1 Oppnevning, mandat og tilrådinger

1.1 Samfunnsøkonomisk analyse av offentlige tiltak

Samfunnets ressurser er knappe. Samfunnsøkonomiske analyser er et verktøy til å belyse konsekvensene av ressursbruk i offentlig sektor. Analysene kan brukes på investeringer, regelendringer og programmer; det vi med et samlebegrep kaller offentlige tiltak. Hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutning om iverksetting av tiltak fattes. Samfunnsøkonomiske analyser er dermed en måte å systematisere informasjon på (NOU 1998: 16). Analysene skal utgjøre del av et beslutningsgrunnlag, uten dermed å representere en beslutningsregel.

I Norge ble den første veilederen på området utarbeidet i regi av Finansdepartementet i 1978 under navnet ”Programanalyse”. På 90-tallet ble det gjennomført nye faglig utredninger av ”Kostnadsberegningsutvalget”, og dette arbeidet ledet til NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser og NOU 1998: 16 Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Finansdepartementets veiledning i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000 på bakgrunn av dette utredningsarbeidet.

Det er viktig at rammeverket er faglig oppdatert. Finansdepartementet foretok en revisjon av veiledningen av samfunnsøkonomiske analyser i 2005. Sentrale elementer i gjennomgangen var justeringer av retningslinjene for fastsettelse av kalkulasjonsrente, presentasjon av flere eksempler i tillegg til å gjøre veilederen mer pedagogisk og brukervennlig. For ytterligere å forbedre brukervennligheten utga Direktoratet for økonomistyring i 2010 en håndbok i samfunnsøkonomiske analyser. Siden revisjonen i 2005 har det nasjonalt og internasjonalt vært en faglig utvikling på området nytte-kostnadsanalyser. På denne bakgrunn nedsatte Regjeringen et ekspertutvalg for å gjennomgå enkelte sider ved rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser i offentlig sektor på ny. Sentrale temaer i arbeidet er samfunnsvirkninger som endres gjennom analyseperioden og som kommer langt fram i tid, og usikkerhet i denne sammenheng. Den foreliggende NOU er et supplement til NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16. Opplysninger i utredningen er à jour per 1. september 2012.

1.2 Mandat

Regjeringen nedsatte 18. februar 2011 et ekspertutvalg som skulle gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Det har vært en faglig utvikling nasjonalt og internasjonalt på området nytte-kostnadsanalyser etter at Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000, og senere revidert i 2005. Stern-rapporten rettet spesielt søkelyset på samfunnsvirkninger langt fram i tid. Lignende og andre typer problemstillinger har vært påpekt av norske akademikere. På denne bakgrunn oppnevnes et ekspertutvalg til å gjennomgå rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser, og vurdere eventuell utbygging og spesifisering av retningslinjene for nytte-kostnadsanalyse.

Ekspertutvalget skal gjennomgå den faglige utviklingen av nytte-kostnadsanalyser siden rammeverket ble etablert i 2000, og vurdere aktuelle problemstillinger ut fra dette. I det følgende omtales problemstillinger som det er naturlig for utvalget å behandle.

Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser tar ikke eksplisitt opp at parametre i analysen kan endres over tid, som for eksempel at verdien av tid og tidsbesparelse kan antas å vokse i takt med reallønnsveksten i økonomien. Tilsvarende kan betalingsviljen for miljøgoder endres over tid, mens teknologisk framgang kan endre framtidige kostnader. Denne type betraktninger kan ha stor betydning for vurderingen av nytte-kost i langsiktige prosjekter, som for eksempel infrastrukturtiltak i samferdselssektoren. Ekspertutvalget skal vurdere om, og i så fall på hvilken måte, endringer i parameterverdier over tid kan inngå i nytte-kostnadsberegningene.

Størrelsen på kalkulasjonsrente har vesentlig innvirkning på lønnsomheten av langsiktige tiltak. Retningslinjene for fastsettelse av kalkulasjonsrente er basert på eksponentiell diskontering og den såkalte kapitalverdimodellen. Finansmarkeder gir imidlertid begrenset informasjon om risikopremier for prosjekter med lang levetid, som for eksempel samferdselsinvesteringer. Stern-rapporten har anbefalt en kalkulasjonsrente på 1,4 pst. for klimaberegninger, mens andre økonomer har hevdet at dette anslaget er for lavt. Gruppen skal på denne bakgrunn vurdere hvilken kalkulasjonsrente som bør legges til grunn for langsiktige tiltak, og om avkastningskravet bør differensieres etter tiltakenes virketid. Utvalget skal gå gjennom eksisterende litteratur på området, og vurdere ulike måter å fastsette kalkulasjonsrente på. Utvalget skal herunder vurdere om det teoretiske rammeverket for fastsettelse av kalkulasjonsrente bør ta utgangspunkt i kapitalens alternativkostnad eller i konsumentatferd. I et porteføljeperspektiv er det videre knyttet systematisk usikkerhet til både nytte- og kostnadssiden. Utvalget skal komme med en anbefaling om hvordan systematisk usikkerhet bør håndteres i offentlige investeringsanalyser.

Det er knyttet stor usikkerhet til videre internasjonale klimaforhandlinger og dermed til framtidige utslippspriser. Ved at samfunnsøkonomiske analyser av offentlige tiltak baseres på enhetlige forutsetninger om framtidige priser på klimagassutslipp, kan de som skal lage kalkyler for offentlige investeringsprosjekter, forholde seg til de samme forutsetningene på området. Dette vil bidra til at prosjektene blir behandlet på en konsistent og sammenliknbar måte. NOU 2009: 16 ”Globale miljøutfordringer - norsk politikk” anbefaler at en karbonprisbane tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser, slik at dette blir obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten. Ekspertutvalget skal vurdere denne anbefalingen og foreslå eventuelle retningslinjer for prissetting av klimagassutslipp i lys av to alternativer; en karbonprisbane som gjenspeiler nåværende forventning om framtidig pris i EUs kvotemarked, og en bane som støtter opp under 2-gradersmålet som Norge har sluttet seg til.

Ekspertutvalget skal videre vurdere hvordan man i samfunnsøkonomiske analyser skal behandle katastrofale virkninger som har en liten, men ikke neglisjerbar sannsynlighet og spørsmålet om irreversible virkninger.

Utvalget skal vurdere hvordan gevinster ved for eksempel transportinvesteringer bør behandles i samfunnsøkonomiske analyser, herunder nyttevirkninger som i dag i liten grad inngår som prissatte effekter i samfunnsøkonomiske analyser, slik som produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet, økt arbeidstilbud i tillegg til samspillet mellom transporttilbud og arealbruk. Utvalget skal vurdere hvordan rammeverket eventuelt kan spesifiseres nærmere når en skal ta hensyn til netto bidrag fra ringvirkninger av et tiltak.

Finansdepartementets veileder gir ikke føringer for analyseperioden for et tiltak. Avviket mellom analyseperiode og teknisk levetid håndteres i enkelte sektorveiledere ved at det beregnes en restverdi ved analyseperiodens slutt. Gruppen skal vurdere hvordan analyseperiode og restverdi bør fastsettes.

Veilederen i samfunnsøkonomiske analyser gir generelle anbefalinger om hvordan en kan søke å tallfeste verdien av ulykkesreduserende tiltak. Dette kan for eksempel være aktuelt ved nyttekostnadsberegninger av sikkerhetstiltak i transportsektoren. Det er i en slik sammenheng at anslaget på verdien av et tapt statistisk liv blir presentert. Sosial- og helsedirektoratet har i en rapport fra 2007 anbefalt en bred bruk av et slikt begrep i sektorovergripende helsekonsekvensutredninger. Gruppen skal vurdere hvilken vekt sektorovergripende standarder for nytte-kostnadsvurderinger bør ha ved vurderinger av konsekvenser for liv og helse, herunder også i helsesektoren, og etiske problemstillinger som dette kan reise.

Fordelingsvekter kan anvendes i nytte-kostnadsanalyser for å justere spesifikt for inntektsfordelingsvirkninger. Utvalget skal vurdere om, og eventuelt hvordan, inntektsfordelingsvirkninger skal inngå i den samfunnsøkonomiske prosjektanalysen.

Ekspertutvalgets arbeid bør bygge på det faglige arbeidet som er gjort i Norge på området, bl.a. NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16 om nytte-kostnadsanalyser. Ekspertutvalget bør videre oppsummere hovedtrekk ved den faglige utviklingen av nytte-kostnadsanalyser etter at dagens rammeverk ble etablert. Gruppen bør også sammenligne enkelte andre lands kriterier innenfor nyttekostnadsanalyser, herunder Storbritannia og de skandinaviske landene.

Ekspertutvalget bør selv vurdere behovet for å engasjere ytterligere ekspertise i arbeidet. Utvalget bes legge til rette for at representanter fra ulike sektorer kan legge fram faglige problemstillinger og erfaringer med utvikling og bruk av samfunnsøkonomisk analysearbeid for utvalget.

Utvalget skal vurdere økonomisk/administrative konsekvenser av sine forslag til tiltak.

Ekspertutvalget skal foreligge sin innstilling for Finansdepartementet innen 1. juni 2012.

1.3 Utvalgets arbeid og sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Professor emeritus Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole, leder

• Konserndirektør Stein Berntsen, Dovre Group

• Forsker Brita Bye, Statistisk sentralbyrå

• Professor Lars Hultkrantz, Örebro universitet

• Professor Karine Nyborg, Universitetet i Oslo

• Førsteamanuensis Karl-Rolf Pedersen, Norges Handelshøyskole

• Forsker Maria Sandsmark, Høyskolen i Molde

• Forsker Gro Holst Volden, NTNU/SINTEF

• Ekspedisjonssjef Geir Åvitsland, Finansdepartementet (fra j. juni 2011)

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:

• Avdelingsdirektør Frode Karlsen, Finansdepartementet, leder

• Seksjonssjef Gry Hamarsland, Direktoratet for økonomistyring

• Rådgiver Vegard Hole, Finansdepartementet

• Rådgiver Erling Motzfeldt Kravik, Finansdepartementet

• Seniorrådgiver Johan Nitter-Hauge, Finansdepartementet

• Seniorrådgiver Kjartan Sælensminde, Direktoratet for økonomistyring

• Seniorrådgiver Elisabeth Aarseth, Direktoratet for økonomistyring

I tillegg har berørte fagdepartementer vært representert i sekretariatet når saker innen deres område har vært drøftet. Dette gjelder Samferdselsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet. Følgende personer fra disse departementene har bidratt i sekretariatsarbeidet:

• Rådgiver Beate Ellingsen, Miljøverndepartementet

• Rådgiver Leif Ellingsen, Samferdselsdepartementet

• Seniorrådgiver Annelene Holden Hoff, Samferdselsdepartementet

• Seniorrådgiver Marit Måge, Helse- og omsorgsdepartementet

• Fagdirektør Bent Arne Sæther, Miljøverndepartementet

Utvalget har hatt i alt 20 møter i tilknytning til arbeidet med å revidere retningslinjene for samfunnsøkonomiske analyser. I tillegg har det vært avholdt to seminarer med internasjonal deltakelse: ett om netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter, ”Wider Impacts and Transport Infrastructure”, og ett om kalkulasjonsrenten, ”The Social Discount Rate”. Berørte departementer har videre kommet med skriftlige innspill til utvalget, og i tillegg har nasjonale fagfolk på de enkelte områdene holdt presentasjoner for utvalget. Det har også vært avholdt et seminar der departementene la fram sine synspunkter på og erfaringer med samfunnsøkonomiske analyser. Etter søknad fra utvalget ga Finansdepartementet 8. desember 2011 samtykke til at fristen for ferdigstillelse av arbeidet ble utsatt til 1. oktober 2012.

1.4 Tilrådinger

I kapittel 2 redegjøres det for den grunnleggende tilnærmingen til samfunnsøkonomisk analyse, herunder prinsipper knyttet til verdsetting av nytte- og kostnadselementer. Disse grunnleggende prinsippene ligger fast og har ikke vært gjenstand for ny drøfting i utvalget. De problemstillinger som mandatet reiser, drøftes av utvalget i de påfølgende kapitler:

• Kapittel 3 Fordelingsvirkninger

• Kapittel 4 Realprisjustering

• Kapittel 5 Kalkulasjonsrenten

• Kapittel 6 Levetid, analyseperiode og restverdi

• Kapittel 7 Netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter

• Kapittel 8 Katastrofer og irreversible virkninger

• Kapittel 9 Karbonprisbaner

• Kapittel 10 Verdsetting av liv og helse

• Kapittel 11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Hvert kapittel forholder seg til punkter i mandatet. Videre foretar utvalget i hvert kapittel sine vurderinger og kommer med tilrådinger. Alle tilrådinger er enstemmige. For nærmere detaljer og sammenhenger vises leseren til de enkelte kapitlene.

Utvalgets tilrådinger kan endre rangering av ulike prosjekter i forhold til hverandre, målt ut fra tiltakenes samfunnsøkonomiske netto nytte. Om dette får effekt for hvilke tiltak beslutningstakerne vedtar, er avhengig av hva beslutningstakerne legger vekt på når de skal fatte en beslutning. Dersom den samfunnsøkonomiske netto nytten vektlegges, kan tilrådingene få betydning for hvilke tiltak som iverksettes. Dersom øvre budsjettramme ligger fast, enten nasjonalt eller innenfor en sektor, vil ikke forslagene ha noen budsjettmessig konsekvenser.

På bakgrunn av utvalgets drøfting av de ulike temaene, gjerngis i det følgende utvalgets enstemmige tilrådinger i kapittel 3–10:

Kapittel 3 Fordelingsvirkninger:

• I nytte-kostnadsanalyser bør det fremdeles beregnes samlet, uveid betalingsvillighet. Med andre ord anbefales det ikke eksplisitt fordelingsvekting.

• Utvalgets syn er at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tolkes som et oppsummerende mål på hva befolkningen til sammen netto er villig til å betale for et tiltak, ikke som et mål på hva som er til samfunnets beste i videre forstand. Dette innebærer at anslag på prosjekters samfunnsøkonomiske lønnsomhet, slik dette beregnes i vanlige nytte-kostnadsanalyse uten eksplisitte velferdsvekter, ikke uten videre kan tolkes normativt.

• Fordelingsvirkningene for særlig berørte grupper, herunder eventuelle interessekonflikter, bør kartlegges og omtales på en måte som gir beslutningstakeren et best mulig grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av tiltaket. Det bør redegjøres for hvordan ulike mål om fordeling og interessekonflikter kan påvirke ønskeligheten av å gjennomføre tiltaket.

Kapittel 4 Realprisjustering

Generelt

• Realprisjustering (opp eller ned) bør kun vurderes for kostnads- og nyttekomponenter der det er et solid teoretisk og empirisk grunnlag for å anslå hvordan utviklingen av verdsettingen av godet vil avvike fra den generelle prisstigningen.

• Når det er stor usikkerhet om kalkulasjonsprisers framtidige realutvikling, og ulike utviklingsbaner er viktige for analysen, vil sensitivitetsberegninger være et nærliggende alternativ.

• Også hvordan ikke-prissatte virkninger kan endes over tid, bør presenteres og drøftes i samfunnsøkonomiske analyser.

Tidsverdier

• Utvalget tilrår at man legger alternativkostnadsprinsippet til grunn ved verdsetting av tidsbesparelser. Utvalget går videre inn for å dele tidsanvendelsen inn i to hovedkategorier: arbeidstid og fritid. Utvalget mener det også kan benyttes finere inndelinger dersom god informasjon foreligger.

• For verdsetting av tid i arbeid bør arbeidsgivers tapte verdiskaping (målt ved brutto reallønnskostnader) legges til grunn.

• Så langt det er praktisk mulig, bør anslag for innspart/økt arbeidstid reflektere effektiv tidsgevinst/tidstap.

• Verdsetting av fritid bør bygge på betalingsvillighetsundersøkelser. Om ikke dette foreligger, vil det være naturlig å benytte netto reallønn som verdi på fritid.

• Verdien av tid i arbeid bør prisjusteres med forventet vekst i BNP per innbygger.

• Tilsvarende bør verdien av innspart fritid realprisjusteres med forventet vekst i BNP per innbygger. Dette innebærer en elastisitet til betalingsvilligheten for fritid med hensyn på BNP per innbygger på 1.

• Om mulig bør tidsverdiene til personene som berøres av tiltaket, benyttes i analysen. Om en ikke har god nok informasjon om disse tidsverdiene, er det naturlig at nasjonale gjennomsnitt benyttes.

Miljøgoder

• Utvalget finner at verdien av statistiske liv, og avledede kalkulasjonspriser (herunder helse- og dødelighetsrelaterte miljøvirkninger), bør realprisjusteres med veksten i BNP per innbygger.

• Kalkulasjonspriser på helse- og dødelighetsrelaterte miljøvirkninger bør også justeres for anslag på utviklingen i helseeffekten av miljøskaden.

• For kalkulasjonspriser basert på individuell betalingsvillighet for miljøgoder finner ikke utvalget et tilstrekkelig empirisk grunnlag for å foreslå generelle regler for realprisjustering.

• Kalkulasjonspriser som er avledet av politiske vedtak og forpliktelser, bør legge til grunn dagens politikk og kunnskap om framtidige mål og forpliktelser. Det bør ikke gjøres justeringer for antakelser om politikkutvikling. Slike vurderinger kan for eksempel samles i en sensitivitetsanalyse, dersom de anses som særlig aktuelle for beslutningstaker. For kalkulasjonsprisen på klimagassutslipp vises det til egen drøfting i kapittel 9.

• Uavhengig av om kalkulasjonspriser er tilgjengelige og brukes, bør faktorer som påvirker berørte miljøgoders framtidige knapphet og betydning presenteres og drøftes i de samfunnsøkonomiske analysene.

Kapittel 5 Kalkulasjonsrenten

• I prinsippet bør reell risikojustert kalkulasjonsrente reflektere risikofri rente og risikoen i prosjektet og således reflektere prosjekts alternativkostnad, men diskonteringsrenten til bruk i vurdering av offentlige tiltak bør imidlertid være basert på enkle regler som fanger opp de viktigste sidene ved problemstillingen.

• For offentlig forretningsdrift i direkte konkurranse med private aktører vil det være naturlig å benytte en kalkulasjonsrente som tilsvarende den som private bedrifter står overfor.

• Til bruk i samfunnsøkonomisk analyse av et normalt offentlig tiltak, som et samferdselstiltak, vil en reell risikojustert kalkulasjonsrente på 4 prosent være rimelig for virkninger de første 40 år fra analysetidspunktet.

• Utover 40 år er det rimelig å anta at man ikke kan sikre en langsiktig rente i markedet og kalkulasjonsrenten bør da settes ut fra en fallende sikkerhetsekvivalent rente. For årene fra 40 til 75 år fram i tid anbefales en rente på 3 prosent. Som diskonteringsrente for årene deretter anbefales en rente på 2 prosent.

Kapittel 6 Levetid, analyseperiode og restverdi

• En samfunnsøkonomisk analyse bør ta sikte på å fange opp alle relevante virkninger av tiltaket i hele dets levetid.

• Levetiden som benyttes i analysene må reflektere den perioden tiltakene som analyseres faktisk vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste. Levetid må derfor drøftes for det enkelte prosjekt, eller i sektorveiledere innen sektorer der det gjennomføres mange tilsvarende prosjekter. Innen den enkelte sektor er det hensiktsmessig med en mest mulig enhetlig tilnærming for å sikre sammenlignbarhet mellom prosjekter.

• Som hovedprinsipp bør analyseperioden være så nær levetiden som praktisk mulig. For eksempel synes 40 år å være en mer rimelig analyseperiode for vegprosjekter enn de 25 år som har vært brukt til nå.

• Dersom analyseperioden er kortere enn tiltakets levetid, må det beregnes en restverdi som er et anslag på den samlede samfunnsøkonomiske netto nåverdi som man regner med at prosjektet vil gi etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid.

• Restverdi bør i hovedsak beregnes med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden. Denne bør justeres for ev. sykliske eller andre forventede variasjoner i tidsintervallet fra analyseperiodens slutt og ut prosjektets levetid, for eksempel på grunn av behov for større oppgraderinger eller reinvesteringer. For prosjekter der de fleste virkninger er verdsatt bør det legges til grunn at strømmen av netto nytte i det siste året av levetiden går mot null.

• Hvis det foreligger kunnskap og dokumentasjon, herunder anslått markedsverdi, som tilsier at en annen måte å beregne restverdi for det konkrete tiltaket vil være bedre, bør best mulig metode benyttes.

• Ved antatt lang restverdiperiode og stor usikkerhet om virkningene (og dermed levetiden), bør følsomhets- og scenarioanalyse benyttes som tilleggsanalyse for å belyse betydningen av spesielt usikre anslag.

Kapittel 7 Netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter

Produktivitet og stordriftsfordeler

• Det har vist seg svært vanskelig å identifisere en sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet når man evaluerer effekten av et tiltak eller serie med tiltak etter at det er gjennomført. Utvalget mener derfor at det ikke kan anbefales generelt å legge til grunn en slik sammenheng når man skal vurdere et prosjekt før det gjennomføres.

• I og med at teorien gir grunn til å tro at det kan være positive netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter i byområder, kan samfunnsøkonomiske analyser av store prosjekter i tilknytning til et byområde der det kan sannsynliggjøres systematisk høyere produktivitet, utvides med en separat drøfting av netto ringvirkninger. En slik analyse kan være både kvalitativ og kvantitativ, og bør drøfte om det ligger til rette for slike effekter. For å sikre sammenlignbarhet, og i lys av usikkerheten, bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kun inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte.

Arbeidstilbud

• For større prosjekter der det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at prosjektet vil påvirke det samlede arbeidstilbudet i landet gjennom økt arbeidstid, eller at flere deltar i arbeidslivet, kan en samfunnsøkonomisk analyse utvides med en separat drøfting av disse effektene. En slik analyse kan være både kvalitativ og kvantitativ og bør drøfte om det ligger til rette for slike effekter. Det er da viktig å unngå dobbelttelling av nytten i prosjektet, og i praksis vil det korrekte være kun å ta hensyn til endringen i skatteinngang som følge av økt sysselsetting. For å sikre sammenlignbarhet og i lys av usikkerheten bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kun inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte.

Areal og transport

• I utgangspunktet er prisendringer i eiendomsmarkedet som følge av et transporttiltak kun en omfordeling av den opprinnelige direkte nytten fra tiltaket. Det vil derfor utgjøre dobbelttelling å ta med begge effektene i analysen. Dersom verdien av økt produktivitet som følge av økt funksjonell bystørrelse er forsøkt beregnet direkte, vil det også utgjøre dobbelttelling å ta med effekten på eiendomsmarkedet av slike effekter. I de tilfeller der et transportprosjekt frigjør areal som har en positiv alternativ verdi, kan det foreligge en reell samfunnsøkonomisk effekt som ikke fanges opp av den direkte brukernytten av prosjektet.

Ufullkommen konkurranse

• Utvalget har ikke har grunnlag for å si om effekten av ufullkommen konkurranse er av noen vesentlig betydning for den samfunnsøkonomiske netto nytten av transportprosjekter. Gjennomgangen viser også at det er vanskelig å fastslå noen enkel metode for å fange opp en slik eventuell effekt på en robust måte basert på et solid empirisk fundament. Dersom det kan sannsynliggjøres på empirisk grunnlag at prosjektet vil kunne påvirke konkurransesituasjonen eller vil påvirke markeder som er særlig preget av ufullkommen konkurranse, kan en samfunnsøkonomisk analyse utvides med en separat drøfting av disse effektene. For å sikre sammenlignbarhet og i lys av usikkerheten bør eventuelle kvantitative resultater fra en slik supplerende analyse imidlertid kun inngå som et tillegg til en hovedanalyse av et prosjekts samfunnsøkonomiske netto nytte.

Analysen av primærmarkedene ex post

Arbeidet med analyser av prosjekter etter at de er gjennomført bør videreføres. En slik systematisk tilnærming som er igangsatt i Statens vegvesen gir ny kunnskap om analysene som gjøres, og gjør det mulig å bruke resultatene til å forbedre anslagene. Med en systematisk oppfølging kan slike studier og andre tilnærminger bidra til å sikre at spesifiseringen av nytte- og kostnadselementene er fullstendig, at framskrivninger er riktige på lang sikt og at det ikke foreligger andre kilder til gale estimater innenfor rammen av nytte-kostnadsanalyser.

Kapittel 8 Katastrofer og irreversible virkninger

• Ved irreversible virkninger vil det noen ganger være mulig å få mer informasjon om tiltakets virkninger ved å vente med iverksettelse. Formelt kan dette uttrykkes som en (kvasi-)opsjonsverdi. Slike verdier kan være vanskelig å beregne, men fordelene ved å vente med gjennomføring bør uansett beskrives og vurderes.

• I samfunnsøkonomiske analyser av situasjoner med mulig katastrofalt utfall er det viktig å vurdere om sannsynligheten for det katastrofale utfallet er neglisjerbar eller ikke. For å trygt kunne neglisjere katastrofesannsynlighet er det i prinsippet nødvendig å vite 1) at nivået på katastrofesannsynligheten er svært liten, 2) nivået på katastrofesannsynligheten er godt kjent (og er altså ikke i seg selv usikkert), og 3) at kostnadsøkningen ved mer ekstreme utfall ikke er kraftig nok til å (helt eller delvis) oppveie at mer ekstreme utfall er mindre sannsynlige.

• Hvis sannsynligheten ikke er neglisjerbar, eller en ikke kan fastslå at den er det, vil standard analysemetode kunne undervurdere, kanskje i betydelig grad, kostnaden knyttet til at samfunnet utsettes for en ukjent grad av katastroferisiko. Utvalget mener at en i slike tilfeller bør legge betydelig vekt på å beskrive både det en vet om muligheten for katastrofale utfall, og de kunnskapsmangler beslutningstakerne må være oppmerksomme på. Vanligvis vil ambisjonsnivået, i det minste implisitt, være bestemt som en ”sikker minimumsstandard”.

• Samfunnsøkonomiske analyser bør brukes til å synliggjøre hvor store ressurser som, implisitt eller eksplisitt, brukes til risikoreduksjon i ulike sektorer, for å bedre grunnlaget for beslutninger om en fornuftig ressursallokering. Den faglige litteraturen på området sikkerhetsregulering er under utvikling. Ulike typer av ”break-even” analyser kan gi informasjon om den sannsynlighet for et terrorangrep eller lignende som kan rettferdiggjøre en sikkerhetsregulering.

Kapittel 9 Karbonprisbaner

• Dagens differensierte avgifts- og kvotestruktur for privat sektor egner seg ikke til bruk i samfunnsøkonomiske analyser. En felles karbonprisbane for samfunnsøkonomiske analyser bør legges til grunn.

• Hva som er rett kalkulasjonspris for klimagassutslipp, avhenger av hvilket spørsmål en ønsker at analysen skal gi svar på. Utvalget baserer seg på en antakelse om at myndighetene har bindende mål om utslippsbegrensinger slik at økte utslipp ett sted nødvendigvis vil måtte motsvares av reduksjon et annet sted. Ut ifra det tilrår utvalget at kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp baseres på marginalkostnaden ved utslippsreduksjon (marginal rensekostnad). Om det ikke foreligger bindende mål om utslippsbegrensninger, bør karbonprisbanen i prinsippet i stedet være basert på marginale skadekostnader.

• Dersom myndighetene har bindende mål for innenlandske utslippsreduksjoner, bør kalkulasjonsprisene avledes fra beskrankningene som følger fra disse målene. Klimakur 2020 (2010) har beregnet ulike slike baner fram mot 2020.

• Dersom norske bindende mål snarere er knyttet til de totale, globale utslipp Norge forårsaker, og norske utslipp er underlagt et internasjonalt kvotemarked, bør kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp baseres på forventninger om den internasjonale kvoteprisen. Av de ulike kvoteprisene i dagens internasjonale kvotemarkeder tilrår utvalget å benytte EUs kvotepris. Banen bør baseres på markedets forventninger til framtidige kvotepriser. For årene det ikke noteres priser, bør prisbanen over tid nærme seg en antatt togradersbane basert på internasjonalt anerkjente modellberegninger.

• For prosjekter der den samfunnsøkonomiske analysen er særlig følsom overfor ulike karbonprisbaner, vil det være nyttig å utføre sensitivitetsberegninger der en legger til grunn en togradersbane for alle år.

Skulle den nasjonale eller internasjonale politiske situasjonen endres, slik at nye klimamål blir bindende for norsk økonomi, er det den marginale rensekostnad gitt disse nye målene som bør ligge til grunn for hovedalternativet for en felles kalkulasjonspris for klimagassutslipp.

Dersom Norge i fremtiden skulle være i en situasjon der myndighetene ikke har bindende mål for utslippsreduksjoner, slik at utslippsøkninger ett sted ikke kan antas å innebære utslippsreduksjoner et annet sted, er det i prinsippet den marginale skadekostnaden som bør være utgangspunktet for karbonprisbanen i samfunnsøkonomiske analyser.

Konkretisering av banene bør utarbeides av Finansdepartementet i samråd med andre berørte departementer.

Kapittel 10 Verdsetting av liv og helse

• Valg av helsemål vil måtte tas på bakgrunn av tiltakenes egenart. For eksempel vil det være mer naturlig å bruke statistiske leveår snarere enn statistiske liv når forventet gjenstående leveår avviker sterkt mellom alternative tiltak. Tilsvarende vil det være mer naturlig å bruke mål på kvalitetsjusterte leveår når bedret helserelatert livskvalitet er en viktig konsekvens. Også spesifikke helsemål kan være relevant å benytte.

• Det er ikke nødvendig å tilordne en økonomisk verdi til helsemålene statistiske liv, statistiske leveår eller kvalitetsjusterte leveår for at de skal kunne inngå i en samfunnsøkonomisk analyse.

• Den økonomiske verdien av et statistisk liv (VSL) foreslås satt til 30 mill. 2012-kroner. Det anbefales at denne benyttes for alle sektorer (jf. sektorovergripende standard i mandatet).

• I analyser av tiltak spesielt rettet inn mot barns sikkerhet kan det som tilleggsanalyse anvendes en verdi på statistisk liv som er høyere enn for befolkningen generelt. Et hensiktsmessig nivå er to ganger VSL for den generelle befolkningen.

• I prinsippet bør verdien av tilsvarende konsekvens være lik uavhengig av sektor, også for andre helserelaterte nyttemål som statistiske leveår (VOLY) og kvalitetsjusterte leveår (QALY). Utvalget mener imidlertid at det faglige grunnlaget for å anslå betalingsvilligheten for disse per i dag ikke er tilstrekkelig til å anbefale sektorovergripende standardverdier for VOLY og QALY.

• Den økonomiske verdien av VSL foreslås oppjustert tilsvarende veksten i BNP per innbygger (jf. kapittel 4 om realprisjusteringer).

• For tiltak der virkninger for liv og helse er en hovedkonsekvens, spesielt der tiltakene innebærer betydelige risikoendringer for enkeltpersoner og/eller det er kjent hvem som særlig berøres, vil kostnadseffektivitetsanalyse eller kostnads-virkningsanalyse ofte være mer hensiktsmessig enn nytte-kostnadsanalyse.