. Kvoteprisen i EU endres hver dag, og jf. diskusjonen i kapittel 9.4.2 er usikkerheten i de internasjonale forhandlingene og europeisk klimapolitikk såpass stor at det kan være utfordrende å trekke informasjon fra markedet om kvotepriser 20–30 år fram i tid. Det er også betydelig usikkerhet fram mot 2020; omsetningen av kvoter for levering i årene nært opptil 2020 er relativt lav, og utvalget er ikke kjent med hvorvidt det eksisterer et marked for levering av kvoter etter 2020.

Nødvendig kostnad ved innenlandske utslippsreduksjonsmål

Ovenfor ble det antatt at myndighetenes bindende utslippsmål kun gjelder omfanget av Norges bidrag til globale utslippsreduksjoner. Dersom myndighetene gjennomfører en klimapolitikk der ytterligere restriksjoner er reelt til stede, vil dette påvirke kostnaden ved å oppveie et prosjekts klimagassutslipp ved reduksjonen et annet sted i økonomien.

Klimaforliket (se avsnitt 9.3.1) inneholdt målformuleringer om at to tredjedeler av utslippsreduksjonene i 2020 skal skje innenlands. Dersom dette gjennomføres, vil det øke marginalkostnaden ved å kompensere prosjekters klimagassutslipp. En kan da ikke uten videre bruke internasjonal kvotepris som marginal rensekostnad. Dersom kravet om innenlands rensing i utgangspunktet er akkurat oppfylt, vil prosjektets innenlandske utslipp måtte kompenseres av innenlandske utslippsreduksjoner, uavhengig av om disse er dyrere enn internasjonal kvotepris. Dersom en i ”bindende utslippsmål” legger krav om bidrag til globale utslippsreduksjoner så vel som krav om innenlands andel av dette, vil den innenlandske marginalkostnaden og dermed kalkulasjonsprisen antakelig bli høyere enn den internasjonale kvoteprisen.

En utfordring med å basere kalkulasjonspriser på politisk bestemte mål er nettopp at det krever at myndighetene utformer troverdige utslippsmål for en tilstrekkelig lang tidshorisont. En problemstilling som da dukker opp, er hvilken tyngde et mål for innenlandske utslipp skal ha hvis en observerer at gjeldende klimapolitikk ikke er i overensstemmelse med målet. I Norge kan en argumentere for at Regjeringen i dag har et innenlandsk utslippsmål for året 2020 (jf. avsnitt 9.3.1), men ikke slike for senere år. Da etatsgruppen Klimakur 2020 vurderte virkemidler og tiltak for å oppfylle dette målet, indikerte de at den innenlandske marginalkostnaden var på 1100 – 1500 kr per tonn CO₂e (Klimakur, 2010). Om en la til grunn at det ikke skulle bli gjennomført ekstratiltak innenfor kvotepliktig sektor, viste beregningene fra Klimakur 2020 at den nødvendige marginalkostnaden ville være betydelig høyere. Så lenge faktiske avgifter ikke justeres i tråd med målsettingen om innenlandske utslippsreduksjoner, er det ikke åpenbart at målsettingen foreløpig kan regnes som en reell, bindende skranke på norske klimautslipp.

9.6 Dagens bruk av karbonpriser i samfunnsøkonomiske analyser i Norge og utlandet

9.6.1 Bruk av karbonpriser i Norge

Finansdepartementets Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2005) har en kortfattet omtale av behandlingen av klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser. På side 24 står det:

Globale miljøproblemer er bl.a. knyttet til utslipp av klimagasser. I slike tilfeller vil nasjonale mål ofte være knyttet til internasjonale forpliktelser. En nasjonal forpliktelse kan håndteres gjennom et avgiftssystem som reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppfylle den. Miljøavgiftene bør i så fall tas for gitt i den samfunnsøkonomiske analysen. Dersom forpliktelsen alternativt kan oppfylles gjennom kjøp og salg av kvoter internasjonalt, kan analysen i stedet ta utgangspunkt i den internasjonale kvoteprisen. Alternativt kan det benyttes modellberegninger e.l. for å anslå verdien av en kvote. Generelt er det viktig å ta hensyn til at kalkulasjonsprisene kan endres over tid som følge av endrede internasjonale miljømål.

Den praktiske anvendelsen av karbonpris og karbonprisbaner ved offentlige investeringer i Norge kommer klarere fram ved de ulike sektorenes håndbøker for samfunnsøkonomiske analyser. Jernbaneverket har nylig revidert sin veileder fra 2006. I Metodehåndbok JD 205 Samfunnsøkonomiske analyser for jernbanen (Jernbaneverket (2011), side 81-82) framgår det at det ikke beregnes utslipp av klimagasser ved nye jernbaneinvesteringer i Norge, verken i selve driften eller ved produksjonen av fremdriftsenergien. Jernbaneverket begrunner dette med at de kjøper opprinnelsessertifikater for strøm og at betalingen for disse ”går til utbygging av mer produksjonskapasitet på et navngitt vannkraftverk slik at det indirekte bidraget til økt etterspørsel etter forurensende kraft bortfaller” (side 82).

Jernbaneverket opplyser til utvalget at det forutsettes for de fleste analyser at utslipp i anleggsfasen og til produksjon av rullende materiell på lang sikt er fanget opp av avgifter og reguleringer. Det vil si at miljøkostnadene implisitt ligger i estimatet for hhv. anleggskostnader og kapitalkostnader for rullende materiell. Videre opplyser Jernbaneverket at de i løpet av 2012 skal vurdere forutsetningen om at kjøp av opprinnelsessertifikater ikke gir bidrag til økt etterspørsel etter forurensende kraft.

For andre transportmidler (og dieseldrevet togmateriell) benytter Jernbaneverket anslag fra Klimakur 2020s middelsscenario for EUs kvotepris, se tabell 9.1. Satser for global luftforurensing per kjøretøykilometer er basert på nevnte priser per tonn samt utslippsfaktorer for ulike transporttyper basert på beregninger fra daværende Statens forurensingstilsyn.

Statens vegvesen gjennomfører klimaanalyser i beregningsprogrammet EFFEKT. I siste versjon (når dette skrives), EFFEKT 6.4, har også de lagt Klimakur 2020s middelsscenario til grunn: For årstall til og med 2015 brukes fast enhetspris på 210 kr per tonn. For årene mellom 2015 og 2030 beregnes det en enhetspris ved interpolering mellom de gitte årstallene med tilhørende verdier. For årstall fra og med 2030 brukes fast enhetspris på 800 kr per tonn. Statens vegvesen opplyser også at det beregnes utslippskostnader fra bygging, utslippskostnad fra endret vedlikehold (hovedsakelig endret mengde asfalt og strøm) samt utslippskostnader fra endret utslipp fra trafikken.

Bruk av karbonpriser er også aktuelt utenfor samferdselssektoren. For eksempel oppfordres det i sektorveilederen for samfunnsøkonomiske analyser i forsvarssektoren (Forsvarsdepartementet, 2010) til bruk av markedsdata for karbonpriser for å verdsette karbonprisutslipp.

9.6.2 Tilrådinger om bruk av karbonpriser i andre land

Tilrådingene for prising av klimagassutslipp i utlandet varier fra land til land:

• I Sverige følger retningslinjene for transportsektoren fra ASEK 5 (2012). Her anbefales det å benytte en kalkulasjonspris på 1 080 SEK per tonn for kortsiktige investeringer (dagens bensinavgift) og 1 450 SEK per tonn for langsiktige investeringer (nåverdi av bensinavgiften realprisjustert med BNP per innbygger). Det anbefales også å gjennomføre sensitivitetsberegninger på 3 500 SEK per tonn.

• I Storbritannia har en endret metoden for å verdsette klimagassutslipp. Før 2009 lå beregnet skadekostnad for verden av økt utslipp til grunn, mens en nå har gått over til prising i tråd med nødvendig marginalkostnader for å nå langsiktige mål for innenlandske utslippsreduksjoner i tråd med EUs klima- og energipakke. Fram til 2030 benyttes det ulike priser for sektorene avhengig av om de er innenfor eller utenfor EUs kvotesystem. Kalkulasjonsprisene for sektorene i EUs kvotesystem skal reflektere forventede markedspriser for kvoter, mens for prisene for sektorene utenfor er i tråd med nasjonale utslippsmål. Britiske myndigheter har spesifisert hvilke priser som skal benyttes til og med år 2100. Det oppfordres imidlertid også til å gjennomføre og presentere sensitivitetsanalyser, se tabell 9.3.

• HEATCO, et EU-prosjekt for å harmonisere verdsetting av transportprosjekter (HEATCO, 2006), anbefaler å benytte like priser i alle analyser i Europa. Retningslinjene er basert på skadekostnadene ved klimagassutslipp så vel som rensekostnader ved utslippsreduksjoner. Spesielt trekkes det fram at framtidige utslipp vil medføre større skadekostnader enn utslipp i dag, noe som, alt annet likt, taler for en stigende prisbane (det refereres til Watkiss mfl. (2005a)). På bakgrunn av beregninger Watkiss mfl. (2005b) har gjort for Department for Environment, Food and Rural Affairs i Storbritannia, presenterer HEATCO en tabell som anbefales å legge til grunn i samfunnsøkonomiske analyser i Europa (se tabell 9.4).

9.7 Utvalgets vurderinger

For å sikre effektivitet i produksjonen må samme priser legges til grunn for private og offentlige beslutninger. Dette gjelder således også for kalkulasjonspriser i samfunnsøkonomiske analyser. Dersom avgiftene for klimagassutslipp hadde vært satt slik at de i tilstrekkelig grad korrigerte for de eksterne virkningene av klimagassutslipp hensyntatt eventuelle innenlandske mål og karbonlekkasje, burde disse produsentprisene også ha blitt benyttet i samfunnsøkonomiske analyser.

I Norge er i dag karbonprisene så ulike mellom sektorer og for ulike typer fossile brensler at forskjellene vanskelig kan forklares med hensynet til karbonlekkasje. De differensierte eksisterende avgiftene er derfor lite egnet som grunnlag for kalkulasjonspriser på klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget anbefaler i stedet at det bør legges til grunn én felles karbonprisbane i samfunnsøkonomiske analyser av offentlige beslutninger for alle sektorer.

Hva som er rett kalkulasjonspris for klimagassutslipp, avhenger av hvilket spørsmål en ønsker at analysen skal gi svar på. I mange tilfeller vil det være grunn til å gjennomføre beregninger med ulike kalkulasjonspriser som da vil adressere ulike problemstillinger. Dette gjelder særlig i analyser av prosjekter og tiltak som er klimabegrunnet eller har betydelige utslippskonsekvenser. I og med at klimaspørsmålet ofte bare vil være ett av svært mange hensyn i en samfunnsøkonomisk analyse, er det imidlertid nødvendig å velge en prisbane som representerer hovedalternativet.

Et avgjørende spørsmål ved valg av kalkulasjonspris i samfunnsøkonomiske analyser er hvorvidt utslipp fra et prosjekt vil føre til økte globale utslipp, eller om de økte klimautslippene grovt sett vil bli motsvart av utslippsreduksjoner annet sted. Om et prosjekts utslipp leder til en tilsvarende global økning i utslippene, er det global marginal skadekostnad som er den relevante kalkulasjonsprisen. Om utslippsøkningen motsvares av reduksjoner annet sted i økonomien, er det marginal rensekostnad som er det relevante utgangspunktet for kalkulasjonsprisen. Hvilke rensekostnadsbaner som i slike tilfeller bør legges til grunn, er situasjonsavhengig:

Mål om tograders global oppvarming: Hvis det foreligger en internasjonal avtale som er i tråd med togradersmålet, eller norske myndigheter er eksplisitte på at de vil handle som om en slik avtale eksisterte, kan dette betraktes som en beskrankning på norske utslipp. Marginal rensekostnad som er avledet av dette målet, bør da benyttes som kalkulasjonspris for klimagassutslipp i samfunnsøkonomiske analyser.

Innenlandske mål: Dersom myndighetene har vedtatt og overholder nasjonale mål for utslippsreduksjoner, kan kalkulasjonspriser prinsipielt ta utgangspunkt i disse, da dette i så fall utgjør en beskrankning for innenlandske utslipp. I dag har norske myndigheter målformuleringer knyttet til innenlandske utslipp for år 2020, se kapittel 9.3.

Internasjonale kvotepriser: Hvis Norge er underlagt en internasjonal forpliktelse, slik som Kyotoprotokollen, eller Norge på egenhånd har mål som på marginen oppfylles ved kvotekjøp, vil økte klimagassutslipp i Norge bli motsvart av reduserte utslipp et annet sted innenfor kvotemarkedet. I dag er Norge underlagt Kyotoprotokollen som angir et utslippstak for medlemslandene. Tilgangen til et internasjonalt kvotemarked kan også tolkes slik at norske myndigheter har mulighet til å realisere utslippsreduksjoner til en fast, internasjonal pris.

En internasjonal avtale som er i tråd med togradersmålet, er ikke realistisk på kort sikt. Utvalget mener derfor at det ikke vil være riktig å benytte prisbaner avledet fra togradersmålet i dagens situasjon som hovedalternativ. Elementer som synliggjøring av innsats mot klimaendringer og andre ikke-prissatte virkninger må antas å være viktige for beslutningstakernes vurdering av prosjektet. Disse og tilsvarende hensyn bør imidlertid redegjøres for separat.

Utvalget finner på bakgrunn av dette at dersom myndighetene har bindende mål for innenlandske utslipp, bør både produsentpriser (avgifter) og kalkulasjonspriser i offentlige samfunnsøkonomiske analyser avledes fra disse målene. Klimakur 2020 (2010) har beregnet ulike baner basert på forskjellige forutsetninger fram mot 2020.

Om norske mål snarere er knyttet til totale, globale utslipp som Norge forårsaker, og norske utslipp er underlagt et internasjonalt kvotemarked, bør kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp baseres på forventninger om den internasjonale kvoteprisen.

Anbefalingen om ikke å benytte priser avledet av skadekostnaden eller togradersmålet, er basert på antakelsen om at økte utslipp fra enkeltprosjekter ikke vil gi økte globale utslipp – kun endringer i hvor utslippene finner sted. Det er viktig å ha dette i mente både ved planlegging av analyser og ved tolkning av analyseresultatene. Spesielt egner kalkulasjonspriser fastsatt på denne måten seg ikke til å vurdere hvor ambisiøs en global klimapolitikk bør være, ettersom rensekostnaden ser ut til å ligge betraktelig under skadekostnaden (eller nødvendig marginalkostnad for å nå togradersmålet) de neste årene.

Med internasjonale kvotepriser menes i første rekke den prisen norske myndighetene står overfor ved kvotekjøp. Under første forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen har dette først og fremst vært prisen på CDM-kvoter. Denne prisen har vært sterkt knyttet til prisen på EU-kvoter. Sistnevnte har en sterkere institusjonell oppbygging enn markedet for CDM-kvoter, mens markedet for CDM-kvoter, eller kvoter fra andre/nye mekanismer, herunder fra andre forpliktelsesperiode av Kyotoprotokollen, har en mer usikker framtid. Det er også blitt reist tvil om hvor stor den utslippsreduserende effekten av CDM-kvoter reelt sett er. På bakgrunn av dette tilrår utvalget at det tas utgangspunkt i markedets forventninger om prisen på EU-kvoter ved utforming av en karbonprisbane som skal reflekterer internasjonal kvotepris.

Usikkerheten rundt framtidige internasjonale klimaavtaler er såpass stor at utvalget mener det er utfordrende å ha klare oppfatninger om kvoteprisene etter 2020 basert på informasjon fra dagens kvotemarked. Også fram til 2020 vil internasjonale kvotepriser være usikre og sterkt påvirket av politiske vedtak og signaler. Togradersmålet står sterkt i de internasjonale klimaforhandlingene og er en del av uttalt norsk politikk. Selv om det fortsatt mangler internasjonale bindende avtaler knyttet til dette målet, mener utvalget at et realistisk scenario vil være at prisen på EU-kvoter over tid vil nærme seg togradersbanen. Utvalget anbefaler at om en internasjonal kvoteprisbane legges til grunn, baseres denne på EUs kvotepris for de årene futurespriser noteres, før den gradvis nærmer seg en bane som reflekterer togradersmålet, jf. tabell 9.2.

På bakgrunn av flere motstridende hensyn i fastsettelsen av kalkulasjonspriser for klimagassutslipp anbefaler utvalget også at det utføres følsomhetsanalyser med ulike prinsipper for kalkulasjonspriser for utslippene, spesielt i de tilfellene der den samfunnsøkonomiske analysen er særlig følsom overfor ulike karbonprisbaner. Slike beregninger kan være til stor nytte for beslutningstakere (myndighetene).

9.8 Oppsummerende tilrådinger

På bakgrunn av drøftingene i dette kapitlet tilrår utvalget:

• Dagens differensierte avgifts- og kvotestruktur for privat sektor egner seg ikke til bruk i samfunnsøkonomiske analyser. En felles karbonprisbane for samfunnsøkonomiske analyser bør legges til grunn.

• Hva som er rett kalkulasjonspris for klimagassutslipp, avhenger av hvilket spørsmål en ønsker at analysen skal gi svar på. Utvalget baserer seg på en antakelse om at myndighetene har bindende mål om utslippsbegrensinger slik at økte utslipp ett sted nødvendigvis vil måtte motsvares av reduksjon et annet sted. Ut ifra det tilrår utvalget at kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp baseres på marginalkostnaden ved utslippsreduksjon (marginal rensekostnad). Om det ikke foreligger bindende mål om utslippsbegrensninger, bør karbonprisbanen i prinsippet i stedet være basert på marginale skadekostnader.

• Dersom myndighetene har bindende mål for innenlandske utslippsreduksjoner, bør kalkulasjonsprisene avledes fra beskrankningene som følger fra disse målene. Klimakur 2020 (2010) har beregnet ulike slike baner fram mot 2020.

• Dersom norske bindende mål snarere er knyttet til de totale, globale utslipp Norge forårsaker, og norske utslipp er underlagt et internasjonalt kvotemarked, bør kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp baseres på forventninger om den internasjonale kvoteprisen. Av de ulike kvoteprisene i dagens internasjonale kvotemarkeder tilrår utvalget å benytte EUs kvotepris. Banen bør baseres på markedets forventninger til framtidige kvotepriser. For årene det ikke noteres priser, bør prisbanen over tid nærme seg en antatt togradersbane basert på internasjonalt anerkjente modellberegninger.

• For prosjekter der den samfunnsøkonomiske analysen er særlig følsom overfor ulike karbonprisbaner, vil det være nyttig å utføre sensitivitetsberegninger der en legger til grunn en togradersbane for alle år.

Skulle den nasjonale eller internasjonale politiske situasjonen endres, slik at nye klimamål blir bindende for norsk økonomi, er det den marginale rensekostnad gitt disse nye målene som bør ligge til grunn for hovedalternativet for en felles kalkulasjonspris for klimagassutslipp.

Dersom Norge i framtiden skulle være i en situasjon der myndighetene ikke har bindende mål for utslippsreduksjoner, slik at utslippsøkninger ett sted ikke kan antas å innebære utslippsreduksjoner et annet sted, er det i prinsippet den marginale skadekostnaden som bør være utgangspunktet for karbonprisbanen i samfunnsøkonomiske analyser.

Konkretisering av banene bør utarbeides av Finansdepartementet i samråd med andre berørte departementer.

9.9 Litteraturliste

Alberola, E og J. Chevallier, J. (2009). European carbon prices and banking restrictions: Evidence from Phase I (2005-2007). The Energy Journal 30(3), s. 107-136.

ASEK 5 (2012). Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5. Trafikverket.

Avtale om klimameldingen (2008). Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre. Tilgjengelig på http://www.regjeringen.no/Upload/MD/Vedlegg/Klima/avtale_klimameldingen.pdf

Bastianin, A., A. Favero og E. Massetti (2010). Investments and Financial Flows Induced by Climate Mitigation Policies, 2010.013 Note di Lavoro.

Bell, R. G og D. Callhan (2011). More than Meets the Eye: The Social Cost of Carbon in U.S. Climate Policy, in Plain English, Policy Brief, Environmental Law Institute, World Resources Institute.

Bosetti, V., C. Carraro, R. Duval, A. Sgobbi, og T. Massimo (2009). The Role of R&D and Technology Diffusion in Climate Change Mitigation: New Perspectives Using the Witch Model. FEEM Working Paper No. 14.2009; CMCC Research Paper No. 63.

Bye, B. og K. E. Rosendahl (2012). Karbonlekkasje: Årsaker og virkemidler. Samfunnsøkonomen nr. 1/2012.

Cancún-avtalen (2011). United Nations Framework Convention on Climate Change.

Department of Energy & Climate Change (2011). A brief guide to the carbon valuation methodology for UK policy appraisal Department of Energy & Climate Change.

EU-direktiv 2009/29/Ec (2009). Directive 2009/29/ec of the european parliament and of the council, L 140/63.

Forsvarsdepartementet, (2010). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren.

Hagem, C. og Bjart Holtsmark, (2008). Er det noen fremtid for CDM-ordningen? Samfunnsøkonomen nr. 5, 2008.

Hagen, K. P. (2010). Markedsorienterte styringsmetoder i miljøpolitikken, NTNU, Concept rapport nr. 24.

Hamilton, K., M. Sjardin, M. Peters-Stanley og T, Marcello (2010). Building Bridges: State of the Voluntary Carbon Markets 2010, Rapport fra Ecosystem Marketplace og Bloomberg New Energy Finance.

HEATCO (2006). Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment Deliverable 5, HEATCO-prosjektet under EUs 6. rammeprogram.

Hoel M. og L. Karp (2002). Taxes verus Quotas for a stock pollutant. Resource and Energy Economics, Vol. 24, s. 367-384.

Hoel, M., M. Greaker, C. Grorud og I. Rasmussen (2009). Climate Policy Costs and Design. A Survey of Some Recent Numerical Studies, Nordisk Ministerråd.

IEA, (2011). World Energy Outlook 2011. Det internasjonale energibyrået.

Interagency Working Group on Social Cost of Carbon (2010). Technical Support Document: Social Cost of Carbon for Regulatory Impact Analysis Under Executive Order 12866.

International Center for Climate Governance (ICCG) (2011). Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM) og The Fondazione Giorgio Cini, Italia. Tabellen er tilgjengelig etter forespørsel. Deres rapporter (“International Climate Policy and Carbon Markets) er tilgjengelig på http://www.iccgov.org/publications/publications-2.htm.

IPCC (2007). Summary for Policymakers. In: B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (red.), Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom og New York, NY, USA.

Jernbaneverket (2011). Metodehåndbok JD 205, Samfunnsøkonomiske analyser for jernbanen, versjon 3.0 juli 2011.

Klimakur 2020 (2009). Vurdering av framtidige kvotepriser. En rapport fra etatsgruppen Klimakur 2020. Rapport. TA nr. 2545/2009.

Klimakur 2020 (2010). Tiltak og virkemidler for å nå norske klimamål mot 2020, Rapport. TA nr. 2590/2009.

Kyotoprotokollen (1998). Kyoto Protocol To The United Nations Framework Convention On Climate Change, Kyoto, Japan.

Mansanet-Bataller, M., J. Chevallier, M. Hervé-Mignucci og E. Alberola (2010). The EUA-sCER Spread: Compliance Strategies and Arbitrage in the European Carbon Market, Post-Print halshs-00458991, HAL.

Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk Det kongelige Miljøverndepartement.

Meld.St.1. nr. 1 (2011-2012) Nasjonalbudsjettet 2012. Det kongelige Finansdepartement Nordhaus, W. (2010). Economic Aspects of Global Warming in a Post-Copenhagen Environment, PNAS 2010 107 (26), s. 11721-11726.

Nordisk ministerråd (2012). Carbon leakage from a Nordic perspective. Rapport TemaNord 2012:502.

NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk. Det kongelige Miljøverndepartement.

Paltsev, S., J.M. Reilly, H.D. Jacoby og J.F. Morris (2009). The Cost of Climate Policy in the United States. Rapport, MIT Joint Program on the Science and Policy of Global Change.

Prop. 111 S (2011-2012) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2012.

Prop. 1 LS (2011-2012) Skatter, avgifter, toll 2012, Det kongelige Finansdepartement.

St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk. Det kongelige Miljøverndepartement.

Stern, N. (2006). Stern Review on the Economics of Climate Change. HM Treasury, Storbritannia.

The Guardian (2011). Traders condemn EU's 'Mickey Mouse' carbon market after botched trading statement, lastet ned 9. februar 2012. Tilgjengelig på: http://www.guardian.co.uk/environment/2011/jan/21/emissionstrading-eu [nedlastet februar 2012].

Tol, Richard S. J., (2009). The Feasibility of Low Concentration Targets: An Application of FUND, Papers WP285, Economic and Social Research Institute (ESRI).

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2005). Det kongelige Finansdepartementet.

Watkiss, P., T. Downing, C. Handley, R. Butterfield, (2005a). The Impacts and Costs of Climate Change. Final Report September 2005. Bestilling fra Eu-kommisjonen. Del av prosjektet Modelling support for Future Actions – Benefits and Cost of Climate Change Policies and Measures. ENV.C.2/2004/0088.

Watkiss, P.,D. Anthoff, T. Downing, C. Hepburn, Chr. Hope, A. Hunt, R. Tol, (2005b). “The Social Cost of Carbon (SCC) Review – Methodological Approaches for Using SCC Estimates in Policy Assessment. Final Report November 2005.

Weitzman, M. L. (1974). Prices vs. quantities. Review of Economic Studies 41(4), s. 477–491.